Voor de EER relevante tekst)
STEUNMAATREGELEN VAN DE STATEN — DENEMARKEN
Steunmaatregel van de staten C 10/2005 (ex NN 127/2000) — Road Combus A/S passenger trans- port
Uitnodiging overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-verdrag, om opmerkingen te maken
(2005/C 233/10)
(Voor de EER relevante tekst)
Bij schrijven van 2 mei 2005, dat op de bladzijden na deze samenvatting in de authentieke taal is afge- drukt, heeft de Commissie Denemarken in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-verdrag ten aanzien van een deel van bovengenoemde (steun)maatregel.
De Commissie heeft besloten geen bezwaren in te brengen tegen bepaalde andere (steun)maatregelen die in de op deze samenvatting volgende brief worden beschreven.
Belanghebbenden kunnen hun opmerkingen over de (steun)maatregel met betrekking waartoe de Commissie de procedure inleidt kenbaar maken door deze binnen een maand vanaf de datum van de bekendmaking van deze samenvatting en de hierna volgende brief aan het volgende adres toe te zenden:
Europese Commissie
Directoraat-generaal Vervoer en energie Directoraat A. Algemene zaken en middelen Xxxxxx XX 00, Xxxxx 0/000
X-0000 Xxxxxxx
Fax (00-0) 000 00 00.
Deze opmerkingen zullen aan Denemarken worden meegedeeld. Belanghebbenden die hun opmerkingen toezenden, kunnen met opgave van redenen schriftelijk verzoeken om vertrouwelijke behandeling van hun identiteit.
1. Procedures
SAMENVATTING
3. Beoordeling van de maatregel
Combus heeft, tijdens het privatiseringsproces, in 1999 en
Bij Beschikking SG(2001) D/287297 van 28 maart 2001 (hierna de oorspronkelijke beschikking te noemen) heeft de Commissie besloten geen bezwaren tegen de maatregelen in te brengen. Bij arrest van 16 maart 2004 heeft het Gerecht van eerste aanleg de oorspronkelijke beschikking nietig verklaard „voorzover daarbij de steun die door de Deense autoriteiten aan de vennootschap Combus A/S is verleend in de vorm van een kapitaalinbreng verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard” (1).
2. Beschrijving van de maatregel waartegen de Commissie de procedure inleidt:
— nationale rechtsgrond: Deense wet nr. 1046 van 23 december 1998.
— autoriteit van de lidstaat die de steunmaatregel neemt: Deense regering
— type steun: kapitaalverhoging, toekenning van een lening, diverse garanties
— looptijd: onbepaald
— begunstigde(n): de vennootschap Combus SA
— doel van de steunmaatregelen: herstructureringssteun met het oog op privatisering
— begrotingsmiddelen, herkomst van de middelen waarmee de steun wordt gefinancierd en bedragen (per jaar): ad hoc-maatregelen bestaande uit twee tran- ches: DKK 300 miljoen in 1999 en DKK 240 miljoen in 2001; in het verkoopcontract opgenomen waar- borgen ter waarde van maximaal DKK 51 miljoen.
2001 financiële steun van de Deense overheid gekregen. Derhalve moet thans worden uitgemaakt of het in deze beide gevallen al dan niet om staatssteun gaat en of het hier steunverlening in het kader van één enkele maatregel dan wel twee afzonderlijke maatregelen betreft. Volgens het Gerecht van eerste aanleg (GEA) moet, om deze materie te kunnen beoordelen, vooral worden gelet op „de chronologie van de betrokken kapitaalinjecties, hun doel, en de situatie van de dochteronderneming ten tijde van de vaststelling van de besluiten om de betrokken kapitaalinjecties te verrichten” (2). Op grond van de haar ter beschikking staande informatie kan de Commissie niet vaststellen of beide betalingen al dan niet twee fasen van één enkele finan- cieringsmaatregel vormen.
Deze financieringen vormen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-verdrag indien de Deense staat zich heeft gedragen als een particulier inves- teerder in een markteconomie. De Deense regering is de mening toegedaan dat het beginsel van de rationele marktin- vesteerder tevens van toepassing is op een situatie waarin de inbreng van vers kapitaal gewenst wordt geacht om de geloofwaardigheid van de regering (moedermaatschappij) op de marktplaats te beschermen, vgl. arrest van 21 maart 1991 in zaak X-000/00, Xxxxxx tegen Commissie, Rep. 1991 I, blz. 1433, par. 21, en dat het faillissement van Combus, dat zonder de betalingen in kwestie onvermijdelijk zou zijn geweest, de reputatie van de Deense overheid als professio- neel investeerder zou hebben geschaad. Zij concludeert dan ook dat een particulier investeerder in haar plaats op dezelfde wijze zou hebben gehandeld.
(1) (Arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 16 maart 2004, Danske Busvognmaend, zaak T-157/01, overweging 000 (xxxxxx Xxxxxx-xxxxxx genoemd).
(2) Arrest van de Gerecht van eerste aanleg van 15 september 1998, zaak T-11/95 „BP Chemicals Limited tegen de Commissie van de Euro- pese Gemeenschappen”, Rep. 1998 II-3235 ; overweging 171.
De Commissie betwijfelt of een particulier investeerder dezelfde handelwijze zou hebben gekozen in een soort- gelijke situatie. Zij vestigt de aandacht van de Deense autori- teiten op het feit dat het Hof de bezorgdheid om de repu- tatie van de staat als beweegreden voor een kapitaalinjectie slechts accepteert indien er terzelfder tijd, althans op lange termijn, uitzicht bestaat op een levensvatbare en rendabele onderneming, hetgeen in dit geval niet op overtuigende wijze is aangetoond. Bijgevolg kan de Commissie niet uitsluiten dat althans één van de betalingen — en misschien wel beide — ongeacht de vraag of er nu van één enkele maatregel of van twee afzonderlijke maatregelen sprake is, staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, vormt.
Een dergelijke steunmaatregel zou met de gemeenschappe- lijke markt verenigbaar kunnen zijn uit hoofde van Verorde- ning (EEG) nr.1191/69 of van artikel 87, lid 3, sub c), van het EG-Verdrag, als nader aangegeven in de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan onderne- mingen in moeilijkheden (3).
1. Verenigbaarheid op grond van Verordening (EEG) 1191/69
Verordening 1191/69 geeft de lidstaten de keus tussen twee methoden om de openbare dienstverlening in de vervoerssector te organiseren:
— hetzij door gebruik te maken van openbaredienstcon- tracten, als gedefinieerd in artikel 1, lid 4, en in deel V van het reglement,
— hetzij door het opleggen van openbaredienstverplich- tingen aan vervoersondernemingen, welke regeling wordt omschreven in artikel 1, lid 5, en in de delen II, III en IV van het reglement.
Denemarken heeft, wat het vervoer per bus betreft, voor openbaredienstcontracten gekozen.
Volgens het GEA kan bij sluiting van een openbare- dienstcontract geen sprake meer zijn van compensaties voor de oplegging van een openbaredienstverplich- ting (4).
Indien blijkt dat de tussen de partijen in een openbare- dienstcontract overeengekomen prijs te laag is, kan de voor het contract verantwoordelijke onderneming, krach- tens de leden 4 tot en met 6 van artikel 14 van Verorde- ning (EEG) nr. 1191/69, het contract met een opzegter- mijn van drie maanden beëindigen. De bevoegde autori- teiten kunnen de onderneming ertoe verplichten het contract nog een jaar te blijven uitvoeren, zulks tegen betaling van een bedrag dat wordt berekend volgens de in de delen II, III en IV van de verordening vastgestelde methoden. Alleen in dit geval, kan er sprake zijn van een compensatie voor de oplegging van een openbaredienst- verplichting in het kader van openbaredienstcontracten. Combus heeft zijn openbaredienstcontracten niet beëin- digd, zodat het dus niet mogelijk is de delen II, III en IV van Verordening (EEG) nr. 1191/69 toe te passen en de
(3) PB C 288 van 9.10.1999, blz. 2. De versie van 1999 is hier van toepassing krachtens de overgangsbepalingen van de richtsnoeren van 2004, PB C 244 van 1.10.2004, blz. 1, paragraaf 103 en 104.
door Combus ontvangen financieringen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te achten.
De Commissie sluit derhalve uit dat de financieringen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn op grond van Verordening (EEG) nr1191/69.
2. Verenigbaarheid op grond van artikel 87, lid 3, sub c), van het EG-Verdrag, als nader aangegeven in de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen
In par. 3.2 van de richtsnoeren worden de volgende voorwaarden gesteld waaraan moet worden voldaan alvorens herstructureringssteun mag worden verleend:
— een onderneming moet als een onderneming in moei- lijkheden kunnen worden beschouwd (a);
— het herstructureringsplan dient binnen een redelijk tijdsbestek de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming te kunnen herstellen (b);
— er moeten maatregelen worden genomen om even- tuele nadelige gevolgen van de steunmaatregelen voor de concurrenten zoveel mogelijk te verzachten (c);
— de steun moet beperkt worden tot het strikte minimum dat nodig is om de herstructurering moge- lijk te maken (d);
— de Commissie moet in staat worden gesteld zich van de goede uitvoering van het herstructureringsplan te vergewissen, door middel van geregeld aan haar voor te leggen uitvoerige verslagen (e);
— de herstructureringssteunmaatregelen mogen slechts één enkele maal worden toegestaan (f).
Combus is een onderneming in moeilijkheden in de zin van de richtsnoeren (a). De Deense regering heeft een herstructureringsplan voor Combus ingediend.
Het GEA stelt: „De redenering van de Commissie [in haar oorspronkelijke beschikking] moet […]worden aange- merkt als de uitdrukking van serieuze twijfel over de levensvatbaarheid van Xxxxxx in de zin van [artikel 87 van het EG-verdrag] en de richtsnoeren. De Commissie voelde zich echter niet verplicht deze twijfel te verduide- lijken aangezien artikel 73 EG haar een afdoende rechts- grondslag leek te bieden voor de goedkeuring van de betrokken steunmaatregel. Aangezien hiervoor echter geen beroep op laatstgenoemde bepaling kan worden gedaan […], is de betaling van [X] DKK in de bestreden beschikking niet meer op geldige wijze goedgekeurd […]Bijgevolg kan er niet van worden uitgegaan dat het voortbestaan van Combus verzekerd is” (5). Gezien deze conclusie van het GEA kan de Commissie alleen maar constateren dat zij twijfels heeft over de economische levensvatbaarheid van Combus nadat de geplande herstructurering is doorgevoerd (b).
(4) Voornoemd Combus-arrest, overweging 79. (5) Voornoemd Combus-arrest, overwegingen 114 en 115.
De Deense autoriteiten menen dat in het onderhavige geval, bij uitzondering, geen maatregelen nodig zullen zijn om schadelijke gevolgen van de steunmaatregelen voor de concurrenten zoveel mogelijk te verzachten, aangezien de contracten van Combus geleidelijk aflopen (eind 2003 is zo'n 50 % van de contracten afgelopen; het laatste contract verstrijkt in 2006) en Arriva, de maatschappij waaraan Combus na de herstructurering is verkocht, niet het voornemen koestert een marktaandeel te handhaven dat overeenkomt met de gezamenlijke marktaandelen van Arriva en Combus ten tijde van de overname (ongeveer 50 %). De Commissie betwijfelt of de bijzondere omstandigheden in dit geval van dien aard zijn dat kan worden afgezien van maatregelen om, zoveel mogelijk, de nadelige gevolgen van de steun voor de concurrenten te verzachten, gezien met name het feit dat de concurrenten van Combus, vertegenwoor- digd door de Danske Busvognmaend, besloten hebben de beschikking van de Commissie om de steunmaatregelen toe te staan aan te vechten (c).
De Commissie betwijfelt tevens of de maatregelen(en) beperkt is/zijn gebleven tot het strikt noodzakelijke minimum om de herstructurering mogelijk te maken. Volgens de Deense autoriteiten zal Arriva dank zij de steun in staat zijn een rendement van 10 % op het geïn- vesteerde kapitaal te verkrijgen, hetgeen voor een derge- lijke investering het aanvaardbare minimum zou zijn. De Commissie constateert dat zij in dit stadium niet over de nodige informatie beschikt om te kunnen nagaan of de overheidsbijdragen beperkt zijn gebleven tot het strikt noodzakelijke minimum om de herstructurering mogelijk te maken (d).
De Deense regering is ermee akkoord gegaan de Commissie een jaarverslag voor te leggen om deze ertoe in staat te stellen te beoordelen of het herstructurerings- plan ten uitvoer wordt gelegd in overeenstemming met de door de Deense autoriteiten aangegane verbintenissen. De Commissie heeft verslagen ontvangen voor de jaren 2001 en 2002 waaruit blijkt dat het herstructurerings- plan in acht is genomen (e).
Xxxxxx heeft niet eerder herstructureringssteun genoten. Indien de beide betalingen twee tranches van één en dezelfde steunmaatregel vormen, of indien de Deense staat, op het tijdstip van de eerste of de tweede betaling, gehandeld heeft als een particulier investeerder in een markteconomie, moet de Commissie constateren dat het beginsel „one time, last time” in acht genomen is. Indien beide betalingen als twee afzonderlijke maatregelen moeten worden beschouwd, en indien de Deense staat noch ten tijde van de eerste, noch ten tijde van de tweede betaling als een particulier investeerder in een markteco- nomie gehandeld heeft, is het beginsel „one time, last time” niet in acht genomen (f).
TEKST VAN DE BRIEF
»Kommissionen skal herved meddele Danmark, at den efter at have undersøgt de oplysninger, som myndighederne har frem- sendt om den omhandlede støtte/foranstaltning, har besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2.
1. SAGSFORLØB
1. de havde til hensigt at yde økonomisk støtte til det statse- jede busselskab Combus A/S i forbindelse med Arriva Danmarks overtagelse af det. Som anført i brevet og drøftet på et uformelt møde den 30. juni 1999 havde den danske stat allerede i 1999 foretaget en ikke anmeldt kapitaltilførsel til Combus A/S.
2. Forud for denne meddelelse havde Kommissionen modtaget et brev af 25. juni 1999 og en klage af 11. november 1999 fra brancheorganisationen Danske Busvognmænd (6), hvori den rejste indsigelse mod den økonomiske støtte, som Xxxxxx havde fået tidligere, og en økonomisk støtte, som muligvis ville blive ydet i nær fremtid.
3. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 15. december 2000, og fik svar fra de danske myndigheder den 18. december 2000. Myndighederne fremsendte flere oplysninger ved brev af 8. januar 2001. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger den
9. januar 2001 og fik svar fra myndighederne samme dag. De danske myndigheder fremsendte flere oplysninger ved brev af 23. januar 2001 og 26. februar 2001. Den danske Konkurrencestyrelse fremsendte også oplysninger ved brev af 20. december 2000.
4. De danske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene afholdt møder i Bruxelles den 23. november og 19. december 2000 og i København den 4. og 15. januar 2001.
5. Ved beslutning SG(2001) D/287297 af 28. marts 2001, i det følgende benævnt „den oprindelige beslutning”, besluttede Kommissionen efter en indledende undersø- gelse ikke at gøre indsigelse mod de anmeldte foranstalt- ninger, fordi den mente,
— at der ikke var tale om statsstøtte (godtgørelse for udgifter til pensionsbidrag), eller
— at de var forenelige med fællesmarkedet enten i henhold til EF-traktatens artikel 73 eller i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), kombineret med Fællesska- bets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder, i det følgende benævnte „rammebestemmelserne”, eller (7)
— at de var forenelige med fællesmarkedet i henhold forordning (EØF) nr. 1191/69.
6. Beslutningen blev offentliggjort i EF-Tidende den 5. maj 2001 (8). Ved brev af 8. maj 2001, modtaget den 15. maj 2001, underrettede Kommissionen Danske Busvognmænd om beslutningen.
(6) Denne brancheorganisation repræsenterer over 90 % af det antal virksomheder, der udfører regional kollektiv bustransport i Danmark.
(7) EFT C 288 af 9.10.1999, s. 2.
(8) EFT C 133 af 5.5.2001, s. 21.
7. Ved brev af 6. november 2002, modtaget af Kommis- sionen den 12. november 2002, og brev af 19. januar 2004, modtaget af Kommissionen den 20. januar 2004, underrettede de danske myndigheder Kommissionen om, hvordan omstruktureringsplanen for Combus var gennemført.
8. Den 11. juli 2001 anlagde Danske Busvognmænd sag ved Retten i Første Instans med påstand om annullering af Kommissionens beslutning af 28. marts 2001. Ved dom af 16. marts 2004 annullerede Retten i Første Instans den oprindelige beslutning, „i det omfang den fastslår, at den støtte, som de danske myndigheder ydede Combus A/S i form af kapitalindskud på 300 mio. DKK og 240 mio. DKK, er forenelig med fællesmarkedet” (9).
9. Hvad angår kapitalindskuddet på 300 mio. DKK, fandt Retten, at den oprindelige beslutning „er behæftet med en fejl, i det omfang det antages, at udbetalingen af beløbet på 300 mio. DKK udgør en kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 2 og artikel 10-13 i forordning nr. 1191/69. […] Den anfægtede beslutning må derfor annulleres, i det omfang den godkender, at der udbetales et beløb på 300 mio. DKK på grundlag af denne forordning, uden at det er nødvendigt at tage stilling til de øvrige anbringender, som er fremført vedrørende dette punkt.” (10).
10. Hvad angår kapitalindskuddet på 300 mio. DKK, fandt Retten for så vidt angår artikel 73, at „medlemsstaterne ikke længere er berettiget til at påberåbe sig artikel 73 EF uden for de tilfælde, som er omhandlet i den afledte fællesskabsret. For så vidt forordning nr. 1191/69 ikke finder anvendelse, og udbetalingen af beløbet på 300 mio. DKK er omfattet af artikel 87, stk. 1, EF, er det således Rådets forordning (EØF) nr. 1107/70 af 4. juni 1970 om støtte, som ydes inden for sektoren for transport med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT 1970 II, s. 309), der udtømmende opregner de betingelser, hvorunder medlemsstaternes myndigheder kan tildele støtte i henhold til artikel 73 EF (11). Herefter må nærværende anbringende tages til følge, i det omfang det er rettet imod Kommissionens godkendelse af udbetalingen af 300 mio. DKK på grundlag af artikel 73 EF” (12).
11. Hvad angår anvendelsen af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), kombineret med rammebestemmelserne, fandt Retten, „at den anfægtede beslutning ikke kan fortolkes således, at Kommissionens medlemmer som kollegium har givet en klar, ubetinget og endelig godkendelse af betalingen af beløbet på 240 mio. DKK i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), EF og rammebestemmelserne. Kommissionens argumentation må derimod forstås som udtryk for en alvorlig tvivl om, hvorvidt Combus var rentabel ifølge nævnte traktatbestemmelse og
(9) Dom af 16. marts 2004 afsagt af Retten i Første Instans, Danske Busvognmænd, sag T-157/01, dommens konklusion (i det følgende benævnt „Combus-dommen”).
(10) Combus-dommen, præmis 83 og 99.
(11) Dom i sagen Altmark Trans mod Regierungspräsidium Magdeburg, præmis 107 og 108.
rammebestemmelserne, hvilken tvivl Kommissionen imidlertid ikke anså sig for forpligtet til at afklare, når den fandt, at artikel 73 EF udgjorde et tilstrækkeligt retsgrundlag til at godkende støtten. Da den sidstnævnte bestemmelse imidlertid ikke kan påberåbes i denne forbindelse (jf. ovenfor i præmis 100 og 101), indeholder den anfægtede beslutning ikke noget gyldigt grundlag for at godkende udbetalingen af beløbet på 300 mio. DKK. Af det anførte følger, at godkendelsen af beta- lingen på 240 mio. DKK i det hele må annulleres, uden at det er nødvendigt at tage stilling til de øvrige anbringender, der er fremført på dette punkt” (13).
12. Den 11. januar 2005 mødtes Kommissionens tjeneste- grene med de danske myndigheder for at få yderligere oplysninger om udviklingen i Arriva/Combus-sagen, siden den oprindelige beslutning blev vedtaget.
2. BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. Det danske busmarked
13. Det danske marked for kollektiv bustransport er opdelt i to områder, hovedstadsområdet og resten af landet uden for hovedstadsområdet.
14. I hovedstadsområdet har Hovedstadens Udviklingsråd, hvori amtsrådene og Københavns og Frederiksbergs Kommunalbestyrelser alle er repræsenteret, ansvaret for at forestå ruteplanlægning, fastlægge kørselsomfang, linjeføring, køreplanlægning, busterminaler, busmateriel og sørge for udførelsen af den kollektive personbefor- dring. Buskørslen udbydes normalt i licitation. Alternativt kan Hovedstadens Udviklingsråd beslutte at lade den udføre med egne busser.
15. Uden for hovedstadsområdet varetages busdriften af amts- rådene og kommunalbestyrelserne. I nogle tilfælde har de oprettet amts- eller fælleskommunale trafikvirksomheder, som har pligt til at sørge for, at buskørslen bliver udført i overensstemmelse med planen. Disse transportvirksom- heder eller også de respektive amtsråd og kommunalbe- styrelser overlader efter udbud normalt busdriften til private og offentlige busvirksomheder. Alternativt kan de beslutte at udføre kørslen med egne busser.
16. De lokale myndigheder har udliciteret hovedparten af den regionale bustrafik. Liberaliseringen af busmarkedet indledtes i 1990 for Hovedstadsområdet (HT) og i 1994 for resten af landet. Tabel 1 viser, hvor stor en procentdel af markedet, der var udliciteret i de enkelte amter i 1999, som var det år, hvor den danske stat iværksatte første del af de finansielle foranstaltninger til fordel for Combus.
(12) Combus-dommen, præmis 100 og 101. (13) Combus-dommen, præmis 114 ff.
Tabel 1. Udlicitering af amternes bustrafik (i procent) og antal operatører pr. amt i 1999
Amt/Trafikselskab | Udliciteret | Xxxxx operatører |
Hovedstadsområdet (HT) | 96 | 8 |
Nordjylland | 100 | 27 |
Fyn | 100 | 1 |
Xxxxxx | 00 | 0 |
Xxxxxxxx | 100 | 6 |
Ringkøbing | 100 | 10 |
Xxxxxxxxx | 000 | 0 |
Xxxxxxxxxxxx | 100 | 7 |
Vejle | 100 | 9 |
Ribe | 35 | 1 |
Århus | 100 | 15 |
Xxxxxxxxxxxxx | 000 | 00 |
Xxxxx: Konkurrencestyrelsen.
Bustrafik, som visse kommuner udfører inhouse, er ikke medtaget i bereg- ningen.
17. Det danske busmarked er præget af nogle få store sels- kaber og mange små lokale selskaber. Da de foranstalt- ninger, der er omhandlet i denne beslutning, blev gennemført, var Combus det eneste landsdækkende busselskab. Arriva Danmark var det næststørste selskab. Skønt det kun er repræsenteret i nogle få amter, er det den største operatør i Hovedstadsområdet, hvilket forklarer dets store markedsandel.
18. Som det fremgår af tabel 2, havde Combus i 2000 en markedsandel på 33 % mod 40 % i 1999 (målt i procent af et selskabs antal køreplantimer), mens Arrivas marked- sandel i 2000 var på 23 % (14).
Tabel 2. Markedsandele i Danmark i 2000 målt i procent af antal køreplantimer
Operatør | Markedsandel |
Combus | 33 % |
Arriva Danmark A/S | 23 % |
Connex A/S | 13 % |
(14) I 2004 efter salget af Combus til Arriva og det efterfølgende salg af en del af Combus til Xxxxxx havde både Connex og Arriva hver en markedsandel på ca. 33 % afdet danske busmarked, mens ca. 100 offentlige og private små operatører måtte deles om de resterende 34 %.
Operatør | Markedsandel |
City Trafik A/S | 8 % |
Andre operatører | 23 % |
Xxxxx: Trafikministeriet.
Alle andre operatører har en markedsandel på under 5 %.
19. Kontrakterne løber normalt i en periode på op til fem år, efter at busdriften er indledt. Amterne kan kræve nogle af kontrakterne forlænget med op til 3 år på samme vilkår. Der er derfor en ganske hurtig udskiftning af operatører, og der er mulighed for regelmæssige ændringer af markedsandele.
20. Ifølge kontrakterne fastsætter de lokale myndigheder taks- terne og modtager provenuet fra billetsalget. Opera- tørerne får udbetalt et fast beløb pr. køretime, som er identisk for alle kontakter, plus et tillæg, som er forskel- ligt for de enkelte kontrakter, og som fastsættes ved udbud. I 1999 og 2000 androg provenuet fra billetsalget lidt over 50 % af det beløb, som amtsrådene skulle betale busselskaberne som vederlag for busdriften. De lokale myndigheder finansierer differencen over skatterne.
21. Det gennemsnitlige tillæg, som de lokale myndigheder udbetalte pr. køretime, faldt betydeligt i perioden 1994- 2000. I gennemsnit faldt det med 18 %. Derfor faldt prisen pr. køretime (dvs. summen af grundbeløbet og tillægget) fra 383 DKK til 315 DKK (i 1994-priser), jf. tabel 3.
Tabel 3. Licitationer og gennemsnitspriser 1994-2000
År | Gennemsnitlig timebetaling til busoperatøren (DKK) | Xxxxx xxxxx — hele markedet (Danmark) | Antal udliciterede ruter pr. år |
1994 | 383 | 2 791 | 345 |
1995 | 368 | 2 786 | 448 |
1996 | 352 | 2 799 | 761 |
1997 | 337 | 2 777 | 237 |
1998 | 322 | 2 803 | 792 |
1999 | 322 | 2 799 | 718 |
2000 | 315 | 2 800 | 839 |
22. Diagram 1 viser udviklingen i udbudspriserne (i DKK) fra 1997 til 2002 (seneste foreliggende data), som var stabil fra 2000 til 2002 efter privatiseringen af Combus.
Diagram 1: Gennemsnitlige udbudspriser i det storkøbenhavnske område og i resten af landet i 1997- 2002
Den øverste linje viser priserne i det storkøbenhavnske område, og den nederste linje viser priserne i resten af landet. Xxxxx: Trafikministeriet.
2.2.1. Arriva plc
2.2. Selskaberne
busruter i Danmark og var oprindeligt en del af DSB. Ved lov nr. 232 af 4. april 1995 („Lov om DSB Busser A/ S”) (15) blev det oprettet som aktieselskab med DSB som ejer. Det nye selskab fik navnet DSB Busser A/S. Selska- bets startkapital var på 65 mio. DKK, som blev tegnet
23. ARRIVA PLC ER ET PRIVAT SELSKAB INDEN FOR BUSTRANSPORT, SOM HAR SÆDE I DET FORENEDE KONGERIGE OG ER BØRSNOTERET I LONDON. I 1999 XXXXX XXXXXX XXX XX XXXXXXXXXXXX XX 0,0 XXX. GBP OG KNAP 31 000 ANSATTE. HOVEDAK- TIVITETEN ER BUSTRAFIK I OG MELLEM BYER, LOKALTRANSPORT I LANDDISTRIKTER, EFTERS- PØRGSELSBESTEMT TRANSITKØRSEL, NÆRTRAFIK SAMT EKSPRESBUSKØRSEL I ENGLAND, SKOTLAND OG WALES. DESUDEN HAR VIRKSOMHEDEN RUTEBUS-, TURISTBUS- OG EFTERSPØRGSELSBE- STEMT BUSDRIFT OG HANDICAPTRANSPORT I DANMARK, NEDERLANDENE, SPANIEN OG SVERIGE. AKTIVITETERNE UDEN FOR DET FORENEDE KONGE- RIGE TEGNER SIG FOR 30 % AF OMSÆTNINGEN FRA BUSDRIFT, OG ARRIVA PLC ER EUROPAS TREDJES- TØRSTE PRIVATE BUSOPERATØR. DERUDOVER HAR ARRIVA PLC BETYDELIGE AKTIVITETER INDEN FOR BILUDLEJNING I DET FORENEDE KONGERIGE MED 38 UDLEJNINGSSTEDER OG EN UDLEJNINGSBILPARK PÅ CA. 8 500 KØRETØJER.
24. Med købet af Unibus i 1997 kom Arriva plc ind på det danske marked. Unibus havde da en markedsandel på ca.
8 % af de udliciterede busruter i København og var desuden den største private leverandør af specialiseret handicaptransport i København. Endvidere havde Unibus aktiviteter på Sjælland og i Jylland.
25. I marts 1999 købte Arriva plc Bus Danmark, som blev fusioneret med Unibus og fik navnet Arriva Danmark, i det følgende benævnt „Arriva”. Arriva deltager også i et joint venture om drift af Københavns metro, som blev sat i drift i oktober 2002.
ved, at DSB Busser A/S overtog DSB's busvirksomhed omfattende DSB's busmateriel og alle andre DSB-aktiver, der alene anvendtes i forbindelse med buskørsel.
27. DSB ejede alle selskabets aktier indtil udgangen af 1996, hvor det ved en lov blev overdraget til Trafikministe- riet (16). I 1997 ændrede selskabet navn til Combus A/S. I 1998 vedtog Folketinget en lov om bemyndigelse af staten til at afhænde alle sine aktier i Combus med henblik på privatisering.
28. Pr. 31. december 1999 havde Combus en buspark på 1 270 busser mod 810 i 1995. Det gennemsnitlige antal ansatte voksede fra 1 932 i 1995 til 3 132 i 1999. I starten af 2001 havde Xxxxxx 41 kontrakter med amts- rådene om at udføre buskørsel. De fleste af disse kontakter udløber efter 2002, jf. tabel 4.
Tabel 4. Combus' kontrakter i starten af 2001
Xxxxxxxxxx | Xxxxx kontrakter | Xxxxx xxxxxx i kontrakter- ne | Gennem- snitlig kontrakt- pris (løbende priser) | Samlet kontraktvæ- rdi (i mio. DKK) |
2001 | 4 | 127 | 344 | 117,9 |
2002 | 14 | 308 | 354 | 694,2 |
2003 | 5 | 128 | 374 | 542,3 |
2004 | 10 | 154 | 345 | 592,8, |
2005 | 3 | 82 | 326 | 414,1 |
2006 | 5 | 104 | 375 | 628,0 |
I alt | 41 | 903 | — | 2 989,2 |
2.2.2. Combus A/S
26. Combus A/S, i det følgende benævnt „Combus”, var et
100 % statsejet aktieselskab, indtil det blev købt af Arriva plc i 2000. Selskabet drev en række regionale og lokale
(15) Lov nr. 232 af 4. april 1995.
(16) Lov nr. 1232 af 27. december 1996.
29. Combus har en række datterselskaber:
— Combus Ejendomme ApS, som har ansvaret for ejendommene
— 9 selskaber med ansvar for intern leasing.
2.3. Den danske stats økonomiske støtte til Xxxxxx
30. Formålet med den økonomiske støtte til Combus var at løse to forskellige problemer. For det første havde Combus fra sin tid som en del af DSB overtaget et stort antal ansatte, der havde tjenestemands- status (2.3.1.). For det andet begyndte Combus at lide store tab mod slutningen af 1990'erne, primært på grund af en dårligt ledet ekspandering af selskabets ruter. De statslige myndigheder besluttede at løse det andet problem ved at omstrukturere selskabet med henblik på i sidste ende at sælge det til en privat investor (2.3.2).
2.3.1. Støtte til dækning af øgede driftsomkostninger som følge af forpligtelsen til at beskæftige tjenestemænd
31. De fleste Combus-chauffører var tidligere DSB-ansatte med tjenestemandsstatus. Ifølge dansk lov indebærer det en god pensionsordning og ret til løn i 3 år i tilfælde af opsigelse. Disse betingelser var meget mere fordelagtige end betingelserne i overenskomsterne mellem chaufførernes fagforeninger og Danske Busvognmænd. Det var derfor meget dyrere for Combus at beskæftige chauffører med tjenestemandsstatus end overenskomstansatte chauffører.
32. Da Combus blev oprettet i 1995, havde det 1 600 ansatte, hvoraf 750 var overenskomstansatte og 850 tjenestemænd. Da det var dyrere at have de pågældende beskæftiget som tjenestemænd end som overenskomstansatte, udviste Xxxxxx' åbningsbalance et beløb på 140 mio. DKK, som blev hensat af den danske stat til dækning af selskabets merudgifter til de tjenestemandsansatte.
33. Ved lov nr. 1046 af 23. december 1998, der bemyndigede staten til at sælge sine aktier i Combus, fik staten også hjemmel til at afholde udgiften til et engangsvederlag til de tjenestemænd, som var ansat hos Combus, og som ville opgive deres tjenestemandsrettigheder og overgå til overenskomstansæt- telse i selskabet. I september 1998 indgik staten en aftale med Dansk Jernbaneforbund om vilkårene for overgangen fra tjenestemandsansættelse til overenskomstansættelse. Ifølge aftalen fik tjenestemæn- dene valget mellem at overgå til overenskomstansættelse i Combus pr. 1. april 1999 eller at vende tilbage til anden passende ansættelse i DSB. Tjenestemændene ville som kompensation for at fraskrive sig deres tjenestemandsrettigheder modtage et engangsvederlag. Ca. 550 af tjenestemændene valgte at tage mod dette tilbud, og den danske stat udbetalte 100 mio. DKK som kompensation i april 1999.
2.3.2. Økonomisk støtte til Combus med henblik på privatisering
34. Efter at Combus var blevet adskilt fra DSB, indledte selskabet en aggressiv ekspansionspolitik. I løbet af tre år øgedes omsætningen med over 40 % (jf. tabel 5). De kontrakter, som selskabet havde vundet ved udbud i de år, og som dannede grundlaget for ekspansionspolitikken, viste sig dog at være uren- table og resulterede i store underskud. I 1998 fik selskabet et underskud på 141 mio. DKK, og i 1999 blev situationen forværret yderligere, jf. tabel 5.
Tabel 5. Overskud/underskud: Combus A/S 1995 — 2000
Mio. DKK | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 (skøn) |
Omsætning | 625 | 686 | 763 | 1 050 | 1 098 | 1 089 (*) |
Overskud/underskud | 32 | 30 | 5 | – 141 | – 175 | – 118 (*) |
(*) Arrivas skøn.
35. Som en reaktion på Combus' økonomiske problemer besluttede den danske stat at sælge selskabet til en privat investor. I betragtning af Xxxxxx' alvorlige økonomiske situation var Folketinget og rege- ringen klar over, at Combus måtte omstruktureres, før det kunne sælges, hvilket krævede, at staten tilførte Combus økonomisk støtte.
36. Som et første skridt på vej mod denne omstrukturering og privatisering vedtog Folketinget i december 1998 en lov, der bemyndigede staten til at sælge alle sine aktier i Combus. (17). De statslige myndigheder begyndte i starten af 1999 at udarbejde en omstruktureringsplan for Combus og begyndte samtidig at se sig om efter potentielle investorer.
2.3.2.1. Salget til Arriva
37. Med henblik på efter omstruktureringen af Combus at sælge selskabet til en privat investor udpegede myndighederne Xxxxxx Xxxx Corporate Finance (København), et datterselskab af den hollandske bank ABN AMRO Bank NV, til sin rådgiver i forbindelse med salget af hele statens aktiepost i Combus på de bedst mulige vilkår. Der blev foretaget en screening af markedet efter potentielle købere ud fra følgende fem kriterier: en eventuel køber skulle
— have aktiviteter inden for offentlig transport
— have en stærk økonomisk stilling
— have en vis størrelse (fastsat som mere end 1 000 busser i drift)
— have en betydelig omsætning (fastsat til over 1 mia. DKK)
— have aktiviteter på tilsvarende markeder.
38. Ved screeningen fandt man frem til 14 mulige købere, og disse blev opfordret til at undersøge mulig- heden for et eventuelt køb. Xxx udviste interesse og deltog i bestyrelsens præsentationer af Combus, hvor de fik udleveret et brev, der beskrev det videre forløb. I brevet anførtes det, at de potentielle købere ville få adgang til oplysninger om selskabet samt yderligere møder med bestyrelsen, hvis de indsendte en interessetilkendegivelse inden starten af september 2000.
39. To selskaber, Arriva og Metroline, fremsendte en sådan interessetilkendegivelse, og et konsortium af to andre selskaber, VIA GTI/Connexxion, meddelte en mere forbeholden interesse. Alle de interesse- rede selskaber meddelte, da de havde undersøgt Combus' situation nærmere, at en kontraktunderskri- velse ville være betinget af, at staten tilførte selskabet yderligere kapital.
40. Ifølge et memo fra ABN XXXX Xxxxxx Xxxx til de danske myndigheder var Arrivas tilbud, som gik ud på at købe Combus for den symbolske sum af 100 DKK, efter at selskabets gæld var nedskrevet med 340 mio. DKK, bedre end det eneste andet tilbud, der blev modtaget fra Metroline, som var parat til at erhverve Combus mod et vederlag på 500 mio. DKK. Efter råd fra ABN XXXX Xxxxxx Xxxx konkluderede de danske myndigheder, at Arriva tilbød de bedste vilkår for at købe Combus. I november 2000 blev der indgået en hensigtserklæring om salg af Combus til Arriva Danmark mellem Trafikministeriet som sælger og Arriva Danmark som køber og Combus' kreditorer. Aftalens vilkår var som følger:
41. Hvad angår Combus' gæld, så påtog den danske stat og Combus' kreditorer sig følgende forpligtelser:
— Det ansvarlige statslån på 100 mio. DKK fra 1999 blev eftergivet.
— Combus' nettogæld blev nedskrevet med yderligere 240 mio. DKK, og med henblik herpå accep- terede selskabets lånekreditorer at eftergive gæld på 100 mio. DKK, og den danske stat skulle dermed indskyde yderligere 140 mio. DKK.
— Den danske stat garanterede at ville betale eventuelle miljøudgifter (dog maksimalt 22,5 mio.
DKK), der måtte opstå i fremtiden, men som vedrørte perioden inden salget.
— Den danske stat gav ubegrænsede garantier for perioden inden salget for eventuelle tab eller krav fra tidligere tjenestemænd, skattekrav og eventuelle omkostninger i forbindelse med de forskellige kulegravninger af selskabet.
— Den danske stat garanterede at ville dække de forventede tab på op til 8 mio. DKK i forbindelse med frasalg af Combus International.
(17) Lov nr. 1046 af 23. december 1998.
42. Endvidere skulle staten justere købesummen (dog maksimalt 35 mio. DKK), hvis selskabets balance pr. 31. december 2000 viste, at kapitalreserverne udgjorde under 31,8 mio. DKK. Det svarer til bestyrelsens forventning, da hensigtserklæringen mellem staten og Arriva blev underskrevet. Det viste sig, at selskabets kapitalreserver pr. 31. december 2000 kun udgjorde ca. 10.3 mio. DKK, hvilket indebar en ekstra udbetaling under garantien på 20,5 mio. DKK.
43. Arriva Danmark overtog Combus' resterende gældsforpligtelser, som androg 460 mio. DKK. Arriva Danmark tilbagebetalte denne gæld umiddelbart efter købet af Combus.
44. Ifølge salgsaftalen skulle Xxxxxx først være datterselskab af Arriva Danmark. Arriva Danmark havde dog ladet forstå, at man ville fusionere Combus og Arriva Danmark A/S med virkning fra den 1. januar 2001, og Arriva Danmark A/S blev den fortsættende juridiske person. Fusionen skulle gennemføres senest den 30. juni 2001, og Combus ville derefter ophøre med at eksistere som juridisk person.
45. Aftalen afhang imidlertid af, at Kommissionen godkendte statsstøtten. Den 28. marts 2001 besluttede Kommissionen ikke at rejse indsigelse mod den meddelte støtte. Den 2. april 2001 underskrev parterne kontrakten, som blev indgået med tilbagevirkende kraft den 1. januar 2001.
2.3.2.2. Omstruktureringen af Combus
46. Efter at Folketinget i december 1998 havde besluttet at omstrukturere Combus for at sælge det til en privat investor, begyndte myndighederne at forberede omstruktureringen. De udpegede en ny besty- relse, som begyndte at indføre omkostningsbesparende foranstaltninger.
47. Til trods for disse foranstaltninger blev den danske stat i maj 1999 nødt til at indskyde kapital i Combus A/S, for at selskabet kunne fortsætte driften efter at have lidt alvorlige tab. Kapitaltilførslen var på 200 mio. DKK i aktiekapital og 100 mio. DKK som ansvarligt lån, dvs. i alt 300 mio. DKK.
48. På grundlag af omstruktureringsplanen og kapitaltilførslen forventede Combus' bestyrelse, at selskabet ville få et lille underskud på ca. 25 mio. DKK i 1999 og et nulresultat i 2000. Combus kunne dog ikke leve op til budgettet for 1999. Årsregnskabet for 1999 udviste et underskud på 175 mio. DKK i stedet for som forventet 25 mio. DKK (jf. tabel 5).
49. Der blev aftalt yderligere omstruktureringsforanstaltninger mellem Combus' fremtidige ejer, Arriva Danmark, og de danske myndigheder. Den omstruktureringsplan, som Arriva og de danske myndig- heder fremlagde, indeholder følgende elementer:
a) en markedsanalyse
b) en beskrivelse af de omstændigheder, der førte til virksomhedens vanskeligheder, hvilket giver mulighed for at vurdere, om de foreslåede foranstaltninger kan gøre virksomheden rentabel igen
c) en beskrivelse af de planlagte ændringer, der skal til, for at virksomheden efter omstruktureringen kan dække alle omkostninger, herunder afskrivninger og finansieringsomkostninger, og kan klare sig i konkurrencen ved egen hjælp.
50. Markedsanalysen (a) viser, at det danske marked for kollektiv bustransport efter liberaliseringen har stabiliseret sig på ca. 2800 busruter, hvoraf ca. 88 % blev udliciteret i 2000. Markedet bliver fuldstændig liberaliseret i 2002. De priser, der blev opnået i forbindelse med udbud, faldt til stadighed fra 1990 til 1997, hvorefter de begyndte at stige lidt. I begyndelsen af 2001 forventede markedsana- lytikerne en prisstigning på 5-10 % indtil 2003. Markedet domineres af fire store operatører, der tilsammen tegner sig for to tredjedele af kontrakterne (18).
51. Ifølge en analyse fra Konkurrencestyrelsen fra 2000 er markedet ikke præget af overkapacitet. Da de regionale og lokale myndigheders tilskud til busruterne udgør 50 %, tilbyder en operatør kun at udføre buskørsel, hvis vedkommende vinder et udbud. Operatøren indgår derfor først aftaler om de busser og chauffører, der er nødvendige for at busdriften, efter at have vundet den pågældende kontrakt. Under disse forhold er der ikke stor risiko for, at der bliver overkapacitet. Derfor mener de danske myndigheder ikke, at omstruktureringen af Combus vil få negative følger for Combus' konkurrenter.
(18) Combus 28 %, Arriva 25 %, City-Trafik 7 %, Linjebus 10 %.
52. Ifølge samme analyse er barriererne for markedsadgang meget lave, fordi kontrakterne udliciteres hvert femte år og busser og arbejdskraft let kan findes til konkurrencedygtige priser på markedet. Derfor mener Konkurrencestyrelsen, at køberne af busdrift har en stærk position, hvilket prisudvi- klingen efter liberaliseringen af markedet vidner om (kraftigt fald fra 1990-1997, derefter let stigende priser).
53. Af beskrivelsen af de omstændigheder, der førte til Combus' vanskeligheder (b), fremgår det, at selska- bets økonomiske problemer i det væsentlige skyldes en aggressiv ekspansionspolitik, hvor der blev givet meget lave tilbud i forbindelse med licitationer. Med ét stod Combus med et meget stort antal underskudsgivende busruter. Retten i Første Instans er i sin dom i Combus-sagen enig i denne analyse (19).
54. I beskrivelsen af de planlagte ændringer (c) nævnes seks foranstaltninger, der vil kunne reducere Combus' omkostninger efter Arrivas køb af selskabet. Samtidig forventes der ifølge omstrukturerings- planen også øgede vedligeholdelses- og brændstofomkostninger samt ekstraordinære omkostninger i forbindelse med gennemførelsen af omstruktureringen.
55. Der kan skelnes mellem ændringer i driftsomkostningerne, ændringer i finansieringsomkostningerne og ændringer i de ekstraordinære omkostninger i forbindelse med omstruktureringen. Tabel 6 inde- holder en oversigt over forventede stigninger og fald i driftsomkostningerne.
Tabel 6: Forventede stigninger og fald i driftsomkostningerne (i DKK om året)
mio. DKK | |
Øgede omkostninger | |
Busvedligeholdelse | – 28,0 |
Brændstof | – 3,0 |
– 31,0 | |
Lavere omkostninger | |
Sygefravær | 3,5 |
Skader | 7,0 |
Forsikring | 2,0 |
Nedlæggelse af garageanlæg | 3,0 |
Sammenlægning af hovedkontorer | 39,0 |
+ 54,5 | |
Nettoeffekt pr. år | + 23,5 |
Kilde: Arriva
56. Faldet i driftsomkostningerne opnås ved et faldende sygefravær hos de ansatte, lavere omkostninger i forbindelse med skader på xxxxxx, xxxxxx forsikringsomkostninger, lavere administrationsomkost- ninger og salg af overflødig infrastruktur.
57. Ifølge omstruktureringsplanen er Combus' ansatte hyppigere syge end Arrivas. Ved at indføre Arrivas metoder, hvor der sættes ind over for ansatte med højt sygefravær, regner Arriva med at opnå bespa- relser på 3,5 mio. DKK om året.
58. For at reducere skades- og forsikringsomkostningerne regner Arriva også med at indføre sine egne metoder og forsikringskontrakter. Der forventes besparelser på 2 mio. DKK til forsikring af de ansatte og på 7 mio. DKK til forsikring af køretøjer.
(19) Dommens præmis 87.
59. Sammenlægningen af de to virksomheders hovedkontorer vil ifølge Arrivas skøn medføre, at admini- strationsomkostningerne falder med 39 mio. DKK fra 2002.
60. Endelig påtænker Arriva at sælge fire garageanlæg, der bliver overflødige på grund af fusionen, hvorved de årlige omkostninger kan reduceres med 3 mio. DKK. Omkostningerne forventes altså nedbragt med i alt 23,5 mio. DKK om året.
61. Arriva forventer en stigning i vedligeholdelsesomkostningerne, der ifølge Xxxxxx' oplysninger var på 70 000 DKK pr. bus i 2000. Arriva forventer, at omkostningerne bliver på 120 000 DKK pr. bybus og på 80 000 DKK pr. regionalbus, hvilket svarer til en samlet omkostningsstigning på 28 mio. DKK. Endvidere forventer Arriva, at brændstofomkostningerne stiger med 3 mio. DKK om året.
62. Hvad angår nedbringelsen af finansieringsomkostningerne, så har Arriva i kontrakten om køb af Combus forpligtet sig til at afvikle og refinansiere hele Combus' gæld. Da den danske stat og de private banker ifølge købekontrakten eftergiver en del af Combus' gæld, reduceres de årlige renteudgifter med 13,5 mio. DKK.
63. Arriva anslår de ekstraordinære omstruktureringsomkostninger til 35,6 mio. DKK for perioden 2001/02. Heraf vedrører ca. 15 mio. DKK de afskedigelser, som er nødvendige for at reducere de indirekte omkostninger. Resten skal gå til integration af de to selskabers IT-systemer (5 mio. DKK), køb af nye chaufføruniformer (7,2 mio. DKK), juridisk og økonomisk rådgivning i forbindelse med fusionen og omstruktureringen (7 mio. DKK) og til dækning af andre mindre udgifter (2,5 mio. DKK).
64. Arriva agter også at reducere omkostningerne, efterhånden som Combus' underskudsgivende kontrakter udløber. Arriva har endvidere til hensigt at foretage hensættelser med henblik på, at kontrakterne i København og Ålborg udløber, da der er risiko for, at disse bybusser ikke vil kunne anvendes på xxxxx xxxxx bagefter, fordi de er forældede (for København en hensættelse på 45 mio. DKK) eller for specielle til at kunne anvendes i en anden by (for Ålborg en hensættelse på 18 mio. DKK).
65. Ifølge omstruktureringsplanen skulle Combus blive rentabel igen fra 2006. Tabel 10 indeholder et overslag over Combus' omsætning og overskud/underskud for perioden 2000-2007.
Tabel 7. Overslag over omsætning og overskud/underskud for perioden 2000-2007
Mio. DKK | 2000 | 2001 | 2002 | 2001 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |
Omsætning | 1 089 | 1 055 | 934 | 824 | 696 | 440 | 206 | 60 |
Overskud/underskud | – 118 | – 66 | – 59 | – 53 | – 43 | – 21 | + 6 | + 2 |
2.4. Arrivas/Combus' udvikling efter privatiseringen
66. Kontrakten om salget af Combus blev underskrevet af de involverede parter, dvs. Arriva, den danske stat og Combus' private långivere, den 2. april 2001. Den blev indgået med tilbagevirkende kraft den
1. januar 2001. Arriva integrerede hurtigt Xxxxxx i sit skandinaviske datterselskab. I maj 2001 solgte Arriva ca. halvdelen af Combus' ruter og busser til Connex, der er den næststørste private operatør på det danske busmarked, for 223 mio. DKK.
67. Arriva og Connex har drevet ruterne og busserne siden da. I 2004 havde de hver en markedsandel på omkring 33 % af det danske busmarked. De underskudsgivende kontrakter, som de overtog fra Combus, viste sig at give de underskud, som man havde forventet ved privatiseringen.
2.5. Oversigt over den danske stats støtte til Combus
68. Tabel 8 indeholder en oversigt over den danske stats støtte til Xxxxxx.
Støttetype | År | Beløb |
Hensættelse i åbningsbalancen til tjenestemænd | 1995 | 140 mio. DKK |
Engangsvederlag til tjenestemænd for at overgå til overenskomstansæt- telse | 1999 | 100 mio. DKK |
Kapitalforhøjelse | 1999 | 200 mio. DKK |
Xxxxxxxxxx xxx | 0000 | 100 mio. DKK |
Eftergivelse af ansvarligt lån | 2001 | 100 mio. DKK |
Kapitalforhøjelse | 2001 | 140 mio. DKK |
Garanti for kapitalreserve | 2001 | 20,5 mio. DKK |
Garanti for miljøomkostninger | 2001 og følgende år | Indtil 22,5 mio. DKK |
Garanti for salg af Combus Interna- tional | 2001 og følgende år | Indtil 8 mio. DKK |
3. RETLIG VURDERING
69. Ifølge traktatens artikel 87, stk. 1 „er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksom- heder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne”.
70. Ved den retlige vurdering skal der skelnes mellem den støtte, som Xxxxxx fik udbetalt som godtgø- relse for selskabets øgede driftsomkostninger som følge af forpligtelsen til at beskæftige buschauffører med tjenestemandsstatus, og den støtte, der blev udbetalt til omstrukturering af Combus i forbindelse med privatiseringen. Hvad angår den førstnævnte, noterer Kommissionen sig, at Retten i Første Instans ikke annullerede den oprindelige beslutning fra 2001 for så vidt angår denne del af støtten. Den retlige vurdering begrænser sig derfor til den sidstnævnte.
3.1. Finansiering til omstrukturering af Combus med henblik på privatisering
71. Som led i privatiseringen modtog Combus som allerede nævnt økonomisk støtte fra den danske stat i 1999 (20) og i 2001 (21). Spørgsmålet er nu, om de to betalinger skal betragtes som én finansiering eller som to forskellige finansieringer.
72. Retten finder, at der blandt de elementer, der har relevans for bedømmelsen af, om to betalinger skal betragtes som to selvstændige investeringer eller som to trancher af samme investering, kan nævnes
„bl.a. den tidsmæssige rækkefølge af kapitalindskuddene (a), disses formål (b) samt datterselskabets situation på det tidspunkt, hvor beslutningerne om de enkelte indskud blev truffet (c.” (22).
73. Hvad angår den tidsmæssige rækkefølge (a), kan det på grundlag af oplysningerne fra den danske stat ikke afgøres, om de to finansieringer blev givet som led i et samlet forløb, eller om de derimod skal betragtes som to finansieringer, der ikke hænger tidsmæssigt sammen.
74. Hvad angår formålet (b) kan det på grundlag af oplysningerne fra den danske stat ikke afgøres, om der var en fælles logisk baggrund for de to finansieringer, eller om der var forskellige formål med dem.
75. Hvad angår Combus' situation på det tidspunkt, hvor den danske stat besluttede at udbetale første og anden tranche (c), må det fastslås, at virksomheden i 1999 og 2001 var i alvorlige økonomiske vanskeligheder, som hovedsagelig skyldtes, at den årene forinden havde indgået underskudsgivende kontrakter om bustransport.
(20) Støtten bestod som allerede nævnt i en kapitalforhøjelse på 200 mio. DKK og et ansvarligt lån på 100 mio. DKK.
(21) Støtten bestod som allerede nævnt i en eftergivelse af det ansvarlige lån på 100 mio. DKK og en kapitalforhøjelse på 140 mio. DKK og i garantier i aftalen om salg af selskabet for mindst 51 mio. DKK.
(22) Dom af 15. september 1998 afsagt af Retten i Første Instans i sag T-11/95 „BP Chemicals Ltd mod Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber,” offentliggjort i Sml. 1998 II, s. 3235; præmis 171.
76. Konklusionen er, at Kommissionen ikke mener at have de nødvendige oplysninger til med sikkerhed at kunne afgøre, om de to betalinger skal betragtes som to trancher, der indgår i samme omstrukture- ringsforanstaltning, eller om de skal betragtes som to separate betalinger.
77. Det er nu nødvendigt først at analysere, om disse betalinger skal betragtes som støtte. I bekræftende fald må det dernæst undersøges, om den er forenelig med fællesmarkedet.
3.1.1. Er der tale om støtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1?
78. I det foreliggende tilfælde har den danske stat tilført finansiering i form af en kapitalforhøjelse (i 1999 og 2001), et ansvarligt lån (i 1999), eftergivelse af gæld (i 2001) og garantier til køberen (i 2001). Da der er virksomheder med sæde i andre medlemsstater, som er aktive på det danske bustransportmarked, påvirker støtten samhandelen mellem medlemsstaterne.
79. Det skal undersøges, om finansieringen begunstiger Combus. I den forbindelse er to forhold af betyd- ning. For det første betragtes finansieringen ikke som en fordel, hvis formålet kun er at kompensere Combus for forpligtelserne til offentlig tjeneste. For det andet, hvis støtten ikke skal kompensere Combus for forpligtelserne til offentlig tjeneste, betragtes støtten heller ikke som en fordel for Combus i forhold til konkurrenterne, hvis den danske stat har opført sig som en privat markedsøkon- omisk investor.
3.1.1.1. Kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste
80. Domstolen fandt i Altmark-dommen, at offentlige tilskud, som har til formål at muliggøre virksomhed med rutetransport i byer, forstæder eller regioner, dog ikke falder ind under denne bestemmelse [EF-traktatens artikel 87], for så vidt som sådanne tilskud skal anses for at være en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste (23). Domstolen opstillede dernæst fire betingelser, som alle skal være opfyldt, for at et offentligt tilskud kan betragtes som vederlag for udførelse af offentlig tjeneste.
81. I Combus-dommen fandt Retten i Første Instans, at mindst to af disse betingelser ikke var opfyldt. Der var ikke pålagt Combus nogen forpligtelser til offentlig tjeneste, og grundlaget for beregningen af den omtvistede kompensation blev ikke fastlagt på forhånd og var ikke objektiv og gennemsigtig (24). Den danske stats støtte til Xxxxxx må derfor nødvendigvis betegnes som statsstøtte i henhold til
„Altmark”-dommen.
3.1.1.2. Overholdelse af det markedsøkonomiske investorprincip
82. I to meddelelser fra 1984 (25) og 1993 (26) har Kommissionen redegjort for, hvordan den anvender det markedsøkonomiske investorprincip. Ifølge Domstolens retspraksis skal der „foretages en vurdering af, om en privat investor af en størrelse, der kan sammenlignes med organer, som forestår forvaltningen af den offentlige sektor, under tilsvarende omstændigheder kunne tænkes at ville have indskudt en kapital af den omhandlede størrelse, navnlig under hensyn til de oplysninger, som var tilgængelige, og den forventede udvikling på datoen for kapitalindskudde.” (27). Stadig ifølge Domstolens retspraksis „kan en privat virksomhed rime- ligvis fremskaffe den nødvendige kapital til at sikre sig, at en virksomhed, der er kommet i forbigående vanske- ligheder, kan overleve og på ny kan blive rentabel, efter omstændighederne efter en rekonstruktion” (28). Doms- tolen præciserede endvidere, „at der vel skal foretages en sammenligning mellem de indgreb, som iværksættes af en offentlig investor, når denne forfølger visse formål mht. økonomisk politik, og den fremgangsmåde, der følges af en privat investor, men denne sidste behøver ikke nødvendigvis være en almindelig investor, som placerer kapital til forrentning på kortere eller længere sigt, men skal dog i det mindste være et privat holdings- elskab eller en privat koncern af virksomheder, som følger en global eller sektorbestemt strukturpolitik, og som lader sig lede af mere langsigtede rentablilitetsudsigter.” (29).
83. På baggrund af de to meddelelser og Domstolens retspraksis skal det undersøges, om en privat investor, der er ejer af en virksomhed, som kan sammenlignes med Combus, ville have handlet på samme måde som den danske stat, da den tilførte finansiering i 1999 og 2001.
84. Hvad angår finansieringen i 1999, er de danske myndigheder af den opfattelse, at „the principle of the rational market investor would lead to the result that the capital injection was a proper commercial decision”. Til støtte for den analyse bemærker de danske myndigheder, at Combus' bestyrelse forventede et underskud på 25 mio. DKK i 1999, balancerende regnskaber i 2000 og overskud fra 2001.
(23) Domstolens dom X-000/00, xxxxxx 95.
(24) Dommens præmis 98.
(25) Anvendelse af EØF-traktatens artikel 92 og 93 på offentlige andele, EF-Bulletin 91984.
(26) Meddelelse til medlemsstaterne fra Kommissionen, EFT C 307 af 13. november 1993, s. 3.
(27) Domstolens dom af 16. maj 2002, C-482/99, præmis 56.
(28) Domstolens dom af 10. juli 1986, 40/85, Belgien mod Kommissionen, præmis 14.
(29) Domstolens dom af 21. marts 1991, X-000/00, Xxxxxxx mod Kommissionen, „Alfa Romeo”-sagen, præmis 20.
85. Kommissionen noterer sig, at bestyrelsens forventninger forekom optimistiske i betragtning af de underskud, Combus havde haft siden 1997, og betingelserne i de kontrakter, som var indgået siden da med de regionale og lokale myndigheder. En privat investor ville ikke have baseret sin beslutning om at investere udelukkende på bestyrelsens forventninger. De oplysninger, som de danske myndig- heder har udleveret, indeholder ikke xxxxx xxxxxxxxx, der dokumenterer, at en privat investor ville have handlet på samme måde som de danske myndigheder. Kommissionen tvivler derfor på, at de danske myndigheder opførte sig som en privat markedsøkonomisk investor.
86. Hvad angår finansieringen i 1999 og i 2001 mener de danske myndigheder endvidere, at „the principle of the rational market investor also applies to a situation, where injection of fresh capital is based upon conside- rations of protecting the credibility of the Government (parent company) in the market, cf. judgement of March 21, 1991 in case X-000/00, Xxxxx v. Commission, Rep. 1991 I, page 1433, para. 21.” I den dom, som de danske myndigheder nævner, anerkender Domstolen, at en privat markedsøkonomisk investors beslutning kan „være begrundet ikke blot i muligheden for herved at opnå en indirekte økonomisk gevinst, men også i andre overvejelser, f.eks. ønsket om at bevare koncernens image eller omlægge dens virksomhed.” Men Domstolen præciserer dernæst: „når en offentlig investors kapitalindskud foretages uden skelen overho- vedet til selv langsigtede rentabilitetsmuligheder, må der imidlertid antages at være tale om støtte efter betyd- ningen i traktatens artikel 92.”
87. De danske myndigheder forklarer i deres anmeldelse, at Combus' konkurs ikke kunne have været afværget uden finansieringen, hvilket ville have skadet statens omdømme som markedsinvestor. Ifølge myndighederne ville et moderselskab ikke acceptere, at et datterselskab, der havde lidt store tab, blev erklæret for konkurs, især ikke hvis datterselskabet allerede var blevet omorganiseret flere gange og kreditorerne var gået med til at reducere deres fordringer. De konkluderer derfor, at en privat investor i deres sted ville have opført sig på samme måde.
88. Kommissionen har sine tvivl med hensyn til, om en privat investor ville have opført sig på den måde i en tilsvarende situation. Den gør de danske myndigheder opmærksom på, at Domstolen kun accep- terer hensynet til statens omdømme som begrundelse for en kapitaltilførsel, hvis der samtidig er udsigt til, at virksomheden bliver rentabel nok til at overbevise en privat investor i samme situation om at påtage sig risikoen ved forehavendet, hvilket der indtil nu overhovedet ikke er blevet fremlagt dokumentation for.
89. Kommissionen mener dog, at en privat investor kunne have opført sig som den danske stat gjorde, hvis det viste sig, at det ville være mindre bekosteligt at omstrukturere virksomheden med henblik på salg end at lade den gå konkurs. Denne beregning skal foretages udelukkende med udgangspunkt i, at virksomheden er statsejet, og i omkostningerne og fordelene i forbindelse med de to scenarier — det vil altså sige uden at medregne omkostningerne forbundet med det offentliges forpligtelser — som ville skulle afholdes af staten, også selv om virksomheden var privat. De danske myndigheder har imidlertid endnu ikke givet tilstrækkelige oplysninger til, at dette kan påvises.
90. Kommissionen har således sine tvivl med hensyn til, om den danske stat opførte sig som en fornuftig investor i forbindelse med kapitalindskuddene i 1999 og/eller 2001. Kommissionen kan derfor ikke udelukke, at den danske stats finansieringer af Combus helt eller delvis må betragtes som statsstøtte efter artikel 87, stk. 1.
3.1.2. Er støtten forenelig med fællesmarkedet?
91. Hvis den danske stats finansieringer skal betragtes som statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, vil støtten kunne være forenelig med fællesmarkedet i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 eller i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), som specificeret i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder.
3.1.2.1. Er støtten forenelig i henhold til EF-traktatens artikel 73 som specificeret i forordning (EØF) nr. 1191/69?
92. I henhold til EF-traktatens artikel 73 „er støtteforanstaltninger, som modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, eller som udgør godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, forenelige med denne traktat.”
93. I „Altmark”-dommen fastslog Domstolen, „at medlemsstaterne ikke længere er berettigede til at påberåbe sig traktatens artikel 77 [nu artikel 73] uden for de tilfælde, som omhandles i den afledte fællesskabsret” (30). Retten i Første Instans bekræftede denne argumentation i Combus-dommen. På grundlag af EF-trakta- tens artikel 73 vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 1191/69, 1192/69 og 1107/70. Forordning (EØF) nr. 1191/69 giver medlemsstaternes myndigheder mulighed for inden for området for transport med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje at vedtage alle de foranstaltninger, der er omfattet af forordningen, herunder de hertil nødvendige finansieringsforanstaltninger.
(30) Dom C-280/00, præmis 107.
94. I henhold forordning (EØF) nr. 1191/69 kan medlemsstaterne vælge mellem to metoder til at organi- sere offentlig tjeneste på transportområdet: enten kan de indgå kontrakter om offentlig tjeneste, jf. forordningens artikel 1, stk. 4, og afdeling V, eller de kan pålægge transportvirksomheder forplig- xxxxxx til offentlig tjeneste, jf. forordningens artikel 1, stk. 5, og afdeling II, III og IV. Ifølge Retten indeholder de nævnte bestemmelser „en sektorbestemt undtagelse fra det principielle forbud mod statsstøtte […] og overlader ikke Kommissionen noget skøn med hensyn til godkendelse af de støtteforanstaltninger, som omfattes af denne undtagelse” (31).
95. De danske myndigheder har på bustransportområdet valgt at indgå kontrakter om offentlig tjeneste. Ifølge Xxxxxx i Første Instans „medfører de kontraktlige forbindelser, der opstår mellem transportvirksomheden og den kompetente myndighed efter en licitation, i medfør af artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1191/69 en særlig finansieringsordning, som ikke giver plads for nogen kompensation efter de i forordningens afdeling II, III og IV fastsatte metoder” (32) Indgåelsen af en kontrakt om offentlig tjeneste udelukker altså mulig- heden for at yde kompensation for pålæggelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste.
96. Viser det sig, at den pris, der er aftalt mellem de to parter i en kontrakt om offentlig tjeneste, er for lav, har den virksomhed, der har indgået kontrakten, i henhold til artikel 14, stk. 4-6, i forordning (EØF) nr. 1191/69 mulighed for at afbryde kontrakten. Myndighederne kan pålægge virksomheden at opretholde den pågældende tjenesteydelse i endnu et år mod et vederlag, som beregnes efter de metoder, som er fastsat i forordningens afdeling II, III og IV. Kun i denne situation må der ydes kompensation for, at der pålægges en forpligtelse til offentlig tjeneste under kontraktordningen.
97. Combus afbrød ikke kontrakterne om offentlig tjeneste, som selskabet havde indgået med de forskel- lige regionale og lokale myndigheder. Derfor kan artikel 73 ikke anvendes sammen med afdeling II, III og IV i forordning (EØF) nr. 1191/69 til at erklære støtten til Combus forenelig med fællesmar- kedet.
3.1.2.2. Er støtten forenelig i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), som specificeret i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksom- heder?
98. I EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), hedder det: „Som forenelig med fællesmarkedet kan betragtes støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samfundsvilkå- rene på en måde, der strider mod den fælles interesse.” Med henblik på anvendelsen af denne artikel har Kommissionen bl.a. vedtaget rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder.
99. Kommissionen vedtog en første udgave af disse rammebestemmelser i 1994 (33) De blev afløst første gang i 1999 (34) og anden gang i 2004 af nye rammebestemmelser på området (35). Med hensyn til, hvornår disse rammebestemmelser skal anvendes, er der fastsat følgende i punkt 103 og 104 i rammebestemmelserne fra 2004:
— Hvad angår anmeldt støtte: „Anmeldelser, der indgår til Kommissionen før den 10. oktober 2004, vil blive vurderet på grundlag af de på anmeldelsestidspunktet gældende kriterier.”
— Hvad angår ikke anmeldt støtte: „Kommissionen vil undersøge, om rednings- eller omstruktureringsstøtte, der er ydet uden Kommissionens forudgående godkendelse og derfor er i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, er i overensstemmelse med fællesmarkedet på grundlag af disse rammebestemmelser, hvis al støtten eller en del heraf er blevet ydet efter rammebestemmelsernes offentliggørelse i Den Europæiske Unions Tidende. I alle andre tilfælde vil den foretage undersøgelsen på grundlag af de rammebestemmelser, der anvendes på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet.”
Punkt 100 og 101 i rammebestemmelserne fra 1999 er affattet på samme måde.
(31) Combus-dommen, præmis 85.
(32) Combus-dommen, præmis 79. (33) EFT C 368 af 23.12.1994, s. 12. (34) EFT C 288 af 9.10.1999, s. 2. (35) EFT C 244 af 1.10.2004, s. 2.
100. Støtten til Combus må betragtes som ikke anmeldte foranstaltninger, fordi den første finansiering blev givet i maj 1999 uden Kommissionens forudgående godkendelse. Hele finansieringen kom til udbetaling, før rammebestemmelserne fra 2004 trådte i kraft. Da den anden finansiering først kom til udbetaling, efter at rammebestemmelserne fra 1999 var trådt i kraft, nemlig i 2001, er det rammebe- stemmelserne fra 1999, der skal anvendes og ikke dem fra 1994. Hvis de to betalinger skal betragtes som to separate trancher, skal rammebestemmelserne fra 1994 anvendes på den første tranche, mens rammebestemmelserne fra 1999 skal anvendes på den anden tranche.
101. I afsnit 3.2 i rammebestemmelserne fra 1999 fastsættes følgende betingelser for, at en omstrukture- ringsstøtte kan godkendes:
— Virksomheden skal kunne anses for at være kriseramt.
— Omstruktureringsplanen skal inden for en rimelig tidshorisont kunne gøre virksomheden rentabel på længere sigt.
— Der bør træffes foranstaltninger for mest muligt at afbøde støttens skadelige virkninger for konkurrenterne.
— Støtten skal begrænses til det strengt nødvendige minimum, så omstruktureringen kan gennemføres.
— Kommissionen skal på grundlag af regelmæssige og detaljerede rapporter være i stand til at sikre sig, at omstruktureringsplanen gennemføres tilfredsstillende.
— Der må kun ydes omstruktureringsstøtte én gang.
102. Hvad den første betingelse angår, så findes der ingen fællesskabsdefinition på en kriseramt virk- somhed. Ifølge punkt 5 i rammebestemmelserne betragtes et selskab med begrænset ansvar, hvilket Combus er, under alle omstændigheder som kriseramt, når over halvdelen af den tegnede kapital er forsvundet og over en fjerdedel af denne kapital er gået tabt i løbet af de sidste 12 måneder. Ifølge årsregnskabet for 1997 var den tegnede kapital på 65 mio. DKK og aktiekapitalen på 186 mio. DKK. Ifølge årsregnskabet for 1998 var den tegnede kapital på 65 mio. DKK og aktiekapitalen på 47 mio. DKK. I 1999 havde Combus et månedligt underskud på 14 mio. DKK. Derfor var aktiekapi- talen forsvundet, da de danske myndigheder i maj 1999 besluttede at tilføre ny kapital i form af en kapitalforhøjelse på 200 mio. DKK og et ansvarligt lån på 100 mio. DKK. Eftersom over halvdelen af den tegnede kapital var forsvundet, da den første støttetranche til omstrukturering blev udbetalt, og over en fjerdedel af denne kapital var gået tabt i løbet af de sidste 12 måneder, må Combus betragtes som en kriseramt virksomhed efter rammebestemmelserne.
103. For at der kan ydes omstruktureringsstøtte, skal der iværksættes en omstruktureringsplan, der inden for en rimelig tidshorisont og på basis af en realistisk vurdering skal kunne gøre virksomheden rentabel på længere sigt.
104. Punkt 32-34 i rammebestemmelserne indeholder minimumsbetingelserne for, at Kommissionen kan godkende en omstruktureringsplan. Planen skal bl.a. indeholde følgende elementer:
— en markedsanalyse
— en beskrivelse af de omstændigheder, der førte til virksomhedens vanskeligheder, hvilket giver mulighed for at vurdere, om de foreslåede foranstaltninger kan gøre virksomheden rentabel igen
— en beskrivelse af de planlagte ændringer, der skal til, for at virksomheden efter omstruktureringen kan dække alle omkostninger, herunder afskrivninger og finansieringsomkostninger, og kan klare sig i konkurrencen ved egen hjælp.
105. De danske myndigheder fremlagde en omstruktureringsplan for Combus, der indeholder disse elementer, som er beskrevet i afsnit 2 i denne beslutning.
106. Hvad angår Combus' rentabilitet fastslog Retten i Første Instans i Combus-dommen, at „Kommissio- nens argumentation [i den oprindelige beslutning] må forstås som udtryk for en alvorlig tvivl om, hvorvidt Combus var rentabel ifølge [EF-traktatens artikel 87] og rammebestemmelserne, hvilken tvivl Kommissionen imidlertid ikke anså sig for forpligtet til at afklare, når den fandt, at artikel 73 EF udgjorde et tilstrækkeligt retsgrundlag til at godkende støtten. Da den sidstnævnte bestemmelse imidlertid ikke kan påberåbes i denne forbindelse […], indeholder den anfægtede beslutning ikke noget gyldigt grundlag for at godkende udbetalingen af beløbet på 300 mio. DKK. Det kan derfor ikke under nogen omstændigheder anses for godtgjort, at Combus var rentabel” (36).
(36) Combus-dommen, præmis 114 og 115.
107. Kommissionen noterer sig, at de kontrakter om offentlig tjeneste, som Xxxxxx vandt i forbindelse med licitationer, samtidig var hovedårsagen til selskabets økonomiske vanskeligheder på grund af de unormalt lave tilbud. Det ville altså have været en udvej at afbryde disse kontrakter for at gøre virk- somheden rentabel igen. De danske myndigheder forklarer i den forbindelse, at der ifølge dansk lovgivning ikke var mulighed herfor. Kommissionen gør dog de danske myndigheder opmærksom på, at der ifølge artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69, som gælder umiddelbart og har forrang for national lovgivning, er mulighed herfor.
108. Endelig bemærker Kommissionen, at Combus ifølge de danske myndigheders skøn (jf. tabel 7) uden støtte vil få et akkumuleret underskud på 360 mio. DKK i perioden 2000-2005, mens støtten i 2001 kun var på 291 mio. DKK.
Tabel 7. Overslag over overskud/underskud på Combus-ruter for perioden 2000-2007
Mio. DKK | 2000 | 2001 | 2002 | 2001 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |
Omsætning | 1089 | 1055 | 000 | 000 | 000 | 440 | 206 | 60 |
Overskud/underskud uden statsstøtte | – 118 | – 66 | – 59 | – 53 | – 43 | – 21 | + 6 | + 2 |
Kilde: De danske myndigheder.
109. På grundlag af ovenstående kan Kommissionen kun bekræfte, at den nærer tvivl om, hvorvidt Combus bliver rentabelt efter omstruktureringen.
110. Hvad angår den tredje betingelse, som går ud på, at der skal træffes foranstaltninger for mest muligt at afbøde støttens skadelige virkninger for konkurrenterne, så mener de danske myndig- heder, at det i det foreliggende tilfælde undtagelsesvis ikke er nødvendigt med sådanne foranstalt- ninger af følgende to årsager:
— Xxxxxx' kontrakter udløber efterhånden: Ved udgangen af 2003 udløber ca. 50 % af kontrak- terne, målt i kontraktværdi. Den sidste kontrakt udløber i 2006.
— Arriva regner ikke med at bevare en markedsandel svarende til Arriva Danmarks og Combus' markedsandele tilsammen på købstidspunktet (ca. 50 %), men påtænker at sælge en del af Combus til Connex.
111. Ifølge Kommissionen ville det have været mest logisk at afbryde alle eller i hvert fald en stor del af de underskudsgivende kontrakter om offentlig tjeneste, som Combus havde indgået, for at reducere støttens skadelige virkninger for konkurrenterne. I så fald ville de øvrige busselskaber have kunnet overtage Combus' markedsandele, hvilket ville være sket, hvis Combus var gået konkurs.
112. Kommissionen bemærker, at Combus ikke afbrød kontrakterne om offentlig tjeneste, som selskabet havde indgået med de forskellige regionale og lokale myndigheder. De danske myndigheder forklarer i den forbindelse, at der ifølge dansk lovgivning ikke var mulighed herfor. Kommissionen gør dog de danske myndigheder opmærksom på, at der ifølge artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69, som gælder umiddelbart og har forrang for national lovgivning, er mulighed herfor.
113. Kommissionen bemærker endvidere, at det planlagte salg af en del af Combus til Connex fandt sted i maj 2001. Ifølge de oplysninger, som Kommissionen ligger inde med, drejede det sig om salg af aktiver, herunder kontrakter om offentlig tjeneste, ansatte, busser og infrastrukturer, til en positiv pris, der naturligvis tilfaldt Combus. Endvidere blev salgsaftalen indgået direkte med Connex, og konkurrenterne havde derfor ikke mulighed for at byde. På grundlag af de foreliggende oplysninger kan Kommissionen på nuværende tidspunkt ikke se, hvordan dette salg kan betragtes som en mody- delse, der skal begrænse de skadelige virkninger for Combus'/Arrivas konkurrenter.
114. Endelig synes det i forbindelse med argumentet om, at kontrakterne udløber efterhånden, at være blevet overset, at det er situationen på tidspunktet for støttens indførelse, som er afgørende. Man ville endvidere kunne forstille sig salg af et antal kontrakter svarende til dem, som støttemodtageren har for øjeblikket.
115. Derfor tvivler Kommissionen på, om de danske myndigheder med udgangspunkt i sagens særlige omstændigheder havde grundlag for at undlade at træffe foranstaltninger for mest muligt at afbøde støttens skadelige virkninger for konkurrenterne, således som det ellers kræves i rammebestemmel- xxxxx.
116. Hvad angår den fjerde betingelse, som går ud på, at støtten skal begrænses til det strengt nødven- dige minimum, vil støtten ifølge de danske myndigheders omstruktureringsplan give Arriva mulighed for at opnå et afkast af den investerede kapital på 10 %. Ifølge Arriva er dette det absolutte minimum for en sådan investering.
117. På grundlag af de oplysninger, som de danske myndigheder har givet, kan Kommissionen ikke på nuværende tidspunkt kontrollere, om støtten er begrænset til det strengt nødvendige minimum, og udtrykker derfor sin tvivl på dette område.
118. Kommissionen bemærker, at Combus blev solgt til Arriva efter en forhåndsudvælgelse og forhand- linger om omstrukturering, hvilket ville kunne have bidraget til at dokumentere, at støtten blev begrænset til et minimum, hvis forhåndsudvælgelsen havde været transparent og åben for alle konkurrenterne, således at der mellem den danske stat og Arriva kunne havet været aftalt en pris, som afspejlede Combus' reelle markedsværdi. For øjeblikket har Kommissionen ikke tilstrækkelige oplysninger herom. For at kunne analysere udbuddet har Kommissionen især brug for følgende oply- sninger:
— De selskaber, der tilkendegav at være interesseret i at byde på Combus, hvilke betingelser fik de helt præcist oplyst, og hvor stor en offentlig støtte fik de helt præcist lovning på?
— Hvordan så Arrivas og Metrolines tilbud ud i detaljer?
— Xxxxxx former for offentlig støtte blev der forhandlet alene med Arriva?
Kommissionen bemærker i øvrigt, at en vigtig forudsætning for at kunne vurdere, om den pris, som Arriva betalte, var markedsprisen, er at vide, hvad salgsaftalen, der blev indgået mellem Arriva og Connex, helt præcist indeholder. Dette salg, der fandt sted i maj 2001, omfattede 50 % af Combus' aktiver som allerede nævnt. Salgsprisen var på 223 mio. DKK, mens Arriva, hvis man medregner de finansielle forpligtelser, som den danske stat påtog sig, da Combus blev solgt til Arriva, betalte en negativ pris på 291 mio. DKK for Combus. I den forbindelse bemærker Kommissionen også, at salg- saftalen medfører salg af halvdelen af Xxxxxx' kontrakter om offentlig tjeneste. Kommissionen undrer sig over, at dette salg er tilladt i henhold til dansk lovgivning, når lovgivningen ifølge de danske myndigheder ikke tillader, at kontrakterne ophæves.
119. Kommissionen henleder de danske myndigheders opmærksomhed på, at støttemodtagerne ifølge punkt 40 i rammebestemmelserne selv skal yde et bidrag til omstruktureringsplanen. Den bemærker, at Arriva overtog en del af Combus' gæld. Den opfordrer de danske myndigheder til at oplyse, hvilke andre bidrag Combus og/eller Arriva eventuelt har ydet.
120. Hvad angår den femte betingelse, har de danske myndigheder indvilliget i at udarbejde en årlig rapport til Kommissionen, så den kan vurdere, om omstruktureringsplanen gennemføres i overens- stemmelse med de danske myndigheders tilsagn. Kommissionen har modtaget en sådan rapport for 2001 og 2002, der viser, at omstruktureringsplanen er blevet overholdt.
121. Endelig hvad den sjette betingelse angår, skal det kontrolleres, om omstruktureringsstøtten overholder princippet om „engangsstøtte” („one time, last time”). Ifølge de oplysninger, som de danske myndig- heder har givet, har Xxxxxx ikke tidligere modtaget omstruktureringsstøtte. For at kunne kontrollere, om denne betingelse er overholdt, er det nødvendigt at undersøge (jf. punkt 72 til 78), om de foran- staltninger, der blev truffet til fordel for Combus i 1999 og 2001, skal betragtes som separate foran- staltninger eller kun én foranstaltning, og om foranstaltningerne skal betragtes som støtte eller inves- tering.
3.2. Opsummering af de forhold, med hensyn til hvilke Kommissionen nærer tvivl
122. Af ovennævnte årsager nærer Kommissionen alvorlig tvivl med hensyn til følgende forhold:
(a) den danske stats overholdelse af det markedsøkonomiske investorprincip i betragtning af Combus' økonomiske situation og udsigter på det tidspunkt, hvor støtten blev ydet,
(b) muligheden for at gøre Combus rentabel igen på længere sigt
(c) begrundelsen for at undlade at træffe foranstaltninger for mest muligt at afbøde støttens skadelige virkninger for konkurrenterne
(d) begrænsningen af støtten til et minimum
(e) overholdelsen af „engangsstøtte”-princippet.
123. På baggrund af ovenstående opfordrer Kommissionen efter proceduren i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, Danmark til senest en måned efter modtagelsen af dette brev at fremsætte sine bemærkninger og fremlægge alle de oplysninger, der er nødvendige for at vurdere støttens/foranstaltningens forene- lighed med fællesmarkedet. Kommissionen opfordrer de danske myndigheder til straks at fremsende kopi af dette brev til den potentielle støttemodtager.
124. Kommissionen meddeler herved Danmark, at interesserede parter vil blive underrettet ved offent- liggørelse af dette brev og et fyldestgørende resumé heraf i Den Europæiske Unions Tidende. Kommis- sionen underretter ligeledes interesserede parter i de EFTA-lande, der har undertegnet EØS-aftalen, ved offentliggørelse af en meddelelse i EØS-tillægget i Den Europæiske Unions Tidende, samt EFTA- Tilsynsmyndigheden ved fremsendelse af kopi af nærværende brev. Alle interesserede parter vil blive opfordret til at fremsætte deres bemærkninger senest en måned efter datoen for offentliggørelsen.«