Openbare versie AMM-aanwijzing huurlijnen artikel 7.2 Tw
Openbare versie AMM-aanwijzing huurlijnen artikel 7.2 Tw
In verband met de vertrouwelijkheid van gegevens worden marges van marktaandelen gehanteerd. Deze zijn cursief weegegeven.
Besluit tot aanwijzing van Koninklijke KPN N.V. en haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, als een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op de markt voor huurlijnen op grond van artikel 7.2 van de Telecommunicatiewet
OPTA/EGM/2002/200667
1. Inleiding
1. Bij besluit van 15 november 2000 (kenmerk OPTA/EGM/2000/202724) heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) Koninklijke KPN N.V. en haar groepsmaatschappijen als bedoeld in artikel 24b van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: KPN) met ingang van 15 december 2000 voor onbepaalde duur aangewezen als aanbieder van huurlijnen in geheel Nederland die beschikt over aanmerkelijke marktmacht als bedoeld in artikel 7.2 van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw). De juridische grondslag van dit besluit wordt gevormd door artikel 6.4, eerste lid, jo. artikel 7.2 Tw.
2. Het onderhavige besluit betreft de aanwijzing van KPN als aanbieder met aanmerkelijke macht op de relevante markt van huurlijnen zoals bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, Tw. Deze aanwijzing leidt ertoe dat voor KPN de verplichtingen genoemd in hoofdstuk 7 Tw en de daarop gebaseerde bepalingen in het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: Boht) gelden. Laatstgenoemde bepalingen hebben voornamelijk betrekking op verplichtingen die voor de aangewezen aanbieder gelden, zoals de leverplicht en het hanteren van non-discriminatoire, kostengeoriënteerde en transparante tarieven.
3. Tegen het besluit van 15 november 2000 inzake de aanwijzing ex artikel 7.2 Tw heeft KPN bij brief van 21 december 2000 bezwaar gemaakt. Naar de mening van KPN had het college bij de aanwijzing ex artikel 7.2 Tw moeten differentiëren naar (deel)markten voor een bepaald type of bepaalde typen van huurlijnen in een bepaald geografisch gebied. KPN stelde daarbij dat zij op de markt voor huurlijnen met een capaciteit groter dan 2 megabit per seconde geen aanmerkelijke marktmacht heeft. KPN had dan ook naar haar mening niet als zodanig mogen worden aangewezen. Om voorgaande reden heeft KPN bij brief van 21 december de president van de rechtbank Rotterdam verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Op 31 januari 2001 heeft de president uitspraak gedaan.
4. De president heeft geoordeeld dat wat de markt voor huurlijnen betreft sprake is van afzonderlijke aanwijzingen met een eigen beoordelingskader voor de toepassing van hoofdstuk 6 Tw
onderscheidenlijk hoofdstuk 7 Tw. Volgens de president heeft de wetgever uitdrukkelijk beoogd artikel 2, derde lid, van de Huurlijnenrichtlijn in artikel 7.2, tweede lid, Tw te implementeren. Dientengevolge dient bij de beoordeling van de markt voor huurlijnen zowel aan de productkant als aan de geografische kant te worden gedifferentieerd. De president heeft geoordeeld dat het bestreden besluit in bezwaar niet in stand kan blijven en heeft een voorlopige voorziening getroffen. De president heeft het bestreden besluit, voor zover daaruit voortvloeit dat KPN wordt aangewezen als partij met aanmerkelijke macht op de Nederlandse markt voor huurlijnen met een capaciteit groter dan 2 megabit per seconde, geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van KPN.
5. Op 26 maart 2001 heeft het college een besluit op het bezwaar van KPN genomen waarin de uitspraak van de president wordt gevolgd en de aanwijzing van KPN als partij met aanmerkelijke macht op de markt voor huurlijnen wordt ingetrokken voor zover deze de markt voor huurlijnen met een capaciteit groter dan 2 megabit per seconde (hierna: > 2Mb) betreft. In de beslissing op bezwaar heeft het college tevens besloten dat de aanwijzing voor wat betreft de deelmarkten met een capaciteit kleiner dan 2 megabit per seconde (hierna: < 2Mb), met een capaciteit gelijk aan 2 megabit per seconde (hierna: 2Mb) en met een variabele capaciteit, de zogenaamde Permanent Virtual Circuit (hierna: PVC) in stand blijft. KPN heeft tegen het besluit op bezwaar geen beroep aangetekend.
6. Op basis van het bovenstaande is het college van oordeel dat de aanwijzing van KPN als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor huurlijnen zoals bedoeld in artikel 7.2 Tw niet langer meer tevens gebaseerd kan worden op de aanwijzing van KPN ex artikel 6.4 Tw. Ook verder volgt het college de uitspraak van de president met dien verstande dat bij de beoordeling van de markt voor huurlijnen zowel aan de productkant als aan de geografische kant dient te worden gedifferentieerd. Daarom neemt het college een nieuw besluit ex artikel 7.2 Tw welke in plaats treedt van het besluit van 15 november 2000 (kenmerk OPTA/EGM/2000/202724) en de beslissing op het bezwaar van KPN tegen dit besluit.
7. Voor de beoordeling of KPN thans dient te worden aangewezen als een aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor huurlijnen als bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, Tw is het college begin 2001 met een marktonderzoek begonnen. Ten behoeve van het voorgaande is het onderzoeksbureau EIM Onderzoek voor Bedrijf & Beleid (hierna: EIM) ingeschakeld voor het verrichten van een marktonderzoek. Het college heeft de geregistreerde aanbieders van huurlijnen verzocht om in het kader van dit marktonderzoek informatie te verstrekken over de door hen aangeboden huurlijnen. Deze informatie heeft tot doel inzicht te verkrijgen in het marktaandeel van deze aanbieders op de markt van huurlijnen en in de ontwikkelingen op deze markt. Het college zal op basis van dit marktonderzoek bezien op welke relevante markt(en) KPN en/of wellicht andere aanbieders dienen te worden aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht.
8. Bij de totstandkoming van dit besluit heeft het college de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) geraadpleegd.1 De NMa heeft bij brief van 17 november gereageerd.2
9. Voorts heeft het college bij brief van 6 december 2001 KPN uitgenodigd haar zienswijze op het concept van deze aanwijzing (hierna: concept-besluit) te geven. Bij brief van 8 januari 2002 heeft KPN haar zienswijze op het concept weergegeven. Op 10 januari 2002 heeft ter zake een hoorzitting ten kantore van OPTA plaatsgevonden waarin KPN in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze mondeling toe te lichten. Het verslag van deze hoorzitting treft u aan als bijlage bij dit besluit. Bij brief van 14 januari 2002 heeft het college KPN, naar aanleiding van hetgeen tijdens de hoorzitting door KPN werd gesteld, nadere vragen gesteld. Bij brieven van 15, 16, 18 en 22 januari 2002 heeft KPN op deze brief geantwoord. Bij brieven van 6 en 7 februari 2002 heeft het college naar aanleiding daarvan enkele aanbieders nadere vragen gesteld. Verder heeft het college bij brief van 30 januari een reactie gegeven op de zienswijze van KPN. Op 18 februari heeft het college daarop een reactie van KPN ontvangen.
10. De opbouw van het onderhavige besluit is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt het wettelijke en regelgevend kader weergegeven op basis waarvan de aanwijzing van een aanbieder met aanmerkelijke macht op de relevante markt voor huurlijnen ex artikel 7.2 Tw geschiedt. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de door het college gewijzigde beleidsregels inzake de aanwijzing aanmerkelijke macht op de markt. In hoofdstuk 4 wordt de relevante markt afgebakend. In hoofdstuk 5 wordt de aanpak van het marktonderzoek beschreven. In hoofdstuk 6 worden de resultaten van het marktonderzoek samengevat weergegeven. In hoofdstuk 7 worden de overwegingen van het college geschetst die de basis van het besluit vormen. In hoofstuk 8 wordt de
zienswijze van KPN en de reactie van het college daarop weergegeven. Hoofdstuk 9 bevat het besluit van het college.
2. Wettelijk en regelgevend kader
2.1 Europese regelgeving
11. Aan het einde van de jaren tachtig is in de Europese Unie een begin gemaakt met het tot stand brengen van een gemeenschappelijke markt voor telecommunicatiediensten. Dit moest worden bereikt door enerzijds liberalisering van de destijds grotendeels monopolistische telecommunicatiesector en anderzijds de harmonisering van de voorwaarden voor toegang tot en gebruik van telecommunicatienetwerken en –diensten. De sector is geleidelijk aan geliberaliseerd met 1 januari 1998 als voorlopige einddatum. Op die datum dienden de lidstaten alle wettelijke belemmeringen te hebben opgeheven die betrekking hadden op het aanbieden van telecommunicatienetwerken en –diensten. In het streven naar een gemeenschappelijke markt voor telecommunicatiediensten zijn verder de voorwaarden voor toegang tot en gebruik van
1 OPTA, concept aanwijzing aanmerkelijke markt macht ex artikel 7.2 Tw, 22 oktober 2001.
2 NMa, reactie concept-besluit aanmerkelijke marktmacht ex artikel 7.2 Tw, d.d. 17 november 2001.
telecommunicatienetwerken en –diensten geharmoniseerd. De basis hiervoor vormen de zogenoemde voorwaarden voor Open Network Provision (hierna: ONP). In de ONP-kaderrichtlijn 90/387/EEG 3 zijn de grondbeginselen voor ONP opgenomen. Het begrip “aanmerkelijke marktmacht” is een belangrijk instrument binnen het ONP-kader. In dit kader vormt voor de huurlijnenmarkt de Richtlijn 92/44/EEG van de Raad van 5 juni 1992 betreffende de toepassing van Open Network Provision (ONP) op huurlijnen (hierna: Huurlijnenrichtlijn) 4, zoals gewijzigd bij Richtlijn 97/51/EG van 6 oktober 1997 5, de basis.
12. Artikel 2, derde lid, eerste alinea, Huurlijnenrichtlijn bepaalt: “In de zin van deze richtlijn wordt een organisatie geacht over een aanmerkelijke macht op de markt te beschikken wanneer zij 25% of meer van een bepaalde markt voor huurlijnen in een lidstaat bezit. Een bepaalde markt voor huurlijnen wordt beoordeeld op basis van het type/de typen in een bepaald geografisch gebied aangeboden huurlijnen. Het geografisch gebied kan het gehele of een deel van het grondgebied van een lidstaat bestrijken”. Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 7.2 Tw.
2.2 Nationale regelgeving
13. Op 15 december 1998 is de Tw in werking getreden. Deze wet dient mede ter uitvoering van de Europese richtlijnen betreffende de totstandbrenging van de interne markt voor telecommunicatiediensten door middel van de tenuitvoerlegging van ONP.
14. Eén van de instrumenten die uit de ONP-richtlijnen voortkomt, is de aanwijzing van aanbieders met aanmerkelijke marktmacht. Dit instrument is door de Nederlandse wetgever onder andere geïmplementeerd in artikel 7.2 Tw. Op grond van artikel 7.2, tweede lid, Tw wijst het college een aanbieder van huurlijnen aan voor zover die aanbieder over een aanmerkelijke macht op de relevante markt beschikt. De direct uit de aanwijzing voortvloeiende verplichtingen zijn neergelegd in hoofstuk 7 van de Tw en het daarop gebaseerde Boht.
15. Het aanwijzen van een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op grond van artikel 7.2 Tw leidt ertoe dat een asymmetrisch stelsel van rechten en plichten voor aanbieders gaat gelden. Deze rechten en plichten verschillen afhankelijk van de positie die de aanbieder op de telecommunicatiemarkt inneemt. De noodzaak van een asymmetrisch stelsel vloeit voort uit het feit dat op bepaalde onderdelen van de telecommunicatiemarkt, met name waar voorheen bijzondere of exclusieve rechten waren verleend aan enkele aanbieders, nog geen of onvoldoende concurrentie bestaat. Doordat de overheid in het verleden op belangrijke onderdelen van de telecommunicatiemarkt concurrentie niet of slechts beperkt toestond, is thans nog steeds sprake van een ongelijk speelveld. Het doel van het instrument aanmerkelijke marktmacht in de huidige fase is het bevorderen van concurrentie op de markten voor telecommunicatienetwerken en – diensten. Met het aanwijzen wordt het functioneren van de telecommunicatiemarkt verbeterd en de
3 Pb nr. L 192 van 24 juli 1990, p. 1.
4 Pb nr. L 165 van 19 juni 1992, p. 27.
5 Pb nr. L 295 van 29 oktober 1997, p. 23.
toetreding en ontwikkeling van andere aanbieders op de telecommunicatiemarkt gestimuleerd. De eindgebruiker zal hiervan profiteren doordat er meer keuzemogelijkheden zullen zijn en de aangewezen aanbieder de toegang tot de betreffende diensten tegen redelijke tarieven dient te verschaffen.
16. Ingevolge artikel 7.2, tweede lid, Tw wordt een aanbieder geacht over een aanmerkelijke macht op de markt te beschikken wanneer deze aanbieder 25% of meer van een bepaalde markt voor huurlijnen bezit.
17. Voor het vaststellen van een aanmerkelijke macht van een aanbieder geldt als hoofdregel het marktaandeelcriterium, met de mogelijkheid tot uitzonderingen op deze hoofdregel op grond van de criteria bedoeld in de Huurlijnenrichtlijn en de “richtsnoeren aanwijzing aanmerkelijke marktmacht” (hierna: beleidsregels).6 Het college heeft op basis van artikel 7.2 Tw de bevoegdheid om een aanbieder aan te wijzen als een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht indien deze aanbieder beschikt over een marktaandeel van minder dan 25%, dan wel een aanbieder niet aan te wijzen als een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht indien deze aanbieder beschikt over een marktaandeel van 25% of meer. In beide gevallen dient het college bij de vaststelling rekening te houden met:
1. het vermogen van de betreffende aanbieder om de marktvoorwaarden te beïnvloeden;
2. zijn omzet in verhouding tot de omvang van de markt;
3. zijn beheersing van de middelen van toegang tot de eindgebruikers;
4. zijn toegang tot de financiële middelen, en
5. zijn ervaring met het verstrekken van producten en diensten op de markt.
2.3 Beleidsregels
18. Op 18 maart 2000 heeft het college de hierboven reeds aangehaalde beleidsregels gepubliceerd. Gelet op de afzonderlijke aanwijzingen ex artikel 6.4 en artikel 7.2 Tw op de markt voor huurlijnen, heeft het college de beleidsregels aangepast. De beleidsregels geven onder andere aan op welke wijze het college invulling geeft aan zijn bevoegdheid krachtens artikel 7.2 Tw. Het college zal hierna kort ingaan op een aantal aspecten van deze beleidsregels. Voor het overige verwijst het college naar de inhoud van de beleidsregels.
19. Artikel 7.2 Tw is de implementatie van artikel 2 Huurlijnenrichtlijn in Nederlandse regelgeving. Op basis hiervan wordt de relevante productmarkt afgebakend naar het type huurlijn. De typering van een huurlijn wordt met name bepaald door de capaciteit van die huurlijn. 7
6 Richtsnoeren aanwijzing aanmerkelijke macht op de markt, Staatscourant van 8 maart 2000, nr. 48. Aangepast in Staatscourant 12 oktober 2001, nr. 198, p.35.
7 Zie onderdeel 26 richtsnoeren aanwijzing aanmerkelijke macht op de markt.
20. Ingevolge artikel 2, derde lid, Huurlijnenrichtlijn kan de markt voor huurlijnen worden opgedeeld in geografische markten. De Huurlijnenrichtlijn bepaalt dat het geografische gebied het gehele of een deel van het grondgebied van een lidstaat kan bestrijken. 8
21. Het college zal bij de afbakening van de relevante markt voor huurlijnen aansluiten bij de praktijk van het algemene mededingingsrecht, voor zover de Tw daartoe ruimte laat.
3. Marktafbakening
22. Bij de beoordeling van de vraag of een aanbieder op grond van artikel 7.2 Tw dient te worden aangewezen, dient het marktaandeel van een aanbieder op de relevante markt te worden vastgesteld. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de relevante productmarkt en de relevante geografische markt. In het navolgende zal het college ingaan op de afbakening van de huurlijnenmarkt naar productmarkt(en) en geografische markt(en).
3.1 Inleiding
23. Ingevolge artikel 7.2, tweede lid, Tw wijst het college “een aanbieder van huurlijnen, bedoeld in het eerste lid, aan voor zover die aanbieder over een aanmerkelijke macht op de relevante markt beschikt”. In artikel 1.1, onder i, Tw wordt een huurlijn gedefinieerd als: “aan het publiek ter beschikking stellen van transparante transmissiecapaciteit tussen twee netwerkaansluitpunten van een telecommunicatienetwerk, zonder routeringsfuncties waarover eindgebruikers kunnen beschikken als onderdeel van de geleverde huurlijn”. Een telecommunicatienetwerk wordt in artikel 1.1, onder d, Tw gedefinieerd als: “de overdrachtsapparatuur en, waar van toepassing, de routeringsapparatuur en andere technische middelen die de overdracht mogelijk maken van signalen tussen netwerkaansluitpunten via kabels, radiogolven, optische middelen of andere elektromagnetische middelen”.
24. Voor de afbakening van de relevante markt(en) voor huurlijnen gebruikt het college de definitie van de Europese Commissie. Deze definitie is met name gegeven in de volgende twee documenten. Ten eerste de ‘Bekendmaking van de Commissie inzake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke mededingingsrecht’.9 Ten tweede de ‘Draft Guidelines on market analysis and the calculation of significant market power’ (hierna: Draft Guidelines).10 Bij deze laatste betreft het weliswaar ontwerp-richtlijnen die betrekking hebben op de nieuwe Europese regelgeving, maar ten aanzien van de onderhavige marktafbakening beschouwt het college deze als het meest actueel en relevant.
25. Op grond van de methode van marktafbakening, zoals in bovengenoemde documenten wordt beschreven, geschiedt de afbakening van relevante markten op basis van de mate van
8 Ibid. onderdeel 28.
9 Pb nr. C 372 van 9 december 1997, p. 3.
10 COM(2001) 175, 28 maart 2001.
concurrentiedruk, dat wil zeggen de mate waarin concurrentie de prijsvorming van een product of dienst bepaalt. Er zijn twee hoofdfactoren die zorgen voor concurrentiedruk, te weten vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie. Kort gezegd worden relevante markten afgebakend op basis van de mate van substitutie tussen producten. Zijn producten of diensten in voldoende mate substitueerbaar, dan behoren zij tot dezelfde relevante markt.
26. Vraagsubstitutie wordt bepaald door de vergelijkbaarheid van de aangeboden diensten (kwaliteit, verkrijgbaarheid, prijs) vanuit het perspectief van de afnemer. Indien bepaalde producten vanuit het oogpunt van de afnemer in ruime mate onderling vervangbaar zijn, dan behoren die producten tot de relevante markt. Het gaat dus om producten die identiek zijn of die op grond van hun eigenschappen, bestemming en prijs door de afnemers als gelijkwaardig worden beschouwd.
27. Bij de marktbepaling kan eveneens rekening worden gehouden met de substitueerbaarheid aan de aanbodzijde wanneer de gevolgen ervan in doelmatigheid en directheid vergelijkbaar zijn met die van de substitueerbaarheid aan de vraagzijde. Dit vergt dat aanbieders kunnen overschakelen op de productie van de relevante producten en deze op korte termijn op de markt kunnen brengen zonder aanzienlijke bijkomende kosten te maken of risico’s te lopen in antwoord op geringe en duurzame wijzigingen van de betrokken prijzen11. Zoals volgt uit onder andere de Draft Guideliness, gaat het in deze om de waarschijnlijkheid dat aanbieders die momenteel nog niet actief zijn op de relevante markt zullen besluiten deze markt op korte termijn te betreden als gevolg van een kleine, maar significante prijsstijging.
Vraagsubstitutie
Concurrentiedruk
Dienst X
Aanbodsubstitutie
Andere diensten (potentiële substituten)
Figuur 1. Vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie zorgen beiden voor concurrentiedruk.
28. Een wijze om te bepalen of er aanbod- en vraagsubstitutie bestaat, is het toepassen van de zogenaamde “hypothetische monopolist test” ook wel SSNIP-test genoemd (Small but Significant Non transitory Increases in Price). Bij deze test moet worden bekeken wat er zal gebeuren indien er een kleine, maar significante prijsstijging van een product of dienst plaatsvindt terwijl de prijzen van andere producten of diensten gelijk blijven. Bezien dient te worden wat de effecten zijn van een
11 Zie noot 9, onder II “Bepaling van de relevante markt”, paragraaf 20.
prijsstijging van 5 tot 10% van bijvoorbeeld dienst X. Bij het uitvoeren van deze test gaat het om het gezamenlijke effect van vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie.
29. Ten eerste dient te worden onderzocht hoeveel vraagsubstitutie er is, oftewel of afnemers door de tariefverhoging van dienst X zouden overschakelen op gemakkelijk verkrijgbare substitutieproducten of –diensten of op leveranciers die elders gevestigd zijn. Ten tweede dient onderzocht te worden of aanbieders van andere diensten bij de betreffende tariefverhoging overschakelen op het aanbieden van dienst X. Indien een gebrek aan vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie gezamenlijk er voor zorgen dat met de tariefverhoging de winst kan worden verhoogd, dan is er onvoldoende substitutie en is de relevante markt gelijk aan de markt van dienst X. Kan de winst daarmee niet worden verhoogd dan is er voldoende substitutie. In dat geval worden substitutieproducten en –diensten opgenomen in de relevante markt totdat het assortiment producten en geografisch gebied zodanig zijn afgebakend dat kleine duurzame verhogingen van de relatieve prijzen rendabel zouden zijn 12.
3.2 Xxxxxxxxxxxx
00. De relevante productmarkt wordt als volgt gedefinieerd: “Een relevante productmarkt omvat alle producten en/of diensten die op grond van hun kenmerken, hun prijzen en het gebruik waarvoor zij zijn bestemd, door de consument als onderling verwisselbaar of substitueerbaar worden beschouwd”.13
31. Ingevolge artikel 2, derde lid, Huurlijnenrichtlijn zoals geïmplementeerd in artikel 7.2 Tw wordt een bepaalde markt voor huurlijnen beoordeeld op basis van het type/de typen huurlijnen in een bepaald geografisch gebied aangeboden huurlijnen. Afnemers van huurlijnen baseren hun keuze voor een bepaalde huurlijn in eerste instantie op hun behoefte aan een bepaalde capaciteit 14. De capaciteit van een huurlijn is de hoeveelheid data die per tijdseenheid over een huurlijn kan worden getransporteerd, meestal uitgedrukt in bits per seconde. De capaciteit van huurlijnen is aldus het onderscheidende criterium voor huurlijnen. Dit is ook als zodanig in de beleidsregels AMM aangegeven. De marktafbakening wordt daarom met name bepaald door de basisbehoefte aan capaciteit en daarmee het onderscheid naar huurlijnen ten aanzien van capaciteit.
3.2.1 Capaciteit van huurlijnen
32. Bij de afbakening van de huurlijnenmarkt maakt het college aldus een onderscheid op basis van capaciteit van huurlijnen. Het college merkt hierbij op dat, ten behoeve van de marktafbakening binnen de huurlijnenmarkt, vragenlijsten naar de nationaal regelgevende instanties van de lidstaten van de Europese Unie zijn verzonden. Uit de antwoorden hierop volgt dat geen enkele lidstaat een onderscheid in relevante markten binnen de huurlijnenmarkt maakt. Met andere woorden, voor de aanwijzing van een aanbieder met aanmerkelijke macht op de relevante markt voor huurlijnen gaan
12 Ibid. paragraaf 17 en noot 10, de Draft Guideliness, p. 9 en 10.
13 Ibid. paragraaf 7.
14 Vergelijk ook de Beschikking van de Europese Commissie van 2 oktober 1991, Zaak nr. XX/ X.000 Xxxxxxxxxxxx- Xxxxxx/xx Xxxxxxxxx, Xx. L 334/42, 5 december 1991.
lidstaten uit van de huurlijnenmarkt in het geheel. Twee lidstaten merken op dat een onderscheid kan worden gemaakt naar capaciteit van de huurlijnen15.
33. Huurlijnen kunnen een vaste capaciteit of een variabele capaciteit hebben. In het laatste geval wordt gesproken van Permanent Virtual Circuit (hierna: PVC). PVC’s zijn altijd digitaal. Bij huurlijnen met een vaste capaciteit kan een onderscheid worden gemaakt in enerzijds analoge huurlijnen en anderzijds digitale huurlijnen.
34. Ten behoeve van de marktafbakening binnen de huurlijnenmarkt, zal eerst een eenvoudige analyse van vraag- en aanbodsubstitutie (A) en vervolgens een verdere analyse van vraag- en aanbodsubstitutie worden gemaakt (B).
A. Eenvoudige analyse Vraagsubstitutie
35. Teneinde inzicht te verkrijgen in het verschil in tarief tussen typen huurlijnen, worden in onderstaande figuur de huurlijnen met verschillende capaciteiten en het procentuele tariefverschil van een huurlijn met een naast lagere capaciteit weergegeven. Ter illustratie een het type 34 Mbit/s is - afhankelijk van de lengte - 120% tot 170% duurder dan het type met de naast lagere capaciteit van 2 Mbit/s.
15 Denemarken en Noorwegen, waarbij laatstgenoemde aangeeft dat dit een indeling naar huurlijnen <2Mb, 2Mb en
>2Mb zou kunnen zijn.
200%
180%
160%
140%
0
1
50
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Figuur 2. Procentuele tariefverschil ten opzichte van het huurlijntype met lagere capaciteit (lengtes: 0, 1 en 50 km).
36. Zoals reeds eerder gesteld, bepaalt de capaciteit van een huurlijn de hoeveelheid informatie die in een bepaalde periode over die huurlijn kan worden verzonden. Een gebruiker heeft in beginsel een bepaalde behoefte ten aanzien van de capaciteit van een huurlijn. De gebruiker vraagt dan ook een huurlijn met een bepaalde capaciteit aan. Indien deze gebruiker behoefte heeft aan een huurlijn met een hoge capaciteit dan voldoet een huurlijn met een lagere capaciteit niet aan zijn behoefte en is die huurlijn met een lagere capaciteit geen alternatief.
37. Een huurlijn met een hogere capaciteit dan de aangevraagde capaciteit is functioneel gezien wel een alternatief. De gebruiker heeft in dat geval meer capaciteit dan noodzakelijk, hetgeen in de meeste gevallen geen nadeel is. Zoals volgt uit bovenstaande figuur, is het tarief van een huurlijn met een naast hogere capaciteit echter minimaal meer dan 20% duurder. In vergelijking met de SSNIP-test, waarin wordt uitgegaan van een tariefverhoging van 5 tot 10%, is een tariefverhoging van 20% naar het oordeel van het college te groot om van vraagsubstitutie te kunnen spreken. Dit ondanks het feit dat gebruikers voor het minimaal 20% hogere tarief meer kwaliteit c.q. capaciteit krijgen. Met andere woorden, gebruikers van huurlijnen met een lage capaciteit zullen vanwege het grote prijsverschil niet overstappen op huurlijnen met een grotere capaciteit.
38. Concluderend kan gesteld worden dat de vraagsubstitutie onvoldoende is om individuele typen samen te kunnen voegen binnen één relevante markt. Op basis van deze eerste analyse van
vraagsubstitutie zou ieder type huurlijn met een bepaalde capaciteit een aparte relevante markt kunnen vormen. Aangenomen kan worden dat er altijd wel sprake is van enige mate van vraagsubstitutie tussen huurlijnen met een naast hogere capaciteit, omdat deze meer kwaliteit in de zin van meer capaciteit leveren.
Aanbodsubstitutie
39. Ten behoeve van de marktafbakening zal voor de vraag naar aanbodsubstitutie een onderscheid gemaakt worden in de verschillende soorten netwerken waarmee huurlijnen worden geleverd. In onderstaande figuur zijn deze verschillende soorten netwerken schematisch weergegeven.
vaste capaciteit
flexibele capaciteit
7
analoog
digitaal
8
Analoog
<2Mb
2Mb >2Mb
PVC
1
3
5
2
4
6
modems
cross connects
analoge netwerken
digitale netwerken op basis van SDH
koper / glas / draadloos glas
1
3
2
4
5
huurlijnen met vaste capaciteit
switches
relevante markt
aanbod substitutie
analoge netwerken
digitale netwerken op basis van SDH
huurlijnen met vaste capaciteit
cross connects
switches
netwerken
40.
bedrading aansluiting
koper / glas / draadloos
glas
type netwerk
Figuur 3. Verschillende netwerken, markten en aanbodsubstitutie.
41. Ten eerste zijn er analoge netwerken (1). Dit zijn netwerken die in ieder geval voor een deel analoge signalen transporteren. De kern van het analoge netwerk van KPN wordt om redenen van efficiëntie wel steeds verder gedigitaliseerd, maar een significant deel is nog analoog. Een analoog netwerk levert in eerste instantie analoge huurlijnen. Door op de aansluitpunten van deze analoge huurlijnen modems te zetten, kunnen ook digitale huurlijnen met een zeer beperkte capaciteit worden geleverd. Met een analoog netwerk kunnen de volgende huurlijntypen worden geleverd: analoge huurlijnen volgens de ITU-standaarden X.0000/X.0000, X.0000, X.0000 en digitale huurlijnen met een beperkte capaciteit (karakteristiek: minder dan 19.2 kbit/s), zoals bijvoorbeeld de DigiLine-dienst.
42. Ten tweede zijn er digitale netwerken die met name gebruik maken van zogenaamde SDH-techniek (2).16 Deze netwerken kunnen huurlijnen leveren met een capaciteit van 2 Mbit/s en groter 17. Voor de levering van de verschillende capaciteiten zijn slechts beperkte aanpassingen van het netwerk nodig, met name andere interfacekaarten. Echter, zonder extra apparatuur kunnen deze netwerken in het algemeen geen digitale huurlijnen van kleiner dan 2 Mbit/s leveren.
43. Ten derde kunnen de in de voorgaande alinea genoemde digitale netwerken voorzien worden van apparatuur die het mogelijk maakt om een 2 Mbit/s-verbinding uit te splitsen in 64 kbit/s-kanalen (3). Deze apparatuur, cross connects genaamd, vergt een significante extra investering. Met deze extra apparatuur kan het netwerk huurlijnen van 64 kbit/s - en een veelvoud daarvan ( nx64 kbit/s)
- leveren. Hierbij wordt opgemerkt dat huurlijnen met een capaciteit <2Mb altijd voorzien zijn van cross connects.
44. Verder is relevant dat aansluitingen groter dan 2 Mbit/s in de praktijk op dit moment in het algemeen niet met koperdraad worden gerealiseerd. Voor een huurlijn groter dan 2 Mbit/s is het meestal noodzakelijk de gebruiker aan te sluiten met glasvezel 18. SDH-netwerken met glasvezel voor de aansluitingen vormen daarmee een vierde type netwerk (4).
45. Ten vijfde zijn er netwerken die PVC’s leveren (5). Het gaat hier bijvoorbeeld om ATM 19 of frame relay netwerken. PVC-netwerken bestaan uit switches die met elkaar worden verbonden door huurlijnen met een vaste capaciteit. Huurlijnen met vaste capaciteit vormen daarmee noodzakelijke bouwstenen voor PVC-netwerken. Met een PVC-netwerk kunnen met beperkte aanpassingen PVC’s met alle voorkomende capaciteiten worden gerealiseerd.
46. Op grond van het bovenstaande kan een onderscheid worden gemaakt in vijf typen netwerken. Heeft een aanbieder eenmaal één van deze typen netwerken ten behoeve van de levering van een dienst, dan kan tegen zeer geringe kosten ook een andere met dat netwerk leverbare dienst worden geleverd. Met andere woorden, voor de diensten die met een beschreven netwerktype worden geleverd, is tussen die diensten sprake van voldoende aanbodsubstitutie om te kunnen spreken van een relevante markt. Dat betekent dat de grootte van de relevante markten in ieder geval gelijk is aan deze vijf netwerktypen. Daarmee zijn na een eerste eenvoudige analyse van aanbodsubstitutie vijf relevante markten te onderscheiden, namelijk: analoge huurlijnen, huurlijnen met een
capaciteit <2Mb, huurlijnen met een capaciteit gelijk aan 2Mb, huurlijnen met een capaciteit >2Mb en PVC’s. Vervolgens zal nader worden onderzocht of deze markten op grond van een meer uitgebreide analyse van aanbod- en vraagsubstitutie nog dienen te worden vergroot.
16 SDH staat voor Synchronous Digital Hierarchy (dit is een ITU-standaard). In oudere netwerken, bijvoorbeeld het netwerk van KPN, wordt naast SDH ook de voorloper daarvan, PDH ( Plesiochronous Digital Hierarchy ), nog gebruikt.
17 De belangrijkste capaciteiten zijn: 2, 34, 155, 622 Mbit/ s en 2,5 Gbit/ s.
18 Of eventueel draadloos hetgeen echter minder vaak plaatsvindt.
19 ATM staat voor Asynchronous Transfer Mode.
B. Verdere analyse Vraagsubstitutie
47. Gezien de eerste analyse van de aanbodsubstitutie kan de huurlijnenmarkt ten aanzien van de capaciteit van huurlijnen worden opgedeeld in de vijf eerder genoemde markten. Deze vijf markten bevatten typen huurlijnen die onderling, in één markt, aan de aanbodzijde vervangbaar zijn. Een analyse van vraagsubstitutie tussen deze markten leidt tot het volgende.
48. Ten aanzien van vraagsubstitutie van huurlijnen met een lagere capaciteit, bijvoorbeeld huurlijnen 2Mb, naar huurlijnen met een hogere capaciteit, bijvoorbeeld huurlijnen >2Mb, is van belang hoe makkelijk gebruikers van huurlijnen met lagere capaciteit bij een tariefsverhoging van 5 tot 10% zoals bij de SSNIP-test, overschakelen op een huurlijn met een hogere capaciteit.
49. Huurlijnen in de naast hogere markt zijn gemiddeld minstens 100% duurder. Dientengevolge zal vraagsubstitutie in bovengenoemde vorm niet of nauwelijks plaatsvinden. Weliswaar krijgen gebruikers met de overstap meer capaciteit, maar de tariefverhoging is te groot om deze overstap te rechtvaardigen.
50. Ten aanzien van vraagsubstitutie van hogere capaciteit naar lagere capaciteit is van belang hoe makkelijk gebruikers van huurlijnen met hogere capaciteit bij een tariefsverhoging van 5 tot 10% zoals bij de SSNIP-test, overschakelen op een huurlijn met een lagere capaciteit. Zoals reeds eerder gesteld kiezen gebruikers voor een bepaalde capaciteit omdat ze die nodig hebben bij de toepassing van de huurlijn. Zij kunnen niet volstaan met een lagere capaciteit. Met andere woorden, ongeacht het lagere tarief zullen gebruikers niet overstappen naar het afnemen van een huurlijn uit de markt van huurlijnen met een lagere capaciteit.
51. Gelet op bovenstaande analyse van vraagsubstitutie zijn de markten voor analoge huurlijnen, huurlijnen <2Mb, huurlijnen 2Mb, huurlijnen >2Mb en PVC’s te beschouwen als aparte relevante markten.
Aanbodsubstitutie
52. Teneinde een juiste afbakening van de relevante markt(en) te maken en te bezien of bepaalde typen huurlijnen dan wel markten samengenomen dienen te worden, zal in het navolgende worden ingegaan op een verdere analyse van de substitueerbaarheid aan de aanbodzijde. De genoemde pijlen corresponderen met de pijlen weergegeven in figuur 3.
Onderscheid analoog - digitaal
53. Voor aanbieders van analoge netwerken is een significante investering nodig om over te schakelen naar digitale netwerken om daarmee digitale huurlijnen te leveren en andersom (pijl 1 en 2). Analoge huurlijnen kunnen in beginsel ook worden aangeboden via een digitaal netwerk met een digitaal-analoog omzetting aan de rand van het netwerk, maar de kosten van de op die wijze geleverde analoge huurlijnen zijn vergelijkbaar met de kosten van 64 kbit/s huurlijnen. Aangezien de tarieven van analoge huurlijnen momenteel veel lager zijn dan die van 64 kbit/s huurlijnen, is
geen sprake van een voor aanbieders commercieel aantrekkelijke optie. De aanbodsubstitutie is dan ook onvoldoende om van één relevante markt te spreken.
54. In Nederland biedt slechts één aanbieder in betekenisvolle mate analoge huurlijnen aan, namelijk KPN. KPN heeft daarmee een marktaandeel van tegen de 100% op de markt voor analoge huurlijnen. Om die reden zijn analoge huurlijnen dan ook niet in het marktonderzoek door EIM betrokken. Het college merkt hierbij tevens op dat het marktaandeel van KPN op de markt voor analoge huurlijnen gemakshalve op 100% is gesteld.
Onderscheid <2Mb - 2Mb
55. Aanbieders met digitale netwerken voor de levering van 2Mb huurlijnen, zonder cross connects, die ook huurlijnen willen gaan aanbieden met een capaciteit <2Mb, dienen daarvoor een significante investering te doen in de aanschaf van cross connect apparatuur. Daarom is aanbodsubstitutie hier (pijl 4) onvoldoende om te spreken van één relevante markt.
56. Aanbieders met een digitaal netwerk voor huurlijnen <2Mb, met cross connects, kunnen wel met beperkte aanpassingen huurlijnen van 2Mb leveren. Daarom is aanbodsubstitutie hier (pijl 3) in beginsel voldoende om bij de beoordeling van de concurrentie op de markt voor 2Mb huurlijnen, huurlijnen <2Mb bij de relevante markt te rekenen.
57. Op basis van het bovenstaande zouden huurlijnen <2Mb onder de markt voor huurlijnen 2Mb dienen te worden gebracht. Aldus is er in dit geval sprake van asymmetrie. Tussen huurlijnen <2Mb en 2Mb is sprake van substitueerbaarheid aan de aanbodzijde, huurlijnen <2Mb kunnen worden vervangen door huurlijnen 2Mb, maar van substitueerbaarheid in omgekeerde zin, vervanging van huurlijnen 2Mb door huurlijnen <2Mb, is echter geen sprake. Het gevolg hiervan zou kunnen zijn dat er een relevante markt <2Mb en een relevante markt 2Mb waaronder huurlijnen <2Mb zou kunnen worden benoemd. Dit doet evenwel niets af aan de voorgaande analyse van vraagsubstitutie waaruit volgt dat voor afnemers van huurlijnen <2Mb huurlijnen met een capaciteit van 2Mb geen substituut vormen20. Met andere woorden, bezien vanuit de afnemer is een huurlijn met een capaciteit <2Mb gezien de prijs niet vervangbaar door een huurlijn met een capaciteit 2Mb. Overigens zal een bepaald type huurlijn uit de markt voor huurlijnen <2Mb eerder vervangen worden door een huurlijn uit diezelfde markt met een naast hogere capaciteit.
58. Verder volgt uit de definitie van aanbodsubstitutie dat het in het onderhavige geval dient te gaan om de waarschijnlijkheid dat aanbieders van huurlijnen <2Mb die nog niet actief zijn op de markt voor huurlijnen 2Mb laatstgenoemde markt zullen betreden in geval van een kleine, maar
20 Zie hiervoor ook de Beschikking van de EC genoemd in noot 15. In de betreffende beschikking wordt de relevante markt afgebakend op basis van capaciteit, zitplaatsen, van vliegtuigen. Dit resulteert in drie relevante markten: vliegtuigen met 20-39, 40-59 en 60 en meer zitplaatsen. In de beschikking worden deze markten als aparte relevante markten beschouwt ook al is er een zekere mate van substitutie (kleinere vliegtuigen kunnen worden vervangen door grotere) en vindt substitutie omgekeerd niet plaats (van vervanging van grotere toestellen door kleinere is geen sprake).
significante prijsstijging. Uit het marktonderzoek van EIM volgt echter dat vrijwel alle in het marktonderzoek betrokken aanbieders van huurlijnen <2Mb ook huurlijnen 2Mb aanbieden en andersom. Dientengevolge is het niet mogelijk te onderzoeken of aanbieders van huurlijnen <2Mb in geval van een prijsstijging ook daadwerkelijk zullen overschakelen op het aanbieden van huurlijnen 2Mb. Zoals volgt uit de Draft Guidelines is slechts een hypothetische substitutie aan de aanbodzijde onvoldoende voor het doel van de marktafbakening21. In deze acht het college de afbakening van de relevante markt bestaande uit de huurlijnen 2Mb waaronder huurlijnen <2Mb daarom mede niet logisch voor de aanwijzing van een aanbieder met aanmerkelijke macht op de relevante markt.
59. Tenslotte blijkt uit het onderzoek verricht door EIM dat de markt voor huurlijnen met een capaciteit
>2Mb (marktaandeel KPN 15-25%) een breukvlak vormt wat betreft de mate van concurrentie, in de markt voor huurlijnen <2Mb (marktaandeel KPN 85-95%) is nauwelijks sprake van concurrentie en in de markt voor huurlijnen 2Mb is enige concurrentie (marktaandeel KPN 55-65%)22. Ook om die reden is het college van oordeel dat de markt voor huurlijnen <2Mb, waarin KPN vrijwel de enige aanbieder is, en de markt voor huurlijnen 2Mb als aparte relevante markten dienen te worden beschouwd.
60. Op grond van het bovenstaande beschouwt het college de markten voor huurlijnen <2Mb en 2Mb als afzonderlijke relevante markten.
Onderscheid 2Mb - >2Mb
61. Ten aanzien van aanbodsubstitutie van 2Mb naar >2Mb is van belang in hoeverre een aanbieder van huurlijnen van 2Mb makkelijk en tegen relatief geringe kosten kan over overschakelen op de levering van huurlijnen van >2Mb. Relevant in dit kader is dat de netwerken die nodig zijn om huurlijnen van 2Mb te leveren en de netwerken die nodig zijn om huurlijnen van >2Mb te leveren, grotendeels identiek zijn. Er is echter één belangrijk verschil: huurlijnen van 2Mb kunnen voor de aansluiting van een klant gebruik maken van koperdraden, terwijl voor huurlijnen >2Mb glasvezelkabel noodzakelijk is.
62. In de Nederlandse markt worden huurlijnen 2Mb merendeels over bestaande koperdraden geleverd. Aanbieders hoeven daarom niet te graven teneinde een klant aan te kunnen sluiten.23 Het grootste deel van de markt van 2Mb huurlijnen heeft daarom relatief hoge extra kosten om huurlijnen >2Mb te leveren. Immers, voor 2Mb kan om een gebruiker aan te sluiten meestal gebruikgemaakt worden van bestaand koper, terwijl om een gebruiker aan te sluiten op een >2Mb huurlijnen een glasvezelkabel naar de locatie van de klant moet worden aangelegd. Dit impliceert dat die aanbieder graafkosten moet maken. Hierdoor is er sprake van onvoldoende aanbodsubstitutie om 2Mb huurlijnen tot de markt van >2Mb te rekenen (pijl 5).
21 Zie hiervoor ook de Draft Guideliness, noot 10, p. 12.
22 Zie ook “Concurrentie op de markt voor huurlijnen in Nederland”, Verdonck, Klooster & Associates, april 2000.
23 KPN maakt bij de aansluiting van huurlijnen van 2Mb gebruik van bestaande koper aansluitlijnen (het aansluitnet). Voor huurlijnen van 2Mb heeft KPN een marktaandeel van 65-75%.
63. Ten aanzien van aanbodsubstitutie van >2Mb naar 2Mb is van belang in hoeverre een aanbieder van huurlijnen van >2Mb makkelijk en tegen relatief geringe kosten kan over overschakelen op de levering van huurlijnen van <2Mb. Voor de meeste aanbieders is dit moeilijk. Concurrenten van KPN op de markt voor huurlijnen >2Mb moeten voor het leveren van huurlijnen 2Mb relatief grote investeringen doen bij het aansluiten van gebruikers in de vorm van graafkosten of collocatiekosten bij het gebruik van MDF-access. KPN heeft die kosten niet omdat het voor het aansluiten van gebruikers benodigde koperdraad vrijwel altijd reeds aanwezig is. Daarom levert aanbodsubstitutie van >2Mb naar 2Mb onvoldoende concurrentiedruk op om bij de beoordeling van de markt voor 2Mb huurlijnen van >2Mb mee te nemen (pijl 6).
Onderscheid PVC’s – huurlijnen met vaste capaciteit
64. Ten aanzien van aanbodsubstitutie van huurlijnen met een vaste capaciteit naar PVC’s is van belang in hoeverre een aanbieder van huurlijnen met vaste capaciteit makkelijk en tegen relatief geringe kosten kan overschakelen op de levering van PVC’s. Aanbieders van huurlijnen met een vaste capaciteit moeten significante investeringen doen, zowel in apparatuur als kennis, om hun netwerk geschikt te maken voor levering van PVC’s (pijl 7).
65. Aanbodsubstitutie van PVC’s naar huurlijnen met vaste capaciteit is niet effectief. De PVC markt is namelijk een downstream-markt ten opzichte van de markt voor huurlijnen met een vaste capaciteit. Een downstream-markt die gebruikmaakt van huurlijnen als noodzakelijke bouwsteen, oftewel grondstof, is in beginsel niet in staat concurrentiedruk uit te oefenen op de markt van vaste huurlijnen (pijl 8). Ter illustratie een voorbeeld: de markt van meel en als downstream-markt daarvan de markt van brood. De markt van brood kan dan geen concurrentiedruk uitoefenen op de markt van meel, omdat de markt van brood gebruikmaakt van meel.
3.2.2 Sub-conclusie
66. Gelet op het bovenstaande bestaan er, als gevolg van een onderscheid naar de capaciteit van huurlijnen, binnen de huurlijnenmarkt verschillende relevante markten. Deze relevante markten bestaan als gevolg van de analyse van vraag- en aanbodsubstitutie uit de markt voor analoge huurlijnen, huurlijnen met een capaciteit <2Mb, huurlijnen met een capaciteit 2Mb, huurlijnen met een capaciteit >2Mb en PVC’s.
3.2.3 Internationale en nationale huurlijnen
67. Naast het onderscheid in capaciteit van huurlijnen, is naar het oordeel van het college het onderscheid tussen nationale en internationale huurlijnen van belang voor de afbakening van de relevante markt(en) binnen de huurlijnenmarkt.
68. Bij nationale huurlijnen liggen beide aansluitlijnen in Nederland. Bij internationale huurlijnen ligt één van de aansluitpunten in Nederland en het andere aansluitpunt buiten Nederland. Van alle
huurlijnen in bovengenoemde relevante markten, afgebakend op basis van capaciteit, bestaat zowel een nationale als een internationale variant.
Vraagsubstitutie
69. Een internationale huurlijn is een huurlijn waarvan het eindpunt in een ander land ligt. Een gebruiker die een nationale huurlijn nodig heeft, heeft niets aan een internationale huurlijn en visa versa. Mitsdien is er onvoldoende vraagsubstitutie tussen nationale en internationale huurlijnen om te kunnen spreken van één relevante markt.
Aanbodsubstitutie
70. Een aanbieder van nationale huurlijnen dient grote investeringen te doen om internationale huurlijnen te gaan aanbieden. De aanbodsubstitutie is daarom zeer beperkt. Andersom geldt dit eveneens. Weliswaar is het voor een aanbieder van internationale huurlijnen mogelijk om nationale huurlijnen aan te bieden in de gebieden waarin deze aanbieder een eigen aansluitnetwerk heeft. Echter, deze gebieden zijn in de praktijk relatief te klein om voldoende aanbodsubstitutie te creëren.
71. Er is onvoldoende vraag- en aanbodsubstitutie om nationale en internationale huurlijnen als één relevante markt te beschouwen. Het college beschouwt de markt voor nationale huurlijnen en de markt voor internationale huurlijnen derhalve als afzonderlijke relevante markten.
3.3 Geografische xxxxx
00. Ingevolge artikel 7.2 Tw en de Huurlijnenrichtlijn wordt een bepaalde markt beoordeeld op basis van het type/de typen huurlijnen die in een bepaald geografisch gebied worden aangeboden. Het geografische gebied kan het gehele of een deel van het grondgebied van een lidstaat bestrijken.
73. De relevante geografische markt wordt als volgt gedefinieerd: “de relevante geografische markt is het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar en het aanbod van goederen, waarbinnen de concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen.”24
74. In het kader van een mogelijke geografische afbakening binnen Nederland, heeft het college in de vragenlijsten aan de aanbieders enkele regionale aspecten opgenomen. Het betreft vragen over waar een aanbieder actief is en een opgave van de omzet in steden met meer dan 100.000 inwoners. De aanbieders hebben in hun reactie op de vragenlijst van het college echter aangegeven dat het niet mogelijk is de verlangde informatie ter zake te verstrekken. Aangezien hierdoor slechts zeer beperkte informatie door de aanbieders is verstrekt, heeft EIM geen onderzoek kunnen verrichten naar een eventuele geografische afbakening van de relevante markt voor huurlijnen.
24 Zie noot 9, paragraaf 8.
75. Naar het oordeel van het college is het zeer moeilijk, zo niet onmogelijk, om in Nederland gebieden naar type huurlijn te definiëren waarin de marktomstandigheden duidelijk verschillen van de omringende gebieden. Verder volgt ook uit de antwoorden van de lidstaten van de Europese Unie op de door het college gestelde vragen inzake marktafbakening, dat deze lidstaten geen onderscheid maken in geografische gebieden. Met andere woorden, het gehele nationale grondgebied wordt door die lidstaten als het geografisch afgebakende gebied beschouwd. 25 Gezien het voorgaande, zal het college bij de beoordeling van de huurlijnenmarkt uitgaan van het gehele grondgebied van Nederland.
3.4 Conclusie
76. Op basis van het bovenstaande komt het college tot de conclusie dat de huurlijnenmarkt kan
worden onderverdeel in de volgende tien relevante markten: analoge huurlijnen, huurlijnen met een capaciteit < 2Mb, huurlijnen met een capaciteit gelijk aan 2Mb, huurlijnen met een capaciteit > 2Mb en huurlijnen met een variabele capaciteit (PVC), waarbij elk een nationale en een internationale variant heeft. De geografische markt is het gehele grondgebied van Nederland. De betreffende relevante markten zullen verder ook wel aangeduid worden als “deelmarkt(en)”.
analoog | <2Mb | 2Mb | >2Mb | PVC | |
nationaal | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
Internationaal | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
Tabel 1. Relevante huurlijnenmarkten
4. Aanpak
77. Teneinde te beoordelen of een aanbieder op grond van artikel 7.2 Tw dient te worden aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht en zo ja, op welke deelmarkten deze aanbieder dient te worden aangewezen, heeft het college EIM opdracht verleend om een marktonderzoek te verrichten. Deze opdracht bestond uit een onderzoek naar de marktaandelen van de verschillende aanbieders (hierna: marktaandelenonderzoek) en een marktanalyse. Het college weegt de bevindingen uit het marktonderzoek mee in zijn besluitvorming.
4.1 Verzoek om informatie
78. Voor het marktonderzoek zijn de als aanbieder van huurlijnen bij het college geregistreerde aanbieders verzocht gegevens te verstrekken om het marktaandeel van aanbieders op de huurlijnenmarkt te kunnen vaststellen. Het college is voor de vaststelling van het aandeel op de markt van huurlijnen uitgegaan van de omzet behaald met de door de aanbieders aangeboden typen huurlijnen. Verder heeft het college ten behoeve van de marktanalyse de aangeschreven aanbieders om informatie verzocht in het kader van de uitzonderingscriteria. Mede op grond van deze
25 Met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk waar ten aanzien van de aanmerkelijke marktmacht positie van Kingston Communications een geografisch onderscheid is gemaakt voor het gebied waarin deze aanbieder actief is, namelijk de “ Hull area”.
informatie kan het college beoordelen in welke mate aanbieders van huurlijnen nog afhankelijk zijn van KPN en in welke mate er al sprake is van een gelijk speelveld.
5. Uitkomsten van het marktonderzoek
79. In april 2001 is EIM begonnen met het marktonderzoek. In het onderstaande wordt een samenvatting gegeven van de bevindingen zoals die door EIM aan het college zijn gerapporteerd.
5.1 Beschrijving van de markt
80. Een huurlijn biedt de gebruiker daarvan transmissiecapaciteit tussen twee vaste punten. Gebruikers van huurlijnen zijn andere aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en/of –diensten of zakelijke gebruikers met een eigen bedrijfsnetwerk. Huurlijnen worden door gebruikers ingezet als noodzakelijke bouwstenen van hun telecommunicatienetwerken. In deze netwerken zorgen huurlijnen er voor dat signalen tussen geografisch gescheiden punten worden getransporteerd. Huurlijnen vormen daarmee een noodzakelijke basis van ieder telecommunicatienetwerk ongeacht de toepassing waarvoor het netwerk wordt gebruikt, telefonie, datacommunicatie of transport van (omroep-) programma’s.
5.2 Marktaandelen op de relevante markt
81. Op basis van de door de aanbieders verstrekte gegevens heeft EIM de marktaandelen van aanbieders van huurlijnen over het jaar 2000 en het eerste kwartaal van het jaar 2001 berekend. Daarbij heeft EIM een onderscheid gemaakt tussen marktaandelen op basis van waarde (omzet) en volume (aantal huurlijnen). Het aantal huurlijnen kan als aanvullende informatie gebruikt worden.
5.2.1 Marktomvang
82. De geschatte marktomvang wordt weergegeven in guldens en aantallen huurlijnen. De totale omzet van de respondenten in de markt voor huurlijnen bedroeg in 2000 1.344 miljoen gulden en in het eerste kwartaal van 2001 405 miljoen gulden26. Uit de cijfers over het aantal huurlijnen volgt dat de markt sterk groeit, namelijk van 44.709 huurlijnen op 1 januari 2000 naar 59.548 huurlijnen op 31 maart 2001.
5.2.2 Marktaandelen op basis van omzetten
83. Bij omzet wordt gekeken naar de omzet die alle marktpartijen behalen in de relevante markt. Indien een aanbieder een groot aandeel heeft in de totale omzet van de markt, dan is dit een indicatie van marktmacht.
84. Op basis van de gegevens van aanbieders heeft EIM de marktaandelen per deelmarkt berekend. KPN had in de hele huurlijnenmarkt in 2000 een marktaandeel van 55-65% en in het eerste kwartaal van 2001 een marktaandeel van 55-65%. Op de markt voor huurlijnen < 2Mb en 2Mb heeft KPN het grootste marktaandeel, in 2000 respectievelijk 85-95% en 55-65% en in het eerste kwartaal van
26 Exclusief analoge huurlijnen.
2001 respectievelijk 85-95% en 65-75%. In de markt voor huurlijnen >2Mb heeft KPN in 2000 een marktaandeel van 15-25% en in het eerste kwartaal van 2001 een marktaandeel van 15-25%.
6. Samenvatting
85. Nadat in het bovenstaande de bevindingen van het onderzoeksbureau kort zijn weergegeven, wordt in de onderstaande tabel voor de verschillende deelmarkten het marktaandeel van KPN weergegeven.
Markt | Totaal, nationaal en internationaal | Marktaandeel Omzet 2000 | Marktaandeel omzet 1ste kwartaal 2001 | Marktaandeel aantal huurlijnen 2000 | Marktaandeel aantal huurlijnen 1ste kwartaal 2001 |
Analoog | totaal | >95 | >95 | >95 | >95 |
nationaal | >95 | >95 | >95 | >95 | |
internationaal | >95 | >95 | >95 | >95 | |
< 2Mb | totaal | 85-95% | 85-95% | >95 | >95 |
nationaal | >95 | >95 | >95 | >95 | |
internationaal | 75-85% | 75-85% | 85-95% | 75-85% | |
2Mb | totaal | 55-65% | 65-75% | 55-65% | 45-55% |
nationaal | 55-65% | 55-65% | 55-65% | 45-55% | |
internationaal | 65-75% | 55-65%27 | 45-55% | 15-25% | |
> 2Mb | totaal | 15-25% | 15-25% | 45-55% | 35-45% |
nationaal | 25-35% | 15-25% | 55-65% | 35-45% | |
internationaal | 15-25% | 15-25% | 5-15% | <5% | |
PVC ‘s | totaal | 55-65% | 55-65% | Niet bekend 28 | Niet bekend |
nationaal | 85-95% | 75-85%29 | Niet bekend | Niet bekend | |
internationaal | Geen aanbod | Geen aanbod | Geen aanbod | Geen aanbod |
Tabel 2. Marktaandelen KPN in procenten.
86. Ten aanzien van de nationale huurlijnen volgt uit het bovenstaande dat de mate van concurrentie het grootst is bij huurlijnen > 2Mb. In deze deelmarkt heeft één aanbieder in 2001 een groter marktaandeel op basis van omzet dan KPN. In de deelmarkten < 2Mb en 2Mb heeft KPN nog steeds een groot marktaandeel. In de deelmarkt nationale PVC’s is sprake van een afname van het marktaandeel van KPN.
27 Na herberekening OPTA, zie hoofdstuk 8.
28 De vraag naar aantallen PVC’s is door onvoldoende partijen beantwoord om hierover betrouwbare gegevens te kunnen verstrekken.
29 Na herberekening OPTA, zie hoofdstuk 8.
87. Ten aanzien van internationale huurlijnen volgt uit het bovenstaande dat op de deelmarkt <2Mb het marktaandeel van KPN lager is dan die voor nationale huurlijnen <2Mb. Het marktaandeel is hier licht gedaald. Op de deelmarkt 2Mb is het marktaandeel van KPN licht gestegen. Op de deelmarkt
>2Mb is het marktaandeel van KPN licht gedaald.
6.1 Marktanalyse
88. In het navolgende wordt ingegaan op de bevindingen van EIM ten aanzien van de marktanalyse. In de richtsnoeren wordt een vijftal uitzonderingscriteria genoemd die hieronder gebruikt worden om, naast de primaire marktaandelentoets, een beeld te geven van de markt van huurlijnen en de positie van KPN daarop.
6.2 Het vermogen om de marktvoorwaarden te beïnvloeden
89. In de richtsnoeren worden de volgende subcriteria genoemd die van belang zijn voor het beoordelen van het vermogen van een aanbieder om de marktvoorwaarden te beïnvloeden:
• het aantal concurrenten;
• de mate van concentratie in de markt;
• de ontwikkeling in het aantal en de omvang van de concurrenten;
• de toe- en uittredingsdrempels;
• de drempels voor eindgebruikers om over te stappen naar een andere aanbieder;
• de mate van verticale integratie of diversificatie;
• de prijsvorming in de markt.
Aantal concurrenten
90. Over het algemeen wordt gesteld dat hoe meer partijen actief zijn in de markt, hoe minder waarschijnlijk het wordt dat een individueel bedrijf de markt kan beïnvloeden. Uit het onderzoek blijkt dat op de totale huurlijnenmarkt 21 aanbieders actief zijn. In onderstaande tabel wordt het aantal aanbieders per deelmarkt schematisch weergegeven.
analoog | <2Mb | 2Mb | >2Mb | PVC | |
Nationaal | 1 | 11 | 19 | 16 | 7 |
Internationaal | 1 | 4 | 8 | 8 | 3 |
Totaal | 1 | 11 | 20 | 17 | 7 |
Tabel 3 Aantal aanbieders
91. Aldus zijn op de meeste deelmarkten meerdere aanbieders van huurlijnen actief. Bij internationale huurlijnen is dat aantal beperkter. Bij nationale huurlijnen zijn grotere aantallen aanbieders actief, met name in de markten van nationale huurlijnen van 2Mb en > 2Mb. Op de meeste deelmarkten zijn meerdere aanbieders van huurlijnen actief. Bij internationale huurlijnen is het aantal actieve aanbieders beperkter. Op de markt voor analoge huurlijnen is alleen KPN actief.
Mate van concentratie
92. Het vermogen om de markt te beïnvloeden neemt in beginsel af naarmate de markt minder geconcentreerd is. Een manier om de mate van concentratie op de markt aan te geven is de Xxxxxxxxxx Xxxxxxxxxx Index (hierna: HHI). De HHI is de som van de gekwadrateerde marktaandelen op basis van de omzet van alle op de markt aanwezige aanbieders. Bij een HHI van minder dan 1.000 is sprake van een ongeconcentreerde markt, tussen 1.000 en 1.800 een matig geconcentreerde markt en boven de 1.800 een zeer geconcentreerde markt.
93. Uit de marktanalyse volgt dat de meeste deelmarkten gekarakteriseerd kunnen worden als geconcentreerde markten. De HHI in de totale huurlijnenmarkt is licht toegenomen van 3.954 in 2000 tot 4.085 in het eerste kwartaal van 2001. Daarmee is sprake van een zeer geconcentreerde markt. Uit de marktanalyse volgt dat de markt < 2Mb zeer geconcentreerd is (HHI van 8.783-8.885). Het minst geconcentreerd is de markt > 2Mb (HHI 1.448-1.529). In de markt van huurlijnen < 2Mb en 2Mb, waar KPN verreweg het grootste marktaandeel heeft, is de concentratie toegenomen. In de markt van huurlijnen > 2Mb is de concentratie licht toegenomen. Bij nationale huurlijnen > 2Mb heeft naast KPN één aanbieder een groot marktaandeel. Bij internationale huurlijnen > 2Mb zijn dat naast KPN twee aanbieders met een vrijwel even groot marktaandeel.
Ontwikkeling aantal en omvang concurrenten
a. Aantal aanbieders
94. Een toename van het aantal concurrenten en hun omvang wat betreft omzet, is een indicatie van toenemende concurrentie en betekent dat het vermogen om de markt te beïnvloeden afneemt.
95. Het aantal concurrenten is ten opzichte van het jaar 2000 min of meer gelijk gebleven. Volgens de aanbieders worden enkele nieuwe aanbieders verwacht, maar van grote aantallen lijkt geen sprake te zijn. Daarnaast zijn enkele partijen overgenomen door andere bedrijven. De toetreders van de laatste jaren zijn actief in verschillende deelmarkten, met uitzondering van de markt voor analoge huurlijnen.
b. Ontwikkeling omvang
96. De meeste aanbieders maken een forse groei van hun omzet door. Bij KPN is de omzetgroei bij de grotere capaciteiten lager dan bij de kleinere capaciteiten. Daarnaast neemt bij KPN de omzet van nationale huurlijnen toe, terwijl de omzetten van internationale huurlijnen kleiner of gelijk aan 2Mb afnemen.
c. Xxxxx xxxxx
00. In alle deelmarkten is sprake van groei. De markt voor huurlijnen > 2Mb groeit het sterkst, terwijl bij huurlijnen < 2Mb en 2Mb sprake is van een redelijke groeimarkt. De groei op de markten voor nationale huurlijnen is sterker dan de groei op de markt voor internationale huurlijnen.
d. Verwachte concurrentieontwikkelingen
98. Marktpartijen verwachten een minder sterke groei in de markt van huurlijnen < 2Mb. Bij de hogere capaciteiten wordt meer groei verwacht. Veel partijen verwachten een toename van de concurrentie waarbij vooral de prijs het concurrentiemiddel is. Er wordt een daling van de prijzen verwacht. Dit geldt vooral voor de hogere capaciteiten.
Toe- en uittredingsdrempels
99. Toe- en uittredingsdrempels hebben een grote invloed op de mate van concurrentie op de markt. Hoge toetredingsdrempels kunnen zorgen voor relatief weinig concurrentie in de markt. De aanbieders kunnen de afnemers relatief hogere prijzen vragen omdat er geen alternatieven zijn of zullen komen. In het onderstaande worden de belangrijkste toe- en uittredingsdrempels weergegeven die aanbieders signaleren. KPN signaleert zelf geen toetredingsdrempels.
100. De aanbieders noemen de volgende drempels voor toetreding tot de markt voor huurli jnen:
• het opbouwen van een netwerk vergt grote investeringen;
• financiering van deze investeringen is moeilijker geworden omdat de telecommunicatiesector het momenteel op de financiële markten minder goed doet;
• het aanvragen van graafvergunningen werkt vertragend en diverse gemeenten proberen het graven te beperken;
• partijen met een grotendeels eigen netwerk ( backbone) moeten de aansluiting naar de klant (last mile) vaak tegen hoge kosten inkopen bij KPN;
• doordat er sprake is van overcapaciteit op het interregionaal ( backbone) en stedelijk (ring) niveau is toetreding alleen mogelijk met lage prijzen, waardoor investeringen moeilijk zijn terug te verdi enen;
• KPN heeft geen goed wholesale-aanbod tegen wholesale-prijzen. De huidige prijzen van KPN zijn retail-prijzen, waardoor nieuwe toetreders geen concurrerend aanbod met een redelijke marge kunnen doen;
• er is sprake van lange levertijden bij KPN;
• in de markt voor <2Mb is er nauwelijks een andere aanbieder dan KPN, waardoor de prijzen relatief hoog zijn;
• DSL via MDF-access is een alternatief voor lokale huurlijnen. De mogelijkheden hiervoor worden sterk vertraagd door KPN;
• lage kwaliteit van dienstverlening van lokale kabelbedrijven waardoor ze geen alternatief vormen voor KPN.
101. De uittredingdrempels die worden genoemd zijn:
• de verplichtingen die voortvloeien uit bestaande contracten met klanten;
• verkoop van netwerken is niet eenvoudig vanwege de huidige investeringsbereidheid van telecombedrijven, waardoor lopende investeringen moeilijk zijn terug te verdienen;
• langlopende verplichtingen, zoals financieringsverplichtingen en interconnectieovereenkomsten.
102. De meeste aanbieders zien belangrijke toetredingsdrempels welke vooral door KPN zouden worden opgeworpen. Dergelijke toetredingsdrempels versterken de marktmacht van KPN. Dit vertraagt volgende de meeste aanbieders het proces naar meer concurrentie.
Drempels eindgebruikers
103. De drempels die eindgebruikers moeten overwinnen om over te stappen naar een andere aanbieder geven mede aan in welke mate een aanbieder marktmacht heeft. Indien bedrijven in staat zijn deze overstapdrempels op te werpen, dan geeft dit aan dat ze een bepaalde mate van marktmacht hebben waardoor deze aanbieders meer ruimte hebben om de marktvoorwaarden te beïnvloeden.
104. KPN geeft aan dat er technisch gezien niet of nauwelijks overstapdrempels zijn. De overstapdrempels hebben volgens KPN vooral te maken met de contractsduur. Door verschillende aanbieders worden de volgende overstapdrempels genoemd:
• looptijd van contracten;
• hoge annuleringskosten bij migratie voor het einde van de looptijd van een contract;
• lange levertijden voor de aanleg van nieuwe infrastructuur;
• lange levertijden van KPN-lijnen voor de toegang tot de klant;
• lagere prijzen en dergelijke in het geval huurlijnen deel uitmaken van een compleet dienstenpakket;
• onzekerheid in de telecommunicatiemarkt waardoor klanten minder vertrouwen hebben in alternatieven.
105. Uit het bovenstaande volgt dat eindgebruikers over het algemeen niet zonder meer kunnen overstappen naar een andere aanbieder van huurlijnen. Het geheel van de overstapdrempels versterkt de marktmacht van KPN.
Diversificatie en verticale integratie
106. Een grote mate van diversificatie betekent een breed aanbod van gelijksoortige producten. Een aanbieder met een meer gediversifieerd aanbod kan bepaalde marktmacht verkrijgen door bijvoorbeeld de betere toegang tot de eindgebruiker of de lagere kosten ten gevolge van synergievoordelen. KPN heeft qua diversificatie op de deelmarkten, met uitzondering van de internationale markt voor PVC’s, een voorsprong ten opzichte van andere marktpartijen. Zo beschikt KPN over het meest uitgebreide netwerk in Nederland. Daarnaast biedt KPN naast het aanbod van huurlijnen ook andere telecommunicatiediensten- en netwerken aan waardoor zij een volledig aanbod kan doen en kosten over de verschillende diensten kunnen worden verdeeld.
107. Een bedrijf dat verticaal geïntegreerd is kan mogelijk meer marktmacht uitoefenen dan een bedrijf dat niet verticaal geïntegreerd is. Een aanbieder van huurlijnen die zelf beschikt over huurlijnen heeft een sterkere positie op de markt dan een aanbieder die huurlijnen eerst bij een andere aanbieder moet inkopen. Over het algemeen beschikken aanbieders van huurlijnen over een eigen netwerk. Enkele aanbieders kopen huurlijnen van bijvoorbeeld KPN in. Volgens marktpartijen is van een goed wholesale aanbod geen sprake. Aanbieders stellen verder dat zij veelal van KPN afhankelijk zijn voor de uiteindelijke aansluiting met de klant. KPN is hiervoor niet afhankelijk van een andere partij, omdat zij over het meest uitgebreide regionale netwerk beschikt. KPN kan daarom worden beschouwd als meer verticaal geïntegreerd dan diverse andere partijen.
Prijsvorming
108. Prijsdalingen zijn een indicatie van toenemende concurrentie op een markt. Aan de markpartijen is gevraagd van welke standaardprijzen zij uitgaan voor een aantal verschillende typen huurlijnen. Uit de marktanalyse volgt dat sprake is van een vrij sterke variatie in de standaardprijzen per maand en de eenmalige aansluitkosten die door de verschillende aanbieders worden gehanteerd. Bij huurlijnen met een capaciteit >2Mb is sprake van soms forse prijsdalingen. Dit kan duiden op meer prijsconcurrentie bij grotere capaciteiten.
109. Bij KPN blijven de prijzen echter gelijk. Dit betekent dat KPN ondanks de toegenomen concurrentie toch haar hoge maandtarieven kan behouden hetgeen kan duiden op marktmacht.
110. De meeste marktpartijen hebben aangegeven prijsvolger te zijn. KPN is volgens de aanbieders de prijsleider die op alle deelmarkten wordt gevolgd, met uitzondering van markt voor internationale PVC’s. In het marktonderzoek is gevraagd naar de prijzen die aanbieders verwachten in rekening te brengen met ingang van 1 juli 2002. Gebleken is dat bij diverse partijen forse prijsdalingen zijn te verwachten.
6.1.1 KPN’s omzet in verhouding tot de markt
111. Bij dit criterium wordt gekeken naar de omzet van de groep waar de aanbieder deel van uitmaakt. Evenals KPN behoren enkele grote spelers tot een grote (internationale) groep met een grote groepsomzet in relatie tot de Nederlandse markt voor huurlijnen. Uit de marktanalyse volgt dat niet te verwachten is dat de ondernemingsstructuur van de verschillende partijen de concurrentie op de Nederlandse markt zal belemmeren. Deze factor heeft dan ook geen significante invloed op de concurrentiepositie van KPN.
6.1.2 KPN’s beheersing van de middelen van toegang tot de eindgebruikers
112. Bij deze maatstaf gaat het om de toegang die een aanbieder heeft tot de eindgebruikers dan wel de mate waarin zij een andere aanbieder deze toegang kan belemmeren. Eindgebruikers die meer omzet genereren zijn waardevoller. Daarmee is de toegang tot deze groep belangrijker. Dit
criterium kan opgedeeld worden in twee indicatoren: enerzijds de mogelijkheid overstapdrempels op te werpen en anderzijds de ruimte om zelf de voorwaarden van toegang te kunnen bepalen.
113. KPN heeft een fijnmazig netwerk met een hoge geografische dekkingsgraad. Door dit netwerk kan KPN relatief eenvoudig tegen lage kosten de meeste eindgebruikers bereiken. Andere aanbieders beschikken niet over zo’n netwerk. Hierdoor zijn deze aanbieders van huurlijnen veelal van KPN afhankelijk voor de uiteindelijke aansluiting van de klant (last mile). Veel aanbieders vinden dat KPN door lange levertijden en hoge prijzen deze toegang tot de eindgebruikers sterk bemoeilijkt. Door het uitgebreide netwerk van KPN en de directe toegang van KPN tot veel mogelijke klanten van huurlijnen, heeft KPN een voorsprong op andere aanbieders van huurlijnen. In de toekomst biedt toegang door xDSL mogelijk een oplossing. Ook hier heeft KPN echter een bepaalde invloed op en vertraagt KPN volgens sommige aanbieders de ontwikkeling van dit alternatief.
6.1.3 KPN’s toegang tot financiële middelen
114. Een aanbieder die een betere toegang heeft tot de kapitaalmarkt kan bijvoorbeeld een (rente) kostenvoordeel behalen, waardoor zij in staat is tegen lagere kosten te werken. Een aanbieder moet ook voldoende geld bij elkaar kunnen brengen om bijvoorbeeld de technologische ontwikkelingen bij te kunnen houden. Dit alles vereist een solide financiële basis. Een tweede aspect is de kredietwaardigheid. Die zorgt ervoor dat een aanbieder geld kan lenen voor de investeringen.
115. Om een beeld te krijgen van de toegang tot de financiële middelen is de aanbieders gevraagd om de Cost of Capital en/of de risico-opslag die betaald moet worden boven op de rente op staatsleningen. De antwoorden waren echter niet altijd volledig en onderling slecht vergelijkbaar. EIM heeft daarom gekeken naar de credit ratings van de moederconcerns waartoe de aanbieders van huurlijnen behoren.
116. Uit de marktanalyse komt naar voren dat de belangrijkste aanbieders van huurlijnen een verschillende kredietwaardigheid hebben. Verwacht mag worden dat drie aanbieders een iets betere uitgangspositie hebben dan KPN. Ten opzichte van het jaar 2000 is de kredietwaardigheid van de meeste aanbieders afgenomen. Hierdoor zullen zij moeilijker toegang hebben tot de financiële middelen. Aangezien deze ontwikkeling voor de meeste aanbieders opgaat, kan geconcludeerd worden dat de toegang tot de financiële middelen de onderlinge verhoudingen tussen de aanbieders niet significant zal beïnvloeden.
6.1.4 KPN’s ervaring met het verstrekken van producten en diensten op de markt
117. De ervaring van de aanbieder zal vaak samengaan met een bepaald (kwaliteits)imago. Een aanbieder met veel ervaring zal het vertrouwen genieten van de eindgebruikers en is beter in staat op die markt macht uit te oefenen. Een nieuwe aanbieder die nog niet veel ervaring heeft zal de eindgebruiker er eerst van moeten overtuigen dat hij dezelfde kwaliteit kan aanbieden als bestaande aanbieders.
118. De belangrijkste aanbieders hebben ruime ervaring met het aanbieden van huurlijnen. Volgens veel marktpartijen heeft KPN een belangrijk voordeel omdat zij een gevestigde naam heeft. De meeste andere aanbieders zijn nog bezig met het opbouwen van een imago. KPN heeft daarnaast meer ervaring op de huurlijnenmarkt dan andere aanbieders. KPN heeft hiermee nog steeds een voordeel op de markt.
6.2 Samenvatting
119. Het totale marktaandeel van KPN is op de deelmarkt <2Mb gelijk gebleven, op de deelmarkt 2Mb toegenomen en op de deelmarkten >2Mb en PVC’s afgenomen. Op de deelmarkten <2Mb en 2Mb, zowel nationaal als internationaal, heeft KPN een marktaandeel ver boven de 25%. Op de deelmarkt nationale PVC’s heeft KPN eveneens een marktaandeel ver boven de 25%. Op de deelmarkten >2Mb nationaal en >2Mb internationaal heeft KPN een marktaandeel kleiner dan 25%. Bovendien is op de deelmarkt voor nationale huurlijnen >2Mb één aanbieder met een marktaandeel vergelijkbaar met dat van KPN aanwezig en zijn op de deelmarkt voor internationale huurlijnen
>2Mb twee aanbieders met een marktaandeel vergelijkbaar met dat van KPN aanwezig.
120. Uit de toetsing aan de uitzonderingscriteria volgt dat KPN met name in de deelmarkten waarop zij een groot marktaandeel heeft, mogelijkheden heeft om de marktvoorwaarden te beïnvloeden. Deze mogelijkheden zijn minder in de deelmarkten voor internationale en nationale huurlijnen
>2Mb, waar het marktaandeel van KPN kleiner is.
121. De markt voor huurlijnen is over het algemeen geconcentreerd. De concentratie in de deelmarkten <2Mb en 2Mb, zowel nationaal als internationaal, is hoog. KPN is in deze markten veruit de belangrijkste aanbieder. Aangezien de concentratie in de deelmarkten voor nationale en internationale huurlijnen >2Mb aanzienlijk minder sterk is, zijn hier de mogelijkheden van KPN om de marktvoorwaarden te beïnvloeden beperkt.
122. De markt voor huurlijnen als geheel groeit sterk. De deelmarkt voor huurlijnen >2Mb groeit het sterkst. Mitsdien zijn op laatstgenoemde markt de mogelijkheden van KPN om de marktvoorwaarden te beïnvloeden beperkt. Immers, er is meer ruimte voor toetreders en voor groei van kleinere aanbieders.
123. Andere aanbieders van huurlijnen dan KPN signaleren vele toetredingsdrempels. De uittredingsdrempels hebben vooral betrekking op contractuele verplichtingen die aanbieders met hun klanten zijn aangegaan. De genoemde drempels hebben een versterkend effect op de mogelijkheden van KPN en andere aanbieders met een groot marktaandeel om de markt te beïnvloeden.
124. KPN is één van de meest volledige aanbieders; zij biedt alle typen huurlijnen landelijk aan. Door de breedte en diepte van het aanbod van KPN kan zij een voordeel behalen ten opzichte van andere aanbieders. Met name door het brede klantenbestand en het brede dienstenpakket beschikt KPN over een betere toegang tot klanten dan de meeste markpartijen.
125. De prijzen van huurlijnen vertonen een dalende trend. Uit de antwoorden van de aanbieders volgt dat er sprake van enige prijsconcurrentie lijkt te zijn, met name bij huurlijnen met een grotere capaciteit. Opvallend is dat KPN in staat lijkt te zijn de relatief hoge prijzen te hanteren. Verder wordt KPN door veel aanbieders gevolgd bij het prijsbeleid. Het voorgaande is een indicatie dat KPN marktmacht heeft.
126. Verder wijst een aantal uitzonderingscriteria er op dat KPN een betere positie heeft dan andere aanbieders. Deze positie wordt met name verkregen door de goede toegang tot de eindgebruikers en de ervaring en naam die KPN heeft kunnen opbouwen. Hiermee heeft KPN een voordeel ten opzichte van andere aanbieders van huurlijnen.
127. Verder beschikt KPN over een goede toegang tot de eindgebruiker doordat zij een zeer uitgebreid netwerk heeft waarover andere aanbieders niet beschikken en soms afhankelijk zijn van KPN voor de aansluitingen met eindgebruikers.
128. De toegang van KPN tot financiële middelen is mogelijk iets minder goed dan die van een aantal belangrijke concurrenten.
7. Overwegingen van het college
129. Het college onderschrijft de bevindingen van het marktaandelenonderzoek en de marktanalyse. Op basis van artikel 7.2 Tw, de richtsnoeren en het voorgaande overweegt het college het volgende.
7.1 Marktaandeel
130. Ingevolge het marktaandelenonderzoek heeft KPN over het jaar 2000 en eerste kwartaal van 2001 op de markten analoog (nationaal en internationaal), <2Mb (nationaal en internationaal), 2Mb (nationaal en internationaal) en PVC nationaal een marktaandeel groter dan 55%. Met andere woorden, KPN heeft op deze markten een marktaandeel van meer dan 25%. Om die reden dient KPN in beginsel conform artikel 7.2, tweede lid, Tw te worden aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op de betreffende deelmarkten.
131. Verder volgt uit het marktaandelenonderzoek dat KPN op de markt voor huurlijnen >2Mb (nationaal en internationaal) over het jaar 2000 en het eerste kwartaal van 2001 een marktaandeel van 15-25% heeft. Op de markt voor internationale huurlijnen >2Mb heeft KPN zowel in het jaar 2000 als in het eerste kwartaal van 2001 een marktaandeel van 15-25%. Daarmee is het marktaandeel van KPN op deze markt kleiner dan 25%. Op de markt voor nationale huurlijnen >2Mb is het marktaandeel van KPN in het jaar 2000 25-35% en in het eerste kwartaal van 2001 15-25%. Het marktaandeel van KPN is daarmee in de meest actuele periode kleiner dan 25%.
7.2 Uitzonderingscriteria
132. De uitzonderingscriteria zoals bedoeld in de richtsnoeren, geven het college geen aanleiding om af te wijken van de hoofdregel dat een aanbieder die op de relevante markt een aandeel van 25% of meer bezit wordt aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht.
Markten >2Mb (nationaal en internationaal)
133. Op de markten van >2Mb (nationaal en internationaal) bevindt het meest recente marktaandeel van KPN rond de 25%-grens. De beoordeling of op grond van de uitzonderingscriteria van de hoofdregel dient te worden afgeweken, is hier dus relevant. Het college overweegt daarbij het volgende.
134. Een zwaarwegend uitzonderingscriterium is ‘de beheersing van de middelen van toegang tot eindgebruikers.’ KPN beheerst in sterke mate de middelen van toegang tot eindgebruikers in de vorm van haar zeer fijnmazige netwerk. Hoewel KPN ook voor de levering van huurlijnen >2Mb het meest fijnmazige netwerkwerk heeft, is haar positie voor huurlijnen >2Mb relatief minder sterk dan voor huurlijnen van 2Mb en lager. Immers, voor huurlijnen van 2Mb en lager kan KPN gebruikmaken van het bestaande aansluitnetwerk van koperdraden waarop vrijwel alle klanten reeds zijn aangesloten.
135. Huurlijnen >2Mb behoren niet tot de zogenaamde minimumreeks waarvoor KPN op grond van artikel 13 van het Boht dient te zorgen dat deze altijd en overal in Nederland binnen een redelijke termijn geleverd worden. Daarom vormt de minimumreeks geen reden om KPN of een andere aanbieder aan te wijzen op de markt van >2Mb.
136. Naar aanleiding van bezwaar en beroep van KPN, zoals weergegeven in hoofdstuk 1, is KPN sinds maart 2001 niet langer aangewezen op de markten voor huurlijnen >2Mb. Het college heeft als gevolg van dit feit één klacht gehad van een aanbieder die aangeeft hierdoor problemen te ondervinden in de levering van huurlijnen >2Mb in de vorm van lange levertijden en hoge tarieven. Echter, de problemen van deze aanbieder worden in de basis veroorzaakt door het gebrek aan een aanbod van interconnecterende huurlijnen. Op grond van de artikel 6.4 Tw AMM-aanwijzing voor huurlijnen, die geldt voor de hele markt voor huurlijnen, blijft KPN verplicht tot het leveren van interconnecterende huurlijnen van alle capaciteiten, ongeacht of de onderhavige artikel 7.2 Tw AMM-aanwijzing op de betreffende capaciteiten van toepassing is. Het college acht een aanbod van interconnecterende huurlijnen van alle capaciteiten cruciaal voor de verder ontwikkeling van marktwerking op de markt van huurlijnen inclusief de markten voor >2Mb. Thans beoordeelt het college een aanbod van interconnecterende huurlijnen van KPN. Het college acht de klacht van de aanbieder daarmee voldoende geadresseerd.
137. Daarnaast zijn er aanbieders die aangeven dat er voor local tails van huurlijnen >2Mb naar access-locaties in grote delen van Nederland nog geen alternatief aanbod is en die daarom aandringen op een aanbod van interconnecterende huurlijnen. Zoals in de vorige alinea reeds in
aangegeven, dient dit probleem te worden opgelost met een aanbod van interconnecterende huurlijnen hetgeen losstaat van de onderhavige artikel 7.2 Tw aanwijzing.
138. Het college acht het ongewenst dat eventuele fluctuatie van het marktaandeel rond de 25%- grens zou leiden tot binnen korte tijd ontheffen en weer aanwijzen van een aanbieder. Het feit dat KPN sinds maart 2001 niet langer is aangewezen op de markten >2Mb, is daarom een overweging om KPN niet aan te wijzen.
139. Op grond van de overwegingen in de voorgaande alinea’s is het college van oordeel dat er op de markt voor huurlijnen >2Mb geen aanleiding is om af te wijken van de hoofdregel dat een aanbieder die op de relevante markt een aandeel van minder dan 25% heeft niet wordt aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht.
7.3 Aanwijzen van andere aanbieders
140. Er zijn slechts een beperkt aantal relevante markten waar andere aanbieders dan KPN een marktaandeel van rond de 25% of hoger hebben. Dit zijn de markten van >2Mb (nationaal & internationaal) en de markt van PVC’s (internationaal).
141. Op de markten voor huurlijnen >2Mb (nationaal en internationaal) heeft één aanbieder een marktaandeel dat marginaal groter dan 25% is en dus ook groter dan het marktaandeel van KPN. Het college ziet echter geen reden deze aanbieder aan te wijzen. Het voornaamste argument hiervoor is dat het college van oordeel is dat de markt voor huurlijnen >2Mb in zijn geheel concurrerend is. De aanwijzing van een aanbieder in deze markt zou daarmee niet het doel van de aanwijzing - ontwikkeling van concurrentie en bescherming van afnemers - dienen. Daarnaast zou een aanwijzing van een aanbieder met een marktaandeel van maar marginaal meer dan 25% de concurrentiekracht van deze aanbieder door de non-discriminatie- en kostenoriëntatieplicht verzwakken.
142. Voor de markt voor PVC’s internationaal geldt dat op deze markt nog nooit een aanbieder is aangewezen. Over het functioneren van deze markt heeft het college nog geen klachten ontvangen. Deze markt lijkt daarom voldoende concurrerend, waardoor het aanwijzen van een aanbieder geen positief effect heeft.
7.4 De effecten van de aanwijzing
143. Het college zal hierna ingaan op de effecten die hij verwacht van de aanwijzing van KPN. Het college gaat immers op grond van de beleidsregels over tot aanwijzing indien hij tot het oordeel is gekomen dat hetgeen met de aanwijzing wordt beoogd - bevordering van marktwerking - in voldoende mate kan worden bereikt.
144. De effecten van de aanwijzing van KPN als aanbieder met aanmerkelijke macht op de huurlijnenmarkt hebben een verdere strekking dan uitsluitend de markt voor huurlijnen. Huurlijnen zijn de noodzakelijke basisbouwstenen van ieder telecommunicatienetwerk. Partijen die
telecommunicatienetwerken exploiteren, en die willen opereren zonder alle kabels zelf te leggen, zijn afhankelijk van de levering van huurlijnen van met name KPN, gezien diens brede en geografisch gespreide aanbod. Een goed functionerende markt voor huurlijnen is aldus van belang voor de ontwikkeling van concurrentie in de hele telecommunicatiemarkt.
145. Het effect van de aanwijzing is dat de regels van het Boht ten aanzien van huurlijnen van toepassing worden op KPN. Deze regels hebben betrekking op transparantie, non-discriminatie, kostenoriëntatie en leverplicht. Gezien de geringe mate van concurrentie op de markten van huurlijnen (met uitzondering van de markten voor huurlijnen >2Mb) acht het college de handhaving van deze regels noodzakelijk voor de bescherming van afnemers en de ontwikkeling van concurrentie.
146. Transparantie en non-discriminatie zorgen er voor dat door KPN in geheel Nederland dezelfde vormen van tarifering worden gehanteerd - voor haarzelf, haar dochtermaatschappijen en derden - en dat deze bekend zijn. Naar het oordeel van het college is het cruciaal dat deze regels gehandhaafd blijven om te voorkomen dat KPN voor contractanten die geen of minder keuze hebben uit een alternatief aanbod, hogere tarieven rekent dan contractanten die meer keuze hebben uit alternatief aanbod. En dergelijke situatie is zowel nadelig voor eindgebruikers die minder keuze hebben (zij betalen dan te hoge tarieven), als voor concurrenten die op deze wijze oneerlijke concurrentie ondervinden. Ook dienen de regels om te voorkomen dat KPN zichzelf gunstigere tarieven in rekening brengt teneinde oneerlijk te concurreren op downstream-markten (telefonie en datacommunicatie).
147. Kostenoriëntatie zorgt er voor dat KPN’s tarieven zich in beginsel bevinden tussen een ondergrens waarbij de kosten gelijk zijn aan de opbrengsten, en een bovengrens waarbij de opbrengsten gelijk zijn aan de kosten plus een redelijk rendement. De ondergrens dient om te voorkomen dat concurrenten oneerlijke concurrentie ondervinden van te lage tarieven. De bovengrens dient om te voorkomen dat eindgebruikers te hoge tarieven betalen. Naar het oordeel van het college is het cruciaal dat deze regels gehandhaafd blijven.
148. De leverplicht dient ervoor te zorgen dat de meest essentiële huurlijntypen binnen een redelijke termijn geleverd worden. Gezien de zeer lange levertermijnen van huurlijnen van KPN in het recente verleden, is het cruciaal dat het college, voor zover nodig, een redelijke leveringstermijn kan handhaven.
149. Het college acht het gezien de geringe mate van concurrentie op de markten van huurlijnen (met uitzondering van de markten voor huurlijnen >2Mb) noodzakelijk dat alle bovengenoemde verplichtingen in stand blijven.
7.5 Minimumreeks
150. Op grond van artikel 13 Boht dient het college naar aanleiding van de onderhavige aanwijzing te bepalen voor welke typen huurlijnen uit bijlage 2 van richtlijn 92/44/EEG KPN een leverplicht heeft, alsmede in welk gedeelte van Nederland die plicht tot levering geldt.
151. In het ‘Besluit leverplicht minimumreeks huurlijnen van 12 december 2000’ 30 (hierna: besluit minimumreeks) heeft het college bepaald dat KPN alle typen huurlijnen uit bijlage 2 van de Huurlijnenrichtlijn in geheel Nederland dient te leveren. Het besluit minimumreeks geldt voor onbepaalde duur. In dat besluit heeft het college aangegeven dat hij jaarlijks zal bezien of er wijzigingen dienen te worden aangebracht in de door KPN verplicht te leveren typen huurlijnen. Voor de hand liggend is om dit te doen in het onderhavige besluit.
152. Naar het oordeel van het college is er thans geen aanleiding om de samenstelling van de minimumreeks te wijzingen. Derhalve blijft het besluit minimumreeks thans ongewijzigd in stand.
8. Zienswijze KPN
1. Analyse relevante markt
153. KPN plaatst kanttekeningen bij het onderzoek verricht door EIM. Naar de mening van KPN geeft noch het EIM-onderzoek, noch het concept besluit een adequate analyse van de relevante markt. Volgens KPN ontbreekt in het onderzoeksrapport een vraag- en aanbodsubstitutie analyse. Deze analyse in het concept-besluit is naar de mening van KPN te beperkt doordat niet alle alternatieven voor gebruikers in ogenschouw zijn genomen. Naar de mening van KPN dienen ook de communicatiediensten, zoals (PSTN, ISDN, ed), die een alternatief voor gebruikers vormen in de betreffende analyse betrokken te worden. Kortom, KPN stelt dat de relevante markt meer omvat dan de zogenaamde aanwijzingsmarkt voor huurlijnen. Naar de mening van KPN is een aanwijzing per cluster van typen huurlijnen dan ook eerst acceptabel wanneer het om een verzameling typen huurlijnen gaat die deel uitmaken van dezelfde relevante markt. Tenslotte merkt KPN op dat een analyse van de geografische component van de relevante markt(en) in Nederland ontbreekt, met name ten aanzien van nationale huurlijnen 2Mb.
2. Gegevens
154. Naar de mening van KPN zijn de gegevens over de totale omzetten op de onderscheiden markten en het totaal van al deze markten tezamen niet consistent. KPN stelt dat de optelsom van de omzetten op de onderscheiden deelmarkten niet gelijk is het aan het totaal. Verder verzoekt KPN het college om opgave van de totale omzet van PVC’s.
3. PVC’s
155. Volgens KPN voldoen PVC’s als onderdeel van een datacommunicatiedienst niet aan alle kenmerken van een huurlijn, met name omdat PVC’s naar haar mening geen volledig transparante transmissiecapaciteit tussen twee netwerkaansluitpunten leveren en geen zelfstandige diensten
30 OPTA/EGM/2000/203272, 12 december 2000.
zijn. Om voorgaande redenen is KPN van mening dat OPTA niet bevoegd is om KPN aan te wijzen op de markt voor nationale PVC’s dan wel voor huurlijnen met een variabele capaciteit. Secundair is KPN van mening dat de betreffende aanwijzing onvoldoende gemotiveerd is. Meer specifiek voert KPN het volgende aan.
156. Ten eerste geeft KPN aan dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen de aanwijzing van KPN als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt van huurlijnen met een variabele capaciteit, omdat KPN dit in het besluit van 26 maart 2001 als een “slip of the pen” beschouwde die van onvoldoende gewicht was om de kosten en moeite van een formele procedure te starten.
157. Ten tweede beroept KPN zich op de in artikel 1.1, onder i, Tw gegeven definitie van huurlijnen. KPN is van mening dat PVC’s, gezien deze definitie en de definitie van huurlijnen gegeven in artikel 6.3, sub b, Huurlijnenrichtlijn, geen huurlijnen zijn. Volgens KPN duiden deze definities erop dat met transparante transmissiecapaciteit gedoeld wordt op een open transmissiekanaal dat ongestructureerd en permanent ter beschikking staat van de gebruiker van de huurlijn en niet op variabele capaciteit. KPN concludeert dat de wetgever niet de bedoeling heeft gehad het college de bevoegdheden te geven inzake communicatiediensten met variabele capaciteit.
158. Ten derde reageert KPN op de stelling van het college, weergegeven bij brief van 14 januari 2002, dat gebruikers van Frame Relay, X.25 en ATM diensten geen gebruik kunnen maken van “ on demand switching”. KPN kan deze stelling niet volgen en verwijst naar de omschrijving die OFTEL geeft van Frame Relay, namelijk dat dit een geschakelde datacommunicatiedienst is. KPN ziet niet in dat PVC’s als optie/functionaliteit van een datacommunicatiedienst een huurlijn in de zin van de Richtlijn ONP Huurlijnen kan zijn. Naar de mening van KPN zijn PVC’s als opties van de X.25 of de FrameRelay datacommunicatiediensten niet als een zelfstandige dienst zoals bedoeld in voorgenoemde richtlijn te beschouwen. Ook ten aanzien van ATM verwijst KPN naar de door OFTEL gegeven omschrijving. Deze kan volgens KPN niet tot de conclusie leiden dat alle op ATM gebaseerde diensten huurlijnen zijn.
159. Ten vierde verwijst KPN naar een uitspraak van de Europese Commissie waarin gesteld wordt dat Frame Relay een datacommunicatiedienst is. Uit de uitspraak maakt KPN op “dat de Europese Commissie een onderscheid maakt tussen de markt voor datacommunicatie, waaronder X.25 en Frame Relay als niet concessie enerzijds en de markt voor huurlijnen anderzijds”.
160. Ten vijfde geeft KPN aan waarom een PVC naar haar mening niet voldoet aan de definitie van huurlijn in de zin van de telecommunicatieregelgeving. Volgens KPN dient een huurlijn aan een zestal criteria te voldoen, zo niet dan valt een dienst niet onder het begrip huurlijnen. Deze zes criteria zijn achtereenvolgens de volgende: (1) er moet sprake zijn van een zelfstandige dienst, (2) die geen onderdeel is van een geschakelde dienst, (3) en wordt aangeboden aan het
publiek/openbaar, (4) met transparante transmissiecapaciteit, (5) tussen twee netwerkaansluitpunten en (6) alsmede zonder routeringsfuncties als onderdeel van de dienst aan de gebruiker. Naar de mening van KPN voldoet een PVC niet aan het eerste, tweede, vierde, vijfde en
zesde criterium. Op grond daarvan is het college naar de mening van KPN niet bevoegd KPN aan te wijzen als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor PVC’s.
161. Ten slotte is KPN van mening dat door verschillende aanbieders weinig tot geen gegevens met betrekking tot de omzet van PVC’s geleverd zijn. Tijdens de hoorzitting geeft KPN aan welke aanbieders naar haar mening actief zijn op de markt voor nationale PVC’s en derhalve in het onderzoek hadden moeten worden betrokken.
4. Internationale huurlijnen 2Mb
162. KPN stelt dat het EIM onderzoek het marktaandeel van KPN op deze markt overschat. Verder ontbreekt daarin een analyse van de relevante markt waarvan deze huurlijnen een onderdeel zijn. Ook de vraag en aanbodsubstitutie analyse ter zake is naar de mening van KPN te beperkt. Meer specifiek stelt KPN het volgende.
163. Ten eerste vormen de zogenaamde full-circuits een volwaardig en volledig substituut voor half- circuits. Beide hadden volgens KPN moeten worden meegenomen in het onderzoek naar internationale huurlijnen 2Mb. Daarnaast kunnen naar de mening van KPN ook diensten als Frame Relay, ISDN en op ATM gebaseerde diensten als substituten voor internationale huurlijnen worden beschouwd.
164. Ten tweede heeft KPN een eigen marktaandeelberekening gemaakt op basis waarvan het aandeel van KPN op de markt voor internationale huurlijnen 2Mb tussen de 5-15% en 15-25% ligt. Op grond van het voorgaande concludeert KPN dat bij een juiste gedefinieerde relevante markt KPN niet aangewezen kan worden op de markt voor internationale huurlijnen 2Mb. KPN heeft het door haar gestelde marktaandeel op basis van vier methoden berekend. Methode 1 betreft de berekening op basis van door Ovum31 verstrekte informatie over de netwerkcapaciteiten van aanbieders, methode 2 betreft de berekening op basis van de KPN installed base 2Mb internationale huurlijnen, methode 3 betreft de berekening op basis van KPN interne informatie over de capaciteiten van netwerken van aanbieders en methode 4 betreft een inschatting op basis van internationaal internetverkeer vanaf Amsterdam.
165. Ten aanzien van de marktanalyse voert KPN het volgende aan. Ten eerste is zij een prijsvolger bij internationale huurlijnen 2Mb. Ten tweede is de omzet van KPN voor internationale huurlijnen 2Mb op basis van haar berekeningsmethode laag in verhouding tot de totale omzet op deze markt. Ten derde zijn de eindgebruikers van internationale huurlijnen over het algemeen internationaal georiënteerde bedrijven die zich in gebieden hebben gevestigd waar concurrenten van KPN hun netwerk hebben uitgerold. Ten vierde is de toegang tot de financiële middelen van KPN verslechterd. Ten vijfde is KPN van mening dat de meeste concurrenten van KPN net zo ervaren zijn met het aanbieden van internationale huurlijnen als KPN. Xxxxxxxxx heeft het onderzoeksbureau naar de mening van KPN niet alle actieve aanbieders in haar onderzoek betrokken waardoor de
31 Ovum Forecast: Global Telecoms and IP Markets, January 2000
markt kleiner lijkt en het marktaandeel van KPN, volgens haar eigen berekeningen, te hoog uitkomt. KPN noemt ter zake een vijftal aanbieders die naar haar mening in het onderzoek hadden moeten worden betrokken.
8.1 Reactie College
Ad.1 Analyse relevante markt
166. Het onderzoeksbureau EIM heeft de opdracht gekregen een onderzoek te verrichten naar de positie van aanbieders op de markt voor huurlijnen. Onder de opdrachtverstrekking is niet begrepen het uitvoeren van een analyse van de zogenaamde vraag- en aanbodsubstitutie. Deze analyse, zoals in het onderhavige besluit is weergegeven, heeft het college zelf verricht. Het college kan KPN dan ook niet volgen in haar stelling dat EIM geen adequate analyse van de relevante markt heeft verricht.
167. Naar de mening van KPN is de analyse van het college beperkt doordat niet alle alternatieven voor gebruikers in ogenschouw zijn genomen. KPN verwijst hierbij naar diensten die niet aan te merken zijn als huurlijnen. Ook deze stelling van KPN kan het college niet volgen. Een eerste afbakening van de relevante markt is reeds in de Huurlijnenrichtlijn en de Tw gegeven, namelijk de markt voor huurlijnen. Op basis van het in hoofdstuk 2 weergegeven wettelijk en regelgevend kader van het onderhavige besluit, heeft het college binnen deze markt voor huurlijnen relevante markten afgebakend en wel op basis van een analyse van vraag- en aanbodsubstitutie tussen typen, dan wel clusters van typen, huurlijnen. De stelling van KPN dat ook gekeken dient te worden naar vraag- een aanbodsubstitutie tussen huurlijnen en andere telecommunicatiediensten- en netwerken treft, met het oog op een aanwijzing ex artikel 7.2 Tw, dan ook geen doel.
168. Tenslotte treft ook de opmerking van KPN dat een analyse van de geografische markt ontbreekt geen doel. Immers, een dergelijke afbakening is thans niet mogelijk gebleken 32.
Ad.2 Gegevens
169. KPN stelt dat de totale omzet van de deelmarkten niet gelijk is aan de opgegeven totale omzet op de markt. Het door KPN gestelde verschil in omzetcijfers, is als volgt te verklaren. Het verschil is het gevolg van het afronden van de cijfers van de betreffende deelmarkten in miljoenen guldens. In de database ten behoeve van het berekenen van het marktaandeel van KPN wordt deze afronding niet gehanteerd. Met andere woorden, de marktaandelen zijn berekend op basis van niet afgeronde gegevens. KPN heeft de afgeronde waardes opgeteld.
170. Ten slotte verzoekt KPN het college om de totale omzetgegevens op de markt voor nationale PVC’s. Deze betreft over het jaar 2000 NGL 85 miljoen en over het eerste kwartaal van 2001 NLG 23 miljoen.
32 Het college verijst hierbij naar hetgeen op pagina 16 en 17 omtrent de geografische afbakening is overwogen.
Ad.3 PVC’s
Aanwijzing AMM 2000
171. Allereerst merkt het college op dat de aanwijzing van KPN als aanbieder met aanmerkelijke macht ex artikel 7.2 Tw bij besluit van 15 november 2000 PVC’s omvat. Zo wordt in het besluit onder meer aangegeven dat KPN op de markt voor nationale PVC’s in 1999 een marktaandeel van 75-85% heeft. Reeds bij dit besluit heeft het college aangegeven dat een PVC een huurlijn met een variabele capaciteit is. Het college overweegt in dit besluit, pagina 8, het volgende: “Een PVC is een circuit met een variabele capaciteit. Dit zijn diensten die zich bevinden op laag 2 van het ISO OSI model. Leased circuits en PVC’s voldoen aan de definitie van huurlijn.” De verwijzing in de beslissing op bezwaar van 26 maart 2001 dat KPN aangewezen blijft op onder meer de markt voor huurlijnen met een variabele capaciteit, slaat logischerwijs daarop terug. Met andere woorden, KPN is reeds met het besluit van 15 november 2000 aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor PVC’s. Noch bij het bezwaarschrift van 21 december 2000 van KPN tegen het besluit van 15 november 2000 noch bij het verzoek om een voorlopige voorziening van 21 december heeft KPN bezwaar gemaakt tegen de definitie van PVC en de aanwijzing van KPN als aanbieder met aanmerkelijke macht op die markt. Het bevreemdt het college dan ook ten zeerste dat KPN daar nu wel bezwaar tegen aantekent en daarbij aanvoert dat PVC’s niet aan te merken zijn als huurlijnen.
Temeer daar KPN haar eigen FlexiStream ATM-dienst, die een variabele capaciteit kent, tot op heden
als een huurlijn heeft beschouwd.
172. KPN geeft verder aan dat zij het feit dat het college KPN heeft aangewezen op de markt voor huurlijnen met een variabele capaciteit beschouwde als een “slip of the pen”. Naar het oordeel van het college is dit een oneigenlijk argument. Het college heeft immers steeds gesteld dat een PVC een huurlijn met een variabele capaciteit is. Bovendien heeft KPN niet getracht deze “begripsverwarring” aan de zijde van KPN, voor haarzelf, duidelijk te krijgen.
Definitie PVC
173. Bij de aan de aanbieders verzonden vragenlijsten, geeft het college de volgende omschrijving van een PVC: “PVC staat voor Permanent Virtual Circuit. In tegenstelling tot andere huurlijnen, die een constante capaciteit (bandbreedte) hebben, heeft een PVC in de tijd variabele capaciteit. De capaciteit van de PVC die de gebruiker ervan op een bepaald moment in de tijd daadwerkelijk gebruikt, is afhankelijk van de hoeveelheid capaciteit die de gebruiker op dat moment nodig heeft (de hoeveelheid datapakketten die hij wil versturen) en de hoeveelheid capaciteit die het netwerk waar de PVC doorheen loopt kan leveren. In beginsel kan de PVC iedere denkbare variabele capaciteit hebben, dus bijvoorbeeld van 3kbit/s t/m 64 kbit/s of van 1 Mbit/s tot 10 Mbit/s. Een PVC is een laag 2 van het ISO OSI-model, terwijl andere huurlijnen verbindingen op laag 1 van het ISO OSI-model zijn. Voorbeelden van technieken (technische standaarden) waarmee PVC wordt gerealiseerd zijn: X.25, frame relay en ATM. Een PVC is iets anders dan een Virtual Private Network (VPN). VPN is een veel ruimer begrip. Daar waar de omzet van PVC wordt gevraagd gaat het om omzet van verbindingen die echt als PVC aan een externe afnemer worden geleverd en dus niet om diensten waar in het netwerk eventueel van een PVC gebruik wordt gemaakt. Zo is het mogelijk een
Internet Protocol (IP)-dienst te leveren met gebruik van een PVC, maar de afnemer krijgt in dat geval een IP-dienst geleverd en geen PVC.”
174. Ingevolge artikel 2, tweede lid, eerste alinea van de richtlijn tot wijziging van Huurlijnenrichtlijn 33 zijn huurlijnen: “de telecommunicatiefaciliteiten met behulp waarvan transparante transmissiecapaciteit tussen aansluitpunten van het netwerk wordt geboden, zonder “on demand switching”(schakelfuncties waarover gebruikers kunnen beschikken als onderdeel van de geleverde huurlijn)”. De Interconnectie-richtlijn (97/33/EG) geeft de volgende definitie van huurlijnen: “Huurlijnen zijn telecommunicatiefaciliteiten die voorzien in transparante transmissiecapaciteit tussen netwerkaansluitpunten en die geen gebruik maken van schakelen op aanvraag (schakelfuncties die de gebruiker kan controleren als onderdeel van de verstrekking van
de huurlijn). Hier kunnen systemen onder vallen die een flexibel gebruik van de bandbreedte van de huurlijn mogelijk maken met inbegrip van bepaalde routerings- en beheermogelijkheden.”
175. Uit bovenstaande definities volgt dat huurlijnen een flexibele (=variabele) bandbreedte (=capaciteit) kunnen hebben. Gezien de door het college eerder gegeven omschrijving van PVC’s, is een PVC dan ook een huurlijn tenzij een afnemer daarbij gebruik kan maken van schakelen op aanvraag34. KPN is evenwel van mening dat aan een zestal criteria voldaan dient te zijn wil er sprake zijn van een huurlijn. Het college kan KPN hierin niet volgen en overweegt dienaangaande het volgende.
Criterium 1: een zelfstandige dienst
176. Naar het oordeel van het college volgt uit de gegeven definities van huurlijnen dat PVC’s als een onderdeel van een andere dienst kunnen worden aangeboden. In het geval de afnemer van een dergelijke andere dienst de PVC als een zelfstandige dienst kan gebruiken, zonder dat daarbij sprake is van schakelen op aanvraag, dan is die PVC aan te merken als een huurlijn. In tegenstelling tot
KPN is het college van oordeel dat een PVC, zoals bedoeld in de onderhavige aanwijzing, een zelfstandige dienst is. Om die reden voldoet een PVC aan dit criterium.
177. KPN stelt dat een PVC als onderdeel van een datacommunicatiedienst geen zelfstandige dienst is en daarom geen huurlijn kan zijn. Het college kan KPN daarin niet volgen. Bij de levering van bijvoorbeeld de FlexiStreamdienst over PVC is geen sprake van twee verschillende diensten, maar van één huurlijndienst. Xxxxxxxxx noemt KPN zelf de zogenaamde “contactpersoon” in de deelovereenkomst voor FlexiStream de “aanvrager van de PVC” 35. Verder is het college van oordeel
33 Zie noot 5. In overweging 13 wordt overwogen dat “het concept van de huurlijndiensten overeenkomstig nieuwe technologische ontwikkelingen en de marktvraag zal evolueren, waarbij de gebruikers de huurlijnbandbreedte flexibeler zullen kunnen gebruiken”.
34 Zo merkt ook het bureau Verdonck, Klooster & Associates B.V. PVC’s aan als huurlijnen, zie noot 22.
35 Ook uit het “KPN Handboek Vaste Verbindingen, april 2001 , volgt dat KPN zelf een PVC niet als een onderdeel van bijvoorbeeld een ATM beschouwt. In dit handboek wordt het volgende gesteld: “ Elke FlexiStream verbinding (een ATM PVC: Permanent Virtual Circuit) beheert KPN Telecom actief end-to-end , zodat hoge betrouwbaarheid en hoge beschikbaarheid zijn gewaarborgd.
dat al zou een PVC een onderdeel van een datacommunicatiedienst zijn, dit niet per definitie betekent dat die PVC geen huurlijn is. Een en ander zal het college in het onderstaande met een aantal voorbeelden verduidelijken.
178. Indien een PVC als onderdeel van een groter geheel afzonderlijk en zelfstandig door de afnemer kan worden gebruikt, dan is een PVC een huurlijn omdat deze als een zelfstandige dienst wordt aangeboden. Zo is sprake van een zelfstandige dienst wanneer KPN een pakket van diensten aanbiedt zoals bijvoorbeeld de levering van een huurlijn met 10 mobiele telefoons. De afnemer kan in dat geval de huurlijn als een zelfstandig onderdeel gebruiken. Indien KPN een pakket van een aantal PVC’s levert tussen een aantal locaties en de gebruiker is in staat een individuele PVC in dat pakket afzonderlijk te gebruiken, dan is sprake van een zelfstandige dienst die als een huurlijn is aan te merken. In het geval KPN permanente frame relay verbindingen (PVC’s) levert en de afnemer kan deze verbinding als zelfstandig onderdeel gebruiken, dan is sprake van een zelfstandige dienst. Als KPN een datacommunicatiedienst levert, waarbij KPN voor de aansluiting van de klant gebruikmaakt van een huurlijn, maar deze huurlijn door de afnemer niet als huurlijn (verbinding tussen punt A en B) is te gebruiken, dan is die huurlijn geen zelfstandige dienst. Dit is een voorbeeld van een dienst waarin PVC’s als netwerkbouwstenen gebruikt worden. Een ander voorbeeld hiervan is een huurlijnnetwerk dat gebruik maakt van een stuk glasvezel kabel ( dark fibre). Dit stuk kabel is niet voor de gebruiker afzonderlijk toegankelijk, de gebruiker heeft alleen toegang tot de huurlijn. In dit voorbeeld is het stuk kabel dus geen zelfstandige dienst.
179. Naar het oordeel van het college zijn de door KPN geleverde PVC verbindingen, welke geen gebruik maken van schakelen op aanvraag, huurlijnen zoals bedoeld in de Tw.
Criterium 2: geen onderdeel van een geschakelde dienst
180. Het college onderschrijft dit criterium niet. Wel is het zo dat er bij een huurlijn geen sprake mag zijn van schakelen van een verbinding door de gebruiker. Dit criterium is overigens ook als criterium 6 opgenomen. Het college verwijst naar zijn overwegingen ter zake.
Criterium 3: openbaar aangeboden
181. Ten aanzien van PVC’s stelt KPN niet dat deze niet aan dit criterium voldoen. Het college zal hier verder dan ook niet op in gaan.
Criterium 4: met transparante transmissiecapaciteit
182. Het college onderschrijft dit criterium. KPN vertaalt dit naar de eis dat sprake dient te zijn van een vaste route door het netwerk. Echter, de route die de pakketjes door het netwerk volgen en de vraag of dit een vaste route is, is niet relevant voor de vraag of sprake is van transparante transmissiecapaciteit. Een PVC stelt transparante transmissie capaciteit tussen twee
U bepaalt zelf welke verbindingen u reserveert en op welk koppelvlak een verbinding wordt opgezet. Per aansluiting kiest u de capaciteit en de beschikbaarheid van de aansluiting op het ATM-netwerk van KPN Telecom.”
netwerkaansluitpunten ter beschikking, onafhankelijk van de vraag of de route die de pakketjes door het netwerk volgen een vaste route is.
Criterium 5: tussen twee netwerkaansluitpunten
183. Ook dit criterium wordt door het college onderschreven. KPN geeft aan dat er vanuit één aansluitpunt sprake kan zijn van meerdere verbindingen naar verschillende bestemmingen. Het college erkent dat vanuit één locatie meerdere verbindingen naar verschillende locaties kunnen lopen. Echter, in dat geval is sprake van meerdere verbindingen met meerdere aansluitpunten op die betreffende locatie. Vanuit één aansluitpunt loopt altijd één verbinding naar een ander aansluitpunt. Dat deze verschillende verbindingen en netwerkaansluitpunten kunnen uitkomen in één fysieke stekker/plug is niet relevant. Ter illustratie zijn de hier gebruikte begrippen weergegeven in onderstaande figuur.
Locatie B
PVC
Stekker/plug
PVC
Locatie C
PVC
Locatie D
PVC
Locatie A
PVC
Locatie E
Netwerkaansluitpunten
Locatie F
Figuur 3. Verschillende verbindingen met elk eigen netwerkaansluitpunt
Criterium 6: zonder routeringsfuncties voor de gebruiker
184. Hoewel ook dit criterium door het college wordt onderschreven, is deze voor het onderhavige geval niet relevant. Immers, bij PVC’s is geen sprake van routeringsfuncties waarover gebruikers kunnen beschikken.
Bevoegdheid college
185. Het college kan KPN ter zake niet volgen, omdat juist uit de Tw en de Huurlijnenrichtlijn volgt dat het college bevoegd is. In de telecommunicatieregelgeving worden diensten generiek gedefinieerd. Dat een in het kader van de marktafbakening gemaakte nadere indeling van de huurlijnenmarkt niet in de wetgeving wordt genoemd, is dan ook geen valide argument voor de stelling van KPN dat het college op die markt geen bevoegdheden heeft. Ook andere door het college onderscheiden markten worden niet in de Huurlijnenrichtlijn en de Tw genoemd. Bij de
aanwijzing op grond van artikel 7.2 van de Tw, dient het college een onderscheid te maken naar typen huurlijnen. Bij de afbakening van relevante markten die daarvoor noodzakelijk is, heeft het college binnen de totale markt van huurlijnen verschillende relevante markten onderscheiden. Eén daarvan is de markt voor nationale PVC’s. Anderen relevante markten zijn de nationale en internationale markt >2Mb. Op deze laatste twee markten is KPN niet langer aangewezen. Geen enkele wettelijke bepaling, noch in de Tw noch in de Huurlijnenrichtlijn, maakt een referentie aan deze twee markten. Met andere woorden, dat in de wetgeving geen omschrijving van PVC’s te vinden is, net zo min als deze voor huurlijnen >2Mb te vinden is, betekent niet dat KPN niet aangewezen kan worden op de markt voor nationale PVC’s.
Geschakelde datacommunicatiediensten
186. Mede op basis van de door KPN genoemde uitspraken van de Europese Commissie en OFTEL, is KPN van mening dat PVC’s geschakelde datacommunicatiediensten zijn. Het college onderschrijft deze stelling, maar ziet niet in dat dit zou uitsluiten dat PVC’s huurlijnen zijn. Immers, pakketgeschakelde diensten kunnen huurlijnen zijn, zolang daarbij geen sprake is van het schakelen van een verbinding door de gebruiker. In geval van PVC’s gaat het steeds om schakelen in de betekenis van schakelen van pakketten en dus niet het schakelen van een verbinding door de gebruiker. Derhalve treffen ook de ter zake door KPN aangevoerde argumenten geen doel. Overigens geeft KPN in haar reactie van 18 januari 2002 ook aan dat X.25, Frame Relay en ATM diensten
pakket-geschakelde diensten zijn.
Transparante transmissiecapaciteit
187. KPN is van mening dat in artikel 6, lid 3, sub b van de Huurlijnenrichtlijn een verdere uitleg van het begrip transparante transmissiecapaciteit is te zien. De door KPN aangehaalde uitleg in die richtlijn wordt gegeven in het kader van “behoud van netwerkintegriteit”. De essentie van de tekst is dat de gebruiker binnen de specificaties van een huurlijn vrij is deze te gebruiken en dat een aanbieder op grond van het behoud van netwerkintegriteit binnen deze specificaties geen beperkingen mag opleggen aan het gebruik. Zolang binnen de door de aanbieder opgestelde specificatie van de huurlijnendienst geen verdere beperkingen worden opgelegd, wordt dan ook voldaan aan het criterium transparante transmissiecapaciteit. Het college kan dan ook niet volgen dat KPN, op grond van deze uitleg in de Huurlijnenrichtlijn, meent dat een verbinding met variabele capaciteit niet kan voldoen aan de definitie van een huurlijn.
Omzetgegevens
188. Ten slotte kan het college KPN volgen in haar argument dat in het onderzoek niet alle aanbieders omzetgegevens voor de markt van nationale PVC’s hebben opgegeven. Om die reden heeft het college een aantal aanbieders, waaronder de door KPN genoemde aanbieders, om nadere informatie zoals omzetgegevens verzocht. Op basis van de ontvangen gegevens, heeft het college het marktaandeel van KPN, in het eerste kwartaal van 2001, op de markt voor nationale PVC’s opnieuw berekend. Ingevolge deze berekening heeft KPN een marktaandeel van 75-85% in plaats van 85-95%. Mitsdien stelt het college vast dat het marktaandeel van KPN lager is dan door het onderzoeksbureau was berekend, maar nog immer ruim boven de 25% ligt.
Conclusie
189. Gelet op het bovenstaande treffen de door KPN aangevoerde argumenten geen doel. Naar het oordeel van het college zijn PVC’s aan te merken als huurlijnen zoals bedoeld in artikel 1.1, onder i, Tw. Gezien het marktaandeel van KPN en de onderhavige marktanalyse, ziet het college geen aanleiding om KPN niet aan te wijzen als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor nationale PVC’s.
Ad.4 Internationale huurlijne n 2Mb
190. Ten aanzien van de argumenten van KPN inzake de door haar gestelde beperkte uitvoering van een analyse naar vraag- en aanbodsubstitutie, verwijst het college naar hetgeen hij onder Ad.1. en het onderhavige besluit ter zake heeft overwogen.
Berekening marktaandeel
191. Ten eerste merkt het college op dat onder internationale huurlijnen 2Mb zowel half-circuits als full-circuits worden begrepen, ook voor wat betreft het verrichte onderzoek en de resultaten daarvan. KPN gaat er echter van uit dat het college slechts internationale half-circuits in het onderzoek heeft betrokken en full-circuits tot een andere markt rekent. Deze stelling is onjuist. Het college kan de argumenten van KPN ter zake dan ook niet volgen.
192. Inzake de hoogte van het door EIM berekende percentage van het marktaandeel van KPN op de markt voor internationale huurlijnen 2Mb, stelt KPN dat zij op basis van haar eigen marktaandeelberekeningen een marktaandeel van 5-15% tot 15-25% heeft. Dienaangaande overweegt het college het volgende.
193. KPN berekent haar marktaandeel op de markt voor internationale 2Mb verbindingen met een viertal methoden. Deze methoden maken echter allen gebruik van een aantal, naar het oordeel van het college, discutabele aannamen. Ter illustratie de aannamen gebruikt bij methode 1. Methode 1 gaat uit van het totale aanbod van transmissiecapaciteit. Dit totale aanbod is bepaald op basis van schattingen van Ovum. De tweede aanname is de vertaling van aanbod naar vraag. De derde aanname betreft de vertaling van de totale vraag aan internationale bandbreedte naar het aantal 2Mb circuits. De hier gehanteerde aanname is dat 36% van de bandbreedte gebruikt wordt door 2Mb circuits. Dit is naar het oordeel van het college een veel te hoog percentage. Bij internationale bandbreedte wordt namelijk vrijwel alle bandbreedte gebruikt door circuits met een capaciteit
groter dan 2Mb. Verder ontgaat het college de relevantie van methode 4. In deze methode wordt het aantal STM-1 equivalenten van internationale internetbandbreedte geschat. Duidelijk is echter
dat het daar vrijwel uitsluitend gaat om verbindingen groter dan 2Mb. De internetbandbreedte is om die reden niet relevant voor berekeningen van de vraag naar 2Mb circuits.
194. Het college heeft, evenals in het jaar 2000, het onderzoek naar marktaandelen van KPN op de onderscheiden deelmarkten door een onafhankelijke derde laten verrichten. EIM heeft daarbij onder meer de door aanbieders van huurlijnen opgegeven omzetten gebruikt. Voor een volledige beschrijving van de wijze waarop de marktaandelen van KPN zijn berekend verwijst het college naar
het betreffende rapport. De door het college in het onderhavige besluit aangehaalde marktaandelen zijn aldus objectief vastgesteld. Naar het oordeel van het college ontberen de berekeningsmethodes van KPN dergelijke objectiviteit. Bovendien beschikt KPN niet over de omzetten van andere aanbieders op basis waarvan EIM het marktaandeel van KPN heeft kunnen berekenen. Met andere woorden, het college kan KPN niet volgen in haar stelling dat EIM de omvang van de markt voor internationale huurlijnen 2Mb te laag heeft ingeschat waardoor het marktaandeel van KPN te hoog is vastgesteld.
195. Verder heeft het college de vijf door KPN genoemde aanbieders bij brieven van 6 februari 2002 om nadere informatie ter zake verzocht. Uit de antwoorden hierop volgt dat deze aanbieders geen internationale huurlijnen 2Mb aanbieden dan wel in het eerste kwartaal van 2001 een omzet hebben gegenereerd die een beperkte invloed heeft op de hoogte van het door EIM berekende marktaandeel van KPN op de markt voor internationale huurlijnen 2Mb. Op basis van de ontvangen gegevens, heeft het college het marktaandeel van KPN in het eerste kwartaal van 2001, op de markt voor internationale huurlijnen 2Mb, opnieuw berekend. Ingevolge deze berekening heeft KPN een marktaandeel van 55-65% in plaats van 65-75%. Het college stelt vast dat het marktaandeel van KPN lager is dan door EIM is berekend, maar nog immer ruim boven de 25% ligt. Ook het marktaandeel van KPN op deze markt in 1999, 75-85%, en eerste helft van 2000, 65-75%, sterkt het college in zijn oordeel dat de hoogte van het door KPN zelf berekende marktaandeel ter zake onjuist is. Tot slot volgt uit het onderzoeksrapport van EIM dat de markt voor internationale huurlijnen 2Mb zeer geconcentreerd is. In het jaar 2000 was de HHI daarin 4.898 en in het eerste kwartaal van
2001 was deze 5.082. Dit houdt in dat grote marktpartijen, zoals in casu KPN, in de staat zijn de marktvoorwaarden te beïnvloeden, omdat er weinig dreiging van andere partijen is. De weergegeven mate van concentratie sterkt het college in zijn oordeel dat het door KPN zelf berekende marktaandeel onjuist is.
Uitzonderingscriteria
196. Verder geeft KPN haar mening omtrent een aantal aanvullende criteria. De argumenten welke KPN aanvoert zijn naar het oordeel van het college, zowel kwalitatief als kwantitatief, onvoldoende onderbouwd. Bovendien is niet duidelijk wat KPN met haar opmerkingen ter zake beoogt. Voor zover KPN daarmee beoogt te stellen dat zij niet als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor internationale huurlijnen 2Mb kan worden aangewezen, overweegt het college het volgende.
197. De betreffende criteria, weergegeven onder 6.1 Marktanalyse, worden onderzocht teneinde te bezien of wellicht bij een marktaandeel van meer of minder dan 25% afgeweken dient te worden van de hoofdregel om wel respectievelijk niet aan te wijzen. KPN heeft in het eerste kwartaal van 2001 op de markt voor internationale huurlijnen 2Mb een marktaandeel van 55-65%. Tenzij de uitzonderingscriteria daartoe aanleiding geven, is KPN op die markt een aanbieder met aanmerkelijke macht. Zoals volgt uit het onderhavige besluit vormt de marktanalyse geen aanleiding om ten aanzien van internationale huurlijnen 2Mb af te wijken van de hoofdregel. De argumenten van KPN geven thans ook geen aanleiding daartoe.
Conclusie
198. Naar het oordeel van het college heeft KPN nog immer marktmacht op de markt voor internationale huurlijnen 2Mb. KPN is staat in de marktvoorwaarden te beïnvloeden. Het college ziet dan ook geen aanleiding af te wijken van de onderhavige aanwijzing ex artikel 7.2 Tw.
8.3 Conclusie
199. Gelet op het bovenstaande, treffen de argumenten van KPN geen doel. Naar het oordeel van het college zijn PVC’s huurlijnen zoals bedoeld in de Tw en heeft KPN zowel de markt voor nationale PVC’s als op de markt voor internationale huurlijnen 2Mb een aanmerkelijke marktmacht. Het college ziet geen aanleiding om KPN niet als zodanig aan te wijzen.
9. Besluit
200. Op grond van artikel 7.2, tweede lid, Tw en al hetgeen het college in het bovenstaande heeft overwogen, wijst het college KPN aan als aanbieder met aanmerkelijke markt macht op de volgende relevante markten:
• de markt analoog nationaal;
• de markt analoog internationaal;
• de markt <2Mb nationaal;
• de markt <2Mb internationaal;
• de markt 2Mb nationaal;
• de markt 2Mb internationaal;
• de markt PVC nationaal.
analoog | <2Mb | 2Mb | >2Mb | PVC | |
nationaal | X | X | X | X | |
Internationaal | X | X | X |
Tabel 4. Relevante markten waarop KPN wordt aangewezen.
201. Het onderhavige besluit treedt met ingang van de dag van bekendmaking daarvan in werking en in plaats van het besluit van 15 november 2000 (kenmerk OPTA/EGM/2000/202724) en de beslissing op het bezwaar van KPN tegen dit besluit. De aanwijzing is van onbepaalde duur. Het college zal ambtshalve jaarlijks bezien of de aanwijzing dient te blijven gelden.
202. Een openbare versie van dit besluit wordt via de website van OPTA openbaar gemaakt.
Aldus besloten te ’s-Gravenhage op 27 maart 2002
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
namens het college,
prof.dr. J.C. Xxxxxx, voorzitter
Belanghebbenden die zich met dit besluit niet kunnen verenigen, kunnen binnen zes weken, aanvangende met ingang van de dag na die waarop dit besluit is bekendgemaakt, daartegen een bezwaarschrift indienen bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit. Het bezwaarschrift moet worden gericht aan:
Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Stafafdeling Juridische Zaken
Xxxxxxx 00000 0000 XX Xxx Xxxx
onder vermelding van “bezwaarschrift”. Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en dient in ieder geval de naam en het adres van de
indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht, alsmede de gronden van bezwaar te bevatten. Zo mogelijk dienen een afschrift van het besluit en de overige op het bezwaar betrekking hebbende stukken te worden meegezonden.