Nationaal Programma
Nationaal Programma
Oplegger & factsheet
€
Bevoegdheden overheden bij procesparticipatie en financiële participatie
Oplegger
In het Klimaatakkoord zijn afspraken gemaakt tussen onder meer overheden, maatschappelijke partijen en brancheverenigingen van hernieuwbare energie over participatie (procesparticipatie en financiële partici- patie). Het doel van deze afspraken is om de transparantie van besluitvorming te verbeteren, bij te dragen aan een eerlijke verdeling van lusten en lasten en daardoor het maatschappelijke draagvlak voor hernieuw- bare energie te vergroten. Om invulling te geven aan deze afspraken zoeken overheden naar manieren waarop zij participatie kunnen vormgeven en op participatie kunnen sturen in de verschillende fasen van beleids- en projectontwikkeling.
Initiatiefnemers zijn primair verantwoordelijk voor een passende invulling van procesparticipatie bij de ontwikkeling van hernieuwbare energie. Gemeenten en provincies kunnen daarop onder meer sturen met een inspanningsverplichting om omwonenden te informeren en draagvlak te creëren of te vergroten. Deze factsheet wil daarvoor handvatten bieden. Bij steeds meer overheden en ontwikkelaars leeft daarnaast de vraag in hoeverre het mogelijk is, om in beleid, regelgeving of (project)besluiten dwingende randvoor- waarden te stellen aan de mate van financiële participatie bij hernieuwbare energie. Dit is de tweede
component van deze factsheet ‘Bevoegdheden overheden bij procesparticipatie en financiële participatie’. Dit document is tot stand gekomen in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en in afstemming met het NP RES, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, VNG, IPO, UvW, de NVDE, Holland Solar, NWEA, EnergieSamen en de Participatiecoalitie.
Doel en doelgroep factsheet
Deze factsheet is opgesteld door onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen en Lexnova Overheidsad- vies. Het doel van deze factsheet is in de eerste plaats om overheden handvatten te bieden om in hun rol als bevoegd gezag te kunnen sturen op procesparticipatie en financiële participatie bij de realisatie van hernieuw- bare energie. Daarnaast verschaft de factsheet informa- tie aan initiatiefnemers. De factsheet geeft verdiepende informatie voor overheden die voor de afweging staan op welke wijze zij om willen gaan met participatie bij de realisatie van hernieuwbare energie. De factsheet geeft ook een overzicht van verschillende beleidsmatige- en juridische instrumenten die ingezet kunnen worden om sturing te geven aan participatie.
Context
In het Klimaatakkoord zijn door overheden, projectont- wikkelaars, de coöperaties voor hernieuwbare energie en andere partijen, afspraken gemaakt over hoe participatie bij hernieuwbare energie zal verlopen1. Het gaat over de rolverdeling, het proces en de inhoud van het gesprek tussen de initiatiefnemer en de omgeving. Het betreft zowel procesparticipatie (de omgeving laten meedoen
in de plan- en besluitvormingsprocedures) als financiële participatie (de lokale bevolking laten investeren in en/ of voordeel laten ervaren van de opbrengsten van een project).2 Afspraken over financiële participatie van de omgeving in het energieproject komen vaak voort uit
de procesparticipatie. Over financiële participatie stelt het Klimaatakkoord dat wordt gestreefd naar 50% lokaal eigendom bij projecten voor hernieuwbare energie.3 De gedachte hierbij is dat lokaal eigenaarschap zorgt voor versterking van draagvlak en een evenwichtige verde- ling van de lusten en lasten voor de omgeving.
Participatie van de omgeving bij hernieuwbare energie begint niet pas bij de start van een project. Ook bij het opstellen van de Regionale Energie Strategieën (RES’en)4 vindt procesparticipatie plaats. Daarnaast maken partijen in het kader van de RES afspraken over parti- cipatie. In de RES kan een regio haar doelstellingen en uitgangspunten rond participatie vastleggen. Het is dan aan de deelnemende overheidspartijen om dit vervol- gens te vertalen naar hun eigen autonome beleidskaders en het ruimtelijk beleid. Daarnaast is het aan de initia- tiefnemers van hernieuwbare energie om hier concreet invulling aan te geven.
Het succes van de afspraken uit het Klimaatakkoord is afhankelijk van de gezamenlijke inspanningen van
overheden, RES-regio’s, initiatiefnemers en andere par- tijen die een rol hebben in de uitvoering van het Klimaat- akkoord. Zij zijn in het afgelopen jaar dan ook voort- varend aan de slag gegaan met het uitvoeren van deze afspraken. Dankzij de inspanning van allerlei partijen is in de afgelopen jaren een rijke basis aan kennis en hulp-
1 Hierbij wordt ook in acht genomen de bijzondere positie van de waterschappen die zowel lokale ontwikkelaar zijn als decentrale overheid met een verduurzamingsopgave van hun eigen bedrijfsprocessen.
2 Met financiële participatie wordt hier bedoeld mede-eigenaarschap, financiële deelname, afdracht aan een lokaal fonds, anders dan op basis van art. 6.24 Wro en een omwonenden- regeling. Zie voor een uitleg van deze begrippen de ´Participatiewaaier’, xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/0000/00/00/xxxxxxxxxxxxxxxxxx.
3 Klimaatakkoord 2019, p. 164, 219. Het Klimaatakkoord is onderdeel van het klimaatbeleid. De deelnemende partijen, waaronder het Rijk, committeren zich aan deze afspraken en
blijven zelf en samen verantwoordelijk voor de uitvoering ervan.
4 In een Regionale Energiestrategie beschrijft de regio haar energiedoelstellingen en de aanpak die de regio hanteert om deze energiedoelstellingen te halen.
middelen op het gebied van participatie bij hernieuwbare energie ontstaan.5 Deze juridische factsheet is één van deze hulpmiddelen en bevat daarom ook een beknopt overzicht van andere informatiebronnen op het gebied van participatie bij hernieuwbare energie.
Juridisch analyse factsheet
De factsheet heeft een juridische invalshoek. Op basis van de huidige stand van het recht wordt inzicht ge- geven in de mogelijkheden van overheden om eisen te stellen aan procesparticipatie en financiële participatie. Ook wordt benoemd waar juridische grenzen en eventu- ele risico’s en onzekerheden liggen. Daarnaast geeft de factsheet een bondige juridische analyse van mogelijke veranderingen als gevolg van de invoering van de Om- gevingswet. De verwachting is dat deze conclusies ook gelden onder de Omgevingswet.
In de factsheet komen de volgende conclusies voor over- heden naar voren:
• Financiële participatie is een van de opties voor de initiatiefnemer om draagvlak voor het project te creëren of te vergroten. In participatiebeleid kan worden aangeven dat het streven van de overheid
gericht is op 50% eigendom van de lokale omgeving en op andere vormen van financiële participatie.
• Gemeenten en provincies kunnen gedurende de beleidsfase sterk inzetten op vormen van partici- patie. Het bevoegd gezag kan in beleid een inspan- ningsplicht voor een initiatiefnemer opnemen om omwonenden in het gebied te informeren en draag- vlak te creëren of te vergroten. Als de initiatiefnemer niet aan deze inspanningsverplichting voldoet, kan
dat volgens de huidige rechtspraak over bestem- mingsplannen van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) voor het bevoegd gezag een reden zijn om geen planologische medewerking te verlenen aan het initiatief.
• Er zijn ook grenzen aan het beleid en het stellen van regels. Decentrale overheden (gemeenten en provin- cies) kunnen de wens van financiële participatie van de lokale omgeving in projecten voor hernieuw- bare energie stimuleren, maar niet afdwingen. Het bevoegd gezag kan de initiatiefnemer niet juridisch verplichten om de omgeving financieel te laten
participeren in de ontwikkeling of exploitatie van een energieproject. Enkel op vrijwillige basis kan de initiatiefnemer dit doen. Dit geldt voor alle vormen van financiële participatie; mede-eigenaarschap, financiële deelname, afdracht aan een lokaal fonds en omwonendenregelingen. Dit betekent dat het bevoegd
gezag een aanvraag voor bijvoorbeeld een omgevings-
vergunning voor een zonnepark niet mag weigeren
omdat een initiatiefnemer niet de mogelijkheden van financiële participatie heeft verkend, terwijl het project verder wel passend is binnen het bredere ruimtelijke beleid van de gemeente.
Deze grenzen aan de bevoegdheden komen voort uit de opvatting – naar de huidige stand van de jurispruden- tie – dat financiële participatie van de omgeving in een energieproject geen ruimtelijk relevant motief dient.
Wel of niet financieel participeren door de omgeving verandert immers niets aan de ruimtelijke impact van het project. In gemeentelijk participatiebeleid – en in de afweging om al dan niet planologisch medewerking te verlenen – is onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) het uitgangspunt van een ‘goede ruimtelijke ordening’
RES | procesparticipatie en financiële participatie |
leidend. In het kader van een goede ruimtelijke ordening dient een bestuursorgaan alle ruimtelijk relevante belan- gen af te wegen. Beleid dat gericht is op het behartigen van particuliere financiële belangen van omwonenden is niet te relateren aan ‘de goede ruimtelijke ordening’. Als een initiatiefnemer weigert om te investeren in finan- ciële participatie van de omgeving in de productie van hernieuwbare energie, vormt dat geen ruimtelijk relevant motief om bijvoorbeeld een omgevingsvergunning te weigeren.
Het realiseren van participatie in de praktijk
Deze factsheet laat zien waar juridische mogelijkheden liggen om invulling te geven aan de afspraken in het Klimaatakkoord. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat een initiatiefnemer samen met de omgeving het gesprek zal aangaan over een wenselijke en haalbare vormgeving van participatie. Vanuit dit gesprek ko- men zij op vrijwillige basis tot afspraken. Het bevoegd gezag controleert dat marktpartijen en de omgeving het gesprek over participatie aangaan en kan in haar beleid een inspanningsverplichting opnemen om te streven naar draagvlak. Op deze manier is er ruimte om aan te sluiten op de mogelijkheden van het project zelf en de wensen van omwonenden.
Deze factsheet laat ook zien dat de praktijk soms afwijkt van de conclusies van de factsheet. Er zijn overheden die een bepaalde mate van lokaal eigendom en/of andere mate van financiële participatie als voorwaarde aan planologische medewerking stellen. Deze overheden lopen – bij een eventueel beroep tegen een dergelijke beslissing – het risico dat de rechter hier niet in mee zal
gaan. De factsheet benadrukt daarnaast de gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle partijen om zich in te zet- ten voor participatie binnen projecten en hier tijdig mee te beginnen. Dit is ook wenselijk in de fasen dat er nog geen project en initiatiefnemer zijn, bijvoorbeeld bij het
5 Voorbeelden hiervan zijn de resultaten van de Green Deal participatie van de omgeving bij duurzame energieprojecten en de Handreiking participatie in duurzame-energieprojecten.
aanwijzen van potentiële zoekgebieden. Voor overheden begint dit proces dus vaak al eerder, zoals in de RES’en.
Het Klimaatakkoord is breed gedragen en ook de energiesector en decentrale overheden scharen zich erachter. De leden van de branches NWEA, Holland Solar en NVDE hebben zich ook gecommitteerd aan financiële participatie bij een project, inclusief het streven naar 50% lokaal eigendom. Dit is geregeld via de eigen sectorale gedragscodes. Er is dus een gedeelde motivatie om her- nieuwbare energie met goede betrokkenheid van de om- geving te realiseren. Daar waar dat onvoldoende blijkt of lukt, is er een gedeelde verantwoordelijkheid om elkaar als overheden, initiatiefnemers en andere betrokken partijen aan te spreken, te helpen en samen te zoeken naar oplossingen. De beschikbaarheid van hulpmiddelen en ondersteuning op het gebied van participatie – zo-
als kennis, vaardigheden en praktische middelen – is hiervoor van groot belang. Hier wordt hard aan ge- werkt. Onder meer door middel van kennisopbouw (bijv. factsheets), via het NP RES en de professionalisering
RES | procesparticipatie en financiële participatie |
en stimulering van energiecoöperaties. Voortbouwend hierop zullen meer instrumenten worden ontwikkeld en aangeboden om gemeenten en initiatiefnemers te helpen bij het stimuleren van participatie. Zo kunnen er goede voorbeelden ontstaan voor het opstellen van participa- tiebeleid of -overeenkomsten.
De conclusies uit deze factsheet zullen vragen oproepen, bijvoorbeeld over de contacten tussen het bevoegd gezag, initiatiefnemers en de omgeving vroeg in het beleidspro- ces. NP RES, VNG, IPO en het Rijk zullen zich daarom in de toekomst blijven inspannen om dergelijke vragen zo veel mogelijk in gezamenlijkheid te beantwoorden en zo samen te blijven leren.
Verdere informatie
Voor verdere informatie en hulpmiddelen voor participa- tie bij hernieuwbare energieprojecten kunt u terecht bij de expertpool van het Nationaal Programma RES. In deze expertpool zijn verschillende kennispartners werkzaam, waaronder de NVDE, de Participatiecoalitie en juristen. Afhankelijk van de vraag naar specifieke expertise zal een van de partners gevraagd worden de regio met ad- vies verder te helpen.
Voor informatie over participatie in het kader van de Omgevingswet kunt u terecht op de Inspiratiegids Partici- patie Omgevingswet.
Bevoegdheden overheden bij procesparticipatie en financiële participatie
Voor hernieuwbare energieprojecten
Inleiding
Oktober 2020
Auteurs
Rijksuniversiteit Groningen Faculteit Rechtsgeleerdheid Vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde Xxxxxxx 0000000 XX Xxxxxxxxx mr.dr. H.D. (Xxxxx) Xxxxxx, x.x.xxxxxx@xxx.xx
Lexnova Overheidsadvies
Xxxxxxxxxx 0
0000 XX Xxxxxxxxx
mr. G. (Xxxx) Xxxxxxxxxxxx xxxx.xxxxxxxxxxxx@xxxxxxx.xx xxx.xxxxxxx.xx
Lokaal draagvlak is een randvoorwaarde voor het goed en snel kunnen realiseren van projecten voor hernieuwbare energie. In het Klimaatakkoord is daarom de afspraak gemaakt om participatie een expliciete plek te geven bij de ruimtelijke inpassing en exploitatie van projecten voor hernieuwbare energie, zoals wind- en zonneparken.1 Ook bij de totstandkoming en uitvoe- ring van de RES (Regionale Energie Strategie) worden afspraken gemaakt over participatie. In de RES kan een regio haar doelstellingen en uitgangs-
punten rond participatie vastleggen. Het is dan aan de deelnemende partijen om dit vervolgens te vertalen naar hun eigen autonome beleidskaders en ruimtelijk beleid.2 Overheden willen participatieafspraken graag verankeren in eigen beleid of regelgeving. Deels is dit al de praktijk. Zowel over proces- participatie (de lokale bevolking laten meedoen in de plan- en besluitvor- mingsprocedures) als over financiële participatie (de lokale bevolking laten investeren in en/of voordeel laten ervaren van de opbrengsten van een project).3 Voor die laatste vorm stelt het Klimaatakkoord in het bijzonder dat wordt gestreefd naar 50% lokaal eigendom van de projecten voor hernieuw- bare energie.4
Deze factsheet is opgesteld in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
Doel factsheet
Deze factsheet heeft als doel om gemeenten, provincies en het Rijk handvatten te bieden om in hun rol als bevoegd gezag te sturen op proces- participatie en financiële participatie bij de realisatie van projecten voor hernieuwbare energie. Participatie
kent vele aspecten, de factsheet heeft specifiek een juridische invalshoek. Op basis van de huidige stand van het recht – met doorkijk naar de Omge- vingswet (1 januari 2022) – geeft de factsheet inzicht in de mogelijkheden van overheden om eisen te stellen aan
1 Klimaatakkoord 2019, p. 164, 219. Het Klimaatakkoord is onderdeel van het klimaatbeleid. De deelnemende partijen, waar- onder het Rijk, committeren zich aan deze afspraken en blijven zelf en samen verantwoordelijk voor de uitvoering ervan.
2 Bijvoorbeeld Regionale Energie Strategie Zeeland, RES 1.0, p. 17, 18.
3 Zie voor een uitleg van deze begrippen uitgebreid de ´Participatiewaaier’, xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/ publicaties/2019/11/18/participatiewaaier.
4 Vanwege project-gerelateerde redenen kan lokaal worden afgeweken van dit streven voor de eigendomsverhouding. Het Klimaatakkoord noemt in het bijzonder de bijzondere positie van waterschappen die zowel lokale ontwikkelaar zijn als decentrale overheid met een verduurzamingsopgave van hun eigen bedrijfsprocessen. Klimaatakkoord, p. 164, 165.
participatie. Ook wordt benoemd waar juridische gren- zen en eventuele risico’s en onzekerheden liggen.
Overheden en initiatiefnemers willen weten in hoe- verre het toelaatbaar is om in regelgeving, in beleid of bij besluit dwingend randvoorwaarden te stellen aan participatie bij energieprojecten. Onder de Wet ruimtelij- ke ordening (Wro) is het al staande praktijk om inspraak
te organiseren in het voortraject.5 In de Omgevingswet is expliciet meer aandacht voor participatie en is partici- patie in het voortraject bij de toepassing van bepaalde juridische instrumenten verplicht. Deze wet regelt niet hoe participatie plaats moet vinden, zodat er ruimte is voor lokaal maatwerk.
RES | procesparticipatie en financiële participatie |
Initiatiefnemers van hernieuwbare energie hebben zich in georganiseerd verband achter het Klimaatakkoord geschaard. In die geest kunnen ze zelf aangeven dat zij het lokale beleid delen en tot een breed draagvlak willen komen. Zij kunnen ook op vrijwillige basis afspraken maken over financiële participatie met overheden of de omgeving.
Indeling factsheet
De factsheet bestaat uit twee delen die nauw met elkaar verbonden zijn: afspraken over financiële participatie zijn immers vaak het resultaat van eerder toegepaste procesparticipatie. Het eerste deel richt zich op pro- cesparticipatie (p. 7 t/m 11) en het tweede op financiële participatie (p. 12 t/m 19). De opbouw van beide delen volgt het proces dat ieder energieproject in grote lijnen doorloopt:
• De beleidsfase
• Participatieafspraken in overeenkomsten tijdens de
projectfase (met de initiatiefnemer)
• De besluitvorming over planologische medewerking aan ruimtelijke ontwikkeling.6
Planologische medewerking kan betrekking hebben op ieder type ruimtelijk besluit dat nodig is om het betref- fende energieproject te realiseren. Dat kan (afhankelijk van het bevoegd gezag) gaan om de (wijziging van de) vaststelling van een bestemmingsplan, een omgevings- vergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan, een provinciaal inpassingsplan of een Rijksinpassings- plan. Onder de Omgevingswet gaat het om soortgelijke instrumenten (omgevingsplan, omgevingsvergunning
of projectbesluit). In deze factsheet staan wijzigingen die ontstaan door de introductie van de Omgevingswet in aparte paragrafen beschreven. Tot slot biedt deze factsheet een beknopt overzicht van andere informatie- bronnen op het gebied van participatie bij hernieuwbare energieprojecten.
Procesparticipatie en financiële participatie In de praktijk en in deze factsheet wordt onderscheid gemaakt tussen procesparticipatie en financiële partici- patie van de omgeving (omwonenden, bedrijven, maat- schappelijke organisaties).7
• Bij procesparticipatie gaat het om de inhoudelijke betrokkenheid van de omgeving bij het besluitvor- mingsproces voor het project. Procesparticipatie kan ook resulteren in afspraken over financiële partici- patie.
• Bij financiële participatie investeert de omgeving in het project en/of ervaart de voordelen van de opbreng- sten van het project. Opties beschreven in de partici- patiewaaier zijn:
• Mede-eigenaarschap (via vereniging, coöperatie, stichting of andere vorm) of financiële deelneming (d.m.v. obligaties of aandelen). Dit vraagt door- gaans een investering van de omgeving. In het Klimaatakkoord is afgesproken te streven naar 50% eigenaarschap van de lokale omgeving van de hernieuwbare energieproductie.
• Een omgevingsfonds, (volledig of gedeeltelijk) gevuld door de initiatiefnemer, kan ervoor zorgen dat een deel van de opbrengsten ten goede komen aan de kwaliteit van de omgeving of aan maat- schappelijke doelen in de buurt. Het omgevings- fonds wordt niet beheerd door het bevoegd gezag, maar bijvoorbeeld door een stichting.
• Een omwonendenregeling, in de vorm van verduur- zaming bijvoorbeeld van de woning of korting op groene stroom.
Deze factsheet gaat ook in op de financiële bijdrage van de initiatiefnemer aan ruimtelijke ontwikkeling, op grond van art. 6.24 lid 1 onder a Wro. Met deze bijdrage bekostigt het bevoegd gezag ruimtelijke ontwikkelingen (natuur, landschap, recreatie etc.) die vooraf in een struc- tuurvisie zijn vastgelegd. In de Omgevingswet wordt dit geregeld in art. 13.22. Deze financiële bijdrage is niet be- doeld om de omgeving (financieel) te laten profiteren van de opbrengsten van het energieproject. De achtergrond is dus anders dan de bovengenoemde opties van financiële participatie. Omdat het zeker raakt aan het onderwerp wordt de route besproken.
5 Zie ook art. 3.1.6 lid 1 onder e van het Besluit ruimtelijke ordening.
6 Vgl. xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxxx
7 Zie xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/0000/00/00/xxxxxxxxxxxxxxxxxx.
1 Procesparticipatie
1.1 Inleiding
Dit deel van de factsheet belicht eerst de mogelijkheden van overheden in het huidige recht om procesparti- cipatie in energieprojecten te stimuleren. Vervolgens komen de wijzigingen van dit juridisch kader door de Omgevingswet aan bod. Bij procesparticipatie wordt de omgeving betrokken bij de locatiekeuze, vormgeving
en ontwikkeling van het project. Dit kan variëren van informeren tot meebeslissen. Deze betrokkenheid kan resulteren in afspraken met de initiatiefnemer over bijvoorbeeld de locatie van windturbines of zonnepane- len of de versterking van natuurwaarden. Ook afspraken over financiële participatie van de omgeving in het ener- gieproject zijn vaak het resultaat van procesparticipatie. Paragraaf 1.2 bespreekt eerst hoe het bevoegd gezag met participatiebeleid kan waarborgen dat procesparticipatie plaatsvindt. Paragraaf 1.3 gaat over participatieafspraken in rechtsgeldige verbintenissen tussen partijen (over- eenkomsten). In paragraaf 1.4 volgt de betekenis van procesparticipatie voor de besluitvorming. In paragraaf
1.5 komen de wijzigingen door de introductie van de Omgevingswet aan de orde.
1.2 Participatiebeleid
In het Klimaatakkoord zijn afspraken gemaakt over participatie bij projecten voor hernieuwbare energie. Ook in het kader van de RES worden daarover afspraken gemaakt. Om die afspraken in de regio te concretiseren
Wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau
Participatiebeleid gaat niet alleen over energie- projecten, maar kan gaan over de vele manieren waarop een overheid haar bevoegdheden inzet om het participatiedoel te bereiken. Veel overheden hebben participatiebeleid voor hernieuwbare energie, maar ook bijvoorbeeld over de fysieke leefomgeving en het sociaal domein.
Lokaal participatiebeleid kan worden vastgelegd in een participatieverordening. Het wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau biedt daarvoor een basis. Het voorstel is in voor- bereiding. Deze wet wijzigt de bepalingen over de
is het noodzakelijk dat het bevoegd gezag participatiebe- leid opstelt (par. 1.2.1).8 Aan een van de mogelijke invul- lingen van het participatiebeleid besteden we nadrukke- lijk aandacht: de maatschappelijke tender (1.2.2).
inspraakverordening in de Gemeentewet, Provin- ciewet en Waterschapswet. De wijzigingen zullen er onder andere uit bestaan dat gesproken wordt over een ‘inspraak- en participatieverordening’ die niet alleen gaat over de voorbereiding, maar ook over de uitvoering en evaluatie van (gemeen- telijk) beleid. Dit traject loopt naast de stelselher- ziening van de Omgevingswet en heeft ook een groter toepassingsbereik. Het is raadzaam om het participatiebeleid over energieprojecten en omge- vingsbesluiten en de toekomstige participatie- en inspraakverordening zoveel mogelijk in samen- hang op te stellen en voor te bereiden.
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Procesparticipatie
1.2.1 Procesparticipatie in participatiebeleid Procesparticipatie kan bijdragen aan lokaal draagvlak voor of acceptatie van een energieproject. Het Klimaat- akkoord bevat afspraken om te waarborgen dat de omge- ving in een vroeg stadium bij besluitvorming
wordt betrokken:
1. Het bevoegd gezag controleert of de initiatiefnemer in gesprek gaat met de omgeving.
2. Afspraken met de omgeving worden vastgelegd in een
omgevingsovereenkomst.
3. De initiatiefnemer maakt een projectplan dat beschrijft hoe participatie binnen het project is ingericht.9
Om procesparticipatie bij energieprojecten te stimuleren
– en de afspraken uit het Klimaatakkoord (die veelal ook zijn neergelegd in de RES) te borgen – is het van belang dat het bevoegd gezag participatiebeleid vaststelt. Door beleid te ontwikkelen ontstaat duidelijkheid voor initi- atiefnemers en omwonenden. Met vastgelegd partici- patiebeleid kan het bevoegd gezag initiatiefnemers ook aanspreken op hun inspanningen voor participatie.
Het bevoegd gezag mag van een initiatiefnemer verlan- gen dat deze omwonenden informeert over het ener- gieproject en inspanningen verricht om draagvlak te creëren en te vergroten.10 Belangrijk is dat het niet gaat om een resultaatsverplichting. De rechtspraak zegt op dit moment dat de vraag of (voldoende) inspanningen zijn verricht, een rol mag spelen in besluitvorming over de planologische medewerking als het bevoegd gezag participatiebeleid heeft vastgesteld (zie par. 1.4).
8 Wie het bevoegd gezag is, hangt af van het ruimtelijk besluit dat nodig is om het project te realiseren. Doorgaans is de gemeenteraad of het college van B&W bevoegd. Is een bestuursorgaan van de provincie of van het Rijk aangewezen als bevoegd gezag voor het ruimtelijke besluit dat nodig is, dan heeft dat bestuursorgaan tevens een bevoegdheid om participatiebeleid op te stellen.
9 Klimaatakkoord 2019, p. 164, 219.
10 ABRvS 23-10-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3580 (Zonnepark Daalkampen), ABRvS 18-12-2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 (Windpark Greenport Venlo), ABRvS 1-4-2020, ECLI:NL:R- VS:2020:958 (Zonnepark Hijken), Rb. N-N 15-4-2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:1650 (Zonnepark Fluitenberg).
Neem participatiebeleid op in een gepubliceerd be- leidsdocument. Dat kan een structuurvisie zijn of een ander ruimtelijk document dat het beleid bevat voor het verlenen van planologische medewerking aan energie- projecten. Bijvoorbeeld beleid over het meewerken aan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het be- stemmingplan. Het beleid geeft richting aan het gesprek met de initiatiefnemer in het traject voorafgaand aan de formele besluitvorming over (de ruimtelijke inpassing van) het project voor hernieuwbare energie.
Het bevoegd gezag kan met participatiebeleid stimuleren dat procesparticipatie plaatsvindt in de
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Procesparticipatie
fase voorafgaand aan de formele
besluitvormingsprocedure.
Toelichting
In participatiebeleid kan de eis van ‘breed maatschap- pelijk draagvlak’, ‘voldoende draagvlak’ of ‘een eerlijk en transparant participatieproces’ worden opgenomen. De Afdeling bestuursrechtspraak beschouwt zo’n eis als een inspanningsverplichting voor de initiatiefne- mer gericht op het informeren van omwonenden en het creëren of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het blijft een inspan- ningsverplichting, ook als deze eis als randvoorwaarde voor planologische medewerking is geformuleerd.11 Dit betekent dat het bevoegd gezag met participatiebeleid kan stimuleren dat procesparticipatie plaatsvindt in de fase voorafgaand aan de formele besluitvormingspro- cedure. Het is geen resultaatsverplichting. Het bevoegd gezag moet controleren of de initiatiefnemer zijn best heeft gedaan om de omgeving te informeren en draag- vlak te creëren of te vergroten. Het bevoegd gezag kan niet van de initiatiefnemer eisen dat de inspanningen die verricht worden ook daadwerkelijk resulteren in
afspraken met omwonenden over de locatie, vormgeving en ontwikkeling van het project.
Het vaststellen van participatiebeleid is belangrijk met het oog op de eis van consistent overheidsoptreden. Het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel brengen met zich dat in beleid duidelijk en tijdig wordt vastgelegd wat van een initiatiefnemer wordt verlangd.
11 ABRvS 23-10-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3580 (Zonnepark Daalkampen).
12 ABRvS 18-12-2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 (Windpark Greenport Venlo).
Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak kan het bevoegd gezag besluiten geen medewerking te verle- nen aan een project voor hernieuwbaar energie als de initiatiefnemer geen of onvoldoende inspanningen heeft verricht om omwonden te informeren en draagvlak te creëren, terwijl een dergelijke inspanning wel is vereist op grond participatiebeleid.12 Belangrijk is hierbij te vermelden dat de reikwijdte van de inspanningsplicht op basis van de huidige jurisprudentie onder de Wro nog niet duidelijk is. De jurisprudentie is in ontwikkeling.
Het is de vraag hoeveel ruimte het bevoegd gezag heeft om specifieke eisen te stellen aan procesparticipatie in participatiebeleid. Aannemelijk is dat het hier alleen procedurele eisen betreft en dus niet financiële partici- patie (zie deel 2 van de factsheet).
1.2.2 Maatschappelijke tendersystematiek
In de praktijk wordt in participatiebeleid ook de con- structie van een maatschappelijke tender gebruikt om procesparticipatie en financiële participatie van om- wonenden in een project voor hernieuwbare energie te stimuleren. In de kern komt deze systematiek erop neer dat potentiële projecten punten kunnen scoren voor de wijze waarop de initiatiefnemers participatie vormge- ven. Initiatieven met het hoogste aantal punten komen in aanmerking voor planologische medewerking en/of (het gebruik van) de grond.
In een maatschappelijke tender kunnen ook punten toe- gekend worden aan de mate waarin de initiatiefnemer zich zal inspannen om omwonenden te informeren en draagvlak te creëren of te vergroten. Als daarvoor geko- zen wordt, is het zaak om specifiek aan te geven welke inspanningen op het gebied van participatie worden verlangd. Potentiële gegadigden moeten gelijke kansen krijgen (gelijkheidsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel). Neem niet als eis op dat afspraken met omwonenden over ruimtelijke inpassing of financiële participatie moeten zijn gemaakt voordat een aanvraag voor plano- logische medewerking aan het energieproject in behan- deling kan worden genomen of voordat medewerking verleend kan worden. Dat zou neerkomen op een resul- taatsverplichting en is gelet op wetgeving en jurispru- dentie niet toelaatbaar. Zie deel 2 van de factsheet.
Wanneer de rechtspersoon (bv. gemeente of provincie) waartoe het bevoegd gezag behoort eigenaar is van de grond, nemen we aan dat vergelijkbare of verderstrek- kende eisen aan de participatie en vormen van financi- ele participatie gesteld kunnen worden. Eventueel met gebruikmaking van participatiebeleid in de vorm van een maatschappelijke tender. De initiatiefnemer van het project, die na afweging wordt geselecteerd, komt in aanmerking om de grond te huren of te kopen. Zie voor
de juridische kaders van het gebruik van privaatrecht de
toelichting bij par. 2.3.1.
1.3 Participatieafspraken in omgevingsover- eenkomsten
De afspraken uit het Klimaatakkoord over procespar- ticipatie kunnen worden geborgd in participatiebeleid. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat het bevoegd gezag controleert of de initiatiefnemer met de omgeving in gesprek gaat. Het bevoegd gezag kan er vanzelfspre- kend voor kiezen om naast de initiatiefnemer ook zelf een actieve rol op zich te nemen in de communicatie met de omgeving.
Het is wenselijk dat de initiatiefnemer met de omge- ving gemaakte afspraken vastlegt in een (privaatrech- telijke) omgevingsovereenkomst. Die overeenkomst bevat afspraken op vrijwillige basis over de ruimtelijke inpassing van het project en/of financiële participatie (mede-eigenaarschap, financiële deelneming een omge- vingsfonds of een omwonendenregeling). De afspraken over de ruimtelijke inpassing van het project worden ge- maakt in nauwe afstemming met het bevoegd gezag. Met de omgevingsovereenkomst laat de initiatiefnemer zien dat hij heeft voldaan aan de inspanningsverplichting om draagvlak te creëren.
Als participatiebeleid is vastgesteld, dan zal het bevoegd gezag op grond van dat beleid tot een oordeel moeten komen of de initiatiefnemer zich voldoende ingespannen heeft om tot afspraken te komen.
Het kan zijn dat tussen de initiatiefnemer en omwo- nenden vrijwillig geen afspraken tot stand komen. Het bevoegd gezag heeft geen publiekrechtelijke bevoegd- heid om die alsnog af te dwingen, ook niet op grond van participatiebeleid. Als participatiebeleid is vastgesteld, dan zal het bevoegd gezag op grond van dat beleid tot een oordeel moeten komen of de initiatiefnemer zich vol- doende ingespannen heeft om tot afspraken te komen.
1.4 Besluitvorming
De formele besluitvormingsprocedure over het project voor hernieuwbare energie start met het indienen van een aanvraag voor het ruimtelijke besluit dat nodig is.13 Is participatiebeleid vastgesteld, dan kan de vraag of (voldoende) procesparticipatie heeft plaatsgevonden een rol spelen in de besluitvorming. Zonder participatiebe- leid lijkt voor het bestuursorgaan een aanknopingspunt te ontbreken om inspanningen van de initiatiefnemer te verlangen om draagvlak te creëren of te vergroten.
Toelichting
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Procesparticipatie
De vraag of (voldoende) procesparticipatie heeft plaats- gevonden, kan een rol spelen in de besluitvorming als participatiebeleid is vastgesteld en daarin een inspan- ningsplicht is neergelegd. In geval van onvoldoende inspanningen van de initiatiefnemer, kan het bevoegd gezag besluiten om geen medewerking te verlenen aan de voorgenomen ontwikkeling.14 Dit kan het bevoegd gezag juridisch onderbouwen door te wijzen op het par- ticipatiebeleid en het oordeel van het bevoegd gezag dat niet aan de inspanningsplicht is voldaan. Onder welke omstandigheden het bevoegd gezag in een concreet geval de ruimte heeft om tot dat oordeel te komen, is nog niet duidelijk. De reikwijdte van de inspanningsplicht voor de initiatiefnemer is (waarschijnlijk) afhankelijk van het participatiebeleid, maar dat staat niet vast. Ook is in de jurisprudentie nog niet exact uitgekristalliseerd hoeveel beleidsruimte het bevoegd gezag wordt geboden door de bestuursrechter. Het is niet aannemelijk dat pla- nologische medewerking kan worden geweigerd enkel en alleen omdat geen financiële participatieafspraken tussen de initiatiefnemer en de omwonenden tot stand zijn gekomen. Zie deel 2 van de Factsheet.
Is wel aan de inspanningsplicht voldaan, dan betekent dat vanzelfsprekend niet automatisch dat het bevoegd gezag planologische medewerking moet verlenen.
Besluitvorming over planologische medewerking hangt van meer af en het bevoegd gezag heeft een ruime mate van beleidsruimte. Het belang van ‘de goede ruimtelij- ke ordening’ staat centraal. Ook als procesparticipatie heeft plaatsgevonden en er lokaal draagvlak is voor een project, kan er reden zijn om planologische medewer- king te weigeren als een project naar het oordeel van het bevoegd gezag ruimtelijk niet aanvaardbaar is.
13 De besluitvormingsprocedure is voorgeschreven in de Awb, Wabo en Wro. Welke procedure precies moet worden gevolgd, hangt af van het ruimtelijk besluit dat nodig is om het
project te realiseren. Zo begint de formele procedure bij de vaststelling van een bestemmingsplan met de terinzagelegging van een ontwerpplan.
14 O.a. ABRvS 18-12-2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 (Windpark Greenport Venlo).
1.5 Omgevingswet
Volgens de huidige planning zal per 1 januari 2022 het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening worden vervan- gen door de Omgevingswet. Participatie is een van de pijlers onder de Omgevingswet. Met participatie wordt in de Omgevingswet bedoeld ‘het in een vroegtijdig stadi- um betrekken van belanghebbenden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.’15 Doel
is om tijdig belangen, meningen en creativiteit op tafel te krijgen. Wat het ‘betrekken’ inhoudt, kan variëren van informeren tot meebeslissen. De Omgevingswet schrijft bewust niet voor hoe participatie moet plaatsvinden.
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Procesparticipatie
Planologische medewerking kan betrekking hebben op ieder type besluit dat nodig is om het betreffende ener- gieproject te realiseren. Onder de Omgevingswet gaat het (afhankelijk van het bevoegd gezag) om de volgende besluiten: omgevingsplan, omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een projectbesluit (zie par. 1.5.1 – 1.5.3). In de toekomst is ook de Wet versterking participatie op decentraal niveau relevant (par. 1.5.4).
1.5.1 Omgevingsvergunning: aanvraagvereiste voor initiatiefnemer
De Omgevingswet biedt de gemeenteraad de bevoegd- heid om gevallen van omgevingsplanactiviteiten die niet voldoen aan de eisen in het omgevingsplan (buitenp- lanse omgevingsplanactiviteiten) aan te wijzen, waarin participatie van en overleg met derden verplicht is, voorafgaand aan indiening van de aanvraag voor de om- gevingsvergunning (art. 16.55 lid 7 Ow). De gemeenteraad heeft deze mogelijkheid voor vergunningen waarvoor het college van B&W bevoegd gezag is. De aanvrager moet in die gevallen aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan. De gemeenteraad geeft aan hoe partici- patie bij voorkeur moet plaatsvinden.16 Nadere eisen worden vastgelegd in participatiebeleid.
In de overige gevallen geldt voor de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen alleen een motiveringsplicht over participatie. De aanvrager is bij niet aangewezen activiteiten niet verplicht om aan procesparticipatie te doen, maar wel verplicht om aan te geven of aan parti- cipatie is gedaan, en zo ja, hoe en wat de resultaten zijn (art. 16.55 lid 6 Ow juncto art. 7.4 Omgevingsregeling). Dit vereiste voor het aanvragen van een omgevingsver- gunning is uitputtend geregeld. Decentrale overheden
mogen daarom geen aanvullende eisen stellen in partici- patiebeleid.17
1.5.2 Omgevingsplan, omgevingsvisie en program- ma: motiveringsplicht voor bevoegd gezag
Bij het vaststellen van een (wijziging) van het omge- vingsplan, de omgevingsvisie of een programma heeft het bevoegd gezag een motiveringsplicht betreffende participatie (art. 10.2, art. 10.7 en 10.8 van het Omgevings- besluit). Gemotiveerd moet worden:
• Hoe de omgeving betrokken is,
• Wat het bevoegd gezag met de resultaten heeft gedaan, en
• In hoeverre voldaan wordt aan het eigen participatie- beleid.
Uit deze motiveringsplicht volgt dat gemeenten lokaal participatiebeleid kunnen vaststellen en publiceren.18 Bij een wijziging van het omgevingsplan op verzoek van een initiatiefnemer, zal de gemeenteraad over het algemeen de uitvoering van het beleid met betrekking tot parti- cipatie voor een belangrijk deel bij de initiatiefnemer neerleggen.
1.5.3 Projectbesluit: verder gaande verplichtingen voor bevoegd gezag
Voor het realiseren van complexe ruimtelijke besluiten voor een project met een publiek belang is het projectbe- sluit relevant. Het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of de minister zijn bevoegd gezag (art. 5.44 Ow). De Omgevingswet bevat specifieke proce- durele bepalingen over participatie bij een projectbesluit (zie art. 5.51 Ow en art. 5.3 Omgevingsbesluit). Bij een projectbesluit kan ook een ander dan het bevoegd gezag de initiatiefnemer zijn, bijvoorbeeld een projectontwik- kelaar of een energiecoöperatie. Het participatietraject kunnen zij in dat geval gezamenlijk met het bevoegd gezag oppakken. Het bevoegd gezag geeft in de kennis- geving over participatie aan wat de rollen zijn van beide partijen. Daarnaast moeten ook andere partijen (derden) in de kennisgeving worden uitgenodigd om oplossingen aan te dragen voor de beschreven opgave. Het bevoegd gezag vermeldt daarbij de indieningstermijn, de uit- gangspunten en de manier waarop een oplossing kan worden ingediend. Het bevoegd gezag kan een onaf- hankelijke deskundige, op verzoek van de derde, vragen advies uit te brengen.
Ook gemeenten kunnen er bij de voorbereiding van de wijziging van een omgevingsplan voor kiezen om gebruik te maken van de projectprocedure uit afd. 5.2 Ow. Het gaat dan om gemeentelijke projecten met een
publiek belang waarvoor aanpassing van het omgevings- plan vereist is (art. 5.55 Ow).
15 Kamerstukken II 2013–2014, 33962, nr. 3, p. 389 (memorie van toelichting Omgevingswet).
16 Kamerstukken I 2019-2020, 34986, S, p. 27 (Nadere memorie van Antwoord Invoeringswet Omgevingswet). 17 Staatscourant 2019, 56288, p. 336.
18 Kamerstukken I 2019-2020, 34986, AA (aangenomen gewijzigde xxxxx Xxxxxx).
2 Financiële participatie
2.1 Inleiding
Dit deel gaat in op de mogelijkheden van overheden om financiële participatie van de omgeving in een energie- project te stimuleren. Aan de orde komen de mogelijkhe- den onder het huidige recht en die onder de Omgevings- wet. De Wet ruimtelijke ordening en de Omgevingswet bevatten geen regels over de vormen van financiële participatie zoals beschreven in de participatiewaai-
er (zie de link in de slotparagraaf van deze factsheet). Financiële participatie is niet geregeld in de Wro en staat los van bestaande regelingen, zoals kostenverhaal bij grondexploitatie (bijvoorbeeld de vergoeding voor kosten bij aanleg van een weg), planschadevergoeding (bijvoor- beeld nadeelcompensatie als het vrije uitzicht wordt beperkt) en schadevergoeding op grond van onrecht- matige daad (bijvoorbeeld omzetcompensatie bij een onaangekondigd langdurig opgebroken winkelstraat).
De financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling (art.
6.24 lid 1 onder a Wro) komt ook aan de orde.
Paragraaf 2.2 bespreekt de mogelijkheden voor het bevoegd gezag om financiële participatie te stimuleren door het vaststellen van participatiebeleid. Paragraaf 2.3 beschrijft de ruimte die het bevoegd gezag heeft om in een overeenkomst afspraken te maken over financiële participatie. In paragraaf 2.4 volgt de bevoegdheid om eisen te stellen aan ruimtelijke ontwikkelingen bij be- sluitvorming over planologische medewerking (denk aan het verlenen van een omgevingsvergunning of bestem- mingsplanwijziging). Paragraaf 2.5 beschrijft de financi- ele bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling. In paragraaf
Een goed voorbeeld van (financieel) partici- patiebeleid is het Aangepast afwegingskader zonne-energie Hoogeveen, vastgesteld door de gemeenteraad van Hoogeveen op 19 maart 2019. Hierin staat (p. 28):
‘Betrokkenheid ontstaat ook door iedereen in
de omgeving te laten profiteren. Hierbij kan gedacht worden aan het laten terugvloeien van de opbrengsten van de zonne-energie in het gebied en met dit geld dingen te doen die de leefbaarheid ten goede komen. De gemeente juicht dan ook toe dat de initiatiefnemer in een vroeg stadium een gelijkwaardige samenwerking met een gebieds(- energie) coöperatie aangaat, al dan niet in combi- natie met een gebiedsfonds. Hier ligt een kans om een bepaalde manier van acceptatie in de vorm van vergoedingen om te zetten in een samenwer- king tussen initiatiefnemer en de omgeving.
2.6 komen de wijzigingen op dit gebied aan de orde door de komst van de Omgevingswet.
2.2 Participatiebeleid
Het Klimaatakkoord bevat de afspraak om te streven naar een eigendom voor de lokale omgeving van 50% van de productie (in mede-eigenaarschap of financiële deel- neming) van hernieuwbare energie. Deze afspraak wordt ook opgenomen in de RES. Om 50% lokaal eigendom en andere vormen van financiële participatie te stimuleren, moeten overheden zelf beleid ontwikkelen (par. 2.2.1).
Ook de maatschappelijke tender (uitvraag waarin onder meer punten te verdienen zijn met participatievoorne- mens) kan in dat beleid een rol spelen (par. 2.2.2).
2.2.1 Financiële participatie in participatiebeleid In gemeentelijk beleid of provinciaal beleid kan het bevoegd gezag opties benoemen waarmee de initiatief- nemer draagvlak kan creëren. Het bevoegd gezag kan hier ook laten weten dat het graag mogelijkheden voor financiële participatie door de omgeving wil zien.
Neem de opties van financiële participatie op in een gepubliceerd beleidsdocument. Dat kan in een struc- tuurvisie (omgevingsvisie) of in een ander ruimtelijk beleidsdocument. Dit beleid laat zien wat het bevoegd gezag wil met financiële participatie en geeft richting aan het gesprek met de initiatiefnemer voorafgaand aan de formele besluitvormingsprocedure over het project. Het is aan te raden om in beleid concreet te beschrijven welke inspanningen van de initiatiefnemer worden verlangd om draagvlak te creëren of te vergroten. Met fi- nanciële participatie voldoet de initiatiefnemer aan deze inspanningsverplichting.19 Ook een serieuze verkenning en toepassing van de mogelijkheden uit het gemeentelijk of provinciaal beleid die niet tot financiële participatie heeft geleid, kan volstaan om aan de inspanningsver- plichting te voldoen. De initiatiefnemer heeft immers geen resultaatsverplichting om financiële participatie van de omgeving in een project voor hernieuwbaar energie te bereiken. In de praktijk zijn er provincies en gemeenten die wel zo te werk gaan. Bij een eventueel beroep tegen een beslissing om geen planologische me- dewerking te verlenen, lopen deze overheden het risico dat de rechter het besluit zal vernietigen.
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
Er bestaat geen publiekrechtelijke bevoegdheid om (het aanbieden of realiseren van) financiële participatie in het project door de omgeving via beleid van een initia- tiefnemer te eisen in het traject voorafgaand aan formele besluitvorming. Dat geldt voor alle vormen van financië- le participatie zoals beschreven in de participatiewaaier.
19 ABRvS 1-4-2020, ECLI:NL:RVS:2020:958 (Zonnepark Hijken).
Om inwoners van Hoogeveen de mogelijkheid te geven deel te nemen in zonneparken, stimuleren we het vormen van dorps-/energiecoöperaties en/ of gebiedsfondsen. We streven actief naar mini- maal 50% deelname van inwoners in de vorm van dorps-/energiecoöperaties en/of gebiedsfondsen.’
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
de vorm van mede-eigenaarschap, omgevingsfonds en
omwonendenregeling (zie par. 2.3).
Neem de opties van financiële participatie op in een gepubliceerd
23 ABRvS 6-11-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3765 (Bestemmingsplan Smallingerland).
2.2.2 Maatschappelijke tendersystematiek
Voorbeelden maatschappelijke tender
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
2.3.1 Gronduitgifteovereenkomst
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
2.3.2 Overeenkomst over planologische medewerking
25 HR 26-1-1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965 (Windmill).
27 De doorkruisingsleer biedt echter ook ruimte voor een andere redenering.
28 X.X.X. xxx Xxxxxx, A.G.A. Xxxxxxxxx, X. Xxxxx, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht (tiende druk), Deventer: Xxxxxxx Xxxxxx 2017, par. 9.3. Zie ook uitgebreid xxxxx://xxx.xx/xxxxxxxxxxx/
de-doorkruisingsleer-in-perspectief.
29 In de praktijk wordt dit ook wel een ‘anterieure overeenkomst’ genoemd. In de juridische literatuur en rechtspraak wordt het begrip ‘bevoegdhedenovereenkomst’ gebruikt.
30 HR 3-4-1998, ECLI:NL:PHR:1998:AN5655 (Alkemade/Xxxxxxxx).
31 HR 24-03-2017, ECLI:NL:HR:2017:483 (Bouwers/Bladel).
2.4 Besluitvorming
Het kan zijn dat in het voortraject voorafgaand aan besluitvorming geen afspraken tot stand zijn gekomen tussen de initiatiefnemer en omwonenden over finan- ciële participatie in de vorm van mede-eigenaarschap, omgevingsfonds of omwonendenregeling. Het bevoegd gezag heeft geen ruimte om in de besluitvorming deze vormen van financiële participatie alsnog af te dwingen. De mogelijkheid van het bevoegd gezag om voorafgaand aan de formele besluitvormingsprocedure voorwaarden te verbinden aan planologische medewerking, wordt in beginsel op eenzelfde wijze genormeerd als de voor- schriften van het besluit zelf.32 Ook hier doet zich de vraag voor of financiële participatie te relateren is aan een ‘ruimtelijk relevant belang’. Gelet op de huidige ju- risprudentie over het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ geldt dat het bevoegd gezag financiële participatie in de vorm van mede-eigenaarschap, omgevingsfonds of om- wonendenregeling niet via voorwaarden of voorschrif- ten kan eisen. Dat geldt ook als er participatiebeleid is opgesteld (zie par. 2.2.1).
Het kan zijn dat voor een omgevingsvergunning voor hernieuwbare energie een verklaring van geen beden- kingen is vereist van een ander, daarvoor aangewezen, bestuursorgaan. De bevoegdheid om deze verklaring van geen bedenkingen te weigeren, of daaraan voorwaarden te verbinden, is evenzeer begrensd door het belang van de goede ruimtelijke ordening.33 Dat betekent dat een dergelijke verklaring niet benut kan worden om voor- waarden te stellen aan financiële participatie in de vorm van mede-eigenaarschap, omgevingsfonds of omwonen- denregeling.
Het onderwerp financiële participatie van de omgeving in projecten voor hernieuwbare energie bij ruimtelijke besluiten op gemeentelijk niveau kan ook onderdeel zijn van een provinciale verordening. De bevoegdheid om eisen te stellen aan (de kwaliteit) van gemeentelijke
ruimtelijke besluiten geldt ook hier alleen als ‘een goede
ruimtelijke ordening’ (art. 4.1 Wro)34 in het geding is. Dat betekent dat er geen bevoegdheid bestaat om met toepassing van de verordening een juridisch afdwing- bare resultaatsverplichting op te nemen over financiële participatie van de omgeving in een energieproject.
2.5 Financiële bijdrage aan een ruimtelijke ontwikkeling (art. 6.24 lid 1 onder a Wro)
Het bevoegd gezag kan in een overeenkomst een finan- ciële bijdrage overeenkomen met de initiatiefnemer voor een ruimtelijke ontwikkeling (natuur, landschap, recre- atie etc.). Noodzakelijk is dat de structuurvisie daarvoor een basis bevat (art. 6.24 lid 1 onder a Wro). Als de initia- tiefnemer een dergelijke financiële bijdrage weigert, kan dat voor het bevoegd gezag in bepaalde gevallen reden zijn om geen planologische medewerking te verlenen
De financiële bijdrage is bijvoorbeeld voor een fonds dat wordt beheerd door het bevoegd gezag. Het gaat dan uitdrukkelijk niet om een omgevingsfonds waarbij een deel van de opbrengst van het project ten goede komt aan maatschappelijke doelen in de buurt (bijvoorbeeld de sportclub of wijkvereniging). Art. 6.24 lid 1 onder a
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
Wro biedt niet de mogelijkheid van het reguleren van een vorm van financiële participatie zoals beschreven in de participatiewaaier.
Toelichting
Art. 6.24 lid 1 onder a Wro biedt een basis voor een anteri- eure grondexploitatieovereenkomst waarin voorafgaand aan een exploitatieplan afspraken worden gemaakt over kostenverhaal.35 De bepaling maakt ook afspraken over ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk, los van de gron- dexploitatie. Het idee hierachter is dat het bevoegd gezag een financiële bijdrage kan verlangen voor niet winstge- vende (verlieslijdende) maatschappelijke ontwikkelin- gen, zoals natuurontwikkeling of landschapsprojecten.36 Van belang is dat de structuurvisie de ruimtelijke ont- wikkeling benoemt en precies aangeeft welke maatre- gelen worden bekostigd met de financiële bijdrage. In de praktijk komen meestal vrijwillig afspraken tot stand.
Als de initiatiefnemer geen vrijwillige afspraken maakt met het bevoegd gezag, kan dat consequenties hebben voor de besluitvorming. Uit de jurisprudentie volgt dat als een initiatiefnemer weigert vrijwillig een dergelijke overeenkomst aan te gaan, het bestuur planologische medewerking aan het project kan weigeren als het project niet bijdraagt aan een goede ruimtelijke ordening (art. 3.1 lid 1 Wro). De financiële bijdrage voor ruimtelijke ontwikkeling is in dat geval bedoeld als compensatie van een inbreuk door een project op een publiekrechtelij- ke waarde, die is vastgesteld in beleid. Van ontoelaatbare betaalplanologie is dus geen sprake. De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak maakt duidelijk welke randvoorwaarden in acht moeten worden geno- men.37
32 Xxx Xxxx/Konijnenbelt & Xxx Xxxx, Hoofdstukken van bestuursrecht, 16e dr., Deventer 2014, p. 198-199.
33 Zie art. 2.27 lid 1 Wabo en art. 6.5 lid 2 Bor.
34 Van belang is ook dat gemotiveerd wordt dat met dergelijke regels een provinciaal belang wordt gediend (subsidiariteitsvereiste).
35 Zoals bovenwijkse voorzieningen of bovenplanse verevening.
36 Kamerstukken II 2004-2005, 29435, nr. 68 (xxxxx Xxxxx).
37 O.a. ABRvS 28-8-2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950 (Recreatiewoning Oldebroek).
Er moet een ruimtelijk motief ten grondslag liggen aan de eis van compensatie (zoals natuur, recreatie, water- berging etc.). De structuurvisie moet de basis bevatten voor de financiële bijdrage. Verder moet vaststaan dat het een compensatie van een ruimtelijke verslechtering betreft die nodig is voor verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Tot slot moet samenhang bestaan tussen de maatregelen en het planologisch nadeel.
2.6 Omgevingswet
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
De Omgevingswet brengt – voor zover nu te overzien – geen verandering in de bevoegdheid van de overheid als het gaat om financiële participatie. Ook onder de Omge- vingswet kan het bevoegd gezag financiële participatie door de omgeving stimuleren via participatiebeleid. De Omgevingswet biedt geen basis om de initiatiefnemer tot financiële participatie te verplichten. Die bevoegdheid zou geen wettelijke grond kennen en dus - gelet op het legaliteitsbeginsel - ook niet in het participatiebeleid worden gecreëerd.
Relevante wijzigingen ten opzichte van de Wro zijn de overgang van het ‘belang van de goede ruimtelijke orde- ning’ naar het ‘belang van de fysieke leefomgeving’ (par. 2.5.1). Ook bevat de Omgevingswet in artikel 13.22 een regeling voor een opvolger van de overeenkomst voor ruimtelijke ontwikkeling ex. art. 6.24 lid 1 onder a Wro (par. 2.5.2).
2.6.1 Belang van de fysieke leefomgeving
De Omgevingswet richt zich op de fysieke leefomgeving en reguleert activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze verbrede reikwijdte biedt het bevoegd gezag geen extra ruimte om financiële participatie van de omgeving in een project te eisen.
Toelichting
Het begrip fysieke leefomgeving is niet in de wet gede- finieerd. Wel is een niet uitputtende opsomming van onderdelen van de fysieke leefomgeving opgenomen (art.
1.2 lid 2 Ow). In de wet zijn ook maatschappelijke doelen geformuleerd (art. 1.3 Ow). Bestuursorganen oefenen taken en bevoegdheden uit met het oog op deze doelen, tenzij in de wet specifieke kaders zijn gegeven (art. 2.1 lid 1 Ow).
Voor energieprojecten zijn onder meer de kaders voor het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor een om- gevingsplanactiviteit en het projectbesluit relevant. In het omgevingsplan kunnen regels worden gesteld voor activiteiten die gevolgen hebben voor de fysieke leef- omgeving (art. 4.1 lid 1 Ow). In het omgevingsplan staan
ook regels die nodig zijn voor een evenwichtige toede- ling van functies aan locaties (art. 4.2 lid 1 Ow). Het gaat hierbij om het vinden van een balans tussen ontwikke- lingsmogelijkheden en het beschermen van aanwezige waarden in de fysieke leefomgeving. Naast het ruimte- lijke motief kunnen andere aan de fysieke leefomgeving gerelateerde motieven een rol spelen (zoals duurzaam- heid, milieu, landschap, natuurkwaliteit).38
Het omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte dan een bestemmingsplan. De bevoegdheid om eisen te stellen is daarmee ruimer. Financiële participatie-eisen die ingrij- pen in de private constructie van een onderneming, of gericht zijn op uitbetaling van een bedrag aan particulie- ren, kunnen echter niet direct gekoppeld worden aan de belangen van de fysieke leefomgeving.
Onder de Omgevingswet (die uitgaat van het principe: ‘ja, tenzij’) wordt het uitgangspunt van toelatingsplanologie (principe: ‘nee, mits’) verlaten. Daarmee is het op zichzelf mogelijk om in het omgevingsplan een gebodsbepaling op te nemen. Een gebodsbepaling kan een eigenaar verplichten tot gebruik overeenkomstig de toegelaten bestemming. Nu de directe link met de fysieke leef- omgeving ontbreekt, is het ook niet mogelijk om via
een gebodsbepaling in het omgevingsplan financiële participatie voor te schrijven. Het opnemen van gebods- bepalingen mag bovendien het eigendomsrecht (art. 1 EP EVRM) en het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb) niet schenden.
2.6.2 Financiële bijdrage ruimtelijke ontwikkeling Onder de Omgevingswet blijft het mogelijk voor het bevoegd gezag om met de initiatiefnemer een over- eenkomst te sluiten over een financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied.
Toelichting
In de Omgevingswet wordt de financiële bijdrage voor de ontwikkeling van een gebied geregeld in Afdeling 13.7. Art. 13.22. Ow biedt de bevoegdheid om in een overeen- komst over bij AMvB aangewezen activiteiten afspraken te maken over een financiële bijdrage op basis van een omgevingsvisie of programma.39
Deze bepaling is in zekere zin de opvolger van art. 6.24 lid 1 onder a Wro. Naar verwachting wordt ook de huidige jurisprudentie over de toepassing van art. 6.24 lid 1 onder a Wro gecontinueerd onder de Omgevingswet. Dit betekent dat als een initiatiefnemer weigert een over- eenkomst aan te gaan over een financiële bijdrage voor ruimtelijke ontwikkeling, dit voor het bevoegd gezag een
38 Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat beoordelingsregels voor een omgevingsplanactiviteit (art. 5. 18 Ow). In het omgevingsplan zelf kunnen ook beoordelingsregels worden opgenomen (art. 5.21 Ow). Wijkt het energieproject af van het omgevingsplan, dan kan de vergunning verleend worden ‘ met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (art. 5.21 lid 2 onder b Ow jo art. 80a lid 2 Bkl).
39 De activiteiten waar art. 13.22 Ow op ziet zijn aangewezen in art. 8.20 Omgevingsbesluit. Ook energieprojecten worden hier genoemd.
reden kan zijn om planologische medewerking te weige- ren als daardoor het belang van de fysieke leefomgeving niet is gewaarborgd.
De Omgevingswet geeft in art. 13.23 de bevoegdheid om in een omgevingsplan te bepalen dat een financiële
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
bijdrage wordt verhaald voor ontwikkelingen ter verbete- ring van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Deze bevoegdheid biedt de mogelijkheid om financiële bijdra- gen af te dwingen, in tegenstelling tot de mogelijkheid om op vrijwillige basis over financiële bijdragen te con- tracteren. Dit artikel biedt geen basis om een financiële bijdrage af te dwingen op initiatiefnemers van projecten voor hernieuwbare energie.
Verdere informatie en hulpmiddelen voor participatie bij hernieuwbare energieprojecten
Naast deze factsheet zijn verschillende publicaties beschikbaar die advies en handvatten bieden voor het vormgeven van participatie bij hernieuwbare energiepro- jecten op land. Er zijn zowel publicaties over het maken van afspraken als over de uitvoering van participatietra- jecten.
Handreiking participatie in duurzame-energieprojecten
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
Deze webpagina van xxxxxxxxxxxxxx.xx dient als een portal naar alle informatie over participatie bij duurzame energieprojecten op land en biedt zowel informatie over participatie gedurende de beleidsfase in aanloop naar een energieproject als over de verschillende vormen van participatie tijdens de ontwikkeling en exploitatie van een project. Deze handreiking bevat o.a.:
De Participatiewaaier: een overzicht van verschillende vormen van projectparticipatie (zowel ontwerp- als financiële participatie). De participatiewaaier is bedoeld als menukaart van mogelijke bovenwettelijke participa- tieopties.
Voorbeelden van participatie in projecten: verzameld door RVO.
Green deal Participatie van de Omgeving bij Duurzame Energieprojecten
Met deze Green deal tussen overheden, brancheorgani- saties en maatschappelijke organisaties zijn inzichten en ideeën ontwikkeld en gedeeld om participatieprocessen te verbeteren bij duurzame energieprojecten.
Sectorale gedragscodes
Gedragscodes bieden projectontwikkelaars handvatten voor betrekken van de omgeving bij hernieuwbare ener- gieprojecten. Leden van de respectievelijke branchever- enigingen zijn gebonden aan de codes.
Gedragscode Wind op Land: bindend voor leden van
NWEA en Energie Samen.
Gedragscode Zon op Land: bindend voor leden van
Holland Solar.
Omgevingswet
De Omgevingswet vervangt de bestaande wetgeving over ruimtelijke ordening en de ruimtelijke inpassing van energieprojecten. Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Daarom zijn verschillen- de voorbeelden van en hulpmiddelen voor participatie ontwikkeld. Meer informatie daarover is te vinden op Inspiratiegids Participatie Omgevingswet.
Expertpool
Voor verdere informatie en hulpmiddelen voor participa- tie bij hernieuwbare energieprojecten kunt u terecht bij de expertpool van het Nationaal Programma RES. In deze expertpool zijn verschillende kennispartners werkzaam, waaronder de NVDE, de Participatiecoalitie en juristen. Afhankelijk van de vraag naar specifieke expertise zal een van de partners gevraagd worden de regio met ad- vies verder te helpen.
Handreiking Participatie Wijkaanpak Aardgasvrij
Het Programma Aardgasvrije Wijken (PAW) heeft een handreiking participatie opgesteld met tips, kennis en voorbeelden van het organiseren van en keuzes maken over een participatieproces.
Leeromgeving xxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx Xxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx is een leeromgeving van het Natio- naal Programma RES voor participatie bij het opwekken van duurzame energie. Bezoekers kunnen de meest recente kennis opdoen over de mogelijkheden, vormen en doelen van participatie. Die kennis helpt om welover- wogen keuzes te maken bij het inrichten van- of deelne- men aan participatie. Ook kunnen zij onderling kennis en ervaringen delen.
Bijlage overzicht relevante jurisprudentie
ABRvS 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3765
(Bestemmingsplan Smallingerland)
In deze uitspraak over de vaststelling van een bestem- mingsplan maakt de Afdeling bestuursrechtspraak duidelijk dat het doel van duurzaamheid op zichzelf een milieuaspect betreft waarmee een ruimtelijk motief gediend zou kunnen zijn. Het doel moet dan wel zien op de milieugevolgen van het ruimtegebruik van de gron- den in het plangebied. De planregeling sluit bepaalde
onderzoeksactiviteiten uit om de milieugevolgen van het gebruik van aardgas door de samenleving te beperken. Uit de uitspraak blijkt duidelijk dat deze planregeling niet tot doel heeft het ruimtegebruik van de gronden in het plangebied of de invloed van dat ruimtegebruik op de omliggende gronden te regelen. Nu de behartiging van een ruimtelijk doel bij de planregeling ontbreekt, is sprake van strijd met art. 3.1 lid 1 Wro.
ABRvS 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1064
(Windlocatie Battenoord)
In deze uitspraak maakt de Afdeling bestuursrecht- spraak duidelijk dat het bestaan van draagvlak niet beslissend is voor de rechtmatigheid van de genomen besluiten (r.o. 24). Het streven naar draagvlak is een aspect dat zich vertaalt in de belangenafweging die het bevoegd gezag bij de beoordeling van de ruimtelijke aan- vaardbaarheid van het energieproject moet maken. Het betreft een afweging tussen de nationale, provinciale en gemeentelijke belangen bij een duurzame energievoor- ziening en onder meer de belangen van omwonenden.
Van belang daarbij is dat de belangen van omwonenden goed in beeld zijn gebracht en gewogen.
ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209
(Windpark Greenport Venlo)
In deze uitspraak maakt de Afdeling duidelijk dat bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwik- keling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.
ABRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:958
(Zonnepark Hijken)
De Afdeling bestuursrechtspraak interpreteert een voor- waarde van de gemeenteraad in een ontwerpverklaring van geen bedenkingen, die inhoudt dat de initiatiefne- mer moet aantonen dat er voldoende draagvlak is in de omgeving voor het te realiseren zonnepark, als een op de initiatiefnemer rustende inspanningsverplichting. Met het beschikbaar stellen van een geldbedrag voor de aan- schaf van een warmtepomp ten behoeve van het dorps-
huis, het schenken van obligaties aan de jeugdsoos en het mogelijk maken van geïnteresseerden om financieel te participeren, heeft de initiatiefnemer voldoende in- spanningen verricht om lokaal draagvlak te verwerven.
ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950
(Recreatiewoning Oldebroek)
Uit deze uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat het bevoegd gezag onder voorwaarden be- voegd is om planologische medewerking te weigeren, indien een initiatiefnemer weigert een (anterieure) overeenkomst aan te gaan die strekt tot betaling van een bijdrage voor ruimtelijke ontwikkeling (art. 6.24 lid 1 onder a Wro). Naar het oordeel van de Afdeling verzet
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
het systeem van de Wro zich er niet tegen dat ook zonder aangewezen bouwplan als bedoeld in art. 6.2.1 van het Bro een overeenkomst als bedoeld in art. 6.24 lid 1 onder a Wro wordt aangegaan.
HR 2 april 1998, ECLI:NL:PHR:1998:AN5655
(Alkemade/Hornkamp)
Uit dit arrest van de Hoge Raad volgt dat een gemeente in ruil voor planologische medewerking geen voorwaar- den mag bedingen buiten het kader van de WRO (oud). De gemeente Alkemade mocht de medewerking aan de vrijstelling van het bestemmingsplan niet afhankelijk stellen van de contractuele aanvaarding door Xxxxxxxx van een voorwaarde ter behartiging van de door haar gewenste woonruimteverdeling. De bevoegdheden die deze wet verleent aan de gemeente, kunnen alleen strek- ken tot behartiging van haar planologische belangen.
Als de bevoegdheid wordt gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend, is sprake van strijd met het verbod van détournement de pouvoir. Een dergelijke overeenkomst is nietig en niet afdwingbaar.
HR 24 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:483
(Bouwers/Bladel)
De Hoge Raad benadrukt in dit arrest nogmaals dat voorwaarden die bij een bevoegdhedenovereenkomst worden gesteld over de uitoefening van een publiekrech- telijke bevoegdheid door de wet moeten worden toegela- ten. Waar het gaat om planologische bevoegdheden van (organen) van de gemeente moeten de voorwaarden het doel kunnen dienen waarvoor de bevoegdheid door de wet is gegeven. Oftewel: een ruimtelijk motief. In deze zaak ging het om een afspraak tussen de gemeente en een projectontwikkelaar waarbij planologische mede- werking voor de bouw van vrijstaande woningen werd toegezegd in ruil voor een verplichting om stallen te slo- pen in de Provincie Noord-Brabant (Ruimte voor Ruimte regeling). De Hoge Raad oordeelde dat de gemeente deze voorwaarde mag stellen in een bevoegdheden overeen- komst.
HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965
(Windmill)
In dit arrest formuleert de Hoge Raad het toetsingska- der om te beoordelen of de overheid via het privaatrecht publieke belangen mag behartigen. Als de publiekrech- telijke wet geen antwoord geeft op de vraag of gebruik van privaatrecht toelaatbaar is, moet worden bezien of de publiekrechtelijke regeling op een onaanvaardbare wijze wordt doorkruist. Hierbij wordt gelet op de inhoud en strekking van de publiekrechtelijke regeling, de wijze waarop en de mate waarin belangen van burgers in de publiekrechtelijke regeling zijn beschermd en tot slot of de overheid via de publiekrechtelijke regeling een verge- lijkbaar resultaat zou kunnen bereiken. In deze zaak had de Staat een privaatrechtelijk heffing opgelegd aan een bedrijf voor het lozen van afvalgips in oppervlaktewater in eigendom van de Staat. De Hoge Raad oordeelde dat sprake was van een onaanvaardbare doorkruising van de toenmalige Wet verontreiniging oppervlaktewateren.
RES | procesparticipatie en financiële participatie | Financiële participatie
HR 8 juli 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0315
(Kunst- en antiekstudio Lelystad)
In dit arrest komt de Hoge Raad tot de conclusie dat de WRO (oud) niet in de weg staat aan het opnemen van voorwaarden over grondgebruik in privaatrechtelijke overeenkomsten, ook niet als het gebruik van de grond wordt beperkt of verboden dat volgens het bestemmings- plan geoorloofd is. In deze zaak ging het om het beding in een overeenkomst dat de grond slechts mocht worden gebruikt voor de bouw van een bedrijven- en een detail- handelscentrum. De vestiging van detailhandel werd uit- gesloten terwijl de bestemmingsplanvoorschriften geen beperkingen bevatte ten aanzien van detailhandelsacti- viteiten. De Hoge Raad hecht veel waarde aan het feit dat dergelijke voorwaarden in de praktijk al jaren algemeen gebruikelijk zijn en het – met het oog op rechtszeker- heid – bezwaarlijk zou zijn als de rechter deze praktijk ontoelaatbaar zou bestempelen.
|
21
RES | procesparticipatie en financiële participatie |