ingediend op
ingediend op
781 (2020-2021) – Nr. 1
7 mei 2021 (2020-2021)
Ontwerp van decreet
tot instemming met de overeenkomst tussen de regering van het Koninkrijk België en de regering van de Republiek Congo betreffende het luchtvervoer,
ondertekend te Brussel op 12 juni 2018
verzendcode: BUI
MEMORIE VAN TOELICHTING
Samenvatting
Bilaterale luchtvaartakkoorden omvatten de beginselen van de opsomming van de uitgewisselde vrijheden, de aanwijzing van de luchtvervoerders, de capaciteit van de ingezette vervoersmiddelen, de reiswegen en landingspunten, de tarieven- regeling en de beveiliging van de vluchten.
I. ALGEMENE TOELICHTING
1. Situering
Ondanks zijn symboolwaarde van ongebondenheid is het luchtruim staatkundig slechts in dezelfde mate vrij als de zee. In de territoriale nabijheid en boven het grondgebied van een staat geldt diens recht van soevereiniteit, waarbij er slechts vrije toegang is voor de luchtvaartuigen van de eigen nationaliteit.
Op deze algemene en principiële onvrijheid kunnen uitzonderingen gemaakt wor- den door expliciete afwijkingen die naar hun voorwerp als de vijf vrijheden van de lucht worden onderscheiden. Deze vrijheden behelzen het recht van overvliegen, het recht van niet-commerciële landing en de rechten van respectievelijk aan en van boord brengen en doorvoeren van commerciële lading, nl. passagiers en hun bagage, vracht en post.
De Conventie van Chicago van 7 december 1944 kwam tegemoet aan de behoefte aan internationale standaarden en afspraken voor een veilige en ordelijke ont- wikkeling van het luchtverkeer. Deze conventie bepaalde onder meer dat er geen geregelde internationale luchtdiensten mogen worden geëxploiteerd over of tot in het grondgebied van één van de verdragsluitende staten, tenzij met de bijzondere toestemming of vergunning van die staat. Sindsdien werden er bilaterale lucht- vaartakkoorden gesloten om die toestemming te regelen. Het luchtvaartakkoord tussen het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten geldt als basismodel. België heeft een 100-tal dergelijke luchtvaartakkoorden afgesloten.
Intussen werden er bevoegdheden op vlak van luchtvaart overgeheveld naar het Europese niveau. De zogenaamde ‘open skies’-arresten van 2002 van het Hof van Justitie van de Europese Unie veroordeelden onder meer België omdat haar bila- terale luchtvaartakkoorden vier bepalingen bevatten die niet conform het EU-recht waren. De bestaande bilaterale akkoorden dienden dus opnieuw onderhandeld te worden.
Het luchtvaartakkoord bestaat uit de tekst van het akkoord zelf – het juridische kader – en een memorandum van overeenstemming (operationeel). Deze akkoor- den bestaan grotendeels uit standaardbepalingen van de Conventie van Chicago en van de EU.
Het akkoord en zijn uitvoeringsbepalingen voorzien in alle exploitatiemogelijkheden die de luchtvaartmaatschappijen van beide landen wensen, zowel op het gebied van het aantal vluchten per week als op het gebied van de uitgewisselde rechten.
– Vlaamse bevoegdheden
Deze bilaterale luchtvaartakkoorden hebben enerzijds bepalingen die betrekking hebben op materies waarvoor de gewesten adviesbevoegdheid hebben: verkeers- rechten (artikel 6, §3, 6°, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen (BWHI)) en beveiliging van de luchtvaart (artikel 6, §4, 4°, van de BWHI).
Anderzijds zijn er bepalingen die betrekking hebben op gewestelijke bevoegd- heden.
Het artikel 10 ‘gebruikersvergoedingen’ stelt dat luchthavenvergoedingen niet hoger mogen zijn dan deze voor nationale transportmaatschappijen.
Het artikel 11 ‘grondafhandeling’ bevat een verbod op discriminatie. In het Vlaamse Gewest wordt de bevoegdheid tot grondafhandeling geregeld door het besluit van de Vlaamse Regering van 17 december 1999 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de Vlaamse regionale luchthavens. Dit besluit is een omzetting van de Europese richtlijn 96/67/EG.
Bovenstaande bepalingen hebben direct of indirect betrekking op de bevoegd- heden van de gewesten, in het bijzonder deze vermeld in artikel 6, §1, X, 7°, van de BWHI (de uitrusting en uitbating van de luchthavens en openbare vliegvelden, met uitzondering van de luchthaven Brussel-Nationaal).
2. Procedureverloop
– Gemengd karakter
Sinds eind 2007 worden de bilaterale luchtvaartakkoorden die onderhandeld worden door ons land aan het eind van de onderhandelingen wel nog geparafeerd op administratief niveau, maar niet langer ondertekend. Het uitblijven daarvan was het gevolg van uiteenlopende zienswijzen over het karakter van de bilaterale luchtvaartakkoorden (al dan niet gemengd) en de te volgen procedure met het oog op ondertekening.
Tijdens zijn vergadering van 15 februari 2017 stemde de Interministeriële Conferentie Buitenlands Beleid (ICBB) ermee in dat een aantal geparafeerde bilaterale luchtvaartakkoorden namens het Koninkrijk België getekend worden met enkele ondertekening door de federale overheid, met dien verstande dat deze akkoorden, na ondertekening zullen beschouwd worden als gemengde verdragen.
De Werkgroep Gemengde Verdragen (WGV), adviesorgaan van de ICBB, nam op 16 februari 2017 akte van de beslissing van de ICBB om de voorliggende akkoorden als gemengd te beschouwen. Zowel de federale overheid als de gewesten worden respectievelijk bevoegd geacht. De werkgroep besliste dat de ondertekening zal gebeuren volgens formule 5. Dat wil zeggen één ondertekening door een federale, gewest- of gemeenschapsminister, of een andere gemachtigde, met volmachten van alle betrokken overheden, enkel in naam van het Koninkrijk België en zonder verklaring bij de ondertekening.
Het verslag van de Werkgroep Gemengde Verdragen is op 25 juli 2017 goed- gekeurd door de ICBB.
– Advies van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen (MORA)
In zijn brief van 30 juni 2017 liet de Mobiliteitsraad van Vlaanderen weten geen uitgebreid technisch advies te formuleren omwille van de beperkte beleidsimpact. De MORA dringt er wel op aan om de onderhandelingen in de toekomst tijdiger, open en transparant te voeren naar de Vlaamse stakeholders toe.
– Advies van de Raad van State, afdeling Wetgeving
De Raad van State, afdeling Wetgeving, bracht op 5 februari 2021 advies uit met kenmerk 68.623/3.
Bevoegdheid
De Raad van State stelt dat de voorliggende overeenkomst terecht wordt aan- gemerkt als een gemengd verdrag in de zin van artikel 167, §4, van de Grondwet dat ter instemming moet worden voorgelegd aan de gewestparlementen.
Overeenstemming met het Europees recht
De Raad merkt op dat bij verordening (EG) nr. 847/2004 procedures zijn ingesteld met betrekking tot de samenwerking tussen de Europese Commissie en de lidsta- ten bij de onderhandelingen over en het sluiten van bilaterale overeenkomsten betreffende het luchtvervoer met derde landen.
De gemachtigde maakte een brief over van de Europese Commissie van 7 februari 2012 met referentie ‘CIRCA 1176/201l/BE-Congo/27.10.2011/no.out’, waarin wordt bevestigd dat de geparafeerde ontwerpovereenkomst beantwoordt aan artikel 4, lid 2, van verordening (EG) nr. 847/2004, maar waarbij er werd aangedrongen om alsnog de standaardbepaling inzake de belasting van luchtvaartbrandstof te laten opnemen. Deze standaardbepaling is ondertussen opgenomen als artikel 11, lid 6, van de voorgelegde overeenkomst.
De Vlaamse Regering bevestigt nogmaals dat de procedures die ingesteld zijn bij verordening (EG) nr. 847/2004 zijn gevolgd.
Procedure tot wijziging van de overeenkomst en procedure tot wijziging van de vliegroutes
De Raad merkt op dat de overeenkomst voorziet in een procedure tot wijziging van de overeenkomst en haar bijlage (artikel 20). Dit kan er toe leiden dat België gebonden wordt door dergelijke wijzigingen zonder instemming van de parlemen- ten. Indien de wetgevende kamers de grenzen van de toekomstige wijzigingen kennen en uitdrukkelijk aangeven dat ze instemmen met die wijzigingen, bestaat er geen bezwaar. Volgens de Raad zijn de leden 1 en 3 slechts toelaatbaar indien zij zo worden opgevat dat, alvorens zij het voorwerp uitmaken van een diplomatieke notawisseling als bedoeld in lid 3, de wijzigingen aan de overeenkomst vooraf- gaandelijk, overeenkomstig artikel 167, §2, van de Grondwet, de instemming van de Kamer van Volksvertegenwoordigers moeten hebben gekregen.
Bovendien wordt er door de Raad op gewezen dat in dit geval:
– het gaat om internationale overeenkomsten tot wijziging of aanvulling van de overeenkomst, die gemengd van aard zijn (federale overheid/gewesten);
– de procedures die bij de voormelde verordening (EG) nr. 847/2004 ingesteld zijn, moeten worden nageleefd;
– ze bekendgemaakt moeten worden in het Belgisch Staatsblad.
Uit artikel 20, lid 4, van de overeenkomst blijkt dat de routetabel in de bijlage van de overeenkomst kan worden gewijzigd door een administratieve regeling tussen de luchtvaartautoriteiten. De Raad van State is van mening dat de bijlage van de voorliggende overeenkomst voldoende duidelijk is afgebakend. Deze bepaling doet geen principieel probleem rijzen in het licht van de mogelijkheid tot het voorzien in een voorafgaande instemming van het Vlaams Parlement met een wijziging van de overeenkomst.
Omwille van de rechtsduidelijkheid en eenvormigheid met de federale instemmings- wet wordt beslist om het ontwerp van decreet alsnog in die zin aan te passen.
Bekendmaking van de normen waarnaar de overeenkomst verwijst
Verder merkt de Raad op dat in de overeenkomst herhaaldelijk wordt verwezen naar de bijlagen of de wijzigingen ervan die krachtens artikel 90 van de Conventie van Chicago worden aangenomen. De negentien bijlagen bij de Conventie van Chicago die de International Standards and Recommended Practices vormen, werden niet bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. Ze worden via de publi- catiedienst van de International Civil Aviation Organization (ICAO) tegen betaling beschikbaar gesteld en zijn niet verkrijgbaar in de Nederlandse taal.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie zijn, bij gebrek aan een bekendmaking in het Belgisch Staatsblad, deze bepalingen niet tegenstelbaar aan particulieren.
De Raad stelt dan ook dat het probleem van bekendmaking van de bijlagen bij de Conventie van Chicago best op een horizontale manier dient te worden onderzocht teneinde internationaal of internrechtelijk een oplossing uit te werken die garan- deert dat de betrokken rechtsregels – desnoods op een geëigende wijze – bekend- gemaakt of toegankelijk gemaakt kunnen worden op een wijze die beantwoordt aan de vereisten van rechtszekerheid, gelijkheid en kenbaarheid.
Dit probleem werd voorgelegd op de werkgroep gemengde verdragen van 19 september 2017. De Federale Overheidsdienst (FOD) Mobiliteit neemt dit punt verder op. Het is een globaal probleem dat evenwel geen beletsel vormt voor de verderzetting van de instemmingsprocedure.
Onderzoek van de tekst
Het verdrag waarmee instemming wordt verleend, is luidens het opschrift ervan een “Overeenkomst tussen de regering van het Koninkrijk België en de regering van de Republiek Congo betreffende het luchtvervoer”, ondertekend te Brussel op 12 juni 2018.
De Raad merkt hierbij op dat ofschoon verdragen worden gesloten door de bevoegde regeringen, zij dit evenwel doen namens de rechtspersonen waarvan zij de uitvoerende macht zijn of voor wie zij optreden. De verdragsluitende partijen zijn hier dan ook de Belgische staat en de Republiek Congo.
Tot slot merkt de Raad van State op dat de Nederlandse vertaling van artikel 7 moeilijk leesbaar is. De Nederlandse vertaling werd conform de opmerking van de Raad van State aangepast.
II. TOELICHTING BIJ DE ARTIKELEN VAN DE OVEREENKOMST
In artikel 1 worden enkele definities weergegeven.
Overeenkomstig artikel 2 verlenen de partijen elkaar de volgende rechten voor het uitvoeren van internationale luchtdiensten door de respectieve aangewezen lucht- vaartmaatschappijen:
– om zonder te landen over haar grondgebied te vliegen;
– om op haar grondgebied te landen voor andere dan verkeersdoeleinden;
– om op haar grondgebied te landen bij de exploitatie van de routes omschreven in de bijlage, voor het opnemen en afzetten van passagiers, vracht en post in internationaal vervoer, afzonderlijk of gecombineerd.
Artikel 3 betreft de aanwijzing voor het exploiteren van diensten. Elke luchtvaartmaatschappij moet beantwoorden aan de voorwaarden vastgelegd in de wetten en regels die normaal toegepast worden door de bevoegde overheid
(artikel 4). In bepaalde gevallen kunnen de bevoegde overheden een exploitatie- vergunning weigeren, intrekken, opschorten of beperken (artikel 5).
Luchtvaartmaatschappijen moeten de toepasselijke wetten en regels inzake het binnenkomen of verlaten van het grondgebied of inzake de exploitatie en navigatie van luchtvaartuigen naleven (artikel 6).
Artikel 7 behandelt de bewijzen, vergunningen en veiligheidsnormen. Artikel 8 betreft de beveiliging van de luchtvaart. De partijen beschermen de beveiliging van de burgerluchtvaart tegen wederrechtelijke gedragingen. Deze verplichting maakt integraal deel uit van de overeenkomst.
Gebruikersheffingen op luchthavens, luchthavenvoorzieningen en -diensten moeten kostengerelateerd en niet-discriminerend zijn (artikel 9). De luchtvaartmaatschap- pijen hebben het recht hun grondafhandeling te regelen en samen te werken met andere transportdiensten (artikel 10).
De overige artikelen betreffen de douane en accijnzen (artikel 11), beginselen voor de operationele diensten en capaciteit (artikel 12), de verandering van vliegtuig- type en gedeelde codes (artikel 13), de tarieven (artikel 14), het personeel (artikel 15) en de verkoop en inkomsten (artikel 16).
Tot slot bevat de overeenkomst een aantal algemene slotbepalingen inzake de uit- wisseling van informatie (artikel 17), onderling overleg (artikel 18), regeling van geschillen (artikel 19), wijzigingen (artikel 20), opzegging (artikel 21), registratie van de overeenkomst (artikel 22) en de inwerkingtreding (artikel 23).
De minister-president van de Vlaamse Regering,
Vlaams minister van Buitenlandse Zaken, Cultuur, ICT en Facilitair Management, Xxx XXXXXX
De Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken, Xxxxx XXXXXXX
Voorontwerp van decreet houdende instemming met de overeenkomst tussen de Regering van het Koninkrijk België en de Regering van de Republiek Congo betreffende het luchtvervoer, ondertekend te op .
DE VLAAMSE REGERING,
Op voorstel van de Vlaamse minister van Buitenlands Beleid en Onroerend Erfgoed en de Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn;
Na beraadslaging,
BESLUIT:
De Vlaamse minister van Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn is ermee belast, in naam van de Vlaamse Regering, bij het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet in te dienen, waarvan de tekst volgt:
Artikel 1. Dit decreet regelt een gewestaangelegenheid.
12 781 (2020-2021) – Nr. 1
Art. 2. De overeenkomst tussen de Regering van het Koninkrijk België en de Regering van de Republiek Congo betreffende het luchtvervoer, ondertekend te
op , zal volkomen gevolg hebben. Brussel,
De minister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Buitenlands Beleid en Onroerend Erfgoed,
Xxxxx XXXXXXXXX
De Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn,
Xxx XXXXX
Vlaams Parlement
ONTWERP VAN DECREET
Op voorstel van de Vlaamse minister van Buitenlandse Zaken, Cultuur, ICT en Facilitair Management en de Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken;
Na beraadslaging,
DE VLAAMSE REGERING BESLUIT:
De Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken is ermee belast, in naam van de Vlaamse Regering, bij het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet in te dienen, waarvan de tekst volgt:
Artikel 1. Dit decreet regelt een gewestaangelegenheid.
Art. 2. De overeenkomst tussen de regering van het Koninkrijk België en de regering van de Republiek Congo betreffende het luchtvervoer, ondertekend te Brussel op 12 juni 2018, zal volkomen gevolg hebben.
Art. 3. De wijzigingen aan de bijlage bij de overeenkomst, die met toepassing van artikel 20, lid 4, van de overeenkomst tussen de regering van het Koninkrijk België en de regering van de Republiek Congo betreffende het luchtvervoer, ondertekend te Brussel op 12 juni 2018, aangenomen worden, zullen volkomen gevolg hebben.
Brussel, 7 mei 2021.
De minister-president van de Vlaamse Regering,
Vlaams minister van Buitenlandse Zaken, Cultuur, ICT en Facilitair Management, Xxx XXXXXX
De Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken, Xxxxx XXXXXXX