CONTROLEPROTOCOL
CONTROLEPROTOCOL
VOOR DE ACCOUNTANTSCONTROLE
OP DE JAARREKENING 2018 VAN DE
GEMEENTE TYNAARLO
Voor vaststelling in Gemeenteraad op 22 januari 2019
CONTROLEPROTOCOL VOOR DE ACCOUNTANTSCONTROLE OP DE JAARREKENING 2018 VAN DE GEMEENTE TYNAARLO
1. Inleiding
Bij besluit van 7 oktober 2014 en het verlengingsbesluit inzake Accountantsdiensten 2018 en 2019 welke op 21 november is vastgesteld, heeft de gemeenteraad aan BDO opdracht verstrekt de accountantscontrole zoals bedoeld in art. 213 GW voor de gemeente Tynaarlo uit te voeren. Verdere invulling van deze opdrachtverstrekking door de gemeenteraad vindt plaats door het vaststellen van een controleprotocol, zoals deze thans voorligt. De basis is het normenkader. Deze wordt jaarlijks geactualiseerd. Het normenkader is bijgevoegd als bijlage 1.
Object van controle is de jaarrekening 2018 en daarmede tevens het financieel beheer over het jaar 2018 zoals uitgeoefend door of namens het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Tynaarlo.
1.1 Doelstelling
Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeuring- en rapporteringtoleranties voor de controle van de jaarrekening 2018 van de gemeente Tynaarlo.
1.2 Wettelijk kader
De gemeentewet (GW), art. 213, schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in art. 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in art. 197 GW bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de gemeenteraad nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. Tevens zal in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven moeten worden welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidscontrole zal zijn.
De gemeenteraad heeft de verordening ex art. 213 GW voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Tynaarlo vastgesteld. Met dit controleprotocol stelt de gemeenteraad nadere aanwijzingen vast die specifiek van toepassing zijn voor het controlejaar 2018.
1.3 Procedure
In de verordening ex artikel 213 Gemeentewet is in artikel 4, lid 3, opgenomen dat ter bevordering van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole periodiek (afstemmings)overleg plaatsvindt tussen de accountant en (een vertegenwoordiger van) de rekenkamer(functie), de portefeuillehouder financiën, de gemeentesecretaris, de (concern)controller en het hoofd van de afdeling bestuurs- en managementondersteuning. In de praktijk is dat gebeurd door afstemming van het audit comité met de accountant.
In artikel 2 lid 4 en artikel 7 lid 4 van deze controleverordening zijn ook nog de communicatiemomenten benoemd tussen de raad en de accountant. In artikel 2 betreft het de communicatie voorafgaand aan de accountantscontrole van een boekjaar en in artikel 7 de communicatie van de jaarrekeningcontrole.
2. Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid en rechtmatigheid)
Zoals in art. 213 GW is voorgeschreven zal de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening uitgevoerd door de door de raad benoemde accountant gericht zijn op het afgeven van een oordeel over:
- de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva;
- het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen;
- de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken;
- het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten);
- de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.
Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet (Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden) alsmede de Richtlijnen voor de Accountantscontrole (NIVRA) bepalend zijn voor de uit
te voeren werkzaamheden.
Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen”.
3. Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties
3.1 Te hanteren toleranties
De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouw beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de gepresenteerde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statistische deelwaarnemingen en extrapolaties.
De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed.
De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven accountantsverklaring.
In het Besluit accountantscontrole Decentrale Overheden zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Gemeenteraden mogen de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de accountantsverklaring. In het contract met de accountant voor de inrichting van de controle over de jaren 2014 t/m 2017 en 2018/2019 zijn volgende eisen opgesteld:
Strekking accountantsverklaring: | ||||
Goedkeuringstolerantie | Goedkeurend | met beperking | oordeelonthouding | afkeurend |
Fouten in de jaar- rekening (% lasten) | < 1% | >1%<3% | _ | > 3% |
Onzekerheden in de controle (% lasten) | < 3% | > 3%<10% | > 10% | _ |
Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling hanteren (professional judgement). De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van professional judgement.
Naast de goedkeuringstoleranties wordt onderkend de rapporteringstolerantie. Deze kan als volgt worden gedefinieerd:
De rapporteringstolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen.
De rapporteringstolerantie wordt door de gemeenteraad vastgesteld op € 75.000. De accountant richt de controle in rekening houdend met de rapporteringstolerantie om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.
De goedkeuringstoleranties voor de controle van het jaar 2018 zijn gelijk aan eisen die hierboven zijn geschetst.
4. De getrouwheids- en rechtmatigheidscriteria voor de interne controle
In het kader van de rechtmatigheidscontrole worden met ingang van het rekeningjaar 2004 negen rechtmatigheidscriteria onderkend. Voor de interne controles zullen onderstaande criteria worden betrokken. De criteria 1 t/m 6 hebben naast rechtmatigheid ook betrekking op getrouwheid. De criteria 7 t/m 9 zijn aanvullende criteria die alleen betrekking hebben op de rechtmatigheid.
1. Calculatiecriterium, de vastgestelde bedragen zijn juist berekend. Voorbeelden: legesbedragen en facturen;
2. Valuteringscriterium, het tijdstip van betaling en de verantwoording van verplichtingen is juist. Voorbeelden: aangegaan en verantwoording van contracten en verplichtingen;
3.Leveringscriterium, juistheid van ontvangen goederen en/of diensten. Voorbeelden: inkoop van goederen/diensten;
4.Adresseringscriterium, de persoon of organisatie waar een financiële stroom naar toe is gegaan, is juist (rechthebbende). Voorbeeld: betalingsverkeer;
5. Volledigheidscriterium, alle opbrengsten die verantwoord zouden moeten zijn, zijn ook verantwoord. Voorbeelden: legesopbrengsten, OZB, rioolrechten, afvalstoffenheffing en grondverkopen;
6. Aanvaardbaarheidscriterium, de financiële beheershandeling past bij de activiteiten van de gemeente en in relatie tot de kosten is een aanvaardbare tegenprestatie overeengekomen. Voorbeelden: inkoop van goederen en/of diensten en verstrekken van subsidies;
7. Voorwaardencriterium, nadere eisen die worden gesteld bij de uitvoering van financiële beheershandelingen. Voorbeelden: subsidievoorwaarden, aanbesteding en belastingwetgeving;
8.Begrotingscriterium, financiële handelingen moeten passen binnen het kader van de geautoriseerde begroting (per programma). Voorbeeld: overschrijding van het programma
9. M&O-criterium, de interne toetsing op juistheid en volledigheid van gegevens die door derden zijn verstrekt bij het gebruik van overheidsregelingen (=misbruik) en de interne toetsing of derden bij het gebruik van overheidsregelingen geen (rechts)handelingen hebben verricht die in strijd zijn met het doel of de strekking van de regeling (=oneigenlijk gebruik). Voorbeelden: subsidieregelingen
5. Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidtoetsing
De accountantscontrole op rechtmatigheid voor het kalenderjaar 2018 is limitatief gericht op:
• De naleving van alle wettelijke kaders van de externe wetgeving, voor zover deze directe financiele beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen;
• De begroting;
• De Financiële verordening ex art. 212 Gemeentewet;
• De Controleverordening ex art. 213 Gemeentewet;
• De naleving van alle regelgeving die aan de verantwoording van SiSa-regelingen ten grondslag ligt en de controle daarop;
Ten aanzien van de gemeentelijke verordeningen worden uitsluitend financiële consequenties verbonden aan die bepalingen die object/doelgroep (recht), hoogte en duur van financiële beheershandelingen betreffen.
De rechtmatigheidscontrole richt zich primair op de naleving van wet- en regelgeving voor zover vastgesteld door de raad en hogere regelgevende organen. Dit betekent dat collegebesluiten niet onder het rechtmatigheidsoordeel vallen. Daar is echter één uitzondering op. De uitzondering betreft collegebesluiten, die betrekking hebben op financiële beheershandelingen, die een nadere uitwerking bevatten van hetzij externe regelgeving, hetzij een door de raad vastgestelde verordening en waarbij in de externe regelgeving en/of de door de raad vastgestelde verordening wordt aangegeven dat een dergelijk collegebesluit moet worden genomen.
Collegebesluiten bijvoorbeeld met betrekking tot delegatie en mandaat, hebben wel invloed op het financieel beheer. Deze besluiten kunnen daarom wel gevolgen hebben voor het getrouwe beeld. In die zin worden deze besluiten wel meegenomen met de accountantscontrole ten behoeve van de getrouwheid.
5.1. Financiële Audits
Voor de rechtmatigheidstoets maakt de externe accountant gebruik van de door de organisatie uitgevoerde interne controles. Voor het boekjaar 2018 staan deze controles ook gepland. De controles worden in twee periodes uitgevoerd, te weten september / november 2018 en in januari en maart / april 2019.
Op basis van de begroting 2018 is een inventarisatie van de processen gemaakt en de bijbehorende audits die in de interim controle en de controle van 2018 uitgevoerd dienen te worden. Hierin zijn alle processen meegenomen, waarvan de begrote baten/lasten groter zijn dan de goedkeuringstolerantie (1% van de omzet, ca. € 740.000).
Omschrijving | Opmerkingen, aandachtspunten |
OZB | * |
Reinigingsheffing | * |
Rioolrecht (heffing) | * |
Salarissen/personeelskosten | ** |
- intern personeel - extern personeel | |
Afschrijvingen & kapitaallasten | |
Reserveringen | |
Begrotingsrechtmatigheid | |
Algemene uitkering | |
Treasury, leningen | |
Goederenbeweging afvalstoffenheffing | |
Omgevingswet en vergunningen | * |
Grondexploitatie | |
Subsidieverstrekking, inkomensoverdrachten | |
Inkoop en aanbestedingsbeleid, betalingsproces (crediteuren) | |
Inkomensvoorzieningen, minimabeleid en arbeidsmarktbeleid | *** |
Sociaal domein |
*) Wordt (deels) binnen SDA verband uitgevoerd door Aa en Hunze. Wij ontvangen van deze partij een financiele verantwoording, voorzien van accountantsverklaring, waarbij ook de rechtmatigheid van de uitvoering door de partijen is getoetst. Hiervoor hoeven dus geen werkzaamheden door gemeente Tynaarlo zelf te worden uitgevoerd
**) Wordt binnen SDA uitgevoerd door Tynaarlo voor Assen, Aa en Hunze en Tynaarlo. Wij stellen voor de andere 2 gemeenten een financiele verantwoording op, die door onze accountant wordt voorzien van een verklaring op de uitgevoerde werkzaamheden
***) Participatie wordt deels uitgevoerd door WPDA. Wij ontvangen van deze partijen een jaarrekening, voorzien van accountantsverklaring, waarbij ook de rechtmatigheid van de uitvoering door de partijen is getoetst. Hiervoor hoeven dus geen werkzaamheden door gemeente Tynaarlo zelf te worden uitgevoerd
5.2 SISA
Voor de controle op de correcte toepassing, verwerking etc. van de voor de gemeente Tynaarlo relevante specifieke uitkeringen geldt het SiSa-toetsingskader, zoals gepubliceerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Voor iedere specifieke uitkering die valt onder SISA dient de gemeente een risicoanalyse op te stellen. Afhankelijk van de omvang van de specifieke uitkering dienen aanvullende werkzaamheden door de gemeente of de accountant te worden uitgevoerd.
5.3 Extra accenten
In het controleprotocol geeft de gemeenteraad kaders mee aan de accountant voor de jaarrekeningencontrole. De gemeenteraad kan ook specifiek accenten benoemen die door de accountant mee kunnen worden genomen bij de controle van de jaarrekeningen. De extra accenten kunnen leiden tot een uitbreiding van de controleopdracht aan de accountant. Bij de aanbesteding van de accountantsdiensten voor de jaren 2014- 2017 en 2018/2019 is rekening gehouden met jaarlijks 2 accenten.
De gemeenteraad benoemt het volgende accent voor de jaarrekeningcontrole 2018:
Inkopen en aanbestedingen en subsidies
Het afgelopen jaar zijn een aantal aanbestedingen, die al lang(er) geleden zijn aanbesteed in de controle opgenomen door de accountant en als onrechtmatig beoordeeld. Het betreft onder andere een aantal ICT aanbestedingen. De spanning die ontstaat is dat deze aanbestedingen niet direct te corrigeren zijn en dus nog enige tijd kunnen en zullen na- ijlen.
Ook rondom subsidies is er mogelijk een spanning die kan ontstaan. De vraag ‘Is het een subsidie of overheidsopdracht?’ wordt steeds vaker gesteld. Met name binnen het sociaal domein. De achtergrond van deze vraag is, dat het op een onrechtmatige manier wegzetten van activiteiten
(diensten) een aanzienlijk risico tot gevolg kan hebben. Dit risico is in de loop der jaren door aanscherping van Europese en nationale regelgeving groter geworden (schadeclaims, vernietigen van subsidiebeschikking, opleggen aanbestedingsplicht etc.). Juist ook omdat een subsidie vanuit een overweging van behoorlijk bestuur niet direct kan worden stopgezet.
In de organisatie is dat aandachtspunt in beeld, maar de daadwerkelijke interpretatie en consequenties nog niet. In de managementrapportages van de accountant zijn deze zaken (interpretaties en consequenties) tot nu toe niet benoemd, maar het is verstandig om niet voor verrassingen te komen staan. Daarom is de vraag aan de accountant een beoordeling en een advies te geven inzake bovengenoemde zaken en over de risico’s in het kader van rechtmatigheid en de manier waarop de gemeente daar de komende tijd in kan opereren.
Uitgaven sociaal domein
Graag zou het Audit comité dat de accountant in haar controle extra aandacht besteed aan de uitgaven in het sociaal domein en daarover rapporteert en advies geeft. Dit zal dan zijn vanuit de rechtmatigheidsbril. Er zal ook een onderzoek plaatsvinden door een extern bureau naar de uitgaven binnen het sociaal domein. Met deze uitkomsten zal worden gestreefd om beter inzicht en beheer te krijgen in deze kosten. Het betref hier een doelmatigheids-issue.
6. Rapportering accountant
Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt:
Interim-controle
De interim-controle wordt uitgevoerd in periode september - december 2018. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt een managementletter uitgebracht. Bespreking van deze managementletter vindt eerst in het audit comité plaats begin 2019.
Voor wat betreft de bevindingen van de interim controle op het gebied van het deel van de personeels en salarisadministratie dat voor andere gemeenten wordt uitgevoerd worden die besproken met de andere gemeenten. Op het gebied van de werkzaamheden “belastingen” ontvangt Tynaarlo van de gemeente Aa en Hunze deze bevindingen.
In januari 2019 zal een afzonderlijke beoordeling van de grondexploitaties door BDO plaatsvinden.
Verslag van bevindingen
Overeenkomstig de gemeentewet wordt omtrent de controle een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het College van Burgemeester en Wethouders.
In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgt.
Planning van de verslagen
De rapportages van de accountant van de interim-controle en van de jaarrekeningcontrole vinden als volgt plaats: na de interim-controle stelt de accountant een integrale managementletter en een raadsbrief op. De raadsbrief wordt gezonden aan de gemeenteraad met een afschrift aan het college. In de brief geeft de accountant op hoofdlijnen aan wat de bevindingen zijn van de interim- controle. Daarnaast maakt de accountant een managementletter, waarin het overzicht met gedetailleerde bevindingen van de interim-controle staat. Dit rapport wordt aan het college gestuurd.
Naar aanleiding van de jaarrekeningcontrole maakt de accountant een rapport van bevindingen op. Dit rapport wordt aan de gemeenteraad gezonden.
De planning is dat de integrale managementletter begin 2019 gereed zijn. Het rapport van bevindingen bij de jaarrekeningcontrole is uiterlijk gereed voor eind april 2019. Uiterlijk in juni 2019 zal de jaarrekening in de gemeenteraadsvergadering worden behandeld.
Uitgangspunten voor de rapportagevorm
Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium etc.)
Fouten of onzekerheden die de rapporteringtolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van het controleprotocol overschrijden worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.
Accountantsverklaring
In de accountantsverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. Deze accountantsverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze de door het College van Burgemeester en Wethouders opgestelde jaarrekening kan vaststellen.