Raad voor Vergunningsbetwistingen Arrest
Raad voor Vergunningsbetwistingen Arrest
van 25 mei 2023 met nummer RvVb-A-2223-0899 in de zaak met rolnummer 2122-RvVb-0087-A
Verzoekende partijen | 1. Xxxxxxxx XXXX 2. Xxxxx XXXXXXX vertegenwoordigd door advocaat Xxxxxxxx XXXXXXXX, met woonplaatskeuze te 3320 Hoegaarden, Xxxxxxxxxxxxx 00 |
Verwerende partij | de provincie VLAAMS-BRABANT vertegenwoordigd door de deputatie van de provincieraad, met woonplaatskeuze te 0000 Xxxxxx, Xxxxxxxxxxxxxx 0 |
Tussenkomende partijen | 1. Xxxxxxx XXXXXXXXXX vertegenwoordigd door advocaten Xxx XXXXXXX en Xxxxxxxxx XXXXXXXX, met woonplaatskeuze te 0000 Xxxx, Xxxxxxxxxxx 000 2. het college van burgemeester en schepenen van de gemeente LUBBEEK vertegenwoordigd door advocaten Xxxx XXX XXXXXX en Xxxx XXXXXXXXXX, met woonplaatskeuze te 0000 Xxxxxxxxx, Cogels-Osylei 61 |
I. Voorwerp van het beroep
De verzoekende partijen vorderen met een aangetekende brief van 30 september 2021 de vernietiging van de beslissing van de verwerende partij van 8 juli 2021 tot afgifte van een
omgevingsvergunning aan de eerste tussenkomende partij voor “het regulariseren van de bestaande verharding, bouwen van een nieuwe opslag en overkapping van een bestaande loods, slopen van de oude hondenkennel en oude stal in kader van de milieugerichte activiteiten” (omgevingsnummer: OMV_2020088658).
De verwerende partij heeft het bestuurlijk beroep van de verzoekende partijen tegen de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Lubbeek van 11 januari 2021 niet ingewilligd.
Het project ligt in 0000 Xxxxxxx aan de Xxxxxxxxx 0 en heeft als kadastrale omschrijving afdeling 1, sectie E, nummers 140L, 140N, 147L, 149E, 149F, 150E, 150G en 151D.
II. Rechtspleging
De verwerende partij bezorgt het administratief dossier en dient een antwoordnota in. De tussenkomende partijen dienen elk een schriftelijke uiteenzetting in en de verzoekende partijen dienen een wederantwoordnota in.
De zaak wordt op de openbare zitting van 12 juli 2022 behandeld. Advocaat Xxxxxxxx XXXXXXXX, die verschijnt voor de verzoekende partijen, advocaat Xxxxxxx XXXXXXXXX, die loco advocaten Xxx XXXXXXX en Xxxxxxxxx XXXXXXXX verschijnt voor de eerste tussenkomende partij, en advocaat Xxxxxxx XXXXXXXX, die loco advocaten Xxxx XXX XXXXXX en Xxxx XXXXXXXXXX verschijnt voor de tweede tussenkomende partij, zijn gehoord. De verwerende partij verschijnt schriftelijk.
III. Feiten
1.
De eerste tussenkomende partij exploiteert het bedrijf AGRI FROONINCKX dat aan de Herendaal 5 in Lubbeek gevestigd is. Oorspronkelijk was het bedrijf als een landbouwbedrijf, onder meer als een rundveebedrijf, vergund. De bebouwing bestaat uit een woning en bijgebouwen, loodsen en stallen.
Op het vlak van ingedeelde inrichtingen of activiteiten wordt de actuele vergunningstoestand van het bedrijf bepaald door de milieuvergunning zoals verleend door een besluit van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Lubbeek van 15 mei 2007. De
vergunning omvat als indelingsrubrieken een hondenkennel, het stallen van maximaal 25 voertuigen – andere dan personenwagens - en hun aanhangwagens, de opslag van brandstoffen en een brandstofverdeelslang. De geldigheidsduur bedraagt twintig jaar. Op het tijdstip van de afgifte van de milieuvergunning was de rundveehouderij al stopgezet.
De bedrijfssite ligt volgens het gewestplan ‘Aarschot-Diest’ gedeeltelijk in agrarisch gebied, gedeeltelijk in landschappelijk waardevol agrarisch gebied. Een strook grond ten zuidwesten ligt in natuurgebied.
2.
Op 30 april 2020 sluiten de gemeente Lubbeek en AGRI FROONINCKX een overeenkomst dat een “stappenplan” vastlegt. Aanleiding zijn klachten van omwonenden over geur-, geluids- en stofhinder, en het perspectief van bestuurlijke maatregelen. Het stappenplan kondigt onder andere de opmaak aan van een geluidstudie en van een omgevingsvergunningsaanvraag om tot een regularisatie van de bedrijfsactiviteiten te komen. Tot de niet-vergunde activiteiten behoren de graanmaalactiviteiten door middel van een elektrische granenpletter.
3.
In uitvoering van het stappenplan dient de eerste tussenkomende partij op 25 augustus 2020 bij het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Lubbeek een omgevingsvergunningsaanvraag in voor de bedrijfssite aan de Herendaal 5. De aanvraag omvat als stedenbouwkundige handelingen de bouw van een overdekte opslagplaats, de aanbouw van een “overkapping” tegen de bestaande loods aan de westelijke kant, de regularisatie van verhardingen, en de afbraak van de hondenkennel en van een stal. Als ingedeelde inrichtingen of activiteiten van klasse 3 vermeldt de aanvraag onder meer de opslag van drie vaten van tweehonderd liter motorolie op lekbakken, twee verdeelslangen, het stallen van vijf vrachtwagens en twaalf aanhangwagens, de opslag van 11,8 ton ontvlambare vloeistoffen en een graanmaalmachine van 93 kW met afzuigingssysteem. De begeleidende motivatienota licht toe dat de graanactiviteit – het malen en mengen van granen, de tijdelijke opslag en het leveren van de bewerkte producten aan (para-)agrarische bedrijven – het zwaartepunt of de ruggengraat van de activiteiten van het bedrijf uitmaakt en als para- agrarische activiteit planologisch toelaatbaar is. Als daaraan ondergeschikte activiteit wordt er ook mest vervoerd.
Het gedeelte van het terrein waarop de aanvraag betrekking heeft, ligt in agrarisch gebied.
De aanvraag wordt van 9 oktober 2020 tot en met 7 november 2020 aan een openbaar onderzoek onderworpen. De verzoekende partijen dienen een bezwaarschrift in.
De nodige adviezen worden gevraagd, onder meer aan het Departement Landbouw en Visserij dat op 27 oktober 2020 een voorwaardelijk gunstig advies uitbrengt. Het advies overweegt onder meer:
“…
Na onderzoek en op basis van de aangeleverde gegevens kan worden gesteld dat in hoofdzaak uit vervoer van digestaat gaat (export naar Frankijk) en anderzijds de levering van meststoffen en bietenzaad aan landbouwbedrijven als veevoeder. Op de site zelf wordt graan gemalen en tijdelijk opgeslagen onder de vorm van buitenopslag.
Na onderzoek kan er uit landbouwkundig standpunt worden gesteld dat een behoorlijk gedeelte van de activiteit bestaat uit het transport van digestaat. Dit betreft een zuivere transportactiviteit die gelijkaardig is als transport van andere goederen. Anders dat de verklarende nota aangeeft staat deze zuivere transportactiviteit volledig los van de activiteit van mestverwerking en de productie van biogas en betreft dit een zonevreemde activiteit. De verkoop van gedeclasseerde meststoffen valt in feite onder dezelfde noemer. Slechts de handelingen met het graan (opslag en malen en mengen valt onder de noemer van para-agrarisch.
Concreet kan het departement Landbouw en Visserij stellen dat de hoofdzaak van de activiteiten als dusdanig een transportactiviteit betreft en dat er hier niet inhoudelijk kan worden gesproken over een zuivere para-agrarische activiteit. Dit maakt dat enkel werken in functie van de graanmaalderij op deze site kunnen worden aanvaard. Ook uitbreidingen en aanpassingen zoals de bouw van een overkapping en opslagloods kunnen worden aanvaard evenals de regularisatie van de verharding. De zuivere transportactiviteiten zijn zonevreemd en worden integraal verwezen naar de daartoe geëigende zone en moeten volledig los staan van deze site.
…”
Andersluidend met het advies van de gemeentelijke omgevingsambtenaar beslist het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Lubbeek op 11 januari 2021 tot de afgifte van een omgevingsvergunning aan de eerste tussenkomende partij. De akteneming wordt tot de melding van de graanmaalactiviteit met afzuigingssysteem beperkt, met uitsluiting van de andere gemelde indelingsrubrieken.
Tegen die beslissing tekenen onder meer de verzoekende partijen op 18 februari 2021 bestuurlijk beroep aan bij de verwerende partij.
De adviesronde wordt doorlopen. In zijn gedeeltelijk gunstig, gedeeltelijk ongunstig advies van 15 april 2021 herneemt het Departement Landbouw en Visserij inhoudelijk zijn advies in eerste bestuurlijke aanleg.
In haar verslag van 23 juni 2021 adviseert de provinciale omgevingsambtenaar om het beroep in te willigen, geen vergunning te verlenen en de melding van de ingedeelde inrichtingen of activiteiten zonder gevolg te laten. Het verslag bevat onder meer de volgende overwegingen:
“…
In de omzendbrief van 8 juli 1997 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerpgewestplannen en gewestplannen is gesteld dat de definitie van een para-agrarisch bedrijf een feitenkwestie is maar dat vervoerondernemingen, zelfs van dieren en landbouwproducten, behoren tot de voorbeelden van bedrijven die niet meer kunnen worden beschouwd als para-agrarische ondernemingen. Wanneer gekeken wordt naar de registratie van de onderneming Xxxx Xxxxxxxxxx in de Kruispuntbank van Ondernemingen, blijkt dat de naam van de vennootschap met een notariële akte van 21 december 2017 werd gewijzigd van “Transport Frooninckx” naar “Agri Frooninckx”, maar dat deze naamwijziging niet gepaard is gegaan met een wijziging in het maatschappelijk doel van de firma. Als Nacebelcode versie 2008 voor de BTW en RSZ is opgegeven “goederenvervoer over de weg, met uitzondering van verhuisbedrijven” en voor de BTW ook “bouwrijp maken van terreinen”. Volgens Trends Top is de firma ingedeeld in de sector “kipwagentransporten”. De aanvrager blijft vaag over zijn toeleveranciers en afnemers. Het graan wordt blijkbaar niet aangekocht bij (lokale) landbouwers, maar bij een niet nader genoemd “graanbedrijf”. Het contract, waar naar verwezen werd door de bezwaarindieners, maakt geen deel uit van de stukken in de aanvraag. Ook wat mest betreft is niet toegelicht vanwaar dit komt en naar waar het getransporteerd wordt, met andere woorden in welke mate er een directe band is met de landbouw. De aanvrager brengt ook geen cijfers bij waaruit kan blijken dat de graanbewerking, en niet het transport, de ruggengraat van het bedrijf uitmaakt.
In de motiveringsnota wordt verwezen naar een arrest van de Raad van State van 19 maart 2009 met nr. 191.663. Hierin wordt de vraag of “een dergelijke biogasinstallatie als een para- agrarische inrichting kon worden beschouwd” positief beantwoord. De vergelijking met de voorliggende zaak gaat echter slechts gedeeltelijk op, omdat het arrest handelt over een bestaande varkenshouderij, waarbij voor de nieuwe activiteit 50% van de aangevoerde producten afkomstig zijn van het eigen bedrijf en 50% van de afgevoerde producten ook naar de eigen gronden zullen teruggaan. De Raad oordeelde dat, in zoverre het gaat om de verwerking van landbouwproducten (mest en energiegewassen) tot een digestaat dat op het land als meststof kan worden aangewend tot biogas, de activiteit onmiddellijk bij de landbouw aansluit of erop afgestemd is. Dit is niet het geval in zoverre het gaat om de verwerking van OBA’s (organische biologische afvalstoffen) die afkomstig zijn van niet-landbouwactiviteiten en
tot doel hebben energie op te wekken. In de voorliggende aanvraag worden geen energiegewassen gebruikt en wordt mest ook louter getransporteerd. De producten worden niet in een eigen landbouwbedrijf gebruikt. Er blijkt niet dat de aanvrager zelf biogas produceert. Of er (ook) OBA’s worden verwerkt, is niet duidelijk. Op basis van de gegevens van de voorliggende aanvraag is niet op overtuigende wijze aangetoond dat het bedrijf para-agrarisch van aard is en om die reden bestaanbaar is in landbouwgebied.
[…]
Landbouw en Visserij maakt een onderscheid tussen enerzijds de handelingen met het graan, die als para-agrarisch worden beschouwd, en anderzijds de transportactiviteit, die zonevreemd is en elders moet worden ondergebracht. Het departement stelt uitdrukkelijk dat de hoofdzaak van de activiteiten een transportactiviteit betreft. Er mag aangenomen worden dat het departement inzage heeft in de balansen, om deze stelling op te baseren. Het standpunt van de gemeentelijke omgevingsambtenaar wordt gevolgd, dat hieruit moet worden afgeleid dat het bedrijf niet para-agrarisch van aard is. Er kan bovendien moeilijk worden aangenomen dat de transportactiviteit in een daartoe geëigende zone, volledig los van de site, kan worden afgezonderd. Aangezien alle producten van elders komen, moeten ze zowel voor als na verwerking getransporteerd worden en is het evident dat de transportactiviteit met de site verbonden blijft, als er voor de graanmaalderij een omgevingsvergunning wordt verleend. Daaruit volgt dat een zonevreemde hoofdactiviteit zou worden vergund. Het advies houdt een contradictie in en kan om die reden niet gevolgd worden.
…”
Op 8 juli 2021 beslist de verwerende partij om de aanvraag onder voorwaarden te vergunnen. Wat de ingedeelde inrichtingen of activiteiten betreft, wordt de akteneming tot de melding van de graanmaalmachine beperkt.
Dat is de bestreden beslissing.
IV. Ontvankelijkheid van het beroep - belang
1.
De eerste tussenkomende partij betwist het belang van de verzoekende partijen bij het beroep. In de exceptie doet ze gelden dat de verzoekende partijen uiterst beknopt en op niet- onderbouwde wijze stellen geluidsoverlast, stof- en geurhinder, mobiliteitshinder met inbegrip van een verhoogd veiligheidsrisico, en een verhoogd risico op wateroverlast te ondervinden. In hun verzoekschrift laten ze na hun woning te duiden of de concrete impact van de inrichting te motiveren. Naast de opsomming van potentiële vormen van hinder berust hun belang enkel
op het belang dat ze in de bestuurlijke beroepsprocedure lieten gelden. Als belang bij het rechterlijk beroep volstaat het niet om zich te beroepen op een in de bestuurlijke procedure niet betwist belang. De eerste tussenkomende partij merkt daarbij op dat het beroepschrift samen met andere derden ingediend werd, en dat de hinder daarin op gezamenlijke wijze omschreven werd zonder enige differentiatie of concretisering voor elk van de beroepsindieners.
De beweerde hinder is algemeen en theoretisch, en ontbeert enige toets aan de exploitatie. De verzoekende partijen gaan voorbij aan het beperkt karakter van de activiteiten, de kleinschaligheid van en de maatregelen genomen tijdens de exploitatie. Ze houden vast aan een flagrant verkeerde lezing van de bestreden beslissing en de concrete gevolgen voor de exploitatie (opsplitsing van graan- en transportactiviteiten). De eerste tussenkomende partij beklemtoont dat de vergunning enkel de inpandige graanmaalderij en aanhorigheden betreft. Bijzondere voorwaarden sluiten andersoortige transporten expliciet uit. De verzoekende partijen blijken het concrete, beperkte voorwerp van de beslissing (activiteiten van klasse 3, beperkte constructies en regularisatie van sinds de jaren 1970 aanwezige verharding) niet te vatten, en het vergunde doelbewust en ongefundeerd veel zwaarder en ernstiger voor te stellen. Dat er uit de graanmaalderij zoals vergund, uit de overkapping, loods of verharding enige nadelige impact voor de verzoekende partijen volgt, is flagrant onjuist, wordt minstens niet aangetoond.
Louter nabuurschap volstaat niet. Een persoonlijk, direct en actueel belang moet aan de hand van voldoende waarschijnlijk gemaakte hinder en nadelen worden aangetoond, waarbij het causaal verband met de beslissing op het eerste gezicht niet betwistbaar is. De verzoekende partijen slagen er niet in om aan te tonen dat de beslissing aanleiding zal geven tot enige onaanvaardbare hinder, laat staan de ongefundeerde “geluidsoverlast, stof- en geurhinder, mobiliteitshinder inclusief een verhoogd veiligheidsrisico en een verhoogd risico op wateroverlast”.
2.
Ook de tweede tussenkomende partij ontzegt de verzoekende partijen het belang bij het beroep. De loutere omstandigheid dat de verwerende partij hun bestuurlijk beroep ontvankelijk verklaard heeft, heeft niet automatisch tot gevolg dat ze ook belang bij het rechterlijk beroep hebben. Het voorwerp van de bestreden vergunning is tot de graanmaalderij beperkt.
De hinder ten gevolge van de geweigerde transportactiviteit kan evident niet in aanmerking worden genomen. De verzoekende partijen verstrekken geen begin van bewijs dat het geluid
en stof van de graanmaalderij hun woning bereiken. Gelet op de grote afstand en de tussenliggende gebouwen, moet het bestaan van een dergelijke hinder sterk worden betwijfeld. Er is ook geen proces-verbaal ter zake opgesteld. Over het “verhoogd risico op wateroverlast” verschaffen de verzoekende partijen niet de minste toelichting.
1.
Op grond van artikel 105, §2, eerste lid, 2° van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (vervolgens: het Omgevingsvergunningsdecreet) kan “het betrokken publiek” een rechterlijk beroep instellen tegen een in laatste bestuurlijke aanleg genomen beslissing tot afgifte van een omgevingsvergunning. Artikel 2, eerste lid, 1° van dat decreet rekent tot het “betrokken publiek” onder meer elke natuurlijke persoon die gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij de besluitvorming over de afgifte van een omgevingsvergunning.
Luidens artikel 56, §1, 1° van het besluit van de Vlaamse regering van 16 mei 2014 houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges bevat het verzoekschrift een omschrijving van het belang van de verzoekende partij. Om tot het betrokken publiek te worden gerekend, komt het de verzoekende partijen toe om in hun verzoekschrift aannemelijk te maken dat ze rechtstreeks of onrechtstreeks gevolgen van de bestreden beslissing kunnen ondergaan. Een geloofwaardig gemaakt risico op meer dan verwaarloosbare gevolgen volstaat.
2.
De verzoekende partijen wonen aan de Uilekot 34 in Lubbeek. In de uiteenzetting van hun belang voeren de verzoekende partijen onder meer aan dat ze geluids- en mobiliteitshinder ten gevolge van de bestreden beslissing vrezen. In antwoord op de excepties visualiseren ze in hun wederantwoordnota aan de hand van een luchtfoto de ligging van hun woning ten opzichte van de projectsite. In haar schriftelijke uiteenzetting neemt de tweede tussenkomende partij zelf een luchtfoto op om de woning van de verzoekende partijen ten opzichte van de site te situeren. Ze vermeldt daarbij een afstand van 180 meter.
In zoverre de eerste tussenkomende partij voorhoudt dat “louter nabuurschap” niet volstaat als verantwoording van het belang, wordt er opgemerkt dat, naast het voorwerp van de vergunde aanvraag, de afstand tussen de woonplaats en de bron van hinder een belangrijke objectieve
maatstaf is om het risico op hinderlijke gevolgen te beoordelen. Hoe geringer de afstand, hoe waarschijnlijker het risico op gevolgen en des te minder uitleg dat vergt.
Anders dan de eerste tussenkomende partij stelt, hoeven de verzoekende partijen niet aannemelijk te maken dat de bestreden beslissing tot “onaanvaardbare hinder” leidt. Of hinder al dan niet aanvaardbaar is, behoort tot de grond van de zaak. Het belang bij het beroep kan de verzoekende partijen maar worden ontzegd als er op grond van de in de excepties bijgebrachte gegevens of van vaststaande gegevens van het dossier met stelligheid besloten kan worden dat ze op hun woonplaats geen of niet meer dan verwaarloosbare gevolgen van de bestreden beslissing kunnen ondergaan.
Voor de gevreesde impact op mobiliteit en verkeersveiligheid is die conclusie niet gewettigd. In de bestreden beslissing beschrijft de verwerende partij de Herendaal als een smalle en bochtige weg, zonder fiets- of voetpad, waarvan de verkeersveiligheid “door de zware transporten onmiskenbaar negatief beïnvloed [wordt]”. De aan de afgifte van de vergunning verbonden voorwaarden, die enkel transportactiviteiten in functie van de graanmaalderij toelaten, strekken ertoe, zo overweegt de verwerende partij in de bestreden beslissing, het aantal vervoersbewegingen per dag tot “een aanvaardbaar niveau” te verminderen. Het risico dat de mobiliteitsimpact zich ter hoogte van de woning van de verzoekende partijen, aan de Uilekot 34, doet gevoelen, komt zeer aannemelijk over.
Gelet op de al vermelde afstand van minder dan 200 meter, is ook het beweerde risico op geluidshinder ten gevolge van de graanmaalderij voldoende aannemelijk.
3.
De excepties worden verworpen.
V. Onderzoek van het eerste middel
1.
Een eerste middel ontlenen de verzoekende partijen aan de schending van:
- artikel 4.3.1, §§1 en 2 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (vervolgens: VCRO);
- artikel 11 van het koninklijk besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen (vervolgens: het Inrichtingsbesluit);
- de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen en
- de motiveringsplicht en het redelijkheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur.
In een eerste middelonderdeel stellen de verzoekende partijen:
“…
De aanvraag is […] onverenigbaar met de voorschriften van het gewestplan.
Artikel 4.3.1. VCRO luidt als volgt:
[…]
De percelen in kwestie waarop de aanvraag slaat zijn zonder betwisting gelegen in agrarisch gebied.
Artikel 11 van het KB van 28 december 1972 betreffende de Inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en de gewestplannen luidt:
[…]
In de laatste beslissing van de deputatie d.d. 6 juni 2019 werd de evolutie van de activiteit van het bedrijf als volgt beschreven:
[…]
In de daarvoor gaande beslissing van het college van burgemeester en schepenen van 17 december 2018 werd eveneens geoordeeld dat de activiteit zonevreemd is aan agrarisch gebied.
Ook in 2017 had de deputatie m.b.t. de verenigbaarheid met de planologische bestemming reeds geoordeeld:
[…]
Ook de recente rechtspraak van de raad voor Vergunningsbetwistingen heeft m.b.t. het al dan niet agrarisch en para-agrarisch karakter nog geoordeeld over de rol van de beslissende overheid:
[…]
De omzendbrief i.v.m. het afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van installaties voor mestbehandeling en vergisting (omzendbrief RO/2006/01) maakt in haar toets met de verenigbaarheid van de planologische bestemming een onderscheid tussen enerzijds mestbehandelings- en vergistingsinstallaties met beperkte schaal gebonden aan één enkel bedrijf en anderzijds dergelijke installaties niet gebonden aan één enkel bedrijf. In het tweede geval gaat het om mestbehandelings- of vergistingsinstallaties die in functie staan van een aantal bedrijven uit de omgeving, dit zowel naar activiteit (behandeling van producten) als naar locatie (in te planten zo dicht mogelijk bij de betrokken bedrijven). De inplanting in agrarisch
gebied is dan verantwoord in functie van de ter plaatse gevestigde landbouwbedrijven en om onnodig transport te vermijden.
In voorliggende aanvraag is het net andersom. Volgens de aanvrager zelf wordt er getransporteerd vanuit verschillende toeleveranciers naar de site en wordt er daar, na bewerking, terug getransporteerd naar de afnemers voor allerlei gebruik, en dit in binnen- en buitenland.
Wanneer dan in de nota door de aanvrager wordt gesteld dat de activiteiten bestaan uit graanmaal- en mixactiviteiten, dat de granen aangekocht worden bij een graanbedrijf en dat de aanvrager overgaat tot zeven, malen en mengen van granen, dan stelt de aanvrager met het oog om deze aanvraag te doen kaderen in de para-agrarische activiteit, dat het zwaartepunt van de activiteiten ligt in het verwerken, mixen en beleveren van graanproducten.
Slechts in ondergeschikte orde - zo stelt nog steeds de aanvrager - wordt er mest getransporteerd, en dit vooral vanuit duurzaamheidsoogpunt.
De aanvrager verwijst naar de producten, zijn klanten en de activiteit om te stellen dat dit kadert binnen een para-agrarische activiteit. Hij stelt dat hij verbonden is aan landbouwbedrijven en dat hij landbouwproducten verhandelt in hoofdzaak na bewerking.
Hij verwijst naar de rechtspraak van de Raad van State om te stellen dat ook mestverwerking en energieopwekking als een para-agrarische activiteit wordt beschouwd, met verwijzing naar arresten van 19 maart 2009 en 26 maart 2009.
Uit het feit dat die mestverwerking en energieopwekking als para-agrarische activiteit wordt beschouwd, is hij van oordeel dat ook verwerking en belevering dient beschouwd te worden als een para-agrarische activiteit. Minstens staan volgens de aanvrager deze beperkte mesttransportactiviteiten er niet aan in de weg dat het graanverwerkingsbedrijf dat duidelijk het zwaartepunt zou uitmaken, de globaliteit van de activiteiten als para-agrarisch kan kwalificeren.
Ook de stedenbouwkundige handelingen zouden louter ten dienste staan van die graanactiviteiten.
Deze stelling van de aanvrager gaat recht in tegen wat reeds door zowel het college als de deputatie is beslist, door deze laatste zelfs tot 2x toe.
Waar voorheen nog werd verduidelijkt dat het om een maïsbreker ging en het ging om het pletten van de maïs, wordt nu dezelfde activiteit omschreven als 'graanverwerking met zeven en mengen'.
Waar vroeger nog verwezen werd naar de website, is er nu voor zover verzoekers dat kunnen nagaan - klaarblijkelijk op internet geen website meer ter beschikking. Het is natuurlijk niet omdat men een andere woordenschat gebruikt en de website die de beoordeling van de deputatie had gesteund om te stellen dat er geen para-agrarische activiteit was, maar wel een transportactiviteit, dat plots deze activiteiten zouden veranderd zijn.
Zelfs het college van burgemeester en schepenen moet vaststellen dat het om een hoofdzakelijk regulariserende aanvraag gaat.
De aanvraag kent een zodanige voorgeschiedenis, dat het opvallend is vast te stellen hoe licht de aanvrager over deze essentie heen gaat.
De statuten van de aanvrager zijn nochtans duidelijk. De website was duidelijk. De hoofdactiviteit van de aanvrager betreft transportactiviteiten. Dat blijkt ook uit het voorhanden zijn van het arsenaal aan vervoermiddelen.
Ook de gemeentelijke omgevingsambtenaar verwijst naar de hoofdactiviteit zoals de aanvrager die omschrijft en verwijst naar het departement Landbouw & Visserij in het advies uitgebracht op 27 oktober 2020. Dit departement stelt langs de ene kant vast dat de hoofdzaak van de activiteiten transportactiviteiten betreft en dat er hier inhoudelijk niet kan worden gesproken over zuiver para-agrarische activiteiten.
Waar dit departement wel vindt dat de graanmaalderij kan aanvaard worden, met de aanpassingen zoals de bouw voor een overkapping- en een opslagloods, evenals de regularisatie van de verharding, staat dit echter schril in contrast met de vaststelling dat de hoofdactiviteit transportactiviteiten zijn.
Waar dit departement stelt dat de zuivere transportactiviteiten zonevreemd zijn en er dus integraal verwezen wordt naar de daartoe geëigende zone en volledig los moeten staan van deze site, draait deze adviserende overheid de rollen volledig om.
Het is niet de vastgestelde hoofdactiviteit transport die dan maar moet verwijderd worden. Dat is bij de huidige aanvraag niet aan de orde. Een transportbedrijf hoort daar overigens niet thuis, want het is geen agrarisch noch para-agrarisch bedrijf. Het is precies omdat vastgesteld wordt, zelfs door deze adviserende overheid dat de hoofdactiviteit een transportactiviteit is, dat de nevenactiviteit (graanmaalderij genoemd) niet als para-agrarisch moet worden beschouwd.
Verkeerdelijk zou men de twee activiteiten splitsen om dan een deel als para-agrarisch te beschouwen.
Blijkbaar heeft de gemeentelijke omgevingsambtenaar in zijn advies dan wel gesteld dat, met verwijzing naar de omzendbrief van 8 Juli 1997, het bedrijf in kwestie niet kan worden beschouwd als een para-agrarische onderneming.
Het valt op hoe de aanvrager bij het eenvoudig poneren van allerlei feitelijkheden om daarop steunend te stellen dat het om een para-agrarisch bedrijf gaat, geen enkel feitelijk gegeven steunt met enig stuk, laat staat met een overtuigend bewijs.
[…]
Het is nochtans duidelijk uit de adviezen en de juiste feitelijke gegevens van de zaak, dat het niet om een para-agrarisch bedrijf gaat en het geheel van de activiteiten samengenomen niet anders kunnen worden gekwalificeerd dan als 'zonevreemd' nu het om transportactiviteiten gaat, minstens om een hoofdzakelijke transportactiviteit.
…”
In een derde middelonderdeel stellen de verzoekende partijen dat de bestreden beslissing steunt op in feite onjuiste, minstens ongekende gegevens en dus op ondeugdelijke motieven. Daartoe doen ze onder meer gelden:
“…
Voorts wordt m.b.t. de beoordeling van de aanvraag, in het bijzonder m.b.t. de vraag of de aanvraag in overeenstemming is met de bestemming van het gewestplan 'agrarisch gebied', een overtuigende overweging weergegeven om te stellen dat om de vele redenen aangegeven in het bestreden besluit, het bedrijf niet als een para-agrarisch bedrijf kan worden beschouwd. Daarbij wordt opnieuw opgemerkt dat de aanvrager vaag blijft over de toeleveranciers en afnemers, het graan blijkbaar aangekocht wordt bij een niet nader genoemd graanbedrijf, er niet toegelicht wordt waarvan de mest komt en naar waar die getransporteerd wordt, m.a.w. niet wordt toegelicht in welke mate er een directe band is met de landbouw en er geen cijfers worden aangegeven waaruit kan blijken dat de graanbewerking, en met het transport, de ruggengraat van het bedrijf uitmaakt, wat nochtans de aanvankelijke bewering is van de aanvrager […].
Uiteindelijk stelt de deputatie vast, na onderzoek van het arrest van de Raad van State van 19 maart 2009 met nummer 191.663, waar door de aanvrager wordt naar verwezen in zijn nota, dat "op basis van de gegevens van de voorliggende aanvraag het niet op overtuigende wijze is aangetoond dat het bedrijf para-agrarisch van aard is en om die reden bestaanbaar is in landbouwgebied".
Dan volgt de overweging:
“Tijdens de hoorzitting geeft de aanvrager met stelligheid aan dat de activiteit ter plaatse zal beperkt worden tot de graanmaalderij en dat de transportactiviteit afgesplitst wordt.
Het college van burgemeester en schepenen bevestigt dat het opgemaakte stappenplan bedoeld is om een vergunde toestand te creëren waarbij enkel de graanmaalderij, waarvan Landbouw en Visserij erkent dat deze para-agrarisch is, ter plaatse behouden blijft. In die omstandigheden kan aanvaard worden dat er een para- agrarische activiteit wordt uitgeoefend. Het uitsluiten van de transportactiviteit, voor zover het transport niet direct verbonden is aan de maalderij, kan door het opleggen van voorwaarden en het uitsluiten van bepaalde milieurubrieken opgelegd worden.”
Het getuigt van een grote onzorgvuldigheid en van een kennelijke onredelijkheid om na een minutieus onderzoek dat leidt tot de vaststelling dat de aanvraag geen betrekking heeft op een para-agrarische activiteit met één enkele bewering van de aanvrager, te besluiten dat er aanvaard kan worden dat een deel van de activiteit een para-agrarische activiteit is en dus de aanvraag voor dat deel kan worden vergund. Dit is enkel en alleen gesteund op het feit dat de aanvrager op de hoorzitting met stelligheid aangeeft dat de activiteit beperkt zal worden tot de graanmaalderij.
Er wordt niet meegedeeld, en het is volstrekt onduidelijk, over welke activiteit dit dan wel zou gaan aangezien zelfs de verhouding met de andere activiteiten niet werd aangegeven en daarover onvoldoende gegevens naar voren werden gebracht.
Eveneens staat vast, zonder de minste twijfel, dat de aanvrager gedurende jaren een exploitatie heeft gehad volstrekt zonder vergunning en tegen de vergunning van 2007 in. Het is precies omdat de gemeente Lubbeek in het kader van de handhaving een stappenplan met de aanvrager overeen is gekomen (erg aanvechtbaar), dat de aanvrager, zij het laattijdig, een aanvraag tot regularisatie heeft ingediend.
Op de ene mondelinge bewering tijdens de hoorzitting de gehele beslissing steunen getuigt van een kennelijke onredelijkheid. Geen enkele overheid zou in die omstandigheden, gelet op de concrete voorgaande in de zaak, gelet op het feit dat het gaat om een regularisatie, gelet op de activiteiten, gelet op de adviezen van zowel de gemeentelijke omgevingsambtenaar, als de provinciale omgevingsambtenaar op basis van deze ene enkele bewering de vergunning toekennen.
De aanvrager heeft zich zelf op de hoorzitting overigens tegengesproken wanneer hij enerzijds spreekt over het bestendigen van de bestaande situatie en anderzijds dat het niet de bedoeling is om deze te bestendigen.
Nog meer, kennelijk onredelijk en onzorgvuldig, is de beoordeling in de bestreden beslissing nu precies tijdens die hoorzitting zelf nogmaals er op gewezen werd dat het niet gaat om een
graanmaalderij, maar dat het gaat om een maïsbreker en dat die transporten niet los kunnen gezien worden van deze activiteit.
Het is precies in de nota en op de hoorzitting, dat op deze fundamentele gebrekkige informatie wordt gewezen. Door dan te aanvaarden dat de aanvraag voor wat betreft de activiteiten van de graanmaalderij wel In overeenstemming zouden zijn met de bestemming op basis van de ene uitspraak van de aanvrager, is dit kennelijk onvoldoende.
Eenzelfde volstrekt onredelijke en niet-dragende motivering is te vinden m.b.t. de al dan niet afsplitsbaarheid van de activiteit transport t.o.v. de rest.
Er wordt uitdrukkelijk bij de bespreking van het advies departement Landbouw en Visserij gesteld dat het departement enerzijds vaststelt dat de hoofdzaak van de activiteit een transportactiviteit is en anderzijds stelt dat moeilijk kan worden aangenomen dat de transportactiviteit in een daartoe geëigende zone, volledig los van de site, kan worden afgezonderd.
Aangezien alle producten van elders moeten komen, moeten ze zowel voor, als na de verwerking getransporteerd worden en is het evident dat de transportactiviteit met de site verbonden blijft als er voor de graanmaalderij een omgevingsvergunning wordt verleend.
Volledig in tegenspraak met deze overwegingen wordt dan eenvoudig gesteld dat op voorwaarde dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen graanmaalderij en transportactiviteit, een omgevingsvergunning voor het aangevraagde, mits het opleggen van voorwaarden, wel mogelijk is.
…”
2.
Op het eerste middelonderdeel antwoordt de verwerende partij:
“…
Vooreerst heeft verwerende partij wel degelijk op een correcte wijze vastgesteld dat de aangevraagde graanmaalderij een para-agrarische activiteit betreft en aldus kan worden aanvaard op de site in agrarisch gebied.
Overeenkomstig art. 11 van het Inrichtingsbesluit zijn para-agrarische activiteiten immers toegelaten in agrarisch gebied. Het begrip ‘para-agrarisch bedrijf’ is weliswaar niet strikt gedefinieerd, maar volgens de vaststaande rechtspraak is het een onderneming waarvan de activiteit onmiddellijk bij de landbouw aansluit of erop afgestemd is. Het bedrijf moet, nog steeds volgens de vaststaande rechtspraak, geen grondgebonden karakter hebben. Bovendien kan
het een commercieel, ambachtelijk of industrieel karakter hebben. Er moet echter wel een band bestaan met de landbouw.
Welnu, verwerende partij heeft vastgesteld dat de ter plaatse uitgeoefende activiteit in de loop van de jaren een evolutie heeft ondergaan. Momenteel is er geen landbouwactiviteit meer op de site, maar vinden er op de site wel graanmaal- en mixactiviteiten plaats, die omschreven worden als de ruggengraat van het bedrijf. Deze graanactiviteit is niet zuiver agrarisch maar para-agrarisch, aangezien de aanvrager zuiver landbouwproduct aankoopt bij een graanbedrijf en dit daarna op zijn site zeeft, maalt, opslaat (indien nodig) en afvoert naar veevoederbedrijven en andere (para-)agrarische bedrijven, zoals biogascentrales. Het gaat hierbij voornamelijk over bietenzaad en andere granen en zaden. Het agentschap voor Landbouw en Visserij heeft in haar advies geoordeeld dat de graanmaalderij als een para-agrarische activiteit kan worden beschouwd. Verwerende partij heeft in de bestreden beslissing dan ook terecht geoordeeld dat de activiteiten van de graanmaalderij niet in strijd zijn met de bestemmingsvoorschriften uit het gewestplan die van toepassing zijn op agrarische gebieden.
Slechts in ondergeschikte orde wordt er mest getransporteerd in het bedrijf. Deze activiteit kan echter onmogelijk als een para-agrarische activiteit worden beschouwd. In de omzendbrief van
8 juli 1997 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerpgewestplannen en gewestplannen staat immers bepaald dat de definitie van een para-agrarisch bedrijf een feitenkwestie is maar dat vervoerondernemingen, zelfs van dieren en landbouwproducten, behoren tot de voorbeelden van bedrijven die niet meer als para-agrarische ondernemingen kunnen worden beschouwd. In casu heeft verwerende partij vastgesteld dat de mest louter getransporteerd wordt. De producten worden niet in een eigen landbouwbedrijf gebruikt. Evenmin blijkt dat de aanvrager zelf biogas produceert. Of er ook OBA’s (organische biologische afvalstoffen) worden verwerkt, is niet duidelijk. Verwerende partij heeft in de bestreden beslissing dan ook terecht geoordeeld dat het transporteren van mest door de aanvrager niet als een para-agrarische activiteit kan worden beschouwd, en aldus niet bestaanbaar is in het landbouwgebied.
In tegenstelling tot wat verzoekende partijen voorhouden, heeft verwerende partij in de bestreden beslissing bijzonder zorgvuldig en uitgebreid onderzocht of de aangevraagde activiteiten verenigbaar zijn met de bestemmingsvoorschriften uit het gewestplan, en heeft zij zich hierbij genoodzaakt gezien om een onderscheid te maken tussen de aangevraagde activiteiten, waarvan enkel de activiteiten die behoren tot het proces van graanverwerking als para-agrarisch, en dus toelaatbaar in het agrarisch gebied, kunnen worden beschouwd. De zuivere transportactiviteiten (van onder andere mest) die niets te maken hebben met de graanmaalderij, worden uitdrukkelijk niet toegelaten op de site, en dienen integraal te verhuizen naar een locatie in een daartoe geëigende zone.
De redenering van verzoekende partijen dat de bestreden beslissing in strijd met de bestemmingsvoorschriften voor agrarische gebieden zou zijn genomen, kan niet worden gevolgd.
…”
Op het derde middelonderdeel antwoordt de verwerende partij dat ze alle feiten op hun waarachtigheid gecontroleerd heeft. Ze heeft alles zorgvuldig en nauwgezet onderzocht.
3.
De eerste tussenkomende partij betwist het belang van de verzoekende partijen bij het middel. De verzoekende partijen hebben de vordering tot vernietiging ingesteld in hun hoedanigheid van buurtbewoners die hinder ten gevolge van de bestreden beslissing zouden kunnen ondervinden. De aangevoerde middelen moeten dan ook gericht zijn op het vermijden van die (vermeende) hinder. De eerste tussenkomende partij ziet niet in hoe het eerste middel daartoe bijdraagt. Het verzoekschrift houdt een theoretische, niet geconcretiseerde argumentatie in, zonder dat de verzoekende partijen duiden in welke mate een in hun ogen planologische verenigbaarheid wel tot het uitblijven van (opnieuw vermeende en louter geponeerde) hinderklachten zou leiden.
Het valt de eerste tussenkomende partij daarbij op dat de verzoekende partijen abstractie maken van de al sinds 2007 en tot 2027 vergunde toestand, en van het concrete voorwerp van de aanvraag. Enkel de graanmaalmachine, nog niet gemeld of vergund, maakt het voorwerp van de bestreden beslissing uit. Die graanmaalactiviteit leidt (ter vrijwaring van elk worstcasescenario) tot de bijkomende loods en overkapping. De andere tot 2027 vergunde activiteiten kunnen in principe geen weigeringsgrond vormen. Dankzij de overkapping en de loods wordt er gegarandeerd dat er nooit enige stofverspreiding is. Ook bij de beoordeling van de andere vormen van hinder moet er worden besloten dat de graanactiviteit op zich bestaanbaar is in het agrarisch gebied. Aangezien de verzoekende partijen niet aantonen welke concrete gevolgen ze ondervinden als de inpandige graanmaalmachine stedenbouwkundig onverenigbaar bevonden wordt, hebben ze geen belang bij het opwerpen van het eerste, stedenbouwkundig middel.
Ten gronde repliceert de eerste tussenkomende partij op het eerste middelonderdeel:
“…
De verzoekende partijen stellen dat de aanvraag niet in overeenstemming is met de agrarische bestemmen en herhaalt dat de aanvraag onverenigbaar is de voorschriften van het gewestplan.
Zij maken hierbij abstractie van het vergunningsbesluit zelf, dat activiteiten uit de aanvraag inkrimpt en door middel van bijzondere voorwaarden de activiteiten beperkt tot deze met een zone-eigen, para-agrarisch karakter.
De verzoekende partijen hechten in hun betoog voornamelijk vast aan de administratieve historiek van de geweigerde vergunningen voor mesttransport […] maar negeren het feit dat dergelijke transporten expliciet zijn uitgesloten van de huidige vergunning – deze worden ook niet meer door de tussenkomende partij geëxploiteerd. De eerdere geweigerde vergunningen hadden een manifest ander voorwerp (graanmaalmachine exterieur in werking, een TOP, …) waardoor er hieraan geen gevolgen kunnen voortvloeien voor de huidige aanvraag. Vasthechten aan het aanvraagdossier zoals de verzoekende partijen doen, geeft een verkeerd beeld en negeert manifest dat het vergunningsbesluit wel degelijk een stedenbouwkundige toets aan het agrarisch gebied doorvoert. Wat volgt is een eerste middelenonderdeel dat uitsluitend een punt tracht te maken zonder het vergunningsbesluit en de hierin opgenomen bijzondere voorwaarden te betrekken. Zij blijven vasthechten aan de transportactiviteiten die echter expliciet zijn uitgesloten.
Dat de graanactiviteiten zone-vreemd zouden zijn, wordt niet door de verzoekende partijen opgeworpen in dit eerste middelonderdeel; zij viseren uitdrukkelijk en uitsluitend de transportactiviteiten die in het vergunningsbesluit echter expliciet werden uitgesloten van vergunning. Nergens in dit middelenonderdeel wordt gesteld dat de graanmaalactiviteiten an sich zonevreemd zouden zijn en een strijdigheid met de gewestplanbestemming zouden inhouden; de verzoekende partijen houden slechts vast aan de correlatie met de transportactiviteiten. De gevolgtrekking in het eerste middelenonderdeel van de verzoekende partijen strookt dan ook niet met de realiteit en de toets aan de gewestplanbestemming die verenigbaar werd beoordeeld in het vergunningsbesluit, in lijn met het gunstig advies van LANDBOUW & VISSERIJ.
Er werd eerder al geoordeeld dat de graanmaalmachine wel degelijk verenigbaar is met de stedenbouwkundige bestemming agrarisch gebied, enkel kon deze omwille van potentiële hinderaspecten niet in openlucht worden opgesteld waardoor deze vergunning werd geweigerd. Uit het besluit van het college van burgemeester en schepenen van 24 april 2017:
[…]
In dit besluit werd enkel geoordeeld dat de TOP niet verenigbaar was met de gewestplanbestemming; de graanmaalmachine die werd aangevraagd werd verenigbaar geacht met de gewestplanbestemming, maar omdat deze in openlucht werd opgesteld werd deze toch geweigerd.
Ook in de daaropvolgende besluiten van 2018 (CBS Xxxxxxx) xx 0000 (Xxxxxxxxx Xxxxxx- Xxxxxxx) oordeelden niet dat de graanmaalderij zonevreemd was, maar oordeelde uitsluitend
dat de transportactiviteiten (mest/digestaat) niet verenigbaar waren met de stedenbouwkundige bestemming:
[…]
De eerdere besluiten vonden hun weigeringsgronden dus uitsluitend in de aangevraagde TOP of transportactiviteiten, nooit in de op zichzelf staande graanmaalactiviteiten. Aan de toenmalige weigeringen lag ook steeds een ongunstig advies van LANDBOUW & VISSERIJ ten grondslag. Dat is bij het vergunningsbesluit niet het geval.
LANDBOUW EN VISSERIJ stelt expliciet in haar advies van 2 oktober 2020, zoals in graad van beroep hernomen op 16 maart 2021:
[…]
Het is in dit licht dat de vergunningverlenende overheid eveneens vaststelt dat deze graanmaalactiviteit in overeenstemming zijn met de planologische bestemming agrarisch gebied en de vergunning voor deze activiteit (en haar aanhorigheden) verleent. De bijzondere voorwaarden beperken de activiteit van de tussenkomende partij uitsluitend tot de para- agrarische activiteit:
[…]
De tussenkomende partij conformeert zich aan deze voorwaarden.
De door de verzoekende partijen opgeworpen strijdigheid van de transportactiviteiten met de gewestplanbestemming, is dan ook irrelevant want niet-vergund door het vergunningsbesluit. De verzoekende partijen houden ten onrechte rekening met uitgesloten activiteiten en negeren de finaliteit van het vergunningsbesluit. Het middelenonderdeel hecht vast aan een onbestaande strijdigheid.
…”
Ook het derde middelonderdeel getuigt volgens de eerste tussenkomende partij van een doelbewust verkeerde lezing van de bestreden beslissing. De verzoekende partijen houden vast aan de transportactiviteiten zonder in aanmerking te nemen dat die expliciet van vergunning uitgesloten zijn. Zoals al eerder geantwoord, wordt de vergunning uitsluitend tot de graanmaalactiviteiten beperkt.
4.
De tweede tussenkomende partij antwoordt op het eerste middelonderdeel:
“…
Tussenkomende partij meent dat in agrarisch gebied agrarische en para-agrarische bedrijvigheid mogelijk moet zijn, ook al is het bedrijf gelegen in de nabijheid van een (zonevreemde) woonkern.
[…]
Het begrip ‘bedrijf’ in artikel 11.4.1 van het Inrichtingsbesluit is gebonden aan de uitvoering en de toepassing van de wetgeving inzake stedenbouw en is niet gericht op de organisatie of het toezicht op de landbouw als economische bedrijvigheid.
De omzendbrief van 8 juli 1997 stelt dat ‘para-agrarische ondernemingen’ ondernemingen zijn waarvan de activiteit onmiddellijk bij de landbouw aansluit en erop afgestemd is. Zo worden in deze omzendbrief groentendiepvriesbedrijven, kennels met meer dan 100 dieren en inpak-, conditionerings- en opslagbedrijven als para-agrarisch beschouwd. Een graanmaalderij is evident een para-agrarisch bedrijf.
Het schepencollege verwijst naar het advies in eerste aanleg van het departement Landbouw & Visserij van 27 oktober 2020 in het kader van de huidige regularisatieprocedure:
[…]
In beroep bevestigde het departement Landbouw & Visserij haar gunstig advies […] voor de graanmaalderij:
[…]
Ook in de bestreden beslissing werd een nauwkeurige afweging gemaakt over het al dan niet para-agrarisch karakter van de graanmaalderij-activiteit.
[…]
Als rode lijn in hun betoog stellen verzoekers keer op keer dat rekening moet gehouden worden met de (al dan niet nog) bestaande algemene transportactiviteiten, die immers de hoofdfunctie zou zijn.
Deze premisse is niet juist, ook niet als het een regularisatieaanvraag betreft. De vergunningsprocedure is beperkt tot hetgeen aangevraagd werd en derde-belanghebbenden kunnen maar verhaal aantekenen bij uw Raad over hetgeen vergund werd.
Het debat over de (mest- en digestaten-) transportactiviteiten is irrelevant want niet vergund door de bestreden beslissing en volgens tussenkomende partij zelfs gestopt (zodat men niet inziet welk belang verzoekers zouden hebben bij dit middelonderdeel).
Verzoekers gaan er trouwens aan voorbij dat de aanvraag met betrekking de algemene transportactiviteiten niet werden vergund in de bestreden beslissing:
[…]
Naar tussenkomende partij begrijpt heeft Xxxx Xxxxxxxxxx de algemene transportactiviteiten meteen gestaakt. Maar zelfs indien Agri Frooninckx vandaag in hoofdzaak nog een zonevreemd transportbedrijf zou zijn, dan betekent geenszins dat een graanmaalderij niet vergund kan worden, aangezien deze wél als para-agrarisch kan beschouwd worden. Anders oordelen zou
maken een zonevreemd bedrijf nooit een vergunning kan bekomen voor een zone-eigen activiteit…
…”
Wat het derde middelonderdeel betreft, stelt de tweede tussenkomende partij dat enkel de graanmaalderij-activiteiten (opslag, malen en mengen van graan) vergund worden. De weigering van de algemene transportactiviteit is in het voordeel van de omwonenden. De kritiek van de verzoekende partijen is dan ook niet te begrijpen. Als de algemene transportactiviteit (nu al) niet vergund is, betreft dat een kwestie van handhaving. Waarheen die activiteit moet verhuizen, is uiteraard geen zaak van de vergunningverlenende overheid, enkel van de aanvrager en de handhavende overheid.
5.
In hun wederantwoordnota dupliceren de verzoekende partijen op het verweer tegen het eerste middelonderdeel het volgende:
“…
Volhardend in de kennelijke onredelijkheid stelt de verwerende partij dat zij in de bestreden beslissing zorgvuldig en uitgebreid onderzocht heeft of de aangevraagde activiteiten verenigbaar zijn met de bestemmingsvoorschriften […].
Dit is opmerkelijk omdat precies al van in den beginne duidelijk is dat de aanvrager geen feitelijke elementen aanreikt die voldoende duidelijk maken wat volgens de aanvrager zelf de activiteit is en hoe die wordt uitgeoefend. Er werd reeds in het inleidend verzoekschrift erop gewezen dat dezelfde activiteiten die voorheen telkenmale hebben geleid tot een weigering van de vergunningsaanvraag nu opnieuw worden gevraagd, zij het dat de woordenschat in die zin wordt aangepast, dat het de beslissende overheid heeft kunnen overhalen om de vergunning toch toe te kennen. Dit is des temeer opvallend nu het om een regularisatieaanvraag gaat en de activiteiten reeds worden uitgeoefend. Het was voor de aanvrager dan ook niet meer dan eenvoudig en zorgzaam om de nodige concrete feitelijke gegevens aan te reiken om de beslissende overheid toe te laten met kennis van zaken de beslissing te nemen. Het was voor de deputatie anderzijds evident dat in het kader van een zorgvuldige feitenbeoordeling, de deputatie die gegevens kon opvragen.
Anders dan dat te doen heeft de deputatie zich slaafs laten leiden door de gewijzigde bewoordingen in hoofde van de aanvrager.
[…].
Bij gebrek aan afdoend onderzoek of die activiteit wel een activiteit is die onmiddellijk bij de landbouw in ruime zin aansluit of er op afgestemd is, diende de verwerende partij de aanvraag
te weigeren. Door ondanks het feit dat dit onderzoek hier niet afdoende is gebeurd toch een vergunning af te leveren, is de vergunning onwettig.
Uit dit alles blijkt dat het niet opgaat om, zoals de verwerende partij en de tussenkomende partijen beogen, om een deelactiviteit te isoleren uit een gehele activiteit – hier dan nog een te regulariseren activiteit – om dan dit deel als para-agrarisch te beschouwen zonder rekening te houden met de werkelijke activiteit van het bedrijf. De vergunning die thans wordt aangevochten heeft in haar exploitatie deel aan de exploitatie van het geheel. Dat de splitsing een artificiële splitsing is blijkt nog uit de bestreden beslissing zelf.
…”
In hun dupliek op het verweer tegen het derde middelonderdeel herhalen de verzoekende partijen dat de werkelijke activiteiten en uiteraard de juiste feitelijke grondslag van de aanvraag beoordeeld moeten worden. Dat heeft de verwerende partij nagelaten.
1.
Artikel 4.3.1, §1, eerste lid, 1°, a) VCRO verplicht de vergunningverlenende overheid om een aangevraagde vergunning voor stedenbouwkundige handelingen te weigeren als de aanvraag in strijd is met stedenbouwkundige voorschriften, onder voorbehoud van een geldige afwijking. Tot de stedenbouwkundige voorschriften behoren de verordenende bepalingen van een gewestplan, zoals volgt uit artikel 1.1.2, 9° en 13°, b) VCRO.
Het voorwerp van de bestreden vergunning bevindt zich volgens het gewestplan ‘Aarschot- Diest’ in agrarisch gebied. Artikel 11.4.1 van het Inrichtingsbesluit bestemt de agrarische gebieden voor de landbouw in de ruime zin. Behoudens bijzondere bepalingen mogen ze enkel de voor het bedrijf noodzakelijke gebouwen, de woning van de exploitanten, benevens verblijfsgelegenheid voor zover die een integrerend deel van een leefbaar bedrijf uitmaakt, en eveneens para-agrarische bedrijven bevatten.
Artikel 11.4.1 van het Inrichtingsbesluit laat para-agrarische bedrijven toe in agrarisch gebied. Bij ontstentenis van een reglementaire definitie moet het begrip ‘para-agrarische bedrijven’ in zijn spraakgebruikelijke betekenis worden begrepen. In die betekenis staan para-agrarische bedrijven voor bedrijven waarvan de activiteit onmiddellijk bij de landbouw in de ruime zin aansluit en erop afgestemd is.
De overheid die over een aanvraag in agrarisch gebied uitspraak doet, moet nagaan of het wel om een werkelijk agrarisch of para-agrarisch bedrijf gaat. Aan de hand van de voorgelegde stukken moet de overheid de toelaatbaarheid van de aanvraag zowel in feite als in rechte uit stedenbouwkundig en planologisch oogpunt onderzoeken.
Het bepalen van de werkelijke aard van de aangevraagde handelingen betreft een feitelijke vaststelling. De rechter is niet bevoegd om zijn beoordeling van de feiten in de plaats te stellen van die van de bevoegde overheid. Het rechterlijk wettigheidstoezicht gaat na of de overheid de haar toegekende appreciatiebevoegdheid naar behoren uitgeoefend heeft, met name of ze van de juiste feitelijke gegevens uitgegaan is, of ze die correct beoordeeld heeft en of ze op grond daarvan in redelijkheid tot haar besluit is kunnen komen.
2.
Luidens artikel 35, derde lid van het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges geeft een onwettigheid alleen aanleiding tot een vernietiging, als de partij die ze aanvoert door de ingeroepen onwettigheid benadeeld wordt. De verzoekende partijen moeten dus ten gevolge van de aangevoerde onregelmatigheid in hun belangen geschaad worden.
In het eerste en (ten dele) ook het derde onderdeel van het middel betwisten de verzoekende partijen de planologische toelaatbaarheid van de met de bestreden beslissing vergunde handelingen. In het eerste middelonderdeel betogen ze dat het bedrijf van de eerste tussenkomende partij in wezen een transportbedrijf en dus geen para-agrarisch bedrijf is. In het derde middelonderdeel stellen ze dat de verwerende partij niet (afdoende) onderzocht heeft of de graanmaalderij wel als een para-agrarische activiteit beschouwd kan worden en dat de motivering in de bestreden beslissing van inconsistentie getuigt.
Alvast in zoverre dient het middel het belang dat de verzoekende partijen als omwonenden bij het beroep doen gelden, met name om de geluidshinder en mobiliteitsimpact van de graanmaalderij af te wenden, en kan de exceptie van de eerste tussenkomende partij niet worden aangenomen.
3.
Onder het rechtmatigheidsonderzoek in de bestreden beslissing, waar ze de aanvraag tegen het licht van de geldende bestemmingsvoorschriften van het gewestplan houdt, overweegt de verwerende partij:
“…
Het bedrijf is gevestigd op de site van een voormalige kalverenhouderij, die werd uitgebaat door de vader van de huidige aanvrager. De ter plaatse uitgeoefende activiteit heeft echter in de loop van de jaren een evolutie ondergaan. Zoals blijkt uit de historiek van de vergunningen is de loods, waar de aangevraagde verhardingen voor en langsheen liggen, in 2002 vergund als loods voor landbouwmachines. In 2005 werd een milieuvergunning verleend voor het gedeeltelijk overnemen van het mestkalverenbedrijf (enkel het houden van mestkalveren). Momenteel is er geen landbouwactiviteit meer op de site. Naar aanleiding van een aanvraag voor een omgevingsvergunning in 2018 omschreef de aanvrager zijn hoofdactiviteit als de opslag, bewerking en vervoer van landbouwproducten, zoals mest, digestaat, zaden, granen en andere. Deze worden tijdelijk opgeslagen en/of bewerkt vooraleer ze definitief worden afgevoerd voor hergebruik als veevoeder of als digestaat. In de voorliggende motiveringsnota worden de activiteiten omschreven als graanmaal- en mixactiviteiten, niet zuiver agrarisch maar wel para- agrarisch, aangezien de aanvrager zuiver landbouwproduct maalt, opslaat (indien nodig) en afvoert naar veevoederbedrijven en andere (para-)agrarische bedrijven zoals biogascentrales. De granen worden aangekocht bij een graanbedrijf. Het gaat voornamelijk over bietenzaad en andere granen en zaden. Die worden gezeefd, gemalen en gemengd, naargelang de behoefte van de klant. Ze worden vervolgens geladen in een “walking floor”-oplegger of kipper. De producten worden gebruikt als veevoeder of voor het opwekken van elektriciteit. De graanactiviteit wordt omschreven als de ruggengraat van het bedrijf; slechts in ondergeschikte orde wordt er mest getransporteerd.
Er worden 17 voertuigen aangevraagd, waaronder ook opleggers en containercombinaties. De opleggers worden vaak gevuld in afwachting van het beleveren van de klant.
In de omzendbrief van 8 juli 1997 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp- gewestplannen en gewestplannen is gesteld dat de definitie van een para-agrarisch bedrijf een feitenkwestie is maar dat vervoerondernemingen, zelfs van dieren en landbouwproducten, behoren tot de voorbeelden van bedrijven die niet meer kunnen worden beschouwd als para- agrarische ondernemingen. Wanneer gekeken wordt naar de registratie van de onderneming Xxxx Xxxxxxxxxx in de Kruispuntbank van Ondernemingen, blijkt dat de naam van de vennootschap met een notariële akte van 21 december 2017 werd gewijzigd van “Transport Frooninckx” naar “Agri Frooninckx”, maar dat deze naamwijziging niet gepaard is gegaan met een wijziging in het maatschappelijk doel van de firma. Als Nacebelcode versie 2008 voor de BTW en RSZ is opgegeven “goederenvervoer over de weg, met uitzondering van verhuisbedrijven” en voor de BTW ook “bouwrijp maken van terreinen”. Volgens Trends Top is de firma ingedeeld in de sector “kipwagentransporten”. De aanvrager blijft vaag over zijn toeleveranciers en afnemers. Het graan wordt blijkbaar niet aangekocht bij (lokale) landbouwers, maar bij een niet nader genoemd “graanbedrijf”. Het contract, waar naar verwezen werd door de bezwaarindieners, maakt geen deel uit van de stukken in de aanvraag. Ook wat
mest betreft is niet toegelicht vanwaar dit komt en naar waar het getransporteerd wordt, met andere woorden in welke mate er een directe band is met de landbouw. De aanvrager brengt ook geen cijfers bij waaruit kan blijken dat de graanbewerking, en niet het transport, de ruggengraat van het bedrijf uitmaakt.
In de motiveringsnota wordt verwezen naar een arrest van de Raad van State van 19 maart 2009 met nr. 191.663. Hierin wordt de vraag of “een dergelijke biogasinstallatie als een para- agrarische inrichting kon worden beschouwd” positief beantwoord. De vergelijking met de voorliggende zaak gaat echter slechts gedeeltelijk op, omdat het arrest handelt over een bestaande varkenshouderij, waarbij voor de nieuwe activiteit 50% van de aangevoerde producten afkomstig zijn van het eigen bedrijf en 50% van de afgevoerde producten ook naar de eigen gronden zullen teruggaan. De Raad oordeelde dat, in zoverre het gaat om de verwerking van landbouwproducten (mest en energiegewassen) tot een digestaat dat op het land als meststof kan worden aangewend tot biogas, de activiteit onmiddellijk bij de landbouw aansluit of erop afgestemd is. Dit is niet het geval in zoverre het gaat om de verwerking van OBA’s (organische biologische afvalstoffen) die afkomstig zijn van niet-landbouwactiviteiten en tot doel hebben energie op te wekken. In de voorliggende aanvraag worden geen energiegewassen gebruikt en wordt mest ook louter getransporteerd. De producten worden niet in een eigen landbouwbedrijf gebruikt. Er blijkt niet dat de aanvrager zelf biogas produceert. Of er (ook) OBA’s worden verwerkt, is niet duidelijk. Op basis van de gegevens van de voorliggende aanvraag is niet op overtuigende wijze aangetoond dat het bedrijf para-agrarisch van aard is en om die reden bestaanbaar is in landbouwgebied. Tijdens de hoorzitting geeft de aanvrager met stelligheid aan dat de activiteit ter plaatse zal beperkt worden tot de graanmaalderij en dat de transportactiviteit afgesplitst wordt. Het college van burgemeester en schepenen bevestigt dat het opgemaakte stappenplan bedoeld is om een vergunde toestand te creëren waarbij enkel de graanmaalderij, waarvan Landbouw en Visserij erkent dat deze para- agrarisch is, ter plaatse behouden blijft. In die omstandigheden kan aanvaard worden dat er een para-agrarische activiteit wordt uitgeoefend. Het uitsluiten van de transportactiviteit, voor zover het transport niet direct verbonden is aan de maalderij, kan door het opleggen van voorwaarden en het uitsluiten van bepaalde milieurubrieken opgelegd worden.
[…]
Landbouw en Visserij maakt een onderscheid tussen enerzijds de handelingen met het graan, die als para-agrarisch worden beschouwd, en anderzijds de transportactiviteit, die zonevreemd is en elders moet worden ondergebracht. Het departement stelt uitdrukkelijk dat de hoofdzaak van de activiteiten een transportactiviteit betreft. Er mag aangenomen worden dat het departement inzage heeft in de balansen, om deze stelling op te baseren. Het standpunt van de gemeentelijke omgevingsambtenaar wordt gevolgd, dat hieruit moet worden afgeleid dat het bedrijf niet para-agrarisch van aard is. Er kan bovendien moeilijk worden aangenomen dat de transportactiviteit in een daartoe geëigende zone, volledig los van de site, kan worden afgezonderd. Aangezien alle producten van elders komen, moeten ze zowel voor als na
verwerking getransporteerd worden en is het evident dat de transportactiviteit met de site verbonden blijft, als er voor de graanmaalderij een omgevingsvergunning wordt verleend. Het standpunt van het college ter zake luidt dat de discussie over de vraag of het bedrijf vandaag wel of niet hoofdzakelijk een zonevreemd transportbedrijf is, geenszins betekent dat de graanmaalderij niet vergund kan worden, aangezien deze wel als para-agrarisch kan beschouwd worden. Op voorwaarde dat er een onderscheid gemaakt wordt tussen de graanmaalderij en de transportactiviteit, is een omgevingsvergunning voor het aangevraagde, mits het opleggen van voorwaarden, wel mogelijk. De voorwaarden, geformuleerd in het advies van het departement Landbouw en Visserij, dienen te worden opgelegd. De zuivere transportactiviteiten dienen integraal te worden verwezen naar de daartoe geëigende zone en moeten volledig los staan van deze site.
…”
De verwerende partij verbindt vervolgens aan de afgifte van de vergunning voorwaarden die de activiteiten op de site “strikt” tot de graanmaalderij (opslag, malen en mengen van graan) beperken, de “zuivere transportactiviteit” integraal verwijzen naar “een locatie in een daartoe geëigende zone”, de transportactiviteiten tot het vervoer van graan en producten van de graanmaalderij beperken en dat “tot een minimum”, en die de aankomst en het vertrek van gecombineerde transporten van verschillende aard naar een andere locatie verwijzen.
4.
De motivering in de bestreden beslissing en de vergunningsvoorwaarden waarin die vertaald werd, maken meer dan duidelijk dat de verwerende partij de bewering in de aanvraag, met name dat de graanbewerking en niet het transport de ruggengraat van het bedrijf uitmaakt, niet aanvaardt en aldus de kwalificatie van het bedrijf als para-agrarisch bedrijf als onbewezen verwerpt. De verwerende partij neemt daarbij, terecht, aan dat een transportbedrijf geen para- agrarisch bedrijf is. De conclusie dat de transportactiviteit de hoofdzaak uitmaakt en het bedrijf niet als een para-agrarisch bedrijf aangemerkt kan worden, wordt bereikt op grond van onder meer de statutaire doelstellingen, de vaagheid in de aanvraag over leveranciers en afnemers, het gebrek aan cijfermatige gegevens die toelaten om de beweerde hoofd- en nevenactiviteit te verifiëren, en de adviezen van de gemeentelijke omgevingsambtenaar en het Departement Landbouw en Visserij. De verwerende partij citeert het advies van het Departement Landbouw en Visserij waaruit ze afleidt dat “het bedrijf niet para-agrarisch van aard is”.
De bijzondere vergunningsvoorwaarden worden opgelegd om dat te verhelpen door de vergunning tot de graanmaalderij te herleiden, het daaraan gerelateerde transport “tot een minimum” – wat dat ook mag inhouden - te beperken, en de zonevreemde transportactiviteiten te laten verwijderen. Dat is geen oplossing voor de vastgestelde planologische strijdigheid. Als
de hoofdactiviteit (transport) van het bedrijf niet para-agrarisch is, dan is het volledige bedrijf niet in overeenstemming met de bestemmingsvoorschriften die in agrarisch gebied gelden en dus zonevreemd. De verwerende partij verplicht de exploitant tot de verplaatsing van de hoofdactiviteit van het bedrijf naar “een daartoe geëigende zone” - waar dat ook mag zijn - om daaruit ten onrechte te besluiten dat er ter plaatse dan een para-agrarische activiteit resteert.
Wat meer is, de verwerende partij stelt in de bestreden beslissing het para-agrarisch karakter van de graanmaalderij, zelfs als die op zichzelf beschouwd wordt, uitdrukkelijk in vraag. Meer bepaald overweegt de verwerende partij daarover dat de aanvraag vaag blijft over toeleveranciers en afnemers, en dat het graan blijkbaar niet bij (lokale) landbouwers maar bij een niet nader genoemd “graanbedrijf” aangekocht wordt. De verwerende partij acht de band van de maalderij op zich met de landbouw dus niet eens bewezen. Waarom de verwerende partij ondanks die bezwaren toch tot de afgifte van de vergunning besluit, laat ze in het ongewisse.
Terecht hekelen de verzoekende partijen daarbij nog een andere inconsistentie van de motivering in de bestreden beslissing. Er kan moeilijk worden aangenomen, zo motiveert de verwerende partij, dat de transportactiviteit in een daartoe geëigende zone, volledig los van de site, afgezonderd kan worden aangezien alle producten zowel vóór als na de verwerking vervoerd worden en het evident is dat de transportactiviteit met de site verbonden blijft ook als de graanmaalderij vergund wordt. De verwerende partij verwerpt daarmee het in het advies van het Departement Landbouw en Visserij voorgestelde onderscheid tussen de graanmaalderij en de “zuivere transportactiviteiten”, om dan vervolgens toch dat onderscheid te maken en de “zuivere transportactiviteiten”, volledig los van de site, naar de “daartoe geëigende zone” te verwijzen, terzijde gelaten de vraag of de betrokken voorwaarden wel voldoende nauwkeurig en werkbaar zijn.
5.
Het middel is in de aangegeven mate gegrond.
VI. Beslissing
1. De tussenkomst van Xxxxxxx XXXXXXXXXX is ontvankelijk.
2. De tussenkomst van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente LUBBEEK is ontvankelijk.
3. De bestreden beslissing wordt vernietigd.
4. De verwerende partij wordt bevolen om een nieuwe beslissing te nemen over het bestuurlijk beroep van de verzoekende partijen binnen een termijn van drie maanden te rekenen vanaf de dag na de dag van de betekening van dit arrest.
5. De kosten van het beroep, bestaande uit het rolrecht bepaald op 400 euro, en een rechtsplegingsvergoeding van 700 euro verschuldigd aan de verzoekende partijen, komen ten laste van de verwerende partij.
6. De kosten van de tussenkomst, bepaald op 200 euro, blijven ten laste van de tussenkomende partijen, elk voor de helft.
Dit arrest is uitgesproken in zitting van 25 mei 2023 door de negende kamer.
De griffier, | De voorzitter van de negende kamer, |
Xxxx XXX XXXXXXXX | Xxxxx XX XXXX |