Handhavingscollege Arrest
Handhavingscollege Arrest
van 16 december 2021 met nummer HHC-M-2122-0021 in de zaak met rolnummer 2021-HHC-0043-M
Verzoekende partij | UNILIN bv vertegenwoordigd door Xx. Xxxx XX XXXXXX met woonplaatskeuze te 0000 Xxxxxxxx, Xxxxxxxxxx 00 |
Verwerende partij | het VLAAMSE GEWEST vertegenwoordigd door de Vlaamse regering, ten verzoeke van de Vlaamse minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme voor wie optreedt, bij delegatie: de gewestelijke entiteit (het Departement Omgeving - afdeling Handhaving) met kantoren te 0000 Xxxxxxx, Koning Xxxxxx XX- laan 20 bus 8 vertegenwoordigd door: xxxxxxx Xxxxxx XXXXXXXXXXXXX, afdelingshoofd |
I. Voorwerp van het beroep
De verzoekende partij vordert door neerlegging in het digitaal loket op 31 mei 2021 de vernietiging van de beslissing van de gewestelijke entiteit van 20 april 2021, gekend onder nummer 26310.
De bestreden beslissing legt aan de verzoekende partij een alternatieve bestuurlijke geldboete op van 1.450 euro wegens schending van artikel 5, §1 van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de
milieuvergunning (hierna: VLAREM I) en artikel 4, §1 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (hierna: Milieuvergunningsdecreet).
Aan de verzoekende partij wordt verweten dat ze zonder de vereiste milieuvergunning afvalstoffen (houtstof) opgeslagen heeft in een loods gelegen aan Xxxxxxxxxxxxxxx 0 xx Xxxxxxxxx.
II. Rechtspleging
De verwerende partij dient een antwoordnota en het administratief dossier in. De verzoekende partij dient een wederantwoordnota in.
De procespartijen werden opgeroepen voor de zitting van 2 december 2021. De procespartijen hebben ingestemd met het schriftelijk behandelen en in beraad nemen van de vordering met toepassing van artikel 41, §3 van het besluit van de Vlaamse regering van 16 mei 2014 houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (Procedurebesluit).
III. Feiten
1.
Naar aanleiding van een brand op 6 september 2016 in de bedrijfsgebouwen gelegen in de Xxxxxxxxxxxxxxx 0 te 0000 Xxxxxxxxx wordt vastgesteld dat er aldaar 30.000 ton houtstof wordt opgeslagen zonder dat hiervoor een milieuvergunning werd verleend. Een andere rechtspersoon is eigenaar van deze gebouwen en verhuurt de loodsen aan de verzoekende partij waarin de houtopslag werd opgeslagen.
Deze vaststellingen worden opgenomen in het aanvankelijk proces-verbaal nr. VU.64.L2.5311/16, afgesloten op 14 september 2016.
2.
Op 9 februari 2018 meldt de procureur des Konings dat hij niet zal overgaan tot strafrechtelijke vervolging.
Met een brief van 20 maart 2018 brengt de gewestelijke entiteit de verzoekende partij op de hoogte van haar voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld
van een voordeelontneming, op te leggen en nodigt ze de verzoekende partij uit om schriftelijk haar verweer mee te delen.
De verzoekende partij bezorgt haar schriftelijk verweer met een aangetekende brief van 11 april 2018 aan de gewestelijke entiteit.
Op 2 april 2021 organiseert de gewestelijke entiteit een digitale hoorzitting in aanwezigheid van de verzoekende partij en haar raadsman.
De gewestelijke entiteit legt op 20 april 2021 de vermelde bestuurlijke geldboete op. Die beslissing wordt aan de verzoekende partij betekend met een aangetekende brief van 29 april 2021. Dat is de bestreden beslissing.
IV. Onderzoek van de middelen
A. Eerste middel Standpunt van de partijen 1.
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- artikel 16.4.37 van het decreet van 5 april 1995 houdende de algemene bepalingen inzake milieubeleid (hierna: DABM)
- de formele en materiële motiveringsplicht vervat in de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (hierna: Motiveringswet)
- het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
Ze voert in essentie aan dat de bestreden beslissing haar veroordeelt tot een bestuurlijke geldboete wegens schending van artikel 4, §1 van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 5,
§1 van VLAREM I. Ze stelt dat de bestreden beslissing weliswaar melding maakt van de op het ogenblik van de feiten geldende bepalingen van het Milieuvergunningsdecreet en van VLAREM I, maar dat de bestreden beslissing nalaat te vermelden dat het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I op het ogenblik van de bestreden beslissing al sinds
23 februari 2017 opgeheven waren. Volgens de verzoekende partij wordt in bestreden beslissing geen melding gemaakt van de op het ogenblik van de uitspraak van de beslissing
geldende nieuwe wetsbepalingen waaruit de constitutieve bestanddelen en de strafbaarstelling van toepassing op het ogenblik van de datum van de bestreden beslissing blijken. Waar de bestreden beslissing alleen artikel 5.2.1, §6 DABM vermeldt, meent de verzoekende partij dat deze bepaling niet in de plaats is gekomen van alle voormelde bepalingen van het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I. Ze is dan ook van oordeel dat de kwalificatie van de feiten als milieumisdrijf, in zoverre enkel gesteund op het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I, niet naar recht gemotiveerd is, waarbij ze verwijst naar een arrest van het College van 11 februari 2021 met nummer HHC-M-2021-0039. Ze stelt dat het louter gegeven dat het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I van toepassing waren op het ogenblik van de feiten niet wegneemt dat, gelet op het punitief karakter van de bestuurlijke geldboete, op het ogenblik van de uitspraak eveneens dient aangegeven te worden dat de feiten nog steeds strafbaar zijn en dus een milieumisdrijf vormen, met aanduiding van de thans geldende regelgeving.
2.
De verwerende partij betwist vooreerst de schending van artikel 16.4.37 DABM. Ze stelt dat artikel 16.4.37, tweede lid DABM expliciteert dat in het kader van de Motiveringswet de bestreden beslissing minstens het eventueel opgelegde bedrag, de beroepsmogelijkheden en de voorwaarden van het beroep, alsmede de termijnen waarbinnen en de manier waarop een alternatieve bestuurlijke geldboete moet worden betaald moet vermelden. Ze voert aan dat de verzoekende partij niet aantoont dat deze elementen niet in de bestreden beslissing zijn opgenomen, daar een eenvoudige lezing van de bestreden beslissing en van de “belangrijke mededelingen”, die integraal deel uitmaken van de bestreden beslissing, aantonen dat alle genoemde elementen werden vermeld.
Ze argumenteert verder dat in de bestreden beslissing expliciet de bepalingen worden opgenomen waarvan de schending een milieumisdrijf uitmaakt. Ze wijst erop dat de bestreden beslissing duidelijk maakt dat de verplichting uit artikel 4, §1 van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 5, §1 van VLAREM I sinds 23 februari 2017, en dus ook op het ogenblik van het nemen van de beslissing, was opgenomen in artikel 5.2.1, §6 DABM. Ze is dan ook van oordeel dat de bestreden beslissing de geschonden bepalingen die van toepassing waren op het ogenblik van de feiten vermeldt en dat de bestreden beslissing daarnaast ook duidelijk maakt dat de verplichting ook op het ogenblik van het nemen van de beslissing nog strafbaar was en onder welke decretale bepaling, waardoor het middelonderdeel feitelijke grondslag mist.
Waar in de bestreden beslissing verwezen wordt naar de definities van “exploitant” en “exploiteren” uit artikel 2 van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 1 van VLAREM I, stelt de
verwerende partij dat deze bepalingen niet als geschonden worden weerhouden in hoofde van de verzoekende partij en dat de vermelding ervan geen noodzaak was om de verzoekende partij aan te duiden als exploitant. Onder verwijzing naar de motivering in de bestreden beslissing meent ze dat de kwalificatie van de verzoekende partij in de bestreden beslissing als exploitant dan ook maar zijdelings gesteund is op een verwijzing naar artikel 2 van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 1 van VLAREM I. Ze is dan ook van oordeel dat de motivering in de bestreden beslissing om de verzoekende partij als overtreder aan te duiden pertinent en voldoende draagkrachtig is. Deze motivering afdoen als onvoldoende omdat de definities uit artikel 5.1.1 DABM, van toepassing sinds 23 februari 2017, niet werden vermeld, getuigt volgens de verwerende partij van een al te strikte toepassing van de motiveringsplicht.
De verwerende partij stelt verder nog dat de door het arrest van het Hof van Cassatie van 12 januari 2021, nummer P.20.0817.N weerhouden schendingen van artikel 149 van de Grondwet, artikel 2 van het Strafwetboek en artikel 195 van het Wetboek van Strafvordering niet op haar van toepassing zijn. Ze voert aan dat artikel 149 van de Grondwet enkel van toepassing is op de hoven en rechtbanken en dat ze geen rechterlijke, maar een bestuurlijke instantie is. Volgens de verwerende partij heeft de vaststelling dat de bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard is in de zin van de artikelen 6, eerste lid en 7 EVRM niet tot gevolg dat die geldboete in de Belgische wetgeving van strafrechtelijke aard zou zijn. Onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij het ontwerp dat titel XVI DABM is geworden stelt ze dat een bestuurlijke geldboete geen straf is in de zin van artikel 1 van het Strafwetboek, maar een niet-penale straf betreft, waardoor ze buiten het nationale materiële strafrecht valt en de internrechtelijke procedurele waarborgen van de strafprocedure evenmin van toepassing zijn. Ze is dan ook van oordeel dat artikel 2 van het Strafwetboek niet van toepassing is op de bestuurlijke beboetingsprocedures. Ze voert ook nog aan dat noch het DABM, noch de uitvoeringsbesluiten ervan, noch de beginselen van behoorlijk bestuur een gelijkaardige verplichting bevatten voor de verwerende partij als die uit artikel 195 van het Wetboek van Strafvordering. Ze besluit dat artikel 149 van de Grondwet, artikel 2 van het Strafwetboek en artikel 195 van het Wetboek van Strafvordering onmogelijk kunnen aangegrepen worden om haar motiveringsplicht te verruimen. Tot slot stelt ze dat artikel 15 BUPO-verdrag wel op de bestuurlijke boeteprocedure van toepassing is, aangezien bestuurlijke geldboeten punitieve sancties zijn in de zin van het EVRM. Ze voert aan dat dit beginsel uitdrukkelijk geformuleerd is ten aanzien van de straffen en niet ten aanzien van de strafbaarstellingen. De straffen in het DABM zijn ongewijzigd gebleven sinds de feiten en de mogelijkheid tot strafbaarstelling op grond van het decreet dat de strafnorm instelt wordt hierdoor dus niet opgeheven. Ze stelt dat de mogelijkheid tot beboeting in de artikelen 16.4.27 io 16.6.1 en volgende DABM ligt en deze ongewijzigd zijn gebleven sinds de datum van de vaststellingen.
Ondergeschikt vraagt de verwerende partij om, in het geval het College het middel toch gegrond zou bevinden, toepassing te maken van de bestuurlijke lus. Ze is van oordeel dat het om een herstelbare onregelmatigheid gaat die rechtgezet kan worden onder de in artikel 34 DBRC-decreet bepaalde voorwaarden.
3.
In haar wederantwoordnota voegt de verzoekende partij nog toe dat in artikel 16.4.37 DABM wordt gesteld dat de bepalingen van de Motiveringswet in acht moeten worden genomen. Ze wijst erop dat ze opwerpt dat de bestreden beslissing niet naar recht is gemotiveerd, zodat artikel 16.4.37 DABM wel degelijk geschonden wordt.
Ze betwist niet dat in de bestreden beslissing verwezen wordt naar de verplichtingen van artikel 5.2.1, §6 DABM, maar merkt op dat de verwerende partij niet antwoordt op haar kritiek dat het louter gegeven dat het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I van toepassing waren op het ogenblik van de feiten, niet wegneemt dat de verwerende partij had moeten aangeven dat de feiten op het ogenblik van de uitspraak nog steeds strafbaar waren en dus een milieumisdrijf vormen, wat de verwerende partij niet heeft gedaan. Waar de verwerende partij stelt dat de definities van “exploitant” en “exploiteren” uit het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I niet als geschonden weerhouden werden in hoofde van de verzoekende partij, negeert ze volgens de verzoekende partij het feit dat ze veroordeeld is als exploitant, op basis van de definities uit het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I, zodat de kritiek van de verzoekende partij op de motieven van de bestreden beslissing wel degelijk relevant is.
Ze betwist dat de door het Hof van Xxxxxxxx als geschonden weerhouden artikelen niet van toepassing zijn op de verwerende partij, waarbij ze vaststelt dat het Handhavingscollege in zijn arrest van 11 februari 2021 met nummer HHC-M-2021-0039 heeft verwezen naar het arrest van het Hof van Cassatie van 12 januari 2021. Ze benadrukt dat de grondwettelijke motiveringsverplichting van artikel 149 van de Grondwet niet enkel geldt voor hoven en rechtbanken, maar voor alle contentieuze rechtscolleges.
Tot slot stelt de verzoekende partij dat de decreetgever wel van oordeel is dat de procedurele waarborgen van de strafprocedure van toepassing zijn op de procedure voor de verwerende partij, waarbij ze de memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet van titel XVI van het DABM aanhaalt. Ze verwijst naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, waarin constant bevestigd wordt dat rechterlijke beslissingen op voldoende wijze de motieven moeten aanduiden waarop de beslissing gebaseerd is.
Beoordeling door het College
1.
Het Milieuvergunningsdecreet werd opgeheven door het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (hierna: Omgevingsvergunningsdecreet/OVD), en was geldig tot 22 februari 2017. XXXXXX X werd opgeheven door het besluit van de Vlaamse regering van 27 november 2015 tot uitvoering van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (hierna: Omgevingsvergunningsbesluit/OVB), en was eveneens geldig tot 22 februari 2017.
Het louter gegeven dat het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I van toepassing waren op het ogenblik van de feiten, neemt niet weg dat, gelet op het punitief karakter van de boete, op het ogenblik van de uitspraak eveneens dient aangegeven te worden dat de feiten nog steeds strafbaar zijn, en dus een milieumisdrijf vormen, met aanduiding van de thans geldende regelgeving.
2.
In de bestreden beslissing wordt gesteld dat de milieuvergunningsplicht sinds 23 februari 2017 is opgenomen in artikel 5.2.1, §6 van het DABM, dat als volgt luidt:
“…
Voor de exploitatie van een ingedeelde inrichting of activiteit van de eerste of de tweede klasse of voor de verandering ervan is een omgevingsvergunning vereist als vermeld in artikel 6, eerste lid, van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning.
…”
In de bestreden beslissing wordt gesteld dat artikel 22 van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 43, §1 van VLAREM I sinds 23 februari 2017 is opgenomen in artikel 5.4.9 van het DABM, dat als volgt luidt:
“…
§1. De exploitant van een ingedeelde inrichting of activiteit is verplicht de algemene, sectorale en bijzondere milieuvoorwaarden na te leven.
§2. Ongeacht de verleende omgevingsvergunning treft de exploitant altijd de nodige maatregelen om schade, hinder, incidenten en ongevallen die de mens of het milieu aanzienlijk beïnvloeden, te voorkomen.
Ongeacht de verleende omgevingsvergunning treft de exploitant, in geval van incidenten en ongevallen die de mens of het milieu aanzienlijk beïnvloeden, onmiddellijk de nodige maatregelen om de gevolgen ervan voor de mens en het milieu te beperken en om verdere mogelijke incidenten en ongevallen te voorkomen.
…”
4.
Het College stelt vast dat de bestreden beslissing met betrekking tot de bewezen verklaarde feiten melding maakt van de op het ogenblik van de feiten geldende wetsbepalingen met betrekking tot het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I. Na vermelding van de op het ogenblik van de feiten geldende wetsbepalingen wordt er in de bestreden beslissing op gewezen dat sinds 23 februari 2017 deze verplichting is opgenomen in de artikelen 5.2.1, §6 en 5.4.9 DABM.
Het College is van oordeel dat de bestreden beslissing aldus op afdoende wijze duidelijk maakt dat op het ogenblik van de uitspraak het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I waren opgeheven door het Omgevingsvergunningsdecreet en het Omgevingsvergunningsbesluit en per 23 februari 2017 werden vervangen. Zoals reeds vastgesteld wordt in de bestreden beslissing verwezen naar de artikelen 5.2.1, §6 en 5.4.9 DABM, die een identieke strafbaarstelling invoeren voor de ten laste gelegde feiten, zodat in de bestreden beslissing de wetsbepalingen waaruit de constitutieve bestanddelen en de strafbaarstelling op de datum van de beslissing worden vermeld. Het College is dan ook van oordeel dat de bestreden beslissing wel degelijk melding maakt van de op het ogenblik van de uitspraak van de beslissing geldende nieuwe wetsbepalingen van toepassing op het ogenblik van de uitspraak, inzonderheid de artikelen 5.2.1, §6 en 5.4.9 DABM.
4.
Het middel wordt verworpen.
B. Tweede middel
Standpunt van de partijen
1.
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- artikel 16.4.25 van het decreet van 5 april 1995 houdende de algemene bepalingen inzake milieubeleid (hierna: DABM)
- de artikelen 2, 2° en 3° en 4, §1 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (hierna: Milieuvergunningsdecreet)
- de artikelen 1, 5° en 6° en 5, §1 van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning (hierna: VLAREM I)
- de formele en materiële motiveringsplicht vervat in de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (hierna: Motiveringswet)
- het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur
Ze voert in essentie aan dat het milieumisdrijf niet aan haar toerekenbaar is en betwist dat ze exploitant is in de zin van het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I. Ze stelt dat de motivering van de bestreden beslissing niet afdoende is om haar te kwalificeren als exploitant.
Volgens de verzoekende partij wordt in de bestreden beslissing gesteld dat de opslag gebeurt in naam en voor rekening van de verzoekende partij, wat de verwerende partij afleidt uit het feit dat de verzoekende partij eigenaar is gebleven van de opgeslagen houtstof en bepaalde hoeveel houtstof er aangeleverd of afgevoerd werd. Ze voert aan dat dit geen pertinente motivering is, daar het een motief is dat kan gebruikt worden voor elke situatie waarin iemand een loods huurt voor op- en/of overslag van bepaalde goederen. Ze wijst erop dat de huurder van een loods altijd eigenaar zal blijven en zal beslissen wat aan- of afgevoerd wordt. Ze stelt dat het niet is omdat men eigenaar blijft van wat wordt opgeslagen, men daardoor de exploitant zou worden van de opslagactiviteiten. Volgens de verzoekende partij druist deze redenering in tegen de manier van exploitatie van tal van huidige op- en overslagterreinen, opdat dit betekent dat elke huur van een gebouw of opslagruimte inhoudt dat de huurder de vergunning voor de exploitatie moet overnemen. Ze vervolgt dat dit ook ingaat tegen de ratio legis van het Milieuvergunningsdecreet, dat uitgaat van één exploitant op één locatie. Ze haalt artikel 19 van het Milieuvergunningsdecreet aan dat bepaalt dat wanneer een andere exploitant een inrichting wil overnemen deze overname vooraf moet gemeld worden aan de vergunningverlenende overheid, wat volgens haar aantoont dat er maar één exploitant is per inrichting op een bepaalde locatie. Ze meent dat in de redenering van de verwerende partij waar de eigenaar van de opgeslagen goederen gekwalificeerd wordt als exploitant dit zou betekenen dat op bepaalde plaatsen waar goederen van verschillende eigenaars worden opgeslagen er mogelijk tientallen exploitanten zijn.
Waar in de bestreden beslissing wordt gesteld dat uit het dossier blijkt dat er geen concrete afspraken werden gemaakt over de op te slagen hoeveelheden, maar enkel afspraken over het huren van de loods, toont dit volgens de verzoekende partij aan dat de verhuurder wel degelijk de exploitant is. Ze meent dat het ontbreken van specifieke afspraken inzake diensten net aantoont dat de verhuurder niet voor rekening van de verzoekende partij werkte, maar zelf de verantwoordelijkheid heeft inzake de exploitatie van de inrichting. Ze argumenteert verder dat ze geen personeel ter plaatse heeft en bijgevolg niet instaat voor de dagelijkse bedrijfsvoering op de externe locatie. Ze is dan ook van oordeel dat zij niet degene is die de inrichting in werking heeft gesteld of gehouden, gebruikt, geïnstalleerd of in stand gehouden, maar dat dit door de verhuurder gebeurde.
Ze vervolgt dat de stelling in de bestreden beslissing dat het maar om een “tijdelijk stockeren van houtstof” ging en dat ze dat normaal op eigen terrein doet, niet relevant is. Ze voert aan dat het niet is omdat men op eigen terrein als exploitant kan worden beschouwd dat men dat meteen ook zou zijn op een andere (gehuurde) locatie.
Ze stelt dat ze in haar verweerschrift uitvoerig heeft aangetoond dat het misdrijf niet aan haar toerekenbaar is, daar zij niet de exploitant is, maar wel de bv DEVAN-VDM, die houder is van de milieuvergunning sinds 19 maart 2012, dit is voor de datum van het proces-verbaal. Ze voert aan dat ze toch veroordeeld is op grond van een gebrekkige motivering. Onder verwijzing naar rechtspraak van het Handhavingscollege en de Raad van State stelt ze dat de houder van de milieuvergunning nog steeds als exploitant beschouwd moet worden als de milieuvergunning niet is overgedragen of melding is gemaakt conform artikel 42 van VLAREM I.
Waar in de bestreden beslissing nog gesteld wordt dat het aan de verzoekende partij “als exploitant” toekwam om na te gaan of de bestaande milieuvergunning “haar activiteiten kon omvatten”, meent ze dat dit motief naast de kwestie is. Ze benadrukt dat ze niet de exploitant is en ter plaatse ook geen activiteiten stelde.
Tot slot stelt ze dat het niet aan haar is om haar onschuld te bewijzen en dat de bewijslast bij de verwerende partij berust. Ze is van oordeel dat de verwerende partij met de gebrekkige en niet-pertinente beoordeling in de bestreden beslissing niet afdoende aantoont dat de verzoekende partij effectief als exploitant kan beschouwd worden.
2.
Onder verwijzing naar de motivering in de bestreden beslissing antwoordt de verwerende partij dat ze zich niet enkel op de eigendomstitel van de goederen baseerde, maar ook de werkwijze van de verzoekende partij in ogenschouw heeft genomen om te besluiten dat de verzoekende partij wel degelijk als exploitant dient beschouwd te worden. Ze wijst erop dat de eigen opslagactiviteit bij de verzoekende partij niet langer volstond door een defect aan de briketteermachine, waardoor de verzoekende partij overging tot het huren van externe locatie om dit tijdelijke opslagprobleem op te lossen en aldaar deze vergunningsplichtige opslagactiviteiten verder te zetten, waarbij de verzoekende partij zelf aangeeft dat het toekomt aan de eigenaars/beheerders van de gehuurde locatie om te voorzien in de nodige vergunningen. Ze voert aan dat er geen enkel contract, werkafspraak of communicatie kan voorgelegd worden waarin minstens aangegeven wordt dat de geplande tijdelijke opslag een ingedeelde activiteit betreft en er bijgevolg een vergunning voor deze houtstofopslag nodig was. Volgens de verwerende partij blijkt uit het gehele dossier niet dat er hierover enig concreet overleg is geweest tussen de verzoekende partij en de verhuurder van het pand.
De verwerende partij argumenteert verder dat de verhuurder op basis van de beperkte gegevens waarover hij beschikte het vergunningsplichtig karakter van de opslagactiviteit niet kon bepalen. Uit het dossier blijkt volgens haar dat er enkel afspraken gemaakt zijn over het huren van de loods zelf, maar blijkt niet dat er concrete afspraken werden gemaakt over de op te slagen hoeveelheden. Ze meent dat de eigenaar van dit pand dan ook geen inschatting kon maken over hoeveel houtstof er zou opgeslagen worden, wat een cruciaal gegeven is om de omvang van deze activiteiten correct in te schatten en onontbeerlijk is om de nodige vergunning te kunnen aanvragen. Ze stelt dat ze op basis van dit geheel aan elementen kon oordelen dat de verzoekende partij op geen enkel moment de verantwoordelijkheid over haar goederen heeft doorgegeven aan de verhuurder. Volgens de verwerende partij kan uit het dossier zelfs opgemaakt worden dat ze naliet aan te geven dat de opslag die de verzoekende partij beoogde een ingedeelde activiteit betrof waaraan specifieke voorwaarden verbonden waren. Ze meent dat wanneer de verhuurder over een vergunning zou beschikken voor dergelijke grote opslag van houtstof in zijn loods, de verzoekende partij nog steeds de nodige afspraken diende te maken met de verhuurder over beschikbare volumes en het naleven van bijhorende voorwaarden, zodat de vergunde hoeveelheden, eventueel in combinatie met opslag die de verhuurder zelf exploiteerde of die geëxploiteerd werden door andere huurders op het terrein, op geen enkel moment overschreden werden. De verwerende partij is dan ook van oordeel dat de verzoekende partij wel degelijk als exploitant van deze opslag dient gekwalificeerd te worden, daar ze de opslagplaats gebruikte voor het opslaan van haar
houtstof, wat een exploitatie van een vergunningsplichtige inrichting betekent en de tijdelijke opslag voor rekening van haar inrichting gebeurde.
3.
In haar wederantwoordnota benadrukt de verzoekende partij dat omwille van het vermoeden van onschuld het aan de verwerende partij toekomt om aan te tonen dat de verzoekende partij als exploitant kan gekwalificeerd worden en niet omgekeerd. Ze blijft van oordeel dat de verwerende partij dit niet afdoende aantoont.
Ze betwist verder een aantal beweringen en aantijgingen uit de antwoordnota formeel, met name dat uit het dossier kan opgemaakt worden dat ze naliet aan de verhuurder aan te geven dat de opslag die ze beoogde een ingedeelde activiteit betrof waaraan specifieke voorwaarden verbonden waren en dat er uit het feit dat er met de verhuurder afspraken moeten gemaakt worden over beschikbare volumes en het naleven van bijzondere voorwaarden om te vermijden dat de vergunde hoeveelheden overschreden worden kan afgeleid worden dat de huurder de exploitant is van de vergunningsplichtige inrichting.
Beoordeling door het College
1.
Een bestuurlijke geldboete betreft een punitieve sanctie, waarbij de bewijslast van het milieumisdrijf en de overtreder berust bij de gewestelijke entiteit.
Het bewijs van de feiten en het daderschap kan met het oog op bestuurlijke beboeting, naar analogie met de bewijsvoering in strafzaken, in beginsel met alle middelen van recht worden geleverd. De principieel vrije bewijsvoering behelst onder meer dat het bewijs van het daderschap kan worden geleverd door een geheel van samenhangende feitelijke vaststellingen, die éénsluidend eenzelfde persoon als pleger van het vastgestelde milieumisdrijf aanduiden. De beginselen van behoorlijk bestuur, inzonderheid het zorgvuldigheidsbeginsel, en het vermoeden van onschuld, zoals onder meer bepaald in artikel 6, lid 2 EVRM, omringen de bewijslevering met waarborgen op procedureel en inhoudelijk vlak.
Artikel 16.4.25 DABM definieert een overtreder als diegene die een milieumisdrijf heeft gepleegd alsook diegene die opdracht heeft gegeven om handelingen te stellen die een milieumisdrijf uitmaken. De uitbreiding van het begrip overtreder naar de opdrachtgever, wordt door de decreetgever als volgt verantwoord (Xxxx.Xx. Vl. Parl., 2013-2014, nr. 2197/1, 23):
“…
De duiding van het begrip overtreder gebeurt om te expliciteren dat ook de opdrachtgever die effectief een verantwoordelijkheid draagt voor de gepleegde milieu-inbreuk of milieumisdrijf, kan beboet worden.
Deze uitbreiding is verantwoord omdat, in een zeer strikte interpretatie, momenteel in principe enkel de normschender kan worden bestraft met een exclusieve of alternatieve bestuurlijke geldboete (in tegenstelling tot het strafrechtelijke beteugelingsspoor waar de strafbare deelneming speelt). Door de uitbreiding van de categorie van personen naar de opdrachtgever wordt eigenlijk een verduidelijking ingevoerd, die minder ver gaat dan wat in het strafrecht mogelijk is (mededaders/medeplichtige betreft ruimere categorie dan opdrachtgever). Ook in het Aslastendecreet is deze uitbreiding van het begrip overtreder opgenomen.
…”
Het beginsel van het persoonsgebonden karakter van de straf is als algemeen rechtsbeginsel ook van toepassing op de bestuurlijke geldboeten. Artikel 16.4.25, eerste lid DABM moet in dit licht gelezen en toegepast worden.
2.
De verwerende partij oordeelt als volgt over de toerekenbaarheid van het milieumisdrijf aan de verzoekende partij:
“…
Artikel 2 milieuvergunningendecreet en artikel 1 van VLAREM I definiëren exploiteren als het in werking stellen of houden, gebruiken, installeren of in stand houden van een inrichting. Een exploitant wordt gedefinieerd als elke natuurlijke of rechtspersoon die een inrichting exploiteert of voor wiens rekening een inrichting wordt geëxploiteerd.
Uit het dossier blijkt dat de houtstofopslag gebeurde in naam van en voor rekening van vermoedelijke overtreder, met name bleef vermoedelijke overtreder eigenaar van het houtstof, was zij degene die bepaalde hoeveel houtstof er aangeleverd of afgevoerd werd. Het gegeven dat vermoedelijke overtreder daarvoor een loods huurde en middelen, zoals wielladers, van een andere firma gebruikte doet hier geen afbreuk aan. Daarenboven blijkt uit het dossier dat vermoedelijke overtreder enkel overging tot het tijdelijk stockeren van houtstof door een defect aan haar briketteermachine, waardoor de opslagcapaciteit op haar eigen terrein ontoereikend was en het teveel elders opgeslagen werd. Deze opslag van houtstof kadert weldegelijk in de exploitatie van vermoedelijke overtreder.
Het argument dat er op deze locatie reeds een andere vergunningshouder gevestigd was doet geen afbreuk aan de verplichting die rust op vermoedelijke overtreder om te zorgen dat haar
activiteiten vergund zijn. Vermoedelijke overtreder stelde dat er voor de loods in Koekelare een milieuvergunning voor houtopslag verleend werd 19 maart 2012. Uit de vergunningsaanvraag
d.d. november 2011 bleek dat rubriek 19.6.2.b aangevraagd werd voor de opslag van maximaal
18.000 m³ stro, nergens in deze aanvraag, noch bij wijzigingen achteraf werd houtstof specifiek vermeld. Vermoedelijke overtreder erkende daarbij zelf dat deze vergunning ontoereikend was voor de opgeslagen hoeveelheid, maar zij van mening is dat het aan de vergunningshouder toekomt om in te staan voor het naleven van de vergunde hoeveelheden, strookt niet met de manier waarop de huurafspraken omtrent de loods gemaakt werden. Uit het dossier blijkt dat er geen concrete afspraken gemaakt werden over de op te slagen hoeveelheden en vermoedelijke overtreder enkel afspraken maakte omtrent het huren van de loods. De eigenaar van dit pand kon derhalve geen inschatting maken over hoeveel houtstof er zou opgeslagen zou worden, enkel vermoedelijke overtreder beschikte over deze informatie.
Zelfs al zou er op deze locatie een milieuvergunning verleend zijn, dan nog kwam het aan vermoedelijke overtreder als exploitant toe om na te gaan of deze vergunning haar activiteiten kon omvatten zowel naar aard als hoeveelheid van de opgeslagen materialen en hierover concrete afspraken met de vergunninghouder te maken en indien nodig deze vergunningsrubriek over te nemen.
Vermoedelijke overtreder kwalificeert in casu als exploitant van deze houtstofopslag en diende over een vergunning te beschikken voor deze houtstofopslag, minstens na te gaan of er voor de opslag op deze locatie een vergunning verleend was. Vermoedelijke overtreder liet na dit te doen.
Conform rubriek 19.6.3.b, bijlage 1 VLAREM I, Opslagplaatsen van hout voor meer dan 100 ton of 200 m³ in een lokaal of 400 ton of 800 m³ in open lucht, wanneer de inrichting volledig of gedeeltelijk is gelegen in een gebied ander dan industriegebied, wordt de opslag van 30.000 ton houtstof in voornoemde loods ingedeeld tot een inrichting van de tweede klasse.
Artikel 4 §1 van het Milieuvergunningendecreet en artikel 5 §1 van VLAREM I stellen dat niemand zonder voorafgaande en schriftelijke vergunning van de bevoegde overheid een als hinderlijk ingedeelde inrichting die behoort tot de eerste of de twee klasse mag exploiteren of veranderen. Vermoedelijke overtreder beschikte niet over een milieuvergunning voor voornoemde activiteit. (sinds 23 februari 2017 is deze verplichting opgenomen in artikel 5.2.1.§6 van het DABM).
Bovenvermelde feiten zijn een schending van:
• VLAREM I: artikel 5 §1;
• Milieuvergunningendecreet: artikel 4 §1.
Deze feiten vallen daarmee onder de definitie van een milieumisdrijf als bedoeld in artikel 16.1.2, 2° DABM. Ze zijn strafbaar gesteld op grond van artikel 16.6.1 DABM e.v. en op grond van artikel 16.4.27 DABM kan een bestuurlijke geldboete opgelegd worden.
Het milieumisdrijf staat vast in hoofde van overtreder.
…”
3.
3.1.
Artikel 2, 2° en 3° van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 1, 5° en 6° van VLAREM I definiëren “exploiteren” en “exploitant”, zoals van toepassing op het ogenblik van de feiten, luidt als volgt:
“…
exploiteren: in werking stellen of houden, gebruiken, installeren of in stand houden van een inrichting, daaronder begrepen het lozen van afvalwater;
exploitant: elke natuurlijke of rechtspersoon die een inrichting exploiteert of voor wiens rekening een inrichting wordt geëxploiteerd;
…”
Op het ogenblik van de bestreden beslissing zijn deze definities opgenomen in artikel 5.1.1, 4° en 5° DABM:
“…
4° exploitant: de natuurlijke persoon of rechtspersoon die een ingedeelde inrichting exploiteert of voor de rekening van wie ze wordt geëxploiteerd;
5° exploiteren: het installeren, in werking stellen, gebruiken of in stand houden van ingedeelde inrichtingen of het aanvangen en uitvoeren van ingedeelde activiteiten.
…”
3.2
De verzoekende partij betoogt dat ze in de bestreden beslissing ten onrechte als exploitant wordt beschouwd, en dus adressaat kan zijn van de in de regelgeving opgelegde verplichtingen aan exploitanten.
3.3
Het College gaat in het kader van haar legaliteitstoets na of de verwerende partij de decretale inhoud van het begrip “exploitant” en “exploiteren” correct interpreteert en toepast op de voorliggende concrete bedrijfssituatie en hieruit geen kennelijk onredelijke conclusies trekt.
3.4
Het gegeven dat de verzoekende partij een contractspartner heeft aangezocht om, omwille van acute problemen op eigen site, elders bedrijfsruimte voor haar opslag te huren, ontheft de verzoekende partij niet van haar aansprakelijkheid als exploitant, gezien zij ten aanzien van de bevoegde overheid dient in te staan voor de naleving van de toepasselijke regelgeving door de door haar aangestelde contractspartner. De verzoekende partij toont niet aan dat ze niet alleen bedrijfsruimte huurde, maar ook melding heeft gemaakt van de aard van haar op te slagen stoffen, en de daaraan inherente verplichtingen. Evenmin wordt aangetoond dat aan de contractspartner contractueel werd opgelegd hiervoor vooraf de nodige vergunningen in orde te brengen. Integendeel blijkt uit het dossier dat de acute tijdelijke problemen op eigen site de verzoekende partij ertoe hebben gebracht louter bijkomende ruimte te zoeken, waarbij ze zelf is blijven instaan voor het vervoer naar de betrokken nieuw gehuurde loods. Terecht merkt de verwerende partij in de bestreden beslissing op dat uit het dossier geen enkele verdere dienstverlening of enige verdere afspraken omtrent verantwoordelijkheid over de goederen blijkt.
Hieruit blijkt reeds op afdoende wijze dat de verzoekende partij als exploitant moet aangemerkt worden.
De verwerende partij, die uit dat gegeven besluit dat de verzoekende partij als exploitant dient aangemerkt te worden, oordeelt noch foutief noch kennelijk onredelijk, noch schendt zij het beginsel van het vermoeden van xxxxxxxx, zoals onder meer gecodificeerd in artikel 6.2 EVRM. Het komt immers de exploitant toe, die bijkomende ruimte voor haar opslagactiviteiten huurt, hiervoor haar vergunning aan te passen.
De Raad van State oordeelt in zijn arrest met nummer 91.489 van 7 december 2000 gelijkluidend:
“…
Het is dan ook de "exploitant" in de zin van de definitie die het milieuvergunningsdecreet aan die term geeft, die uitsluitend de adressaat is van de rechten en de verplichtingen die voortspruiten uit het milieuvergunningsdecreet. Dit is ook logisch, vermits het hele milieuvergunningssysteem onwerkbaar zou zijn, indien de exploitant zich zou kunnen verschuilen achter allerlei juridische constructies om aan de uit het milieuvergunningsdecreet voortspruitende verplichtingen te ontsnappen.…”
De gewestelijke entiteit oordeelt dan ook in de bestreden beslissing terecht dat de verzoekende partij als exploitant van een ingedeelde inrichting overeenkomstig artikel 22 van het Milieuvergunningendecreet en artikel 43, §1 van het VLAREM I, welke verplichtingen thans zijn opgenomen in artikel 5.4.9 DABM, er toe gehouden is de algemene, sectorale en bijzondere milieuvoorwaarden alsmede alle andere op de exploitatie van de inrichting van toepassing zijnde wettelijke, decretale of reglementaire bepalingen, met betrekking tot de bescherming van het leefmilieu, van de oppervlaktewateren en van de externe veiligheid na te leven bij de exploitatie. Deze verplichting geldt voor alle locaties die ze voor haar exploitatie hiervoor gebruikt, ongeacht ze deze in eigendom heeft of huurt.
De stelling van de verzoekende partij dat aldus oordelen erop neerkomt dat voor één locatie diverse personen als exploitanten zouden moeten beschouwd worden, met name op plaatsen waar goederen van verschillende eigenaars worden opgeslagen, mist, in haar algemeenheid van formulering, zowel feitelijke als juridische grondslag. Terzake moet voor elk situatie nagezien worden welke de precieze verantwoordelijkheden zijn van de respectieve partijen, welke verplichtingen ze hebben opgenomen, zodat op basis van de concrete feitelijke analyse dient bepaald te worden wie als exploitant kan of moet beschouwd worden. Bovendien mist dergelijke stelling ook relevantie, in de mate dat niet kan uitgesloten worden dat in bepaalde situaties zowel huurder als verhuurder als exploitanten zouden kunnen beschouwd worden.
Ten overvloede dient opgemerkt dat de verzoekende partij als milieuvergunninghouder volgens artikel 22 Milieuvergunningsdecreet en de hieraan gekoppelde verplichting opgelegd door artikel 43 Vlarem I (van toepassing op het ogenblik van de feiten), zoals thans hernomen in artikel 5.4.9 DABM (van toepassing op het ogenblik van het nemen van de beslissing), een algemene zorg(vuldigheids)plicht heeft. Deze houdt onder meer in dat de voorwaarden van de milieuvergunning moeten nageleefd worden en dat de nodige voorzorgsmaatregelen moeten genomen worden om schade, hinder, en incidenten en ongevallen die de mens of het leefmilieu aanzienlijk beïnvloeden, te voorkomen. Dergelijke verplichting geldt ook wanneer de vergunninghouder beslist om bijkomende locaties te gebruiken voor haar vergunde werkzaamheden.
4.
Het middel wordt verworpen.
C. Derde middel
Standpunt van de partijen
1.
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- de artikelen 16.4.4, 16.4.29 en 16.4.37 van het decreet van 5 april 1995 houdende de algemene bepalingen inzake milieubeleid (hierna: DABM)
- de redelijke termijnvereiste en het zorgvuldigheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur
- de formele en materiële motiveringsplicht vervat in de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (hierna: Motiveringswet)
- het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur
Ze voert in essentie aan dat de redelijke beslissingstermijn op manifeste wijze overschreden is, zonder dat daar een afdoende verantwoording voor gegeven wordt, waarna weliswaar een verlaging van de geldboete wordt voorzien die kennelijk onredelijk is en ook niet afdoende is gemotiveerd.
Ze wijst erop dat het proces-verbaal op 14 september 2016 werd afgesloten en dat de verwerende partij haar met een brief van 15 maart 2018 op de hoogte heeft gebracht van haar voornemen tot het opleggen van een administratieve bestuurlijke geldboete. Ze stelt dat de bestreden beslissing dateert van 20 april 2021, zodat de ordetermijn van 180 dagen overschreden werd met twee jaar en zeven maanden. Sinds het afsluiten van het proces- verbaal op 14 september 2016 zijn vier jaar en zeven maanden verstreken. Ze voert aan dat de verwerende partij niet verantwoordt waarom de beboetingsprocedure zolang heeft aangesleept, waarbij ze wijst op het onredelijk lange tijdsverloop tussen het overmaken van haar schriftelijk verweer op 11 april 2018 en de hoorzitting op 2 april 2021. Volgens de verzoekende partij zijn in die tussenperiode geen relevante onderzoeksdaden gesteld. Ze voert verder ook nog aan dat het niet om een complex dossier gaat en dat de te beantwoorden rechtsvraag eenvoudig is, met name of de verzoekende partij te kwalificeren valt als exploitant of niet.
Ze argumenteert verder dat de verwerende partij het (onredelijk) lange tijdsverloop erkent en een vermindering van 50,4% toepast, maar dat hiervoor geen concrete motivering wordt
gegeven, wat nochtans in het licht van de extreem lange administratieve procedure noodzakelijk was. Volgens de verzoekende partij komt de verwerende partij niet verder dan de stijlclausule dat de feiten “ernstig” zijn, wat geen afdoende en zorgvuldige motivering is. Ze meent dat het tegenstrijdig is om enerzijds te motiveren dat het gaat om ernstige feiten, terwijl er zonder uitleg of verantwoording tot meer dan vier jaar en zeven maanden na het proces- verbaal wordt gewacht om een beslissing te nemen.
2.
De verwerende partij antwoordt door vooreerst de omvang van dit dossier te kaderen. Ze wijst erop dat de verzoekende partij twee beroepen heeft hangen bij het College met kenmerken 2021-HHC-0043-M en 2021-HHC-0045-M. Dit zijn twee gelijkaardige dossiers waarbij de verzoekende partij in beide dossiers, telkens samen met andere partijen, als verdachte opgenomen werd. Ze stelt dat deze dossiers samen in behandeling werden genomen, gelet op de aard van de feiten en het gegeven dat de verzoekende partij een verdachte was in beide dossiers. Verder wijst de verwerende partij erop dat de verzoekende partij haar schriftelijk verweer in april 2018 heeft bezorgd en hierbij eveneens om een hoorzitting heeft gevraagd. Ze meent dat ze door het gezamenlijk dossieronderzoek heeft vastgesteld dat enkel in het voorliggende dossier voor de vaststellingen aan de Kortemarkstraat te Koekelare een hoorzitting werd gevraagd door de verzoekende partij, waarop ze ambtshalve aan de verzoekende partij gevraagd heeft of ze eveneens gehoord wenste te worden over de vaststelling aan de Krakeleweg te Brugge.
Ze argumenteert verder dat in de bestreden beslissing het tijdsverloop als een boeteverlagende factor wordt meegenomen en dat om deze reden de boete met vijftig procent verminderd wordt. Volgens de verwerende partij geeft de bestreden beslissing duidelijk en op meetbare wijze aan in welke mate en op welke wijze de termijnoverschrijding in rekening werd gebracht en effectief geleid heeft tot een aanpassing van het initiële basisbedrag. Ze stelt dat als duidelijk aanknopingspunt de datum van de kennisgeving van de opstart van de boeteprocedure gegeven wordt en dat de termijn tot verjaring van de feiten gespecifieerd wordt. Tot slot wordt ook uitdrukkelijk melding gemaakt van het boetebedrag dat zou opgelegd zijn, zonder de vermindering met vijftig procent. Onder verwijzing naar de motivering in de bestreden beslissing betwist ze dat dit een stijlclausule betreft en stelt ze dat deze motivering concreet is en louter over de xxxxx xxx xx xxxxxx en de omstandigheden in het dossier van de verzoekende partij handelt. Ze voert aan dat de verzoekende partij geen enkele betwisting voert over de concrete verlaging van het boetebedrag. Ze merkt ook nog op dat de verzoekende partij niet aantoont dat haar rechten van verdediging geschonden zijn door het tijdsverloop en dat ze niet concreet onderbouwt welk nadeel ze hierdoor precies lijdt. Ze is dan
ook van oordeel dat de toegepaste verlaging met vijftig procent het mogelijk nadeel dat de verzoekende partij lijdt door het uitblijven van een beslissing op afdoende wijze herstelt.
3.
De verzoekende partij voegt geen nieuwe argumenten toe in haar wederantwoordnota.
Beoordeling door het College
1.
De termijn vervat in artikel 16.4.37, eerste lid DABM is een loutere termijn van orde waarbij het decreet aan de overschrijding van die termijn geen automatische sanctie koppelt.
Niettemin vereisen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en meer bepaald het zorgvuldigheidsbeginsel, van de overheid dat zij toch binnen een redelijke termijn een beslissing neemt, ook wanneer zij niet gebonden is door een gesanctioneerde beslissingstermijn.
2.
Onder het begrip ‘kennelijk onredelijke termijn’ verstaat men een termijn die zodanig lang is dat het niet meer redelijk geacht wordt om alsnog de normale voor de inbreuk decretaal toepasselijke administratieve punitieve sanctie op te leggen. De afweging van de redelijke termijnvereiste geschiedt binnen het kader van de rechtsbescherming die aan de overtreder reeds geboden wordt door de vijfjarige vervaltermijn. Dit is immers de absolute grens waarvan de overschrijding aanleiding geeft tot bevoegdheidsverlies in hoofde van de gewestelijke entiteit, en die in hoofde van de decreetgever zelf als maximale redelijke termijn beschouwd wordt waarbinnen de administratieve beboetingsprocedure kan verlopen.
De redelijke termijnvereiste, die zich ten aanzien van de bestuurlijke overheid manifesteert als de verplichting om als een ‘bonus pater familias’ te handelen, moet in concreto geëvalueerd worden, waarbij in de regel rekening gehouden wordt met zowel het gedrag van de administratie als met de houding van de overtreder. Hierbij kunnen tal van factoren een rol spelen, zoals de concrete omstandigheden waarin de feiten gepleegd of beëindigd zijn, de mate van medewerking betoond door de overtreder, de duur van mogelijke onderzoeksdaden, de complexiteit van het dossier, de ernst van de vastgestelde inbreuken.
Ook de gevolgen van de overschrijding van de redelijke termijn moeten in concreto worden beoordeeld, zowel uit het oogpunt van de bewijslevering als van de opportuniteit tot het
opleggen van de sanctie en de omvang ervan. Het komt in eerste instantie aan de gewestelijke entiteit toe om binnen haar discretionaire bevoegdheid te oordelen over de (boeteverlagende) gevolgen van de termijnoverschrijding. Het College oefent hierop een wettigheidstoezicht uit en gaat meer bepaald na of de beslissing op dat punt niet kennelijk onredelijk is.
De overschrijding van de redelijke termijn kan geen aanleiding geven tot bevoegdheidsverlies in hoofde van de gewestelijke entiteit, maar kan ertoe leiden dat het College, die op dat punt met volle rechtsmacht oordeelt, de bestuurlijke geldboete op een meetbare wijze vermindert of, in uitzonderlijke gevallen, beslist tot volledige kwijtschelding van de boete in de vorm van een nulboete.
Een verzoekende partij kan dan ook uit het louter tijdsverloop niet de verwachting putten dat er géén geldboete meer zal opgelegd worden. Het tijdsverloop houdt in hoofde van de gewestelijke entiteit geen vermoeden van afstand in om alsnog een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen, wanneer de vijfjarige verjaringstermijn zoals voorzien in artikel 16.4.30 DABM, nog niet verstreken is.
3.
Uit het administratief dossier blijkt dat de vaststellingen dateren van september 2016, waarna het aanvankelijk proces-verbaal op 14 september 2016 is afgesloten. De procureur des Konings heeft het proces-verbaal lastens de verzoekende partij ontvangen op 16 februari 2017, waarna hij op 7 juni 2017 beslist om de termijn met toepassing van artikel 16.4.32 DABM te verlengen met 180 dagen omdat verder onderzoek noodzakelijk is. Op 9 februari 2018 meldt de procureur des Konings dat hij niet zal overgaan tot strafrechtelijke vervolging.
Het College stelt dan ook vast dat het tijdsverloop tussen de kennisgeving zoals bedoeld in artikel 16.4.36 DABM (op 20 maart 2018) en de genomen beslissing (20 april 2021) inderdaad lang is, nu de ordetermijn van 180 dagen in artikel 16.4.37, §1 DABM met bijna 37 maanden is overschreden.
De gewestelijke entiteit was zich hiervan bewust en heeft de boete omwille van het tijdsverloop verminderd tot 1.450 euro ten opzichte van het reeds begrootte bedrag van 2.925 euro, hetgeen staat voor vermindering van 1.475 euro (of een verlaging met meer dan 50%).
Het komt in eerste instantie aan de gewestelijke entiteit toe, om binnen het kader van de decretale waarderingscriteria op discretionaire wijze in concreto te oordelen in welke mate het tijdsverloop/de termijnoverschrijding als een boeteverlagende factor kan meegenomen
worden. Het College oefent hierop een legaliteitstoezicht uit en gaat na of de uiteindelijk opgelegde boete niet disproportioneel is of kennelijk onredelijk, mede in het licht van het tijdsverloop van de administratieve boeteprocedure.
De verwerende partij motiveert de termijnoverschrijding als volgt:
“…
De gewestelijke entiteit ging per schrijven van 20 maart 2018 over tot kennisgeving van het voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. Artikel 16.4.37 DABM voorziet dat een boetebeslissing binnen een termijn van honderdtachtig dagen na deze kennisgeving genomen dient te worden. Deze termijn van honderdtachtig dagen is een termijn van orde, waarvan de overschrijding niet gesanctioneerd wordt. Deze beslissingstermijn is inmiddels verstreken.
De feiten zijn ernstig. Dit wordt in deze beslissing hierboven uitdrukkelijk gemotiveerd. Het lange termijnverloop mag geen reden zijn om overtreder aan sanctionering te laten ontsnappen. Zij is een professioneel houtverwerker met grootschalige activiteiten, zij baatte voor haar opslag tijdelijk een klasse 2-inrichting op een externe locatie uit. Zij mag en moet hierbij op haar verantwoordelijkheid voor het naleven van de regelgeving inzake vergunningsplicht, gewezen worden. Uit het dossier blijkt dat overtreder na de vaststelling (n.a.v. een brand) de opslag op deze externe locatie verwijderde, wat als verzachtende omstandigheid werd meegenomen bij het begroten van de geldboete. Desondanks is de gewestelijke entiteit van oordeel dat met het alsnog opleggen van een bestuurlijke geldboete het primaire doel, namelijk leedtoevoeging door middel van een punitieve sanctie, bereikt kan worden. Het afschrikwekkend effect dat van de boete uitgaat moet de overtreder motiveren in de toekomst de regelgeving te blijven naleven en aldus te allen tijde te zorgen voor de norm- en vergunningsconformiteit van haar inrichting ook op externe locaties.
Er zijn nog vier maanden voor de verjaring van de feiten. Daarom acht de gewestelijke entiteit het passend en redelijk om het boetebedrag te verlagen tot 1450 euro (na toepassing van de opdeciemen).
…”
Naar het oordeel van het College wordt door de verzoekende partij geen concrete kritiek geformuleerd op de toegepaste verlaging van de geldboete. De verzoekende partij stelt dat de verlaging louter berust op een stijlclausule dat de feiten “ernstig” zijn, maar brengt zelf geen concrete argumenten aan die de betwisting over de evenredigheid tussen de door de gewestelijke entiteit doorgevoerde vermindering van het boetebedrag en de concrete termijnoverschrijding inzichtelijk maken.
Evenmin toont de verzoekende partij aan dat ze benadeeld is door het langer dan normaal uitblijven van de beslissing, integendeel heeft het overschrijden van de termijn geleid tot een voordeel onder de vorm van een vermindering van de boete omwille van het tijdsverloop.
De verzoekende partij stelt dat de verlaging louter berust op een stijlclausule dat de feiten “ernstig” zijn, maar brengt zelf geen concrete argumenten aan die de betwisting over de evenredigheid tussen de door de gewestelijke entiteit doorgevoerde vermindering van het boetebedrag en de concrete termijnoverschrijding inzichtelijk maken.
Het College ziet evenmin ambtshalve redenen om de aldus toegepaste herleiding als kennelijk onredelijk te beschouwen, te meer gelet op:
- zoals de verwerende partij terecht opmerkt, de complexiteit van het dossier en het onderzoek dat gevoerd werd in het kader van twee dossiers, waarbij bovendien ook andere personen als vermoedelijke overtreder waren aangemerkt. Dat zulks de afhandeling van de procedure heeft vertraagd, is niet onredelijk.
- de ernst van het vastgestelde milieumisdrijf, waarbij het College de beoordeling in de bestreden beslissing onderschrijft, en de finaal opgelegde boete, na toepassing van de boetemodulerende factoren niet kennelijk onredelijk acht en dus zelfs bij herbeoordeling tot eenzelfde boetebedrag zou beslissen.
4.
Het middel wordt verworpen.
D. Vierde middel
Standpunt van de partijen
1.
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- de artikelen 16.4.4 en 16.4.29 van het decreet van 5 april 1995 houdende de algemene bepalingen inzake milieubeleid (hierna: DABM)
- de formele en materiële motiveringsplicht vervat in de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (hierna: Motiveringswet)
- het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur
Ze voert in essentie aan dat er lastens haar op dezelfde dag twee boetebeslissingen zijn genomen met betrekking tot nagenoeg identieke feiten uit dezelfde periode. Volgens de verzoekende partij is in de bestreden beslissing onvoldoende gemotiveerd hoe de concrete berekening van de beide basisbedragen in de respectievelijke boetebeslissingen tot stand is gekomen. Ze wijst erop dat in het dossier met nummer 26310 wordt uitgegaan van een basisbedrag van 3.000 euro, terwijl in het dossier met nummer 24749 de basisboete bepaald is op 4.875 euro. Ze stelt dat in het tweede dossier ook een inbreuk op artikel 43, §1 van VLAREM I, artikel 4.1.3.2 van VLAREM II en artikel 22 van het Milieuvergunningsdecreet ten laste gelegd wordt, maar wijst erop dat in beide dossiers de motivering om tot dat basisbedrag te komen volledig identiek is, waardoor ze het raden heeft naar de concrete berekeningscriteria op basis waarvan beide basisbedragen bepaald werden. Ze meent dat er sprake is van willekeur en dat het minstens niet duidelijk is hoe men tot beide basisbedragen is gekomen. Ze is dan ook van oordeel dat de verwerende partij, die beide dossiers op eenzelfde moment heeft behandeld en uitgesproken, concreet moest motiveren op basis van welke criteria tot beide basisbedragen werd besloten, zo niet blijft de wettigheidscontrole over de proportionaliteitsvraag dode letter.
2.
De verwerende partij ontkent niet dat er grote gelijkenissen zijn tussen beide beslissingen, daar deze ook grotendeels over gelijkaardige feiten gaan, maar stelt dat de ernstmotiveringen in de beslissingen niet identiek zijn. Onder verwijzing naar de motivering in de hier bestreden beslissing wijst ze erop dat deze beslissing niet verwijst naar de ernst van het niet naleven van de algemene, sectorale en bijzondere milieuvergunningsvoorwaarden, zoals de verwerende partij wel doet in de beslissing met nummer 24749. Ze is dan ook van oordeel dat de motivering van de ernst volledig strookt met de in casu toegerekende feiten in de twee verschillende boetebeslissingen die op 20 april 2021 werden genomen, wat volgens haar ook het verschil in hoogte van het basisbedrag verantwoordt.
Waar de verzoekende partij haar verwijt dat ze onvoldoende motiveerde over de concrete berekeningscriteria waarop ze zich baseerde om tot beide basisbedragen te komen, antwoordt ze dat de verzoekende partij bij een vage bewering blijft dat er sprake is van “willekeur” zonder ook maar enigszins te bewijzen dat de decretale beboetingscriteria van artikel 16.4.29 DABM in dit concrete dossier foutief of kennelijk onredelijk werden toegepast. Ze benadrukt dat de beoordeling van de xxxxx xxx xx xxxxxx tot haar discretionaire bevoegdheid behoort. Volgens de verwerende partij wordt er in de boetebeslissingen op verschillende elementen gewezen die ingaan op de gevolgen van het milieumisdrijf voor het leefmilieu. Ze stelt dat ze vanuit dit gegeven naar billijkheid een boetebedrag dient te bepalen. Deze stap, met name om aan de
xxxxx xxx xx xxxxxx een bedrag te koppelen, vergt een inschatting naar redelijkheid en billijkheid volgens wat gepast voorkomt. Hier anders over oordelen zou haar werk herleiden tot louter rekenwerk en elke dossiergebonden inschatting van het boetebedrag naar redelijkheid en billijkheid onmogelijk maken. Ze wijst erop dat ze hierbij niet willekeurig tewerk gaat, maar gebruik maakt van interne waarderingsinstrumenten die een leidraad vormen en waarvan kan afgeweken worden naargelang de concrete omstandigheden in het dossier. Ze meent dat de motiveringsplicht als beginsel van behoorlijk bestuur niet vereist dat ze haar interne waarderingsinstrumenten in haar beslissingen zou moeten opnemen, daar ze de ruimte moet kunnen behouden om in elk concreet geval naar billijkheid een bepaald boetebedrag vast te stellen, dat vervolgens door het College op de al dan niet kennelijke onredelijkheid kan worden beoordeeld. Ze is van oordeel dat de bestreden beslissing voldoende motivering bevat om het College toe te laten haar marginale toetsingsbevoegdheid van de al dan niet kennelijke onredelijkheid van de basisbedragen voor de xxxxx xxx xx xxxxxx en van de concrete en meetbare toepassing van de waarderingscriteria frequentie en omstandigheden uit artikel
16.4.29 DABM uit te oefenen. De verwerende partij besluit dat de verzoekende partij niet aantoont dat de verwerende partij deze criteria kennelijk onredelijk heeft toegepast bij het nemen van de bestreden beslissing of dat de motivering van de bestreden beslissing pertinent foutief is.
3.
De verzoekende partij voegt geen nieuwe argumenten toe in haar wederantwoordnota.
Beoordeling door het College
1.
Overeenkomstig artikel 16.4.4 DABM moet de gewestelijke entiteit er bij het opleggen van een bestuurlijke geldboete voor zorgen dat er geen kennelijke wanverhouding bestaat tussen de feiten die aan de bestuurlijke geldboete ten grondslag liggen en de boete die op grond van die feiten worden opgelegd. Artikel 16.4.29 DABM preciseert dat de gewestelijke entiteit de hoogte van een geldboete moet afstemmen op de ernst van het milieumisdrijf en dat ook rekening wordt gehouden met de frequentie waarmee en de omstandigheden waarin de vermoedelijke overtreder het milieumisdrijf heeft gepleegd of beëindigd.
De gewestelijke entiteit beschikt ter zake over een ruime discretionaire bevoegdheid, hetgeen inhoudt dat de gewestelijke entiteit zowel de opportuniteit om al dan niet een bestuurlijke geldboete op te leggen apprecieert, alsook de hoogte van de op te leggen boete kan bepalen binnen de vork zoals voorzien in de decretale regelgeving.
Gezien de ruime beslissingsruimte waarover de gewestelijke entiteit beschikt bij het bepalen van het boetebedrag, moet de bestreden beslissing op controleerbare wijze, en dus aan de hand van concrete elementen, doen blijken dat bij het bepalen van de sanctie daadwerkelijk rekening gehouden is met de waarderingscriteria bepaald in artikel 16.4.4 en 16.4.29 DABM. Om het College als controlerechter toe te laten zijn wettigheidstoets naar behoren te vervullen en te vermijden dat dit een dode letter wordt, dient de gewestelijke entiteit duidelijk en gemotiveerd aan te geven hoe deze criteria in rekening werden gebracht, en met name hoe de xxxxx xxx xx xxxxxx zich verhoudt tot het in aanmerking genomen basisbedrag, en op welke wijze eventuele boeteverhogende of boeteverlagende factoren op meetbare wijze dit basisbedrag hebben beïnvloed, om te komen tot de uiteindelijk opgelegde boete.
2.
In de bestreden beslissing wordt het criterium ‘xxxxx xxx xx xxxxxx’ als volgt gemotiveerd:
“…
Bovenvermelde regelgeving strekt ertoe om de negatieve milieu- en veiligheidsinvloeden van menselijke bedrijvigheden en handelingen die milieubelastend (kunnen) zijn, of die gevaarrisico’s in zich (kunnen) dragen, te voorkomen of te beperken.
Milieuvergunningen hebben tot doel om het leefmilieu, de gezondheid en veiligheid van de bevolking te beschermen. Dit gebeurt mede door het al dan niet toekennen van een vergunning aan hinderlijke inrichtingen en het opleggen van strikte voorwaarden waaraan bij de exploitatie moet voldaan worden.
Controle over ingedeelde activiteiten is noodzakelijk om alle milieurisico’s en hinder voor de omgeving tot een minimum te beperken. Door het niet beschikken over een milieuvergunning voor de geëxploiteerde activiteiten, wordt deze controle onmogelijk, minstens ernstig bemoeilijkt. Door het niet aanvragen van een vergunning voor de geëxploiteerde activiteit wordt de mogelijkheid ontnomen aan de vergunningverlenende overheid om een beoordeling te maken van de risico’s verbonden aan de exploitatie ter plaatse en hierbij de nodige risicobeperkende voorwaarden te kunnen op te leggen.
De klasse waarin een activiteit wordt ingedeeld, wordt bepaald door de graad waarin deze activiteit geacht wordt belastend te zijn voor de mens en het leefmilieu. In casu betrof de opslag van 30.000 ton houtstof conform rubriek 19.6.3.b een klasse 2 activiteit. Activiteiten van de tweede klasse worden als matig hinderlijk voor mens en milieu beschouwd.
In casu ging het om een tijdelijke opslag van houtstof.
Voornoemde feiten werden in professioneel verband gepleegd.
Deze feiten zijn dus voldoende ernstig om gesanctioneerd te worden met een bestuurlijke geldboete van 3000 euro.
…”
3.
Het College stelt vast dat de xxxxx xxx xx xxxxxx in de bestreden beslissing onder het betreffende waarderingscriterium voldoende uitgebreid wordt gemotiveerd. De bestreden beslissing geeft een appreciatie van de ernst van het milieumisdrijf, zoals weerhouden door het College, door te wijzen op onder meer het doel en belang van de milieuvergunningsplicht en de naleving ervan ter bescherming van het leefmilieu, de gezondheid en de veiligheid van de bevolking. Zij wijst op het belang van controle over de als hinderlijk ingedeelde activiteiten en de eerbiediging van de opgelegde voorwaarden om hinder en risico’s voor de omgeving te beperken. De verwerende partij overweegt dat die controle wordt bemoeilijkt als de milieuvergunningsplicht niet wordt nageleefd.
Het College merkt op dat de milieuvergunningsplicht een van de meest elementaire verplichtingen uit het milieuhygiënerecht omvat. Het gaat bovendien om een activiteit die in de klasse II is ingedeeld. Zoals blijkt uit artikel 3, eerste lid van het Milieuvergunningsdecreet, thans artikel 5.2.1, §2 DABM, steunt de indeling van de voor de mens en het leefmilieu hinderlijk geachte inrichtingen en activiteiten in drie klassen op de aard en de belangrijkheid van de daaraan verbonden milieueffecten. Ook dat is een gegeven waaraan niet licht mag voorbijgegaan worden. De verwerende partij overweegt voorts dat het milieumisdrijf in professioneel verband is begaan, wat eveneens een pertinent motief is.
De verzoekende partij betwist de juistheid en de pertinentie van deze motieven die concreet zijn toegespitst op het milieumisdrijf, op zich niet, noch toont ze aan de hand van concrete argumenten aan dat de betreffende motieven de boetebeslissing redelijkerwijze kunnen dragen. Ze maakt evenmin aannemelijk waarom de feiten slechts een geringe ernst zouden vertonen en aldus waarom de inschatting van de gewestelijke entiteit als kennelijk onredelijk zou moeten beschouwd worden.
Ze beperkt zich integendeel tot de kritiek dat de motivering om te komen tot het basisbedrag in de hier voorliggende bestreden beslissing (beslissing met nummer 26310) identiek is aan de motivering in de beslissing met nummer 24749. Zoals de verzoekende partij in haar verzoekschrift zelf aangeeft, wordt in de connexe bestreden beslissing 27479 naast het
exploiteren zonder de vereiste milieuvergunning ook het niet naleven van de milieuvoorwaarden ten laste gelegd, terwijl in de beslissing met nummer 26310 enkel het exploiteren zonder de vereiste milieuvergunning ten laste wordt gelegd. Samen met de verwerende partij stelt het College vast dat daarvoor ook een bijkomende motivering werd opgenomen in de connexe beslissing die niet wordt opgenomen in de huidige, met name over het niet naleven van de milieuvoorwaarden. Gelet op het verschil in de ten laste gelegde feiten in beide beslissingen is het College van oordeel dat het niet kennelijk onredelijk is om in de beoordeling van de xxxxx xxx xx xxxxxx dan ook een verschil in de hoogte van het basisbedrag op te leggen.
De verzoekende partij maakt niet aannemelijk dat de beoordeling wat betreft de xxxxx xxx xx xxxxxx foutief dan wel kennelijk onredelijk is. Gelet op de in de bestreden beslissing aangehaalde doelstellingen van de geschonden regelgeving, zoals weerhouden door het College, is het opgelegde (basis)boetebedrag van 3000 euro naar het oordeel van het College niet onevenredig hoog.
4.
Het middel wordt verworpen.
V. Beslissing
1. Het beroep wordt verworpen.
2. De kosten van het beroep bestaande uit het rolrecht van de verzoekende partij, bepaald op 100 euro komen ten laste van de verzoekende partij.
Dit arrest is uitgesproken in zitting van 16 december 2021 door de eerste kamer.
De toegevoegd griffier, | |
Xxxxxx DAMASOULIOTIS | Xxxx XXX XXXX |