Contract

Toelichting Samenwerkingsovereenkomst Veiligheidsregio’s Flevoland en Gooi en Vechtstreek, GGD Flevoland en Regio Gooi en Vechtstreek

I. Inleiding

De Samenwerkingsovereenkomst zal worden gesloten tussen de Veiligheidsregio’s, de GGD van Gooi en Vechtstreek (in de overeenkomst aangeduid als: “Regio Gooi en Vechtstreek”) en de GGD Flevoland. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de gezamenlijke ambitie van de vier besturen om de uitvoering van taken op de taakvelden GHOR, Brandweerzorg, Bevolkingszorg, Crisisbeheersing, Rampenbestrijding en Bedrijfsvoering een kwaliteitsimpuls te geven en de integraliteit in de uitvoering te bevorderen. Daarnaast wordt beoogd met de samenwerking de kwetsbaarheden die er zijn te verminderen en de kostenstijgingen die voor de komende jaren verwacht worden te beperken.

Deze Samenwerkingsovereenkomst is (mede) tot stand gekomen naar aanleiding van het door bureau KokxDeVoogd opgestelde rapport d.d. 24 september 2018, waarin onderzoek is gedaan naar de wijze waarop de vier organisaties de gewenste intensivering van de samenwerking het beste kunnen vormgeven. Tijdens de bestuurlijke conferentie van de vier betrokken besturen van de Gemeenschappelijke Regelingen d.d. 3 oktober 2018 hebben deze besturen de aanbevelingen uit bedoeld rapport overgenomen. In de bestuurlijke conferentie van 30 januari 2019 hebben zij daar nadere invulling aan gegeven. De bevindingen van dit rapport en de uitkomsten van beide bestuurlijke conferenties zijn uitgangspunt geweest bij het opstellen van de Samenwerkingsovereenkomst en deze toelichting daarop. Deze toelichting vormt een integraal onderdeel van de samenwerkingsovereenkomst.

II. Opbouw Samenwerkingsovereenkomst

Deze toelichting op de Samenwerkingsovereenkomst bestaat uit twee delen: een algemeen deel en een artikelsgewijze toelichting.

III. Algemeen deel

Ten behoeve van een goed begrip en juiste lezing van deze overeenkomst past eerst de volgende algemene notie.

De Samenwerkingsovereenkomst noemt in de artikelen 3 en 4 de taakvelen waarop (twee of meer) Partijen al samenwerken of de intentie hebben om te gaan samenwerken. In dit verband is van belang dat partijen “slechts” samenwerken op de tot het primaire proces behorende wettelijke taken (artikel 3) dan wel op het taakveld bedrijfsvoering (artikel 4); op de autonome taken die tot het primaire proces behoren, werken Partijen niet samen.

Artikel 3 is geformuleerd dat door (twee of meer) Partijen in elk geval op de taakvelden GHOR, Bevolkingszorg, Brandweerzorg, Crisisbeheersing en Rampenbestrijding wordt samengewerkt. Dit zijn wettelijke taken die onderdeel uitmaken van het primair proces. In het facultatief geformuleerde artikel 4 is het taakveld geformuleerd waarop (twee of meer) Partijen de mogelijkheid hebben om samen te (gaan) werken. Het betreft het taakveld Bedrijfsvoering.

Het onderscheid tussen de bepalingen over de taakvelden waarop in elk geval wordt samengewerkt en facultatief geformuleerde bepalingen over het taakveld Bedrijfsvoering waarop kan worden samengewerkt is van belang voor en werkt door in de volgende onderwerpen:

- De taak en rol door de gezamenlijke veiligheidsdirectie.

o Op taakvelden waarop in elk geval wordt samengewerkt, neemt de gezamenlijke veiligheidsdirectie alle beslissingen om de hieromtrent geformuleerde samenwerkingsafspraken uit te voeren.

o Op taakveld Bedrijfsvoering waarop kan worden samengewerkt, kan de gezamenlijke veiligheidsdirectie samenwerkingsafspraken maken. Deze worden gerapporteerd aan de Bestuurlijke Stuurgroep voordat deze in uitvoering worden genomen.

- De aanwending van de budgetten.

o Op één van de taakvelden waarop wordt samengewerkt, namelijk de GHOR, vindt een bundeling plaats van de budgetten ten behoeve van de aanwending.

o Voor de andere taakvelden is dit afhankelijk van de vraag of daarop wordt samengewerkt en of eenheid van leiding wordt ingesteld. Hierover wordt van geval tot geval besloten.

Het onderscheid tussen de bepalingen over de taakvelden waarop in elk geval wordt samengewerkt en de bepalingen over het taakveld Bedrijfsvoering waarop kan worden samengewerkt heeft geen consequenties voor (de mogelijkheid tot) het instellen van eenheid van leiding (zoals vastgelegd in artikel 5 van de Samenwerkingsovereenkomst). Artikel 5 is facultatief geformuleerd; Partijen kunnen eenheid van leiding instellen.

Voor wat betreft de ingangsdatum van de samenwerkingsovereenkomst is 1 januari 2020 gekozen. De overweging daarvoor is voldoende tijd te nemen voor het politiek-bestuurlijke consultatieproces onder de gemeenten die deelnemen aan de betrokken Gemeenschappelijke Regelingen over de voorgenomen intensivering van de samenwerking, voordat de vier besturen besluiten deze samenwerkingsovereenkomst te ondertekenen.

IV. Artikelsgewijze toelichting Algemene bepalingen Ondergetekenden

Dit onderdeel van de Samenwerkingsovereenkomst expliciteert tussen welke partijen de samenwerkingsovereenkomst is gesloten. Per partij kunnen de tekenbevoegde functionarissen verschillen.

Overwegingen

Onder het kopje ‘Overwegingen’ staan de redenen die hebben geleid tot het aangaan van de Samenwerkingsovereenkomst en de doelen van de samenwerking.

Hoofdstuk 1 Inleidende bepalingen

Artikel 1 – Considerans, definities en afkortingen

Artikel 1 bevat de definities van de in de Samenwerkingsovereenkomst (vaak) gehanteerde termen. Ook is in dit artikel bepaald dat de overwegingen en de toelichting integraal onderdeel uitmaken van de Samenwerkingsovereenkomst.

Artikel 2 - Doelstelling van de samenwerking

Dit artikel expliciteert de doelstelling van de samenwerking, waarvan de Samenwerkingsovereenkomst de nadere uitwerking vormt.

Hoofdstuk 2 Samenwerkingsafspraken tussen Partijen

Taakvelden waarop wordt samengewerkt

Artikel 3 Samenwerking op de taakvelden GHOR, Bevolkingszorg, Brandweerzorg, Crisisbeheersing en Rampenbestrijding

Artikel 3 legt vast op welke taakvelden (twee of meer) Partijen reeds samenwerken. Het betreft wettelijke taken die onderdeel uitmaken van het primair proces. In het eerste lid komt tot uitdrukking dat alle vier de Partijen (i.e. de beide Veiligheidsregio’s en de GGD Flevoland en de Regio Gooi en Vechtstreek, onderdeel GGD samenwerken op de tot het primaire proces behorende GHOR-taken.

Daarnaast komt in het tweede lid van artikel 3 tot uitdrukking dat de Veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek en de Veiligheidsregio Flevoland samenwerken op de tot het primaire proces behorende wettelijke taken op de taakvelden Bevolkingszorg, Brandweerzorg, Crisisbeheersing en Rampenbestrijding.

Taakvelden waarop kan worden samengewerkt

Artikel 4 Samenwerking op het taakveld Bedrijfsvoering

Door het facultatief geformuleerde artikel 4 wordt in de Samenwerkingsovereenkomst de mogelijkheid gecreëerd dat de beide Veiligheidsregio’s en de GGD Flevoland kunnen

samenwerken op (onderdelen van) het taakveld Bedrijfsvoering. Dat de bedrijfsvoering van de Regio Gooi en Vechtstreek (i.e. GGD Gooi en Vechtstreek) van de samenwerking is uitgezonderd, heeft te maken met het feit dat deze GGD onderdeel is van de Regio Gooi en Vechtstreek, waardoor de bedrijfsvoering van deze GGD sterk is geïntegreerd met die van de regio.

Eenheid van leiding

Artikel 5 Samenwerking t.b.v. eenheid van leiding op de taakvelden

In dit artikel van de overeenkomst is de mogelijkheid om eenheid van leiding in te stellen vastgelegd op alle in de artikelen 3 en 4 van de overeenkomst genoemde taakvelden. Xxxxxx krijgt één persoon de leiding over hetzelfde organisatieonderdeel binnen verschillende aan de samenwerking deelnemende organisaties. Partijen kunnen hiertoe overgaan om optimaal te (kunnen) sturen op het taakveld waarop wordt samengewerkt en integraliteit in de taakuitvoering te bevorderen. Het in het algemene deel van deze toelichting geëxpliciteerde onderscheid tussen taakvelden waarop wordt resp. kan worden samengewerkt is dus in dit verband irrelevant.

Wel is van belang dat voor het realiseren van het geïdentificeerde besparingspotentieel bij de bestuurlijk gekozen samenwerkingsvariant B6 (zoals vastgelegd in het door KokxDeVoogd opgestelde rapport d.d. 24 september) een maximale uniformering van de uitvoering randvoorwaardelijk is, evenals het instellen van eenheid van leiding. De gezamenlijke veiligheidsdirectie krijgt de opdracht om – binnen de kaders van de bestaande bevoegdheidstoedeling - ook organisatorische eenheden (virtueel) samen te voegen.

Het tweede lid van artikel 5 bepaalt vervolgens de wijze waarop eenheid van leiding kan worden ingesteld. Eenheid van leiding wordt ingesteld door het aanwijzen van één van de huidige managers op het betreffende taakveld van een Partij als manager voor hetzelfde taakveld bij één of meer andere partijen. Deze manager is vervolgens verantwoordelijk voor de aansturing van de taakuitvoering op het betreffende taakveld binnen twee of meer organisaties. De term manager is gebruikt omdat het zowel om de functie van directeur als van afdelingshoofd kan gaan.

Het derde lid van artikel 5 bevat ten slotte een rechtspositionele bepaling met betrekking tot de positie van de manager die wordt aangewezen om leiding te geven aan twee of meer taakvelden in verschillende organisaties. De onbezoldigde detachering van deze manager zal plaatsvinden met inachtneming van de door het aanbestedingsrecht gestelde wettelijke kaders.

Hoofdstuk 3 Gezamenlijke begeleiding en uitvoering van de samenwerking, gebundelde medezeggenschap

De gezamenlijke coördinatie van het samenwerkingsproces wordt bestuurlijk belegd; hiermee wordt de Bestuurlijke Stuurgroep belast. De aansturing van de uitvoering van deze samenwerkingsovereenkomst wordt top-ambtelijk belegd; hiermee is de gezamenlijke veiligheidsdirectie belast. Het voorgaande is nader uitgewerkt in de artikelen 6 en 7 van de samenwerkingsovereenkomst en is in onderstaande figuur schematisch weergegeven:

3.1 Bestuurlijke Stuurgroep

Artikel 6 Bestuurlijke begeleiding samenwerkingsproces

In de Bestuurlijke Stuurgroep hebben de vertegenwoordigers vanuit de besturen van de vier Partijen zitting. De Bestuurlijke Stuurgroep is zodanig samengesteld dat alle taakvelden waarop twee of meer Partijen samen zullen of kunnen werken, vertegenwoordigd zijn. Zo wordt de verbinding geborgd met het portefeuillehouderschap binnen de vier besturen op de verschillende taakvelden. Voor wat betreft de ambtelijke vertegenwoordiging zijn de

functionarissen die zitting hebben in de Bestuurlijke Stuurgroep opgesomd. Ingeval voorzien is in eenheid van leiding, zullen twee functies door één persoon ingevuld worden.

De Bestuurlijke Stuurgroep heeft de opdracht het verloop van het samenwerkingsproces te begeleiden. Door te kiezen voor de term “opdracht”, wordt duidelijk gemaakt dat de Bestuurlijke Stuurgroep geen autonome bevoegdheden heeft; deze blijven bij de individuele besturen (zie ook Overweging onder e). In het kader van deze ‘opdracht’ is de Bestuurlijke Stuurgroep verantwoordelijk voor het richting geven, coördineren, stimuleren, monitoren en bewaken van het verloop van het samenwerkingsproces, het initiëren van een evaluatie als bedoeld in artikel 18 van deze overeenkomst, en het creëren van draagvlak voor de samenwerking bij de besturen van Partijen door daarmee te communiceren en te verbinden.

In voorkomende gevallen bereidt de Bestuurlijke Stuurgroep besluitvorming voor over aangelegenheden die de samenwerking betreffen ten behoeve van de betrokken besturen van Partijen.

In het kader van het borgen van bedoelde goede verbinding met de besturen van Partijen, is in lid 3 vastgelegd dat elk lid van de Bestuurlijke Stuurgroep verantwoording schuldig blijft aan het Bestuur van de Partij die hij/zij vertegenwoordigt over wat in de Bestuurlijke Stuurgroep wordt besproken. Bovendien is vastgelegd dat de Bestuurlijke Stuurgroep de besturen van de vier Partijen minimeel twee maal per jaar informeert over de voortgang en resultaten van de samenwerking (vgl. het vierde lid).

De Bestuurlijke Stuurgroep wordt ondersteund en voorbereid door de gezamenlijke veiligheidsdirectie. Deze directie informeert de Bestuurlijke Stuurgroep minimaal twee keer per jaar over de voortgang van de samenwerking, en zoveel vaker als noodzakelijk is voor het goede verloop van de samenwerking.

3.2 Gezamenlijke veiligheidsdirectie

Artikel 7 Aansturing uitvoering samenwerking

Zowel de veiligheidsregio Gooi- en Vechtstreek (opgenomen in de GR) als de veiligheidsregio Flevoland (in de praktijk) kent een veiligheidsdirectie. Deze twee veiligheidsdirecties worden samen belast met de aansturing van de uitvoering van de samenwerking. In de huidige samenstelling van deze twee veiligheidsdirecties is geborgd dat alle taakvelden waarop twee of meer Partijen zullen of kunnen samenwerken, op directeurniveau vertegenwoordig zijn in de gezamenlijke veiligheidsdirectie. Concreet gaat het (in ieder geval) om de volgende functionarissen: de beide commandanten van de brandweer, de beide DPG’s en de beide coördinerend functionarissen bevolkingszorg.

De belangrijkste verantwoordelijkheid van de gezamenlijke veiligheidsdirectie is de aansturing van de uitvoering van de afspraken uit deze Samenwerkingsovereenkomst op de taakvelden genoemd in artikel 3. Zij kan daartoe alle benodigde beslissingen nemen. Het gaat hier om

managementbeslissingen met interne werking, niet om besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Daarnaast heeft de gezamenlijke veiligheidsdirectie tot taak samenwerkingsafspraken te initiëren op het taakveld genoemd in artikel 4 (Bedrijfsvoering). Hiervan moet mededeling worden gedaan aan de Bestuurlijke Stuurgroep voordat deze in uitvoering genomen kunnen worden. Daarna is het “business as usual” en stuurt de gezamenlijke veiligheidsdirectie de

uitvoering aan. Zij zorgt ook voor verbinding met en draagvlak bij de verschillende organisaties en rapporteert periodiek aan de Bestuurlijke Stuurgroep over de voortgang en resultaten van de samenwerking.

3.3 Gebundelde medezeggenschap

Artikel 8 Bijzondere ondernemingsraad (BOR)

Dit artikel betreft de eventuele instelling van een Bijzondere Ondernemingsraad. De ondernemingsraden van Partijen kunnen overeen komen dat er een BOR wordt opgericht, die met de voorzitters van de gezamenlijke veiligheidsdirectie overleg zal voeren over aan de samenwerking gerelateerde vraagstukken.

De bepaling is bewust facultatief geformuleerd. Het is aan Partijen om al dan niet te besluiten om een BOR in te stellen. Indien zij dat doen dan worden de afspraken tussen de ondernemingsraden van Partijen over het oprichten en het functioneren van de BOR in een convenant vastgelegd.

Hoofdstuk 4 Financiële bepalingen

Budgetten

Artikel 9 Aanwending budgetten Partijen ten behoeve van taakuitvoering

Artikel 9 gaat over de (al dan niet gezamenlijke) aanwending van de budgetten die Partijen momenteel in het kader van de aan hen toebedeelde taken ter beschikking staan.

Zoals in het algemene gedeelte van de toelichting aangegeven, geldt voor één van de taakvelden waarop wordt samengewerkt, namelijk de GHOR, dat een bundeling van de budgetten plaatsvindt ten behoeve van de aanwending. Dit is verwoord in het eerste lid van artikel 9. In het tweede lid is de mogelijkheid gecreëerd ook delen van de bedrijfsvoeringsbudgetten ten behoeve van de aanwending te bundelen. De budgetten blijven ook dan in de begrotingen van de betrokken GR-en opgenomen en in de jaarrekeningen verantwoord.

Opbrengsten en kosten samenwerking

Artikel 10 Opbrengsten samenwerking

Artikel 10 betreft de opbrengsten van de samenwerking. Deze opbrengsten worden (onder meer) gevormd door de vermindering van de meerkosten die door de samenwerking worden gerealiseerd, zo bepaalt lid 1. In het door KokxDeVoogd opgestelde rapport d.d. 24 september 2018 is het geraamde besparingspotentieel van de samenwerking berekend (het betreft het ‘bruto’-voordeel). Omdat voor de komende jaren kostenstijgingen in de huidige begrotingen

van de Veiligheidsregio’s worden verwacht, uiten de effecten van de samenwerking zich in eerste instantie vooral in een demping van de oplopende kosten die autonoom ontstaan;

vandaar ook de term ‘minder meerkosten’.

In het tweede lid van artikel 10 is de grondslag voor de verdeelsleutel vastgelegd, op basis waarvan de gerealiseerde opbrengsten (i.e. vermindering van de meerkosten) over Partijen wordt verdeeld. Gekozen is voor een verdeelsleutel, waarbij de verdeling van de gerealiseerde vermindering van meerkosten per taakveld wordt bepaald door de procentuele verhouding tussen de structurele bedragen die in de begrotingen van de betrokken organisaties beschikbaar zijn gesteld voor het betreffende taakveld. Deze procentuele verhouding wordt voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze Samenwerkingsovereenkomst bepaald aan de hand van een nulmeting, die uitgevoerd wordt op basis van de vastgestelde Jaarrekeningen 2019 van Partijen.

Artikel 11 Incidentele transitiekosten

Artikel 11, eerste lid bevat een regeling ten aanzien van de incidentele transitiekosten. Voor wat betreft de verdeelsleutel wordt aangesloten bij de in het tweede lid van artikel 10 genoemde verdeelsleutel indien het de kosten van de samenwerking als bedoeld in artikel 3, tweede lid dan wel artikel 4 van de overeenkomst betreft (i.e. samenwerking op taakvelden Brandweerzorg, Bevolkingszorg, Crisisbeheersing, Rampenbestrijding en Bedrijfsvoering).

Indien de kosten het gevolg zijn van de in artikel 3, eerste lid bedoelde samenwerking op het taakveld GHOR dan worden de incidentele transitiekosten die noodzakelijk zijn voor het (kunnen) realiseren van de in artikel 10 bedoelde vermindering van de meerkosten verdeeld over de twee Veiligheidsregio’s, zo bepaalt het tweede lid van artikel 11.

Verrekening kosten samenwerking

Artikel 12 Verrekening kosten samenwerking

In artikel 12 is geregeld hoe de kosten voor de samenwerking tussen Partijen worden verdeeld. De vergoeding van de door ieder der Partijen te leveren bijdrage aan de samenwerking is gelijkwaardig. De kosten die Partijen ten behoeve van elkaar dan wel ten behoeve van het Samenwerkingsverband maken, worden volgens het principe “kosten voor gemene rekening” omgeslagen. Hoe dit precies gebeurt, wordt vastgelegd in een “Overeenkomst kosten voor

gemene rekening” en uitgewerkt in nadere werkafspraken over welke Partij welke kosten betaalt om recht te doen aan de afgesproken gelijkwaardigheid.

Er wordt bij de inrichting van de samenwerking gestreefd naar zo laag mogelijke kosten en een zo laag mogelijke belastingdruk. In deze Samenwerkingsovereenkomst worden hiervoor de juridische kaders gegeven. Deze kaders moeten nader worden uitgewerkt. In die uitwerkingsfase is het raadzaam de gemaakte afspraken in de kostendelingsovereenkomst en de btw-aspecten van de door het samenwerkingsverband verleende diensten (lees: de reikwijdte van de btw-vrijstelling) te laten toetsen door de belastingdienst. Dit is in artikel 12, derde lid vastgelegd.

Hoofstuk 5 Overige bepalingen

Artikel 13 Looptijd en inwerkingtreding overeenkomst

Artikel 13 handelt over de looptijd van de overeenkomst en het moment van inwerkingtreding. De Samenwerkingsovereenkomst duurt in elk geval voort zolang de Wvr ongewijzigd van kracht is. Indien en zodra bekend is dat de Wvr op wezenlijke onderdelen zal worden gewijzigd dan wel zal komen te vervallen, treden Partijen in overleg over de gevolgen daarvan voor de samenwerking, met als oogmerk deze samenwerking ook dan te continueren. Door de bepaling aldus te formuleren, wordt voorkomen dat elke wijziging van de Wvr, hoe gering ook, er altijd toe leidt dat de overeenkomst komt te vervallen.

Artikel 14 Wijziging of aanvulling van de overeenkomst; onvoorziene omstandigheden

Dit artikel regelt de wijze waarop de overeenkomst kan worden gewijzigd. Als uitgangspunt geldt dat voor een wijziging van de overeenkomst unanimiteit vereist is; alle Partijen dienen in te stemmen met een eventuele wijziging.

Artikel 15 Opzegging van de overeenkomst

In artikel 15 is bepaald dat de overeenkomst alleen eenzijdig door één van de Partijen kan worden opgezegd indien Partijen over de daaruit wederzijds volgende verplichtingen overeenstemming bereiken.

Artikel 16 Ontbinding van de overeenkomst met één Partij

Indien een Partij (haar verplichtingen uit) de overeenkomst niet nakomt, is het van belang dat de overige Partijen de mogelijkheid hebben om de overeenkomst met de nalatige partij te ontbinden. Artikel 16 voorziet in deze mogelijkheid en regelt de wijze waarop de overeenkomst kan worden ontbonden.

Artikel 17 Geschillenbeslechting

Dit artikel voorziet in een geschillenregeling. Primair doel is dat in der minne een oplossing wordt gevonden. Daarom geldt als uitgangspunt dat Partijen eerst door middel van bestuurlijk

overleg proberen om xxxxx tot elkaar te komen. Pas daarna is mediation of de gang naar de rechter aan de orde.

Artikel 18 Evaluatie

Om de effectiviteit van de Samenwerkingsovereenkomst te meten, wordt deze overeenkomst onderworpen aan een evaluatie. De Bestuurlijke Stuurgroep zal de in dit artikel bedoelde evaluatie initiëren.

Artikel 19 Toepasselijk recht

In dit artikel is bepaald dat het Nederlandse recht van toepassing is op de Samenwerkingsovereenkomst.

Artikel 20 Citeertitel

Een citeertitel bepaalt hoe de overeenkomst dient te worden aangehaald. De citeertitel van de voorliggende Samenwerkingsovereenkomst luidt als volgt: “Samenwerkingsovereenkomst Veiligheidsregio’s Flevoland en Gooi en Vechtstreek, GGD Flevoland en Regio Gooi en Vechtstreek.”