ingediend op

1936 (2023-2024) – Nr. 1

22 december 2023 (2023-2024)

Ontwerp van decreet

tot instemming

met de overeenkomst over luchtvervoer tussen het Koninkrijk België

en de Verenigde Mexicaanse Staten, ondertekend te Brussel op 22 februari 2023

verzendcode: BUI

MEMORIE VAN TOELICHTING

Samenvatting

Bilaterale luchtvaartakkoorden omvatten de beginselen van de opsomming van de uitgewisselde vrijheden, de aanwijzing van de luchtvervoerders, de capaciteit van de ingezette vervoersmiddelen, de reiswegen en landingspunten, de tarieven- regeling en de beveiliging van de vluchten.

I. ALGEMENE TOELICHTING

1. Situering

Ondanks zijn symboolwaarde van ongebondenheid is het luchtruim staatkundig maar in dezelfde mate vrij als de zee. In de territoriale nabijheid en boven het grondgebied van een staat geldt diens recht van soevereiniteit, waarbij er enkel vrije toegang is voor de luchtvaartuigen van de eigen nationaliteit.

Op deze algemene en principiële onvrijheid kunnen uitzonderingen worden gemaakt door expliciete afwijkingen die naar hun voorwerp als de vijf vrijheden van de lucht werden onderscheiden. Deze vrijheden behelzen het recht van overvliegen, het recht van niet-commerciële landing en de rechten van respectievelijk aan en van boord brengen en doorvoeren van commerciële lading, met name passagiers en hun bagage, vracht en post.

De Conventie van Chicago van 7 december 1944 kwam tegemoet aan de behoefte aan internationale standaarden en afspraken voor een veilige en ordelijke ont- wikkeling van het luchtverkeer. Deze conventie bepaalde onder meer dat er geen geregelde internationale luchtdiensten mogen worden geëxploiteerd over of tot in het grondgebied van een van de verdragsluitende staten, tenzij met de bijzondere toestemming of vergunning van die staat. Sindsdien werden er bilaterale lucht- vaartakkoorden gesloten om die toestemming te regelen. Het luchtvaartakkoord tussen het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten geldt als basismodel. België heeft een honderdtal dergelijke luchtvaartakkoorden afgesloten.

Intussen werden er bevoegdheden op het vlak van luchtvaart overgeheveld naar het Europese niveau. De zogenaamde ‘open skies’-arresten van 2002 van het Hof van Justitie van de Europese Unie veroordeelden onder meer België omdat zijn bilaterale luchtvaartakkoorden vier bepalingen bevatten die niet conform het EU-recht waren. De bestaande bilaterale akkoorden dienden dus opnieuw onder- handeld te worden.

Het luchtvaartakkoord bestaat uit de tekst van het akkoord zelf – het juridische kader – en een memorandum van overeenstemming (operationeel). Het memo- randum van overeenstemming maakt geen voorwerp uit van de instemmingsakte. Deze akkoorden bestaan grotendeels uit standaardbepalingen van de Conventie van Chicago en van de EU.

Vlaamse bevoegdheden

Deze bilaterale luchtvaartovereenkomst heeft enerzijds bepalingen die betrekking hebben op materies waarvoor de gewesten adviesbevoegdheid hebben: verkeers- rechten (artikel 6, §3, 6°, BWHI (bijzondere wet tot hervorming der instellingen)) en beveiliging van de luchtvaart (artikel 6, §4, 4°, BWHI).

Anderzijds zijn er bepalingen die betrekking hebben op gewestelijke bevoegdheden.

Artikel VI ‘gebruikersvergoedingen’ stelt dat luchthavenvergoedingen niet hoger mogen zijn dan die voor nationale transportmaatschappijen.

Artikel VIII ‘grondafhandeling’ bevat een verbod op discriminatie. In het Vlaamse Gewest wordt de bevoegdheid tot grondafhandeling geregeld door het besluit van de Vlaamse Regering van 17 december 1999 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de Vlaamse regionale luchthavens. Dat besluit is een omzetting van de Europese richtlijn 96/67/EG.

Bovenstaande bepalingen hebben direct of indirect betrekking op de bevoegdheden van de gewesten, in het bijzonder die vermeld in artikel 6, §1, X, 7°, BWHI (“de uitrusting en uitbating van de luchthavens en openbare vliegvelden, met uitzonde- ring van de luchthaven Brussel-Nationaal”).

2. Procedureverloop

Gemengd karakter

Sinds eind 2007 worden de bilaterale luchtvaartakkoorden die onderhandeld wor- den door België aan het eind van de onderhandelingen wel nog geparafeerd op administratief niveau, maar niet langer ondertekend. Het uitblijven van de onder- tekening was het gevolg van uiteenlopende zienswijzen over het karakter van de bilaterale luchtvaartakkoorden (al dan niet gemengd) en de te volgen procedure met het oog op ondertekening.

Tijdens haar vergadering van 15 februari 2017 stemde de Interministeriële Conferentie Buitenlands Beleid (ICBB) ermee in dat een aantal geparafeerde bila- terale luchtvaartakkoorden namens het Koninkrijk België getekend worden met enkele ondertekening door de federale overheid, met dien verstande dat deze akkoorden na ondertekening beschouwd zullen worden als gemengde verdragen.

De Werkgroep Gemengde Verdragen (WGV), adviesorgaan van de ICBB, nam op 16 februari 2017 akte van de beslissing van de ICBB om de voorliggende akkoorden als gemengd te beschouwen. Zowel de federale overheid als de gewesten worden respectievelijk bevoegd geacht. De werkgroep besliste dat de ondertekening zal gebeuren volgens formule 5. Dat wil zeggen één ondertekening, door een federale, gewest- of gemeenschapsminister, of een andere gemachtigde, met volmachten van alle betrokken overheden, enkel in naam van het Koninkrijk België en zonder verklaring bij de ondertekening.

Het verslag van de Werkgroep Gemengde Verdragen is op 25 juli 2017 goed- gekeurd door de ICBB.

Advies van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen

In zijn brief van 30 juni 2017 liet de Mobiliteitsraad van Vlaanderen (MORA) weten geen uitgebreid technisch advies te formuleren vanwege de beperkte beleids- impact. De MORA dringt er wel op aan om de onderhandelingen in de toekomst tijdiger, open en transparant te voeren ten aanzien van de Vlaamse stakeholders.

Advies van de Raad van State, afdeling Wetgeving

De Raad van State, afdeling Wetgeving bracht op 25 oktober 2023 het advies uit met kenmerk 73.770/3.

– Bevoegdheid

De Raad van State stelt dat de voorliggende overeenkomst terecht wordt aan- gemerkt als een gemengd verdrag in de zin van artikel 167, §4, van de Grondwet, dat ter instemming moet worden voorgelegd aan de gewestparlementen.

– Overeenstemming met het Europees recht

De Raad merkt op dat bij verordening (EG) nr. 847/2004 procedures zijn ingesteld met betrekking tot de samenwerking tussen de Europese Commissie en de lid- staten bij de onderhandelingen over en het sluiten van bilaterale overeenkomsten betreffende het luchtvervoer met derde landen.

De Vlaamse Regering bevestigt nogmaals dat de procedures die ingesteld zijn bij verordening (EG) nr. 847/2004 zijn gevolgd.

– Procedure tot wijziging van de overeenkomst en procedure tot wijziging van de vliegroutes

De Raad merkt op dat de overeenkomst voorziet in een procedure tot wijziging van de overeenkomst en haar bijlage (artikel XVII). Zo blijkt uit artikel XVII, §1 en §3, dat wijzigingen van de overeenkomst kunnen worden overeengekomen na monde- ling of schriftelijk overleg tussen de luchtvaartautoriteiten en dat deze wijzigingen van kracht worden nadat ze door een uitwisseling van diplomatieke nota’s zijn bevestigd. Alvorens die wijzigingen het voorwerp uitmaken van diplomatieke nota- wisseling, zullen ze overeenkomstig artikel 167, §3, van de Grondwet de instem- ming van het Vlaams Parlement moeten hebben verkregen. Bij wijziging van de overeenkomst zal dus de gebruikelijke instemmingsprocedure worden gevolgd.

Bovendien wordt er door de Raad op gewezen dat in dit geval:

– het gaat om internationale overeenkomsten tot wijziging of aanvulling van de overeenkomst, die gemengd van aard zijn (federale overheid/gewesten);

– de procedures die bij de voormelde verordening (EG) nr. 847/2004 ingesteld zijn, moeten worden nageleefd;

– de wijzigingen (die met toepassing van artikel XVII, §1 en §3, in de overeen- komst worden aangebracht), bekendgemaakt moeten worden in het Belgisch Staatsblad.

Uit artikel XVII, §2, van de overeenkomst blijkt dat de bijlage kan worden aan- gepast door een administratieve regeling tussen de luchtvaartautoriteiten. De Raad van State merkt op dat het voorontwerp van federale instemmingswet voorziet in de mogelijkheid dat een voorafgaande goedkeuring wordt verleend aan de wijzi- gingen die met toepassing van artikel XVII, §2, van de overeenkomst in de bijlage bij de overeenkomst worden aangebracht.

Omwille van de rechtsduidelijkheid en eenvormigheid met de federale instem- mingswet wordt beslist om het ontwerp van decreet alsnog in die zin aan te passen.

Daarnaast stelt de Raad dat het ontwerp van decreet zou kunnen worden aan- gevuld met een bepaling die de regering verplicht om aan het Vlaams Parlement de wijzigingen mee te delen binnen een vastgestelde termijn.

Omwille van de rechtsduidelijkheid en eenvormigheid met de federale instem- mingswet wordt op dit voorstel niet ingegaan.

Verder stelt de Raad vast dat overeenkomstig artikel II, §3, van de overeen- komst het vervoersrecht van de vijfde vrijheid van alle sectoren van de Routelijst van de bijlage bij deze overeenkomst slechts mag worden uitgeoefend nadat de

luchtvaartautoriteiten van beide partijen dit recht eerst aan elkaar hebben toe- gekend. De Raad van State verwijst hierbij naar zijn advies van 8 mei 2007 met kenmerk 42.631/AV. In dat advies stelde de Raad dat dit soort akkoorden geen nieuwe verdragen betreft voor zover deze akkoorden alleen maar voorzien in de administratieve en technische uitvoering van een verdrag en ermee enkel beoogd wordt om de rechten en verplichtingen die in het verdrag zelf al zijn opgenomen, uitvoerbaar te maken. Voor dit type van ‘executive agreements’ volgt er dan ook geen instemmingsprocedure. Indien deze akkoorden wel nieuwe rechten en ver- plichtingen met zich meebrengen voor de overheden of de burgers, dienen ze als verdragen te worden beschouwd.

– Bekendmaking van de normen waarnaar de overeenkomst verwijst

Tot slot merkt de Raad op dat in de overeenkomst herhaaldelijk wordt verwezen naar de bijlagen of de wijzigingen ervan die krachtens artikel 90 van de Conventie van Chicago worden aangenomen. De negentien bijlagen bij de Conventie van Chicago die de International Standards and Recommended Practices vormen, wer- den niet bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. Ze worden via de publicatie- dienst van de ICAO (International Civil Aviation Organization) tegen betaling beschikbaar gesteld en zijn niet verkrijgbaar in de Nederlandse taal.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie zijn, bij gebrek aan een bekendmaking in het Belgisch Staatsblad, deze bepalingen niet tegenstelbaar aan particulieren.

De Raad stelt dan ook dat het probleem van bekendmaking van de bijlagen bij het Verdrag van Chicago best op een horizontale manier dient te worden onderzocht om internationaal of internrechtelijk een oplossing uit te werken die garandeert dat de betrokken rechtsregels bekendgemaakt of toegankelijk gemaakt kunnen worden op een wijze – desnoods op een geëigende wijze – die beantwoordt aan de vereisten van rechtszekerheid, gelijkheid en kenbaarheid.

Dit probleem werd voorgelegd door de Werkgroep Gemengde Verdragen van 19 september 2017. De FOD (federale overheidsdienst) Mobiliteit neemt dit punt ver- der op. Het is een algemeen probleem dat evenwel geen beletsel vormt voor de voortzetting van de instemmingsprocedure.

– Onderzoek van het voorontwerp van decreet

Tot slot merkt de Raad van State op dat volgens de memorie van toelichting het luchtvaartakkoord bestaat uit de tekst van het akkoord zelf, dat het juridische kader uitmaakt, en een memorandum van overeenstemming, dat de operationele aspecten regelt. Het voor advies voorgelegde voorontwerp van decreet strekt er evenwel niet toe uitdrukkelijk instemming te verlenen met het voornoemde memo- randum van overeenstemming.

De Raad van State stelt voor dat indien de adviesaanvrager de bedoeling heeft het memorandum van overeenstemming niet om instemming voor te leggen aan het Vlaams Parlement, dit duidelijk wordt aangegeven in de memorie van toelichting.

De memorie van toelichting werd in die zin gewijzigd.

II. TOELICHTING BIJ DE ARTIKELEN

In artikel I worden enkele definities weergegeven.

Overeenkomstig artikel II verlenen de partijen elkaar voor het uitvoeren van inter- nationale luchtdiensten door de respectieve aangewezen luchtvaartmaatschappij- en het recht om:

– zonder te landen over hun grondgebied te vliegen;

– op hun grondgebied te landen voor andere dan verkeersdoeleinden;

– op hun grondgebied te landen bij de exploitatie van de routes omschreven in de bijlage, voor het opnemen en afzetten van passagiers, vracht en post in inter- nationaal vervoer, afzonderlijk of gecombineerd.

Artikel III betreft de aanwijzing van maatschappijen voor het exploiteren van diensten. In bepaalde gevallen kunnen de bevoegde overheden een exploitatie- vergunning weigeren, intrekken, opschorten of beperken (artikel IV). Artikel V betreft de vrijstellingen.

Luchtvaartmaatschappijen moeten de toepasselijke wetten en regels inzake het binnenkomen of verlaten van het grondgebied of inzake de exploitatie en navigatie van luchtvaartuigen naleven (artikel IX).

Artikel X behandelt de bewijzen, vergunningen en veiligheidsnormen. Artikel XI en XII betreffen de beveiliging en de veiligheid van de luchtvaart. De partijen bescher- men de beveiliging van de burgerluchtvaart tegen wederrechtelijke gedragingen. Deze verplichting maakt integraal deel uit van de overeenkomst.

Gebruikersheffingen op luchthavens, luchthavenvoorzieningen en -diensten moe- ten kostengerelateerd en niet-discriminerend zijn (artikel VI). De luchtvaartmaat- schappijen hebben het recht hun grondafhandeling te regelen en samen te werken met andere transportdiensten (artikel VIII).

De overige artikelen betreffen de tarieven (artikel VII), fiscale behandeling (artikel XIII), bevoegdheid (artikel XIV) en de statistieken (artikel XV).

Tot slot bevat de overeenkomst een aantal algemene slotbepalingen inzake onder- ling overleg (artikel XVI), wijzigingen (artikel XVII), de regeling van geschillen (artikel XVIII), de registratie van de overeenkomst (artikel XIX), multilaterale overeenkomsten (artikel XX) en de inwerkingtreding (artikel XXI).

De minister-president van de Vlaamse Regering,

Vlaams minister van Buitenlandse Zaken, Cultuur, Digitalisering en Facilitair Management,

Xxx XXXXXX

De Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken, Xxxxx XXXXXXX

Voorontwerp van decreet houdende instemming met de overeenkomst over luchtvervoer tussen het Koninkrijk België en de Verenigde Mexicaanse Staten, ondertekend te op .

DE VLAAMSE REGERING,

Op voorstel van de Vlaamse minister van Buitenlands Beleid en Onroerend Erfgoed en de Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn;

Na beraadslaging,

BESLUIT:

De Vlaamse minister van Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn is ermee belast, in naam van de Vlaamse Regering, bij het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet in te dienen, waarvan de tekst volgt:

Artikel 1. Dit decreet regelt een gewestaangelegenheid.

12 1936 (2023-2024) – Nr. 1

Art. 2. De overeenkomst over luchtvervoer tussen het Koninkrijk België en de Verenigde Mexicaanse Staten, ondertekend te op , zal volkomen gevolg hebben.

Brussel,

De minister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Buitenlands Beleid en Onroerend Erfgoed,

Xxxxx XXXXXXXXX

De Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn,

Xxx XXXXX

Vlaams Parlement

ONTWERP VAN DECREET

Op voorstel van de Vlaamse minister van Buitenlandse Zaken, Cultuur, Digitalisering en Facilitair Management en de Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken;

Na beraadslaging,

DE VLAAMSE REGERING BESLUIT:

De Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken is ermee belast, in naam van de Vlaamse Regering, bij het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet in te dienen, waarvan de tekst volgt:

Artikel 1. Dit decreet regelt een gewestaangelegenheid.

Art. 2. De overeenkomst over luchtvervoer tussen het Koninkrijk België en de Verenigde Mexicaanse Staten, ondertekend te Brussel op 22 februari 2023, zal volkomen gevolg hebben.

Art. 3. De wijzigingen aan de bijlage bij de overeenkomst, die met toepassing van artikel XVII, §2, van de overeenkomst over luchtvervoer tussen het Koninkrijk België en de Verenigde Mexicaanse Staten, ondertekend te Brussel op 22 februari 2023, aangenomen worden, zullen volkomen gevolg hebben.

Brussel, 8 december 2023.