Bijlage 1 Jeugd en Wmo: inkoop 2023 Regio Midden-Holland

Bijlage 1 Jeugd en Wmo: inkoop 2023 Regio Midden-Holland

Versie 14 december 2020

1. Inleiding

De inkoop van dienstverlening voor jeugd en Wmo is in de regio Midden-Holland geregeld via een basisovereenkomst en onderliggende deelovereenkomsten per zorgcategorie. De basisovereenkomst loopt door tot en met 2024, maar een aantal deelovereenkomsten lopen tot en met 2022, met een optie tot verlenging tot en met 2024. Naast verlenging is het een optie om de deelovereenkomsten grondig te herzien (ipv verlengen) of de basisovereenkomst open te breken. Omdat afhankelijk van de keuzes een stevig voorbereidingsproces nodig kan zijn (van circa 2 jaar), is het wenselijk om op korte termijn een keuze op hoofdlijn te maken en door de colleges te laten vaststellen. Kernkeuze is daarbij of de contracten nog eenmalig worden verlengd tot en met 2024 of dat de wens is om per 2023 een ander inkoopmodel te introduceren.

In deze bijlage een overzicht van de huidige contracten en mogelijkheden ten aanzien van de contracten voor de periode 2023 – 2024.

2. Huidige contract

In Midden-Holland zijn diverse contracten afgesloten voor de levering van maatwerkvoorzieningen jeugd en Wmo. In figuur 1 een overzicht van de contracten met de looptijden (in oranje, gearceerd met zwarte streepjes zijn de verlengingsmogelijkheden). Voor jeugd en Wmo wordt gewerkt met een structuur van basisovereenkomsten en deelovereenkomsten. In de basisovereenkomsten zijn afspraken met aanbieders gemaakt over de wijze van samenwerking en totstandkoming van contracten. De daadwerkelijke afspraken over diensten zijn gemaakt in de deelovereenkomsten. Waarbij geldt dat het raamovereenkomsten zijn en geen afspraken gemaakt zijn over het volume. De toegang tot de diensten gaat via de lokale toegang of externe verwijzers (alleen bij jeugd). De basisovereenkomsten lopen tot en met 2024. De overeenkomsten onder de streep kennen niet de structuur van een basis- en deelovereenkomst.

Concreet gaat het in deze bijlage over de deelovereenkomst (dovk) begeleiding, jeugdhulp en jeugdzorg plus. Voor hulp bij het huishouden kan het contract ma 2022 niet meer verlengd worden. Hiervoor zal in 2021 – 2022 dus in ieder geval een inkooptraject georganiseerd gaan worden. Voor de dovk beschermd wonen staan we voor dezelfde keuze om wel of niet te verlengen, maar dit besluit hoeft nu nog niet genomen te worden. Hiervoor zal op een later moment een voorstel gedaan worden. Voor beschermd wonen spelen namelijk ook andere ontwikkelingen, zoals de openstelling van de Wlz voor mensen met langdurige psychische problematiek, wat wellicht een rol kan spelen bij de keuze. Op dit moment is het contract voor beschermd wonen een Gouds contract vanwege de centrumfunctie van Gouda. Voor de overige contracten lopen afzonderlijke inkooptrajecten, aangezien dit ook nu aparte contracten zijn.

Figuur 1. Overzicht huidige contracten jeugd en Wmo

In oranje lopende overeenkomsten, gearceerd verleningsopties

	2021	2022	2023 2024
Basisovereenkomst Wmo
- Dovk begeleiding - Dovk hulp bij het huishouden
Basisovereenkomst jeugd
- Xxxx xxxxxxxxx - Dovk jeugdzorg plus
Basisovereenkomst beschermd wonen
- Dovk beschermd wonen
Hulpmiddelen Doelgroepenvervoer (cvv) Routegebonden vervoer Calamiteitentoezicht Jeugdbescherming (JB/JR) Landelijke raamovereenkomsten
	Nvt, gaat via de VNG

Om welke diensten gaat het?

Vanuit de deelovereenkomst wordt begeleiding, dagbesteding en logeeropvang aan volwassenen geboden vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Voor jeugd worden deze diensten geleverd vanuit de deelovereenkomst jeugdhulp. Daarnaast wordt uit de dovk jeugdhulp GGZ-hulp, pleegzorg, gezinstehuizen, hulp bij dyslexie, jeugd & opvoedhulp en crisisopvang geboden. Vanuit de deelovereenkomst jeugdzorgplus wordt gesloten jeugdzorg geleverd.

In figuur 2 is een overzicht opgenomen van de geschatte contractwaarde voor de regio Midden-Holland van de overeenkomsten jeugd en Wmo. De contractwaarde is gebaseerd op het volume van 2019 en het prijspeil van 2021, zoals dit op 8 december 2020 aan de colleges voorgelegd wordt.

Figuur 2. Contractwaarde Midden-Holland (in miljoen euro)

	2020
Basisovereenkomst Wmo
-Deelovereenkomst begeleiding -Deelovereenkomst hulp bij het huishouden	€ 16,0 € 11,3
Basisovereenkomst jeugd
-Deelovereenkomst jeugdhulp -Deelovereenkomst jeugdzorg plus	€ 47,3 € 2,1
Basisovereenkomst beschermd wonen
-Deelovereenkomst beschermd wonen	€ 11,1

Inkoop 2015 en 2018

De huidige overeenkomsten dateren in de basis uit 2015. De wijze van contracteren in Midden-Holland kan gekenmerkt worden als een open house, wat betekent dat alle aanbieders die voldoen aan de voorwaarden op elk moment in aanmerking kunnen komen voor een overeenkomst. Daarnaast is een belangrijk kenmerk de structuur van basis- en deelovereenkomsten die het mogelijk maakt om tussentijds aanpassingen in de contracten door te voeren. Hier wordt regelmatig gebruik van gemaakt. Een voorstel voor wijziging kan voorgelegd worden aan de fysieke overlegtafel met aanbieders, waarbij de gemeenten de mogelijkheid hebben om eenzijdig wijzigingen door te voeren indien er geen overeenstemming bereikt kan worden. Aanbieders hebben in dat geval wel de mogelijkheid om de overeenkomst te beëindigen.

Andere belangrijke kenmerken van het model in Midden-Holland zijn de keuzevrijheid van cliënten bij het kiezen van een aanbieder en de keuze om de toegang (m.u.v. de wettelijke externe verwijzers) lokaal te organiseren via de gemeente of een sociaal team. In de inkoop in 2015 (en 2018) werd veel waarde gehecht aan zorgcontinuïteit voor cliënten.

Voor de verlenging van 2018 – 2020 zijn de overeenkomsten grondig herzien, de ’inkoop 2018’ was feitelijk geen inkooptraject, maar een verlenging van de overeenkomsten. Echter wel met forse aanpassingen in met name die dienstenstructuur. Deze aanpassingen konden gedaan worden binnen de structuur die in de basisovereenkomsten afgesproken is. Qua inzet was het proces van herzien in de inkoop 2018 wel vergelijkbaar met een inkooptraject. Alle facetten van de overeenkomsten zijn grondig onder de loep genomen. Waarbij de volgende uitgangspunten centraal stonden:

• Behoud lokale toegang en ruimte voor lokaal beleid.

• Langdurige contracten.

• Gelijk trekken jeugd en Wmo qua proces, inhoud en keuzes (o.a. contractduur, voorwaarden en tariefstelling).

• Vermindering aantal diensten (voor jeugd).

• Nieuwe dienstomschrijvingen.

3. Inkoopmodel

In figuur 3 zijn de ervaringen met het huidige inkoopmodel opgenomen. Een van de grootste knelpunten is het grote aantal aanbieders, waardoor het contractmanagement intensief is. Het model kent daarentegen ook sterke kanten, waaronder de ruimte voor lokaal beleid en lokaal organiseren van de toegang.

Figuur 3. Ervaringen huidige inkoopmodel

Waar lopen we in het huidige model tegen aan	Wat gaat goed in het huidige model
Veel aanbieders maakt beheersing en transformatie complex + arbeidsintensief	Relatie met aanbieders is goed
Op sommige diensten juist te weinig aanbod	Veel ruimte voor inrichten lokale toegang
Uitgaven lopen op	Veel ruimte voor aanscherpen indicatiestelling door wijze van inkoop
Niet elke aanbieder werkt voldoende resultaatgericht	Zicht op wat aanbieders leveren qua hoeveelheid
Discussie over tarief + indexatie	Voldoende ruimte voor lokaal beleid t.a.v. algemene voorzieningen
Model heeft prikkel voor meer volume	Problematiek van wachtlijsten is beperkt
Doorontwikkeling vraagt ambtelijke capaciteit	Er is stabiliteit, nu komt ruimte voor doorontwikkeling

In een inkoopmodel zitten diverse elementen:

• Wijze van bekostiging: betaal je voor resultaat, traject, taak of inspanning.

• Toegang: wie bepaalt de toegang tot de ondersteuning, bijvoorbeeld de gemeente of de aanbieder.

• Contractvorm: Wijze van inkoop (subsidie, aanbesteden) en contractvorm (duur, open/ gesloten systeem).

• Leveranciersmanagement: aantal aanbieders en hoe onderhoudt je daar de relatie mee.

In het land is een veelheid aan inkoopmodellen in gebruik. In de basis zijn er slechts een klein aantal modellen, maar elke gemeente/ regio geeft daar weer op een eigen manier invulling aan, bijvoorbeeld door een verschillende combinatie van de hiervoor genoemde elementen. Hiermee heeft elke regio/ gemeente gezocht naar een model dat aansluit bij de eigen lokale situatie, historie, politieke keuzes en ambities. Uit de ervaringen in het land komen een aantal belangrijke aandachtspunten naar voren1:

• Er is geen eenduidige relatie tussen inkoopmodel en uitgaven. Veel gemeenten kampen met tekorten, een directe link met het inkoopmodel of aantal aanbieders is (nog) niet aangetoond.

• Veranderen van model is een intensief en langdurig proces; zeker financieel gaat het niet om quick wins.

• Optimalisatie en doorontwikkeling van een model lijken minstens zo belangrijk (doe wat je doet goed en met aandacht, verander niet telkens van koers). Pas continu leren toe.

• Sluit goed aan bij de verschillende zorgvormen; pas waar nodig segmentatie toe.

• Ga uit van langdurige contracten (norm voor opdrachtgeverschap).

• Bepaal duidelijke inkoopdoelen; wat wil je bereiken met de inkoop.

• Cliënten in een open model zijn tevredener dan in een gesloten inkoopmodel.

Een analyse welk inkoopmodel voor de toekomst het best passend is voor Midden-Holland is een belangrijk onderdeel van een inkooptraject. Belangrijk is dat in samenspraak met de verschillende betrokkenen (o.a. gemeenteraden, aanbieders, cliënten) te bepalen. In deze notitie worden dan ook geen uitspraken gedaan over welk model voor Midden-Holland het meest passend zou zijn. De focus ligt nu op de vraag ‘wanneer willen we dat gaan verkennen’.

4. Schets inkooptraject

Een inkooptraject is een intensief traject. In de praktijk is de doorlooptijd zeker twee jaar, mede vanwege diverse formele termijnen waar rekening mee gehouden moet worden. Zo is in de NvO voor jeugd opgenomen dat publicatie van de inkoopdocumenten voor 1 april plaats moet vinden. Qua proces is een grondige herziening van de overeenkomsten vergelijkbaar met een inkoopproces, al is het tijdpad wel afhankelijk van de omvang van de verandering en de besluitvorming die dat vereist.

1 Onder andere: Significant (2019). Benchmarkanalyse uitgaven jeugdhulp in 26 gemeenten. Xxxxxxxx & Xx Xxxxx (2020). Reflectie inkoop sociaal domein Bodegraven-Reeuwijk. PPRC (2020). Monitor gemeentelijke zorginkoop 2019 en 2020. Programma inkoop en aanbesteden sociaal domein (2020).

Inkoopsegmentatie jeugdhulp en Wmo. EHdK (2018). Inkoop jeugdhulp. Zeven goede gewoonten.

Figuur 4. Stappenplan inkooptraject

Stap	Resultaat	Wie besluit	Duur maanden	Toelichting
1. Opstart & verkenning	Projectopdracht Formeren projectteam Doelen van de inkoop	BOSD/ RSO	2	Bepalen wensen kan o.b.v. een marktverkenning en ontwikkel- potentieel
2. Inkoopstrategie	Visie Ambitie Randvoorwaarden	gemeenteraden	7 – 9	Wat vinden we belangrijk? Welke waarden staan centraal?
3. Inkoopkader	Bekostiging en contractvorm Financieel kader Implementatieplan	colleges	2
4. Inkoopfase	Opstellen inkoopdocumenten Contracteren	FOT/ aanbieders Colleges/ Wethouder	6
5. Implementatie	Uitvoeren implementatieplan	afdelingshoofden	3- 6	Hoe wordt bijv. omgegaan met huidige indicaties en aanbieders.
6. Uitvoeren, evalueren en bijsturen	Borgen dat inkoop een continue proces is	RDS en beleid	continu

Op dit moment zijn er contractueel gezien vier mogelijkheden.

1. Verlengen. De deelovereenkomsten tot 2025 verlengen in de huidige vorm. In de deelovereenkomsten zijn, ook tussentijds, wel aanpassingen mogelijk via de structuur die in de basisovereenkomst afgesproken is.

2. Herzien. De deelovereenkomsten verlengen tot 2025 en herzien per 2023, waarbij grondig naar alle facetten uit de overeenkomst en dienstenstructuur gekeken wordt. Binnen deze optie zijn ook aanpassingen in wijze van financiering mogelijk, bijvoorbeeld richting trajectfinanciering.

3. Nieuwe inkoop. De basisovereenkomst openbreken en een nieuw inkoopmodel invoeren per 2023.

4. Gedifferentieerd. Voor Wmo en jeugd verschillende keuzes maken. Bijvoorbeeld voor jeugd verlengen en Wmo een nieuwe inkoop.

In figuur 5 is weergegeven wat voor deze mogelijkheden het tijdspad is.

Figuur 5. Tijdspad

	2021	2022		2023	2024
Verlengen en 2025 inkoop		Voorbe- reiding	Visie	Inkoop- kader	Inkoop- fase	Imple- mentatie
Herzien	Voorbe- reiding en visie	Inkoop- kader	Inkoop- fase	Imple- mentatie
Nieuwe inkoop	Voorbe- reiding en visie	Inkoop- kader	Inkoop- fase	Imple- mentatie

5. Drie scenario’s voor periode vanaf 2023

Wat zijn op basis van voorgaande de mogelijkheden voor Midden-Holland? Voor beantwoording van deze vraag zijn drie onderliggende keuzes relevant:

1. De mate van investeren in optimalisatie en sturen op kosten op korte termijn.

2. De mate van gewenste verandering.

3. De snelheid en moment van verandering.

Op basis van de contractuele mogelijkheden en deze keuzes zijn drie scenario’s te schetsen.

Figuur 6. Drie scenario’s samengevat

Scenario	2021 - 2023	2023 - 2024	2025
A. Gericht	Optimaliseren vanuit	Focus op realisatie	Nieuwe periode met
optimaliseren +	het sturen op kosten op	inkoop 2025.	mogelijk andere
heroverwegen model	de korte termijn.	Bijsturing sturen op	inkoopsystematiek
per 2025	Gerichte herziening van	kosten afbouwen
	DOVK.
	In 2022: start brede
	heroverweging 2025
B. Toekomstbestendig	Optimaliseren van het	Herziene DOVK gaan	Intentie door met open
maken huidige open	huidige model. DOVK	in. Voorbereiding	house
house- model	grondig tegen het licht	starten vanaf 2025
	houden op alle
	facetten.
C. Nieuw model per 2023	Inzet op brede heroverweging, Beperkte optimalisatie	Andere inkoopsystematiek	Voortbouwen op 2023- 2024

Scenario A Nu gericht optimaliseren en brede heroverweging model na 2025

Dit scenario heeft de volgende kenmerken:

• Forse inzet op sturen op kosten in 2021- 2022, focus op de korte termijn.

• Vanuit focus op sturen op kosten kijken welke aanpassingen in overeenkomsten nodig zijn.

• Verkennen (on)mogelijkheden model op langere termijn. Door de inzet op de optimalisatie wordt ook een beter beeld verkregen van de (on)mogelijkheden van het huidige model. In hoeverre zijn de nu ervaren knelpunten te wijten aan het model en in hoeverre aan de implementatie en doorontwikkeling daarvan.

• Voorbereiding inkoop 2025. Alle opties liggen nog open. Start beeldvorming raden in 2022. Per 2025 is een nieuwe keuze voor een inkoopmodel mogelijk.

Scenario B Toekomstbestendig maken huidige open house model

Dit scenario heeft de volgende kenmerken:

• Forse inzet op sturen op kosten in 2021 – 2022.

• Overeenkomsten per 2023 grondig herzien, alle facetten tegen het licht houden en dienstomschrijvingen actualiseren/ herzien en wijze van financiering (binnen het model) bezien.

• Investeren en toekomstbestendig maken van het huidige model.

• Binnen het huidige open house model blijven. Intentie ook na 2025.

In dit scenario staat, net als in scenario A, centraal dat we vertrouwen hebben in het huidige model. In scenario B is de ambitie om nu fors in het model te investeren om het toekomstbestendig te maken echter breder dan alleen de focus op het sturen op kosten. Vanwege deze forse inspanning is het dan ook logisch om na 2025 met dit model verder te gaan. Vanwege het grondig herzien van de diensten is het inkooptraject qua proces vergelijkbaar met een nieuwe inkoop.

Scenario C Nieuw model per 2023

Dit scenario heeft de volgende kenmerken:

• Focus ligt op ontwikkeling van een nieuw inkoopmodel per 2023.

• Biedt ruimte om te kijken naar een model met minder aanbieders, andere prikkels en bijvoorbeeld segmentatie.

• Beperkte focus op sturen op kosten op korte termijn. Reden hiervoor is enerzijds de beschikbare ambtelijke capaciteit en anderzijds de focus, investeren in optimalisatie van de huidige overeenkomsten is zowel voor gemeenten als aanbieders een hele lastige opgave op het moment dat de focus op een ander model ligt.

• Investeren in de toekomst staat centraal, focus op lange termijn.

• Toewerken naar een nieuw langjarig model.

• Openbreken basisovereenkomst is waarschijnlijk nodig.

Dit scenario vraagt dat er op korte termijn gedragen beeld is van de doelen van de inkoop en de visie en ambities. Bij dit scenario is het van belang om op korte termijn een goed beeld te krijgen van de sterkten en zwakten van het huidige model.

6. Ambtelijk advies

Het advies is scenario A, aangezien vooral het op korte termijn kunnen sturen op uitgaven een belangrijk element is voor de vijf gemeenten. Het nu opstarten van een nieuwe inkoop per 2023 heeft niet de voorkeur van de wethouders sociaal domein en financiën in de vijf gemeenten. Over de vraag of het huidige model voor de langere tijd ook voldoet is onder de wethouders nu nog geen eenduidig beeld.

Op dit moment zijn er nog veel mogelijkheden voor aanpassingen binnen het huidige model om daarmee de nadelen van het huidige model te verminderen. De praktijk uit andere gemeenten leert dat ook de andere inkoopmodellen nadelen hebben. Het ideale model bestaat niet. Voor verandering is dan ook een zorgvuldige afweging gewenst. Een verandering op zichzelf kost immers veel tijd en geld en elk model staat of valt met de implementatie. Met het programma sturen op kosten is juist de ambitie om aan deze implementatie te werken. Het beeld is dat hier nog veel mogelijkheden liggen.

Voor de periode na 2025 is een zorgvuldige afweging van belang, zodat opnieuw een keuze voor een langjarig model gemaakt kan worden. Ook in scenario C is dat mogelijk, het risico daarin is echter dat de tijdsdruk te groot wordt om zorgvuldig keuzes te kunnen maken. Zeker met de gemeenteraadsverkiezingen in 2022. Bovendien wordt door de verlenging nu recht gedaan aan de nieuwe raden na 2022, het brengt hen in positie om na te denken over een mogelijk nieuwe inkoopstrategie.

Of het huidige model ook voor de lange termijn het beste is kunnen we op basis van de huidige analyse nog niet beoordelen. Met name het aantal aanbieders is een belangrijk vraagstuk in het huidige model. Vandaar dat scenario B niet de voorkeur heeft.