Conclusies en aanbevelingen
Conclusies en aanbevelingen
Naleving
VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap
in gemeentelijk beleid
22 november 2019
Naleving VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap
Inleiding
Op 14 juli 2016 trad in Nederland het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap1 in werking. Het doel van dit verdrag is het versterken van de positie van mensen met een beperking. In het VN-verdrag staat wat de overheid moet doen om de positie van mensen met een beperking te verbeteren op alle terreinen die voor hen, net als voor ieder ander, belangrijk zijn. Bijvoorbeeld werk, onderwijs, openbaar vervoer, cultuur, sport en vrijetijdsbesteding.
De overheid moet de burgerlijke en politieke rechten uit het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap in de praktijk brengen, zoals het recht om niet gediscrimineerd te worden en het recht om te mogen stemmen. Maar ook de economische, sociale en culturele rechten, zoals recht op onderwijs, recht op wonen en recht op zorg, moet de overheid realiseren.
Inmiddels heeft het parlement wetgeving aangepast om te voldoen aan het verdrag. Zo is de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte aangepast. Bovendien is in de Kieswet de wijziging opgenomen dat stemlokalen voor iedereen toegankelijk moeten zijn. Naast verankering in de landelijke wetgeving zijn gemeenten verplicht om in hun beleid aan te geven hoe zij in het sociaal domein uitvoering geven aan het VN-verdrag. De uitvoering van het VN-Verdrag is in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), Jeugdwet en Participatiewet vastgelegd2. Begrippen in het verdrag, die we ook zien in het gemeentelijk beleid, zijn inclusie, autonomie en participatie. De VNG heeft voor gemeenten verschillende bouwstenen ontwikkeld om te werken aan een inclusieve gemeente3. In Nederland houdt het College voor de Rechten van de Mens toezicht op de naleving van het verdrag en de manier waarop het verdrag in de praktijk wordt gebracht.
De Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) maakte in 2019 in samenwerking met het College voor de rechten van de mens, in een zogenaamd DoeMee-onderzoek, een beleidsscan om in kaart te brengen of gemeentelijke beleidsplannen voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit het VN-verdrag. Het gaat hier nadrukkelijk om de verankering van de rechten van de doelgroep in het gemeentelijk beleid en niet om de maatregelen die de gemeente daadwerkelijk uitvoert. De rekenkamercommissie Enschede heeft het beleid van de gemeente Enschede in het kader van dit onderzoek laten toetsen aan een analysekader dat door de onderzoekers van de NVRR is opgesteld en door de NVRR en het College voor de Rechten van de Mens is vastgesteld4. In deze notitie leest u de uitkomsten van deze beleidsscan op hoofdlijnen.
Beleidsscan
Om te beoordelen of de gemeente voldoet aan de verplichtingen uit het VN-verdrag is eerst geanalyseerd of de gemeente inclusiebeleid of een Lokale Inclusie Agenda heeft vastgesteld. Als er sprake is van beleid gericht op inclusie is onderzocht in welke fase het beleid zich bevindt en in hoeverre de doelgroep betrokken is bij het opstellen van het beleid. Voorts is gekeken wat de focus van het beleid is en in hoeverre het beleid voldoet aan de randvoorwaarden voor inclusie en in hoeverre specifieke maatregelen zijn geformuleerd op verschillende domeinen.
Voor gemeenten die geen inclusiebeleid of inclusie agenda hebben, is in kaart gebracht of het beleid voor de uitvoering van de Participatiewet, de Wmo en Jeugdwet verwijst naar het VN-verdrag.
Tenslotte is voor de gemeente onderzocht in hoeverre de doelgroep van het VN-verdrag betrokken is
1 De gehele tekst in Nederlandse vertaling kunt u vinden op: xxxxxx.xxxxxxxx.xx/XXXX0000000/0000-00-00#Xxxxxxx_0
2 Aanleiding hiervoor was het amendement Van der Staaij-Bergkamp.
3 Te denken valt aan manieren waarop de gemeente zelf het goede voorbeeld kan geven, zoals door toegankelijkheid op te nemen als uitgangspunt in inkoop- en aanbestedingsvoorwaarden, toegankelijkheid van gemeentelijke panden, toegankelijk en begrijpelijk maken van de spreek-, schrijf-, en beeldtaal van de gemeente.
4 De rapportage over de gemeente Enschede vindt u in de bijlage bij deze notitie. De landelijke rapportage Beleidsscan VN-verdrag handicap NVRR Doemee onderzoek 2019 een onderzoek naar inclusiebeleid in 47 gemeenten vindt u op xxx.xxxx.xx/xxxxxx/00000/Xxxx-xxxxxxxxx-xxx-xxxxxx- plan-voor-uitvoering-VN-verdrag-handicap.
bij de totstandkoming van het beleid en in hoeverre bij de maatregelen in het genoemde beleid aandacht is voor rechten en positie van mensen met een beperking.
Naleving van het VN-verdrag in beleid gemeente Enschede
Conclusie van de beleidsscan is dat de gemeente Enschede zich bevindt in de verkennende fase van een samenhangend inclusiebeleid. Er is nog geen concreet plan, alleen voornemens. Bij gebrek aan expliciet inclusiebeleid zijn uitsluitend bevindingen over inclusie in het beleid in de verschillende sectoren van het sociaal domein beschikbaar. Onderstaand een overzicht van de verankering van het VN-verdrag in het beleid.
Wmo-beleid
De inclusieve samenleving in het algemeen is bij de invoering van de Wmo het uitgangspunt. Het Beleidsplan Invoering WMO 20155 dat eind september 2014 door de gemeenteraad is vastgesteld, geeft aan dat de kern van de Wmo het werken aan een inclusieve samenleving is, waarin iedereen meedoet en gezien wordt. “De gemeente heeft de opdracht gekregen de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten te bevorderen. Belemmeringen moeten worden weggenomen.”
Het beleidsplan Nieuw Enschedees Welzijn6 beschrijft dat het welzijnswerk in algemene zin een bijdrage kan leveren aan een inclusieve samenleving. Het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap wordt genoemd. Aangezien 'bijdragen aan een inclusieve samenleving' zeer algemeen is geformuleerd, concluderen de onderzoekers dat er in het welzijnsbeleid nog geen specifieke aandacht voor de doelgroep van het VN-verdrag is. Bij de totstandkoming van het welzijnsbeleid zijn veel inwoners en maatschappelijke organisaties betrokken, maar is niet aantoonbaar de doelgroep van het verdrag of een vertegenwoordiging daarvan betrokken.
Om de impact van de invoering van de Wmo te onderzoeken laat de gemeente een onderzoek verrichten door Berenschot Onderzoek en Advies: Participatie en redzaamheid van mensen met een beperking (2017). Hoewel het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap in juli 2016 in werking trad, maakt het onderzoek naar mensen met een beperking daar geen melding van. Ook de speerpuntennotitie Wmo en Jeugdhulp (2019) voor de transformatie in het sociaal domein neemt als vertrekpunt de inclusieve samenleving in algemene zin. “De mogelijkheden, talenten en eigen regie van de mens staan centraal. Dit is de stip op de horizon waar we samen met inwoners, maatschappelijke organisaties en ondernemers inhoud aan willen geven.” De speerpuntennotitie, die overigens nog niet door de gemeenteraad is vastgesteld, is gepresenteerd als onderdeel van de inclusieagenda. De inclusiviteit is ook hier niet expliciet gericht op personen met een beperking.
Ook bij projecten, zoals de City Deal inclusieve stad, is inclusiviteit in algemene zin aan de orde. De doelgroep mensen met een beperking wordt niet genoemd.
Overigens kent de gemeente Enschede een brede Wmo-adviesraad, die het college van B&W adviseert op het gebied van Wmo en jeugdhulp. De raad toetst beleidsvoorstellen op beide terreinen op de gevolgen voor de kwetsbare inwoner voordat deze raadsvoorstellen door de gemeenteraad worden vastgesteld. Daarnaast geeft de Wmo-raad ongevraagd advies. Onderdeel van de Wmo-raad is de subcommissie Bereikbaarheid-Toegankelijkheid-Bruikbaarheid (BTB). De BTB-commissie houdt zich bezig met fysieke toegankelijkheid in de openbare ruimte en (openbare) gebouwen, toegankelijkheid van het openbaar streek- en stadsvervoer en audiovisuele toegankelijkheid.
Jeugdhulpbeleid
Het beleidsplan Jeugdhulp 2015-2018 is vastgesteld voordat het VN-verdrag werd geratificeerd en voldoet daardoor niet aan het VN-verdrag. Er wordt daarom ook niet expliciet verwezen naar het VN- verdrag. Ook de doelgroep personen met een beperking wordt hierin niet expliciet genoemd.
Momenteel werkt de gemeente aan een nieuwe integrale visie Wmo Jeugd (zie bovenstaande speerpuntennotitie Wmo en Jeugdhulp).
Participatiebeleid
5 Beleidsplan Invoering WMO 2015 Voor het jaar 2015 en 2016, Enschede, augustus 2014
6 Richting aan welzijnswerk 2017-2022, vastgesteld door gemeenteraad Enschede in december 2016.
In beleidsdocumenten in het kader van de Participatiewet wordt de doelgroep personen met een beperking geregeld genoemd, maar zijn geen specifieke maatregelen voor inclusie van deze doelgroep voorgesteld. Eveneens is in de beleidsdocumenten over participatiebeleid niets gevonden over de betrokkenheid van de doelgroep bij het maken van beleid.
Hoewel geen samenhangend beleid is vastgesteld gericht op de specifieke doelgroep, zijn er wel maatregelen in uitvoering. Zo publiceert de gemeente Enschede in juni 2016 de folder Omdenken voor een inclusieve samenleving, Sociaal Domein 053. In deze folder staan voorbeelden van “omdenkers voor een inclusieve samenleving”. Met deze voorbeelden hoopt de gemeente inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties te inspireren en te prikkelen tot anders denken en anders doen in het streven naar een inclusieve samenleving. Een deel van de voorbeelden betreft mensen met een beperking, maar er zijn ook andere voorbeelden en de doelgroep inwoners met een beperking is niet als zodanig benoemd.
De rekenkamercommissie concludeert dat de gemeente Enschede geen expliciet inclusiebeleid en/of Lokale Inclusie Agenda heeft. Inclusiviteit is wel een streven binnen de sectoren in het sociaal domein. Inclusiviteit wordt gezien als algemene norm voor alle inwoners van de gemeente en niet specifiek voor mensen met een beperking. De naleving van het VN-verdrag is daarbij niet expliciet aan de orde in het Enschedese beleid, maar wel impliciet in het beleid in de sectoren van het sociaal domein.
Andere gemeenten
Binnen de groep van 47 geanalyseerde gemeenten onderscheiden de onderzoekers vier categorieën:
1. Vier gemeenten zijn een heel eind op weg. Deze gemeenten hebben inclusiebeleid en/of een Lokale Inclusie Agenda en zijn in de fase van evaluatie en bijstelling.
2. Acht gemeenten die begonnen zijn met inclusiebeleid, maar nog een slag moeten maken. Deze gemeenten hebben al wel inclusiebeleid en/of een Lokale Inclusie Agenda, maar zijn daar nog maar net mee gestart of moeten nog uitwerking geven aan het beleid.
3. Vijftien gemeenten die in het beleid sociaal domein goed op weg zijn (specifieke aandacht voor de doelgroep in het Wmo-beleid). Deze gemeenten hebben geen inclusiebeleid en/of Lokale Inclusie Agenda, maar besteden in het Wmo-beleid expliciete aandacht aan de doelgroep van het verdrag.
4. Twintig gemeenten die in het beleid sociaal domein nog een slag moeten maken (slechts in beperkte mate aandacht voor de doelgroep in het beleid sociaal domein). Voor deze gemeenten geldt dat er weinig tot geen expliciete aandacht is voor de doelgroep van het verdrag.
Van de 47 onderzochte gemeenten bevinden zich naast Enschede nog 34 gemeenten in de verkennende fase. De gemeente Enschede hanteert inclusiviteit als algemene norm voor alle inwoners van de gemeente en niet specifiek voor mensen met een beperking. 30 van de 47 gemeenten hanteert evenals Enschede een algemene opvatting van inclusiviteit. Net als in Enschede is in 34 andere gemeenten geen gericht beleid voor inclusie voor de doelgroep mensen met een beperking.
De rekenkamercommissie constateert dat ook andere Nederlandse gemeenten (nog) niet voldoen aan het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. De meerderheid van de onderzochte gemeenten bevindt zich evenals de gemeente Enschede in de verkennende fase, waarin nog geen sprake is van vastgesteld expliciet inclusiebeleid of een Lokale Inclusie Agenda gericht op de doelgroep van het VN-verdrag.
Inclusiebeleid volgens het VN-verdrag
Het VN-verdrag bepaalt dat gemeenten bij al hun beleid aan moeten geven op welke wijze ze tegemoet komen aan de bescherming en bevordering van de rechten van inwoners met een beperking. Het verdrag bepaalt ook dat gemeenten de doelgroep (dus ook kinderen met een beperking) bij ontwikkeling van het beleid dienen te betrekken, eventueel via representatieve organisaties. Gemeenten dienen specifieke maatregelen te nemen voor de doelgroep vrouwen en kinderen met een beperking, omdat zij door hun beperking extra risico lopen op discriminatie.
Zoals bovenstaand genoemd, kent de gemeente Enschede een brede Wmo-adviesraad, beleidsvoorstellen op het gebied van Wmo en jeugdhulp toetst op de gevolgen voor de kwetsbare inwoner voordat deze raadsvoorstellen door de gemeenteraad worden vastgesteld. De subcommissie Bereikbaarheid-Toegankelijkheid-Bruikbaarheid houdt zich bezig met fysieke toegankelijkheid in de openbare ruimte en (openbare) gebouwen, toegankelijkheid van het openbaar streek- en stadsvervoer en audiovisuele toegankelijkheid.
De rekenkamercommissie constateert dat momenteel de gemeente Enschede (nog) niet bij al het beleid aangeeft op welke manier tegemoet gekomen wordt aan het beschermen en versterken van de rechten van personen met een beperking. Ook wordt de doelgroep (nog) niet systematisch betrokken bij de beleidsontwikkeling. De specifieke aandacht die het VN-verdrag vraagt voor de doelgroepen vrouwen en kinderen met een beperking ziet de rekenkamercommissie eveneens niet terug in het beleid van de gemeente Enschede.
Conclusies en aanbevelingen
Op basis van het onderzoeksrapport van de NVRR concludeert de Enschedese rekenkamercommissie dat de gemeente Enschede, ondanks inspanningen op het gebied van de inclusieve samenleving, in het beleid het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (nog) niet naleeft. De gemeente Enschede voert geen gestructureerd beleid gericht op de doelgroep personen met een beperking. Ook geeft de gemeente (nog) niet systematisch bij al het gevoerde beleid aan op welke wijze ze tegemoet komt aan de bescherming en bevordering van de rechten van inwoners met een beperking. Wel streeft de gemeente naar een inclusieve samenleving, waarin inclusiviteit wordt gehanteerd als norm voor de inwoners in het algemeen. Als onderdeel van het beleid in het sociaal domein zet de gemeente geen maatregelen in die gericht zijn op de doelgroep van het VN-verdrag. Ook betrekt de gemeente deze specifieke doelgroep niet systematisch als aparte groep of een vertegenwoordiging daarvan bij de ontwikkeling van nieuw beleid. Hoewel op meerdere beleidsterreinen zichtbaar is dat de gemeente Enschede beleid ontwikkelt in overleg met inwoners, wordt de doelgroep personen met een beperking niet systematisch betrokken. De specifieke aandacht voor vrouwen en kinderen met een beperking, die volgens het verdrag extra risico lopen op discriminatie, is (nog) niet verankerd in het Enschedese beleid.
Hoewel de gemeente Enschede bepaald geen uitzondering is in gemeenteland, is de rekenkamer van mening dat de gemeente beleidsmatig werk moet maken van de naleving van het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Dat zou kunnen door expliciet inclusiebeleid gericht op niet alleen algemene inclusiviteit van de inwoners, maar eveneens gericht op inclusiviteit voor de specifieke doelgroep mensen met een beperking. Zoals het verdrag bepaalt, moet de gemeente bij al het gevoerde beleid aangeven op welke wijze ze tegemoet komt aan de bescherming en bevordering van de rechten van inwoners met een beperking. Dat zou de gemeente kunnen doen door structureel bij nieuwe (raads- en college)voorstellen de impact van het voorstel op personen met een beperking te toetsen. Eerder heeft de gemeente een dergelijke toetsing ingevoerd onder meer op het gebied van duurzaamheid en inwonerparticipatie.
Ook de naleving van de bepaling dat de doelgroep (dus ook kinderen met een beperking; eventueel via representatieve organisaties) bij de ontwikkeling van het beleid betrokken dient te worden, vraagt om aandacht. Hoewel eerder is besloten een brede Wmo-raad te betrekken bij de beleidsontwikkeling, zou het (opnieuw) instellen van een adviesraad van inwoners met een beperking het overwegen waard zijn. In een dergelijke adviesraad kan in de samenstelling rekening worden gehouden met de specifieke groepen vrouwen en kinderen met een beperking.
Samenvatting
Op basis van het onderzoeksrapport van de NVRR concludeert de Enschedese rekenkamercommissie dat, ondanks het streven naar inclusiviteit van de inwoners in het algemeen, de gemeente Enschede in het beleid het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (nog) niet naleeft. De gemeente Enschede voert geen gestructureerd beleid gericht op de doelgroep personen met een beperking. Ook geeft de gemeente bij het gevoerde beleid (nog) niet systematisch aan op welke wijze ze tegemoet komt aan de bescherming en bevordering van de rechten van
inwoners met een beperking. Wel streeft de gemeente naar een inclusieve samenleving, waarin inclusiviteit wordt gehanteerd als norm voor de inwoners in het algemeen. Als onderdeel van het beleid in het sociaal domein zet de gemeente geen maatregelen in die gericht zijn op de doelgroep van het VN-verdrag. Ook betrekt de gemeente deze specifieke doelgroep niet systematisch bij de ontwikkeling van nieuw beleid. Hoewel op meerdere beleidsterreinen zichtbaar is dat de gemeente Enschede beleid ontwikkelt in overleg met inwoners, wordt de doelgroep personen met een beperking niet systematisch betrokken. De specifieke aandacht voor vrouwen en kinderen met een beperking, die volgens het verdrag extra risico lopen op discriminatie, is (nog) niet verankerd in het Enschedese beleid.
Op basis van het onderzoek doet de rekenkamercommissie de volgende aanbevelingen aan de raad:
1. Ontwikkel een samenhangende Lokale Inclusie Agenda of expliciet inclusiebeleid voor personen met een beperking.
2. Toets bij nieuwe (raads- en college)voorstellen op relevante beleidsterreinen de impact van het voorstel op personen met een beperking.
3. Betrek de doelgroep inwoners met een beperking systematisch bij de ontwikkeling van nieuw beleid.
4. Ontwikkel maatregelen ter versterking van de positie van vrouwen en kinderen met een beperking.
5. Overweeg het (her)inrichten van een adviesraad (in plaats van een subcommissie van de Wmo-raad) van inwoners met een beperking, waarin de groepen vrouwen en kinderen met een beperking zijn vertegenwoordigd.
Bijlage
Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies, Doemee onderzoek VN- verdrag handicap, Rapportage gemeente Enschede, juli 2019