ARBO

Convenanten in context

Aggregatie en analyse van de werking en opbrengsten

van het beleidsprogramma Arboconvenanten

ARBO

ARBOCONVENANT

CONVENANT

Convenanten in context

X.X.Xxxxxxx Xx. xx Xxxx

X. xx Xxxxx

D.B.D. Bannink

S.G. Mur

M.R.R. Ossewaarde X.Xxxxxxxx X.Xxxxxxxxx

Convenanten in context

Aggregatie en analyse van de werking en opbrengsten van het beleidsprogramma Arboconvenanten

X.X. Xxxxxxx Xx. xx Xxxx

X. xx Xxxxx

D.B.D. Bannink

S.G. Mur

M.R.R. Ossewaarde

X. Xxxxxxxx

X. Xxxxxxxxx

Een onderzoek in opdracht van het

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid door Bureau AStri te Leiden, Bureau APE te Den Haag en de Faculteit Management en Bestuur van de Technische Universiteit Twente te Enschede

Uitgave in de arboconvenantenreeks Den Haag, oktober 2007

VOORWOORD

In 1999 werd door het ministerie van SZW een start gemaakt met het program- ma ‘Arboconvenanten nieuwe stijl'. Dit programma mocht zich al snel verheugen in een grote belangstelling vanuit de branches.

Per 1 juli 2007 expireren de laatste convenanten, waarmee de finale evaluatie van de convenantenaanpak aan de orde is. Wat werkte goed, wat minder goed, en welke lessen zijn te trekken voor eventuele toekomstige toepassing van con- venanten als beleidsinstrument? Ter voorbereiding van de evaluatie heeft het mi- nisterie van SZW opdracht verleend voor het project ‘Aggregatie en Analyse van arboconvenanten'. Het project is uitgevoerd door een consortium bestaande uit de bureaus AStri te Leiden, Ape te Den Haag en de Universiteit Twente.

De uitkomsten van dit project liggen voor u. In dit rapport is een groot aantal ge- gevens en inzichten neergelegd, ontleend aan vele verschillende bronnen. Bij de analyse van die gegevens is een leidende gedachte dat het welslagen van de convenanten (en van de convenantenaanpak als totaal) niet alleen beschouwd moet worden vanuit de kenmerken en het procesverloop van de convenanten zelf, maar ook vanuit de (wettelijke en sectorale) context waarin die convenan- ten hebben gefunctioneerd. Daartoe hebben we een aantal bestuurskundige in- zichten ontwikkeld en gebruikt die eveneens in dit rapport zijn neergelegd. We hopen daarmee een onderbouwde bijdrage te hebben geleverd, niet alleen aan de weging van de arboconvenantenaanpak, maar ook aan de toekomstige ontwikke- ling van beleidsinstrumenten.

Een belangrijke input voor dit rapport werd gegeven door interviews met een groot aantal personen die vanuit verschillende posities bij de arboconvenanten betrokken zijn geweest: leden van de Tripartiete Werkgroep Arboconvenanten, leden van branchebegeleidingscommissies, projectleiders van convenanten, als- mede diverse medewerkers van het ministerie van SZW die bij de ontwikkeling en uitvoering van de arboconvenanten betrokken zijn geweest. Graag danken wij hen voor hun bereidwilligheid om ons uitvoerig te woord te staan.

Het project is binnen het ministerie van SZW intensief begeleid door een Klank- bordgroep. Ook de leden van deze groep danken wij van harte voor de stimule- rende gedachtewisselingen die we met hen hebben gehad, en voor de praktische ondersteuning bij de uitvoering van dit uitdagende onderzoek.

Xxxx Xxxxxxx (AStri) Xxxxxx xx Xxxx (Ape)

Xxxx xx Xxxxx (Universiteit Twente) projectleiders

INHOUDSOPGAVE

1 INLEIDING 7

2 ARBOCONVENANTEN: XX XXXXXXX 00

2.1 Inleiding 13

2.2 Ontstaansgeschiedenis van de arboconvenanten 13

2.3 Verwachtingen en veronderstellingen vooraf 21

2.4 Toeloop naar de convenanten 29

3 BESCHRIJVING VAN DE 67 CONVENANTEN 35

3.1 Inleiding 35

3.2 Looptijd 38

3.3 Onderwerpen van arboconvenanten 40

3.4 Aantal ondertekenende partijen 43

3.5 Hoog risicosectoren en zelfmelders 43

3.6 Aantal werknemers 44

3.7 Begrotingsverdeling van uitvoering convenanten 45

4 ANALYSEKADER 47

4.1 Inleiding 47

4.2 Zelfsturing als conceptueel kader 47

4.3 Convenant en context in samenhang 54

4.4 Schema en vooruitblik 59

5 OPBRENGSTEN EN KOSTEN 61

5.1 Inleiding 61

5.2 Opbrengsten in soorten en maten 61

5.3 Opbrengsten van verzuimdaling in geld uitgedrukt 71

5.4 Convenantkosten 74

6 SUCCES IN SAMENHANG 77

6.1 Inleiding 77

6.2 Constructie van de geslaagdheidsscore 77

6.3 Geslaagdheid: indicatoren en uitkomsten 80

6.4 Verband tussen uiterlijke kenmerken van convenanten en geslaagdheid 84

6.5 Kwalitatieve kenmerken en geslaagdheid 86

7 HET CONVENANTSPROCES IN ZIJN CONTEXT 91

7.1 Inleiding 91

7.2 Wettelijke context 91

7.3 Drie dimensies als randvoorwaarden van convenanten 93

7.4 De drie dimensies in interactie 101

7.5 Conclusie 105

8 CONVENANTEN ALS ALTERNATIEF BELEIDSINSTRUMENT 109

8.1 Inleiding 109

8.2 Ontwikkeling van de visies op centraal niveau 109

8.3 Internationale verkenning: convenanten bij de buren? 114

8.4 Conclusie: impact van convenanten op heterogeniteit en

zelfsturing 119

9 CONCLUSIES EN LESSEN VOOR DE TOEKOMST 121

9.1 Inleiding 121

9.2 Convenant en context: wederzijdse invloed 121

9.3 Het convenantproces 122

9.4 Het convenantenprogramma als totaal 129

9.5 Onder de streep: wat kostte het en wat bracht het op? 132

9.6 Convenanten: een beleidsinstrument voor de toekomst? 133

LITERATUURLIJST 135

BIJLAGEN 139

BIJLAGE 1 - GEÏNTERVIEWDE PERSONEN 141

BIJLAGE 2 - CONSTRUCTIE GESLAAGDHEIDSSCORE 143

1 INLEIDING

Convenanten: een nieume be/eidsaanpak

In 1999 werd door het ministerie van SZW de start gemaakt met een nieuwe aanpak van stimulering van arbo- en verzuimbeleid in bedrijven en branches: de arboconvenantenaanpak1. Deze aanpak vloeide mede voort uit de in 1998 ver- nieuwde Arbowet, waarvan de kern is gelegen in versterking van eigen verant- woordelijkheid van werkgevers en werknemers voor het arbo- en verzuimbeleid in hun bedrijf. Een beleidslijn die overigens in latere wijzigingen van de wetgeving rond arbo- en verzuimbeleid nog verder is doorgezet, bijvoorbeeld met de wijzi- ging van de arbowet per juli 2005 waarmee onder meer de ‘maatwerkregeling' voor arbodienstverlening werd ingevoerd, en de vernieuwde arbowet die met in- gang van januari 2007 is ingegaan.

Het project Aggregatie en Ana/yse

Het beleidsprogramma ‘Arboconvenanten nieuwe stijl' (ANS) loopt in 2007 af. Daarmee is de tijd aangebroken voor een finale evaluatie van het programma, waartoe dit rapport materiaal aandraagt. In het voorliggende rapport worden de resultaten van de afzonderlijke convenanten ‘opgeteld', en worden ook uitkom- sten van diverse andere recente onderzoeken meegenomen.

Convenanten a/s be/eidsinstrument

Het programma arboconvenanten is op twee niveaus vernieuwend: wat betreft de inhoud en wat betreft de bestuurskundige opzet. Wat betreft de inhoud vormt de convenantenaanpak een nieuwe, grootschalige impuls van het arbobeleid in Nederlandse bedrijven en sectoren. Wat betreft de bestuurskundige opzet is bij de convenanten sprake van een nieuw type beleidsinstrument, waarin niet de centrale wet- en regelgeving, maar de decentrale ontwikkeling en uitvoering van arbobeleid voorop staat. De convenanten staan voor een nieuwe stijl van over- heidsbestuur, ook wel aangeduid met de term governance, die minder top-down en meer bottom-up is georiënteerd. Een stijl die overigens niet alleen in het pro- gramma arboconvenanten is terug te vinden maar ook elders, zowel op het ter- rein van arbobeleid als elders2.

1 Voor de historie achter de convenantenaanpak, en de wijze waarop de convenanten in de prak- tijk werkten, verwijzen we naar hoofdstuk 2.

2 Op het arboterrein zijn andere voorbeelden van deze stijl de programma's Versterking Arbeids-

Veiligheid (VAV) en Versterking Arbobeleid Stoffen (VASt).

Prob/eemste//ingen

In dit rapport beschouwen we dan ook niet alleen de inhoudelijke opbrengsten van het convenantenprogramma, doch ook de werking van het beleidsinstrument convenanten als zodanig.

De prob/eemste//ing van het onderzoek is dan ook tweeledig:

1. een beschrijving en analyse van opbrengsten en werking van de afzonderlijke convenanttrajecten en de 'optelsom' daarvan (de aggregatie van de trajecten);

2. een beschrijving en analyse van de opbrengsten en werking van het pro- gramma arboconvenanten als geheel (de analyse of synthese).

De laatstgenoemde probleemstelling is niet alleen bedoeld als reconstructie van hoe het programma arboconvenanten gewerkt heeft, maar ook toekomstgericht. Wij zullen lessen formuleren voor de eventuele inzet van dergelijke innovatieve beleidsinstrumenten op andere inhoudelijke beleidsterreinen dan arbo alleen.

Vanwege deze invalshoek hebben we voor dit onderzoek een aantal bestuurs- kundige inzichten gebruikt en verder ontwikkeld, die in hoofdstuk 4 nader wor- den toegelicht.

Onderzoeksopzet

Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van een aantal kwantitatieve en kwalita- tieve bronnen:

- de beschrijvende gegevens over alle 67 arboconvenanten3, zoals die door SZW zijn vastgelegd in het zogenoemde Databestand Arboconvenanten;

- de eindevaluaties van 46 afzonderlijke arboconvenanten die ten tijde van dit onderzoek – mei 2007 – beschikbaar waren;

- documentanalyse op een aantal beleidsstukken rond de convenanten, inclusief verslagen van de ‘Tripartiete Werkgroep Arboconvenanten' (TWG) die het programma op nationaal niveau begeleidde;

- interviews met een zestal TWG-leden van werkgevers- en werknemerszijde;

- interviews met beleidsmedewerkers van het ministerie van SZW die bij de start en latere uitvoering van de convenantenaanpak betrokken waren (en dat soms nog steeds zijn);

- de verslagen van ‘exitinterviews' die SZW heeft gevoerd met vertrekkende convenantonderhandelaars;

- mini-interviews met veertien betrokkenen (doorgaans leden van Branche- Begeleidingscommissies uit diverse geledingen) bij diverse arboconvenanten, gehouden tijdens het congres ‘Ruimte voor Arbo' van 10 mei 2007;

3 In totaal zijn 69 arboconvenanten tot stand gekomen, waarvan twee kleine convenanten in dit rapport niet afzonderlijk worden meegenomen: Arbovoorlichters in de Bouw en Pilot Poortwach- ter in het onderwijs.

- casestudies van zeven convenanten, gebaseerd op documentanalyse en inter- views met de projectleiders van die convenanten;

- een analyse van de vroegtijdig gestaakte convenanttrajecten, op basis van het

Databestand Arboconvenanten en documentanalyse;

- een kosten/batenanalyse van de (additionele) reductie van het verzuimvolume in convenantsectoren.

Daarnaast wordt in dit rapport gebruik gemaakt van gegevens uit enkele andere, waaronder zeer recente, algemene onderzoeken rond het convenantenprogram- ma4.

Geen oorde/en over afzonder/ijke convenanten

In dit onderzoek zijn vele gegevens verzameld en geanalyseerd die betrekking hebben op afzonderlijke convenanten. Het is echter uitdrukkelijk niet de bedoe- ling om uitspraken te doen, laat staan oordelen te formuleren, over die afzonder- lijke convenanten. Onderwerp van dit rapport zijn niet de afzonderlijke convenan- ten, maar de aggregatie over de convenanten heen en de analyse van het pro- gramma arboconvenanten als totaal5. Wel worden hier en daar illustratieve ver- wijzingen gebruikt naar bepaalde convenanten, onder meer naar de zeven conve- nanten waar wij casestudies hebben gedaan.

Leesmijzer

Dit rapport is als volgt opgebouwd.

In hoofdstuk 2 beschrijven we de historie achter de arboconvenanten: hoe kwam het programma tot stand, hoe werkten de convenanten in de praktijk, en welke (expliciete of impliciete) veronderstellingen en verwachtingen lagen ten grondslag aan de convenantenaanpak?

Het programma resulteerde uiteindelijk in 67 verschillende convenanten. In hoofdstuk 3 geven we een overzicht van die 67 en vatten we ze samen op een reeks kenmerken zoals looptijd, onderwerpen, het aantal ondertekenende partij- en, het onderscheid tussen hoog risicosectoren en de zogeheten ‘zelfmelders',

4 Tevens hebben we, wanneer er specifieke vragen over de convenanten opdoken, vaak een nut- tig beroep kunnen doen op de convenantenwebsite die door het ministerie van SZW wordt on- derhouden. Bij onderdelen van onze analyse zijn we ondersteund door een aantal van de conve- nantenonderhandelaars binnen SZW, bijvoorbeeld bij het typeren van de convenanten op een aantal theoretische dimensies en het inschatten van de complexiteit van de onderwerpen die in de convenanten aan de orde zijn.

5 Bovendien waren ten tijde van dit onderzoek nog niet over alle convenanten complete gegevens aanwezig; zo konden wij nog niet beschikken over de laatste 20 eindevaluaties van convenan- ten die zich nog in het afrondend stadium bevonden.

het aantal werknemers in convenantbranches en de begrotingsverdeling tussen overheid en sectoren/sociale partners.

In hoofdstuk 4 wordt het analysekader ontwikkeld aan de hand waarvan wij on- ze bevindingen zullen interpreteren. Daartoe lichten we onder meer een aantal centrale begrippen toe die daarin een rol spelen, met name de heterogeniteit van sectoren, de complexiteit van de arboproblematiek, de (capaciteit tot) zelfsturing van sectoren en de binding aan de convenantafspraken. Daarnaast ontwikkelen we een verklaringsmodel en een operationalisatie van de "geslaagdheid" van convenanten.

Hoofdstuk 5 beschrijft de verschillende soorten opbrengsten die kunnen worden onderscheiden als resultaten van de convenanten (en geeft aan of bekend is in hoeverre die opbrengsten ook zijn gerealiseerd). Tevens geeft dit hoofdstuk een financiële becijfering van één van die opbrengsten, namelijk de additionele ver- zuimdaling in convenantbranches, alsmede een samenvattend overzicht van de kosten die met de uitvoering van de convenanten gemoeid waren.

In hoofdstuk 6 geven we een statistische analyse van de geslaagdheid van con- venanten en de samenhang daarvan met kwantitatieve en kwalitatieve conve- nantkenmerken. Tevens geven we aan hoe de geslaagdheid van convenanten samenhangt met de centrale theoretische concepten die in hoofdstuk 4 ten tone- le zijn gevoerd.

Hoofdstuk 7 gaat dieper in op de relatie van het convenantproces met de wette- lijke en sectorale context. Hoe werd dit proces beïnvloed door zulke context- kenmerken, hoe was de wisselwerking tussen die kenmerken? En in hoeverre hebben de convenanten zelf invloed gehad op de context?

In hoofdstuk 8 wordt het convenantenprogramma als geheel geanalyseerd aan de hand van het bestuurskundig kader van dit onderzoek. We geven aan hoe de verschillende visies op het beleidsinstrument arboconvenanten te duiden zijn, en welke verschuiving in visies is opgetreden tijdens de loop van het programma ar- boconvenanten. Ook kijken we over de grenzen, door na te gaan of in onze buur- landen eveneens convenantachtige instrumenten worden ingezet die gebaseerd zijn op zelfsturing binnen sectoren.

Hoofdstuk 9 tenslotte formuleert een aantal conclusies, zowel op het niveau van het procesverloop in de convenanten als dat van het convenantenprogramma in zijn totaliteit. We besluiten dit hoofdstuk met een aantal observaties over de mo-

gelijkheden om in de toekomst opnieuw gebruik te maken van convenanten als beleidsinstrument.

In dit hele rapport wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de termen ‘sector' en ‘branche'. Hoewel deze formeel niet synoniem zijn, gebruiken we beide termen afwisselend in een gelijke betekenis.

2 ARBOCONVENANTEN: DE AANLOOP

2.1 Inleiding

Ter inleiding van onze analyses van de werking van het convenantenprogramma geven wij in dit hoofdstuk de historie en achtergrond waartegen deze aanpak be- schouwd moet worden. Allereerst geven we in 2.2 een korte beschrijving van het ontstaan en de strekking van de convenantenaanpak. In 2.3 analyseren we welke verwachtingen en veronderstellingen min of meer impliciet ten grondslag liggen aan die aanpak.

Voor de feitelijke realisatie van de convenantenaanpak is uiteraard een voorwaar- de dat er vanuit branches een toeloop tot de convenanten ontstaat; anders blijft het een loos programma. In 2.4 gaan we daarom afzonderlijk in op de factoren die de grote toeloop hebben beïnvloed, maar ook op enkele gevallen waarin de aanloop tot een convenant voortijdig werd afgebroken.

2.2 Ontstaansgeschiedenis van de arboconvenanten

Begin 1999 verscheen de nota "Arboconvenanten nieuwe stijl: Beleidsstrategie voor de komende vier jaar (1999-2002)”, die door de toenmalige staatssecretaris Xxxxxxxxxxx van SZW werd toegezonden aan de Tweede Kamer (TK, 1998/ 1999, 26 375, nr.1). Deze nota markeerde een omslagpunt in het beleid rond arbeidsomstandigheden: in plaats van gedetailleerde wet- en regelgeving op ar- boterrein werd met de convenantenaanpak de ruimte aan sociale partners gebo- den om op sectoraal niveau arbobeleid ‘op maat' te ontwikkelen. De nota, die we verder afkorten tot de nota ANS, bouwde voort op de overeenstemming die overheid en sociale partners in het Najaarsoverleg 1998 hadden bereikt over het invoeren van een convenantenaanpak, en die in een Gemeenschappelijke Verkla- ring van 3 december 1998 was vastgelegd.

Reeds voor 1999 waren er met vijf sectoren convenanten afgesloten (ter onder- scheiding daarvan worden de onderhavige convenanten voorzien van de aandui- ding "Nieuwe Stijl”), maar die hadden eerder het karakter van een intentieverkla- ring/inspanningsverplichting dan van kwantitatieve resultaatverplichtingen of tar- gets. Kenmerkend voor de convenanten Nieuwe Stijl was dat de doelstellingen van convenanten concreet, kwantitatief (en naar tijd begrensd) dienden te wor- den vastgelegd: bijvoorbeeld X% reductie in de blootstelling aan het arborisico Y, te bereiken binnen Z jaar.

Doelbepalingen speelden dus een belangrijke rol. Achtergrond daarvan was dat een aantal belangrijke ‘moderne arbeidsrisico's' die in de Arbowet alleen in ter- men van doelbepalingen geregeld waren (zoals fysieke belasting en werkdruk) in een aantal hoog-risicobranches verder zouden worden uitgewerkt in de vorm van maatregelen en branchenormering, bijvoorbeeld door het vaststellen van de stand van de wetenschap/techniek en het eventuele vertalen daarvan in beleidsregels, die op zichzelf weer basis konden vormen voor risico-inventarisaties en -evalua- ties en voor eventuele handhaving door de Arbeidsinspectie.

Een beleidsintensivering op arboterrein werd noodzakelijk geacht mede vanwege de hoge kosten die verbonden waren aan arborisico's. Het project ‘Kosten en ba- ten van arbeidsomstandigheden' (Koningsveld en Mossink, 1997) wees uit dat in 1995 die kosten ca. 5,5 miljard euro bedroegen – en dat het rendement van in- vesteringen in goede arbeidsomstandigheden 3 euro per geïnvesteerde euro be- droegen. De overheid stelde dan ook een ruim budget ter beschikking voor de convenantenaanpak: oplopend van € 6,4 miljoen in 1999 tot € 35 miljoen in 2002, in totaal een bedrag van € 73 miljoen voor wat later de eerstefaseconve- nanten zouden gaan heten.

Aansluitend op deze eerstefaseconvenantenaanpak werd namelijk, wegens groot succes ervan, een tweede fase geïntroduceerd (voor de periode 2003 tot en met 2006, met een ‘expiratiefase' tot medio 2007). Nieuw aan de tweede fase was

o.a. dat de thematiek van de convenanten verbreed werd met verzuim- en re- integratiebeleid, waarbij ook een aantal pilots rond re-integratie uit de WAO werd aangekondigd. Terwijl in de eerste fase de doelen primair op arborisico's en pre- ventie waren gericht (al kwamen ook toen reeds verzuim en WAO als convenant- thema's voor) waren dit ‘verplichte' thema's in de tweedefaseconvenanten. Voor de tweedefaseconvenanten – ook wel aangeduid als de ‘Plusconvenanten' – was € 40 miljoen overheidsgeld beschikbaar.

Prioritaire risico´s

Convenanten dienden te worden ingezet op bepaalde arborisico's waaraan een (absoluut en relatief) groot deel van de beroepsbevolking is blootgesteld en die omvangrijke of ernstige gevolgen hebben wat betreft gezondheidsschade, medi- sche consumptie, verzuim en arbeidsongeschiktheid. Tevens moest het gaan om risico's die slecht te normeren of te handhaven zouden zijn. De Nota ANS be- noemt zeven van deze prioritaire risico's, waarvan vier tevens worden voorzien van een landelijk streefcijfer en termijnstelling:

- tillen/fysieke belasting (streefcijfer: 390.000 blootgestelden minder in 7 jaar);

- werkdruk (170.000 blootgestelden minder in 5 jaar);

- rsi (100.000 blootgestelden met klachten minder in 3 jaar);

- schadelijk geluid (170.000 blootgestelden minder in 4 jaar);

- Organisch Psychosyndroom (OPS);

- allergene stoffen;

- kwarts.

Door SZW werd in aanvang, o.a. met het oog op overzichtelijkheid en beheers- baarheid, ingezet op vrij smalle convenanten – in principe beperkt tot één van bovengenoemde risico's – maar "in overleg met de bedrijfstak kan in voorko- mende gevallen worden besloten om naast één van bovengenoemde risico's ook nog een ander voor de bedrijfstak prioritair risico op te nemen in een convenant”. In de praktijk betekende dit, dat om de betrokkenheid van sociale partners te stimuleren, werkgevers en werknemers elk één ‘eigen' onderwerp mochten in- brengen in het convenant – en zij deden dat vaak ook. Xxxxx die weg werd het convenantenprogramma al vrijwel vanaf het begin breder dan de zeven bovenge- noemde onderwerpen, en werd via de inbreng van sociale partners een scala aan onderwerpen in de convenanten betrokken (zie voor de onderwerpen van conve- nanten verder hoofdstuk 3). Een aantal convenanten bleek alleen realiseerbaar als ook de wensen van sociale partners werden gehonoreerd. Zo kwam reeds binnen de eerstefaseconvenanten het onderwerp ‘ziekteverzuim en vroegtijdige re-integratie' frequent voor. Volgens sommigen doordat sociale partners – mede onder invloed van de Wet verbetering poortwachter van 2002 – dit thema in- brachten, volgens anderen omdat de toenmalige staatssecretaris groot belang hechtte aan dat thema (beide lezingen sluiten elkaar niet uit).

Zoals eerder vermeld, werd in de tmeedefaseconvenanten (2003-2007) de the- matiek van de convenanten bijgesteld en verder verbreed. Verzuimbegeleiding en/of re-integratie waren in deze tweede fase verplichte onderwerpen; daarnaast omvatte de tweede fase een zestal pilots rond re-integratie via het ‘tweede spoor' (dat is re-integratie bij een nieuwe werkgever) die expliciet betrekking hadden op een vernieuwende/experimentele aanpak.

Tevens konden deze convenanten ook enkele al bestaande preventieve thema's omvatten (‘bronaanpak' ten aanzien van tillen, rsi). Verder werden onder het thema ‘reductie van psychosociale arbeidsbelasting' enkele nieuwe mogelijke thema's voor deze convenanten genoemd, waaronder agressie/geweld en pes- ten/arbeidsconflicten. Tenslotte kon uit een beperkt aantal extra, nieuwe onder- werpen worden gekozen, waaronder activiteiten in vervolg op de experimenten van de commissie Dagindeling.

In de tweede fase zien we dus aanvullend op de eerste fase een verdere verbre- ding van de waaier aan thema's die onder de arboconvenantenaanpak zijn ge- schaard.

Aanta/ en se/ectie van sectoren; hoog risicosectoren en ´ze/fme/ders´

Op basis van CBS-cijfers betreffende de bovengenoemde risico's werden door SZW 29 bedrijfstakken met een hoog risico op een of meer van die aspecten ge- selecteerd. Naast deze hoog risicosectoren was er echter ruimte voor "zelfmel- ders”: sectoren waar sociale partners zelf het initiatief namen tot een convenant op één van de genoemde terreinen.

In de nota ANS wordt als wenselijk vermeld dat bij de convenanten zo veel mo- gelijk aansluiting wordt gezocht bij de werkingssfeer van cao's, onder meer om daarmee de mogelijkheid te scheppen om de gemaakte afspraken ook via cao's te borgen en eventueel via algemeenverbindendverklaring bredere juridische gel- digheid te geven. Aangezien in sommige van de 29 bedrijfstakken meerdere cao's vigeerden, zou het in totaal naar schatting om 40 potentiële convenanten gaan. SZW mikte op een respons van 50% van deze potentiële trajecten, zodat het streven was om minimaal 20 convenanten af te sluiten.

In de nota Tweedefaseconvenanten, waar nadere criteria werden aangelegd voor convenanten (naast criteria over de inhoud ook een minimale omvang van

20.000 werknemers), zijn 22 lopende convenanten aangewezen die ook in aan- merking kwamen voor een (aanvullend) ‘plus' convenant, alsmede 8 sectoren waarop dat moment een intentieverklaring lag, en 10 sectoren waar nog geen convenanten waren. In totaal zouden dus 40 branches in aanmerking komen voor een tweedefaseconvenant.

Doorverta/ing naar bedrijfsniveau

De nota ANS gaat ervan uit dat de convenantafspraken op brancheniveau (wij duiden dit in dit rapport ook wel aan als het ‘mesoniveau') een doorvertaling zul- len krijgen naar afzonderlijke bedrijven (door ons aangeduid als ‘microniveau'): "Convenanten kunnen een belangrijke functie gaan vervullen bij de ondersteu- ning en verbetering van het arbo- en verzuimbeleid op ondernemingsniveau, met name ook in het midden- en kleinbedrijf, en bij de verdere verbetering van de ar- beidsomstandigheden in Nederland. Voorwaarde is dat convenantafspraken een doorvertaling krijgen op het bedrijfsniveau: naar het plan van aanpak in bedrijven. De OR of personeelsvertegenwoordiging in bedrijven kan hierbij een rol van bete- kenis gaan spelen. (…) Aandachtspunt bij het afsluiten van een convenant is verder de mate waarin convenantpartijen in staat zijn individuele werkgevers en werknemers in de bedrijfstak aan de convenantafspraken te binden.”

Bindendheid

Wat betreft deze bindendheid noemt de nota ANS nog enkele mogelijkheden. Er wordt op gewezen dat door convenanten op bedrijfstakniveau te sluiten – en daarbij aansluiting te zoeken met de werkingssfeer van cao's – door sociale partners een koppeling kan worden gelegd met de cao-afspraken (eventueel ook

over de financiering, waarbij de nota wijst op mogelijke benutting van de reeds bestaande O&O-fondsen). Hierbij tekenen we aan dat de centrale werkgeversor- ganisaties steeds afwijzend hebben gestaan tegenover een verplichte koppeling van de convenantenaanpak met cao's – overigens zonder daarbij de mogelijkheid af te wijzen dat sociale partners zelf op cao-niveau tot arboafspraken zouden komen (wat ook in diverse branches gebeurde); het "mocht” dus wel, maar ver- bindendheid als algemeen principe van de convenanten werd sterk afgewezen. Daar tegenover waren de werknemersorganisaties in het algemeen juist voor een bindend karakter van afspraken.

Naast koppeling aan cao's wordt in de nota ANS gewezen op de mogelijkheid dat bepaalde normen die in de convenanten tot stand zouden komen, "door de overheid zullen worden gepubliceerd als beleidsregels en door de Arbeidsinspec- tie zullen worden gehandhaafd”. Zo zouden alle werkgevers in een bedrijfstak gehouden worden aan de toepassing van de stand der techniek, zonder dat on- gelijke concurrentieverhoudingen zouden ontstaan. Ook deze vorm van bindend- heid werd door de werkgeversorganisaties afgewezen. Op het punt van bindend- heid was de Gemeenschappelijke Verklaring van 1998 bijna afgebroken. Er werd echter toch een formulering gevonden die voor allen acceptabel was. De discus- sie over bindendheid van convenanten is nooit geheel van tafel verdwenen (daarover meer in hoofdstuk 8).

Borging a/s doe/ste//ing

Het programma Arboconvenanten is niet bedoeld als een tijdelijke intensivering van het arbobeleid, maar beoogde nadrukkelijk iets tot stand te brengen voor de langere termijn en "het arbobeleid op bedrijfstakniveau op een hoger plan te brengen”. Dat zou de vorm kunnen krijgen van structurele voorzieningen zoals een platform of een kenniscentrum (waarbij ook de arbodiensten betrokken zou- den moeten worden). In het kader van het convenant zou de overheid daarbij een eenmalige startsubsidie kunnen verstrekken, of een eenmalige bijdrage aan een arbobedrijfstakfonds (eventueel gekoppeld aan een O&O-fonds). De borging van de opbrengsten der convenanten, waarmee deze ook voor de langere termijn bewaard zouden blijven, is dus van begin af aan een doelstelling van de conve- nantenaanpak geweest.

Convenant in uitvoering: stappen in het proces

Bij de totstandkoming van een convenant is een aantal stappen te onderschei- den:

- een verkennende fase, waarin de bedrijfstak en het draagvlak daarbinnen worden verkend, eindigend in een intentieverk/aring van de betrokken partijen om tot een eigenlijk convenant te komen;

- de intentiefase, waarin een convenantorganisatie wordt opgezet en een Bran- che-Begeleidingscommissie (BBC) wordt ingesteld (doorgaans samengesteld vanuit de ondertekenende partijen), voorbereidend onderzoek verricht (waar- onder ‘nulmetingen' op de convenantonderwerpen), het convenant zelf wordt opgesteld, evenals een concretisering daarvan in een plan van aanpak, met als afsluiting de ondertekening van het convenant;

- de imp/ementatiefase, waarin het plan van aanpak ten uitvoer wordt gelegd;

- aan het slot van een convenant wordt ook wel afzonderlijk de expiratiefase onderscheiden, waarin de afwikkeling van de werkzaamheden en financiën, alsmede de eindevaluatie plaatsvinden.

Tijdens dit proces was doorgaans sprake van een ‘nulmeting' van de uitgangssi- tuatie wat betreft de in een convenant gestelde doelen (deze diende soms tevens om de kwantitatieve doelen van het convenant te onderbouwen), en een ‘eind- meting' om na te gaan in hoeverre die doelen bereikt waren: In verschillende convenanten werden ook tussenmetingen verricht om vast te stellen in hoeverre het convenant op schema lag met het bereiken van de doelen.

In de nota ANS werd voorzien dat een convenant, vanaf het begin van de ver- kennende fase tot en met de evaluatie, een tijdsduur van 24 tot 48 maanden (2 tot 4 jaar) in beslag zou nemen.

Financiering

Uitgangspunt was dat de overheid en sociale partners in gelijke mate financieel zouden bijdragen aan een convenant. In de eerste convenanten koos SZW ervoor om bepaalde activiteiten 100% te subsidiëren (proceskosten zoals projectleiding, monitoring en onderzoek), en droeg de sector de kosten van overige activiteiten. In latere jaren, en zeker bij de tweedefaseconvenanten, trad een verschuiving op in deze taakverdeling in de financiering; de insteek van SZW werd daarbij dat in principe voor alle activiteiten 50% subsidie zou worden aangevraagd (hetgeen in de meeste gevallen ook gebeurd is)6.

De systematiek van cofinanciering impliceert dat een branche ook een aanzienlij- ke som "eigen geld” moet inbrengen in de realisatie van het convenant, bijvoor- beeld vanuit de O&O-fondsen waarover branches doorgaans beschikken.

Naast deze financiering stelde SZW nog op twee punten een "bonus" ter be- schikking:

- maximaal € 75.000 (en 50% van de onderzoekskosten) voor convenanten waarin voor de metingen (nul-, eind-, eventueel tussenmetingen) de uniforme meetinstrumenten uit de "Monitor Arboconvenanten" werden gehanteerd;

6 Voor de feitelijke verdeling van begrote en gemaakte kosten tussen SZW en de sectoren verwij- zen we naar hetgeen daarover in de hoofdstukken 3 respectievelijk 5 vermeld wordt.

- € 25.000 aan convenanten waarin bij de eindevaluatie gebruik werd gemaakt van de zogeheten "Zeven Bouwstenen" voor evaluatie (zie voor deze bouw- stenen hoofdstuk 4).

Rond de subsidiëring van de arboconvenanten is in september 1999 een afzon- derlijke Subsidieregeling Convenanten Arbeidsomstandigheden in het leven ge- roepen. De subsidievoorwaarden kunnen worden gezien als een nadere invulling en detaillering van het programma ANS.

Project/eiding en -ondersteuning

De wijze waarop de implementatie van de convenanten werd geleid en organisa- torisch ondersteund, kende verschillende varianten. In een aantal convenanten werd het convenantproject geleid door een instantie van binnen de branche, bij- voorbeeld vanuit de staf van een O&O-fonds of andere bestaande instituties (die daartoe soms werden uitgebreid met een specifieke staf voor de convenanten). In andere gevallen werd door de branche een extern bureau ingehuurd (bijvoor- beeld een organisatieadviesbureau, secretariaatsbureau of onderzoeksbureau).

Ook mengvormen kwamen voor, bijvoorbeeld in de vorm van een "eigen" bran- che-instantie die voor bepaalde onderdelen externe ondersteuning inhuurde.

Welke constructie ook werd gekozen, de aansturing en regie van het gehele pro- ces lag in handen van de eerdergenoemde Branche Begeleidingscommissie (BBC).

Naast de projectleiding en -ondersteuning werd voor de communicatieaspecten van het convenant (die in alle convenanten een belangrijke rol speelden) door- gaans ondersteuning gezocht van een gespecialiseerd communicatieadviesbu- reau.

Uitvoering binnen SZM

De uitvoering van het convenantenprogramma als zodanig (en bijbehorende rege- lingen zoals de subsidieregeling) is door het departement van SZW in eigen be- heer verzorgd.

Een sleutelfunctie daarbij hadden de onderhande/aars, die al vanaf de verkennen- de fase betrokken waren bij de oriëntatie, de ontwikkeling van intentieverklarin- gen en convenantteksten en bijbehorende plannen van xxxxxx, en de verdere begeleiding; zij waren ook namens SZW lid van de BBC's (en in enkele gevallen voorzitter daarvan). Er zijn in totaal 23 onderhandelaars kortere of langere tijd bij de convenanten betrokken geweest, die ieder een aantal (aanvankelijk doorgaans 8, deels gelijktijdig; later is dit teruggebracht tot 3 à 4) verschillende convenant- trajecten of delen daarvan onder hun hoede hebben gehad.

Waren de onderhandelaars het ‘gezicht' van SZW naar de branches en BBC's toe, hun werk werd ondersteund en begeleid door een ‘back office' binnen het

departement van SZW, waar diverse medewerkers het convenantenprogramma ondersteunden. Naast beleidsmedewerkers ging het hier ook om financiële me- dewerkers en medewerkers die het programma begeleidden via onderzoek en monitoring. Een belangrijk onderdeel van het werk in de "back office" was ui- teraard de uitvoering van de subsidieregeling (die door SZW zelf werd verzorgd). De betrokken medewerkers hadden een centrale rol in de vormgeving van de fi- nanciering en hebben naar sectoren toe bijgedragen aan voorlichting over de fi- nanciële huishouding en de systematiek van financiering en verantwoording.

SZW verzorgde tevens verschillende overkoepelende onderzoeksprojecten rond de convenanten, en onderhield een database die rijk werd gevuld met gegevens over alle convenanten. Voor dit onderzoek hebben wij van die database nuttig gebruik kunnen maken.

Daarnaast is ook vanuit SZW de nodige inspanning verricht op het terrein van communicatie – deels via schriftelijk materiaal zoals de Nieuwsbrief Arboconve- nanten, deels via enkele landelijke congressen, maar ook via Internet. Via de website xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx is een rijke hoeveelheid informatie over het convenantenprogramma als totaal en over alle afzonderlijke convenanten voor de buitenwereld toegankelijk gemaakt. Overigens hebben ook verschillende organisaties van sociale partners via hun websites en andere communicatiekana- len actief bijgedragen aan het verspreiden van materiaal over de convenanten.

Communicatie tussen de verschillende convenanten vond tevens plaats door het 'convenantenspecialistenoverleg' waarin de projectleiders/procesbegeleiders van de convenanten periodiek ervaringen uitwisselden.

De ro/ en positie van de Arbeidsinspectie

Vanaf het begin was ook de Arbeidsinspectie (AI) nauw betrokken bij het conve- nantenprogramma, zowel op centraal niveau (mede door deelname aan de Tripar- tiete Werkgroep, zie verderop) als bij de afzonderlijke convenanten door deelna- me aan de BBC's. Begin 2003 besloot de Arbeidsinspectie (of volgens xxxxx- gen: de politieke leiding) echter om uit bezuinigingsoverwegingen zich terug te trekken uit het convenantenprogramma. Wel werd daarna nog periodiek overleg gevoerd tussen de landelijke projectleiders van de AI en de onderhandelaars om informatie uit te wisselen over de verschillende convenanttrajecten, mede met het oog op uit te voeren inspectieprojecten en branchecontacten van de AI.

Overkoepe/end over/eg: de Tripartiete Merkgroep

Tenslotte is het van belang te vermelden dat het programma Arboconvenanten op centraal niveau is begeleid door een Tripartiete Werkgroep, waarin de centrale organisaties van werkgevers en werknemers met het ministerie van SZW over- legden over de opzet en uitvoering van het programma. De organisaties van so- ciale partners hadden daarbij elk een vorm van overleg met en feedback van hun

respectievelijke achterbannen. De Werkgroep, ook wel afgekort tot TPWG of TWG, vormde als het ware de koepel boven de uitvoering van het convenanten- programma. Zoals zojuist vermeld, maakte ook de Arbeidsinspectie in aanvang deel uit van de TPWG tot zij begin 2003 daaruit werd teruggetrokken.

2.3 Verwachtingen en veronderstellingen vooraf

Bij het ontwikkelen en invoeren van de arboconvenantenaanpak hebben uiteraard bepaalde verwachtingen en veronderstellingen geleefd over waarom en hoe die aanpak zou leiden tot resultaat – en dan tot een beter beleidsresultaat dan regu- liere, centrale wet- en regelgeving en handhaving. In deze paragraaf reconstrue- ren we wat die verwachtingen en veronderstellingen van de betrokken sociale partners waren. We duiden deze soms aan als de "beleidstheorie" (zoals die in de hoofden van betrokken actoren leefde); niet te verwarren met de bestuurlijke theorie, het conceptueel kader van waaruit we verderop in dit rapport de conve- nantenaanpak zullen beschouwen (zie met name hoofdstuk 4).

We hebben de reconstructie van deze "beleidstheorie" afgeleid uit de belangrijk- ste beleidsstukken achter de convenantenaanpak alsmede interviews met een aantal beleidsmakers binnen SZW die destijds bij de ontwikkeling ervan betrok- ken zijn geweest. Voor wat betreft de visie van sociale partners baseren we ons op interviews met zes leden van de Tripartiete Werkgroep.

Niet a//es mas te voorzien

De reconstructie van de verwachtingen-vooraf heeft altijd een element van wijs- heid-achteraf. Wetende wat er gebeurd is sinds 1999, is het makkelijker om te constateren wat de kennelijke veronderstellingen achter de aanpak waren (en in hoeverre die bewaarheid zijn) dan destijds bij de start van de convenanten was te voorzien. Zeker op het niveau van de afzonderlijke convenanten verlopen ont- wikkelingen niet altijd als in een schaakspel, waar vijf of tien zetten vooruit wordt gedacht. Een aantal convenanten heeft een eigen dynamiek gehad, die van tevoren niet altijd was voorzien en waar weinig scenario's voor klaar konden liggen.

Wat betreft het programma als totaal waren er wel degelijk scenario's waarover door SZW vooruit was gedacht, vooral betreffende de meer logistieke kanten van het programma zoals hoe de beoogde 20 convenanten behaald zouden kun- nen worden en welke interne organisatie en welk capaciteitsbeslag dat voor SZW bij verschillende aantallen convenanten zou meebrengen.

Kernveronderste//ing: branchegemijze aanpak merkt effectiever

De basale algemene veronderstelling van de convenantenaanpak was dat hoe dichter bij de branches, bedrijven en de werkvloer het arbobeleid wordt gemaakt en uitgevoerd, hoe effectiever dat beleid zal zijn. Dus is de basisveronderstelling:

1. Convenanten zijn (in aanvu//ing op het regu/iere be/eidsinstrumentarium) effec- tiever in het bereiken van de doe/en: verbetering van arbeidsomstandigheden en mede daardoor vermindering van het vo/ume van ziekteverzuim en arbeids- ongeschiktheid.

Er worden voor die veronderstelling een aantal gronden aangevoerd:

- Het draagvlak voor arboverbeteringen is sterker als sociale partners daaraan hun commitment verbinden. ‘Haagse regels' van bovenaf roepen minder nale- vingsbereidheid op dan afspraken waarbij men zelf actief betrokken is.

- De problematiek van, en de (haalbaarheid van de) oplossingen voor bepaalde arborisico's kan per branche sterk verschillen. Tillen in de bouw is iets anders dan tillen in de kinderopvang, om een voorbeeld te noemen.

- Het bereiken van nationale afspraken op arboterrein wordt soms bemoeilijkt doordat zulke afspraken voor sommige branches erg problematisch zijn. Door afspraken op sectoraal niveau te maken kan er in die sectoren vooruitgang geboekt worden zonder dat deze hoeven te wachten op de ‘moeilijker' secto- ren. Normering op sectorniveau, als maatwerk, kan dus gerichter tot stand komen dan wanneer gemikt wordt op nationale normering die voor sommige sectoren moeilijk uitvoerbaar is.

- De deskundigheid van branches (en bedrijven binnen branches) rond bepaalde risico's en mogelijke oplossingen is groter dan die waarover de centrale over- heid beschikt. Branches blijven vaak beter up to date wat betreft de (vaak complexe, hoog technologische en snel veranderende) stand der techniek dan de overheid. Zelfwerkzaamheid leidt tot meer maatwerk en is daardoor meer effectief.

Maar naast deze inhoudelijke veronderstellingen zijn de convenanten ook een ui- ting van een meer algemene tijdgeest. De tijd dat Den Haag vanuit een ivoren to- ren het beleid verordonneerde is voorbij; "dialoog is beter dan dictaat". Die tijd- geest uitte zich al eerder in het SZW-beleid via een vijftal arboconvenanten oude stijl, nog voordat in 1999 de Arboconvenanten Nieuwe Stijl (ANS) hun intrede deden. En naast het convenantenprogramma waren ook de SZW-programma's VASt (Versterking arbeidsomstandighedenbeleid stoffen) en VAV (Versterking Arbeidsveiligheid) exponenten van een nieuwe bestuursstijl. Een aantal boeiende beschouwingen over de achtergronden van deze stijl is neergelegd in de SZW- publicatie "Instrumentenanalyse" (2006).

Ook op beleidsterreinen buiten SZW uitte de tijdgeest zich in programma's waar- in niet alleen over maar ook met het bedrijfsleven beleid ontwikkelde en imple- menteerde (tegenwoordig spreken we soms ook van governance). Zo kende VROM eind jaren '90 al de milieuconvenanten met grote (bijvoorbeeld chemi- sche) bedrijven, die zijdelings model hebben gestaan voor het ontwerp van de arboconvenanten.

Be/angste//ing vanuit branches mas niet voorspe/baar

Een volgende veronderstelling is dat er ook inderdaad convenanten tot stand zul- len komen, dus dat er branches zijn waarin sociale partners bereid zijn om zich te verbinden aan concrete kwantitatieve doelen voor arboverbeteringen.

De verwachting was dus:

2. Socia/e partners in een aanta/ (tenminste 20) van de hoog risicobranches zu/-

/en bereid zijn om met e/kaar een convenant aan te gaan en te zorgen voor imp/ementatie.

De toeloop naar de convenanten was tevoren niet goed voorspelbaar. Dit is uiter- aard wel een cruciaal onderwerp: als de toeloop naar het programma minimaal zou zijn geweest, zou het beleidsinstrument convenanten ook weinig impact kunnen krijgen.

Gestreefd werd naar het realiseren van 20 convenanten, bij een veronderstelde respons van 50% onder de hoog risicosectoren (wat betreft zelfmelders werden geen veronderstellingen over de toeloop geformuleerd). Voor die veronderstelde respons was geen nadere onderbouwing voorhanden. In de tweedefaseconve- nanten werd geen streefaantal genoemd maar werden 40 branches opgesomd die in aanmerking zouden komen.

Inmiddels weten we dat de toeloop de verwachtingen verre overtrof. Er zijn 48 eerstefaseconvenanten getekend en 19 tweedefase- of "plus"convenanten. In paragraaf 2.4 gaan we op de achtergronden van deze toeloop wat verder in.

Van sectorniveau tot merkv/oer: de keten

Bij de start van de convenantenaanpak was reeds duidelijk dat afspraken op sec- torniveau niet vanzelfsprekend doorwerken naar afzonderlijke bedrijven en van daar naar de werkvloer. Via een keten van reacties moet de implementatie van het convenant de weg naar de werkvloer afleggen. Klok (2006) gebruikt een an- dere beeldspraak die hetzelfde uitdrukt: de kerstboomverlichting, waarbij het uit- vallen van één lampje de hele verlichtingsketen onderbreekt.

Verondersteld wordt dus:

3. De imp/ementatie van convenanten za/ een keten van reacties vormen maar- door de afspraken op sectorniveau, a/ dan niet via het bedrijfsniveau, uiteinde-

/ijk ”/anden op de merkv/oer” en daar hun effect sorteren. Via merkgevers- en merknemersorganisaties in de BBC´s kan de communicatie met bedrijven en de merkv/oer p/aatsvinden.

In bijgaand stroomschema wordt deze veronderstelde keten ook grafisch weer- gegeven. Vanuit het convenant moet op een of andere wijze invloed uitgaan op het bedrijfsbeleid, en dit dient weer te resulteren in twee lijnen (die elkaar kun- nen aanvullen): verminderde blootstelling op werkvloerniveau en daardoor een betere gezondheid (die vervolgens ook kan bijdragen aan lager verzuim en WAO), en meer activiteiten ‘aan de voet' tot vroegtijdige re-integratie (eveneens met beoogd effect op verzuim en WAO).

Schema 2.1 Beoogde keten van reacties

CONVENANT OP SECTORNIVEAU

IMPLEMENTATIE

BEDRIJFSBELEID

t.a.v. xxxx & xxxxxxx

MINDER WAO-INSTROOM

LAGER ZIEKTEVERZUIM

MINDER BLOOTSTELLINGS- GEVOLGEN

= betere gezondheid

VROEGTIJDIGE

REÏNTEGRATIE

MINDER BLOOTSTELLING ARBORISICO'S

Dat er in de implementatie bruggen geslagen moesten worden van sectorniveau naar werkvloer was over het algemeen van meet af aan duidelijk (hoewel vol- gens sommigen destijds te makkelijk werd verondersteld dat er harde kwantita- tieve afspraken zouden komen "en dan gebeurt het ook wel”). Maar hoe die bruggen eruit zagen en wie ze zou moeten slaan was minder duidelijk. Niet zo- zeer het gebrek aan ideeën daarover, maar juist de grote variëteit daarin is teke- nend. Zo worden genoemd:

- Arbodiensten: het is "uitdrukkelijk de bedoeling dat arbodiensten een belang- rijke rol spelen bij de concrete vertaalslag naar het bedrijfsniveau” (nota ANS).

- De Arbeidsinspectie kan een rol spelen "bij de naleving van de gemaakte af- spraken”, normen uit de convenanten kunnen door de AI worden gehand- haafd.

- De nota ANS meldt: "Voorwaarde is dat convenantafspraken een doorverta- ling krijgen op het bedrijfsniveau” en ziet daarin een rol van betekenis voor de OR/PVT.

- O&O-fondsen of andersoortige sectorale platforms zouden een brug naar de werkvloer kunnen vormen.

- Aan voorlichting binnen convenantsectoren is van meet af aan veel aandacht en budget besteed.

- "Good practices” zouden eveneens dienen om, onder de veronderstelling dat "goed voorbeeld doet goed volgen”, afzonderlijke bedrijven tot actie te roe- pen.

- Aansluiting van convenantafspraken bij cao's zou het landen op de werkvloer kunnen bevorderen.

- Impliciet werd ervan uitgegaan dat de werkgevers- en werknemersorganisa- ties die via de BBC betrokken waren bij een convenant, via hun leden zouden zorgen voor goede communicatie met de bedrijven en werknemers/werkvloer.

We merken bij het bovenstaande op dat in de convenantenaanpak niet alleen de communicatie "van meso naar microniveau" van belang is, maar ook communi- catie van micro naar meso ("bottom-up"). Ervaringen van de werkvloer kunnen een grote bijdrage leveren aan effectieve en praktijkgerichte afspraken op sec- torniveau.

4. De totstandkoming en merking van convenanten vraagt een zeker tijdsver-

/oop.

Impliciet aan de veronderstelling van de beleidsketen van reacties is het gegeven dat er een bepaald tijdsverloop mee gemoeid is, zowel voor het convenantproces als voor het ontstaan van de gewenste effecten. Over de doorlooptijd van het proces waren in aanvang duidelijke verwachtingen geformuleerd. Wat betreft het tijdsverloop van het proces werd aanvankelijk gerekend op een doorlooptijd van gemiddeld 2 tot 4 jaar tussen de eerste verkenning en het afronden van een convenant, inclusief evaluatiefase.

Wat betreft de totstandkoming van de eigenlijke effecten in termen van de be- oogde doelstellingen (zoals die waren geformuleerd voor de blootstelling aan de risico's tillen, werkdruk, rsi en geluid) werden verschillende termijnen aangege- ven, variërend van 3 tot 7 jaar. Hiermee wordt de veronderstelling aangeduid dat het effect van convenanten niet (a/thans niet gehee/) binnen de convenantperio- de te vermachten zou zijn, maar de uiteindelijke effecten pas later duidelijk zou-

den worden. Over de termijn waarop reductie van blootstelling vervolgens zou leiden tot vermindering van gezondheidsklachten en daarmee van verzuim/ar- beidsongeschiktheid werden geen verwachtingen geformuleerd, maar het moge duidelijk zijn dat het doorwerken van verminderde blootstelling naar een betere gezondheid en daardoor lager verzuim/WAO een kwestie van vele jaren kan zijn.

Geen vrijb/ijvendheid: het convenant beoogt een prestatie

Een grondslag van de arboconvenantenaanpak is dat een convenant niet slechts een intentie is, maar in principe een verbintenis om zich in te spannen voor de (concrete, gekwantificeerde) convenantdoelen.

5. Kmantitatieve, meetbare doe/ste//ingen met een duide/ijke termijnste//ing zijn concreter en merken daardoor effectiever dan niet gekmantificeerde intenties; een convenant is in principe een verp/ichting van partijen om zich in te span- nen voor de geste/de doe/en.

We tekenen daarbij aan dat de juridische status van een convenant een ingewik- kelde materie vormt (wellicht is dat ook tekenend voor het nieuwe van dit be- leidsinstrument) waarop we hier niet dieper kunnen ingaan. We volstaan met de constatering dat er in ieder geval meer mee wordt beoogd dan een vrijblijvende intentie, en dit niet-vrijblijvende karakter van de convenanten wordt vanaf het begin van het programma in de beleidsstukken benadrukt.

Uitingen daarvan zijn:

- Meetbare en toetsbare doelstellingen staan voorop: deze zullen serieuzer wor- den genomen dan het vastleggen van goede intenties alleen, zo is de veron- derstelling.

- De (mogelijke) aansluiting bij cao-afspraken, en het streven om arbo een regu- liere plaats te geven in het cao-overleg, wordt al in de Gemeenschappelijke Verklaring genoemd; en waar een cao wordt genoemd is een zekere verplich- ting niet ver weg (eventueel zelfs doorwerkend via een AVV, maar dat wordt nergens expliciet beoogd).

- Mogelijke handhaving van convenantafspraken door de Arbeidsinspectie duidt eveneens op een bindend karakter, althans voor zover deze tot beleidsregels zouden zijn verheven of beschouwd konden worden als de stand der techniek op basis waarvan die handhaving kon plaatsvinden.

Zoals in 2.2 werd aangegeven, hadden werkgevers op centraal niveau bezwaar tegen een bindend karakter van de convenantafspraken, althans als algemeen principe; indien sociale partners op brancheniveau elkaar daarin wel konden vin- den, waren zij daarin vrij om afspraken bindend vast te leggen. Daar tegenover is

van werknemerskant steeds het belang van een niet-vrijblijvend karakter van de afspraken benadrukt.

Subsidie a/s stimu/ans

Gezien de omvangrijke subsidiebedragen die op de convenantenaanpak werden ingezet, en de (globaal) 50/50 verdeling in de financiering, werd veel verwacht van de financiële impuls en de cofinanciering van sociale partners. Impliciet lijkt de veronderstelling:

6. Door de systematiek van cofinanciering morden ook socia/e partners gestimu-

/eerd om midde/en te steken in de convenantdoe/en, die anders niet (a/thans niet voor die doe/en) maren aangemend. Socia/e partners beschikken over zu/- ke midde/en.

De subsidieregeling kan gezien worden als een lokmiddel dat bedoeld is om bran- ches over de brug te krijgen. De keerzijde is uiteraard dat indien sociale partners in een branche niet over voldoende middelen beschikken (of beschikbaar willen stellen) voor deelname aan een convenant, dit lokmiddel niet zal werken.

Bij de cofinanciering wordt (blijkens de nota ANS) al spoedig gedacht aan de O&O-fondsen waarover vele sectoren beschikken. Die zouden dan tevens wel- licht een geschikt platform zijn voor uitvoering van de convenanten, maar of dit een bewuste veronderstelling is geweest bij de opzet van de financieringssyste- matiek is niet duidelijk. Evenmin is duidelijk of er verwacht werd dat via de sys- tematiek additione/e middelen losgemaakt zouden worden; een verwachting die overigens altijd moeilijk te toetsen zou zijn.

Borging: streven naar structure/e voorzieningen

Tenslotte is duidelijk dat het convenantenprogramma weliswaar steeds bedoeld was als een tijdelijk beleidsinstrument (al werd deze wegens groot succes ver- lengd met de Tweede Fase), maar dat daarmee structurele resultaten werden beoogd.

7. Via een tijde/ijk programma a/s ANS kunnen structure/e voorzieningen en ge/dstromen morden geschapen die voort/even ook na af/oop van dat pro- gramma.

Van het convenantenprogramma werd dus een soort hefboomwerking verwacht waarmee via een (ook financiële) injectie afspraken zouden worden gemaakt over ‘de ontwikkeling van een structurele voorziening (bijvoorbeeld een platform als kennis- en informatiecentrum)' (Gemeenschappelijke Verklaring). Ook de doelstel- ling om het thema arbo "en de financiering van arbobeleid op bedrijfstakniveau

een reguliere plaats te laten krijgen in het cao-overleg” (nota ANS) wijst op de structurele doelstelling van het programma arboconvenanten en op blijvende fi- nanciering wellicht vanuit de O&O-fondsen.

2.4 Toeloop naar de convenanten

Zoals hierboven werd geschetst, was bij aanvang van het programma Arbocon- venanten niet te voorzien hoeveel belangstelling daarvoor in het veld zou be- staan. Het streefgetal van 20 convenanten was welbeschouwd niet meer dan een ‘educated guess'.

Inmiddels weten we hoe het in realiteit is verlopen. Het aantal van uiteindelijk 67 afgesloten convenanten heeft alle verwachtingen overtroffen. De deelnemende branches omvatten gezamenlijk ruim de helft van de werknemers in Nederland. In termen van de enorme toeloop naar de convenanten is het programma ANS een doorslaand succes te noemen.

We tekenen daarbij aan dat SZW ook een actieve aanjaagrol vervulde: hoog risi- cosectoren werden rechtstreeks benaderd om de belangstelling voor een moge- lijk convenant te stimuleren. Mede daardoor is de animo voor de convenanten groot geweest.

In deze paragraaf beschrijven we welke factoren daartoe hebben bijgedragen (2.4.1). Ter relativering is het echter goed om te beseffen dat niet elke aanzet tot een convenant ook werkelijk resulteerde in een convenant. Daarom bespre- ken we in 2.4.2 de vraag waarom een aantal in gang gezette trajecten uiteinde- lijk voortijdig werd afgebroken.

2.4.1 Achtergronden van de grote toeloop

Alvorens in te gaan op de factoren die de grote toeloop hebben gestimuleerd, wijzen we erop dat de totstandkoming van vele convenanten bepaald niet van- zelf is gegaan. De aanloopfase duurde vaak veel langer, en was veel moeizamer dan velen zich van tevoren hadden voorgesteld. Een jaar bleek doorgaans te kort om het convenant rond te krijgen. Niet zelden moesten vele verschillende partij- en, met ieder eigen visies en belangen, bijeen worden gebracht – soms partijen die nog nauwelijks eerder samen hadden gewerkt. In aanvang was ook geregeld sprake van enig wantrouwen over en weer, maar verschillende van onze infor- manten constateren ook dat al werkende deze wantrouwige sfeer vaak (niet al- tijd) plaats maakte voor meer onderling vertrouwen en een coöperatieve opstel- ling. Het scheppen van onderling vertrouwen wordt overigens vaak genoemd als één van de (indirecte) waardevolle opbrengsten van de convenantenaanpak, die tevens een goede basis vormt voor toekomstige samenwerking van sociale part- ners bijvoorbeeld bij het ontwikkelen van de arbocatalogi.

De factoren die hebben bijgedragen aan de grote toeloop naar de convenanten zijn in een aantal categorieën samen te vatten. Bij de meeste convenanten was sprake van een samenloop van meerdere van deze factoren.

- Erkenning van de urgentie van bepaa/de arboprob/emen, en inhoude/ijke f/exi- bi/iteit van het programma.

In vele branches heerste een erkenning van de urgentie van bepaalde arbo- thema's die in het convenantenprogramma aan de orde waren. Soms was dat mede gevoed door recente kritische rapporten van de Arbeidsinspectie. Hoog risicosectoren die door SZW werden benaderd rond een specifiek thema, her- kenden vaak wel die problematiek – maar niet altijd; er waren ook branches die andere prioriteiten qua arbo hadden, waarbij de prioriteiten van verschil- lende sociale partners ook niet altijd parallel liepen. Hier kwam de inhoudelijke flexibiliteit van de convenanten goed van pas; in diverse branches konden so- ciale partners ook hun eigen prioritaire thema's kwijt in het convenant. De aanpak om branches te "lokken" door ruimte te bieden aan een eigen thema ingebracht door werkgevers respectievelijk werknemers heeft in verschillende branches goed gewerkt.

- De forse financië/e bijdrage van de overheid.

Voor de convenanten was een fors bedrag aan overheidssubsidie beschikbaar. Dat heeft voor vele branches een stevige stimulans gevormd. Niet alleen vanwege het financiële aspect op zich, maar de omvang van de subsidiepot had ook een symbolisch effect: dit duidde er voor partijen in het veld op, dat de overheid het zeer serieus meende met de convenantenaanpak. Overigens had de grote financiële bijdrage wel een keerzijde: vanwege de (globaal) 50/50 financiering door overheid respectievelijk sociale partners moesten ook die partners een stevig bedrag op tafel leggen en niet alle branches beschikten daarover (zie ook de volgende paragraaf).

- Liever arbobe/eid in eigen hand houden dan generieke overheidsmaatrege/en. Een zekere zelfregulering van het arbobeleid werd door sociale partners aan- trekkelijker gevonden dan centrale wet- en regelgeving en handhaving. Dat men met arbo aan de slag moest (ook met het oog op wijzigingen in de arbo- wet) was duidelijk, en "dan maar liever in eigen hand houden dan generiek be- leid over ons heen laten komen", zo was soms de houding. Op de achter- grond speelde in sommige branches de wens mee om via het convenant de Arbeidsinspectie een tijdlang op afstand te houden; er zouden immers tijdens de convenantperiode geen inspectieprojecten ten aanzien van de convenant- onderwerpen plaatsvinden, terwijl anderzijds bij niet-deelname aan convenan-

ten "onvermijdelijk een zwaarder accent op normering en handhaving zal ko- men te liggen” (nota ANS). Ook de wens om de AI beter te leren kennen, en beter op de hoogte te brengen van de branche, speelde hier en daar mee (de AI was immers aanvankelijk deelnemer aan de BBC's; de terugtrekking daaruit begin 2003 werd door vele BBC-leden als een verlies ervaren); voor vele branches was de AI echter geen vreemde, aangezien deze al sinds jaren een branchegewijze aanpak hanteerde en met een aantal van de sectoren reeds periodiek overleg voerde.

- /magoverbetering voor de branche en voor de organisaties van socia/e part- ners.

Verschillende branches geven aan dat hun imago op de arbeidsmarkt voor verbetering vatbaar was, en dat via de convenanten de arbeidsomstandighe- den en het imago van het werken in de branche opgepoetst konden worden. Ook het imago van werkgevers- en werknemersorganisaties speelde mee: door deelname aan het convenant konden zij aan hun leden/achterbannen la- ten zien dat ze concreet bezig waren op het arboterrein. Het hebben van een convenant werd vaak als "prestigieus" gezien.

- Metgeving socia/e verzekeringen en kosten van verzuim en MAO-instroom. "Pas toen het verzuim in de convenanten kwam, begon het echt te lopen", zo meldt één van onze informanten. De samenloop van de convenantenaanpak met de reeks wetswijzigingen in de sociale verzekeringen (stapsgewijze priva- tisering, verlegging financiële lasten naar bedrijven en branches, verplichtin- gen uit hoofde van de Wet verbetering poortwachter) is een belangrijke stimu- lans geweest, zo blijkt ook wel uit het grote aantal convenanten waarin ver- zuim als thema werd opgenomen (zie verder paragraaf 3.3). Hoog verzuim en dito WAO-instroom was niet alleen steeds duurder geworden voor bedrijven en branches, maar droeg ook bij aan tekorten op de arbeidsmarkt en organisa- torische problemen binnen bedrijven. Dit gaf niet alleen voor bedrijven/werk- gevers een sterke prikkel; sinds de aangescherpte WAO-toelatingscriteria en beperking in uitkeringshoogte en -duur werd voorkoming van arbeidsonge- schiktheid langzamerhand ook erkend als een probleem van werknemers.

Tenslotte wijzen we erop dat ook de sectorale opbouw van bedrijfstakken wel- licht heeft bijgedragen tot het hogere aantal convenanten dan aanvankelijk voor- zien. Weliswaar ging de nota ANS ervan uit dat de 29 sectoren die op basis van de CBS-bedrijfstakindeling (de Standaard Bedrijfsindeling SBI) waren geïdentifi- ceerd als hoog risicosectoren, uiteen zou vallen in een groter aantal van "onge- veer 40" cao-sferen; mogelijk was dit cijfer van 40 echter een lage schatting,

zodat de potentiële doelgroep van de convenanten wellicht meer branches om- vatte dan dit aantal.

2.4.2 Analyse van gestaakte trajecten

Naast het onverwacht grote aantal trajecten dat leidde tot een arboconvenant, zijn er ook een aantal branches waarmee het ministerie van SZW wel contact heeft gehad over een mogelijk convenant zonder dat dit uiteindelijk heeft geleid tot het afsluiten daarvan. In deze paragraaf bespreken we deze trajecten, omdat zij – aanvullend op de omstandigheden die stimulerend werkten – een nuttig in- zicht kunnen bieden in factoren die kennelijk een soms onneembare drempel vormden voor de totstandkoming van een convenant.

Vroeg gestaakte trajecten

In de convenantendatabase van SZW bevinden zich 24 sectoren waar een moge- lijk convenant wel ter sprake is geweest zonder dat dit uiteindelijk werd gereali- seerd. Daarvan is in 19 gevallen sprake van slechts summiere trajecten of con- tacten, waarin al snel bleek dat een convenant er niet in zat. Voor zover de re- den daarvan nu nog traceerbaar is, blijkt er in die gevallen meestal gewoon niet voldoende bestuurlijk draagvlak voor te bestaan: ‘oriëntatie heeft niets opgele- verd', ‘grootste brancheorganisaties haakten af', ‘onvoldoende draagvlak'.

Daarnaast blijkt in enkele gevallen dat de sector te klein is voor voldoende be- reik. In de eerstefaseconvenanten bestond er geen formele ondergrens voor de omvang van convenantbranches, maar als informeel richtgetal werd een omvang van rond de 10.000 werknemers beschouwd als ondergrens, zo bleek ons in in- terviews. Voor de tweede fase was 20.000 expliciet de ondergrens, die ook in beleidsstukken is vastgelegd.

Overigens heeft de eis van een bepaalde minimumomvang ook gevolgen gehad voor een aantal wel gerealiseerde trajecten: het is enkele malen voorgekomen dat enkele kleine sectoren zijn samengegaan in één convenant om de minimale omvang te behalen, terwijl ze anders wellicht een eigen convenant waren aange- gaan.

Afgebroken trajecten met intentieverk/aring

In vijf sectoren is een serieuze start gemaakt met een convenanttraject en is ook een intentieverklaring ondertekend, maar kwam het uiteindelijk niet tot een con- venant. Het betreft hier de branches metalektro en metaalbewerking, de ICT- branche, de Leer- en Schoenindustrie, het openbaar (streekbus-)vervoer en de verpleeg- en verzorgingshuizen. De ‘afbreukfactoren' die daarin een rol speelden, kunnen als volgt worden samengevat.

- Onenigheid over het bindende karakter van convenantafspraken

Dit was in de Metaalsector het uiteindelijke breekpunt. Werknemersorganisa- ties hechtten zeer aan een bindendheid van het convenant (bijvoorbeeld via wet- en regelgeving, beleidsregels of cao-afspraken); de werkgeversorganisa- ties willen nadrukkelijk geen bindendheid. In het verlengde hiervan was ook onenigheid over de kwestie in hoeverre het convenant kwantitatieve doelstel- lingen zou moeten omvatten. Ook in de ICT-sector speelde een soortgelijk conflict over de bindendheid en over het opnemen van kwantitatieve doelstel- lingen. Overigens heeft bij convenanten die er uiteindelijk wel kwamen, de discussie rond al dan niet bindendheid van kwantitatieve doelen soms een be- lemmerende rol gespeeld (waar het tot stand komen van convenanten moei- zaam liep, lag dat soms mede aan dit type discussies).

- Prob/emen rond de financiering

In de ICT-sector wilden werkgevers niet op voorhand financiën ter beschik- king stellen (de sector beschikt niet over collectieve sociale fondsen waaruit de bijdrage van sociale partners zou kunnen komen). Ook in de leer- en schoenindustrie speelde geld een hoofdrol. Dit betreft een kleine en armlastige branche, die (mede door de scherpe internationale concurrentie) onvoldoende draagkracht heeft om de 50% bijdrage van sociale partners op te brengen. Zo blijkt de financiële overheidsbijdrage, die in het algemeen zeer stimulerend was, zich soms tegen zichzelf te keren ("als de overheid 1 miljoen betaalt moet de branche er ook 1 miljoen naast leggen, en dat geld heeft de branche niet"). Ook bij de verpleeg- en verzorgingshuizen was de financiële bijdrage van de branche een breekpunt: werkgevers stelden als voorwaarde dat VWS extra geld beschikbaar zou stellen voor het convenant, hetgeen voor VWS niet aanvaardbaar was (mede omdat men dat voor andere zorgsectoren ook niet had gedaan).

- De heterogeniteit van de branche mat betreft arborisico's

Branches vonden soms dat zij te heterogeen waren samengesteld (wat betreft aard van het werk, arbeidsrisico's en dergelijke) om onder één convenant ge- schoven te worden. Meer homogene subbranches echter waren dan weer te klein voor een eigen afzonderlijk convenant. Het afspringen van het convenant in de Leer- en Schoenindustrie heeft mede te maken met het feit dat volgens werkgevers de kleinere (deel)branches wat betreft arborisico's te veel van el- kaar afwijken om collectieve afspraken onder één convenant te brengen.

Zoals eerder vermeld speelde ook bij enkele wel gerealiseerde convenanten de arbo-heterogeniteit een rol die werd veroorzaakt doordat kleinere (deel)bran- ches binnen één convenant samengingen omdat zij afzonderlijk te weinig schaalgrootte hadden voor een eigen convenant.

- Bestuur/ijke heterogeniteit

Er bleken in enkele branches niet voldoende (representatieve) partijen bijeen te brengen voor een convenant. Dit zien we in enkele sectoren, die kennelijk be- stuurlijk erg heterogeen zijn (waarbij het opmerkelijk is dat toch wel een inten- tieverklaring was bereikt, maar kennelijk met alsnog een te smal bestuurlijk draagvlak in de branche). In het openbaar vervoer is nog gepoogd om diverse partijen bij het convenant te betrekken, maar dat lukte uiteindelijk niet; wat betreft de gemeentelijke vervoersbedrijven speelde de aanstaande privatise- ring van die bedrijven ook nog een rol. In de ICT-sector speelde eveneens mee dat aan branche/werkgeverszijde er organisatorisch veel gebeurde en soms onduidelijk was welke partij aan werkgeverszijde als partner van het conve- nant zou moeten optreden. Het belang van een stabiel bestuurlijk draagvlak voor een convenant wordt daardoor onderstreept.

3 BESCHRIJVING VAN DE 67 CONVENANTEN

3.1 Inleiding

De ruime toeloop naar het convenantenprogramma resulteerde uiteindelijk in 67 gestarte convenanten. Wat waren nu de kenmerken van die convenanten? In dit hoofdstuk presenteren we een aantal basiskenmerken de 67 convenanten. We gaan in op looptijd, onderwerpen, verdeling tussen hoog risicosectoren en zelf- melders, aantal werknemers en een indicatie van de begrotingsverdeling tussen overheid en sociale partners.

Er zijn in totaal 67 convenanten7 tot stand gekomen: 48 eerstefaseconvenanten en 19 tweede fase. Van de tweedefaseconvenanten hebben er 12 (de zoge- noemde Plusconvenanten) betrekking op sectoren die ook al een eerstefasecon- venant hadden; de overige 7 zijn ‘nieuwe' sectoren. In totaal omvatten de con- venanten daardoor 55 branches.

In tabel 3.1 is een overzicht opgenomen van de convenanten. Daarin is ook de start- en einddatum weergegeven. Tevens is aangegeven van welke convenan- ten een eindevaluatie (dan wel eindconceptevaluatie en in een enkel geval alleen een eindmeting) beschikbaar was op het moment van dit onderzoek (mei 2007). Dit zijn de convenanten waarop verderop in dit rapport nadere analyses zijn ver- richt.

De convenanten waarover nog geen eindevaluatie was verschenen, betreffen voor een groot deel tweedefaseconvenanten. Omgekeerd bevinden zich onder de wel geëvalueerde convenanten slechts 4 tweedefaseconvenanten. Dit impliceert dat onze analyses voor zover die zijn gebaseerd op de eindevaluaties, vooral een beeld geven van de eerstefaseconvenanten en de tweedefaseconvenanten daarin sterk ondervertegenwoordigd zijn.

7 Zoals ook vermeld in hoofdstuk 1 worden twee kleine convenanten in dit rapport niet meege- teld: Arbovoorlichters in de Bouw en Pilot Poortwachter in het onderwijs.

Tabel 3.1 De 67 arboconvenanten

Branche	HR/ZM	Startdatum maand/jaar	Daad- werkelijke einddatum	Wel/geen eind- evaluatie
01 Thuiszorg	HR	03/99	12/04	EE
02 Kinderopvang en peuterspeelzalen	HR	12/99	01/05	EM
05 Horeca	ZM	05/00	12/04	EE
06 Onderwijs POVO	HR	11/00	12/04	EE
07 Onderwijs HOO	HR	11/00	12/05	EE
08 Onderwijs BVE	HR	11/00	12/04	EE
09 Academische ziekenhuizen	HR	01/01	12/03	EE
10 GGZ	HR	01/01	10/04	EE
11 Dakdekkers	ZM	01/01	12/04	EE
12 Rijksoverheid	HR	04/01	12/04	EE
13 Woningcorporaties	HR	06/01	07/05	EE
14 Gehandicaptenzorg	HR	07/01	10/04	EE
15 Gemeenten	HR	07/01	12/04	EE
16 Politie	HR	08/01	07/05	EE
17 Bouw	HR	10/01	04/06	EE
18 Grafimedia	HR	10/01	12/05	EE
19 Papier en karton	HR	11/01	05/07	CE
20 Banken	HR	11/01	06/05	EE
21 Kappers	ZM	12/01	12/06	EE
22 Ziekenhuizen	HR	12/01	04/05	EE
23 Sociale werkvoorziening	ZM	04/02	10/06	EE
24 Funderingsbranche	ZM	04/02	04/06	EE
25 Architecten	HR	04/02	04/06	EE
26 Defensie	HR	04/02	07/05	CE
27 Podiumkunsten	ZM	05/02	06/07	EE
28 Vleesindustrie	ZM	06/02	12/06	EE
00 Xxxxxxxxxx xxxxxxxx	XX	07/02	04/07	CE
30 Verf- en drukinktindustrie	ZM	08/02	04/06	EE
31 Industriële reiniging en scheepsonder-	HR	09/02	09/06	EE
houd
32 Meubelindustrie	HR	10/02	03/07	CE
33 Openbare bibliotheken	ZM	10/02	04/06	EE
34 Orkesten	ZM	11/02	04/06	EE
35 Wasserij- en textielreinigingsbedrijven	ZM	11/02	12/06	EE
36 Wonenbranche	ZM	12/02	12/06	EE

Branche	HR/ZM	Startdatum maand/jaar	Daad- werkelijke einddatum	Wel/geen eind- evaluatie
37 Timmerindustrie	HR	12/02	04/07	CE
38 Uitgeverijen	HR	12/02	06/07	X
39 Afbouw en onderhoud	HR	02/03	06/07	CE
40 Provincies	HR	02/03	12/06	EE
41 Houthandel	HR	05/03	12/06	EE
42 Bakkerijen en toeleveranciers	HR	06/03	07/07	X
43 Uitzendbranche	ZM	08/03	12/06	EE
44 Suikerverwerkende Industrie	HR	12/03	01/07	CE
45 Zorgverzekeraars	HR	12/03	03/07	CE
46 Welzijn	HR	12/03	06/07	X
47 Jeugdhulpverlening	HR	12/03	06/07	X
48 Mobiliteitsbranches	HR	12/03	12/06	CE
49 Installatie- en Isolatiebranches	HR	04/04	06/07	X
50 Ambulancezorg	ZM	04/04	07/07	X
t01 Schoonmaak glazenwasserbranche	T	04/03	07/06	X
t02 Gemeenten	+	09/03	12/06	CE
t03 Grafimedia	+	12/03	12/06	EE
t04 Academische Ziekenhuizen	+	01/04	07/07	X
t05 Agrarische sectoren	+	01/04	07/07	X
t06 Rijksoverheid	+	06/04	07/07	X
t07 Politie	+	07/04	07/07	CE
t08 Onderwijs POVO	+	11/04	07/07	X
t09 Recreatie	T	12/04	07/07	X
t10 Uitgeverijbedrijf	+	12/04	07/07	X
t11 Papier en kartonindustrie	+	12/04	07/07	CE
t12 Onderwijs BVE	+	12/04	07/07	X
t13 Uitzendbranche	+	12/04	07/07	X
t14 Particuliere beveiligingsbranche	T	03/05	07/07	X
t15 Ambulante handel en detailhandel	T	03/05	07/07	X
t16 Dienst justitionele inrichtingen	T	03/05	07/07	X
t17 Kinderopvang	+	03/05	07/07	X
t18 Contractcatering	T	03/05	07/07	X
t19 Taxibranche	T	04/05	07/07	X

HR = hoog risicosector

T = tweedefaseconvenant

EE = eindevaluatie beschikbaar

CE = concepteindevaluatie beschikbaar

ZM = zelfmelder

+ = plusconvenant EM = eindmeting

X = (nog) geen eindevaluatie

3.2 Looptijd

Startjaar

Figuur 3.2 geeft de 67 convenanten naar startjaar weer. We zien daarin twee aanloopjaren 1999 en 2000, met respectievelijk 2 en 4 gestarte convenanten.

Daarna volgen twee piekjaren 2001 en 2002, waarin 30 van de 67 convenanten zijn gestart. In 2003 worden de eerste drie tweedefaseconvenanten gestart. In 2004 worden de laatste twee eerstefaseconvenanten getekend. Alle andere convenanten die zijn gestart in 2004 en 2005 zijn tweedefaseconvenanten.

Figuur 3.2 Aantal convenanten naar startjaar

20

16

12

8

4

0

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Bron: jaarrapportage arboconvenanten 2005/2006.

Af/oopjaar

In figuur 3.3 staan de convenanten naar afloopjaar. In 2003, 2004 en 2005 be- ginnen de eerste convenanten af te lopen, met daarna een piek in 2006. Op het moment van dit onderzoek waren 54 convenanten afgelopen of nagenoeg afge- lopen, de einddatum van de overige convenanten is gezet op 1 juli 2007.

Figuur 3.3 Aantal convenanten naar afloopjaar

32

28

24

20

16

12

8

4

0

2003

2004

2005

2006

2007

Bron: jaarrapportage arboconvenanten 2005/2006.

Looptijd en ver/engingen

De looptijd van veel convenanten is verlengd ten opzichte van de aanvankelijke planning. Bij de start van de convenanten was de gemiddelde geplande looptijd 38,4 maanden (3,2 jaar) voor de 67 convenanten. De kortste geplande looptijd is 26 maanden (2,1 jaar), de langste 69 maanden (5,8 jaar). Wanneer we kijken naar de werkelijke looptijd van de 67 geëindigde convenanten, dan is de gemid- delde looptijd van die convenanten 43 maanden (3,6 jaar). De kortste werkelijke looptijd is 26 maanden (2,2 jaar), de langste 69 maanden (5,8 jaar).

Vergeleken met het tijdpad van convenanten zoals neergelegd in de nota ANS – waar voor de convenantfase een looptijd van minimaal 15 en maximaal 31 maanden werd geraamd – blijkt de reële looptijd van convenanten doorgaans aanzienlijk langer. Overigens kennen de tweedefaseconvenanten, waarvan een aantal per 1 juli 2007 is afgerond, een kortere looptijd dan de eerstefaseconve- nanten. De gemiddelde looptijd van de eerstefaseconvenanten is 47 maanden (3,9 jaar), die van de tweede fase 32 maanden (2,7 jaar).

Gezien het aantal convenanten dat verlengd is, werd bij de start van vele conve- nanten te optimistisch gedacht over de benodigde doorlooptijd. Daarnaast komt een deel van de verlengingen door het toevoegen van de expiratiefase aan de geplande looptijd, omdat bij met name vroege convenanten in de planning soms geen rekening was gehouden met die afrondende fase. Dit zijn dus geen eigenlij- ke verlengingen.

Tabel 3.4 geeft de verdeling weer over het aantal maanden dat een convenant verlengd is, berekend als het verschil tussen de daadwerkelijke einddatum en de aanvankelijk geplande einddatum.

Van de 67 beëindigde convenanten zijn er 24 geëindigd binnen de geplande ter- mijn, 43 zijn verlengd. De gemiddelde verlenging is 6,8 maanden en de meeste convenanten worden verlengd met de periode van een half jaar of een jaar. Eén convenant is verlengd met een periode van anderhalf jaar.

Tabel 3.4 Verdeling verlengingen van convenanten

Aantal maanden verlenging	Aantal convenanten	Percentage
0	24	35,8%
2	3	4,5%
3	6	9,0%
5	15	22,4%
6	6	9,0%
9	1	1,5%
10	1	1,5%
11	2	3,0%
12	7	10,4%
13	1	1,5%
18	1	1,5%
Totaal	67	100%

Bron: jaarrapportage arboconvenanten 2005/2006, databestand arboconvenanten SZW.

3.3 Onderwerpen van arboconvenanten

In de arboconvenanten zijn doelstellingen geformuleerd op diverse uiteenlopende onderwerpen. Sommige van die doelstellingen zijn kwantificeerbaar en meetbaar, andere betreffen doelen waarvan het al dan niet behalen moeilijker objectief en cijfermatig is vast te stellen (zie ook hoofdstuk 5). Verder kunnen er in een con- venant meerdere doelstellingen op één onderwerp geformuleerd zijn, en er kun- nen meerdere onderwerpen in een convenant aan de orde zijn. In figuur 3.5 wor- den voor de onderwerpen fysieke belasting, geluid, rsi, werkdruk, agressie, ziek- teverzuim, WAO en overige onderwerpen weergegeven hoe vaak dit onderwerp voorkomt bij de 67 convenanten, naar startjaar.

Uit de figuur blijkt dat (afgezien van de grote en brede categorie ‘overige onder- werpen') werkdruk en ziekteverzuim het meeste voorkomen als onderwerp, met een piek bij de convenanten gestart in 2001. Tot en met dat jaar ontloopt de frequentie van deze twee onderwerpen elkaar niet, vanaf 2002 wordt verzuim

het relatief meest voorkomende onderwerp. Dat weerspiegelt mede de opkomst van de tweedefaseconvenanten waarin beperking van verzuim en WAO verplich- te onderwerpen waren. Rsi is een onderwerp dat in de beginjaren vaker voor- kwam, agressie is een onderwerp dat meer in de latere jaren voorkomt.

Vee convenanten hadden mede betrekking op een brede waaier van overige, zeer uiteenlopende onderwerpen. Daarmee bestrijkt het totale convenantenprogram- ma een inhoudelijk breed terrein. Een door sommigen genoemde verklaring daar- voor is – zoals al eerder door ons werd gesignaleerd – dat een convenant alleen maar realiseerbaar bleek te zijn als, buiten de aanvankelijke prioritaire risico's, ook de wensen van de sociale partners voor andere thema's werden gehono- reerd.

Figuur 3.5 Aantal onderwerpen naar startjaar voor 67 convenanten

20

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

fysieke belasting / tillen schadelijk geluid

rsi

werkdruk-psychosociale belasting

agressie en sociale veiligheid

vroegtijdige re- integratie/ziekteverzuim

wao-instroom/uitstroom

overige onderwerpen

Bron: jaarrapportage arboconvenanten 2005/2006.

Tabel 3.6 geeft per onderwerp weer in hoeveel convenanten dit aan de orde is, hetzij met kwantitatieve meetbare doelstellingen, hetzij slechts benoemd als on- derwerp van aandacht zonder dat daaraan een kwantitatief doel is verbonden.

Tabel 3.6 Onderwerpen in de 67 convenanten

Onderwerp Aantal convenanten

vroegtijdige re-integratie/ziekteverzuim 53

werkdruk/psychosociale belasting 41

fysieke belasting/tillen 37

WAO-instroom/uitstroom 29

rsi 16

agressie en sociale veiligheid 14

schadelijk geluid 11

oplosmiddelen/OPS 9

algemeen 8

allergenen 8

cytostatica 3

klimaat 3

kwarts 2

arbo-infrastructuur 2

arbopreventie 2

arbozorgstructuur 2

biologische agentia 2

houtstof 2

stoffen divers 2

voorlichting 2

afgeschermd buitenschilderwerk 1

arbeid en zorg 1

arboveiligheid 1

begaanbaarheid bedrijventerreinen 1

legionella 1

loopbaanperspectief 1

machineveiligheid 1

narcosegassen 1

preventie 1

privaat opdrachtgeverschap 1

traumatische ervaringen 1

Totaal 259

Bron: jaarrapportage arboconvenanten 2005/2006.

3.4 Aantal ondertekenende partijen

Tabel 3.7 geeft een overzicht van het aantal partijen dat een convenant heeft ondertekend. Het minimum aantal partijen is uiteraard drie: het ministerie van SZW, een werkgeversorganisatie en een werknemersorganisatie. Bij veel conve- nanten zijn meer dan drie werkgeverspartijen en vakbonden betrokken. In een aantal gevallen zijn er andere ministeries die ook meetekenen, bijvoorbeeld het ministerie van Binnenlandse Zaken (convenant politie), of nog andere organisa- ties (bijvoorbeeld het UWV in het convenant Uitzendbranche). Het gemiddelde aantal partijen dat een convenant tekent is zes.

Tabel 3.7 Aantal ondertekenende partijen

Aantal partijen	3	4	5	6	7	8	9	10	17	Totaal
Aantal convenanten	1	14	25	6	8	8	3	1	1	67
Percentage	1,5%	20,9%	37,3%	9,0%	11,9%	11,9%	4,5%	1,5%	1,5%	100%

Bron: databestand arboconvenanten SZW.

3.5 Hoog risicosectoren en zelfmelders

Zoals in hoofdstuk 2 werd beschreven, is bij de eerstefaseconvenanten destijds onderscheid gemaakt tussen hoog risicosectoren, die door de overheid actief be- naderd zijn voor een mogelijk convenant, en de zelfmelders. In de tweede fase is dit onderscheid niet meer gemaakt. Van de eerstefaseconvenanten behoren 35 tot de hoog risicosectoren, 12 waren zelfmelder (in één geval is de status ondui- delijk). In tabel 3.8 zijn deze uitgezet naar startjaar. De hoog risicosectoren start- ten hun convenant doorgaans wat eerder – met als piek het startjaar 2001 – dan de zelfmelders, waarvan tweederde in 2002 startte.

Tabel 3.8 Hoog risicosectoren en zelfmelders naar startjaar

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	Totaal
Hoog risico	2	3	12	7	9	2	35
Zelfmelder	0	1	2	8	1	0	12
Totaal	2	4	14	15	10	2	47

Bron: databestand arboconvenanten SZW.

Ondermerpen bij hoog risicosectoren en ze/fme/ders

Komen bepaalde onderwerpen vaker voor bij hoog risicosectoren of bij zelfmel- ders? Tabel 3.9 geeft daarvan een beeld. Daarin staat op een aantal onderwer- pen de percentuele verhouding tussen beide groepen. Door deze te vergelijken met de totaalpercentages op de laatste regel is te zien of een bepaald onderwerp relatief vaker voorkomt bij één van de twee.

De conclusie is dat op het onderwerp fysieke belasting er nauwelijks verschil be- staat. Het onderwerp schadelijk geluid en het brede scala van overige onderwer- pen komen vaker voor bij zelfmelders. Alle andere onderwerpen – rsi, werkdruk, agressie, ziekteverzuim en WAO-instroom – komen bij de hoog risicosectoren meer voor.

Tabel 3.9 Aantal hoog risicosectoren en zelfmelders (eerste fase) naar onder-

werp

	Hoog risico	Zelfmelder		Aantal
fysieke belasting/tillen	76%	24%	100%	29	geen verschil
schadelijk geluid	44%	56%	100%	9	meer zelfmelders
rsi	88%	12%	100%	16	meer hoogrisico
werkdruk psychosociale belasting	85%	15%	100%	34	meer hoogrisico
agressie en sociale veiligheid	100%	0%	100%	8	meer hoogrisico
vroegtijdige re-integratie/ ziekteverzuim	81%	19%	100%	36	meer hoogrisico
WAO-instroom/uitstroom	79%	21%	100%	19	meer hoogrisico
overige onderwerpen	67%	33%	100%	46	meer zelfmelders
Aantal convenanten	74%	26%	100%	47

Bron: jaarrapportage arboconvenanten 2005/2006, databestand arboconvenanten SZW.

3.6 Aantal werknemers

Het totaal aantal werknemers (gemeten over het jaar 1999) in branches met arboconvenanten is ongeveer 3,5 miljoen. Dit betekent dat 52% van de Neder- landse werknemers werkzaam is in branches waar een convenant is afgesloten. In figuur 3.10 is de opbouw te zien van het cumulatief aantal werknemers naar startmaand/jaar. De grootste stijging vindt plaats van 2001 op 2002, van 0,9 miljoen werknemers naar 1,9 miljoen werknemers; na 2002 vlakt de toename in het aantal ‘gedekte' werknemers af.

Figuur 3.10 Cumulatief aantal werknemers onder 67 convenanten, in miljoenen

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Bron: databestand arboconvenanten SZW, grotendeels gebaseerd op CBS-cijfers uit 1999.

3.7 Begrotingsverdeling van uitvoering convenanten

De kosten van de uitvoering van convenanten zijn gedeeld tussen het ministerie van SZW en de sociale partners, waarbij het uitgangspunt was dat de bijdrage van SZW in beginsel maximaal 50% bedroeg (zie ook hoofdstuk 2). Op basis van de begrotingen die bij de start van elk convenant zijn opgesteld, is het totale be- grote bedrag circa 300 miljoen Euro. Daarvan zou volgens de begrotingen ge- midde/d ongeveer 70% door de sociale partners/branches worden gefinancierd en ongeveer 30% door het ministerie van SZW.

In figuur 3.11 staat de verdeling van de begroting per convenant over het minis- terie van SZW en de sociale partners, aflopend geordend naar de bijdrage van sociale partners. Daaruit blijkt dat de gemiddelde 70/30-verdeling tot stand is gekomen doordat bij een minderheid (namelijk 26 convenanten) de bijdrage van de sector hoger was dan 50%, terwijl een meerderheid van de begrotingen (41 convenanten) een fifty-fifty verdeling tussen SZW en de sector laat zien.

Figuur 3.11 Verdeling begroting van convenanten over sociale partners en

SZW (aflopend geordend naar bijdrage sociale partners)

100%

75%

50%

25%

0%

1

11 21 31 41 51 61

% SZW

% soc partner

Bron: databestand arboconvenanten SZW.

4 ANALYSEKADER

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden twee invalshoeken gehanteerd om te komen tot een theoretisch kader voor de analyse en evaluatie van het programma arbocon- venanten. De eerste invalshoek is die van de bestuurskundige zelfsturing- theorie. Deze theorie beschrijft onder welke omstandigheden convenanten effectieve instrumenten kunnen zijn. Uitgangspunt in deze theorie zijn be- paalde kenmerken van de branche. Deze kenmerken kunnen het tot stand komen en het uitvoeren van een arboconvenant moeilijker of gemakkelijker maken. De theorie geeft niet alleen aan in hoeverre branchekenmerken be- vorderlijk dan wel belemmerend zijn voor een convenant, maar ook aan wel- ke eisen een convenant zou moeten voldoen, als er zulke belemmerende fac- toren in het spel zijn. De volgende paragraaf (4.2) gaat hier uitvoerig op in.

De tweede invalshoek gaat uit van de convenanten zelf. Deze invalshoek is ontleend aan de zeven bouwstenen die het evaluatiekader vormen waarbin- nen de afzonderlijke convenanten zijn geëvalueerd. De beschikbare eindeva- luaties (46 in totaal) vormen het materiaal op basis waarvan we onderzoe- ken in hoeverre een convenant geslaagd is. In paragraaf 4.3 beschrijven we met welke kwantitatieve en kwalitatieve kenmerken we de geslaagdheid van een convenant proberen te meten en hoe die gelaagdheidscores samenhan- gen met de context waarbinnen een convenant is uitgevoerd. Om de context te meten gebruiken we (onder meer) de concepten uit paragraaf 4.2.

In paragraaf 4.4 vatten we de te gebruiken convenantkenmerken en con- text-/sectorkenmerken, en hun onderlinge relaties samen in een analyse- schema. We geven daar ook een vooruitblik naar de volgende hoofdstukken waarin we die kenmerken onderzoeken en met elkaar in verband brengen.

4.2 Zelfsturing als conceptueel kader

4.2.1 Convenanten en zelfsturing

Het begrip convenant is van oorsprong een theologisch concept van He- breeuwse origine, dat met name in de reformatorische tradities een belang- rijke rol speelt. Het begrip slaat op een vrijwillig verbond, niet alleen tussen God en Zijn volk, maar ook tussen groepen (zoals werkgevers, werknemers, overheden, partijen, etc.) die allen een onafhankelijke status hebben. De

Calvinistische rechtsgeleerde en staatsman Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, die ook wel wordt gezien als de grondlegger van het beginsel van soevereiniteit in eigen kring, stelde dat alle groepen op convenanten zijn gebaseerd, van gezinnen tot vrije staten. In de reformatorische tradities speelt het convenant zo een centrale rol, omdat het convenant het belang van niet-hiërarchische, niet- gecentraliseerde, en relatief egalitaire groepsrelaties benadrukt, zelfs tussen ongelijke partijen (Elazar, 2000).

In de afgelopen twintig jaar hebben convenanten een grote vlucht genomen in de bestuurspraktijk en het grote aantal afgesloten ‘arboconvenanten' is daar een voorbeeld van. Het is de uitdrukking van een bredere verschuiving van government naar governance, van een eenzijdige, hiërarchische aanstu- ring door een overheid (via wet –en regelgeving) naar ‘onderhandelend', ‘horizontaal' of ‘interactief' bestuur (Hoekema e.a., 1998; Xxxxxxxxxx, 0000x). In deze bestuursvormen proberen overheden samen met diverse groepen (organisaties, burgers) via diverse vormen van interactie (zoals bij- voorbeeld onderhandeling) een verbond te sluiten om een gewenste beleids- uitkomst te realiseren, op basis van wederzijds respect voor ieders identiteit. Convenanten vormen een contractuele neerslag van de interactie tussen overheid en andere actoren. Het bestuur laat zich hiermee op vrijwillige basis de handen binden (Stout, 1994, blz. 45). Echter niet alleen het bestuur, ook de andere convenantsluitende partijen zullen gebonden zijn aan het conve- nant.

De vraag is waarom overheden en andere partijen zo'n wederzijdse vrijwilli- ge verplichting aangaan. In hoofdstuk 2 zijn de achtergronden geschetst van de grote toeloop naar het convenantenprogramma. Genoemd werden facto- ren als de urgentie van arboproblemen, de financiële bijdrage van de over- heid en het in eigen hand houden van het arbobeleid.

Vanuit sommige bestuurskundige inzichten wordt verondersteld dat partijen dat alleen doen als er voor alle partijen een voordeel te behalen is, of als er sprake is van een wederzijdse afhankelijkheid (Stout, 1994, blz. 48). In re- guleringstheorieën worden twee overwegingen genoemd, die bevestigd zijn door empirisch onderzoek (Hoekema e.a., 1998). Enerzijds hebben private partijen er belang bij dat regulering is afgestemd op hun behoeften en moge- lijkheden. Zij zitten niet te wachten op regulering die niet na te leven is of die volledig haaks staat op de eigen belangen, en die de vrijheid en autono- mie te sterk inperken. Om dat soort regulering te voorkomen is men afhan- kelijk van de overheid. Anderzijds wordt de overheid steeds afhankelijker van specifieke kennis of informatievoorziening om complexe onderwerpen te reguleren. Het gaat daarbij niet alleen om kennis en informatie over de

‘technische' kant van het te reguleren object, maar ook om inzicht in de bin- dendheid of binding aan convenantdoelstellingen (zoals het verbeteren van de arbeidsomstandigheden) die nodig is om bepaalde regulering te laten werken (Hoekema e.a., 1998, blz. 73-107). Daarmee wordt de overheid af- hankelijk van de partijen die dergelijke kennis en informatie kunnen leveren. Dat impliceert dat binding dan niet langer primair het dwingende karakter van wet- en regelgeving kan hebben, maar veel meer een vrijblijvend karak- ter zal aannemen, in de vorm van het kweken van commitment door beïn- vloeding, overtuiging, inspiratie, ondersteuning en motivatie van betrokken.

Convenanten worden gesloten binnen een context die de posities van de deelnemende convenantpartners bepaalt. Die context bestaat onder meer uit regulering, zoals wetgeving, die de belangen en preferenties van de actoren beïnvloedt. In het geval van de arboconvenanten gaat het bijvoorbeeld om de Wet verbetering poortwachter en de veranderende rol van de AI. Deze beïnvloeden de afwegingen van werkgevers rond de preventie van ziektever- zuim en de inzet op arbeidsomstandigheden. Naast wetgeving bepalen ook de daadwerkelijk in een sector voorkomende arbeidsrisico's, en vooral ook de complexe en ondoorgrondelijke aard van die risico's, of werkgevers en werknemers, samen met de overheid, tot convenanten kunnen of willen ko- men (De Vroom, 1999). Dit betekent dan ook dat de passendheid en de doorwerking van de convenanten over de tijd kan veranderen. Convenanttra- jecten zijn flexibel en aanpasbaar aan de contextuele behoeften van de part- ners.

Een arboconvenant is een verbond tussen de overheid en sectoren. De con- venantsluitende partijen worden geacht de partijen op de ‘werkvloer' – daar waar uiteindelijk de arbeidsomstandigheden gereguleerd moeten worden – te vertegenwoordigen. Dat zijn in dit geval dus de werkgevers (bedrijven) en de werknemers. Gegeven de vooronderstellingen over de mogelijke effectiviteit van convenanten is het de vraag of en hoe deze vertegenwoordigende par- tijen de noodzakelijke informatie en inzichten ‘vanaf de werkvloer' weten te mobiliseren en de implementatie en naleving van de afspraken weten af te dwingen door binding. Het gaat hier met andere woorden om het ‘zelfstu- rende vermogen' (Ossewaarde, 2006a, blz. 20) van de convenantsluitende private partijen. Anders gezegd: een convenant stelt pas iets voor als daar- mee de door alle partijen beoogde uitkomst ook daadwerkelijk wordt gereali- seerd.

4.2.2 Macro-, meso- en microniveau

Een koppeling van macro- en mesoniveau is een noodzakelijke voorwaarde voor een goede beoordeling van de achterliggende veronderstellingen van betrokken actoren bij het inzetten en opstellen van arboconvenanten. Op het macroniveau gaat het in de eerste plaats om de beleidstheorie op centraal bestuurlijk niveau. Daarbij zijn bijvoorbeeld de volgende vragen aan de orde:

1. Waarom zouden convenanten volgens SZW en de tripartiete werkgroep kunnen bijdragen aan de kwaliteit van arbeidsomstandigheden?

2. Aan welke condities zouden die convenanten (zoals de mate van bin- dendheid; mate van facilitering en/of dwang; mate van controle en sanc- tionering) volgens hen moeten voldoen?

Op het mesoniveau (de sectoren) worden de verschillende convenanten daadwerkelijk ingevuld en – naar we aannemen – wordt een koppeling met de praktijk (het microniveau) gelegd om een adequate opzet van de conve- nanten te realiseren. Op dit niveau gaat het ook om het zelfsturende vermo- gen van de betrokken convenantpartners. Zelfsturend vermogen of zelfstu- ringcapaciteit slaat hierbij op de mogelijkheid van partijen om de convenan- ten te implementeren. Ofwel, of zij hiervoor beschikken over noodzakelijke capaciteiten, zoals realiteitszin, betrokkenheid, medezeggenschap en beslis- vaardigheid, die nodig zijn om het eigen arbogedrag (bijvoorbeeld het arbo- bewustzijn) zelf te sturen zonder interventies of dwang van buitenaf (bij- voorbeeld door de overheid). Het zelfsturend vermogen sluit ook de capaci- teit om zelf sancties op te leggen in, bijvoorbeeld door het zelf aanpakken van ‘knoeiers' in de branche. De onderhavige evaluatie is er ook op gericht vast te stellen in hoeverre in een sector zelfsturend vermogen aanwezig was, dan wel ontwikkeld is, dankzij deelname aan de convenanten.

Het microniveau – daar waar de arbeidsomstandigheden spelen en geregu- leerd moeten worden en het arbobewustzijn gestimuleerd moet worden – zal niet direct centraal staan in ons onderzoek. Het microniveau is uiteraard een noodzakelijke stap in de uiteindelijke beoordeling van de effectiviteit van de convenanten, maar dit wordt gedekt door de reguliere, reeds uitgevoerde evaluaties van de convenanten. De vraag is of en hoe de convenantpartijen het microniveau (bedrijven, vertegenwoordigers werknemers) betrekken en binden bij de invulling, uitwerking en implementatie. Uiteindelijk moet daar de benodigde kennis en informatie vandaan komen. Maar ook moeten daar (op de werkvloer) de convenantresultaten hun beslag krijgen.

4.2.3 Het conceptuele kader

Voor het conceptuele kader hebben we de volgende twee kernvariabelen gekozen: (1) kenmerken van de te reguleren arbeidsomstandigheden (varië- rend van zeer eenvoudig tot zeer complex), en (2) de mate van heterogeni- teit en belangentegenstellingen (variërend van zeer laag tot zeer hoog). Dit levert theoretisch vier verschillende situaties (contexten) op. Zie overzicht

4.1. Context I is relatief eenvoudig. In zo'n situatie kan men met relatief eenvoudige convenanten en beperkte zelfsturingcapaciteit volstaan. Situatie IV is het andere uiterste. Hier zijn zowel de complexiteit van het onderwerp als de heterogeniteit hoog. Theoretisch is te verwachten dat in deze situatie een hoge zelfsturingcapaciteit of een sterke interventie van de overheid en ingewikkelde convenanten zijn vereist voor de totstandkoming van een ade- quaat arbeidsomstandighedenbeleid.

De situaties II en III zijn tussenvarianten. Bij situatie II gaat het vooral om een detaillering van het convenant gelet op de complexiteit van het onder- werp en wordt vooral een zelfsturingcapaciteit verondersteld die in staat stelt de noodzakelijke informatie uit de praktijk (uit het microniveau) te mobi- liseren. Wanneer de regulerende instantie niet bij machte is de noodzakelijke informatie te organiseren, zal er een neiging ontstaan om het te reguleren onderwerp te versimpelen, dus in feite een neiging om op te schuiven van xxxxxxxx XX naar I. Bij situatie III zal in het convenant vooral de nadruk ge- legd moeten worden op afstemming van de verschillende belangen. Daarbij maakt het uit of er sprake is van tegenstrijdige of heterogene belangen.

Overzicht 4.1 Contexten van convenanten

		Complexiteit van het te reguleren onderwerp
		Laag	Hoog
Heterogeniteit en belangentegenstellingen	Laag	I	II
	Hoog	III	IV

Informatie is nodig om effectieve zelfsturing te kunnen organiseren. Hierbij gaat het om twee typen noodzakelijke informatie. Ten eerste gaat het om informatie over de daadwerkelijke mogelijkheden om een probleem op een bepaalde manier effectief en efficiënt te reguleren. Dit veronderstelt gedetail-

leerde, veelal ook nog gevoelige informatie. Ten tweede gaat het om infor- matie over het gedrag van degenen die de regulering zouden moeten nako- men, hoe en of deze zich gebonden weten aan convenantdoelstellingen.

4.2.4 Theoretische veronderstellingen over de rol van de overheid

De beleidstheoretische invalshoek op macroniveau sluit vooral aan op de eerder genoemde veronderstelling dat op centraal bestuurlijk niveau wordt aangenomen dat het te reguleren onderwerp niet/nauwelijks of met veel kos- ten van bovenaf is vorm te geven. Uit deze aanname volgt een verschuiving van zuivere overheidsregulering naar (gemengde) zelfsturing. Bij convenan- ten gaat het om een vorm van zelfsturing waarbij de overheid nog een be- langrijke rol speelt: ze is immers één van de convenantpartners. De vraag is wat die rol van de overheid zou moeten zijn. Wat kan of moet de overheid inbrengen?

De vraag of de overheid een sturende rol op zich zou moeten nemen en wat de aard van die sturing zou moeten zijn, wordt bepaald door drie overwegin- gen. In de vorige paragraaf is de aandacht gevestigd op de probleemcom- plexiteit van en de belangenheterogeniteit rond het arbeidsomstandighede- nissue in een sector. Deze bepalen de meest wenselijke aard van sturing. Of het voor de hand ligt dat de overheid deze sturing biedt, wordt vervolgens bepaald door een andere overweging: de aanwezigheid van zelfsturingcapa- citeit in een sector. Als afdoende ontwikkelde sectorinstituties aanwezig zijn die zelfsturing mogelijk maken, is overheidsinterventie welbeschouwd niet nodig, zelfs waar belangenheterogeniteit en probleemcomplexiteit hoog zijn (situatie IV in overzicht 4.1).

Hier komen we bij een dilemma dat veelvuldig in de bestuurskundige litera- tuur wordt besproken. Moet de overheid alleen faciliteren (bijvoorbeeld door financiële ondersteuning) of ook dwingend optreden (bijvoorbeeld door con- trole en sanctie)? In het eerste geval worden naar verwachting de inhoud en uitkomst van het beleid in sterke mate bepaald door de machtigste particu- liere convenantsluitende partijen. Dan bestaat het gevaar dat niet zozeer het algemene of publieke belang, maar een specifiek of privaat groepsbelang wordt gediend. In het tweede geval kan een sterk dwingende bemoeienis van de overheid de vrijwillige medewerking van de convenantpartners on- dergraven, en daarmee dus ook de mogelijke voordelen van zelfsturing. In de specifieke context van de arboconvenanten waar werkgevers- en werkne- mersbelangen een rol spelen en waarbij situaties denkbaar zijn waarbij die belangen sterk uiteen kunnen lopen, zal er ook een verschillende behoefte zijn aan overheidsinterventie.

De mogelijke rol van de overheid hangt ook samen met het zelfsturende vermogen van de betrokken partijen. Naarmate die capaciteit lager is, zal – ook op verzoek van de partners zelf – om overheidsdwang gevraagd kunnen worden (verbindend verklaren, toezicht, controle en sanctionering), zoals ook uit divers empirisch onderzoek is gebleken (Hoekema e.a., 1998). De kans of noodzaak dat dit zich voordoet zal toenemen naarmate het te regule- ren onderwerp in de richting van context IV (zie overzicht 4.1) schuift. Ech- ter, naarmate meer van dergelijke overheidsdwang wordt ingevoerd, zal van zelfsturing steeds minder sprake zijn en kan men dus de meerwaarde van een convenant in twijfel trekken. Bij zelfsturing gaat het dan ook primair om het vermogen om het eigen gedrag te veranderen op zodanige wijze dat deze in overeenstemming wordt gebracht met geldende normen, met een mini- mum aan dwangmatige machtsuitoefening. Het gaat dan om het verzamelen van relevante informatie en het binden van de partners en hun achterbannen aan convenantafspraken, bijvoorbeeld door gezagsuitoefening via inspiratie, overtuiging en beïnvloeding (Ossewaarde, 2006a, blz. 18-19).

In een context die wordt gekenmerkt door een hoge heterogeniteit en een lage probleemcomplexiteit (situatie III in overzicht 4.1) lijkt een ‘dwingend convenant' het meest passend. Hier is namelijk niet zozeer de informatie over de technische en institutionele mogelijkheden om een probleem op een bepaalde manier te reguleren problematisch, maar veeleer de binding van degenen die de regulering zouden moeten nakomen. Een dwingend conve- nant wordt gekenmerkt door het sterk inzetten op het beïnvloeden van de belangen van deelnemende partijen, bijvoorbeeld door het sterk aan presta- ties binden van vergoedingen en het inzetten op de monitoring van uitkom- sten en handelen van deelnemende partijen. Overigens ligt de vraag voor de hand of zelfsturing hier dan wel een zinvolle strategie is, of dat centrale, pu- blieke sturing meer voor de hand ligt.

Als niet alleen de heterogeniteit hoog is, maar ook de probleemcomplexiteit, ligt de instelling van een convenant theoretisch zeer voor de hand. Hier zien we dat de sturende instantie niet dwingend kan optreden, omdat de informa- tie over het onderliggende probleem niet op centraal niveau, maar in de sec- tor aanwezig is. In dat geval is een ‘ondersteunend convenant' passend, waarin niet alleen instrumenten gericht op het beïnvloeden van belangen worden ingezet, maar waarin ook een relatief sterke taakdifferentiatie is te verwachten.

Wanneer zowel de probleemcomplexiteit als de heterogeniteit laag zijn, is theoretisch beschouwd de minste interventie te verwachten. Het convenant

zou zich idealiter beperken tot het vastleggen van de feitelijk al bestaande overeenstemming rond arbeidsomstandigheden in de sector: ‘convenant op afstand'.

Wanneer lage heterogeniteit samengaat met een hoge probleemcomplexiteit streeft het convenant idealiter naar een ‘faciliterende' rol voor het conve- nant, gericht op het inventariseren van relevante informatie en de formuleren van taken die noodzakelijk zijn voor het aanpakken van het probleem.

4.2.5 Conclusie

Voor de evaluatie is het relevant om na te gaan wat de rol van de door de overheid opgelegde wet- en regelgeving tegenover zelfsturing bij de verschil- lende sectoren is geweest en of die rol ook spoort met de probleemcom- plexiteit, heterogeniteit en de zelfsturingcapaciteit van de sector.

In het conceptuele kader hangen de mate van overheidsregulering en zelfstu- ringcapaciteit theoretisch samen (zie ook Xxxxxxxxxx, 0000x). Hoe hoger de gepercipieerde zelfsturingcapaciteit, hoe lager de inbreng van de over- heid. Immers, als werkgevers en werknemers in een sector in staat zijn de totstandkoming, uitvoering en handhaving van een arbeidsomstandigheden- beleid zelf ter hand te nemen en hun eigen leden te binden, dan is een hoge mate van externe binding van partijen aan het convenant niet nodig. De aard van de instrumenten bedoeld om convenantpartijen te binden aan een con- venant en de bron van die binding (extern of door de partijen zelf) worden dan ook idealiter opgenomen in de convenanttekst op basis van een inschat- ting van partijen over de bestaande zelfsturingcapaciteit.

4.3 Convenant en context in samenhang

4.3.1 Inleiding

In deze paragraaf benoemen we de kenmerken van convenanten en hun context, die we gebruiken om elk convenant op zijn merites te waarderen. De convenant- kenmerken ontlenen we aan de zeven bouwstenen die gebruikt zijn voor de ein- devaluatie van een convenant. Voor de contextkenmerken gaan we in de eerste plaats te rade bij de theorie uit de vorige paragraaf: de heterogeniteit en zelfstu- ringcapaciteit van de sector.

We voegen daar een aantal meer algemene kenmerken aan toe. De onderlinge verbanden tussen de convenant- en contextkenmerken vatten we samen in sche- ma 4.1.

4.3.2 Zeven bouwstenen voor evaluatie

Zoals aangegeven in de inleiding van dit hoofdstuk kan naast het hiervoor beschreven conceptuele kader ook de praktische leidraad gebruikt worden die ontwikkeld is voor de evaluatie van de arboconvenanten. Dit evaluatie- kader is ontworpen om de resultaten van de afzonderlijke convenanten op een vergelijkbare wijze te meten en vast te leggen. Het kader is samenge- steld uit zeven bouwstenen die in overzicht 4.2 beschreven staan. In het navolgende beschouwen we de bouwstenen 1, 5 en 6 als de eigenlijke re- sultaten van een convenant en de bouwstenen 2, 3 en 4 als schakels in het proces dat tot die resultaten geleid heeft. De kosten en baten van het con- venant zijn de op geld gewaardeerde resultaten van een convenant. Deze komen in hoofdstuk 5 aan de orde.

Overzicht 4.2 Bouwstenen voor evaluatie

1. Xxxxxxxxxx (zijn de kwantitatieve doelstellingen gehaald?)

2. Realisatie en bereik maatregelen (welke maatregelen zijn daadwerkelijk geïmplementeerd en in welke mate zijn ze ‘geland op de werkvloer'?)

3. Doelmatigheid (hoe is het proces van implementatie verlopen en wat zijn de succes- en faalfactoren?)

4. Doeltreffendheid (in welke mate hebben de geïmplementeerde maatre- gelen daadwerkelijk bijgedragen aan het – geheel of gedeeltelijk – ha- len van de doelstellingen?)

5. Verspreiding good practices (welke activiteiten/producten zijn te be- schouwen als successen en zijn die overdraagbaar?)

6. Duurzaamheid resultaten (is er geborgd dat resultaten duurzaam door- werken, dus ook na beëindiging van het convenant?)

7. Kosten/baten van het convenant

Bron: Handreiking evaluatieonderzoek8.

4.3.3 Beoordelingskader

Het primaire doel van het programma ANS was om toetsbare doelen te bereiken. Deze doelen betroffen landelijke streefcijfers ten aanzien van de reductie van ge- prioriteerde arbeidsrisico's. Later kwamen daar doelstellingen bij met betrekking tot de risico's van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Het bereiken van kwantitatieve doelen stond daarom ook in de individuele convenanten voorop.

8 xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxx.xxx?xxxxxxxxxxxxxx_xxxxxxx&xxxxxxx_xx

=391171&menu_item=12622

Een eerste maat voor de geslaagdheid van een convenant kan dus ontleend wor- den aan de mate van realisatie van kwantitatief geformuleerde doelen. Dit is ook de eerste bouwsteen in de evaluatie van een arboconvenant.

Bij de meting van het succes van convenant betrekken we ook de complexiteit van het te reguleren arbeidsrisico. Complexiteit verwijst niet alleen naar techno- logische aspecten, zoals de identificatie en reductie van bijvoorbeeld allergene stoffen, maar ook naar conceptueel en organisatorisch moeilijk te managen risi- co's als werkdruk en agressie en geweld.

Een arboconvenant wil echter verder reiken: het wil goede praktijken ont- wikkelen en deze borgen, zodat gunstige resultaten van een convenant voor de toekomst bewaard blijven. We beschouwen daarom een convenant als meer geslaagd:

indien de geste/de doe/en beter bereikt zijn, de comp/exiteit van de bereik- te doe/en groter is, het convenant één of meer (a/ dan niet) overdraagbare goede praktijken (instrumenten) heeft opge/everd en de BBC ervoor ge- zorgd heeft de resu/taten van het convenant te borgen.

In hoofdstuk 6 gebruiken we bovenstaande definitie om de geslaagdheid van een convenant kwantitatief te meten.

Zachte doe/en a/s indicatoren van succes

In de nota ANS wordt echter ook gesproken over oogmerken als: "verster- king van de verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers voor het arbeidsomstandighedenbeleid in hun bedrijf”, over "zelfwerkzaamheid” en het "vormgeven van arbobeleid op maat”, "het geven van een impuls aan arbobeleid op bedrijfstakniveau” en het creëren van "een adequaat platform ter ondersteuning van de arbozorg in de eerste lijn: de individuele arbodienst en de onderneming”. Dit zijn doelen die zich moeilijk laten kwantificeren en daarom `zacht´ genoemd worden. Voor een deel zijn het ook geen eigenlijke doelen maar gevolgen of bijproducten van een convenant. Ditzelfde geldt voor het versterken van het arbobemustzijn – een belangrijk en vaak gerap- porteerd gevolg van het aangaan en uitvoeren van een convenant in een branche waar voordien de belangstelling voor gezond en veilig werken nau- welijks aanwezig was.

Naast een kwantitatieve benadering van de mate waarin een convenant suc- cesvol is, besteden wij ook aandacht aan de criteria waarop een convenant

door de BBC-leden als een succes beoordeeld wordt9. Juist die sectoren waar volgens de kwantitatieve benadering het convenant minder geslaagd is maar de betrokkenen het als een succes zien, kunnen deze criteria zinvolle nuancering leveren. Een dergelijke discrepantie levert aanvullend inzicht in zachte, soms niet eens geëxpliciteerde doelen, omdat de perceptie van suc- ces niet alleen op de uitkomst van de kwantitatieve benadering gebaseerd zal zijn.

4.3.4 Verklaringsmodel

In het voorgaande hebben we de dimensies aangegeven van een nader te specificeren beoordelingskader voor het succes van een convenant. Om te komen tot een exploratieve verklaring van de mate van geslaagdheid moeten we de factoren benoemen die hierop vermoedelijk van invloed zijn. We noe- men dit een exploratieve verklaring, omdat de zelfsturingtheorie niet alle mogelijke determinanten van succes expliciteert. Bovendien kan maar een deel van deze verklarende factoren op een getalsmatige schaal gemeten worden.

Ze/fsturingconcepten a/s determinanten van succes

Uit het hiervoor in paragraaf 4.2 beschreven conceptuele kader komen vier kenmerken naar voren die van invloed kunnen zijn op het slagen van het convenant. Dit zijn:

1. het aantal en de complexiteit van de gestelde doelen;

2. ‘binding' (rol AI bij handhaving van de kwantitatieve doelen, voorwaardelijk- heid van de cofinanciering);

3. heterogeniteit; en

4. zelfsturingcapaciteit.

De veronderstelling hierbij is dat complexiteit en heterogeniteit belemmerend werken voor het welslagen van een convenant en dat een grotere mate van ver- plichting (‘binding') het welslagen kan bevorderen.

Met en rege/geving: de institutione/e context

Een belangrijke ontwikkeling die samenliep met de uitvoering van het Pro- gramma ANS was de invoering van de Wet verbetering poortwachter en de introductie van een nieuw stelsel van arbeidsongeschiktheidsverzekering (VLZ en WIA) met een (nog) groter eigen risico voor bedrijven bij de finan- ciering van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid.

9 De mini-interviews tijdens de conferentie op 10 mei 2007, de casestudies en de eindevaluaties vormen hiervoor informatiebronnen.

De dynamiek die uitging van deze veranderingen is ongetwijfeld van invloed geweest op het convenantproces.

´Boumstenen´ a/s determinanten van succes

Om doelen te bereiken zijn meerdere instrumenten nodig. Xxxxxxxxx 0 in het evaluatiemodel voor arboconvenanten betreft deze instrumenten: "Welke maatregelen zijn geïmplementeerd en in welke mate zijn ze geland op de werkvloer?”. Per maatregel zou idealiter het ambitieniveau en de complexi- teit meegewogen moeten worden. Bouwsteen 4 richt zich op de effectiviteit van deze maatregelen: in hoeverre hebben de maatregelen bijgedragen aan het bereiken van de doelstellingen? De veronderstelling is dan dat hoe meer maatregelen geland zijn en hoe meer van de gelande maatregelen effectief bleken, des te groter de mate van geslaagdheid van het convenant.

Xxxxxxxxx 0 levert een procesevaluatie die de gevonden resultaten kleurt. Deze bouwsteen betreft het proces van implementatie van de maatregelen en de daarbij gebleken succes en faalfactoren. Met name faalfactoren zijn leerzaam: bij minder geslaagde convenanten geven ze een eerste verklaring van het relatief geringe resultaat en bij succesvolle convenanten laten ze zien hoe het nog beter had gekund.

Overige determinanten

Tot de overige convenantkenmerken behoort een aantal basisvariabelen, zo- als:

- startdatum convenant (voortrekker of navolger);

- zelfmelder of hoog risicobranche;

- doorlooptijd van het convenant;

- (branche-) externe of interne projectorganisatie;

- begroting en subsidiebedrag SZW.

De relatie tussen deze kenmerken en het succes van een convenant is van tevoren ongewis. Wellicht hebben navolgers het gemakkelijker dan voortrek- kers in de uitvoering van een convenant, maar dit gaat voorbij aan sector- specifieke belemmeringen. Wellicht ook zijn zelfmelders meer gemotiveerd om het convenant te laten slagen. Een branche die een interne projectorga- nisatie op de been brengt, heeft wellicht een grotere capaciteit tot zelfstu- ring en daarmee grotere slaagkans in de uitvoering van het convenant.

4.4 Schema en vooruitblik

4.4.1 Schema

In bijgaand schema wordt het door ons gebruikte analysekader samengevat. De evaluatie van het programma ANS richt zich primair op het convenant- proces en de geslaagdheid van de afzonderlijke convenanten. In het schema vormt dit de kern, waaromheen twee contextuele schillen zijn geplaatst. De rechterschil verwijst naar de institutionele context en de linkerschil naar sec- torkenmerken en de theoretische concepten uit paragraaf 4.2. Beide schillen dragen, naar wij veronderstellen, bij aan de verklaring van het succes van een convenant.

Het convenantproces zoals dat in het schema is weergegeven, is opge- bouwd uit de bouwstenen die gebruikt worden om de eindevaluaties van de afzonderlijke convenanten te structureren. Deze staan in het schema aange- geven met een B1 – B7. Drie van die bouwstenen zijn van invloed op het uiteindelijke resultaat van een convenant (‘succes').

4.4.2 Vooruitblik

De verbanden die in schema 4.3 zijn weergegeven onderzoeken wij in de volgende hoofdstukken. In hoofdstuk 5 gaan we eerst in op de opbrengsten van de convenanten in kwalitatieve termen. Vervolgens wordt het program- ma in zijn geheel beoordeeld door te kijken in hoeverre de convenantsecto- ren een hogere verzuimdaling hebben laten zien dan de overige sectoren.

Deze baten worden afgewogen tegen de kosten van het programma.

Hoofdstuk zes is gewijd aan de meting van de score voor de geslaagdheid van de convenanten. Die score wordt vervolgens in verband gebracht met een aantal van de hiervoor genoemde determinanten. Hoofdstuk 7 is in zijn geheel gewijd aan de context , de ‘schillen' in schema 4.3, en de invloed daarvan op het convenantproces.

Schema 4.3 Analyseschema: convenant in context

CONTEXT “SCHILLEN”

STROOMSCHEMA

SZW

TWG

Branchekenmerken

Branches:

HR + ZM

Wet en regelgeving

• HETEROGENITEIT

ZELFREGULERINGS- CAPACITEIT

n partijen

BBC

onderwerpen/doelen

? COMPLEXITEIT

B2

• Arbo, AI

• S.V.: XXXXX, Pemba, WVP, VLZ, WIA

Bedrijven: werkgevers

+ personeelsvertegenw.

B3

Werkvloer: werknemers

B4

Succes? Doelbereik (B1) Goede praktijk (B5) Borging (B6)

5 OPBRENGSTEN EN KOSTEN

5.1 Inleiding

In dit hoofdstuk verdiepen we ons in de vraag welke verschillende soorten op- brengsten kunnen worden toegeschreven aan convenanten, dan wel aan de con- venantenaanpak als geheel. Welke opbrengsten worden genoemd door de be- trokken actoren, in eindevaluaties en in de literatuur als men denkt aan het suc- ces van convenanten? Wat valt vanuit interviews, eindevaluaties en literatuur nu al te zeggen over de mate waarin het convenantenprogramma die opbrengsten heeft gerealiseerd? Daarop wordt in paragraaf 5.2 een antwoord gegeven.

Verschillende van de daar genoemde opbrengsten laten zich moeilijk in cijfers uit- drukken. In paragraaf 5.3 werken we één aspect wel cijfermatig uit, namelijk de additionele daling van het ziekteverzuim in convenantbranches. We zullen die in geld waarderen.

Tegenover opbrengsten staan ook kosten. In paragraaf 5.4 worden een inschat- ting van de kosten vermeld die met de uitvoering der convenanten gemoeid zijn geweest.

5.2 Opbrengsten in soorten en maten

In deze paragraaf staat een overzicht van de soorten opbrengsten waarop ge- doeld kan worden als men denkt aan een succesvol convenant, of aan het suc- ces van de convenantenaanpak als geheel. In veel interviews, eindevaluaties en in de literatuur worden uiteenlopende (potentiële) opbrengsten genoemd. In deze paragraaf geven we daarvan een overzicht, waarbij we ook nagaan in hoeverre reeds bekend is of de genoemde opbrengsten zijn gerealiseerd.

In de convenantenaanpak is een groot aantal doelen, verwachtingen en mogelijke opbrengsten te onderscheiden. Sommige waren expliciet beoogd, andere waren impliciet aanwezig, en een aantal is te beschouwen als ‘spin-offs' die in aanvang wellicht niet beoogd of verwacht waren, maar die betrokkenen achteraf waarde- vol vinden.

Opbrengsten zijn soms kwantificeerbaar, maar er zijn ook diverse ‘zachte op- brengsten', die moeilijker in maat en getal zijn uit te drukken. Toch zijn deze in vele interviews en eindevaluaties naar voren gebracht als belangrijke resultaten van de convenantenaanpak.

We tekenen hierbij aan dat wanneer in convenantsectoren bepaalde opbrengsten zijn behaald, dit niet inhoudt dat andere sectoren passief zijn gebleven. Ook vele andere, niet-convenantsectoren en de bedrijven daarbinnen zijn de afgelopen ja- ren actief aan de slag gegaan met arbobeleid, en ook daar worden opbrengsten bereikt. Bij de convenantopbrengsten is de vraag waar het om gaat, of via de convenanten nog extra opbrengsten optreden.

Activering van bedrijven ter beperking van arborisico´s

De convenantenaanpak veronderstelt dat bedrijven door de convenanten worden geactiveerd om meer maatregelen te nemen ter beperking van arbeidsrisico's. De betrokkenen zien deze activering als een belangrijke opbrengst, en deze is ook feitelijk gerealiseerd. Dat blijkt uit het recente TNO-onderzoek naar de meer- waarde van de arboconvenanten (Xxxxxxx e.a., 2007) en uit eerder soortgelijk on- derzoek van Xxxxxxx e.a. (2004). In sectoren met een arboconvenant zijn door bedrijven meer arbomaatregelen genomen dan in niet-convenantsectoren.

In veel eindevaluaties is dit eveneens te lezen. Betrokkenen in vele convenanten zien het convenant als een stimulans of schrijven er een positieve invloed aan toe op het activiteitenniveau in de branche. Men noemt dan bijvoorbeeld dat het convenant een impuls heeft gegeven aan kennisontwikkeling en kennisversprei- ding, of aan het intensief delen van deskundigheid tussen grote en kleine bedrij- ven (de informatie- en communicatiefunctie van een convenant). Ook komt het voor dat dank zij convenanten leidinggevenden zich meer bewust zijn geworden van hun rol bij het begeleiden van langdurig zieke medewerkers. In enkele einde- valuaties staat expliciet vermeld dat het convenant heeft aangezet tot concreet handelen. Voorbeelden zijn training en structurele aandacht die leiden tot positie- ve gedragsverandering, of een toegenomen vraag naar ergonomisch verantwoor- de apparatuur.

Doe/bereik: verbetering van specifieke arbeidsomstandigheden (b/ootste//ing aan prioritaire risico´s en vermindering van gezondheidsk/achten)

Basis van de convenantenaanpak waren gekwantificeerde doelstellingen op een aantal arbeidsrisico's. De mate waarin die doelen bereikt zijn vormt één van de graadmeters voor de opbrengsten van de convenantenaanpak.

Het doelbereik van de convenanten is op twee manieren in kaart gebracht: op het mesoniveau (het doelbereik van de afzonderlijke convenanten, afgezet tegen hun eigen doelstellingen) en op het macroniveau (het doelbereik in alle conve- nantsectoren samen, afgezet tegen de ontwikkelingen in niet-convenantsecto- ren).

a. Doe/bereik van afzonder/ijke convenanten: zoals verderop zal blijken (zie para- graaf 6.3.1) is – binnen de 46 convenanten waarvan een eindevaluatie beschik-

baar was – van alle kwantitatieve convenantsdoelen 41% geheel, en 36% ge- deeltelijk gerealiseerd (waarbij "gedeeltelijk" inhoudt dat wel een ontwikkeling in de gewenste richting is opgetreden, maar niet in de mate die als doel was ge- steld). De doelstellingen op verzuim en re-integratie dragen daaraan wel sterker bij dan de doelstellingen op reductie van arborisico's en gezondheidsklachten.

Van die laatste is 19% geheel behaald en 40% gedeeltelijk. In strikte zin (van "afrekenbare doelen") zijn de doelen op arbo en gezondheid vaker niet dan wel bereikt, in de ruimere zin (van een ontwikkeling in de gewenste richting) 60% van de arbodoelen wel.

Bij de mate van doelbereik van afzonderlijke convenanten moet worden bedacht dat zowel de ontwikkeling en implementatie van maatregelen, als de doorwer- king daarvan in reductie van risico's en vervolgens in de vermindering van ge- zondheidsklachten, een bepaalde doorlooptijd vergt. Maatregelen in de conve- nanten zijn vaak pas in de slotfase van het convenant werkelijk ingevoerd.

Ook wijzen we erop dat de afzonderlijke convenantsdoelstellingen soms een hoog, maar weinig realistisch ambitieniveau hadden. Verschillende convenanten hebben hun doelstellingen overigens afgeleid van de kwantitatieve doelen die in de nota ANS worden genoemd en die door verschillende betrokkenen eveneens als uiterst ambitieus worden getaxeerd.

b. Doe/bereik op geaggregeerd, /ande/ijk niveau: het zojuist genoemde TNO- onderzoek concludeert dat op landelijk niveau de doelen op het terrein van arbo- risico's en gezondheid maar zeer beperkt bereikt zijn. In sectoren met een arbo- convenant nam de blootstelling aan rsi, agressie en geweld en werkdruk wel sterker af dan elders, maar deze verschillen zijn zeer klein. Sommige andere risi- co's blijken juist te zijn toegenomen in de convenantsectoren vergeleken met de rest; dat geldt voor fysieke belasting, blootstelling aan oplosmiddelen en schade- lijk geluid. Wat betreft gezondheidsklachten zijn volgens het TNO-onderzoek vrijwel geen effecten van de convenanten waar te nemen.

Ook bij deze uitkomsten zijn methodologische kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste geldt ook hier, evenals bij het doelbereik van afzonderlijke convenanten, dat het wellicht te vroeg is om duidelijke effecten op blootstelling en gezondheid te kunnen waarnemen. Arbomaatregelen werden vaak pas in de laatste fase van convenanten geëffectueerd. Dit is zeker het geval wanneer de implementatie van maatregelen vertraging opliep, bijvoorbeeld door een vertraging van de product- ontwikkeling. Ook wanneer in de opzet veel tijd is besteed aan overleg tussen verschillende partijen komt het voor dat projecten laat gestart zijn en dus onvol- doende tijd gekregen hebben om binnen de convenantperiode tot volle wasdom te komen.

Andere verklaringen zijn dat maatregelen gericht op specifieke arborisico's vaak gericht zijn op specifieke risicovolle beroepen, functies of (deel)sectoren, waar-

door een eventueel gunstig effect ‘verwatert' als men dit in de totale landelijke werknemerspopulatie tracht waar te nemen. Voorts geldt dat vele van de niet- convenantbranches actief hebben gewerkt aan de verbetering van arbeidsom- standigheden.

Beperking van vo/ume ziekteverzuim en instroom MAO

Beperking van verzuim en WAO-instroom was een expliciet beoogde opbrengst van de convenantenaanpak. Voor wat betreft het ziekteverzuim is deze doelstel- ling bereikt; in convenantsectoren daalde het verzuimvolume over de periode 2000-2005 van jaar op jaar sterker dan in een referentiegroep van andere secto- ren (Veerman en Molenaar-Cox, 2007). In paragraaf 5.3 wordt op die ontwikke- ling nader ingegaan. We tekenen daarbij aan dat die gunstige verzuimontwikke- ling de convenantsectoren niet 'in de schoot is geworpen' door de algemene ver- zuimdaling in Nederland sinds 2002. De ontwikkeling is immers in de convenant- sectoren gunstiger dan in andere sectoren. Ook uit de eindevaluaties blijkt niet alleen dat de doelen die voor verzuimreductie waren gesteld meestal gehaald zijn, maar ook dat die reductie sterker is geweest dan de landelijke verzuimda- ling.

Voor wat betreft de WAO-instroom is tot en met 2004 in convenantsectoren geen gunstiger ontwikkeling te zien in convenantsectoren vergeleken met de an- dere sectoren. Voor de periode na 2004 weten we niet of de instroom in de ar- beidsongeschiktheidsregelingen in convenantsectoren afwijkt van die in andere sectoren. Door de wijzigingen in de wetgeving rond arbeidsongeschiktheid (over- gang van WAO naar WIA, met verlenging van de wachttijd naar 2 jaar) is een dergelijk effect ook niet onderzoekbaar. In 2005 was er immers geen WAO- instroom meer als gevolg van de verlengde wachttijd, en de instroomcijfers WIA vanaf 2006 zijn door de stelselwijziging niet vergelijkbaar met de vroegere in- stroomcijfers WAO.

Voor de (additionele) verzuimdaling in convenantbranches geldt dat deze niet zonder meer mag worden toegeschreven aan de convenanten; de oorzaak- gevolg-relatie is nooit met wetenschappelijke hardheid vast te stellen. Het feit dat er een duidelijk verschil tussen convenantbranches en een referentiegroep werd gevonden, maakt het echter wel plausibel dat de convenantenaanpak heeft bijgedragen aan de (extra) verzuimdaling.

Die onzekere oorzaak-gevolg-relatie geldt ook voor verschillende andere ‘op- brengsten' van de convenanten. Zo signaleren diverse eindevaluaties dat de rela- ties tussen maatregelen en resultaten niet altijd duidelijk zijn, of dat niet te isole- ren valt in hoeverre behaalde resultaten wellicht mede door externe factoren of door landelijke ontwikkelingen zijn bevorderd.

Verhoging arbobemustzijn van bedrijven: arbo komt op de agenda (en /andt hope-

/ijk op de merkv/oer)

De belangrijkste van de "zachtere” opbrengsten van de convenanten is een alge- hele verhoging van het arbobewustzijn in bedrijven binnen de convenantsecto- ren. Arbo staat nu hoger op de agenda van de bedrijfsleiding dan vroeger. Vrij- wel iedereen die wij interviewden neemt dit waar (ook in de meeste eindevalua- ties staat dit vermeld). Dit spoort ook met de constatering hierboven, dat de con- venanten een activerende werking op bedrijven hebben gehad.

Agendering en activering is echter niet voldoende: sommigen voegen daar aan toe dat de doorvertaling van maatregelen naar de echte werkvloer, het ‘landen' van de maatregelen en instrumenten, (nog) niet overal is gebeurd.

De eindevaluaties bevestigen deze waarneming. Hoewel in een aanzienlijk deel van de convenanten de meeste maatregelen wel zijn geland op de werkvloer, zijn er ook vrij veel convenanten waar het merendeel van de maatregelen (nog) niet landt. Een voorbeeld van het eerste is een bepaalde branche waar a//e organisa- ties maatregelen genomen hebben om de blootstelling aan schadelijk geluid te verminderen, veel convenanten waar het merendeel van de maatregelen (nog) niet landt zijn er ook vrij. Een voorbeeld van het laatste is een evaluatie waarin wordt gemeld dat een substantieel deel van de werkgevers en werknemers niet bekend is met de instrumenten uit het plan van aanpak; in een andere wordt ge- constateerd dat weliswaar 65% van de werknemers pauzesoftware heeft, maar dat een groot deel deze niet gebruikt.

Evenzo zijn er voorbeelden van maatregelen die resulteren in gedragsverandering, en van bedrijfsbezoeken die zorgen voor een beter bereik van de doelgroep.

Daarentegen zijn er ook voorbeelden van instrumenten die alleen goed landen bij de grotere bedrijven en van maatregelen die geen blijvend karakter hebben.

Tot slot wijzen enkele eindevaluaties op het verplichte karakter van enkele maat- regelen, waarop wordt gecontroleerd door de Arbeidsinspectie; zulke maatrege- len landen uit de aard der zaak vaak wel. Een verplichting in de zin van een be- leidsregel, of een norm die ontleend is aan de ‘stand der techniek', zal immers niet snel genegeerd worden.

Kennisvermeerdering over arborisico´s en aanpak daarvan: /eereffecten over maatrege/en en imp/ementatie ter verbetering van arbo

In convenantbranches is, mede door het vele onderzoek dat in deze branches in het kader van de convenanten is verricht, een enorme kennisvermeerdering be- reikt wat betreft de omvang en aard van arborisico's, de mogelijke aanpak daar-

van en de wijze van implementatie van maatregelen10.

Die leereffecten – zowel binnen als tussen sectoren – worden door diverse be- trokkenen als waardevol gezien, ook daar waar soms negatieve ervaringen als leergeld dienden. Zo werd nogal eens verwezen naar communicatiestrategieën die minder succesvol bleken dan gehoopt, en waaruit vaak de les werd getrok- ken dat brede massacommunicatie weinig effectief is en dat een sectorspecifie- ke, liefst persoonlijke (face-to-face) communicatiestrategie vaak beter werkt.

Verderop in deze paragraaf gaan we daar nader op in aan de hand van de ‘goede praktijken'. Dit komt duidelijk naar voren in de eindevaluaties. In een aanzienlijk deel van de convenanten is het direct bereiken van individuele bedrijven of van de doelgroep, a/s het direct bereiken ook lukte, aangemerkt als een succesfactor. Voorbeelden zijn convenanten waar bijna alle producten in samenwerking met het veld gemaakt zijn, of waar bij de start van het convenant individuele bedrij- ven zich hebben gecommitteerd aan de convenantafspraken, of waar de uitvoe- ring plaats vond via bestaande instituties en kanalen binnen de branche waar- door de meeste bedrijven werden bereikt. Maar ook het omgekeerde geldt: in een aantal evaluaties wordt melding gemaakt van gebrek aan draagvlak of aan com- municatie richting de doelgroep, en dit is in de evaluaties de meest genoemde faalfactor.

Leereffecten over onder/inge samenmerking en vertroumen: de moge/ijkheid van decentraa/ be/eid

Niet alleen over het arbobeleid als zodanig, maar ook over de (mogelijkheid tot) onderlinge samenwerking op brancheniveau zijn leereffecten opgetreden die – mede met het oog op het toekomstige arbobeleid bijvoorbeeld in het kader van de arbocatalogi – voor verdere samenwerking waarde kunnen hebben.

Uit de eindevaluaties blijkt dat dit verschilt per convenant, maar in een aantal branches is in de BBC een sfeer van samenwerking en vertrouwen ontstaan (soms na aanvankelijk wantrouwen) tussen de sociale partners. Het feit dat de convenantbesprekingen doorgaans niet onder de druk van cao-onderhandelingen plaatsvonden wordt door sommigen als een gunstige omstandigheid genoemd. Niet alleen tussen sociale partners onderling maar ook tussen de soorten part- ners en het ministerie van SZW is in een aantal convenanten inzicht in elkaars ‘leefwereld' gegroeid.

Dit leereffect is niet in alle sectoren opgetreden. Uit de eindevaluaties blijkt dat de ervaringen ten aanzien van de samenwerking op brancheniveau wisselend zijn.

10 Convenanten waar sociale partners zich al voor het convenant bezig hielden met xxxx, hebben hierin een voorsprong. In een aantal eindevaluaties van die convenanten waar dat het geval bleek, is deze branchegebonden factor genoemd als succesfactor.

Voorbeelden van leerpunten en slaagfactoren die te destilleren zijn uit de einde- valuaties: het belang van continue monitoring en sturend vermogen van de BBC (waardoor ingrijpen en bijsturen mogelijk is), het belang van continuïteit in de samenstelling van de BBC en in de bemensing van de projectorganisatie, én het voordeel van een procesbegeleiding die de taal van de branche kent en spreekt en beschikt over rechtstreekse ingangen. Een goede projectleider of procesbege- leider is een belangrijke slaagfactor, ook voor het ontstaan en groeien van sa- menwerking tussen de partijen.

Een ander leerpunt is dat het belangrijk is om een communicatiestructuur en een heldere gedeelde visie over de koers tussen de BBC-partijen en het projectbureau te hebben. Een algemene observatie hier is dat zowel de inschakeling van exter- ne bureaus, als het uitkiezen zorgvuldig dient te gebeuren. Sommige BBC's heb- ben moeten constateren dat ze een verkeerde keuze hebben gemaakt, anderen zijn blij met hun keuze omdat de inschakeling van het juiste externe bureau heeft geleid tot deskundige ondersteuning en effectieve communicatie.

Goede praktijken

Een belangrijke opbrengst van convenanten, die volgens de eindevaluaties ook in vrijwel alle gevallen is bereikt (zie daarover ook hoofdstuk 6), zijn de ‘goede praktijken': voorbeelden van bedrijven, instrumenten, maatregelen die ‘het goed deden' en waarvan gehoopt wordt dat deze een positieve uitstraling hebben naar de rest van de branche (en eventueel ook daarbuiten).

Omdat hieraan veel waarde wordt gehecht en er vaak veel werk van is gemaakt (ook in de communicatie met het veld) staan we hier iets langer stil bij wat goe- de praktijken zijn en wat een goede praktijk tot een goede maakt. In het onder- staande bespreken we deze vraag aan de hand van recent onderzoek rond goede praktijken. We vatten de bevindingen en aanbevelingen daaruit samen.

Het gezegde "goed voorbeeld doet goed volgen” lijkt de grondslag te vormen van het instrument goede praktijken. De hoop daarbij is dat mooie voorbeelden een inspiratiebron en stimulans vormen voor andere organisaties. Uiteraard speelt communicatie daarin een sleutelrol. De goede praktijk, met eventuele bijbehoren- de instrumenten (voorlichtingsmateriaal, checklists, toolkits en dergelijke) wordt actief uitgedragen binnen de branche.

Zo simpel als ‘goed voorbeeld doet goed volgen', blijkt het echter niet te zijn. Soms blijken op het oog fraaie voorbeelden nergens te worden overgenomen, maar ook kunnen praktijken die op het eerste gezicht niet zo veel inhouden toch hun weg naar anderen vinden.

Uit recent onderzoek (Xxxxxxx e.a., 2007) komt een aantal succesfactoren naar voren die een praktijk tot een goede (kunnen) maken:

- Succes is mensenmerk. Het zijn mensen die het verschil maken: bevlogen mensen en het persoonlijk contact tussen mensen zijn vaak een kritische fac- tor.

- Succes behoeft ge/d. Geld, of meer algemeen een gezonde bedrijfsvoering is immers vaak een belangrijke prikkel voor bedrijven om een goed project te ontwikkelen en uit te voeren.

- Communicatie zorgt voor succes. Maar dan wel communicatie die aansluit bij de behoeften en leefwereld van de doelgroep. Vrijwel geen enkel bedrijf heeft als hoofddoel het verbeteren van arbo of het voeren van een gezond verzuim- beleid. De boodschap van de goede praktijk moet dan ook worden ‘verpakt' in doelen die wel leven bij de doelgroep (of dit nu managers zijn of werknemers op de werkvloer).

- Een stapsgemijze aanpak vanuit veranderkundig perspectief zorgt voor suc- ces. Verandering in kleine stappen die voor betrokkenen overzichtelijk en haalbaar zijn is beter dan het radicaal invoeren van een totaal nieuwe blauw- druk. Draagvlak en verantwoordelijkheid in ‘de lijn' werkt beter dan een top- down-benadering. Enkele snelle en zichtbare successen helpen beter dan een langdurig proces waarvan de opbrengsten pas jaren later duidelijk worden.

- De concrete instrumenten doen er minder toe. Die zijn immers meestal toch niet zomaar te kopiëren naar een andere situatie, en veranderkundig bezien is het juist van belang dat bedrijven zelf oplossingen bedenken die aansluiten bij hun concrete situatie – maatwerk dus.

Mas communicatie te aanbodgericht?

Aan het bovenstaande voegen we nog de volgende kanttekeningen toe. Xxxxx praktijken en communicatie daarover hebben van meet af aan, terecht, een centrale plaats gehad in de implementatie van de arboconvenanten. Onge-

twijfeld is daarmee in een aantal convenanten ook veel bereikt. Niettemin is, ze- ker in de startjaren, soms te eenvoudig aangenomen dat goede voorbeelden als vanzelfsprekend nagevolgd zouden worden. De communicatie was soms meer aanbod- dan vraaggericht, en meer gericht op massacommunicatie (brochures, websites) dan op persoonlijk één-op-één-contact. Onze indruk is dat in de loop der jaren daarin wel een leereffect opgetreden. Zo werd, in de latere convenant- jaren, in verschillende convenanten gebruik gemaakt van persoonlijke bedrijfsbe- zoeken. Ook zien we een toenemend besef dat het ‘aanslaan' van goede praktij- ken niet alleen een zaak is van ‘hoe´ (hoe pak ik arbo- en verzuimbeleid aan?) maar minstens zozeer van ‘maarom´. Niet alleen middelen, maar ook de motiva- tie moet aanwezig zijn. Een bedrijf dat geen ‘drive' heeft om aan de slag te gaan met arbo of verzuimbeleid, zal zich ook niet laten activeren door de fraaiste goe- de praktijk van een ander.

De ontwikkeling naar betere communicatiemethoden (persoonlijker, meer vraag- gericht) illustreert nog een interessant aspect van het convenantenprogramma. De convenanten waren immers geen 67 losstaande initiatieven, maar stonden met elkaar in verbinding – bijvoorbeeld via de achterbannen van de TWG- partijen, via het convenantspecialistenoverleg, en doordat de SZW-onderhande- laars meerdere convenanten in hun portefeuille hadden. Zo konden de goede ideeën van het ene convenant worden verspreid naar andere. De convenanten stonden dus als een netwerk met elkaar in contact en konden wederzijdse erva- ringen uitwisselen en opbouwen, ook rond de beste Goede Praktijken en de communicatie daarover. Sommige convenanten zijn daarmee op zichzelf een goede praktijk geweest voor andere.

Goede praktijken in de eindeva/uaties

In de meeste eindevaluaties worden diverse goede praktijken beschreven. Daarbij wordt duidelijk zichtbaar dat niet alleen de middelen, maar ook de motieven aanwezig moeten zijn wil iets aangemerkt kunnen worden als een goede praktijk. Uit de eindevaluaties zijn drie soorten redenen te halen die verklaren waarom iets als een goede praktijk wordt beschouwd.

1. Het meest genoemd is de reden die we kunnen samenvatten als: ´het is aan- sprekend voor de doe/groep´. Men kan hierbij denken aan een campagne merkp/ezier die als ontspannen, ludiek en herkenbaar ervaren is. Een ander voorbeeld is het programma Te/ uit je minst, een programma dat aansluiting zoekt bij de belevingswereld van werkgevers. Hierbij worden werkgevers aan- gesproken op het rendement van arbo, en worden arbeidsrisico's gepresen- teerd als uitdagingen en niet als belemmeringen (zie de bullet ‘succes behoeft ge/d´). Naast deze informatieve instrumenten zijn er ook voorbeelden van ac- tiverende, aansprekende instrumenten zoals de ‘gezond-werken-regels' die door een branche zelf zijn opgesteld (zie de bullet ‘een stapsgemijze aanpak vanuit veranderkundig perspectief zorgt voor succes'). Tenslotte zijn er dia- gnose-instrumenten die aangemerkt zijn als goede praktijk omdat ze aanspre- kend zijn voor de doelgroep. Hierbij kan men denken aan een branchespecifie- ke RI&E (die sneller in te vullen is dan een gewone RI&E) of aan een handec- zeemtest (wat gezien wordt als een eenvoudig diagnose-instrument).

2. Het moge/ijk maken van een structure/e aanpak van het prob/eem is ook een veelgenoemde reden waarom iets een goede praktijk is. Hierbij kan men den- ken aan activerende instrumenten als de inzet van regioadviseurs, of bijvoor- beeld het betrekken van kappersopleidingen bij het convenant, waardoor toe- komstige kappers leren gezond en veilig te werken. Daarnaast vermeldt men ook faciliterende instrumenten als goede praktijk.

Voorbeelden zijn modificatie van eindpontons van vouwbruggen of het invoe- ren van een lichtere fender in het convenant Defensie.

3. In een aantal eindevaluaties wordt iets aangemerkt als een goede praktijk om- dat het kennisuitmisse/ing (op centraa/ niveau of op de merkv/oer) moge/ijk maakt. Men kan hierbij denken aan werkbezoeken (uitwisselen van gedach- ten), voorlichtingsbijeenkomsten op bedrijven of bijvoorbeeld leernetwerk- bijeenkomsten. Naast deze informatieve instrumenten kunnen ook diagnose- instrumenten zoals een uniform verzuimregistratiesysteem onder deze catego- rie geschaard worden.

Erfenissen voor de toekomst: borgingsopbrengsten

De borging van de convenantresultaten voor de toekomst was van begin af aan een beoogde opbrengst van het programma arboconvenanten. Die borging bete- kent immers dat het effect van de convenanten niet beperkt blijft tot de conve- nantperiode, maar ook in de toekomst kan doorgaan. In de analyse van bureau Xxxxxxx (2006) zijn daarin drie niveaus onderscheiden.

1. /nstrumente/e borging: ontwikkelde maatregelen, instrumenten, goede praktij- ken en dergelijke blijven ook in de toekomst van waarde (mede als startpunt voor de arbocatalogi); in vele convenanten is ervoor gezorgd dat die instru- menten ook de komende jaren worden onderhouden.

2. /nfrastructure/e borging: in veel convenanten is een nieuwe infrastructuur (platforms, instituties of fondsen) gevormd die doorgaans in één of andere vorm blijft bestaan en een goede uitvalsbasis vormt voor toekomstig branche- gewijs arbobeleid. In andere convenanten zijn de verworvenheden van het convenant structureel ondergebracht in bestaande instituties.

3. Normerende borging: het op een of andere wijze vastleggen van afspraken, normen of doelstellingen die afkomstig zijn uit het convenant, zodanig dat ze een min of meer verplichtend karakter krijgen. Dat kan bijvoorbeeld gebeuren door opname van bepaalde elementen in cao's. Dat laatste verschilt echter sterk per convenant. Er zijn ook sectoren waarin een koppeling aan de cao niet opportuun werd gevonden. Een andere mogelijkheid tot normerende bor- ging is de vertaling van convenantafspraken in beleidsregels of in de vaststel- ling van de ‘stand der techniek' op basis waarvan handhaving door de Ar- beidsinspectie mogelijk is.

Verreweg de meeste convenanten hebben geleid tot één of meerdere vormen van borging. Van de 46 geëvalueerde convenanten betreft dit:

- 38 convenanten met instrumentele borging,

- 38 convenanten met infrastructurele borging,

- 24 convenanten met normerende xxxxxxx00.

Zoals in hoofdstuk 6 zal blijken is borging een van de opbrengsten waarop vele convenanten hoog scoren. Wat betreft de (‘normerende') borging van convenan- ten via de cao's deden Houtkoop e.a. (2007) onderzoek naar de stand van zaken in cao's per januari 2007. Daar blijkt dat cao's vaker afspraken over arborisico's bevatten wanneer ze betrekking hebben op een sector waar een convenant van toepassing is, al bewijst dat niet dat die cao-afspraken rechtstreeks voortkomen uit de convenantafspraken. Echter, vergeleken met de stand van zaken in 1998 op een vijftal specifieke arborisico's blijkt dat het percentage cao's met afspra- ken daarover in 2007 over het algemeen lager is dan in 1998. Wel is die daling kleiner in convenantsectoren dan in niet-convenantsectoren. Het totaalbeeld is dat convenantthema's weliswaar vaak voorkomen in cao's van convenantsecto- ren, maar dat over de afgelopen jaren bezien er geen toename is van arbobepa- lingen. Borging via cao's heeft kennelijk niet op grote schaal plaatsgevonden.

Overigens leent ook niet elk convenantonderwerp zich even goed voor eventuele opname in een cao. Ook normerende borging in de vorm van beleidsregels is be- perkt gebleven tot enkele sectoren, maar indirect – via het vaststellen van de stand der techniek, die eveneens een handvat vormt voor de AI – hebben vele convenanten wel bijgedragen aan een vorm van normerende borging.

Andere vormen van borging (‘infrastructureel' en ‘instrumenteel') komen veel vaker voor. Zoals gezegd hebben vrijwel alle convenanten in één of andere vorm borgingsopbrengsten opgeleverd, en deze worden door de betrokkenen vaak ook als een van de meest waardevolle opbrengsten beschouwd.

5.3 Opbrengsten van verzuimdaling in geld uitgedrukt

Vele van de (mogelijke) opbrengsten van convenanten zijn moeilijk in maat en getal uit te drukken, en ook niet goed in financiële termen te vertalen.

Hoe waardeer je een belangrijke en veelgenoemde opbrengst als ‘versterking van het arbobewustzijn' in geld? Veel opbrengsten hebben een indirect, nauwelijks te schatten effect op de productiviteit (toegevoegde waarde), waardoor de omvang van de opbrengst nauwelijks te meten is. Andere opbrengsten worden wellicht

11 Een convenant kan meerdere vormen van borging hebben, vandaar dat het totaal optelt tot meer dan 46 borgingsvormen.

pas zichtbaar na verloop van tijd, waardoor het moeilijk is om een verband te leggen en het toe te rekenen aan een bepaald jaar.

Wat wel redelijkerwijs is uit te drukken in geld, is de daling van het ziektever- zuim. Zoals in paragraaf 5.2 is aangegeven, blijkt uit het project ‘meerwaarde van de arboconvenanten' (Molenaar-Cox en Veerman, 2007) dat het ziektever- zuim in de convenantsectoren over de jaren 2001 – 2005 meer daalde dan in andere sectoren (over 2006 zijn nog geen cijfers beschikbaar). Weliswaar is niet wetenschappelijk aantoonbaar in hoeverre die additionele daling ook is veroor- zaakt door het convenantenprogramma, maar door die daling te waarderen in euro's kan toch een beeld worden verkregen van de mogelijke winst van ver- zuimdaling.

Ontmikke/ing verzuimvo/ume

In tabel 5.1 is de ontwikkeling te zien in het ziekteverzuimpercentage voor de convenantsectoren en een vergelijkingsgroep over de periode 1999 tot en met 200512. Het verzuimpercentage drukt daarbij uit het percentage mensjaren (ar- beidsjaren) dat verloren is gegaan aan verzuim13. We zien in deze tabel dat in convenantsectoren in het basisjaar 1999 het ziekteverzuim hoger was dan in de referentiegroep. Dat is niet verwonderlijk, omdat de convenanten werden afge- sloten in branches met verhoogd risico wat betreft o.a. verzuim. We zien echter ook dat de jaarlijkse mutaties in verzuimvolume vanaf 2001 in de convenantsec- toren ieder jaar gunstiger zijn dan in de referentiegroep. In totaal daalde het ver- zuimvolume over 2000-2005 in de convenantsectoren met 34% en in de refe- rentiegroep met 11%.

12 Voor de samenstelling van die twee groepen zie men het rapport van Xxxxxxxx-Xxx en Veerman (2007).

13 De totale verzuimpercentages voor de convenantengroep en de referentiegroep zijn in deze tabel dan ook gewogen naar de aantallen werknemers per sector. Daardoor wijken zij af van de cijfers uit het eerdergenoemde rapport waarin de ongewogen gemiddelden van sectorale verzuimper- centages respectievelijk mutatiepercentages worden vermeld. Voor de weging zijn voor de meeste sectoren CBS-cijfers gebruikt, namelijk het aantal werknemers in een sector in 1999.

Tabel 5.1 Ontwikkeling volume ziekteverzuim: standjaar 1999 en jaar-op-jaar

mutaties* in het volume

1999 stand		2000 mutatie	2001 mutatie	2002 mutatie	2003 mutatie	2004 mutatie	2005 mutatie	totaal mutaties
Convenant	7,1%	2,0%	-6,1%	-8,8%	-11,1%	-4,3%	-5,3%	-33,7%
Referentie	5,3%	3,3%	-0,9%	0,2%	-11,9%	-1,6%	0,1%	-10,9%

* Mutaties zijn steeds berekend als het mutatiepercentage (relatief) van het volume ten opzichte van het voorafgaande kalenderjaar.

Maardering in toegevoegde maarde

Wij waarderen het verzuimvolume en de mutaties daarin op basis van de toege- voegde maarde ervan. Dit is een simpele en inzichtelijke manier om de kosten van verzuim en de opbrengsten van verzuimdaling uit te drukken in monetaire termen. De gemiddelde toegevoegde waarde per arbeidsjaar is ontleend aan CBS-statistieken en is door ons gecorrigeerd voor prijsstijgingen (basisjaar 2000), zodat we de toegevoegde waarde uitdrukken in euro's uit 2000.

Het aantal werknemers per sector is omgerekend naar arbeidsjaren door de werknemersaantallen te vermenigvuldigen met een algemene factor 0,826 (dat is het aantal arbeidsjaren van werknemers gedeeld door het aantal werknemers in 1999). Met deze gegevens kunnen we de opbrengsten van de ziekteverzuimda- ling uit tabel 5.1 in geld waarderen, en kunnen we de waarde van de additione/e verzuimdaling in de convenantsectoren berekenen als het verschil in de mutaties bij convenants- en overige sectoren, zie tabel 5.2.

Tabel 5.2 Volume ziekteverzuim uitgedrukt in toegevoegde waarde,

en opbrengsten verzuimdaling, miljoenen euro's (prijspeil 2000)

1999 stand		2000 2001 2002 2003 2004 2005 mutatie mutatie mutatie mutatie mutatie mutatie											cumulatief 2000-2005
Convenant*	11.566	236	-	740	-	1.010	-	1.169	-	456	-	492	-	3.631
Referentie*	8.024	270		- 74		13	-	1.018	-	128		6		- 931
Verschil**		34		666		1.023		151		328		498	2.700

* Een negatief mutatiecijfer duidt op besparing (verzuimdaling), een positief cijfer op toenemende kosten (verzuimstijging).

** Een positief verschil duidt op besparing in convenantsectoren vergeleken met de refe- rentiegroep.

Uit deze berekening blijkt dat de additione/e daling van het verzuim in de conve- nantsectoren, vergeleken met overige sectoren, een toegevoegde waarde verte- genwoordigt van 2.700 miljoen euro over de jaren 2000-2005 (tegen prijspeil 2000) oftewel 450 miljoen euro gemiddeld per jaar.

In zekere zin is dit een conservatieve schatting: de waarde van de verzuimdaling per jaar wordt slechts voor één jaar meegerekend in de opbrengsten. Zou men de jaarlijkse verzuimdaling beschouwen als een structureel effect – dus de waarde van de verzuimdaling ook toerekenen aan een aantal volgende jaren – dan zou de meerwaarde van de extra verzuimdaling in convenantsectoren een veelvoud be- dragen van de hierboven becijferde 2,7 miljard euro.

Anderzijds betekent niet elke dag ziekteverzuim automatisch een verlies van toe- gevoegde waarde. Zo veronderstelt het kostenmodel van KPMG (2004), zoals dat in een aantal convenantevaluaties is gehanteerd, dat 50% van de verloren werktijd door de betrokken werknemer wordt ingehaald of door zijn collega's wordt overgenomen. Voor zover dit ‘inhaaleffect' zich voordoet zijn de werkelijke kosten van verzuim dus lager dan de verloren toegevoegde waarde van het tota- le verzuim, en zijn ook de baten van de verzuimdaling geringer dan wanneer elke verzuimdag wordt beschouwd als een dag productieverlies.

5.4 Convenantkosten

Tegenover de opbrengsten van de convenanten staan ook kosten. Net als bij de opbrengsten zijn ook de kosten niet altijd exact in cijfers uit te drukken. Naast kosten in financiële zin zijn er ook andere soorten kosten. We wijzen met name op de grote hoeveelheid menskracht die in de convenanten is geïnvesteerd: door sociale partners (centraal en decentraal) en het ministerie van SZW, maar vooral ook in de branches en bedrijven waar de convenanten tot stand kwamen en werden geïmplementeerd.

Wat betreft het financiële aspect geeft tabel 5.3 een voor/opig overzicht van de convenantkosten (voor zover betrekking hebbend op de convenantfase, dus ex- clusief aanloop- en intentiefase), zoals die aan ons ter beschikking zijn gesteld door SZW. Dit is uitdrukkelijk een voorlopig overzicht. Het is mogelijk dat in late- re, meer definitieve overzichten nog correcties op deze voorlopige cijfers worden aangebracht.

Tabel 5.3 Voorlopig overzicht kosten arboconvenanten 1999-2007

(miljoenen euro's)

Bijdrage SZW Bijdrage sectoren/soc. partners Totaal

Convenantfase € 84 € 166 € 250 Bron: Voorlopige inschatting SZW totale subsidie-uitgaven 1999-2007 (x € mln).

De verdeling van kosten tussen SZW en sectoren/sociale partners komt voorlo- pig uit op een verhouding 34/66, hetgeen goed spoort met de 30/70-verdeling die we in de begrotingen aantroffen (zie hoofdstuk 3).

Voor wat betreft de intentie- en convenantuitgaven zal in het kader van de finale evaluatie tevens een indicatie worden gegeven van de aanwending van de totale gelden naar soort activiteit. Op dit moment is de inschatting van deze verdeling als volgt:

- procesondersteuning 18%;

- communicatieactiviteiten 14%;

- onderzoek 11%;

- inhoudelijke activiteiten/implementatie maatregelen 57%.

De uitvoeringskosten die het departement van SZW voor het convenantenpro- gramma heeft gemaakt zijn door SZW becijferd op € 16,5 miljoen. Dit betreft kosten die gemaakt zijn ten behoeve van het voorbereiden, afsluiten en imple- menteren van de arboconvenanten.

We kunnen constateren dat het convenantenprogramma aanzienlijke middelen van de sectoren zelf heeft gemobiliseerd ten behoeve van de convenantdoelen. Tweederde van de uitgaven in de convenantfase is tot stand gekomen door bij- dragen van sociale partners. Als de verwachting bij aanvang was dat de cofinan- ciering extra middelen zou losmaken, dan wordt dat in ieder geval door boven- staande cijfers ondersteund. Anderzijds kan nooit worden uitgesloten dat de uit- gaven die sociale partners in het convenantkader deden, geheel of deels ook zonder de convenanten zouden zijn gedaan.

6 SUCCES IN SAMENHANG

6.1 Inleiding

In dit hoofdstuk gaan we verder met de analyse van de resultaten van de conve- nanten. We beginnen met een definitie van een geslaagd convenant. We ontwik- kelen daartoe eerst een score voor geslaagdheid in paragraaf 6.2 en laten zien hoe deze is samengesteld en welke bronnen gebruikt zijn om de kenmerken van convenanten te meten. De meer technische details van de samenstelling van de geslaagdheidsscore staan in bijlage 2 aan het eind van dit rapport. In paragraaf

6.3 laten we de resultaten zien van alle convenanten over de onderdelen. Ver- volgens beschrijven we in paragraaf 6.4 hoe de geslaagdheidsscore samenhangt met een aantal uiterlijke kenmerken van de convenanten. In paragraaf 6.5 laten we zien hoe de score varieert met kwalitatieve kenmerken van een convenant (zoals complexiteit, doelmatigheid en doeltreffendheid) en met de contextfacto- ren uit de zelfsturingtheorie (heterogeniteit en zelfsturingcapaciteit).

6.2 Constructie van de geslaagdheidsscore

6.2.1 Databronnen

Om de kenmerken van convenanten te registreren is gebruik gemaakt van de Database Arboconvenanten van SZW en verder van de (concept) eindevalu- aties van 46 arboconvenanten, waarvan 42 reguliere (eerstefase)convenan- ten en vier plus-(tweedefase)convenanten, van een mini-enquête onder acht SZW-onderhandelaars, van zeven casestudies en van interviews met de oor- spronkelijke ontwerpers van het programma Arboconvenanten en met leden van de Tripartiete Werkgroep.

6.2.2 Operationalisering

De geslaagdheidsscore is samengesteld uit de volgende drie bouwstenen:

- doelbereik;

- verspreiding goede praktijken;

- borging resultaten.

We kiezen voor deze drie bouwstenen omdat ze relatief eenvoudig uit de eindevaluaties te halen en te scoren zijn. Bovendien zijn het indicatoren van beoogde eindresu/taten en niet van het proces dat tot die resultaten geleid heeft.

De geslaagdheidsscore definiëren we als een gewogen som van de drie ge- noemde bouwstenen:

geslaagdheidsscore = 0,3 x doelbereikscore + 0,3 x score goede praktij- ken + 0,4 x borgingsscore

Daarbij weegt ‘borging' zwaarder dan ‘doelbereik' en ‘goede praktijken'. De gewichten zijn ontleend aan een mini-enquête onder acht SZW-onderhande- laars. Daaruit bleek dat borging van groter belang geacht werd dan doelbe- reik en goede praktijken. De details van de meting van deze drie bouwstenen van geslaagdheid worden in bijlage 2 behandeld. Elk van de onderdelen van geslaagdheid heeft een score die loopt van minimaal 0 tot maximaal 6. Dat geldt dus ook voor de mate van geslaagdheid: een convenant dat een 6 scoort is dus maximaal geslaagd.

6.2.3 Kenmerken en informatiebronnen

In tabel 6.1 geven we een overzicht van de te gebruiken kenmerken, het ty- pe schaal waarop de kenmerken zijn gemeten en de bron die gebruikt is om ze vast te stellen. Voor de kenmerken die als kwalitatief staan aangeduid, wordt geen schaal ontwikkeld.

Tabel 6.1 Convenantkenmerken, schaal, type variabele en bron

Variabele	Schaal	Bron
/nzet
Doelstellingen: aantal	interval	DB Arboconvenanten*, eindevaluaties
Doelstellingen: complexiteit	interval	mini-enquête
Aantal convenantpartijen	interval	DB Arboconvenanten
Begroting en subsidie SZW	interval	DB Arboconvenanten

/mpact

Omvang branche (aantal werknemers)

Ver/oop

interval DB Arboconvenanten

Startdatum	interval	DB Arboconvenanten
Hoog risicosector of zelfmelder	0-1	DB Arboconvenanten
Doorlooptijd	interval	DB Arboconvenanten

Xxx/uatie

Doelbereik ordinaal

(0, ½, 1, 2)

DB Arboconvenanten

Realisatie en bereik kwalitatief eindevaluaties

Doelmatigheid kwalitatief eindevaluaties

Doeltreffendheid kwalitatief eindevaluaties

Soort goede praktijk ordinaal DB Arboconvenanten, eindevaluaties

Borging nominaal DB Arboconvenanten, eindevaluaties

Be/angenheterogeniteit

Algemeen kwalitatief mini-enquête Mate van competitiviteit kwalitatief casestudies Stabiliteit arbeidsrelaties kwalitatief casestudies

Samenstelling sector naar groot- te

kwalitatief casestudies

Ze/fregu/eringcapaciteit kwalitatief casestudies, mini-enquête

* Database Arboconvenanten van SZW

6.3 Geslaagdheid: indicatoren en uitkomsten

Geen rang/ijsten

De 46 convenanten hebben elk een eigen score op doelbereik, goede praktijken, borging en een hieruit samengestelde score voor geslaagdheid van het conve- nant. Wij presenteren echter geen ranglijsten op deze scores, omdat dat voorbij gaat aan het doel van deze exercitie en geen recht doet aan de beperkte beteke- nis ervan. De in deze paragraaf gepresenteerde uitkomsten zijn immers niet meer dan een voorzichtige poging om de uitkomsten van het programma als geheel in een aantal kengetallen samen te vatten.

Onderzoeksvragen

De vragen die wij aan de hand van de geslaagdheidsscores willen beantwoorden zijn:

1. Hoe groot is de spreiding van de scores over de 46 convenanten? Dit geeft een beeld van de mate waarin de scores een onderscheidende werking heb- ben.

2. Is er een verband tussen de mate van geslaagdheid van een convenant en an- dere convenantkenmerken?

3. Hoe scoren convenanten die in kwalitatieve zin succesvol zijn? Zijn convenan- ten die hoog scoren op geslaagdheid ook in kwalitatieve zin geslaagd?

4. Wat is het verband tussen de theoretische concepten – complexiteit, hetero- geniteit en zelfsturingcapaciteit – enerzijds en geslaagdheid in kwantitatieve zin anderzijds?

De eerste twee vragen beantwoorden we in deze paragraaf; de derde en vierde vraag komen in paragraaf 6.4 en 6.5 aan de orde.

6.3.1 Doelbereik per onderwerp en per convenant

Per ondermerp

Het eerste element van de geslaagdheidsscore is de mate van doelbereik op de kwantitatieve doelstellingen. Een overzicht van het doelbereik per onderwerp is opgenomen in tabel 6.2. Daarin is aangegeven hoeveel doelstellingen er in de 46 geëvalueerde convenanten voorkomen op de verschillende onderwerpen.

Tabel 6.2 Mate van doelbereik op kwantitatieve doelstellingen per onderwerp

Onderwerp Niet Gedeeltelijk Volledig Geen uitspraak

Totaal

algemeen	0	2	4	1	7
allergenen	1	1	0	0	2
fysieke belasting	12	7	2	6	27
schadelijk geluid	0	3	1	2	6
OPS	0	4	1	1	6
rsi	5	2	1	1	9
werkdruk	6	8	5	5	24
agressie	2	0	1	0	3
arbeid en zorg	0	1	0	0	1
arboinfrastructuur	0	1	0	0	1
arbopreventie	1	2	0	0	3
arbozorgstructuur	0	1	0	2	3
arboveiligheid	0	1	0	0	1
houtstof	0	0	0	2	2
klimaat	0	1	0	0	1
machineveiligheid	0	0	1	0	1
privaat opdrachtgeverschap	1	0	0	0	1
voorlichting	0	3	0	0	3
verzuim en re-integratie	2	8	24	6	40
WAO-instroom/-uitstroom	1	3	15	8	27
Totaal	31	48	55	34	168
% van totaal	18%	29%	33%	20%	100%
% van totaal	23%	36%	41%		100%
excl. "geen uitspraak"

In totaal troffen we 168 kwantitatieve, meetbare doelstellingen aan in deze con- venanten. Zoals we in hoofdstuk 3 al aangaven zijn de onderwerpen waarop veel doelstellingen zijn geformuleerd: verzuim en (vroegtijdige) re-integratie, fysieke belasting, WAO-instroom/-uitstroom en werkdruk. Op een aantal onderwerpen zijn binnen de 46 geëvalueerde convenanten geen kwantitatieve doelen gesteld; vandaar dat niet alle onderwerpen in tabel 6.2 terugkomen.

Tabel 6.2 geeft ook aan in hoeverre de gestelde doelen behaald zijn: volledig, gedeeltelijk (dat is ontwikkeling wel in gewenste richting maar minder sterk dan het convenantdoel), of niet (geen ontwikkeling in de gewenste richting). Daar- naast kan over 34 doelen geen uitspraak gedaan worden omdat de eindevaluatie daarover geen uitsluitsel geeft. Wanneer we afzien van deze 34, constateren we dat 41% van de doelen is behaald; de doelen op verzuim en re-integratie dragen daartoe sterk bij14.

In 36% van de gevallen is het doel gedeeltelijk behaald, en de overige 23% is niet behaald.

Per convenant

In bijlage 2 wordt de samenstelling van de score voor doelbereik beschreven. De samenstellende delen zijn: het aantal doelen dat een convenant stelt, de mate waarin de gestelde doelen bereikt zijn en de complexiteit van een doel. De totale score, gesommeerd over alle doelen van een convenant, wordt gedeeld door het aantal doelen. We werken dus met een gemiddelde score per convenant.

Om een voorbeeld te geven: een convenant dat één zeer complex doel stelt en dat doel volledig realiseert (bijvoorbeeld een afname van de blootstelling aan stress en werkdruk met 25%) heeft een score van 3 x 2 = 6 punten op doelbe- reik. Dit is de maximaal haalbare score. Een convenant met drie zeer complexe doelen die allemaal gerealiseerd worden scoort niet hoger, want de totaalscore van 18 (3 x 6) wordt gedeeld door het aantal doelen (3). Dit laatste komt overi- gens niet voor. Sterker nog, zoals tabel 6.3 laat zien is de maximale doelbereik- score 4,3. Dit maximum wordt bereikt door een convenant met vier doelen met een relatief hoge gemiddelde complexiteitsscore (2,3). Maar ook daar lukt het niet een zeer complex doel volledig te realiseren.

6.3.2 Goede praktijken, borging en geslaagdheid

Behalve met doelbereik wordt in de score voor de geslaagdheid van een conve- nant ook rekening gehouden met de realisatie van goede praktijken en de borging van succesvolle maatregelen. In tabel 6.3 laten we zien hoe de scores op deze kenmerken variëren. Bovendien geven we de gemiddelden van de verschillende bouwstenen en van de uiteindelijke geslaagheidsscore per scoreklasse. De sco- reklassen (bovenste tien, middengroep, onderste tien) zijn gebaseerd op de rang- schikking van de convenanten naar de mate van geslaagdheid.

14 Gezien de algehele daling van het ziekteverzuim in Nederland sinds 2002 zou men kunnen vermoeden dat de convenanten deze doelstelling als het ware in de schoot geworpen kregen. Dat is echter niet het geval; bij convenanten met een doelstelling op verzuimreductie is die reductie in bijna alle gevallen ook sterker geweest dan de landelijke trend. Dit spoort ook met de constatering van Xxxxxxxx-Xxx en Veerman (2007) dat in convenantsectoren de daling van het verzuim sterker is geweest dan in andere sectoren.

Zowel op goede praktijken als op borging bereikt een ruim aantal convenanten de maximale score (6 punten). De gemiddelde scores op deze twee bouwstenen lig- gen dan ook veel hoger dan de gemiddelde score op doelbereik. Op beide ken- merken is de variatie groot. Dit laten de gemiddelden per scoreklasse in de drie laatste kolommen van tabel 6.3 zien.

Tabel 6.3 Gemiddelden, maxima en minima van het aantal doelen, complexi- teit, doelbereik, goede praktijken, borging en geslaagdheid

Score Aantal doelen

Gemiddelde complexiteit

Doelbereik Goede praktijken

Borging Geslaagd-

heid

Totaa/ gemiddeld	3,7	1,9	2,0	3,4	4,0	3,3
maximum	8	3	4,3	6,0	6,0	5,1
minimum	1	1	0,0	1,0	0,0	1,8
Bovenste tien gemiddeld	3,8	2,0	2,3	5,3	5,6	4,5
Middengroep gemiddeld	3,6	1,8	2,0	3,2	4,1	3,2
Onderste tien gemiddeld	3,7	2,0	1,8	2,3	2,3	2,2

De tien convenanten die volgens de hier gebruikte maatstaf het best geslaagd zijn hebben een gemiddelde score van 4,5. Dit zijn allemaal convenanten die hoog scoren op borging en goede praktijken: op minstens een van beide scoren ze een zes en op de andere bouwsteen nooit minder dan 3. Wat doelbereik be- treft is het beeld in de hoogste scoreklasse meer gemengd: vier van de tien meest geslaagde convenanten scoren lager dan het overall gemiddelde (2,0) op doelbereik. Omgekeerd geldt dat van de tien minst geslaagde convenanten vier een score op doelbereik hebben die hoger is dan het overall gemiddelde. Dit be- tekent dat doelbereik voor de geslaagdheidsscore minder bepalend is dan de an- dere twee bouwstenen. De bereikte doelen gaan immers verloren als ze niet ge- borgd worden en geëtaleerd worden als goede praktijk.

6.4 Verband tussen uiterlijke kenmerken van convenanten en geslaagdheid

Uiter/ijke kenmerken

Wij veronderstellen dat de mate van geslaagdheid van een convenant, zoals hier- voor gemeten aan de hand van drie bouwstenen, afhangt van het ver/oop en de reikmijdte van het convenant. Onder ‘verloop' verstaan we de doorlooptijd: hoe langer de tijd om convenantdoelen te realiseren des te groter de slaagkans in termen van doelbereik, goede praktijken en borging.

Met ‘reikwijdte' verwijzen we naar een aantal aspecten van de omvang van het convenant: het budget, het aantal werknemers, het aantal partijen dat zich aan het convenant gecommitteerd heeft en het aantal doelen dat in het convenant gesteld wordt. De omvang van het budget en het aantal werknemers dat onder het convenant valt, hangen nauw samen. Het budget weerspiegelt ook de ambi- tie van het convenant. Dit geldt ook voor het aantal doelen: een relatief groot budget om veel doelen te bereiken getuigt van ambitie. Een groter aantal onder- tekenende partijen kan op een groter draagvlak voor het convenant wijzen, maar zou ook kunnen duiden op belangenheterogeniteit en onderling wantrouwen. Tot slot willen we ook onderzoeken of er een verband bestaat tussen de mate van geslaagdheid en de status van de sector: is deze door SZW aangewezen als Hoog risicosector (HR) of heeft men zich uit eigen beweging gemeld? Het belang van HR sectoren om het convenant te laten slagen was wellicht groter. Maar aan de andere kant zijn Zelfmelders (ZM) wellicht meer gemotiveerd.

Regressieana/yses

Tabel 6.4 laat de globale uitkomsten zien van een regressieanalyse op de mate van geslaagdheid. Gezien het beperkte aantal waarnemingen – namelijk 46 con- venanten – beperken we ons tot vier van de eerder besproken kenmerken. Met een regressieanalyse wordt vastgesteld of een kenmerk een zelfstandige invloed heeft op de slaagscore.

Tabel 6.4 Teken en significatie van het verband tussen ”uiterlijke” conve- nantkenmerken en de mate van geslaagdheid

	Teken	Significantie
werkelijke looptijd	+	niet significant
aantal doelen	+	niet significant
aantal ondertekenende partijen	-	niet significant
zelfmelder	-	niet significant

Geen van de verbanden is statistisch significant. Dat betekent dat de hypothese dat er geen verband is tussen het uiterlijke kenmerk en de geslaagdheidsscore, niet verworpen kan worden. Simpel gezegd, het verband kan niet duidelijk en overtuigend aangetoond worden en harde conclusies kunnen op basis van deze uitkomsten niet getrokken worden. Toch is het teken van de onderzochte ver- banden de moeite waard om nader te beschouwen. Een langere looptijd heeft, zoals verwacht, een positief effect op de mate van geslaagdheid van het conve- nant. Het kwalitatieve onderzoek, met name de casestudies, bevestigen dit. Zo werd een aantal keren de klacht geuit dat de tijd ontbrak om convenantmaatre- gelen tot de werkvloer door te laten werken.

Meer doelen verhogen de slaagscore, al is het effect zwak. Hoe dit verband pre- cies ligt, weten we niet; wellicht is een groot aantal doelen een teken van grote ambitie. In de meer kwalitatieve delen van het onderzoek vonden we juist dat een te groot scala aan doelen een ongunstig effect op het convenantproces kon hebben. Meer ondertekenende partijen leiden tot een lagere score voor geslaagd- heid. Belangenheterogeniteit lijkt hier een grotere rol te spelen dan de aanwezig- heid van een eensgezind draagvlak. Zelfmelders hebben gemiddeld genomen een iets lagere geslaagdheidsscore dan hoog risicosectoren. Blijkbaar weegt de ur- gentie van het hoge risico zwaarder dan de vermeende gemotiveerdheid van de Zelfmelders.

Optima/e omvang

Is er een verband tussen de score voor geslaagdheid en het aantal werknemers dat in de convenantbranche werkzaam is? Deze vraag beantwoorden we door te veronderstellen dat de geslaagdheidsscore eerst toeneemt met het werknemers- aantal en na een bepaalde (optimale) waarde afneemt. De gedachte hierbij is dat eerst schaalvoordelen hun werk doen en vanaf een bepaalde omvang de compli- caties van een ‘groot' convenant een negatief effect hebben op die score.

Tabel 6.5 Aantal werknemers als determinant van de geslaagdheidsscore

	Coëfficiënt t-waarde		Significantie
aantal werknemers (in 100.000 tallen)	1,68	2,37	significant
[aantal werknemers] 2	-0,90	2,42	significant
optimaal aantal werknemers		93.000

We toetsen dit door uit te gaan van een kwadratisch verband. De resultaten staan in tabel 6.5. De onderzochte verbanden zijn allen significant. Ze geven aan dat de optimale sectoromvang 93.000 merknemers is. Tot dit aantal stijgt de score, vermoedelijk vanwege schaalvoordelen. Voorbij dit aantal daalt de score omdat dan de complexiteit zwaarder weegt dan het schaalvoordeel. Dit is echter een statistisch resultaat: het betekent dat een convenant dat betrekking heeft op een sector met 80 à 100.000 werknemers een grotere kans van slagen heeft dan een veel kleiner of een veel groter convenant. Met ‘slagen' bedoelen we hier steeds het bereiken en borgen van gestelde doelen en goede praktijken.

6.5 Kwalitatieve kenmerken en geslaagdheid

In paragraaf 5.2 is een aantal kwalitatieve opbrengsten van de convenanten in algemene termen besproken. Hier gebruiken we de kwalitatieve (‘zachte') con- venantresultaten die in de eindevaluaties genoemd worden, en de drie theoreti- sche concepten. We confronteren die met de geslaagdheidsscore. Wat betreft succesfactoren, faalfactoren en doeltreffendheid, vallen de conclusies in de ein- devaluaties uiteen in de volgende categorieën:

Succesfactoren (doe/matigheid):

- uitvoeringsproces;

- direct bereik van individuele bedrijven of de doelgroep;

- het convenant geeft een impuls;

- goede communicatie tussen partijen;

- positieve ervaringen met externe partijen;

- branchegebonden factoren;

- realistisch ambitieniveau;

- tijdsbestek (voldoende tijd).

Faa/factoren (doe/matigheid):

- gebrek aan draagvlak of communicatie richting de doelgroep;

- branchegebonden factoren;

- vertraging in de implementatie van het convenant;

- uitvoeringsproces;

- communicatie tussen verschillende betrokken partijen;

- samenwerking met externe partijen;

- een te hoog ambitieniveau;

- tijdsbestek (te weinig tijd);

- veranderingen in het politieke klimaat.

Doe/treffendheid:

- het convenant draagt bij aan het vergroten van het Arbobewustzijn;

- convenant werkt stimulerend en/of heeft positieve invloed;

- het convenant heeft aangezet tot concreet handelen;

- de gepercipieerde relatie tussen maatregelen en resultaten is niet optimaal;

- de gepercipieerde relatie tussen maatregelen en resultaten is niet te isoleren.

Om een indruk te krijgen van de relatie tussen de geslaagdheidsscore en kwalita- tief omschreven aspecten van geslaagdheid is per categorie de gemiddelde score op geslaagdheid berekend over de convenanten waarvan de betreffende catego- rie in de eindevaluatie besproken wordt. We gebruiken dan alleen die categorieën die in negen of meer convenanten genoemd worden. De aldus verkregen gemid- delde geslaagdheidsscore is vergeleken met het gemiddelde van alle 46 conve- nanten tezamen. Door deze analyse wordt duidelijk of de kwalitatieve beschrij- ving van de convenanten de geslaagdheidsscore bevestigt dan wel nuanceert.

De resultaten staan beschreven in tabel 6.6, tabel 6.7 en tabel 6.8. Ter toelich- ting op deze tabellen:

de gemiddelde score op geslaagdheid voor de 46 convenanten is 3,25. Per kwa- litatieve categorie is een gemiddelde berekend over de convenanten waarvan de betreffende informatie in de eindevaluaties beschreven is. Dit gemiddelde is ver- geleken met de gemiddelde geslaagdheidsscore van 3,25.

Doe/matigheid: succesfactoren

De succesfactoren die het meest genoemd worden in de eindevaluaties betreffen het uitvoeringsproces en direct bereik van individue/e bedrijven of de doe/groep. De convenanten waarvan deze succesfactoren in de eindevaluatie genoemd zijn, scoren gemiddeld hoger op geslaagdheid dan alle 46 convenanten samen. Dat- zelfde geldt voor de succesfactor communicatie tussen betrokken partijen en goede communicatie tussen partijen. De kwalitatieve beschrijving van de succes- factoren bevestigt dus de geslaagdheidsscore van de betreffende convenanten.

Een aantal van deze succesfactoren kan dan ook gezien worden als een voor- zichtige handreiking voor het laten slagen van een convenant. Zo draagt een goede organisatie van het project en een goede communicatie tussen de BBC partijen bij tot het welslagen van een convenant.

Doe/matigheid: faa/factoren

De faalfactoren die vaak genoemd worden, bevestigen opnieuw het belang van goede communicatie tussen de deelnemende partijen en van goede communica- tie in de richting van de doelgroep. Als communicatie als faalfactor genoemd wordt dan scoort een convenant ook slechter in kwantitatieve zin (doelbereik,

goede praktijken en borging). Iets dergelijks geldt in mindere mate voor het uit- voeringsproces: als dat goed verloopt, slaagt het convenant ook in andere op- zichten, als het slecht verloopt, dan leidt dat niet zozeer tot een slechte, maar tot een gemiddelde geslaagdheidsscore.

Tabel 6.6 Succesfactoren en geslaagdheidsscores

Categorieën Gemiddelde

geslaagdheidsscore per categorie

Aantal convenanten

Score ten opzichte van de gemiddelde geslaagdheidsscore

Succes: uitvoeringsproces 3,46 22 hoger

Succes: direct bereik van indivi- duele bedrijven/de doelgroep

3,54 16 hoger

Succes: convenant geeft impuls 3,27 13 hoger

Succes: communicatie tussen partijen

3,30 10 hoger

Categorieën Gemiddelde geslaagdheidsscore per categorie	Aantal convenanten	Score ten opzichte van de gemiddelde geslaagdheidsscore
Falen: te weinig draagvlak of te weinig communicatie richting de 3,19 doelgroep	18	lager
Falen: branchegebonden facto- 3,36	17	hoger
Falen: vertraagde implementatie 2,97	16	lager
Falen: uitvoeringsproces 3,25	15	gelijk
Falen: communicatie tussen 2,81	9	lager

Tabel 6.7 Faalfactoren en geslaagdheidsscores

ren

partijen

Tabel 6.8 Doeltreffendheidcategorie en geslaagdheidsscore

Categorieën Gemiddelde

geslaagdheidsscore per categorie

Aantal convenanten

Score ten opzichte van de gemiddelde geslaagdheidsscore

Doeltreffendheid: arbo staat ho- ger op de agenda/arbo- bewustzijn is vergroot

Doeltreffendheid: Het convenant is een stimulans geweest/heeft positieve invloed gehad

Doeltreffendheid: Het effect van het convenant is niet te

isoleren

3,10 25 lager

3,35 17 hoger

2,94 11 lager

Doe/treffendheid

In meer dan de helft van de eindevaluaties wordt beschreven dat het convenant er toe heeft geleid dat het onderwerp arbo hoger op de agenda staat of dat het arbobemustzijn is toegenomen. Opvallend is dat dit deel van de convenanten gemiddeld lager scoort op geslaagdheid. Dit onderstreept dat, ook als er met be- trekking tot kwantificeerbare doelen iets lager gescoord is, een convenant wel degelijk veranderingen in een branche teweeg kan brengen.

In ongeveer éénderde van de evaluaties is beschreven dat het convenant een stimu/ans is gemeest en een positieve inv/oed had. De conventen die deze be- oordeling meekrijgen, scoren hoog ten opzichte van de gemiddelde gelaagdheid- score. In een deel van de eindevaluaties wordt gemeld dat het effect van het convenant op de omstandigheden niet te iso/eren is. Deze convenanten scoren gemiddeld laag op geslaagdheid.

Context

De bestuurskundige theorie uit paragraaf 4.2 stelt dat zelfsturingcapaciteit, hete- rogeniteit en complexiteit van invloed zijn op het welslagen van een convenant. De theorie suggereert dat een hoge zelfsturingcapaciteit tot een meer geslaagd convenant leidt. Inderdaad laten de 20 convenanten die betrekking hebben op sectoren met een volgens de SZW-onderhandelaars hoge zelfsturingcapaciteit een gemiddelde geslaagdheidsscore zien die hoger is dan het overall gemiddelde. Dit blijkt uit tabel 6.9.

Tabel 6.9 Context, complexiteit en de geslaagdheidsscore

Tussen haakjes het aantal convenanten in de betreffende categorie

	Heterogeniteit	Zelfsturingscapaciteit	Complexiteit
hoog	3,31 (20)	3,45 (20)	3,27 (21)
midden	3,37 (6)	2,77 (8)	3,02 (14)
laag	3,17 (20)	3,25 (18)	3,45 (11)

Sectoren met een hoge mate van (belangen) heterogeniteit zouden slechter moe- ten scoren. De cijfers in tabel 6.9 bevestigen dit niet: op basis van de hier ge- bruikte maat valt er geen verband te ontdekken tussen heterogeniteit en de mate van geslaagdheid. Wellicht is het overeenkomen van een convenant al een teken van beperkte, of overwonnen, belangenheterogeniteit. De sectoren waar de he- terogeniteit zo groot was dat men niet tot een convenant kon komen, vallen van- zelfsprekend buiten onze waarneming.

Hoe complexer de onderwerpen van een convenant, hoe moeilijker het is om die onderwerpen te realiseren. Deze plausibele veronderstelling zit al in de construc- tie van doelbereik als onderdeel van de geslaagdheidsscore. Voor een deel leidt een hoge complexiteit dus tot een hoge geslaagdheidsscore vanwege de con- structie van die score. Toch laten de elf convenanten met een lage complexiteit een relatief hoge mate van geslaagdheid zien. Dit bevestigt het theoretische vermoeden dat een lage complexiteit het welslagen van het convenant verhoogt.

7 HET CONVENANTSPROCES IN ZIJN CONTEXT

7.1 Inleiding

In de vorige hoofdstukken is uitvoerig ingegaan op de inhoud, opbrengsten en geslaagdheid van convenanten, waarbij we ons baseerden op de eindevaluaties van de 46 convenanten die beschikbaar waren. In die evaluaties is de blik op de convenanten grotendeels ‘naar binnen toe' gericht op de inhoud en uitvoering van convenanten. Het beeld dat daaruit oprijst, is dat de kenmerken van de con- venanten zelf maar beperkte verklaringskracht bevatten voor de geslaagdheid van convenanten.

In dit hoofdstuk kijken we ‘naar buiten toe': de omgeving, de context waarin de convenanten tot stand kwamen en moesten functioneren. In veel eindevaluaties is daarvoor minder aandacht dan voor de binnenkant van convenanten. Toch be- paalt de context voor een belangrijk deel het (al dan niet) tot stand komen en het (al dan niet) succesvolle verloop van trajecten.

In 7.2 gaan we kort in op de context van wet- en regelgeving. In 7.3 gebruiken we zeven casestudies om het convenantproces te beschrijven aan de hand van de drie bestuurstheoretische dimensies uit hoofdstuk 4. In 7.4 tenslotte worden de casestudies gebruikt om de wisselwerking tussen die dimensies te onderzoe- ken.

7.2 Wettelijke context

De totstandkoming en het functioneren van de convenanten vond niet plaats in een vacuüm, integendeel. In dezelfde periode (1999 en verder) was sprake van een groot aantal ontwikkelingen in de wet- en regelgeving rond arbeidsomstan- digheden en op het terrein van de sociale verzekeringen. De convenanten kunnen niet worden begrepen zonder die context.

De belangrijkste ontwikkeling in de sociale verzekeringen was ongetwijfeld het stapsgewijs verleggen van de financiële gevolgen van verzuim en arbeidsonge- schiktheid naar werkgevers en branches. De trits TZ/Arbo (1994), Wulbz (1996) en VLZ (2006)15 legde een steeds groter deel van de kosten van verzuim bij werkgevers (en daarmee, voor zover het verzuim verschilt per branche, bij de

15 Terugdringing Ziekteverzuim/wijziging Arbowet, Wet uitbreiding loondoorbetaling bij ziekte, Ver- lenging loondoorbetalingplicht bij ziekte.

branches). Dat heeft grote, ook financiële gevolgen gehad voor bedrijven en branches. Daarbij voegt zich de premiedifferentiatie in de WAO (Pemba, 1998)16) die eveneens een zeer grote verschuiving van WAO-lasten naar bedrijven en branches meebracht. Het gaat hier om bedragen die op brancheniveau in de mil- jarden kunnen lopen, en wezenlijke gevolgen kunnen hebben voor de concurren- tieposities (in negatieve zin bij hoog verzuim, maar in positieve zin bij laag ver- zuim). De komst van de Wet verbetering poortwachter (Wvp, 2002) tenslotte markeerde niet alleen een omslag in het denken over verzuim (algemeen wordt gesproken van een ‘cultuuromslag') maar bracht – naast duidelijk voorgeschre- ven stappen in de begeleiding van verzuim en vroegtijdige re-integratie – even- eens nieuwe financiële prikkels aan in het traject van ziekteverzuim naar WAO (zoals de loonsanctie).

Reeds bij introductie van het convenantenprogramma werd een verband gelegd tussen de convenanten en de beperking van verzuim en WAO-instroom. De be- vinding uit het project ‘Kosten en baten van arbeidsomstandigheden' dat het rendement van investeringen in arbo 3 euro per geïnvesteerde euro bedroeg, mede door besparing op de kosten van arbeidsongeschiktheid, was een belang- rijke basis voor het convenantenprogramma. In de rijksbegroting werden bespa- ringen op de WAO ingeboekt die mede behaald zouden moeten worden via de convenanten.

Wat betreft de Wvp valt nog op te merken dat het thema verzuim en vroegtijdige re-integratie in convenanten vaak is uitgewerkt in nadere instrumenten, protocol- len e.d. die in feite een operationalisatie van deze Wvp waren: vaak werd er uit- drukkelijk naar gestreefd dat zulke protocollen ‘Wvp-proof' waren.

Al deze ontwikkelingen schiepen een klimaat en prikkels waarin de belangstelling voor de convenanten vanuit branches zijn hoge vlucht kon nemen. Niet voor niets menen verschillende actoren dat de convenantenaanpak een duidelijke im- puls kreeg toen verzuim en vroegtijdige re-integratie als veel gebruikte thema's opkwamen in de convenanten. De toenemende aandacht hiervoor weerspiegelt zich ook in de tweedefaseconvenanten, waarin verzuim een ‘verplicht thema' werd. Een ontwikkeling die overigens niet door iedereen even hard werd toege- juicht: sommigen betreuren het dat de aanvankelijke nadruk op arborisico's, pre- ventie en (uiteindelijk) gezondheidsbevordering in de loop der jaren werd over- vleugeld door verzuim- en WAO-beperking. Niettemin is van de financiële prikkels in de SV-wetgeving een grote stimulans uitgegaan naar de totstandkoming van arboconvenanten, en het is niet uit te sluiten dat uiteindelijk ook de aandacht voor arbo en preventie mede is gestimuleerd door de grote toeloop naar de con- venanten die via de invalshoek van verzuim en WAO is bevorderd.

16 Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheid.

Zonder de prikkels in de aanpalende wet- en regelgeving zou de convenanten- aanpak zeker niet de hoge vlucht hebben genomen die we in werkelijkheid heb- ben gezien. Daarbij kan men de vraag stellen of, gezien deze sterke prikkels, be- drijven en branches niet ook zonder de convenanten een aantal van de activitei- ten zouden hebben ontplooid die ze nu in convenantverband hebben ontwikkeld. Zelfs een geringe daling van het verzuim vertegenwoordigt al gauw een bedrag dat een veelvoud is van de overheidsbijdragen aan convenanten.

Al met al kunnen we hetzelfde constateren als in verschillende evaluaties van andere wetgeving zoals Wvp en VLZ reeds is gesignaleerd17: alle krachten in de wet- en regelgeving trokken één kant uit, en hebben over en weer een synergie- effect gehad waarin de effecten van afzonder/ijke wetten en regelingen vaak moeilijk van elkaar te isoleren zijn.

7.3 Drie dimensies als randvoorwaarden van convenanten

In deze paragraaf bespreken we de sectora/e randvoorwaarden waaronder con- venanten tot stand kwamen en geïmplementeerd werden. We beschouwen die vanuit de drie centrale dimensies die in hoofdstuk 4 als analysekader werden ontwikkeld:

- heterogeniteit van de sector;

- complexiteit van de arboproblematiek;

- zelfsturingcapaciteit van de sector.

In paragraaf 7.4 wordt dieper ingegaan op de interactie tussen deze dimensies. In deze paragraaf gebruiken we ze alleen om ordening aan te brengen in de sec- torale omstandigheden en de wijze waarop convenanten daarop inspeelden.

Deze paragraaf is grotendeels gebaseerd op zeven casestudies van sectoren die uit theoretisch perspectief interessant leken18, aangevuld met inzichten die we elders in interviews en literatuur hebben aangetroffen.

De centrale veronderstelling achter de drie dimensies is dat in een sector waar een grote heterogeniteit heerst, de arboproblematiek complex is en de zelfstu- ringcapaciteit gering, de randvoorwaarden voor convenanten zeer ongunstig zijn zodat zij ofwel het welslagen van het convenant bedreigen, ofwel op een of an-

17 Zie Reijenga e.a. (2006) en Veerman en Xxxxxxxx-Xxx (2006b).

18 De casestudies betroffen de volgende convenanten: Papier en Karton, Bouw, Ziekenhuizen,

Vleesindustrie, Gemeenten, Kinderopvang en Defensie.

dere manier gecompenseerd moeten worden om toch tot een succesvolle uitvoe- ring van een convenant te komen.

We delen onze bespreking van deze sectorale context op in drie fasen van een convenant: de totstandkoming, de implementatie en de afronding/borging.

7.3.1 Totstandkoming van convenanten

Heterogeniteit a/s fi/ter

Bij de rol van heterogeniteit van sectoren moeten we allereerst aantekenen dat in het proces van toetreding tot de convenanten reeds een filter optreedt. Een te grote heterogeniteit (in diverse opzichten: bestuurlijk, grote tegenstellingen tus- sen sociale partners, grote verschillen in product en productieproces) kan ertoe leiden dat een convenant überhaupt niet tot stand komt. Bij de bespreking van de afgebroken trajecten (zie hoofdstuk 2) zagen we daarvan reeds voorbeelden. Dit filtereffect betekent ook dat de wèl tot stand gekomen convenanten in feite een positieve selectie van branches vormen. De heterogeniteit is daar kennelijk niet zo groot geweest dat een convenant onmoge/ijk was. Dit verklaart wellicht ook waarom de geslaagdheid van convenanten niet samenhangt met de hetero- geniteit (zie hoofdstuk 6). De homogeniteit was daar tenminste groot genoeg om de handtekeningen van de verschillende partijen onder één convenant te krijgen.

Heterogeniteit van be/angen en motieven: het zoeken naar gemeenschappe/ijke drijfveren

Een sector waar de belangen en motieven rond de convenanten zeer uiteenlo- pend zijn, of waarin de motieven eigenlijk gering zijn, biedt een slechte voe- dingsbodem voor een convenant. Als bijvoorbeeld alleen de beschikbaarheid van subsidie aanleiding is tot het aangaan van een convenant, dreigt het echte com- mitment van de betrokkenen gering te zijn.

Voor een geslaagd convenant is aansluiting nodig bij werkelijke motieven van de branche. Die motieven kunnen financieel zijn (kosten van verzuim), maar daar- naast spelen o.a. ook arbeidsmarkt- en imagozaken (bijvoorbeeld de wens om de sector aantrekkelijker te maken voor vrouwen (Defensie), oprechte zorg over grote arborisico's (bv. rsi (Vlees) of fysieke belasting (Kinderopvang, mede naar aanleiding van een rapport van de Arbeidsinspectie). In vele branches is verbete- ring van arbeidsomstandigheden geen primair motief, maar kan een convenant toch worden ‘ondergeschoven' onder andere motieven die er wel leven: bijvoor- beeld professionaliteit, productkwaliteit. Zonder werkelijk motief dreigt de tot- standkoming van een convenant te verworden tot ‘trekken aan een dood paard'. Eén belang dat in verschillende branches speelde was de wens om de arbeidsin- spectie enige tijd op afstand te houden. De ‘dreiging' van actievere handhaving

indien een convenant niet van de grond kwam, heeft in een aantal gevallen de totstandkoming van een convenant gestimuleerd.

Bestuur/ijke heterogeniteit: de afbakening van branches

Van groot belang voor totstandkoming van convenanten is de bestuur/ijke hete- rogeniteit. Hierbij gaat het er vooral om, hoe convenantsectoren worden afgeba- kend. In een aantal convenanten werden aanvankelijk partijen bijeen gebracht die weliswaar door het CBS onder één BIK/SBI-code werden geschaard (en daardoor soms als hoog risicobranche'' naar voren kwamen), maar die bestuurlijk of qua aard van het productieproces totaal geen eenheid vormden. Zo was de combina- tie Pluimvee, Roodvlees en Vleeswaren ietwat gekunsteld, en gaan deze deelsec- toren bij de borging van het convenant weer deels hun eigen weg.

De afbakening van convenantbranches is een cruciale keuze in het voortraject van een convenant. Als in het convenant een breed, heterogeen gezelschap wordt verzameld, maakt dat de latere uitvoering niet eenvoudig. In de praktijk zien we dan ook dat vele convenanten in feite niet een hele sector afdekken maar alleen een deelsector die bestuurlijk gezien meer homogeen is. Zo geldt het convenant Uitzendwezen alleen voor de cao-sfeer van de ABU (en niet van de kleinere NBBU), is het convenant van de Banken beperkt tot de vijf ‘grootban- ken' zodat de heterogeniteit tussen klein- en grootbedrijf werd bestreden. En soms heeft een convenant betrekking op een sector die in feite één organisatie is (Defensie).

In sommige convenanten werd het bijeenbrengen van een heterogeen gezelschap van (deel)branches bevorderd door de informele richtlijn van minimaal 10.000 werknemers (of de formele richtlijn van 20.000 in de tweedefaseconvenanten): alleen door samen in één convenant te stappen kon men die omvang halen (een voorbeeld is het convenant Ambulante handel, bloemen, vis en AGF), maar na afloop van het convenant valt een dergelijke combinatie dan ook makkelijk uit- een: zie het eerder genoemde convenant Vlees.

De conclusie is dat ter beperking van bestuurlijke heterogeniteit de bestuur/ijk re-

/evante eenheden moeten worden gevonden, en dat het organiseren van uiteen- lopende branches op arborisico of op BIK-codes een wankele basis vormt.

Prob/eemcomp/exiteit: te vee/ van het goede is ook niet goed

Een andere cruciale keuze in de voorfase van een convenant is de bepaling van de onderwerpen daarvan, zowel wat betreft aantal als complexiteit. Weliswaar hebben we geen statistisch verband kunnen vinden tussen een klein aantal con- venantdoelen en de geslaagdheid van convenanten (eerder een indicatie van het tegendeel), maar in de praktijk blijkt dat te veel ook niet goed is. Voorbeeld is het convenant Bouw, waar aanvankelijk was ingezet op een breed scala van onder- werpen en deelprojecten en dat volgens de projectleider ‘gered' is door halver-

wege het traject de focus te zetten op de helft van die onderwerpen (en de ove- rige thema's in de koelkast te zetten).

Aanvankelijk was door SZW ook ingezet op inhoudelijk smalle, niet te complexe convenanten. Door de flexibele toepassing van dat beleid, waarbij sociale part- ners ruimte kregen om ook ‘eigen' onderwerpen in te brengen, is de toestroom naar de convenanten ongetwijfeld bevorderd, maar soms werden aan deze kerstboom wel erg veel ballen opgehangen. Een focus op één of enkele thema's die in de gehele branche als urgent worden gevoeld, maakt de aanloop naar een convenant in ieder geval korter. Zie bijvoorbeeld de Kinderopvang, waar het ene thema fysieke belasting binnen de sector werd gezien als een urgent en voor ie- dereen relevant onderwerp. Zeker in een context waarin heterogene partijen worden samengebracht, kan de inperking tot een gezamenlijk gevoeld probleem het latere procesverloop bevorderen. Zo werd in het convenant Xxxxx het geza- menlijk erkende rsi-probleem de basis voor het samen optrekken van de verder zo verschillende subbranches.

Minima/e infrastructuur voor ze/fsturing is een vereiste

Ten slotte kan een convenant alleen gedijen wanneer daar reeds bij de start eni- ge vorm van een p/atform, uitvalsbasis, institutie, projectorganisatie voor gevon- den of gemaakt kan worden. Iemand moet immers de uitvoering verzorgen. Vaak is het startpunt van het convenant juist het vinden of maken van zo'n infrastruc- tuur. Zo had de heterogene sector Vlees in ieder geval een bestuurlijke koepel (de Productschappen Vee, Vlees en Eieren) die een uitvalsbasis kon vormen, en werd als start van het convenant Papier en Karton het Verbond Papier & Karton gereactiveerd als thuisbasis van de uitvoering door de Centrale Voorziening Ar- bo.

Daar waar geheel geen infrastructuur aanwezig is (en ook geen middelen be- schikbaar zijn om deze op te tuigen) zal het moeilijk zijn om een convenant van de grond te krijgen. Het afhaken van de sector Leer en Schoenindustrie lijkt een voorbeeld van een armlastige sector waar de minimale infrastructuur ontbrak.

Moraa/: neem de tijd voor een goede aan/oopfase

Uit het bovenstaande blijkt dat in de aanloop naar een convenant uiterst belang- rijke keuzes moeten worden gemaakt die de latere totstandkoming en uitvoering ervan mede bepalen. Het rond de tafel brengen van relevante partijen op gedeel- de motieven rond de meest relevante thema's – en dan nog partijen die bestuur- lijk niet te heterogeen zijn – kan een proces van lange adem zijn. Zonder te plei- ten voor langdurige en moeizame aanloopjaren, wijzen we erop dat in verschil- lende convenanten sprake was van een lange startbaan, die volgens betrokkenen vaak wel resulteerden in een vliegende start van het convenant.

7.3.2 Randvoorwaarden bij implementatie: het convenantproces

Organisatorische heterogeniteit; de sprong van meso naar micro

Bij de uitvoering van convenanten stuit de uitvoeringsorganisatie soms op be- lemmeringen, door wat men kan noemen de organisatorische heterogeniteit van sectoren. Deze wreekt zich vooral in het meso-micro-hiaat: het blijkt vaak moei- lijker dan verwacht om vanaf het brancheniveau de convenantafspraken te laten dalen naar het niveau van de afzonderlijke bedrijven en daarbinnen naar de werkvloer. Effectieve communicatie blijkt soms moeilijker dan men had ver- wacht.

Eén van de oorzaken is dat de organisatiegraad in branches wel eens geringer blijkt te zijn dan men had verwacht. Zowel aan werkgevers- als aan werkne- merskant is lang niet iedereen aangesloten bij een branchevereniging of vakbond. Alleen al de onvolledigheid van adressenbestanden kan daardoor belemmerend werken. Ook de grote variatie binnen vele sectoren tussen (enkele) zeer grote bedrijven en (vele) zeer kleine – die niet altijd zitten te wachten op hulp bij hun arbobeleid – maakt de sprong over het hiaat niet makkelijker. Ten slotte had men soms verwachtingen over de rol van de medezeggenschapsorganen (OR, PVT) als schakel tussen macro en micro, die lang niet altijd uitkwamen. Ze bleken vaak toch meer de blik naar binnen te hebben, dan actieve interesse te tonen voor (naar hun gevoel) externe zaken zoals een arboconvenant.

Wel zien we een aantal vormen waarin convenanten hebben geprobeerd het hi- aat te vullen. Eén daarvan is het werken met subconvenanten', waardoor bedrij- ven sterker gecommitteerd werden aan het convenant. In de sector Papier en Karton werd aan de directies van alle bedrijven gevraagd de convenantafspraken mede te ondertekenen (en de meeste, zeker de grote, deden dit ook). Zo werden zij deelnemers aan het convenant (en financierden dit ook via een afdracht per werknemer). De keerzijde is uiteraard dat niet-deelnemers in feite buiten het con- venanttraject kwamen te staan. Een vorm van subconvenanten zien we ook bij Defensie, waar het sectorale convenant werd uitgewerkt in specifieke convenan- ten per legeronderdeel. Een andere manier om van meso naar micro te komen is het gebruiken van regionale organisaties als tussenstation (gehanteerd in de sec- tor Peuterspeelzalen binnen het convenant Kinderopvang) – maar dan moet de sector natuurlijk wel beschikken over een regionale laag in de organisatie.

Wat betreft de heterogeniteit naar kleine/grote bedrijven poogde het convenant Kinderopvang van de nood een deugd te maken door een aantal kleinere bedrij- ven te koppelen aan grotere, die hen als coach begeleidden. Een dergelijke opzet werkt natuurlijk alleen bij coöperatieve branches waar geen zware wederzijdse concurrentie aan de orde is.

Als laatste punt wijzen we op de pilot-projecten die in vele branches zijn opge- zet, en die gezien worden als een manier om van meso naar micro door te drin- gen. Op zijn minst zijn de pilot-bedrijven in die opzet een vorm van contact met het bedrijfsniveau, en wellicht kunnen zij als ´good practice´ ook helpen om an- dere bedrijven te interesseren voor het convenant.

Communicatie

Het meso-micro-hiaat heeft uiteraard alles te maken met de communicatie. In de meeste convenanten is vanaf het begin zwaar ingezet op communicatie. Dat le- verde zeker in de aanvangsjaren niet altijd het gewenste resultaat op. Algemeen wordt aangegeven dat massale top-down communicatie en ‘glossy' campagnes niet vanzelfsprekend tot het gewenste resultaat bleken te leiden. De lering die verschillende convenanten hieruit trokken, is dat communicatie niet te zeer aan- bodgericht en top-down moet zijn, maar (ook) bottom-up en vraaggericht. En in plaats van anonieme brede communicatie is face-to-face contact beter (maar ui- teraard ook veel arbeidsintensiever en duurder).

Wat betreft de bottom-up communicatie merken verschillende van de door ons geïnterviewde personen op dat veelal nog te weinig naar de werkvloer is geluis- terd, terwijl daar de arboproblemen zich uiteindelijk voordoen. Vaak zijn daar ook veel ideeën voor verbetering op de werkvloer ontstaan, die via convenanten uit- gedragen hadden kunnen worden.

Persone/e heterogeniteit; ver/oop onder BBC-/eden en andere betrokkenen

In een aantal convenanten is sprake van een hoog verloop onder betrokkenen (BBC-leden, soms ook personeel van de uitvoeringsorganisatie). Dat bemoeilijkt uiteraard de voortgang van de implementatie. Discussies worden herhaald, af- spraken moeten worden herbevestigd. Continuïteit in de personele bezetting van een convenant is een belangrijke bevorderende factor in de context.

Prob/eemcomp/exiteit: moge/ijkheid tot bijste//ing of inperking

Wat betreft de inhoud van het convenant wezen we er al op dat tijdens de aan- loopfase van een convenant de keuze van convenantonderwerpen, en de grote flexibiliteit daarin, een bevorderende factor is geweest. Ook tijdens de looptijd van het convenant kan het nuttig zijn om flexibiliteit in de inhoud van het conve- nant te behouden. Zie de bouwsector, waar de inperking van het te grote aantal onderwerpen het convenant heeft gered. Xxxxxxxx zie ook het convenant Papier en Karton, waar uiteindelijk meer onderwerpen en maatregelen in zijn gereali- seerd dan aanvankelijk in het Plan van Aanpak waren voorzien.