DAGVAARDING
DAGVAARDING
Heden, de tweeduizend vierentwintig,
op verzoek van:
1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Amnesty International, Afdeling Nederland, statutair gevestigd te Amsterdam;
2. de Stichting Bootvluchteling, statutair gevestigd te Ede;
3. de Stichting Defence for Children International Nederland – ECPAT Nederland, statutair gevestigd te Leiden;
die alle in deze zaak woonplaats kiezen op het kantooradres van Prakken d’Oliveira Human Rights Lawyers, aan de Xxxxxxxxxxxxxx 0-X xx Xxxxxxxxx (0000 XX), van welk kantoor mrs. Xxx xx Xxxx, Xxxx- Xxxxx Xxxx en Xxxxxxx xxx Xxx tot advocaten worden gesteld en als zodanig zullen optreden,
heb ik:
De Staat der Nederlanden (de ministeries van Justitie en Veiligheid, Buitenlandse Zaken, Algemene Zaken en Defensie), zetelende te ’s-Gravenhage, aldaar ten parkette van de procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden aan de Korte Voorhout 8 (2511 EK) te ’s-Gravenhage mijn exploot doende en afschrift dezes voor ieder der genoemde ministeries latende aan:
aldaar werkzaam
gedagvaard om op woensdag 1 mei 2024 om 10.00 uur, niet in persoon maar vertegenwoordigd door een advocaat te verschijnen, op de zitting van de Rechtbank Den Haag aan de Xxxxx Xxxxxxxxx 00 xx Xxx Xxxx, alsdan en aldaar zitting houdend in het Paleis van Justitie aan de Xxxxx Xxxxxxxxx 00 xx Xxx Xxxx;
Met aanzegging dat:
a. indien gedaagde verzuimt advocaat te stellen of het hierna te noemen griffierecht niet tijdig betaalt, en de voorgeschreven termijnen en formaliteiten in acht zijn genomen, de rechter verstek tegen gedaagde zal verlenen en de hierna omschreven vordering zal toewijzen, tenzij deze hem onrechtmatig of ongegrond voorkomt;
b. bij verschijning in het geding van gedaagde een griffierecht zal worden geheven, te voldoen binnen vier weken te rekenen vanaf het tijdstip van verschijning;
d. van een persoon die onvermogend is, een bij of krachtens de wet vastgesteld griffierecht voor onvermogenden wordt geheven, indien hij op het tijdstip waarop het griffierecht wordt geheven heeft overgelegd:
1) een afschrift van het besluit tot toevoeging, bedoeld in artikel 29 van de Wet op de rechtsbijstand, of indien dit niet mogelijk is ten gevolge van omstandigheden die redelijkerwijs niet aan hem zijn toe te rekenen, een afschrift van de aanvraag, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Wet op de rechtsbijstand, dan wel
2) een verklaring van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand, bedoeld in artikel 7, derde lid, onderdeel e, van de Wet op de rechtsbijstand waaruit blijkt dat zijn inkomen niet meer bedraagt dan de inkomens bedoeld in de algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 35, tweede lid, van die wet;
e. eiseressen op straffe van niet-ontvankelijkheid verplicht zijn deze dagvaarding aan te tekenen in het centraal register voor collectieve acties als bedoeld in artikel 305a, zevende lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek;
f. deze aantekening tot gevolg heeft dat – tenzij de rechtbank eiseressen aanstonds niet ontvankelijk verklaart – de rechtbank de zaak aanhoudt totdat een termijn van drie maanden na de aantekening in het centraal register is verstreken;
g. na het verstrijken van deze termijn de behandeling van de zaak wordt voortgezet in de stand waarin zij zich bevindt, tenzij ingevolge artikel 1018d, tweede lid, Rv deze termijn is verlengd of een andere collectieve vordering voor dezelfde gebeurtenis is ingesteld;
h. de in artikel 128, tweede lid, Rv bedoelde roldatum voor het nemen van de conclusie van antwoord door de rechtbank zal worden bepaald op een termijn van zes weken nadat de in artikel 1018c, derde lid, Rv bedoelde termijn is verstreken;
i. de producties niet worden (mee)betekend, maar tijdig in het geding zullen worden gebracht;
teneinde op voormelde zitting te horen eisen en concluderen conform het navolgende.
Inhoud
2 BEVOEGDHEID NEDERLANDSE RECHTER 3
3 ONTVANKELIJKHEID EISERESSEN 5
3.1 DE VORDERINGEN HEBBEN EEN IDEËEL DOEL, DE TE BEANTWOORDEN FEITELIJKE EN RECHTSVRAGEN ZIJN GEMEENSCHAPPELIJK 5
3.2 EISERESSEN VOLDOEN AAN DE VEREISTEN VAN ART. 3:305A BW 9
3.2.1 Eiseressen voldoen aan de vereisten van art. 3:305a lid 1 BW 10
3.2.2 Eiseressen voldoen aan de vereisten van art. 3:305a lid 3 BW 14
3.2.3 Ten overvloede: eiseressen voldoen aan de vereisten van art. 3:305a leden 2 en 5 BW 15
3.3 EXCLUSIEVE BELANGENBEHARTIGER (1018E RV) 16
3.4 Toepassing van een opt-out/in regeling ex art. 1018f Rv passend, noch vereist 16
3.4.1 Geen opt-out/in indien er geen nauw omschreven groep personen kan worden vastgesteld 16
3.4.2 Geen nauw omschreven groep in deze zaak 20
3.5 Geen termijn ex 1018 g Rv 22
4 ACHTERGROND, TEKST EN JURIDISCHE CONTEXT VAN DE EU-TURKIJEDEAL 22
4.1 Achtergrond: de burgeroorlog in Syrië 22
4.3 HET GEAS EN DE SITUATIE IN TURKIJE EN GRIEKENLAND IN MAART 2016 25
4.3.1 De normen van het GEAS 25
4.3.2 Turkije was (en is) geen veilig derde land op grond van de Procedurerichtlijn 27
4.3.3 Systematische tekortkomingen van het Griekse asielsysteem 32
5.1 2016-2020: De gevolgen van de EU-Turkijedeal 40
5.1.1 Het aantal personen op de hotspot-eilanden 40
5.1.2 De feitelijke situatie op de hotspot-eilanden 44
5.1.2.1 Overbevolking en het gebrek aan voorzieningen 46
5.1.2.2 Onvoldoende bescherming van kwetsbaren en medische zorg 52
5.1.2.3 Gebreken in de asielprocedure in de hotspots 59
5.2 De Nederlandse rol bij de totstandkoming van de EU-Turkijedeal 65
5.2.1 De Staat is architect en voortrekker van de EU-Xxxxxxxxxxx 00
5.3 2016-2020: De Nederlandse rol bij de uitvoering van de EU-Turkijedeal 75
5.3.1.1 Nederlandse ambtenaren vormen een primaire bron van informatie 75
5.3.1.3 2016-2020: De Staat weet dat er geen reëel uitzicht op readmissie naar Turkije bestaat 81
5.3.1.4 2016-2020: De Staat is op de hoogte van de inhumane situatie in de kampen 88
5.3.2 De Staat blijft ondanks de mensenrechtenschendingen inzetten op voortzetting van de deal 90
5.3.2.1 De Staat blijft vasthouden aan de EU-Turkijedeal en aandringen op readmissie 90
5.3.2.2 De Staat oefent invloed uit op Griekse wetgeving 93
5.3.2.3 De Staat verzet zich tegen maatregelen die verlichting kunnen brengen op de eilanden 96
5.4 DE EU-TURKIJEDEAL NA MAART 2020 100
5.4.1 De invloed van de corona-uitbraak op het aantal personen in de kampen 100
5.4.2 Geen readmissie naar Turkije en opening Closed Controlled Access Centres 102
5.4.2.1 Turkije wordt in de Griekse wet als veilig derde land aangemerkt 102
5.4.2.2 Opening van Closed Controlled Access Centres 103
5.4.3 De situatie in de kampen maart 2020 – heden 104
5.4.3.1 Gebrek aan voorzieningen 105
5.4.3.2 Onvoldoende bescherming van kwetsbaren en medische zorg 105
5.4.3.3 Gebreken in de asielprocedure in de hotspots 107
5.4.4 Huidige status van de EU-Turkijedeal 108
6 ONRECHTMATIG HANDELEN VAN DE STAAT 110
6.1 Inleiding 110
6.2 Schending van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm 112
6.2.1 Xxxxxxxxx xxxxx: de zorgvuldigheidsnorm 112
6.2.2 Invulling van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm in dit geval 115
6.2.2.1 Fundamentele rechten 116
6.2.2.2 Verbod op omzeilen van internationaalrechtelijke verplichtingen en om steun te verlenen aan de onrechtmatige daad van een andere staat 117
6.2.2.3 Relevante feiten en omstandigheden 119
6.2.3 De Staat handelde c.q. handelt in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm 123
6.2.3.1 Het sluiten en vormgeven van de deal was onrechtmatig 123
6.2.3.2 Het mede-uitvoeren en in stand houden van de deal was (en is) onrechtmatig 131
6.2.3.3 De Staat dient toekomstige mensenrechtenschendingen te voorkomen 140
6.2.3.4 Conclusie 141
6.3 Schending van het Unierecht 142
6.3.1 Primair: het sluiten en in stand houden van de EU-Turkijedeal schendt het Unierecht 142
6.3.1.1 Schending van het EU-Handvest 142
6.3.1.2 Strijd met primair en secundair Unierecht 146
6.3.2 Subsidiair: het sluiten en in stand houden van de EU-Turkijedeal schendt de beginselen van nuttig effect en unietrouw 150
6.3.3 Conclusie 153
7 TOEREKENBAARHEID 153
8 SCHADE 154
9 BEKENDE WEREN GEDAAGDE 154
10 BEWIJSAANBOD / OVERLEGGEN VAN STUKKEN EX ART. 21 RV 155
11 EIS 156
12 PRODUCTIELIJST
13 JURISPRUDENTIE
14 AFKORTINGEN
1 INLEIDING
1. Amnesty International Nederland (hierna: AIN), Stichting Bootvluchteling (hierna: SB) en Defence for Children (hierna: DfC) (hierna gezamenlijk aangeduid als “eiseressen” of “Amnesty International c.s.”) houden de Staat der Nederlanden (hierna: “de Staat”, “gedaagde”) aansprakelijk voor de mensenrechtenschendingen die het gevolg zijn van de Verklaring EU- Turkije (hierna: “EU-Turkijedeal”), die door de Staat op 18 maart 2016 is gesloten en daarna door hem mede uitgevoerd. Het sluiten en uitvoeren van de EU-Turkijedeal heeft ertoe geleid dat tienduizenden asielzoekers zijn vastgehouden op de vijf zogenaamde hotspot-eilanden in Griekenland: Lesbos, Chios, Kos, Leros en Samos. Een groot deel van deze asielzoekers heeft te maken gekregen met verstrekkende schendingen van de minimumnormen die gelden voor asielprocedures en asielopvang op grond van het recht van de Europese Unie. In enkele zaken is door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zelfs vastgesteld dat de situatie in de kampen dusdanig ernstig was, dat sprake was van een situatie in strijd met het verbod op marteling en inhumane en vernederende behandeling.1 Hoewel de overbevolking in de kampen vanaf 2020 tijdelijk afnam ten gevolge van de coronacrisis zorgt de EU-Turkijedeal er nog altijd voor dat asielzoekers worden vastgehouden op de Griekse eilanden. Sinds eind 2023 is weer sprake van overbevolking op de eilanden en een verslechtert de situatie zienderogen. Niettemin blijft de Staat vasthouden aan een ongewijzigde uitvoering van de in de EU-Turkijedeal gemaakte afspraken. Bovendien wordt de EU-Turkijedeal, ondanks de grootschalige mensenrechtenschendingen die hierdoor zijn veroorzaakt, gebruikt als blauwdruk voor andere migratiedeals.
2. Eiseressen hebben op 16 maart 2021 (productie 23) en 17 maart 2023 (productie 24) aan de Staat kenbaar gemaakt dat zij zijn handelen c.q. nalaten onrechtmatig achten. In de brief van 17 maart 2023 is de Staat gesommeerd om te erkennen dat hij onrechtmatig heeft gehandeld en maatregelen te nemen om het onrechtmatig handelen te beëindigen. De Staat heeft hier niet inhoudelijk op gereageerd, maar wel laten weten geen aansprakelijkheid te erkennen.2 Daarom zien eiseressen geen andere mogelijkheid dan de Staat in rechte te betrekken, te meer omdat op dit moment op de Griekse eilanden opnieuw de fundamentele rechten van een grote groep mensen worden geschonden, c.q. dreigen te worden geschonden.
3. In deze zaak verzoeken eiseressen uw rechtbank om voor recht te verklaren dat de Staat door het bevorderen, sluiten, mede-uitvoeren en in stand houden van de EU-Turkijedeal onrechtmatig heeft gehandeld. Dit handelen is onrechtmatig a) omdat op het moment dat de deal werd gesloten voor de Staat voorzienbaar was, althans had moeten zijn, dat hierdoor mensenrechtenschendingen zouden plaatsvinden op de Griekse eilanden, althans een ernstig risico daarop, en b) omdat de Staat de deal bleef uitvoeren en in stand hield, terwijl hij wist dat deze schendingen ten gevolge van de deal plaatsvonden. Eiseressen komen hiermee op voor het algemeen belang dat de Staat zich onthoudt van handelingen – zoals het sluiten van migratiedeals – die voorzienbaar leiden tot schendingen van fundamentele rechten, ook als deze in een ander land plaatsvinden. Eveneens komen zij op voor de daarmee gemoeide belangen van asielzoekers die door de afspraken in de deal zijn en worden geraakt.
1 Nader besproken in sectie 6.2.2.3.
2 Zie sectie 3.2.2 en de daar genoemde correspondentie.
4. Daarnaast vorderen eiseressen een gebod dat de Staat ervoor zorg moet dragen, dan wel zich moet inspannen voor een uitvoering van de EU-Turkijedeal in overeenstemming met internationaal- en Unierechtelijke verplichtingen, zodat nog meer schade wordt voorkomen. De Staat moet onder meer worden verplicht te zorgen c.q. zich in te spannen voor een mechanisme waarbij mensenrechtenschendingen bij de uitvoering van de deal worden voorkomen. Daarnaast moet de Staat worden verplicht om zich terug te trekken uit de deal indien deze niet conform de toepasselijke eisen wordt uitgevoerd. Nu er opnieuw een grootschalige schending van fundamentele rechten dreigt op de Griekse eilanden dient de Staat duidelijk te maken op welke wijze hij aan deze verplichtingen zal voldoen. Hiermee komen eiseressen tevens op voor het belang van toekomstige asielzoekers die door de werking van de deal zullen worden geraakt.
5. In deze dagvaarding zal eerst worden besproken waarom de Nederlandse rechter (en niet de Unierechter) bevoegd is om over deze zaak te oordelen (sectie 2).
6. In sectie 3 wordt de ontvankelijkheid van eiseressen in deze zaak besproken aan de hand van de eisen die sinds 2020 worden gesteld aan de collectieve actie. Daarin wordt nader toegelicht dat eiseressen opkomen voor het algemeen belang dat onder meer bestaat uit het naleven en respecteren van fundamentele rechten. Tevens wordt duidelijk gemaakt dat zij zich alle van meet af aan voor dit belang hebben ingezet en dus bij uitstek geschikt zijn om als eiseres op te treden.
7. In sectie 4 wordt ingegaan op de feitelijke achtergrond van de EU-Turkijedeal en de belangrijkste afspraken die in de deal zijn gemaakt. Daarnaast wordt de juridische en feitelijke situatie in Griekenland en Turkije besproken op het moment dat de deal werd gesloten. Daaruit blijkt dat beide landen op dat moment niet voldeden aan de relevante normen van het recht van de Europese Unie.
8. De ernstige gevolgen die de EU-Turkijedeal in de periode 2016-2020 voor een grote groep asielzoekers op de eilanden heeft gehad, wordt besproken in sectie 5.1. Daarbij wordt ingegaan op de gevolgen van de overbevolking, het gebrek aan basisvoorzieningen en het ontbreken van medische zorg en bescherming van kwetsbaren. Op basis van deze feiten kan de conclusie worden getrokken dat sinds het sluiten van de EU-Turkijedeal op de eilanden sprake is geweest van een stelselmatige en langdurige schending van fundamentele rechten, met onder meer ernstige (seksuele) geweldsincidenten en gezondheidsschade (zowel mentaal en fysiek) tot gevolg.
9. De rol en verantwoordelijkheid van de Staat voor het ontstaan en in stand houden van deze situatie wordt besproken in secties 5.2 en 5.3. Het gaat daarbij om de actieve rol die de Staat speelde c.q. speelt bij de totstandkoming, de uitvoering en de instandhouding van de EU- Turkijedeal. De Staat beschouwt zichzelf als architect van de deal, en speelde een belangrijke rol bij zowel het bepalen van de inhoud als bij het uiteindelijke sluiten van de afspraken (sectie 5.2). Het is daarbij duidelijk dat de Staat wist, of had moeten weten, dat het hoogst onzeker, zo niet onmogelijk was om de deal conform de rechten van de asielzoekers uit te voeren. Zo was de Staat ervan op de hoogte dat Griekenland niet klaar was voor een dergelijke taak en dat Turkije vermoedelijk niet aan de eisen van een veilig derde land voldeed. Xxxxxxxxx zette de Staat zich in voor een zo snel mogelijke inwerkingtreding van de afspraken.
10. Ook bij de uitvoering is de Staat nauw betrokken en zodoende is hij volledig op de hoogte van de inhumane situatie in de kampen en het feit dat de readmissie naar Turkije – de kern van de deal –niet van de grond komt (sectie 5.3). Ook als duidelijk is dat de uitvoering van de deal leidt tot ernstige en grootschalige schendingen in de kampen blijft de Staat zich inzetten voor het handhaven van de afspraken uit de deal en verzet hij zich zelfs tegen noodoplossingen, zoals overplaatsing van asielzoekers vanaf de zwaar overbevolkte eilanden.
11. Eiseressen bespreken hierna de periode na de start van de coronacrisis in maart 2020 tot heden (sectie 5.4). De corona-uitbraak vermindert het aantal personen op de eilanden sterk, maar biedt ook de mogelijkheid om de open kampen te vervangen door Closed Controlled Access Centres (hierna CCAC’s), met zeer beperkte vrijheden voor de daar verblijvende asielzoekers. Zoals besproken neemt het aantal aankomsten op de eilanden weer toe en wordt de capaciteit van de kampen inmiddels weer overschreden. De Staat blijft echter onverminderd inzetten op uitvoering van de afspraken in de deal, zonder zich daarbij rekenschap te geven van de gevolgen die de deal tot nu toe heeft gehad voor tienduizenden asielzoekers.
12. Sectie 6 beschrijft het onrechtmatig handelen van de Staat op grond van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm (sectie 6.2) en het Unierecht (sectie 6.3). In dit hoofdstuk wordt onderbouwd dat de Staat op grond van de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm had moeten afzien van het sluiten van de EU-Turkijedeal, omdat het maken van deze afspraak voorzienbaar tot schade zou leiden bij een grote groep mensen. Daarbij is relevant dat de Staat een grote rol speelde bij zowel de wijze waarop en de snelheid waarmee de deal werd gesloten, waarbij voorzienbare mensenrechtenschendingen door hem op de koop toe werden genomen. Ook toen deze mensenrechtenschendingen daadwerkelijk plaatsvonden, bleef de Staat vasthouden aan de deal, in plaats van in te zetten op maatregelen waarmee de rechten van de asielzoekers op de eilanden zouden worden beschermd. Ook op die wijze droeg de Staat bij aan de schade die door een grote groep mensen is (en wordt) geleden, en heeft hij daarmee in strijd gehandeld met de op hem rustende maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm. Bovendien heeft de Staat op deze wijze in strijd gehandeld met het recht van de Europese Unie. De Staat handelde in strijd met onder meer het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (‘EU Handvest’) en met het verbod om maatregelen te nemen die de verwezenlijking van de doelstellingen en verplichtingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.
13. In secties 7, 8 en 9 wordt ingegaan op respectievelijk de toerekenbaarheid van de onrechtmatige daad, de schade en de bekende weren van de Staat. In sectie 10 wordt het bewijsaanbod besproken en wordt de Staat verzocht om op grond van artikel 21 Rv relevante bewijsstukken in het geding te brengen, en doen eiseressen een beroep op uw rechtbank indien de Staat dit weigert.
14. Tot slot is de eis weergegeven in sectie 11 en de productielijst in sectie 12.
2 BEVOEGDHEID NEDERLANDSE RECHTER
15. Uw rechtbank is bevoegd om kennis te nemen van deze zaak.
16. Met betrekking tot de EU-Turkijedeal zou de vraag kunnen opkomen of dit het geval is, omdat zowel de titel, als ook de tekst van de deal de suggestie kan wekken dat het gaat om een afspraak tussen de EU, c.q. een EU-instelling en Turkije. De Nederlandse rechter zou niet bevoegd zijn te
oordelen over handelen van de Unie. Dit is echter niet het geval. De EU-Turkijedeal is een afspraak tussen de individuele EU-lidstaten, waaronder de Staat, en Turkije. Zo oordeelde het Gerecht van de EU in de zaken NF, NG en NM t. Europese Raad.3 Daarin verzochten NF, NG en NM om nietigverklaring van de EU-Turkijedeal ex artikel 263 VWEU, omdat deze niet zou voldoen aan de constitutionele vereisten die onder het Unierecht worden gesteld voor het sluiten van een internationale overeenkomst door de EU en omdat de overeenkomst strijdig zou zijn met mensenrechtelijke en vluchtelingrechtelijke normen waaraan de EU gebonden is. Het Gerecht concludeerde echter dat het niet bevoegd was hierover te oordelen, omdat de EU- Turkijedeal geen handeling van de Unie, maar van de afzonderlijke individuele lidstaten en Turkije was. De verzoekers hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van het Gerecht bij het Hof van Justitie van de EU, maar dat is op 12 september 2018 door het Hof niet- ontvankelijk verklaard.4 Dit betekent dat de uitspraak van het Gerecht in stand blijft. Aldus is de Nederlandse rechter bevoegd om over deze kwestie te oordelen, nu het om handelen van de Staat gaat en niet om handelen van de Unie.
17. Eiseressen wijzen er voorts op dat uw rechtbank, de nationale rechter, überhaupt de enige vorm van controle is die wordt uitgeoefend over de vraag of het sluiten en in stand houden van de EU-Turkijedeal al dan niet rechtmatig is. Dit is opmerkelijk, omdat de EU-Turkijedeal in essentie een internationaal verdrag is. Bij de beoordeling of een handeling een verdrag is, is niet de vorm,
c.q. aanduiding relevant, maar de vraag of partijen de intentie hadden zich te binden, waarbij het gebruik van termen als ‘overeengekomen’ erop duiden dat dit het geval is.5 Dat is het geval bij de EU-Turkijedeal, nu de tekst uiteenzet dat de deelnemende Staten zijn ‘overeengekomen’ een aantal actiepunten uit te voeren. Direct hierna volgt een overzicht van de actiepunten waar partijen mee hebben ingestemd. Zodoende is de EU-Turkijedeal een verdrag en juridisch bindend voor de Staat.6
18. De vraag of de EU-Turkijedeal een verdrag is, is niet relevant voor de beoordeling of het handelen van de Staat onrechtmatig is.7 Duidelijk is immers dat het tot stand brengen, uitvoeren en in stand houden van de EU-Turkijedeal handelingen van de Staat betreffen met feitelijke en juridische gevolgen. Deze (rechts)handelingen liggen in deze zaak ter beoordeling voor. Niettemin achten eiseressen het relevant te wijzen op het verdragskarakter van de afspraken. Een verdrag dient namelijk overeenkomstig artikel 91 Gw en artikel 2 Rijkswet eerst ter
3 Gerecht EU 28 februari 2017, ECLI:EU:T:2017:128, ECLI:EU:T:2017:130, ECLI:EU:T:2017129 (NF, NG en NM t. Europese
Raad), r.o. 69.
4 HvJ EU 12 september 2018, ECLI:EU:C:2018:705 (NF, NG en NM. t. Europese Raad).
5 Aegean Sea Continental Shelf, Judgment, I.C.J. Reports 1978, p. 3 (hierna: Aegaen Sea), para. 96; Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain, Jurisdiction and Admissibility, Judgment, I.C.J. Reports 1994, p. 112, (hierna: Qatar/Bahrain) para. 24.
6 Dit is overigens geen nieuw standpunt, verschillende rechtsgeleerden zijn tot dezelfde conclusie gekomen. Zie N. Idriz en X. xxx Xxxxxx, ‘De ‘dirty deal’ tussen de EU en Turkije en vragen van wettigheid en toelaatbaarheid’, SEW; Tijdschrift voor Europees en economisch recht, 2017. afl. 11, p. 454; M. den Xxxxxx, X. Xxxxxx & X. Xxxxxxxxxxx, ‘Dwang, verbod en grootse verwachtingen: Over het falende Europese asielbeleid’, NJB 2016/1177, afl. 24, p. 1681; M. den Heijer en X. Xxxxxxxxxxx, ‘Is de EU-Turkije deal een verdrag?’, 9 april 2016, online via xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xx/?xx0000; Xxxxx Xxxxx, ‘The EU-Turkey Statement: A Treaty that Violates Democracy (Part 1 of 2)’, 18 april 2016, online via xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxx-xx-xxxxxx- statement-a-treaty-that-violates-democracy-part-1-of-2/; Xxxxxxx Xxxxxx, ‘Taking the ‘Union’ out of ‘EU’: The EU-Turkey Statement on the Syrian Refugee Crisis as an Agreement Between States under International Law’, 20 april 2017, online via xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxx-xxx-xxxxx-xxx-xx-xx-xxx-xx-xxxxxx-xxxxxxxxx-xx-xxx-xxxxxx-xxxxxxx-xxxxxx-xx-xx- agreement-between-states-under-international-law/.
7 Mocht uw rechtbank deze vraag wel relevant achten voor de beoordeling van het onrechtmatig handelen van de Staat, dan verzoeken eiseressen in de gelegenheid gesteld te worden dit standpunt nader toe te lichten.
goedkeuring aan de Staten-Generaal te worden voorgelegd. Dat is met betrekking tot de EU- Turkijedeal ten onrechte niet gebeurd.
19. Voorgaande betekent dat er noch op het niveau van de EU, noch op nationaal niveau enige vorm van controle heeft plaatsgevonden op de rechtmatigheid van de EU-Turkijedeal. Deze controle is door de Staat en de andere partijen ontlopen door de EU-Turkijedeal in strijd met het feit dat het een internationaal verdrag is te presenteren als een ‘persverklaring’ en deze niet ter goedkeuring voor te leggen aan de Staten-Generaal. De beoordeling door uw rechtbank is daarom van bijzonder belang, nu het in een rechtsstaat essentieel is dat het handelen van de regering onderworpen is aan (rechterlijke) controle op de rechtmatigheid ervan.
3 ONTVANKELIJKHEID EISERESSEN
20. Eiseressen treden in deze procedure op ex artikel 3:305a BW. Dat artikel is gewijzigd met de invoering van de Wet afwikkeling massaschade in collectieve acties (“WAMCA”). Eiseressen voldoen aan de vereisten van dat artikel, ook op grond van het nieuwe artikel 3:305a BW zijn eiseressen bevoegd de onderhavige vorderingen in te stellen. Daarbij verdient opmerking dat de aard van de ingestelde collectieve actie van belang is voor de vraag aan welke vereisten eiseressen dienen te voldoen onder artikel 3:305a BW, en welke procedurele vereisten zoals neergelegd in Titel 14A Rv zich voor toepassing lenen. Daarom zullen eiseressen beginnen met een afbakening van de belangen die zij met deze actie behartigen (sectie 3.1). Daarbij zullen zij ook toelichten dat de te beantwoorden feitelijke en rechtsvragen zich voor gezamenlijke beantwoording lenen.
3.1 De vorderingen hebben een ideëel doel, de te beantwoorden feitelijke en rechtsvragen zijn gemeenschappelijk
21. Eiseressen stellen de vorderingen in met een ideëel doel, namelijk het doel dat de Staat bij het sluiten van migratiedeals niet in strijd handelt met de fundamentele rechten en vrijheden van de mens in het algemeen, en van vluchtelingen en asielzoekers8 in het bijzonder, zoals o.a. vastgelegd in het Unierecht en internationale verdragen. Dit doel wordt nagestreefd door vast te laten stellen dat de Staat door het sluiten, het blijven steunen en in stand houden van de EU- Turkijedeal onrechtmatig heeft gehandeld, c.q. handelt, evenals met de door eiseressen geformuleerde gebods- en verbodsvorderingen.
22. Het sluiten van de EU-Turkijedeal heeft verstrekkende gevolgen gehad voor een grote groep asielzoekers en vluchtelingen, hetgeen voorzienbaar was toen de deal werd gesloten.9 De te beantwoorden feitelijke vragen zien met name op de rol die de Staat heeft gespeeld bij het tot stand brengen, in stand houden en uitvoeren van de EU-Turkijedeal, evenals op de gevolgen daarvan. Zoals hieronder in sectie 5.2 nader wordt besproken zou de deal niet (in deze vorm) hebben bestaan als de Staat zich hier niet voor zou hebben ingezet. Uit een groot aantal interne
8 Eiseressen verwijzen in deze dagvaarding primair naar asielzoekers, omdat de personen die in de Griekse kampen verbleven voornamelijk asielzoekers waren. De vluchtelingenstatus van deze asielzoekers is declaratoir in de zin dat de kwalificatie van een persoon als vluchteling niet afhangt van de erkenning als zodanig door een staat, zie bijv. X.X. Xxxxxxxx, ‘The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol’, in: X.X. Xxxxxxxx, X. Xxxxxx en J. XxXxxx, The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford: Oxford University Press 2021, p. 174-175.
9 Voor een toelichting en onderbouwing zie secties 5.2, 5.3 en 6.
stukken van de betrokken ministeries is duidelijk geworden dat de Staat een grote bijdrage leverde aan de totstandkoming en de uitvoering van de deal. Daarmee staat wat eiseressen betreft ook vast dat er een bijdrage is geleverd aan de schending van de fundamentele rechten van een grote groep mensen. Deze zaak draait daarom ook om de rechtsvraag of de keuze om een migratiedeal te sluiten die voorzienbaar tot (grootschalige) mensenrechtenschendingen zal leiden tot juridische aansprakelijkheid kan leiden. Eiseressen zijn niet tegen de mogelijkheid om migratiedeals te sluiten, maar menen dat dit niet kan zonder daarbij oog te hebben voor het risico op schending van fundamentele rechten en juridische verantwoordelijkheid voor de gevolgen daarvan. Er ontstaat immers een lacune in de rechtsbescherming als staten op deze wijze taken kunnen uitbesteden aan landen die hiervoor (voorzienbaar) niet toegerust zijn. Zoals eiseressen in sectie 6 nader zullen toelichten hebben landen de plicht om ook bij het maken van internationale afspraken de mensenrechten te beschermen en voorzienbare schade te voorkomen. In het licht van deze ontwikkelingen en gezien de grootschalige schending van fundamentele rechten die – zo zal in deze dagvaarding blijken – door de EU-Turkijedeal is veroorzaakt, is het van groot belang dat in rechte komt vast te staan dat het bevorderen, sluiten, in stand houden en mede-uitvoeren van de deal door de Staat onrechtmatig is. Daarin is het ideële belang gelegen dat eiseressen met deze zaak dienen.
23. Zowel de feitelijke vragen – welke rol speelde de Staat bij het tot stand brengen, in stand houden en uitvoeren van de EU-Turkijedeal en welke gevolgen heeft dit gehad – als de rechtsvraag – leidt het sluiten van een migratiedeal die voorzienbaar tot (grootschalige) mensenrechtenschendingen zal leiden tot juridische aansprakelijkheid – lenen zich voor gemeenschappelijke behandeling. Zoals hieronder zal worden toegelicht is de vraag of er in een concreet individueel geval sprake is van een schending van fundamentele rechten afhankelijk van de concrete omstandigheden waaronder het individu in de Griekse opvangkampen verbleef. Dat doet er niet aan af dat de EU-Turkijedeal een grote groep mensen heeft blootgesteld aan schendingen van fundamentele rechten, dan wel een ernstig risico daarop en dit nog altijd het geval is (sectie 5.1 en 5.4). Het feit dat dit in zijn algemeenheid het geval is, is voldoende om de rechtsvraag te kunnen beantwoorden, of de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door de EU- Turkijedeal te sluiten, in stand te houden en uit te voeren, terwijl hij wist, althans behoorde te weten dat de deal deze gevolgen zou hebben. Nu voor beantwoording van deze rechtsvraag niet relevant is of en in welk concreet geval er een schending van fundamentele rechten van een specifiek individu heeft plaatsgevonden, leent deze rechtsvraag zich voor gemeenschappelijke behandeling in deze procedure. Het behoeft geen betoog dat beantwoording van deze feitelijke en rechtsvragen in deze procedure efficiënter is, dan beantwoording daarvan in door vele individuen aangespannen aparte procedures. Sterker nog, het is niet goed denkbaar dat de door eiseressen ingestelde vorderingen door individuen zouden worden ingesteld.
24. Daarbij is o.a. relevant dat eiseressen naast een verklaring voor recht een gebod vorderen, namelijk dat de Staat invulling geeft aan zijn zorgplicht ten aanzien van de asielzoekers die op dit moment en in de toekomst door de EU-Turkijedeal (zullen) worden geraakt. Zoals beschreven in sectie 5.4 dreigt opnieuw een schending van fundamentele rechten van een grote groep mensen op de Griekse eilanden op basis van de afspraken die in de deal zijn gemaakt. Op grond van de zorgvuldigheidsnorm én het Unierecht is de Staat verplicht om schending van fundamentele rechten te voorkomen en is het hem verboden om hier (verder) aan bij te dragen. Daarnaast vorderen eiseressen een aan de Staat op te leggen verbod om te handelen op een
wijze die de mensenrechtenschendingen op de Griekse eilanden verergert, bijvoorbeeld door zich te verzetten tegen noodmaatregelen zoals overplaatsing van personen naar het vasteland.
25. Eiseressen vorderen geen schadevergoeding: zij hebben een zuiver ideëel doel. Het naleven van mensenrechten door de Staat is een algemeen, overstijgend en ideëel belang. Het is in het belang van eenieder en van de samenleving als geheel dat de Staat in zijn handelen de fundamentele vrijheden en rechten van de mens respecteert. Dit omvat ook het belang van vluchtelingen en asielzoekers in het algemeen en natuurlijk van de personen wier mensenrechten zijn geschonden, nog altijd worden geschonden, of in de toekomst zullen worden geschonden als gevolg van de EU-Turkijedeal. Zoals hieronder zal worden uiteengezet kunnen de vorderingen van eiseressen ook niet worden gezien als een opmaat tot een schadevergoedingsactie.
26. Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen collectieve groepsacties “met een bundeling van individuele belangen en een duidelijk af te bakenen groep personen” en collectieve acties met een ideëel doel, welke “als achterban een ongericht aantal personen hebben, bijvoorbeeld ‘alle burgers in Nederland’ (als het gaat om etnisch profileren) of ‘alle omwonenden van de vervuilde grond’ in het voorbeeld van het gebod om die grond te reinigen”.10 In deze zaak gaat het om een ideële vordering in het algemeen belang en nadrukkelijk niet om een groepsactie waarbij er direct wordt opgetreden namens een nauw omschreven groep personen.
27. De groep personen waarvoor eiseressen opkomen laat zich namelijk niet nauw afbakenen en evenmin individualiseren. Dit geldt sowieso met betrekking tot het belang van eenieder dat de Staat fundamentele rechten respecteert. Dit geldt eveneens met betrekking tot de belangen van asielzoekers in het algemeen, die er in zijn algemeenheid belang bij hebben dat Nederland en andere EU-lidstaten zich houden aan geldende wet- en regelgeving op het gebied van asiel. En dit geldt ook voor de belangen van asielzoekers wier fundamentele rechten als gevolg van de EU-Turkijedeal zijn geschonden, of nog zullen worden geschonden. Het is hoe dan ook niet mogelijk om reeds nu te bepalen wiens fundamentele rechten in de toekomst als gevolg van de EU-Turkijedeal nog zullen worden geschonden. Maar ook individualisering van de personen wier fundamentele rechten als gevolg van de EU-Turkijedeal in het verleden zijn geschonden of thans worden geschonden is niet mogelijk. De vraag óf, op welke wijze, en in welke mate de fundamentele rechten van ieder individu dat in één van de kampen heeft verbleven of daar verblijft werden geschonden is immers afhankelijk van tal van factoren, waaronder de duur van het verblijf, het kamp waarin de persoon verbleef c.q. -blijft, het moment waarop de persoon in het kamp verblijft (de omstandigheden verschilden immers door de jaren en verschilden ieder jaar naargelang van het seizoen en het weer [denk aan brandende hitte en vrieskou]). Zelfs de locatie van verblijf binnen een kamp kan van invloed zijn, nu een deel van de betrokken personen kon verblijven in de ‘formele’ gedeelten van een kamp, terwijl anderen verbleven in zelf-gefabriceerde tentenkampen die aan de randen van de kampen ontstonden. Daarnaast zijn de persoonlijke omstandigheden van iedere persoon van groot belang bij de beantwoording van de vraag óf, op welke wijze en in welke mate de fundamentele rechten van een persoon zijn geschonden. Minderjarigen hebben op grond van het Unierecht immers andere rechten dan
10 Deze conclusie trekt de minister voor Rechtsbescherming op basis van de jurisprudentie, zoals blijkt uit Kamerstukken II
2023-2024, 36169, nr. 40, p. 2.
volwassenen (denk aan het recht op onderwijs en het recht op een vertegenwoordiger voor niet- begeleide minderjarige asielzoekers).11 Daarnaast verschilt de vraag óf en welke behoefte een persoon aan medische en psychische zorg heeft12 naar gelang haar persoonlijke omstandigheden. Tot slot dienen bepaalde personen aangemerkt te worden als kwetsbaar, zoals bijvoorbeeld zwangere vrouwen of ouderen, en hebben zij recht op opvang waarbij rekening wordt gehouden met hun bijzondere kwetsbaarheid.13 Kortom, de omstandigheden van personen die in de kampen hebben verbleven of daar verblijven, verschillen in die mate dat niet van allen gezegd kan worden dat en op welke wijze hun fundamentele rechten zijn geschonden. Desalniettemin is duidelijk dat zij zich in een zeer kwetsbare positie bevinden, waarin zij (op zijn minst) een ernstig risico lopen dat hun fundamentele rechten worden geschonden. Volgens Xxxxxxxxx en Sillens is dit precies waarvoor collectieve acties bedoeld zijn: “naleving van het geldend recht [… afdwingen] ten faveure van belangen die geen stem hebben of althans maar moeizaam te organiseren zijn.”14
28. Met andere woorden: er kan niet een nauw omschreven groep personen worden vastgesteld wier fundamentele rechten zijn geschonden als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Staat. Het gaat immers niet om een duidelijke schadeveroorzakende gebeurtenis die één duidelijke groep slachtoffers kent die gebonden kan worden aan een uitspraak. Dat doet natuurlijk niet af aan het feit dát de EU-Turkijedeal tot een grootschalige schending van fundamentele rechten heeft geleid en eiseressen in deze actie opkomen voor het algemeen belang dat erin gelegen is dat er juridische verantwoordelijkheid wordt verbonden aan het bijdragen aan zo’n grootschalige schending van mensenrechten en het ge- c.q. verbieden van handelingen met het doel om verdere schending van fundamentele rechten te voorkomen.
29. Voorgaande brengt ook mee dat de vorderingen niet zijn aan te merken als een opmaat tot schadevergoeding. Dit geldt per definitie met betrekking tot het door eiseressen gevorderde gebod om zich – kortgezegd – in te spannen voor een uitvoering van de EU-Turkijedeal die niet tot gevolg heeft dat fundamentele rechten worden geschonden en zich – als dit niet haalbaar is
– uit de EU-Turkijedeal terug te trekken, en het door eiseressen gevorderde verbod om te handelen op een wijze die mensenrechtenschendingen verergert. Zij lenen zich naar hun aard hoe dan ook niet voor het tot stand brengen van een rechtsverhouding tussen de Staat en een concreet afgebakende groep individuen. De Staat kan de gevorderde ge- c.q. verboden immers alleen in zijn geheel nakomen of niet. Het is niet mogelijk om dit ten opzichte van een bepaalde groep personen wel te doen, maar niet ten opzichte van een andere groep personen. Daarnaast geldt dat deze vorderingen op de toekomst gericht zijn met het doel onrechtmatigheden te voorkomen. Zij kunnen dus niet als een opstap tot een schadevergoedingsvordering dienen.
30. Ook de door eiseressen gevorderde verklaring voor recht kan niet als een opstap tot een schadevergoedingsactie dienen. Het feit dat eiseressen niet opkomen voor de belangen van een nauw afgebakende groep personen, maar een ideële actie hebben ingesteld, brengt met zich
11 Neergelegd in art. 14 lid 2 en 24 van Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PbEU 2013, L 180) (hierna: Opvangrichtlijn). Voor een nadere uitwerking van de relevante (Unierechtelijke) rechten, zie sectie 4.3.3.
12 Zoals gegarandeerd in art. 19 en 25 Opvangrichtlijn.
13 Zie art. 18 lid 3 en 21-25 Opvangrichtlijn.
14 R.J.B. Xxxxxxxxx & X.X.X. Sillen, ‘Samenloop van ideële en collectieve belangenbehartiging: de ontvankelijkheidsbeslissing in FNV & CNV/Temper’, NTBR 2023/26, afl. 6, p. 259.
dat de gevorderde verklaring voor recht zich niet leent voor collectieve binding (en/of het vaststellen van aansprakelijkheid jegens een specifieke groep personen).15 Zij kan dus ook niet dienen als opmaat naar een schadeclaim. In dit geval staat immers vast dat niet jegens elke persoon voor wier belang wordt opgekomen onrechtmatig gehandeld is. Dit geldt bijvoorbeeld voor eenieder die er belang bij heeft dat de Staat in zijn algemeenheid fundamentele rechten in acht neemt en voor asielzoekers in het algemeen. Dit geldt ook voor de belangen van asielzoekers die in de Griekse kampen hebben verbleven of daar nog zullen verblijven en wier fundamentele rechten als gevolg van de EU-Turkijedeal zijn geschonden. Zoals hierboven toegelicht is de vraag óf, op welke wijze en in welke mate de fundamentele rechten van personen die in de Griekse opvangkampen hebben verbleven of daar zullen verblijven zijn of worden geschonden als gevolg van de EU-Turkijedeal afhankelijk van tal van factoren, zodat in zijn algemeenheid niet te zeggen is jegens welke individuen de Staat al dan niet concreet onrechtmatig heeft gehandeld. De gevorderde verklaring voor recht brengt dus geen individuele rechtsverhouding tot stand tussen de Staat en een concreet afgebakende groep individuen, die op basis van de gevorderde verklaring voor recht eenvoudig een schadevergoedingsvordering kunnen instellen. Een persoon die een schadevergoedingsvordering wil instellen zal immers alsnog moeten stellen en onderbouwen dát, hoe en in welke mate zijn of haar fundamentele rechten concreet zijn geschonden. Is dit niet het geval, dan is er immers geen sprake van schade, één van de vereisten voor een onrechtmatige daad. De gevorderde verklaring voor recht brengt daarom geen rechtsverhouding tot stand tussen de Staat en een concreet afgebakende groep personen.
31. Op basis van voorgaande dienen de vorderingen van eiseressen aangemerkt te worden als een ideële vordering, c.q. algemeen belangactie waarbij zij niet opkomen voor de belangen van een nauw omschreven groep personen.16 Eiseressen lichten hieronder toe welke criteria onder 3:305a BW en Titel 14A Rv van toepassing zijn op zuiver ideële acties en dat eiseressen aan deze criteria voldoen.
3.2 Eiseressen voldoen aan de vereisten van artikel 3:305a BW
32. Op ideële acties zonder financieel belang als de onderhavige is het lichte regime van artikel 3:305a lid 6 BW van toepassing, zodat niet aan de aangescherpte ontvankelijkheidseisen van lid 2 onderdelen a tot en met e en lid 5 hoeft te worden voldaan.17 Eiseressen hebben geen
15 Vergelijk ook de zaak (onder het oude recht) van Bureau Xxxxx Xxxxxxxx tegen de Staat over het passief kiesrecht van vrouwen: Rechtbank ’s-Gravenhage, 7 september 2005, ECLI:NL:RBSGR:2005:AU2088, r.o. 2.1. In die zaak werd (onder meer) een verklaring voor recht toegewezen dat de Staat handelde in strijd met art. 7 sub a en sub c Vrouwenverdrag en daarmee onrechtmatig jegens Xxxxx Xxxxxxxx c.s. “en de andere personen voor wiens belangen zij in rechte opkomen.” Daarmee is niet vast komen te staan dat de Staat jegens elk persoon die onderdeel uitmaakt van die groep (te weten iedere burger in Nederland, r.o. 3.5) onrechtmatig gehandeld heeft; noch had een afwijzing van de (geabstraheerde) vordering ertoe geleid dat een individu geen beroep meer zou kunnen doen op haar rechten gelet op haar individuele omstandigheden. Een nauw(ere) omschreven groep jegens wie wél vastgesteld zou kunnen worden dat sprake was van onrechtmatig handelen (hetgeen nodig zou zijn geweest voor een toewijzing van de vordering als collectieve binding het uitgangspunt zou zijn), was waarschijnlijk moeilijk vast te stellen geweest.
16 Vgl. Rechtbank Den Haag 15 november 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17145 (RBV/Staat), r.o. 5.9.
17 Xxxxxxx van eiseressen geldt dat zowel de aard van de vorderingen als de aard van de rechtspersonen pleiten voor toepassing van het lichte regime. Zie bijvoorbeeld: rechtbank Den Haag 10 augustus 2022 (tussenvonnis), ECLI:NL:RBDHA:2022:8059 (Stichting Brein/gedaagde), r.o. 4.7, waarin de rechtbank oordeelt: “BREIN vordert geen schadevergoeding maar maatregelen ter handhaving van rechten van intellectuele eigendom. Zij dient een breed gedragen maatschappelijk belang. De aard van de vordering geeft dan ook aanleiding om het lichte regime toe te passen”; rechtbank
winstoogmerk18 en de belangen die zij nastreven zijn ook niet (rechtstreeks) op geld waardeerbaar.19 Hieronder zetten eiseressen uiteen dat zij voldoen aan de vereisten onder artikel 3:305a lid 1 en 3 BW. Overigens voldoen eiseressen ook aan de vereisten van het strikte regime.20
3.2.1 Eiseressen voldoen aan de vereisten van art. 3:305a lid 1 BW
33. Aan de vereisten van artikel 3:305a lid 1 BW is voldaan: eiseressen behartigen blijkens hun statuten het algemeen belang dat de Staat de fundamentele rechten en vrijheden van de mens respecteert en naleeft, en meer specifiek de rechten en vrijheden van kinderen en mensen op de vlucht.
a. AIN is een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid die onderdeel uitmaakt van de internationale organisatie Amnesty International, en heeft als doel het behartigen van de belangen van eenieder, in de zin dat AIN ernaar streeft dat iedereen waar ook ter wereld de rechten geniet die zijn vastgelegd in de Universele verklaring voor de Rechten van de Mens en andere mensenrechtendocumenten. Dit streven wordt inhoud gegeven door o.a. het voeren van actie gericht op het voorkomen en beëindigen van ernstige inbreuken op deze rechten en het voeren van actie ten bate van individuele slachtoffers.21
b. SB is een stichting met volledige rechtsbevoegdheid en heeft als doel onder meer het onder de aandacht brengen van het publiek en beleidsmakers van de noden van vluchtelingen, en op te komen voor de rechten en belangen van vluchtelingen.22
c. DfC is een stichting met volledige rechtsbevoegdheid die zich onder meer ten doel stelt juridische en andere adviezen te verstrekken aan kinderen die het slachtoffer zijn of dreigen te worden van schendingen van de rechten van het kind zoals omschreven in het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind of op andere wijze erkend, en voor hun belangen op te komen en deze te verdedigen.23
34. Eiseressen zetten zich ook feitelijk in voor het ideële doel waarvoor zij middels deze procedure opkomen. Eiseressen ontplooien al langere tijd activiteiten die ertoe strekken de naleving van mensenrechten, waaronder die van kinderen en mensen op de vlucht, door de Staat te waarborgen. Meer in het bijzonder geldt:
a. AIN heeft ongeveer 262.631 vaste leden en een uitgebreide achterban van meer dan
433.394 belangstellenden.24 AIN, dan wel Amnesty International, heeft onderzoek verricht en rapporten gepubliceerd over de mensenrechtenschendingen in de opvangkampen op
Den Haag 8 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:2657 (Republiek en Republikein/Staat en Koning), r.o. 2.21; gerechtshof Den Haag 25 april 2023 (tussenvonnis), ECLI:NL:GHDHA:2023:735 (Clintel), r.o. 5.18; en rechtbank Den Haag 15 november 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17145 (RBV/Staat), r.o. 5.22.
18 Zie hieronder, sectie 3.2.2.
19 Vgl. gerechtshof Den Haag 25 april 2023 (tussenuitspraak), ECLI:NL:GHDHA:2023:735 (Xxxxxxx), r.o. 5.18.
20 Zie hieronder, sectie 3.2.3.
21 Art. 2 lid 1 Statuten SB (productie 2).
22 Artikel 2 lid 1 Statuten SB (productie 2).
23 Artikel 2 Bestuursreglement DfC (productie 4).
24 Zie het jaarverslag 2022 van AIN, beschikbaar op xxxxx://xxx.xxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx-0000 (geraadpleegd op 24 november 2023).
de Griekse eilanden.25 Daarnaast heeft AIN getracht overheden, waaronder de Nederlandse Staat, ertoe te bewegen maatregelen te nemen om het naleven van de mensenrechten in het kader van de EU-Turkijedeal en andere migratiedeals te waarborgen, door brieven te schrijven, actie te voeren en publicaties te verspreiden waarin op de negatieve consequenties van de EU-Turkije deal wordt gewezen.26
b. SB verleent directe hulp aan mensen die vastzitten aan de Europese buitengrenzen. Sinds 2015 is SB actief op Lesbos, en biedt daar medische, psychosociale en materiële hulp aan de personen die vastzitten in de opvangkampen op Lesbos die ten behoeve van de uitvoering van de EU-Turkijedeal worden gebruikt en waar de toegang tot zorg beperkt is.27 Ook zet SB zich in voor het beschermen en bevorderen van de fundamentele rechten en belangen van vluchtelingen en asielzoekers, door mensenrechtenschendingen en falend beleid vast te leggen, en verhalen van vluchtelingen en asielzoekers te delen met beleidsmakers en besluitvormers.28
c. DfC heeft zich ingezet voor de rechten van kinderen in vluchtelingenkampen. Op 19 maart 2016 waarschuwde DfC voor de gevolgen die de EU-Turkijedeal zou hebben voor kinderen die in Griekenland bescherming zoeken en ook nadien zette DfC zich in voor het lot van kinderen in de Griekse kampen.29 Daarnaast trad DfC op als coördinator van het Separated Children in Europe Programme, een netwerk van 31 organisaties uit 28 Europese Landen, dat zich o.a. met publicaties ervoor inzette dat Nederland en Europa niet wegkijken voor
25 Zie bijvoorbeeld: Amnesty International (hierna: AI), ‘“Our hope is broken”- European paralysis leaves thousands of refugees stranded in Greece’ d.d. 22 september 2016 (productie 10); AI, ‘A Blueprint for Despair: human rights impact of the EU-Turkey deal’ d.d. 14 februari 2017 (productie 11); AI, ‘Greece: Lives on Hold. Update on Situation of Refugees and Migrants on the Greek Islands’ d.d. 14 juli 2017 (productie 12); AI, ‘Greece: Authorities must investigate allegations of excessive use of force and ill-treatment of asylum-seekers in Lesvos’ d.d. 28 juli 2017 (productie 13); AI, ‘Greece: Violence, lies and pushbacks – Refugees and migrants still denied safety and asylum at Europe’s borders’ d.d. 23 juni 2021 (productie 18).
26 Zie bijvoorbeeld: Brief AIN aan Rutte d.d. 11 maart 2016 in productie 39, p. 35-37; Brief NGO’s aan ambassadeurs in Griekenland d.d. 21 november 2017 in productie 38, p. 10; AI, ‘Turkey: Illegal mass returns of Syrian refugees expose fatal flaws in EU-Turkey deal’ d.d. 1 april 2016 (productie 6); AI e.a., ‘Joint NGO statement ahead of the European Council of 28- 29 June 2016: NGO’s strongly condemn new EU policies to contain migration’ d.d. juni 2016 (productie 7); AIN, ‘Hoe de Nederlandse voorzittershamer een botte bijl voor vluchtelingen werd’ d.d. 30 juni 2016 (productie 8); AIN, ‘Zeg maar dag tegen de deal’ d.d. 1 september 2016 (productie 9); AIN, ‘Verdieping: de risico’s van migratiedeals’ n.d. (productie 21); AIN, ‘De risico’s van vluchtelingendeals’ n.d. (productie 22). Op 19 februari 2019 bood AIN samen met andere ngo’s een petitie aan Nederlandse kamerleden aan, waarin zij de Staat oproepen om de omstandigheden in de Griekse kampen te verbeteren en 1000 asielzoekers uit de kampen over te nemen, zie AIN, ‘‘Kijk niet weg’: stop de humanitaire ramp op de Griekse eilanden’ d.d. 19 februari 2019 (productie 15) DfC, AIN, SB et al., Brief aan woordvoerders Asiel en Migratie Tweede Kamer, ‘De humanitaire situatie op de Griekse eilanden en de rol van Nederland’ d.d. november 2018 (productie 14). Zie ook dit opiniestuk over de migratiedeal tussen de EU en Tunesië: Xxx Xxxxxx, Directeur AI European Institutions Office, ‘In Tunisia, the EU is repeating an old and dangerous mistake’, Politico 21 september 2023, xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxx/xx- team-europe-tunisia-president-kais-saied-ybia-refugee-migrant-crisis/ (geraadpleegd op 30 oktober 2023).
27 xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/ ; xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxx-xxxx/
28 Zie xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxx/ ; Ook SB heeft de petitie aangeboden aan de Nederlandse regering ondersteund, zie AIN, ‘‘Kijk niet weg’: stop de humanitaire ramp op de Griekse eilanden’ d.d. 19 februari 2019 (productie 15). SB, AI et al., ‘EU-Turkey deal leading to short-sighted and dangerous migration policies three years on’ d.d. 14 maart 2019 (productie 16); DfC, AIN, SB et al., Brief aan woordvoerders Asiel en Migratie Tweede Kamer, ‘De humanitaire situatie op de Griekse eilanden en de rol van Nederland’ d.d. november 2018 (productie 14). Zie bijvoorbeeld ook: SB, ‘Eurocommissaris Xxxxxxxxx brengt bezoek aan Lesbos’ d.d. 30 maart 2023 (productie 20); SB, ‘Dichtbij de mensen zijn, wat er ook gebeurt: waarom wij in het kamp gaan werken’ d.d. 29 oktober 2020 (productie 17); SB, ‘Een jaar na de brand: hoe wij ons blijven inzetten voor verandering’ d.d. 8 september 2021 (productie 19).
29 DfC, ‘Grote zorgen over ’Turkije-deal’, kinderrechten niet onderhandelbaar’ (persbericht) d.d. 19 maart 2016 (productie 5); DfC, AIN, SB et al., Brief aan woordvoerders Asiel en Migratie Tweede Kamer, ‘De humanitaire situatie op de Griekse eilanden en de rol van Nederland’ d.d. november 2018 (productie 14).
de gevolgen van de EU-Turkijedeal.30 Tevens is DfC een kinderrechtenhelpdesk in Griekenland gestart en procedeert DfC in Europa om op te komen voor de rechten van minderjarige asielzoekers.31 Zo heeft DfC bijvoorbeeld geïntervenieerd in meerdere zaken voor het EHRM over de leefomstandigheden voor asielzoekers in Griekse opvangkampen ten gevolge van de EU-Turkijedeal.32
35. Artikel 3:305a lid 1 BW vereist voorts dat de belangen ter bescherming waarvan de rechtsvordering strekt voldoende gelijksoortig zijn. Dit vereiste wordt als volgt uitgelegd:
“Aan de eis van gelijksoortige belangen van andere personen is voldaan indien de belangen ter bescherming waarvan de rechtsvorderingen strekken zich lenen voor bundeling, zodat een efficiënte en effectieve rechtsbescherming ten behoeve van de belanghebbenden kan worden bevorderd. Aldus kan immers in één procedure worden geoordeeld over de door de rechtsvordering aan de orde gestelde geschilpunten en vorderingen, zonder dat daarbij de bijzondere omstandigheden aan de zijde van de individuele belanghebbenden betrokken behoeven te worden. Voldoende gelijksoortigheid van belangen hoeft niet mee te brengen dat de posities, achtergronden en belangen van degenen ten behoeve van wie een collectieve actie wordt ingesteld identiek of zelfs overwegend gelijk zijn. In een collectieve actie past een zekere abstracte toetsing. Bij collectieve acties gaat het in de regel om vorderingen die er toe strekken een oordeel te verkrijgen over de (on)toelaatbaarheid van een bepaalde handelwijze van een gedaagde. De vervolgvraag naar de gevolgen van een eventueel ontoelaatbaar handelen voor individuele gedupeerden moet in veel gevallen afzonderlijk worden beantwoord.”33
36. Nu eiseressen met de collectieve actie een ideëel doel nastreven, c.q. een algemeen belang behartigen, is de gelijksoortigheid van de belangen ter bescherming waarvan de vordering strekt een gegeven.34 Het algemeen belang van de vorderingen van eiseressen omvat het maatschappijbrede belang dat de Staat zich aan mensenrechten houdt, evenals de belangen van asielzoekers in het algemeen en het belang van personen wier rechten als gevolg van de EU- Turkijedeal zijn geschonden of nog zullen worden geschonden. De vraag die in deze procedure centraal staat – kort gezegd: of de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door het sluiten en in stand houden van de EU-Turkijedeal – kan in algemene zin worden beantwoord, zonder dat acht hoeft te worden geslagen op specifieke omstandigheden van verschillende personen.35 Aldus kan met deze collectieve actie een efficiënte en effectieve rechtsbescherming van dit algemene belang worden bevorderd.
30 Zie bijv. xxxxx://xxx.xxxxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxx-xxxxxxxxx.xxx/x/0/00/xxxx-xxxxxxxxxx/ en xxxxx://xxx.xxxxxxxxx- xxxxxxxx-xxxxxx-xxxxxxxxx.xxx/x/0/000/xxxxxxxxx-xxxxxxxx-xx-xxxx-xxxxxxxxxx-xx-xxxxx-xxxxxxx-xxxxx/ (geraadpleegd op 24 november 2023).
31 xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxx-xxxx-xx/xxxxxxxx/xxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxxxxxxxx/, geraadpleegd op 24-11-23.
32 EHRM 4 april 2023, A.D. t. Griekenland (nr. 55363/19), r.o. 13-19; EHRM 13 juni 2023, H.A. e.a. t. Griekenland (nrs. 4892/18 en 4920/18), r.o. 36-37, 50; EHRM 23 november 2023, M.B. t. Griekenland (nr. 8389/20), r.o. 14, 17, en EHRM 23 november 2023, M.L. t. Griekenland (nr. 8386/20), r.o. 16, 19.
33 Zie letterlijk: rechtbank Amsterdam 13 juli 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:4035 (FNV en CNV/Temper), r.o. 4.19. Zie in vergelijkbare zin: HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549 (Staat en SGP/Xxxxx Xxxxxxxx), r.o. 4.3.2; HR 26 februari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK5756 (Stichting Baas in Eigen Huis/Plazacasa) r.o. 4.2; en na invoering van de Wamca: rechtbank Amsterdam 30 juni 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:3307 (Data Privacy Stichting/Facebook), r.o. 7.8;
rechtbank Amsterdam 9 december 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:6122, 4.3.
34 Vgl. HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4547 (Staat en SGP/Xxxxx Xxxxxxxx), r.o. 4.3.2; rechtbank Den Haag 15 november 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17145 (RBV/Staat), r.o. 5.8.
35 Vgl. rechtbank Den Haag 6 september 2023 (tussenvonnis), ECLI:NL:RBDHA:2023:14320 (Stichting Sinti, Roma, en Reizigers/Gemeente Den Haag), r.o. 4.32; Rechtbank Den Haag 15 november 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17145 (RBV/Staat), r.o. 5.10.
37. Tot slot vereist artikel 3:305a lid 1 BW dat de belangen ter bescherming waarvan de vordering strekt voldoende gewaarborgd zijn door eiseressen. Daartoe is blijkens artikel 3:305a lid 2 BW vereist dat eiseressen voldoende representatief zijn. Het representativiteitsvereiste voorkomt dat iedere willekeurige organisatie zich kan opwerpen als verdediger van de belangen van gedupeerden.36 Artikel 3:305a lid 2 BW verwijst als relevante criteria voor het vaststellen van voldoende representativiteit naar de achterban en de omvang van de vertegenwoordigde vorderingen. Zoals ook door de Staat wordt onderkend, lenen deze criteria zich goed voor het vaststellen van de representativiteit bij collectieve groepsacties, zoals groepsacties ter verkrijging van schadevergoeding.37 Zij lenen zich echter minder goed voor het bepalen van de representativiteit bij ideële acties, die, evenals de onderhavige actie, de belangen van grote groepen mensen tezamen raken, terwijl de gevolgen van een eventuele aantasting van de belangen voor ieder van hen moeilijk te voorzien zijn.38 Bij een ideële, c.q. algemeen-belangactie als de onderhavige is deze vaststelling dan ook naar zijn aard anders.39 Zo overwoog de rechtbank Amsterdam in de zaak Xxxxxxxxxxx/KLM:
“De actie van Xxxxxxxxxxx is in wezen een algemeen-belangactie. In het kader van een algemeen- belangactie is het voor de belangenorganisatie eigenlijk niet doenlijk om haar achterban met naam en toenaam te noemen, laat staan om duidelijk te maken dat het met het oog op haar representativiteit voldoende personen betreft. Van de belangenorganisatie kan bij een algemeen-belangactie wel worden verlangd dat zij duidelijk maakt dat zij een adequate spreekbuis is van de groep waarvoor wordt opgekomen.”40
38. Voor het oordeel dat Xxxxxxxxxxx een adequate spreekbuis is voor de groep waarvoor wordt opgekomen, verwees de rechtbank onder meer naar de activiteiten die Fossielvrij had uitgevoerd (zo was zij mede-eiseres in de zaak van Xxxxxxxxxxxxxx en anderen tegen Shell, en mede-organisator van de Klimaatmars 2022), voorbeelden van opiniestukken in kranten en radio- en televisieoptredens, de steun die Fossielvrij genoot van haar achterban en andere organisaties, en de financiële steun die zij van charitatieve instellingen ontving. In de zaak RBV/Staat waarin RBV eveneens voor een algemeen belang opkwam dat raakte aan de belangen van een grote en diffuse groep personen, zette de rechtbank uiteen dat het criterium van representativiteit aan de hand van de aard van de zaak en de omstandigheden van het geval dient te worden ingevuld. Zij merkte RBV als voldoende representatief aan, vanwege de steun die RBV genoot van andere relevante belangenorganisaties, waarbij niet vereist is dat deze de specifieke vorderingen van RBV steunen.41
39. Voor het ideëel doel, c.q. algemeen belang waarvoor eiseressen middels deze procedure opkomen zijn zij niet aan te merken als willekeurige organisaties. Dat blijkt niet alleen uit de doelstellingen neergelegd in hun statuten, maar ook uit de activiteiten die zij ter realisering van
36 Kamerstukken II 2016-2017, 34608, nr. 3, p. 19.
37 Kamerstukken II 2023-2024, 36169, nr. 40, p. 7-8, 10. Zie ook Gerechtshof Den Haag 19 maart 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:363 (Defence for Children en NJCM/Staat e.a.), r.o. 6.8, waarin het Hof overwoog: “De representativiteitseis geldt dus weliswaar formeel ook voor ideële acties, maar dat is het gevolg van een amendement dat feitelijk gericht was op massaschadeprocedures. Dat amendement beoogde niet af te doen aan het nut van ideële acties […]”
38 Kamerstukken II 2023-2024, 36169, nr. 40, p. 7-8, 10.
39 Vgl. hof Den Haag 25 april 2023 (tussenuitspraak), ECLI:NL:GHDHA:2023:735, r.o. 5.24.
40 Rechtbank Amsterdam 7 juni 2023 (tussenvonnis), ECLI:NL:RBAMS:2023:3499 (Fossielvrij/KLM), r.o. 4.17; en in vergelijkbare zin Rechtbank Den Haag 15 november 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17145 (RBV/Staat), r.o. 5.17.
41 Rechtbank Den Haag 15 november 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17145 (RBV/Staat), r.o. 5.18.
die doelstelling verrichten. Daar komt bij dat zowel AIN als DfC als partij in andere algemeen belangprocedures zijn opgetreden, en daarin ook ontvankelijk zijn verklaard.42 Relevant is ook dat eiseressen door andere relevante belangenorganisaties gesteund worden in hun inzet om de Staat aansprakelijk te houden voor het sluiten en in stand houden van de EU-Turkijedeal. Dit blijkt uit het feit dat naast eiseressen negen relevante belangenorganisaties de stuitingsbrief
d.d. 16 maart 2021 gericht aan de Staat hebben ondertekend.43 Aldus kunnen eiseressen als een ‘adequate spreekbuis’ worden aangemerkt voor het met deze procedure gemoeide algemeen belang. Ook de Staat ziet eiseressen als een ‘adequate spreekbuis’ voor de gemoeide belangen, nu de Staat eiseressen kennelijk beschouwt als een relevante gesprekspartner op dit gebied. Dit blijkt uit het feit dat de Staat eiseressen heeft uitgenodigd voor bestuurlijk overleg op dit gebied.44 Eiseressen zijn dan ook voldoende representatief voor de belangen waarvoor zij in deze procedure opkomen.
3.2.2 Eiseressen voldoen aan de vereisten van art. 3:305a lid 3 BW
40. Aan de vereisten van artikel 3:305a lid 3 BW is eveneens voldaan. De bestuurders en oprichters van eiseressen hebben geen rechtstreeks of middellijk winstoogmerk dat via de rechtspersoon wordt gerealiseerd (artikel 3:305a lid 3 sub a BW).45 Nu de vordering betrekking heeft op het handelen van de Nederlandse Staat, die gedaagde is, is sprake van een voldoende nauwe band van de rechtsvordering met de Nederlandse rechtssfeer (artikel 3:305a lid 3 sub b BW). Het handelen van de Nederlandse Staat kan – ongeacht de vraag waar de gevolgen zich hebben voorgedaan – enkel aan de Nederlandse rechter worden voorgelegd. Tot slot hebben eiseressen voldoende getracht het gevorderde te bereiken door het voeren van overleg met de Staat (artikel 3:305a lid 3 sub c BW). Bij brief van 17 maart 2023 hebben zij de Staat gesommeerd om aansprakelijkheid te erkennen, en de Staat verzocht om daarover in gesprek te gaan (productie 24). Naar aanleiding van de aansprakelijkstelling zijn eiseressen door de ministeries van Justitie en Veiligheid en Buitenlandse Zaken uitgenodigd voor een bestuurlijk overleg op 14 juni 2023. Een tweede gesprek vond plaats op 4 juli 2023. Op verzoek van de Staat zijn partijen overeengekomen dat deze gesprekken los stonden van de aansprakelijkstelling. Tijdens deze gesprekken is over de aansprakelijkstelling daarom niet gesproken. Bij e-mail van 21 juli 2023 hebben eiseressen de Staat daarom verzocht om alsnog inhoudelijk op de aansprakelijkstelling te reageren (productie 25). Bij brief van 14 september 2023 heeft de Staat daarop aangegeven dat hij mede in het licht van hetgeen tijdens de gesprekken tussen partijen is gewisseld geen aanleiding ziet om aansprakelijkheid te erkennen (productie 26). Op 29 september 2023 hebben eiseressen laten weten zich tegen deze achtergrond vrij te achten om een vordering in rechte aanhangig te maken (productie 27).
42 DfC: Rechtbank Den Haag 26 januari 2022 (tussenvonnis), ECLI:NL:RBDHA:2022:535; AIN: Rechtbank Den Haag 19 mei 2021 (tussenvonnis), ECLI:NL:RBDHA:2021:10080, en in hoger beroep: hof Den Haag 5 april 2022 (tussenuitspraak), ECLI:NL:GHDHA:2022:1316.
43 Stuitingsbrief d.d. 16 maart 2021 (productie 23).
44 Er hebben twee gesprekken tussen eiseressen en het Ministerie van Justitie en Veiligheid en het Ministerie van Buitenlandse Zaken plaatsgevonden, op 14 juni en 4 juli 2023. Hoewel de uitnodiging volgde op de aansprakelijkstelling van de Staat, zijn partijen op verzoek van de Staat overeengekomen dat de gesprekken los staan van de aansprakelijkstelling.
45 Artikel 2 lid 4 Statuten AIN, artikel 2 lid 3 Statuten SB en artikel 7 lid 6 Bestuursreglement DfC (producties 1, 2 en 4).
3.2.3 Ten overvloede: eiseressen voldoen aan de vereisten van art. 3:305a leden 2 en 5 BW
41. Ten overvloede wordt opgemerkt dat – hoewel voor de onderhavige vordering niet noodzakelijk
– ook aan de vereisten van artikel 3:305a lid 2 onderdelen a tot en met e en lid 5 BW wordt voldaan. Eiseressen beschikken over:
a. een toezichthoudend orgaan (lid 2 sub a), namelijk een Ledenraad en xxxxxxx00, c.q. een Raad van Toezicht;47
b. passende en doeltreffende mechanismen voor deelname aan of vertegenwoordiging bij de besluitvorming van personen tot bescherming van wier belangen de rechtsvordering strekt (lid 2 sub b). In het geval van AIN kunnen leden kiezen voor en, indien verkozen, lid worden van de Ledenraad.48 Voor alle eiseressen geldt dat de achterban rechtstreeks input kan leveren via het contactformulier op de website.49
c. voldoende middelen om de kosten voor het instellen van een rechtsvordering te dragen, mede door een donatie. Zeggenschap over de rechtsvordering ligt volledig bij eiseressen (lid 2 sub c);
d. een algemeen toegankelijke internetpagina50, met daarop: de statuten van eiseressen,51 de bestuursstructuur van eiseressen, het laatst vastgestelde bestuursverslag, de jaarlijkse verantwoording van de Ledenraad en bestuur, c.q. de Raad van Toezicht;52 de bezoldiging van de bestuurders en de leden van het toezichthoudend orgaan, de doelstellingen en werkwijzen van eiseressen, informatie over de lopende procedure(s) en een overzicht van de wijze waarop personen tot bescherming van wier belangen de rechtsvordering strekt zich kunnen aansluiten bij eiseressen en de wijze waarop zij deze aansluiting kunnen beëindigen,53 (lid 2 sub d); en
e. voldoende ervaring en deskundigheid ten aanzien van het instellen en voeren van de rechtsvordering. Bij alle eiseressen zijn verschillende juristen betrokken, en AIN en DfC hebben ook al vaker een vordering in rechte ingesteld (lid 2 sub e);
46 Artikel 10(3) en 15-16 Statuten AIN (productie 1).
47 Artikel 3 en 4 lid 1 Statuten SB, artikel 4 lid 1 Statuten DfC (producties 2 en 3).
48 Artikel 15 Statuten AIN (productie 1).
49 Te raadplegen via xxxxx://xxx.xxxxxxx.xx/xxx-xx-xxxx/xxxxxxx; xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxx/; en xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxx/ (geraadpleegd 24 november 2023).
50 Te raadplegen via xxxxx://xxx.xxxxxxx.xx/; xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxx.xx/; en xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx (geraadpleegd 24 november 2023).
51 Te raadplegen via xxxxx://xxx.xxxxxxx.xx/xxx-xx-xxxx/xxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxxxxx-xx-xxxxxxxx-xxxxxxxxx; xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxx.xx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/00/00.-Xxxxxxxxx-Xxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxxxxxx.-00-00-0000.xxx; xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxx/0000/00-00-00-xxxxxxxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxx.xxx (geraadpleegd 24 november 2023).
52 Te raadplegen via xxxxx://xxx.xxxxxxx.xx/xxx-xx-xxxx/xxxx-xxx/xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxxxxx; xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxx/; en xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxx-xxx/xxxxxxxxxxxxx/ (geraadpleegd 24 november 2023).
53 Aansluiten en aansluiting beëindigen kan via xxxxx://xxx.xxxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxxx-xxx, dan wel xxxxx://xxx.xxxxxxx.xx/xxxxx-xxx/xxxxxxxx- lidmaatschap#:~:text=Wijzigen%20of%20opzeggen%20lidmaatschap&text=Stuur%20de%20bevestigingsmail%20die%20je,j e%20opzegging%2F%20wijziging%20sneller%20verwerken; xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxx-xxxxxxxxxxxx/; en xxxxx://xxxxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxx/ (geraadpleegd 24 november 2023).
f. een (gepubliceerd) bestuursverslag en een jaarrekening (lid 5).54
42. Op grond van het voorgaande kan aldus geconcludeerd worden dat eiseressen eveneens voldoen aan het ‘zware regime’ van artikel 3:305a BW.
3.3 Exclusieve belangenbehartiger (1018e Rv)
43. Eiseressen stellen deze procedure gezamenlijk in zodat geen sprake is van concurrerende vorderingen. Bovendien komen zij in deze procedure alle gezamenlijk op voor hetzelfde, hierboven omschreven ideële doel, dienen zij gezamenlijke processtukken in en worden gemeenschappelijk vertegenwoordigd door dezelfde advocaten. Eiseressen menen dat het daarom niet noodzakelijk is om onder hen één exclusieve belangenbehartiger aan te wijzen, maar dat zij gezamenlijk kunnen worden aangemerkt als exclusieve belangenbehartiger, dan wel overeenkomstig artikel 1018e lid 4 Rv alle (gezamenlijk) worden aangewezen als exclusieve belangenbehartigers mocht een andere belangenorganisatie binnen de termijn bedoeld in artikel 1018d Rv een concurrerende vordering aanhangig maken.55 Voor zover uw rechtbank alsnog één van de eiseressen wil aanwijzen als exclusieve belangenbehartiger, stellen eiseressen voor dat AIN als zodanig wordt aangewezen, omdat zij eerder collectieve vorderingen heeft ingesteld en de grootste organisatie onder eiseressen is. Eiseressen voldoen echter alle aan de vereisten voor ontvankelijkheid, zoals hierboven uiteengezet.
3.4 Toepassing van een opt-out/in regeling ex art. 1018f Rv passend, noch vereist
44. Overeenkomstig artikel 1018f lid 1 Rv leidt de procedure niet tot gebondenheid van personen behorend tot de nauw omschreven groep personen wier belangen in de collectieve vordering worden behartigd die binnen een door de rechter bepaalde termijn na de uitspraak bedoeld in artikel 1018e lid 1 en 2 Rv de rechtbank hebben geïnformeerd zich van de behartiging van hun belangen in de collectieve vordering te willen bevrijden. De ideële aard van de zaak van xxxxxxxxxx brengt met zich dat in dit geval voorbij gegaan dient te worden aan het vaststellen van een nauw omschreven groep en een opt-out/in procedure. Niet voor niets hebben verschillende rechtbanken deze procedurele stappen niet van toepassing geacht in ideële zaken en/of als de aard van de vorderingen daar aanleiding toe gaf, zoals eiseressen hieronder toelichten. Eiseressen vragen de rechtbank in deze zaak hetzelfde te doen.
3.4.1 Geen opt-out/in indien er geen nauw omschreven groep personen kan worden vastgesteld
45. In de wetsgeschiedenis van de WAMCA wordt overwogen dat de ontvankelijkheidsvereisten van artikel 3:305a BW en de bijzondere procedurevoorschriften van Titel 14A in beginsel voor elke collectieve actie gelden.56 Hieruit volgt dat de rechter van de wetgever de ruimte krijgt om in individuele gevallen te bepalen welke ontvankelijkheidsvereisten er in een concreet geval aan
54 Te raadplegen via xxxxx://xxx.xxxxxxx.xx/xxx-xx-xxxx/xxxx-xxx/xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxxxxx; xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxx/; en xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxx-xxx/xxxxxxxxxxxxx/ (geraadpleegd 24 november 2023).
55 Vgl. Rechtbank Oost-Brabant 18 mei 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:1995, r.o. 5.26; Rechtbank Amsterdam, 13 juli 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:4035, r.o. 4.39-4.41; Rechtbank Den Haag 8 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:2657,
(Republiek/Republikein t. Staat), r.o. 2.29; Rechtbank Amsterdam 7 juni 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:3499 (Fossielvrij/KLM),
r.o. 4.29; Gerechtshof Den Haag 12 september 2023, ECLI:NL:GHDHA:2023:1758, r.o. 6.2.
56 Kamerstukken II 2016-2017, 34608, nr. 3 (MvT WAMCA), pp. 31-32.
een belangenorganisatie die een collectieve actie start gesteld moeten worden, en welke bijzondere procedurevoorschriften van toepassing verklaard worden in die zaak. Bij veel ideële acties ligt het voor de hand om een uitzondering te maken op deze voorschriften. Het was blijkens de wetsgeschiedenis niet de bedoeling van de wetgever om het onder de WAMCA moeilijker te maken om in ideële collectieve acties als de onderhavige voor de belangen van anderen of voor het algemeen belang op te komen.57 Bij strikte toepassing van de ‘nauw omschreven groep’ ex artikel 1018e lid 2 Rv en de daaraan gekoppelde opt-out/in regeling ex artikel 1018f Rv is dit wel het geval, terwijl dit bij ideële acties als de onderhavige geen redelijk doel dient.
46. Zowel uit de wet als uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever bij nut en noodzaak van collectieve binding van een vast te stellen nauw omschreven groep in ideële zaken eigenlijk niet heeft stilgestaan.58 De wet zelf stelt daarover niets. In de afzonderlijke artikelen van Titel 14A is steevast de collectieve schadevergoedingsactie als uitgangspunt genomen.59 Artikel 1018f Rv, dat de opt-outregeling verder uitwerkt, gaat uit van een (exclusieve) belangenbehartiger die aan de strenge ontvankelijkheidsvereisten van artikel 3:305a BW heeft voldaan.60 Ook daaruit kan men afleiden dat toepassing van dit artikel bij ideële zaken die wél onder de uitzondering van artikel 3:305a lid 6 vallen omdat het een ideële vordering betreft en/of de zaak of de aard van de vorderingen daartoe aanleiding geeft, niet als zodanig door de wetgever werd geanticipeerd.
47. In ideële zaken of collectieve acties die niet zien op schadevergoeding, ligt collectieve binding van een nauw omschreven groep – en in het verlengde daarvan de mogelijkheid voor individuen uit die groep om zich aan binding te onttrekken door middel van een opt-out/in – niet voor de hand. Xxxxxxxxx en Sillen schrijven daarover:
“Voor collectieve acties die zuiver zijn gericht op financiële afhandeling van aansprakelijkheid voor massaschade (de, naar het soms lijkt, vrijwel allesbepalende context die de totstandkoming van de WAMCA heeft gekleurd) ligt het inderdaad zeer voor de hand om in beginsel alle individuele gedupeerden die liever hun eigen aansprakelijkheidsrechtelijke boontjes doppen van een opt-out-mogelijkheid te voorzien. Echter, voor ideële of collectieve acties die niet zien op geldelijke schadevergoeding, maar die erop gericht zijn via een gebodsactie of een declaratoir de gedaagde te bewegen om in de ‘werkelijke wereld’ zijn gedrag of beleid aan te passen – zoals in de Temper-zaak en vele (andere) ideële acties – kon en kan het nog altijd goed voorkomen dat een opt-out voor het individu zich lastig verdraagt met die bedoeling van de vordering. Voor
57 Kamerstukken II 2017-2018, 34608, nr. 6 (Nota naar Aanleiding van het Verslag WAMCA), p. 11: ten aanzien van ideële zaken is in de wetsgeschiedenis overwogen dat het belangenorganisaties die voldoen aan art. 3:305a lid 6 BW “niet de bedoeling is om het deze organisaties met het wetsvoorstel onnodig moeilijk te maken hun werk voort te zetten”.
58 De bijzondere aard van ideële vorderingen is in zijn geheel nauwelijks aan de orde geweest bij de totstandkoming van de WAMCA. Dit geldt ook voor toepassing van het representativiteitsvereiste verwijzend naar de omvang van de vertegenwoordigde vorderingen onder art. 3:305a lid 2 BW, zoals de minister opmerkte in Kamerstukken II 2023-2024, 36169, nr. 40, p. 3.
59 Zo benoemt artikel 1018k lid 1 Rv, onder verwijzing naar art. 1018i Rv, in de eerste volzin de verbindendheid van de uitspraak voor personen die deel uitmaken van de nauw omschreven groep en die niet van de opt-out regeling gebruik hebben gemaakt, om daarover in de laatste volzin op te merken dat “deze personen […] aanspraak maken op een vergoeding op de wijze en onder de voorwaarden vermeld in de uitspraak waarbij een collectieve schadeafwikkeling is vastgesteld.”
60 Zie bijvoorbeeld lid 2, waarin wordt verwezen naar art. 3:305a lid 2 onder d BW.
deze, vooral bij ideële acties vaak spelende, thematiek was bij de totstandkoming van de WAMCA weinig oog.”61
48. Onttrekking door een individu aan een uitspraak die het algemeen belang betreft laat zich, zoals ook Schutgens en Sillen schrijven, moeilijk indenken. In jurisprudentie van vóór de WAMCA, waarin een dergelijk beginsel van collectieve binding ontbrak, is veelvuldig aan de orde geweest dat het collectieve belang waarvoor wordt opgekomen groter kan zijn dan de optelsom van de specifieke personen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de vaste lijn in de rechtspraak dat niet doorslaggevend werd geacht of alle personen wier belangen door een vordering werden geraakt, het ook met de vordering eens waren.62 Deze lijn van jurisprudentie werd ook na invoering van de WAMCA voortgezet.63
49. In het geval van een algemeen belangactie die strekt tot behartiging van fundamentele rechten zoals de onderhavige heeft strikte toepassing van collectieve binding overigens ook zeer onwenselijke gevolgen. Deze kwamen scherp naar voren in de zaak van DfC tegen de Staat en drinkwaterbedrijf Dunea, waarin onder meer een verklaring voor recht gevorderd dat onrechtmatig wordt gehandeld jegens kinderen in het algemeen en minderjarige kinderen die op een adres in Nederland wonen waarop de levering van drinkwater wegens wanbetaling wordt of reeds is beëindigd.64 Omdat echter (kennelijk) uit is gegaan van collectieve binding, zou een verloren zaak als gevolg hebben dat individuele (vertegenwoordigers van) kinderen zich nooit meer op een schending van hun grondrecht kunnen beroepen als het gaat om waterafsluiting. De vorderingen zijn inderdaad afgewezen. Maar kennelijk vond de rechtbank een dergelijk gevolg zelf onwenselijk, want in het eindvonnis overwoog de rechtbank dat er in een individueel geval waarin alle omstandigheden worden meegewogen wel degelijk sprake zou kunnen zijn van onrechtmatig handelen.65 Daarmee heeft de rechtbank elke collectieve binding feitelijk teniet gedaan. De uitspraak is in hoger beroep vernietigd. Hoewel het Hof zich daarin niet specifiek uitlaat over de toepassing van een opt-out/in vereiste, overweegt het (in de context van het representativiteitsvereiste) dat het bij ideële acties “vrijwel onmogelijk” is om te toetsen of een belangenorganisatie “in kwantitatieve zin” representatief is.66
50. Niet voor niets is in een flink aantal ideële zaken helemaal niet stilgestaan bij collectieve binding of de opt-out regeling.67 Daarmee hebben de rechters in die zaken terecht gebruik gemaakt van de ruimte die de wetgever hen heeft gelaten om de procedurevoorschriften van Titel 14A Rv te passeren. Het is ook niet aannemelijk dat het belang van de gedaagde partijen daarmee op enige wijze is geschaad. Een hausse aan claims, die door toepassing van Titel 14A Rv zou moeten
61 R.J.B. Xxxxxxxxx & X.X.X. Sillen, ‘Samenloop van ideële en collectieve belangenbehartiging: de ontvankelijkheidsbeslissing in FNV & CNV/Temper’, NTBR 2023/26, afl. 6, p. 261.
62 Zie bijv. HR 26 februari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK5756 (Stichting Baas in eigen Huis/Plazacasa); en HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4547, (Xxxxx Xxxxxxxx/Staat en SGP).
63 Rechtbank Den Haag 9 februari 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:1747 (Marktonderzoekassociatie/Staat en CBS), r.o. 4.13. Gerechtshof Den Haag 19 maart 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:363 (Defence for Children en NJCM/Staat e.a.), r.o. 6.8.
64 Rechtbank Den Haag 9 februari 2022 (aanvullend vonnis), ECLI:NL:RBDHA:2022:939 (Defence for Children en NJCM/Staat e.a.).
65 Rechtbank Den Haag 6 april 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:3043 (Defence for Children en NJCM/Staat e.a.), r.o. 4.26.
66 Gerechtshof Den Haag 19 maart 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:363 (Defence for Children en NJCM/Staat e.a.), r.o. 6.8. 67 Zie bijv. Rechtbank Den Haag 2 juni 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:16864 (Xxxxx Xxxxxxxx/Staat inz. anticonceptie); Rechtbank Den Haag, 19 mei 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:10080 (Amnesty International/Staat – etnisch profileren); en Gerechtshof Den Haag, 5 april 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:1316 (Amnesty International/Staat – etnisch profileren).
worden voorkomen, ligt immers niet bepaald voor de hand,68 terwijl de rechtspraak in een voorkomend geval voldoende instrumenten ter beschikking staan om bijvoorbeeld misbruik van procesrecht te adresseren.
51. Uit de jurisprudentie over de WAMCA volgt dan ook dat rechtbanken in ideële zaken waarin géén schadevergoeding wordt gevorderd, de ruimte hebben genomen om géén toepassing te geven aan de procedurele voorschriften uit Titel 14A Rv. Er wordt dan op basis van de aard van de zaak, althans de specifieke vorderingen, beoordeeld of het nodig en wenselijk (of zelfs mogelijk) is om een nauw omschreven groep vast te stellen die gebonden zou zijn aan de uitspraak, en of het mogelijk is voor een individu om zich aan een veroordelende uitspraak te onttrekken door middel van een opt-out/in procedure. Is er geen nauw omschreven groep personen vast te stellen die direct gebonden zou worden door de uitspraak, dan dient een opt- out/in regeling geen redelijk doel. Verschillende rechtbanken oordeelden dat toepassing van een opt-out/in regeling in dat geval achterwege dient te blijven:
a. Zie bijv. Fossielvrij/KLM, waarin de rechtbank overweegt dat het “in wezen een algemeen- belangactie” betreft, waarbij de groep personen wiens belangen gemoeid zijn met de door Fossielvrij ingestelde vordering zich lastig laat individualiseren. Daarom ziet de rechtbank af van vaststelling van de nauw omschreven groep personen en van toepassing van het opt- out/in vereiste.69
b. Ook in de zaak Stichting de Republikein/Staat overwoog de rechtbank dat “zoals vaker bij ideële vorderingen” geen nauw omschreven groep vast te stellen is, omdat de Stichting een algemeen belang behartigt. Dat betekent dat die groep niet kan worden aangeschreven en evenmin denkbaar is dat sommigen zich aan de uitspraak onttrekken, nu toewijzing van de vordering gevolgen voor iedereen zal hebben die verwikkeld is of raakt in procedures waarin de Koning partij is.70
c. In de zaak FNV en CNV/Temper maakte de rechtbank een onderscheid tussen de door eiseressen ingestelde algemeen belang actie en een actie strekkende tot behartiging van de belangen van Temper-werkers. Voor de algemeen belang actie diende toepassing van de opt-out/in regeling volgens de rechtbank achterwege te blijven omdat deze “niet is gericht op een concrete, laat staan (praktisch) identificeerbare groep van personen. Daarnaast geldt dat geen van partijen heeft gesteld dat deze groep (van werkenden) direct nadeel kan ondervinden van een veroordelend vonnis”.71
d. Ook in de zaak RBV/Staat liet de rechtbank Den Haag toepassing van de opt-out/in procedure achterwege, omdat RBV niet opkwam voor een duidelijk afgebakende groep waartoe ook personen behoorden die in de toekomst mogelijk hinder zouden ervaren en
68 Xxxxxx dan voor massaschadeclaims, heeft de WAMCA voor collectieve acties met een ideëel karakter juist een drempelverhogende werking. De WAMCA-procedure is immers zeer langdurig en kostbaar. Ondertussen kunnen er in een procedure die zich niet op schadevergoeding richt geen reële proceskosten worden toegekend 1018l lid 2 Rv; terwijl de belangenbehartiger wel aan het risico wordt blootgesteld om veroordeeld te worden in de proceskosten – tot een vijfvoud daarvan – van de gedaagde partij art. 1018l lid 1.
69 Rechtbank Amsterdam 7 juni 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:3499 (Fossielvrij/KLM), r.o. 4.17, 4.32 en 4.34
70 Rechtbank Den Haag 8 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:2657 (Republiek en Republikein/Staat), r.o. 2.28.
71 Rechtbank Amsterdam 21 december 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:7764 (FNV en CNV/Temper), r.o. 2.8.
evenmin denkbaar was dat iemand zich aan de gevolgen van een toe- of afwijzend vonnis zou kunnen onttrekken.72
52. In ideële zaken waar een verklaring voor recht wordt gevorderd en waarin wél een opt-out regeling is toegepast, is in de regel sprake van een duidelijk individualiseerbare rechtsverhouding die zich ook leent voor de vaststelling van schadeplichtigheid.73
53. Tot slot onderkent ook de minister voor Rechtsbescherming dat het in sommige ideële acties vanwege de aard van de vordering niet mogelijk is om de uitspraak slechts bindend te maken voor een deel van de personen wier belangen met de ideële actie zijn gemoeid.74 Dit is bijvoorbeeld het geval bij ge- of verbodsvorderingen die bepaalde handelingen vergen of verbieden. Zij kunnen alleen gelden tegenover eenieder of tegenover niemand. Vóór inwerkingtreding van de WAMCA hield het wettelijke regime ook rekening met dit soort vorderingen, in welk geval de mogelijkheid om zich tegen de werking van een uitspraak te verzetten niet gold. Bij invoering van de WAMCA en de introductie van het opt-out/in vereiste onder 1018f Rv is geen rekening gehouden met vorderingen die naar hun aard tegenover iedereen gelden.75 Volgens de minister is het voor ideële acties niet mogelijk, nodig of wenselijk dat een belangenorganisatie steeds toestemming moet hebben van of vooraf informatie moet verstrekken aan de individuele personen wiens belangen met de actie gemoeid zijn.76
3.4.2 Geen nauw omschreven groep in deze zaak
54. De gedachte van collectieve binding die ten grondslag ligt aan het vereiste van een nauw omschreven groep en de opt-out/in regeling is niet mogelijk in deze procedure. Met hun ideële actie komen eiseressen op voor het maatschappijbrede belang dat de Staat mensenrechten respecteert, voor de belangen van asielzoekers in het algemeen, evenals voor de belangen van personen wier fundamentele rechten als gevolg van de EU-Turkijedeal zijn of- zullen worden geschonden. Zoals eiseressen hierboven in sectie 3.1 uiteen hebben gezet, laat de groep personen waarvoor zij opkomen zich niet individualiseren. Reeds daarom kan aan een collectieve binding of een opt-out / opt-in procedure geen uitvoering worden gegeven.
55. Daar komt bij dat de door eiseressen gevorderde verklaring voor recht zich niet leent voor individuele binding (en/of het vaststellen van aansprakelijkheid jegens een specifieke groep personen), en dus ook niet kan dienen als opmaat naar een schadeclaim. Zoals toegelicht in secties 3.1 en 3.4.1 zal er geen sprake zijn van concreet onrechtmatig handelen van de Staat jegens iedere persoon wiens belang met de door eiseressen ingestelde ideële actie is gemoeid. Zou desondanks worden uitgegaan van de gedachte van collectieve binding en het opt-out/in- vereiste worden toegepast, dan dreigt eenzelfde risico als in de procedure van DfC tegen de Staat en drinkwaterbedrijf Dunea: een afwijzend vonnis zou – zonder correctie zoals toegepast in die zaak – betekenen dat geen enkel individu dat schade heeft geleden als gevolg van het
72 Rechtbank Den Haag 15 november 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:17145 (RBV/Staat), r.o. 5.26.
73 Zie bijv. Rechtbank Midden-Nederland 28 december 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:5565; en Rechtbank Den Haag 10 augustus 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:8059, die zien op auteursrechthebbenden of Rechtbank Amsterdam 28 oktober 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:5271, r.o. 3.1; Rechtbank Amsterdam 18 november 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:5826, r.o. 2.7,
betreffende beeldmateriaal van specifieke kinderen die slachtoffer zijn geworden van kinderporno.
74 Kamerstukken II 2023-2024, 36169, nr. 40, p. 8-9.
75 Ibid., p. 9.
76 Ibid., p. 8.
handelen van de Staat nog een individuele vordering zou kunnen aanspannen. Al zou uw rechtbank concluderen dat in zijn algemeenheid niet kan worden gezegd dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door het tot stand brengen, uitvoeren en in stand houden van de EU-Turkijedeal; dat betekent niet dat de Staat jegens niemand onrechtmatig heeft gehandeld door dit te doen. Het is daarom niet passend, noch wenselijk om in dit geval een nauw omschreven groep aan te wijzen jegens wie de gevorderde verklaring voor recht collectieve binding zou hebben.
56. Daar komt bij dat niet aannemelijk is dat toewijzing van de gevorderde verklaring voor recht nadelige gevolgen zou hebben voor personen wier belangen met de vordering gemoeid zijn. Moeilijk voor te stellen is immers dat personen concreet nadeel ondervinden van het met de vordering nagestreefde ideële doel dat de Staat fundamentele rechten respecteert. In de zaak van FNV en CNV/Temper oordeelde de rechtbank dat toepassing van het opt-out/in-regime mede daarom achterwege kon blijven voor de algemeen-belangvordering in die zaak.77
57. Ook het door eiseressen gevorderde gebod dat de Staat – samengevat – zich ervoor inspant dat de EU-Turkijedeal ten uitvoer wordt gelegd zonder dat dit tot schending van fundamentele rechten leidt en zich – mocht dit niet mogelijk zijn – uit de deal terugtrekt, evenals het verbod om te handelen op een wijze die mensenrechtenschendingen op de Griekse eilanden verergert, lenen zich naar hun aard niet ervoor dat bepaalde individuen zich aan de werking van een toe- of afwijzing daarvan kunnen onttrekken. De gevorderde ge- en verboden zijn immers ondeelbaar. De Staat kan deze ge-/verboden alleen nakomen tegenover eenieder of tegenover niemand.78 Zij lenen zich naar hun aard niet ervoor dat individuen zich aan de werking van een toe- of afwijzend vonnis kunnen onttrekken, welke mogelijkheid het opt-out/in regime beoogt te bieden.
58. Het hiervoor omschreven kader maakt duidelijk dat de vorderingen van eiseressen zich naar hun aard niet lenen voor de binding van een specifieke groep personen, noch voor onttrekking daaraan door een individu. De door eiseressen ingestelde vorderingen raken niet de belangen van een nauw omschreven groep personen, maar strekken tot verwezenlijking van het ideële doel dat de Staat fundamentele rechten respecteert. Omdat er geen nauw omschreven groep vastgesteld kan worden, zal een toewijzend of afwijzend vonnis voor individuen geen rechtsverhouding creëren. Zij lenen zich naar hun aard dan ook niet voor toepassing van het opt- out/in systeem. Recent nog oordeelde uw rechtbank dat vaststelling van een nauw omschreven groep en de opt-out/in regeling in dat geval achterwege dient te blijven.79
59. Op basis van het voorgaande verzoeken eiseressen de rechtbank primair geen “nauw omschreven groep” in de zin van artikel 1018e lid 2 Rv vast te stellen en evenmin toepassing te geven aan de opt-out/in-regeling ex artikel 1018f Rv. Voor zover uw rechtbank desondanks zou willen overgaan tot het vaststellen van een nauw omschreven groep en toepassing van een opt- out/in-regeling, verzoeken eiseressen in de gelegenheid gesteld te worden zich bij akte uit te laten over de formulering waarmee de nauw omschreven groep wordt vastgesteld, evenals over de formulering en praktische inrichting van de opt-out/in regeling.
77 Rechtbank Amsterdam 21 december 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:7764 (FNV en CNV/Temper), r.o. 2.8.
78 Zie in dezelfde zin Kamerstukken II 2023-2024, 36169, nr. 40, p. 8-9.
79 Rechtbank Den Haag, 6 maart 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:3007, (Greenpeace/Staat), r.o. 5.24.
3.5 Geen termijn ex 1018 g Rv
60. In het licht van het voorgaande menen eiseressen dat het ook niet nodig is een termijn vast te stellen voor het beproeven van een vaststellingsovereenkomst over massaschade ex artikel 1018g Rv.
4 ACHTERGROND, TEKST EN JURIDISCHE CONTEXT VAN DE EU-TURKIJEDEAL
61. Voordat in sectie 5 wordt ingegaan op de gevolgen van de EU-Turkijedeal en de rol die de Staat speelde bij het bevorderen, sluiten, mede-uitvoeren en in stand houden daarvan, bespreken eiseressen in deze sectie de relevante feitelijke (sectie 4.1) en juridische achtergrond (sectie 4.3) van de deal, alsook de tekst en afspraken die daarin op 18 maart 2016 werden neergelegd (sectie 4.2).
62. De nadruk in deze sectie ligt op de situatie zoals die bestond in maart 2016, toen de EU- Turkijedeal werd gesloten. Zo wordt in sectie 4.3 gekeken naar het destijds – en nog altijd – geldende relevante overkoepelende juridische kader waaraan de deal moest voldoen, het Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem (hierna: GEAS). Daarbij gaan eiseressen in het bijzonder in op de status van Griekenland en Turkije binnen dit stelsel, nu dit de twee landen waren die een centrale rol toebedeeld kregen in de uitvoering van de deal. Zo wordt duidelijk dat op grond van de feitelijke situatie in deze landen in 2016 niet viel te verwachten dat de deal in overeenstemming met dit wettelijke kader kon worden uitgevoerd.
4.1 Achtergrond: de burgeroorlog in Syrië
63. In 2011 breekt in Syrië oorlog uit. Uit angst voor hun veiligheid vluchten veel Syriërs naar omringende landen: aan het eind van 2015 zijn meer dan 4,6 miljoen Syriërs het land ontvlucht.80 In december 2015 bevinden zich circa 2,5 miljoen Syrische vluchtelingen in Turkije, ruim een miljoen in Libanon, en circa 650.000 in Jordanië.81
64. In 2015 komen via de Middellandse Zee, mede als gevolg van de Syrische oorlog, 1.000.573 personen in de EU aan.82 Volgens United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: UNHCR) komt 84% van de personen die in Europa aankomen uit de “world’s top 10 refugee producing countries, strengthening UNHCR’s belief that most of the people arriving in Europe were fleeing war and prosecution”.83 Van de miljoen personen die in 2015 de Middellandse Zee naar de EU oversteken, komen er zo’n 800.000 in Griekenland aan.84 Het aantal personen dat de zee oversteekt naar Griekenland bereikt in oktober 2015 zijn hoogtepunt: die maand komen
80 4.643.051 bij UNHCR geregistreerde Syrische vluchtelingen op 31 december 2015. Zie: Overzicht gevluchte Syriërs, geregistreerd in Turkije, Libanon en Jordanië (UNHCR 2015) (productie 102).
81 Overzicht gevluchte Syriërs, geregistreerd in Turkije, Libanon en Jordanië (UNHCR 2015) (productie 102).
82 UNHCR, ‘Over one million sea arrivals reach Europe in 2015’ d.d. 30 december 2015 (productie 84). Dit aantal is minder dan het aantal vluchtelingen dat op dat moment wordt opgevangen in Libanon (op een bevolking van 6,4 miljoen inwoners, ten opzichte van 443,7 miljoen inwoners in de EU), Zie: Eurostat, ‘Population change – Demographic balance and crude rates at national level’ xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxx/0000x00x-xx0x-0000-x00x- 95576c49e058?lang=en (geraadpleegd op 13 december 2023); World Bank, ‘Population, total – Lebanon; xxxxx://xxxx.xxxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxx/XX.XXX.XXXX?xxxxxxxxxxXX (geraadpleegd op 14 december 2023).
83 De helft van de personen die via de Middellandse Zee in Europa aankomen is Syrisch, 20% Afghaans, en 7% Irakees. UNHCR, ‘Over one million sea arrivals reach Europe in 2015’ d.d. 30 december 2015 (productie 84).
84 Ibid.
211.663 mensen aan. In februari 2016 – de maand voordat de deal gesloten wordt – is dat aantal gedaald, tot 57.066 personen.85 Veel daarvan reizen via de Westelijke Balkanroute – door Macedonië, Servië, Hongarije en Kroatië – door naar andere EU-lidstaten om daar asiel aan te vragen, in plaats van in Griekenland.86
65. Er wordt onderscheid gemaakt tussen drie verschillende routes over de Middellandse Zee: de Western Mediterranean route, naar Spanje; de Central Mediterranean Route, tussen Noord- Afrika en Italië, en de Eastern Mediterranean route, tussen Turkije en Griekenland. Zoals gezegd kwamen de meeste vluchtelingen en asielzoekers die in 2015 de Middellandse Zee naar Europa oversteken aan via de oostelijke route, grofweg 800.000 van de miljoen (dus zo’n 80%). De boottocht die vluchtelingen en asielzoekers over de Middellandse Zee wagen bij gebrek aan legale reismogelijkheden is gevaarlijk. In 2015 verdrinken naar schatting van het IOM in totaal 3.771 mensen. Veruit de meeste verdrinkingen – 2.892 – vinden plaats op de Central Mediterranean route tussen Noord-Afrika en Italië. Op de Eastern Mediterranean route, tussen Turkije en Griekenland, verdrinken in 2015 805 personen.87
66. Tegen deze achtergrond ontstaat in 2015 binnen de Europese Unie de overtuiging dat er iets moet gebeuren om het aantal aankomsten in de EU te beperken. Deze plannen leiden uiteindelijk tot de EU-Turkijedeal. Een belangrijke aanjager van deze plannen is Nederland, op dat moment voorzitter van de Raad van de Europese Unie. De grote rol van Nederland bij het daadwerkelijk tot stand brengen van de deal wordt nader besproken in sectie 5.
4.2 Tekst EU-Turkijedeal
67. Met verschillende voorbereidende tussenstappen – nader besproken in sectie 5.2 – wordt op 18 maart 2016 de EU-Turkijedeal gesloten tussen de EU-lidstaten en Turkije. De afspraken worden op dezelfde dag bekend gemaakt in een persverklaring van de Europese Raad, genaamd ‘Verklaring EU-Turkije, 18 maart 2016’.88 In de Verklaring – die al snel bekend komt te staan als de EU-Turkijedeal – wordt beschreven dat Turkije en de EU-lidstaten deze afspraken maken “[t]eneinde het bedrijfsmodel van de mensensmokkelaars te breken en migranten een alternatief te bieden voor het wagen van hun leven”.89 Om die reden is besloten tot deze “tijdelijke en buitengewone maatregel” met als doel “een eind te maken aan de irreguliere
85 UNHCR, ‘Mediterranean Situation / Greece’, xxxxx://xxxx0.xxxxx.xxx/xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxx/0000 (geraadpleegd op 13 december 2023).
86 AIDA, ‘Country report: Greece’ d.d. november 2015 (productie 73), p. 25, 49; Frontex, ‘Migratory Routes: Western Balkan route’, online via: xxxxx://xxx.xxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxx-xx-xx/xxxxxxxxxx-xxx-xxxx-xxxxxxxx/xxxxxxxxx-xxxxxx/xxxxxxx- balkan-route/ (geraadpleegd op 8 maart 2024).
87 IOM, ‘IOM Counts 3,771 Migrant Fatalities in Mediterranean in 2015’ d.d. 5 januari 2016 (productie 85).
88 Europese Raad, ‘Verklaring EU-Turkije’ (Persmededeling 144/16) d.d. 18 maart 2016 (productie 69).
89 De aanname dat het ondermijnen van mensensmokkel mensenlevens beschermt wordt in de politiek vaak gemaakt. Data om deze aanname te onderbouwen is echter niet beschikbaar. Veel academici betogen daarentegen juist dat maatregelen die bedoeld zijn om irreguliere migratie te onderbinden juist de oorzaak vormen voor het ontstaan van een smokkelindustrie of zelfs bijdragen aan het gevaar waar mensen die irregulier reizen aan blootgesteld worden. Voor een bespreking van deze opvattingen en de literatuur daarover, zie L. Komp, Border Deaths at Sea under the Right to Life in the European Convention on Human Rights, Routledge, 2023, p. 9-16. Zie ook Xxxx xx Xxxx, Hoe migratie echt werkt, Het Spectrum, 2023, p. 353-374.
migratie van Turkije naar de EU”.90 De belangrijkste rol in de beoogde uitvoering van de afspraken wordt toegewezen aan twee landen: Griekenland en Turkije.
68. In de deal worden verschillende afspraken gemaakt, waarvan de meest relevante hieronder worden weergegeven:
“Alle nieuwe irreguliere migranten die per 20 maart 2016 vanuit Turkije oversteken naar Griekenland, worden naar Turkije teruggestuurd. Dit zal gebeuren in volledige overeenstemming met het EU-recht en het internationaal recht, en enige vorm van collectieve uitzetting is derhalve uitgesloten.”
“Alle migranten zullen bescherming genieten in overeenstemming met de betreffende internationale normen en met inachtneming van het beginsel van non-refoulement.”
“Migranten die op de Griekse eilanden aankomen, zullen deugdelijk worden geregistreerd en eventuele asielverzoeken zullen door de Griekse autoriteiten individueel worden verwerkt overeenkomstig de richtlijn asielprocedures, in samenwerking met het UNHCR.”
“Migranten die geen asiel aanvragen of wier asielverzoek overeenkomstig die richtlijn ongegrond of niet-ontvankelijk wordt bevonden, zullen naar Turkije worden teruggestuurd. Turkije en Griekenland zullen met de steun van de instellingen en agentschappen van de EU de nodige stappen ondernemen en zo nodig bilaterale regelingen treffen, bijvoorbeeld betreffende de aanwezigheid per 20 maart 2016 van Turkse functionarissen op de Griekse eilanden en van Griekse functionarissen in Turkije, teneinde de nodige verbindingen tot stand te brengen en aldus ertoe bij te dragen dat die regelingen soepel functioneren.”
“Voor elke Syriër die vanaf de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, zal een andere Syriër vanuit Turkije in de EU worden hervestigd, rekening houdend met de kwetsbaarheidscriteria van de VN. […] Indien deze regelingen niet volstaan om de irreguliere migratie te stoppen, en de terugkeeraantallen benaderen bovengenoemde aantallen, zal dit mechanisme worden herzien. Indien de terugkeeraantallen bovengenoemde aantallen overschrijden, zal dit mechanisme worden stopgezet.”
“Al deze elementen zullen parallel worden behandeld en gezamenlijk op maandbasis worden gemonitord.“
90 Eiseressen wijzen daarbij op het volgende: zoals uit de hierboven aangehaalde cijfers blijkt vertoont de migratie naar de EU voorafgaand aan het sluiten van de EU-Turkijedeal in maart 2016 al een dalende trend. Sommige migratiewetenschappers zijn dan ook tot de conclusie gekomen dat de invloed van de EU-Turkijedeal op de daadwerkelijke migratie naar de EU zeer beperkt is geweest, zie bijv. Xxxx xx Xxxx, Hoe migratie echt werkt, Het Spectrum, 2023, p. 436: “Ook de geclaimde beleidssuccessen zouden kritischer tegen het licht gehouden moeten worden. Zo beweerden politici in 2016 dat de ‘Turkije-deal’ tussen de EU en Turkije ervoor had gezorgd dat de migratie van Syrische vluchtelingen naar Griekenland werd gestelpt. De media slikten het verhaal voor zoete koek maar verzuimden op te merken dat de cijfers al drastisch waren gedaald vóórdat het beleid in de praktijk werd gebracht.”. Zie bijv. ook X. Xxxxxxxxxxx, ‘Fact Check: Did the EU-Turkey Deal Bring Down the Number of Migrants and Border Deaths?’, University of Oxford, Faculty of Law blog d.d. 28 september 2016, xxxxx://xxxxx.xxx.xx.xx.xx/xxxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx- criminologies/blog/2016/09/fact-check-did-eu (geraadpleegd op 27 maart 2023). Xx Xxxx beschrijft ook waarom migratiemaatregelen van overheden doorgaans niet werken en juist de oorzaak zijn van de problemen die zij zeggen te bestrijden, zoals mensensmokkel (Hoe migratie echt werkt, pp. 353-374, 395-414). Voor de goede orde: de vraag of de deal al dan niet effectief is geweest in het beperken van het aantal aankomsten in Europa of het bestrijden van mensensmokkel is volgens eiseressen geen relevante factor bij de rechtsvragen die in deze zaak voorliggen. Dergelijke maatregelen dienen immers altijd binnen de grenzen van het toepasselijke recht te blijven, vgl. sectie 6.2.1, laatste alinea.
69. Kern van de deal is dat alle asielzoekers die op de Griekse (Egeïsche) eilanden arriveren worden teruggebracht naar Turkije. Voor iedere Syriër die teruggebracht wordt, dient een Syriër vanuit Turkije naar Europa hervestigd te worden. Dit model, dat dus niet geldt voor niet-Syrische asielzoekers, wordt door de Staat aangeduid als ‘ship back and fly in’.91 Uit de deal blijkt dat de afspraken met Turkije enkel van toepassing zijn op asielzoekers die op de Egeïsche eilanden aankomen. Dat is ook hoe Turkije de afspraken van de deal interpreteert.92 Deze geografische beperking zal een belangrijke rol gaan spelen tijdens de uitvoering van de deal de jaren hierna en de gevolgen die dit heeft voor de asielzoekers die hierdoor worden geraakt.
70. Hoewel de lidstaten zich in de deal committeren aan een uitvoering in overeenstemming met internationale verdragen en Unierecht is niet bepaald op welke manier dat wordt gemonitord en gegarandeerd, wat er met de deal (en de asielzoekers) gebeurt als dit niet het geval is, of wie daarvoor de verantwoordelijkheid draagt. Verder staat niet in de deal aan welke voorwaarden Griekenland en Turkije moeten voldoen voordat de deal in werking treedt. Wel staat in de deal dat deze twee dagen na het sluiten ervan, op 20 maart 2016, in werking treedt, ondanks de problemen die op dat moment in beide landen bestaan (zie hieronder). Kortom, vanaf dat moment zullen ‘irreguliere migranten’ die vanuit Turkije op de Griekse eilanden arriveren daar worden vastgehouden in afwachting van hun (beoogde) terugkeer naar Turkije. Het doel is dat de uitzettingen naar Turkije vanaf de Griekse eilanden op 4 april 2016 van start gaan.93 Zoals in sectie 5 zal worden toegelicht, zal dit echter jarenlang niet tot nauwelijks gebeuren.94
4.3 Het GEAS en de situatie in Turkije en Griekenland in maart 2016
71. Om de inhoud en implementatie van de EU-Turkijedeal, en de rol van Nederland daarin, juridisch te kunnen duiden is het van belang te kijken naar de inhoud van het geldende Europees asielrecht en de status die de landen Griekenland en Turkije op grond van dit stelsel hadden op het moment dat de deal werd gesloten. Zoals hieronder zal blijken voldeden beide landen op het moment van het sluiten van de deal niet aan de relevante normen. Daarmee stond de premisse van de deal – dat het mogelijk zou zijn om mensen na een ‘rapid procedure’ terug te sturen naar Turkije – bij voorbaat op losse schroeven. Zoals zal blijken in sectie 5 was de Staat hiervan goed op de hoogte.
72. De Europese Unie kent een overkoepelend geharmoniseerd asielsysteem: het GEAS. In dit systeem zijn minimumnormen neergelegd voor de behandeling van asielzoekers en asielaanvragen in de Europese Unie. Deze minimumnormen moeten worden gelezen in het licht van de verplichtingen die volgen uit het primaire Unierecht, waaronder het Handvest van de Grondrechten van de EU (EU Handvest), alsook de verdragen waaraan de EU en haar lidstaten zijn verbonden.
91 Dit blijkt uit de interne Wob-stukken van de betrokken Nederlandse ministeries, zie sectie 5.2.
92 Besproken in secties 5.2 en 5.3.
93 E-mail d.d. 18 maart 2016 met bijlage ‘Implementing the EU-Turkey Statement’ en E-mail d.d. 21 maart 2016 ‘Aanwijzen nationaal contactpunt Hervestiging Turkije’ in productie 37, p. 64, 66; Verslag strategisch overleg (AZ, BZ, DGVZ) d.d. 31 maart 2016 in productie 30, p. 18-19.
94 Zie i.h.b. secties 5.3.1.2, 5.3.1.3 en 5.4.2.
73. Het GEAS is opgebouwd uit vijf rechtsinstrumenten: de Opvangrichtlijn, de Kwalificatierichtlijn95, de Procedurerichtlijn96, de Dublinverordening97 en de Eurodacverordening98.99 Tezamen omvatten de rechtsinstrumenten van het GEAS alle aspecten van de asielprocedure. Zo bevat de Dublinverordening de criteria om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. De Eurodacverordening regelt het vaststellen van de identiteit van asielzoekers door het afnemen en bewaren van vingerafdrukken in een EU-brede database. In de Procedurerichtlijn zijn de gemeenschappelijke procedures voor de behandeling van asielverzoeken neergelegd, evenals de rechten die asielzoekers gedurende die procedure hebben. De Kwalificatierichtlijn biedt de gemeenschappelijke criteria aan de hand waarvan wordt bepaald welke personen in aanmerking kunnen komen voor vluchtelingenstatus of subsidiaire beschermingsstatus. Ook kent de Kwalificatierichtlijn bepaalde minimumrechten toe aan personen die internationale bescherming genieten.100 Tot slot bepaalt de Opvangrichtlijn dat asielzoekers gedurende de asielprocedure recht hebben op opvang en aan welke minimumnormen deze moet voldoen.
74. Met het GEAS beoogt de EU o.a. eenieder die internationale bescherming nodig heeft een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te garanderen.101 Het beginsel van non-refoulement verbiedt staten om personen uit te zetten of terug te sturen naar een staat waar hij of zij een reëel risico loopt op vervolging op grond van ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep, of politieke overtuiging, of andere mensenrechtenschendingen.102 Ook indirect refoulement, het uitzetten van iemand naar een staat vanwaar hij zou worden uitgezet naar een andere staat waar hij dat reële risico loopt, is verboden.103 Het GEAS stoelt bovendien op de “volledige en niet-restrictieve toepassing” van het Vluchtelingenverdrag104 en het bijbehorende Protocol van New York van
95 Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PbEU 2011, L 337) (hierna: Kwalificatierichtlijn).
96 Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PbEU 2013, L 180) (hierna: Procedurerichtlijn).
97 Verordening (EU) 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PbEU 2013, L 180) (hierna: Dublinverordening).
98 Verordening (EU) 603/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende de instelling van
„Eurodac” voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van Verordening (EU) nr. 604/2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend en betreffende verzoeken van rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en Europol om vergelijkingen van Eurodac-gegevens ten behoeve van rechtshandhaving, en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1077/2011 tot oprichting van een Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige ITsystemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (PbEU 2013, L 180) (hierna: Eurodacverordening).
99 Het systeem kent tevens een agentschap: het Asielagentschap van de Europese Unie (EUAA), tot 2022 het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (hierna: EASO).
100 Zoals het recht om een verblijfstitel te ontvangen (artikel 24 Kwalificatierichtlijn), het recht op toegang tot sociale voorzieningen (artikel 29 Kwalificatierichtlijn), het recht op toegang tot werk (artikel 26 Kwalificatierichtlijn), onderwijs (artikel 27 Kwalificatierichtlijn) en huisvesting (artikel 32 Kwalificatierichtlijn).
101 Artikel 78 lid 1 VWEU, zie ook HvJ EU 21 december 2011, ECLI:EU:C:2011:865 (NS t. Verenigd Koninkrijk en ME e.a. t. Ierland), r.o. 7 en 9.
102 Zie o.a. Artikel 33 lid 1 Vluchtelingenverdrag; artikel 19 lid 2 Handvest.
103 Vgl. EHRM 7 maart 2000, T.I. t. VK (nr. 43844/98).
104 Verdrag betreffende de status van vluchtelingen (Genève, 28 juli 1951) (hierna: Vluchtelingenverdrag).
1967.105 In het verdrag is het verbod op refoulement neergelegd, en het omschrijft wie een vluchteling is, en op welk soort bescherming, bijstand en rechten een vluchteling recht heeft.
75. Daarnaast beoogt het GEAS om de rechten van asielzoekers te waarborgen in overeenstemming met de relevante fundamentele rechten neergelegd in het EU Handvest. Zo vermelden alle tot de GEAS behorende richtlijnen uitdrukkelijk de grondrechten te eerbiedigen en de beginselen van het EU Handvest in acht te nemen. Meer bepaald beogen de richtlijnen te waarborgen dat de menselijke waardigheid ten volle wordt geëerbiedigd en te bevorderen dat de artikelen 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 en 47 van het Handvest worden toegepast en dienovereenkomstig worden uitgevoerd.106
76. In deze bepalingen van het EU Handvest zijn o.a. het verbod van foltering en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, het recht op vrijheid en veiligheid, het recht op onderwijs, het recht op asiel, het recht op bescherming bij verwijdering en uitzetting, en het recht op een doeltreffende voorziening in recht neergelegd. Het beleid dat de EU onder het GEAS voert, moet tevens in overeenstemming zijn met andere toepasselijke verdragen, waaronder de toepasselijke normen uit het EVRM.107
77. Om deze doelen te bereiken zijn in de richtlijnen en verordeningen de minimumstandaarden neergelegd waaraan de lidstaten bij de behandeling van asielzoekers en asielverzoeken moeten voldoen. Daarbij gaat het GEAS uit van de gedeelde fundamentele waarden van de EU-lidstaten, en van gedeelde verantwoordelijkheid tussen de lidstaten om de bescherming van vluchtelingen en asielzoekers te garanderen.108 Aldus mogen EU-lidstaten er in beginsel van uitgaan dat de andere lidstaten verzoekers om internationale bescherming en hun verzoeken behandelen in overeenstemming met het EU Handvest, het Vluchtelingenverdrag en het EVRM (het interstatelijk vertrouwensbeginsel).109 Zoals eiseressen hieronder toelichten was deze aanname ten tijde van het sluiten van de EU-Turkijedeal – en tot de dag van vandaag – niet van toepassing op Griekenland.
78. Eiseressen lichten dat hieronder nader toe in relatie tot de relevante normen van het GEAS. Alvorens dat te doen bespreken eiseressen de status van Turkije onder de Procedurerichtlijn, nu die van essentieel belang is met betrekking tot de doelstelling van de EU-Turkijedeal om de asielverzoeken van (met name) Syriërs niet-ontvankelijk, c.q. ongegrond te verklaren en hen terug te sturen naar Turkije.
4.3.2 Turkije was (en is) geen veilig derde land op grond van de Procedurerichtlijn
79. Voor een uitvoering van de EU-Turkijedeal in overeenstemming met de relevante internationaal- en Unierechtelijke normen is de status van Turkije onder de Procedurerichtlijn van
105 Zie bijv. HvJ EU 21 december 2011, ECLI:EU:C:2011:865 (NS t. Verenigd Koninkrijk en ME e.a. t. Ierland), r.o. 7; Dublinverordening, considerans 3.
106 Zie Procedurerichtlijn, considerans 60; Kwalificatierichtlijn, considerans 16; Opvangrichtlijn, considerans 35;
Dublinverordening, considerans 39; Eurodacverordening, considerans 50.
107 Artikel 78 lid 1 VWEU; zie ook artikel 52 lid 3 EU Handvest.
108 Art. 80 VWEU, zie ook xxxxx://xxxx-xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxx-xxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxx- system_en; Op dit moment is een wetgevingsproces gaande voor de invoering van een nieuw pact over asiel en migratie. Daaronder blijft sprake van een gemeenschappelijk systeem waarin de fundamentele rechten van asielzoekers gewaarborgd moeten worden met inachtneming van onder meer het EU Handvest, het EVRM en het Vluchtelingenverdrag. 109 Zie HvJ EU 19 maart 2019, ECLI:EU:C:2019:218 (Jawo), r.o. 81-82.
doorslaggevend belang. De deal veronderstelt immers dat asielzoekers die de Griekse eilanden bereiken (snel) teruggestuurd kunnen worden naar Turkije. Deze terugkeer is rechtens alleen mogelijk als Turkije op grond van de Procedurerichtlijn kan worden aangemerkt als veilig derde land, dan wel als eerste land van asiel. Deze sectie zet daarom de relevante normen onder de Procedurerichtlijn uiteen en licht toe dat en waarom Turkije ten tijde van het sluiten van de EU- Turkijedeal niet kon worden aangemerkt als veilig derde land, noch als eerste land van asiel voor Syrische asielzoekers. In sectie 5 hieronder zal worden toegelicht dat de Staat hiervan op de hoogte was en dus begreep, althans had moeten begrijpen dat de EU-Turkijedeal niet in lijn met relevante Unierechtelijke normen zou kunnen worden uitgevoerd.
80. De Procedurerichtlijn bepaalt hoe lidstaten asielverzoeken in behandeling moeten nemen. Op basis van artikel 33 lid 2 (b) en (c) kan een asielverzoek niet-ontvankelijk worden verklaard, indien een ander land kan worden aangemerkt als een ‘veilig derde land’ of als een ‘eerste land van asiel’ voor de verzoeker. Een lidstaat is dan niet verplicht te onderzoeken of de verzoeker op grond van de Kwalificatierichtlijn in aanmerking komt voor internationale bescherming.
81. Artikel 35 Procedurerichtlijn schrijft voor dat een land voor een bepaalde verzoeker kan worden aangemerkt als eerste land van asiel als hij opnieuw tot het grondgebied van dat land zou worden toegelaten en:
a. de verzoeker in dat land is erkend als vluchteling en hij die bescherming nog kan genieten, of
b. hij anderszins voldoende bescherming geniet in dat land, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement.110
82. Artikel 38 Procedurerichtlijn bepaalt dat een veilig derde land voor de verzoeker aan de volgende cumulatieve voorwaarden moet voldoen:
a. het leven en de vrijheid worden niet bedreigd om redenen van ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging;
b. er bestaat geen risico op ernstige schade in de zin van de Kwalificatierichtlijn;111
c. het beginsel van non-refoulement overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag wordt nageleefd;
d. het verbod op verwijdering in strijd met het recht op vrijwaring tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of vernederende behandeling, zoals neergelegd in het internationaal recht, wordt nageleefd, en
110 Artikel 35 Procedurerichtlijn. Overigens wordt voor de toepassing van het begrip ‘eerste land van asiel’ op de bijzondere omstandigheden van een verzoeker verwezen naar de definitie van ‘veilig derde land’ in artikel 38 Procedurerichtlijn.
111 Artikel 15 Kwalificatierichtlijn bepaalt dat ernstige schade bestaat uit: a) de doodstraf of executie; of b) foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst; of c) ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.
e. de mogelijkheid bestaat om de vluchtelingenstatus te verzoeken, en, indien hij als vluchteling wordt erkend, bescherming te ontvangen overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag.
83. Artikel 38 lid 2 sub a Procedurerichtlijn bepaalt bovendien dat de toepassing van het begrip veilig derde land is onderworpen aan voorschriften in het nationale recht waarbij een band tussen de verzoeker en het betrokken derde land wordt vereist op grond waarvan het voor de betrokkene redelijk zou zijn naar dat land te gaan.
84. Op het moment dat de EU-Turkijedeal wordt gesloten, is het niet gebruikelijk dat asielaanvragen in Griekenland of andere EU-lidstaten niet-ontvankelijk worden verklaard omdat Turkije een veilig derde land of eerste land van asiel in de zin van artikel 35 en 38 Procedurerichtlijn zou zijn.112 Dit heeft te maken met zowel de juridische als feitelijke positie van asielzoekers en vluchtelingen in Turkije.
85. Turkije kent de vluchtelingenstatus conform het Vluchtelingenverdrag alleen toe aan Europese vluchtelingen. Het land heeft (en had) het Vluchtelingenverdrag namelijk wel ondertekend, maar niet het Protocol uit 1967, waardoor sprake is van de restrictie dat alleen vluchtelingen afkomstig uit Europa als zodanig worden erkend.113 Dat betekent in de praktijk dat vluchtelingen die ten tijde van het sluiten van de EU-Turkijedeal in Turkije aankwamen geen aanspraak kunnen maken op de rechten neergelegd in het Vluchtelingenverdrag.114 Dat laatste is op grond van de Procedurerichtlijn een hard vereiste.
86. De Turkse wet kent in 2016 – en nog altijd115 – verschillende regimes voor de bescherming van vluchtelingen en asielzoekers, ieder van toepassing op andere groepen asielzoekers en vluchtelingen. Daarbij geldt het beschermingsregime van het Vluchtelingenverdrag zoals gezegd alleen voor Europeanen.116 Er zijn daarnaast verschillende andere beschermingsregimes voor niet-Europeanen, zoals tijdelijke bescherming voor Syriërs,117 voorwaardelijk vluchtelingschap voor andere niet-Europese asielzoekers, en de humanitaire verblijfsvergunning.118
87. Het voert voor deze dagvaarding te ver om per regime te beschrijven hoe dit precies in elkaar zit, maar zowel de jure als de facto voldoet de bescherming van asielzoekers en vluchtelingen in Turkije in 2016 – en overigens nog steeds119 – niet aan de vereisten van het Vluchtelingenverdrag. Dit volgt ook uit rapporten die na de start van de EU-Turkijedeal worden opgesteld. Bijvoorbeeld: voor Syriërs wordt buiten vluchtelingenkampen geen (financiële hulp
112 Als we hierna in de dagvaarding spreken over vraag of Turkije een veilig derde land is, spreken we zowel over artikel 35 als 38 Procedurerichtlijn.
113 Artikel I lid 3 Protocol betreffende de status van vluchtelingen (New York, 31 januari 1967) jo. artikel I(A)-(B) Vluchtelingenverdrag.
114 Deze vluchtelingen waren (en zijn) immers niet afkomstig uit Europa.
115 AIDA, ‘Country Report: Türkiye’ 2022 Update (productie 81), p. 70, 122, 134-135, 146.
116 Neergelegd in Law No. 6458 on Foreigners and International Protection (Turkije), in 2014 in werking getreden. Online in het Engels te vinden op: xxxxx://xxx.xxxxx.xxx/xx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/xxxxx/00/0000/00/XxXXX_XXX_XXXX_xxxxxxx- 2017.pdf (ingezien op 22 februari 2024).
117 Neergelegd in de Temporary Protection Regulation (Turkije), in 2014 in werking getreden. Online in het Engels te vinden op: xxxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxx/xxx.xxx.xx/Xxxxxx-Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxxxxx.xxx (ingezien op 22 februari 2024). 118 Raad van Europa, ‘Report of the fact-finding mission to Turkey by Ambassador Xxxxx Xxxxx’ (SG/Inf(2016)29) d.d. 10 augustus 2016 (productie 64), p. 5-7.
119 Zie bijvoorbeeld: AIDA, ‘Country Report: Türkiye’ 2022 Update (productie 81), p. 32, 122, 140-142, 146-147.
voor) accommodatie geboden, hun toegang tot gezondheidszorg is in de praktijk beperkt en er is geen vooruitzicht op duurzame integratie.120 Gezien het grote aantal Syrische vluchtelingen in Turkije zijn er in 2016 grote achterstanden bij de registratie van Syriërs, terwijl toegang tot de basisvoorzieningen van die registratie afhankelijk is.121 Voor vluchtelingen met een voorwaardelijke en subsidiaire beschermingsstatus blijkt toegang tot onderwijs en de arbeidsmarkt zeer beperkt.122 Bovendien hebben zij geen recht op gezinshereniging en evenmin een vooruitzicht op een lange termijn-verblijfsvergunning.123 Sommige Irakezen verblijven in Turkije op basis van een zogenaamde humanitaire verblijfsvergunning,124 die geen beschermingsstatus biedt. De rechten van vergunninghouders en hun toegang tot voorzieningen is beperkt.125 De Raad van Europa concludeert in augustus 2016 dan ook dat asielzoekers die worden teruggestuurd naar Turkije daar geen aanspraak kunnen maken op bescherming op grond van het Vluchtelingenverdrag en evenmin op de in dat verdrag gegarandeerde materiële rechten.126
88. Naast de hierboven besproken obstakels bij de (toegang tot) effectieve bescherming van vluchtelingen in Turkije, zijn er ook grote zorgen over de waarborging van het beginsel van non- refoulement. Op 23 november 2015 bericht Human Rights Watch over pushbacks aan de Turks- Syrische grens.127 Het rapport benoemt incidenten waarbij honderden mensen die de grens over zijn gestoken eerst worden vastgehouden op een militaire basis, waarna ze teruggestuurd worden naar Syrië, evenals gevallen waarin grenswachten tientallen Syriërs direct terug de grens over sturen, waarbij ook mensen geslagen werden.128 In december 2015 bericht ook Amnesty International over onrechtmatige detentie en uitzetting van vluchtelingen uit Turkije naar Syrië.129 Volgens het rapport worden vluchtelingen en asielzoekers die proberen over te steken naar de EU vanaf september 2015 opgepakt en overgebracht naar geïsoleerde detentiecentra in Oost-Turkije, zonder te worden geïnformeerd over hun bestemming. Ook ontbrak een juridische basis voor de detentie, en was voor de asielzoekers en vluchtelingen in kwestie onduidelijk waarom zij gedetineerd werden. Bovendien mochten zij geen contact hebben met
120 Zo telt tijd die een persoon die tijdelijke bescherming geniet in Turkije doorbrengt niet voor het volbrengen van de vereisten voor een lange termijn verblijfsvergunning of het Turks staatsburgerschap, Raad van Europa, ‘Report of the fact- finding mission to Turkey by Ambassador Xxxxx Xxxxx’ (SG/Inf(2016)29) d.d. 10 augustus 2016 (productie 64), p. 5-7. Dat was in 2022 nog altijd het geval: AIDA, ‘Country Report: Türkiye’ 2022 Update (productie 81), p. 149.
121 Directorate General for Migration Management (hierna: DGMM), opgericht bij Law No. 6458 on Foreigners and International Protection (Turkije), in 2014 in werking getreden; Raad van Europa, ‘Report of the fact-finding mission to Turkey by Ambassador Xxxxx Xxxxx’ (SG/Inf(2016)29) d.d. 10 augustus 2016, p. 7-8, 15 (productie 64).
122 AI, ‘No Safe Refuge. Asylum-seekers and refugees denied effective protection in Turkey’ d.d. 3 juni 2016 (productie 88), p. 23-33.
123 Maybritt Jill Alpes et al., ‘Post-deportation risks under the EU-Turkey Statement: What happens after readmission to Turkey?’, Xxxxxx Xxxxxxx Centre for Advanced Studies Policy Brief 2017/30 d.d. november 2017, p. 3.
124 Raad van Europa, ‘Report of the fact-finding mission to Turkey by Ambassador Xxxxx Xxxxx’ (SG/Inf(2016)29) d.d. 10 augustus 2016 (productie 64), p. 7.
125 Ibid.
126 Ibid., p. 6-30 (secties III-XI). En zie ook: Raad van Europa, Parliamentary Assembly Resolution 2109 (2016), 'The situation of refugees and migrants under the EU-Turkey Agreement of 18 March 2016’ d.d. 20 april 2016 (productie 62), para. 2.5: “returns of asylum seekers, whether Syrian or not, to Turkey as a “safe third country” are contrary to European Union and/or international law; as Turkey does not provide them with protection in accordance with the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, non-Syrians do not have effective access to the asylum procedure and there have been reports of onward refoulement of both Syrians and non-Syrians”.
127 Human Rights Watch, ‘Turkey: Syrians Pushed Back at the Border’ d.d. 23 november 2015 (productie 83).
128 Ibid.
129 AI, ‘Europe’s Gatekeeper. Unlawful detention and deportation of refugees from Turkey’ d.d. 16 december 2015 (productie 82).
een advocaat of hun familieleden, en was sprake van mishandeling in detentie. Amnesty International bericht verder over Syrische vluchtelingen en asielzoekers die na detentie onrechtmatig worden uitgezet naar Irak en Syrië.130 Human Rights Watch bericht in februari 2016 dat Turkije de Turks-Syrische grens voor bijna alle Syrische vluchtelingen gesloten houdt,131 terwijl de Raad van Europa vaststelt dat Syriërs worden opgepakt en meteen Syrië terug in gestuurd, of eerst gedetineerd in Turkije om daarna en masse naar Syrië te worden uitgezet.132 Het spreekt voor zich dat het bestaan van pushbacks vanuit Turkije naar Syrië eraan in de weg staan dat, c.q. een sterke contra-indicatie zijn dat Turkije op grond van de Procedurerichtlijn kan worden aangemerkt als veilig derde land. Daarnaast vergen deze feiten en omstandigheden op grond van de jurisprudentie van het EHRM een actueel en zorgvuldig onderzoek naar het risico op indirect refoulement bij uitzetting naar het vermeende veilige derde land.133 Het door een regering aanmerken van Turkije als veilig derde land, doet niet af aan deze verplichting.134
89. Daarnaast was onduidelijk of voor personen die via Turkije naar de Griekse eilanden waren gereisd wel sprake zou zijn van een zodanig nauwe band tussen de verzoeker en Turkije dat het voor de verzoeker redelijk zou zijn naar dat land te gaan, zoals de Procedurerichtlijn vereist.135 Vlak voor inwerkingtreding van de deal wordt in een intern document van het ministerie van Veiligheid en Justitie dan ook benoemd dat het ontwikkelen van duidelijke criteria voor het vaststellen van een redelijke band met Turkije “voor Turkije als veilig derde land (…) nog nodig [is]”.136 Kort na het sluiten van de deal wijst UNHCR erop dat enkel doorreis niet leidt tot een voldoende betekenisvolle band tussen de verzoeker en het land.137
90. Voorgaande analyse dat Turkije ten tijde van de totstandkoming van de EU-Turkijedeal voor Syriërs niet kon worden aangemerkt als veilig derde land wordt onderschreven door deskundige op het gebied van asielrecht Xxxx. Xxxxxxx Xxxxxxxx, die destijds aan de University of Oxford verbonden was. In november 2016 heeft zij een deskundigenbericht opgesteld, waarin zij analyseert of Turkije in het kader van de EU-Turkijedeal daadwerkelijk kan worden aangemerkt als veilig derde land. Zij concludeert dat het vanwege de juridische en feitelijke situatie in Turkije niet aannemelijk is dat een kwalificatie van Turkije als een veilig derde land stand zou houden.138
91. Zoals nader zal worden besproken in secties 5.2 en 6.2.3.1 waarschuwen verschillende organisaties en deskundigen de Staat dan ook al voorafgaand aan het sluiten van de EU- Turkijedeal dat het ‘ship back-fly in’-model niet zal werken. Ook intern op de ministeries blijkt
130 Ibid. Zo zijn tussen 17 en 20 november 2015 vanaf het Erzurum Removal Centre in totaal 130 personen de Syrische grens over gestuurd. Ook werden Syriërs gedwongen om hun akkoord te geven voor ‘vrijwillige’ terugkeer naar Syrië.
131 Human Rights Watch, ‘Turkey: Let Stranded Syrians Seek Protection’ d.d. 10 februari 2016 (productie 86).
132 Raad van Europa, ‘Report of the fact-finding mission to Turkey by Ambassador Xxxxx Xxxxx’ (SG/Inf(2016)29) d.d. 10 augustus 2016 (productie 64), p. 28.
133 Zie bijv.: EHRM 21 november 2019, Xxxxx en Xxxxx x. Hongarije [GC] (nr. 47287/15) r.o. 139, 152.
134 Ibid.
135 Artikel 38 lid 2 sub a en preambulaire overweging 44 Procedurerichtlijn.
136 ‘Overzicht minimale stappen voor terugname naar Turkije van derdelanders’, in: Xxxxxxx bezoek pDGVZ aan Ankara d.d. 27 januari 2016 in productie 39, p. 30-31.
137 UNHCR, ‘Legal considerations on the return of asylum-seekers and refugees from Greece to Turkey’ d.d. 23 maart 2016 (productie 104), p. 6. Overigens oordeelde het HvJ EU in 2020 ook dat “de omstandigheid dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt, over het grondgebied van een derde land is gereisd, op zich geen geldige reden [kan] vormen om aan te nemen dat die verzoeker redelijkerwijs naar dat land kan terugkeren”, HvJ EU 19 maart 2020, ECLI:EU:C:2020:218 (Tompa), r.o. 47.
138 Deskundigenbericht Xxxxxxx Xxxxxxxx d.d. 28 november 2016 (productie 106).
dat men zich hiervan bewust is, maar dat desondanks wordt aangestuurd op snelle implementatie en uitvoering van de deal, hetgeen ook gebeurt.139
92. Zolang Turkije niet – zonder meer – als veilig derde land kan worden aangemerkt, kan de deal niet worden uitgevoerd, althans niet in overeenstemming met internationaal en Europees recht. Dit maakt dat nog belangrijker wordt dat Griekenland in staat is om de rechten van asielzoekers te waarborgen. Zoals eiseressen hieronder toelichten was echter duidelijk dat Griekenland daartoe niet in staat zou zijn.
4.3.3 Systematische tekortkomingen van het Griekse asielsysteem
93. Zoals besproken geldt op grond van het GEAS dat binnen de EU een minimaal niveau van bescherming aan asielzoekers dient te worden geboden. Toen de EU-lidstaten de afspraken in de EU-Turkijedeal maakten, moest daarom voldoende duidelijk zijn dat deze kon worden uitgevoerd in overeenstemming met deze minimumnormen. Een van de afspraken in de deal is dat asielzoekers die op de Griekse eilanden aankomen deugdelijk worden geregistreerd en eventuele asielverzoeken door de Griekse autoriteiten individueel worden verwerkt overeenkomstig de Procedurerichtlijn. Een belangrijke voorwaarde voor de uitvoerbaarheid van de deal was dus of Griekenland in staat zou zijn deze procedures conform de relevante eisen uit te voeren. Een tweede voorwaarde was dat Griekenland in staat moest worden geacht om de asielzoekers tijdens deze procedures op te vangen conform de normen van de Opvangrichtlijn.
94. Hieronder worden de relevante normen uit de Procedurerichtlijn en Opvangrichtlijn besproken. Vervolgens wordt ingegaan op de situatie in Griekenland, waarbij binnen het Griekse asielsysteem op het moment dat de deal werd gesloten sprake was van ‘systematische tekortkomingen’ en de gevolgen daarvan voor Griekenland binnen het Dublin-systeem.
95. De Procedurerichtlijn bevat de minimumeisen waaraan een asielprocedure moet voldoen. Daarbij biedt de richtlijn twee alternatieve mogelijkheden om een asielaanvraag te beoordelen: de reguliere procedure of de verkorte, zogenaamde grensprocedure. Een beslissing in de reguliere asielprocedure dient overeenkomstig artikel 31 lid 2, 3 en 4 Procedurerichtlijn in beginsel binnen 6 maanden genomen te worden. Deze termijn kan eenmalig met ten hoogste negen maanden verlengd worden.
96. De grensprocedure is vastgelegd in artikel 43 Procedurerichtlijn, dat bepaalt dat de aanvraag onder de omstandigheden genoemd in artikel 31 lid 8 Procedurerichtlijn kan worden afgewezen of op grond van artikel 33 Procedurerichtlijn niet-ontvankelijkheid kan worden verklaard. Kern van de EU-Turkijedeal was dat de aanvragen van Syrische asielzoekers in de grensprocedure overeenkomstig artikel 33 niet-ontvankelijk zouden worden verklaard omdat Turkije voor hen een veilig derde land zou zijn.
97. De grensprocedure biedt lidstaten de mogelijkheid om mensen de toegang tot het grondgebied te weigeren in afwachting van een beslissing op de ontvankelijkheid c.q. gegrondheid van het verzoek. Daarbij geldt dat deze beslissing binnen vier weken genomen dient te worden. In de
139 Zie secties 5.2.2 en 5.3.1.
specifieke situatie dat de massale aankomst van asielzoekers het onmogelijk maakt om de grensprocedure aan de grens en binnen vier weken toe te passen, biedt artikel 43 lid 3 Procedurerichtlijn lidstaten de mogelijkheid deze procedure desondanks toe te passen, indien en zolang asielzoekers “op normale wijze worden ondergebracht op plaatsen nabij de grens of transitzone”.140 In dat geval kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 7 Opvangrichtlijn een gebied aanwijzen waarbinnen asielzoekers zich vrij kunnen bewegen, mits het aangewezen gebied van dien aard is dat daardoor het recht op privéleven niet wordt aangetast en binnen het aangewezen gebied alle voorzieningen vereist onder de Opvangrichtlijn beschikbaar zijn.141
98. Zowel de grensprocedure als de reguliere procedure om op de aanvraag te beslissen dient te voldoen aan de vereisten van Hoofdstuk II van de Procedurerichtlijn. Relevante waarborgen in Hoofdstuk II zijn o.a. de volgende:
a. Art. 6 bepaalt dat een asielverzoek binnen 3 tot maximaal 10 werkdagen moet zijn geregistreerd en dat de persoon die het verzoek heeft gedaan ook daadwerkelijk de mogelijkheid heeft het zo snel mogelijk in te dienen.
b. Art. 8 bepaalt dat lidstaten aan mogelijke verzoekers informatie moeten verstrekken over de mogelijkheden om een asielverzoek te doen en zo nodig tolkdiensten ter beschikking moeten stellen. Tevens dienen relevante organisaties toegang te krijgen tot aanvragers.
c. Art. 10 bepaalt dat de beslissing over een asielaanvraag moet zijn gebaseerd op deugdelijk en individueel onderzoek verricht door competente personen.
d. Art. 12 bepaalt dat verzoekers in een taal die zij begrijpen worden geïnformeerd over de procedure, hun rechten, de gevolgen van bepaalde handelingen, de termijnen en de middelen die zij kunnen aanwenden tegen een beslissing. Daarbij moeten zij kostenvrij gebruik kunnen maken van een tolk indien nodig. Tevens dienen zij contact op te kunnen nemen met de UNHCR, en dienen zij binnen een redelijke termijn op de hoogte te worden gesteld van de beslissing.
e. Art. 14 tot 17 bepalen dat met iedere verzoeker een persoonlijk onderhoud plaatsvindt, afgenomen door een bekwaam persoon en indien nodig met behulp van een tolk. De passende geheimhouding dient daarbij gewaarborgd te worden en de verzoeker dient in de gelegenheid gesteld te worden de gronden van zijn verzoek uiteen te zetten en eventuele ontbrekende elementen of tegenstrijdigheden toe te lichten. Indien de verzoeker minderjarig is, dient het onderhoud op kindvriendelijke manier plaats te vinden. Van het onderhoud wordt een verslag opgesteld, dan wel een opname bewaard.
f. Art. 19 tot 23 bepalen dat verzoekers in eerste aanleg recht hebben op kosteloze juridische en procedurele informatie en in hoger beroep op kosteloze juridische bijstand.
g. Art. 24 bepaalt dat verzoekers die bijzondere procedurele waarborgen behoeven passende steun krijgen, zodat zij aanspraak kunnen maken op hun rechten en kunnen voldoen aan
140 Art. 43 lid 3 Procedurerichtlijn.
141 HvJ EU 14 mei 2020, ECLI:EU:C:2020:367 (Országos Idegenrendézeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság),
r.o. 247.
de op hen rustende verplichtingen onder de richtlijn. Ten opzichte van deze personen is toepassing van de grensprocedure zoals bedoeld in artikel 43 niet toegestaan, indien de passende steun niet in dat kader kan worden verleend, in het bijzonder indien bijzondere procedurele waarborgen vereist zijn als gevolg van foltering, verkrachting of andere vormen van psychisch, fysiek of seksueel geweld.
h. Art. 25 bepaalt dat maatregelen genomen dienen te worden zodat niet-begeleide minderjarigen zo snel mogelijk worden vertegenwoordigd en bijgestaan door een vertegenwoordiger die over de nodige deskundigheid daarvoor beschikt en die de niet- begeleide minderjarige kan informeren over en voorbereiden op het persoonlijk onderhoud.
i. Art. 26 behelst een verbod om personen in bewaring te houden uitsluitend omdat zij een verzoeker zijn.
j. Art. 29 bepaalt dat UNHCR toegang heeft tot verzoekers en relevante informatie en in elke fase van de procedure een zienswijze kan geven in verband met individuele verzoeken.
99. Zoals hierboven besproken beoogt de Procedurerichtlijn de menselijke waardigheid te waarborgen en te bevorderen dat bepaalde fundamentele rechten onder het EU Handvest, waaronder het recht op asiel, worden geëerbiedigd.142
100. De Opvangrichtlijn bevat de minimumnormen waaraan de opvang van asielzoekers in de lidstaten moet voldoen. Zij is van toepassing op alle verzoekers die op het grondgebied van de lidstaat mogen verblijven.143 Overeenkomstig artikel 43 lid 2 Procedurerichtlijn hebben ook personen wier aanvraag (oorspronkelijk) in het kader van de grensprocedure zou worden beoordeeld, maar in wier geval niet binnen 4 weken een besluit is genomen recht op toegang tot het grondgebied (en een reguliere procedure) en daarmee recht op opvang overeenkomstig de Opvangrichtlijn.
101. In de richtlijn zijn onder meer de volgende waarborgen en plichten opgenomen:
a. Art. 8 lid 1 bepaalt dat iemand niet in bewaring mag worden gehouden om de enkele reden dat hij een verzoeker om internationale bescherming is.
b. Art. 14 lid 2 bepaalt dat minderjarigen uiterlijk drie maanden na de dag waarop asiel is aangevraagd toegang dienen te krijgen tot onderwijs;
c. Art. 17 lid 2 schrijft voor dat materiële opvangvoorzieningen worden verstrekt die een levensstandaard bieden die de bestaansmiddelen van asielzoekers garandeert en hun fysieke en geestelijke gezondheid beschermt;
142 Preambulaire overweging 60 van de Procedurerichtlijn.
143 In de zaak VL oordeelde het HvJ EU dat de Opvangrichtlijn al van toepassing is vanaf het moment dat de wens om asiel te willen aanvragen wordt geuit en niet pas vanaf het moment dat het asielverzoek is geregistreerd of formeel is ingediend.
HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:495 (VL t. Ministerio Fiscal), r.o. 89, 94.
d. Art. 18 schrijft voor dat de huisvesting in natura toereikend dient te zijn, de fysieke en geestelijke gezondheid dient te beschermen en rekening houdt met kwetsbaren144;
e. Art. 19 en 25 bepalen dat de nodige medische zorg wordt verleend die ten minste de spoedeisende behandelingen en essentiële behandeling van ziekten en ernstige mentale stoornissen omvat en dat passende (psychische) zorg wordt geboden aan kwetsbaren, zoals slachtoffers van verkrachting, foltering en geweld.
f. Art. 21-25 (en in artikel 18 lid 3) schrijft voor dat rekening moet worden gehouden met genderspecifieke eisen en de specifieke situatie van kwetsbaren bij het bieden van voorzieningen;
g. Art. 22 bepaalt dat – teneinde artikel 21 doeltreffend toe te passen – moet worden beoordeeld of de verzoeker bijzondere opvangbehoeften heeft;
h. Art. 23 schrijft voor dat lidstaten ervoor zorgen dat kinderen een levensstandaard hebben die past bij hun fysieke, geestelijke, spirituele, morele en sociale ontwikkeling en dat kinderen in opvangcentra kunnen deelnemen aan vrijetijdsactiviteiten, met inbegrip van spel- en recreatieve activiteiten die passen bij hun leeftijd, en aan activiteiten in de open lucht;
i. Art. 24 bepaalt dat moet worden gezorgd voor speciale voorzieningen – onder meer een vertegenwoordiger – en passende opvanglocaties voor niet-begeleide minderjarigen (amv’s).
102. De norm dat de opvangomstandigheden zodanig zijn dat de geestelijke en fysieke gezondheid van de asielzoekers wordt beschermd (artikel 17 lid 2 Opvangrichtlijn) vormt ‘de hoofdregel’ van de Opvangrichtlijn.145 Verschillende verplichtingen en normen in de richtlijn – zoals medische en psychische zorg, toereikende huisvesting en bescherming van kwetsbaren – vormen hiervan een nadere invulling en moeten worden gewaarborgd om aan de maatstaf van artikel 17 lid 2 Opvangrichtlijn te voldoen. Daarnaast hebben de bepalingen in de Opvangrichtlijn als doel het waarborgen van verscheidende fundamentele rechten die zijn opgenomen in de hierboven genoemde internationale mensenrechtenverdragen, het EU Handvest en het Internationaal Verdrag Inzake de Rechten van het Kind (‘IVRK’).146
103. Bovenstaande normen zijn ook relevant in het kader van de Dublinverordening. De Dublinverordening zet criteria uiteen aan de hand waarvan bepaald wordt welke EU-lidstaat verantwoordelijk is voor behandeling van het asielverzoek. De criteria worden opgesomd in de volgorde waarin zij toegepast dienen te worden.147 De criteria houden rekening met de gerechtvaardigde belangen van asielzoekers. Zo is op basis van artikel 8-11 Dublinverordening in beginsel de lidstaat verantwoordelijk voor de behandeling van het asielverzoek, waarin ook
144 Indien dit niet mogelijk is, moet een alternatief worden geboden – bijvoorbeeld middels een financiële uitkering – waarmee deze standaard wordt gewaarborgd, zie HvJ EU 27 februari 2014, ECLI:EU:C:2014:103 (Saciri).
145 Vgl. Gerechtshof Den Haag, 20 december 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:2429 (VWN / Staat en COA), r.o. 9.4-9.5, 10.2.
146 Considerans 9, 11, 22 en 35 Opvangrichtlijn.
147 Art. 7 lid 1 Dublinverordening.
het verzoek van familieleden van de persoon in behandeling is. Is dit niet het geval, dan dient aan de hand van artikel 12-15 te worden bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek. In dat geval is de eerste lidstaat waar de asielzoeker het EU- grondgebied binnenkomt in beginsel verantwoordelijk voor de asielprocedure.148 Op grond van artikel 3 lid 3 behoudt iedere lidstaat het recht om een verzoeker met inachtneming van de regels van de Procedurerichtlijn terug te sturen naar een veilig derde land.
104. Op grond van bovengenoemde criteria wordt de lidstaat bepaald die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek en wordt de asielzoeker naar die lidstaat overgedragen. Daarbij is de Dublinverordening gebaseerd op het beginsel van interstatelijk vertrouwen: lidstaten gaan uit van het vermoeden dat de verzoeker in de verantwoordelijke lidstaat behandeld zal worden in overeenstemming met het Handvest, het Vluchtelingenverdrag en het EVRM zoals vereist onder het GEAS.149 Dit is echter anders als de feitelijke situatie dusdanig afwijkt van de geldende normen van het GEAS dat niet langer van dit interstatelijke vertrouwen kan worden uitgegaan. Zo bepaalt artikel 3 lid 2 Dublinverordening dat een lidstaat een asielzoeker niet mag overdragen naar de verantwoordelijke lidstaat, indien “ernstig moet worden gevreesd dat de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers in die lidstaat systeemfouten bevatten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”.
105. Op het moment dat de EU-Turkijedeal werd gesloten, was dit voor Griekenland het geval. Zo had Griekenland op het moment van het sluiten van de EU-Turkijedeal de destijds geldende Opvangrichtlijn niet omgezet naar nationaal recht, terwijl dit uiterlijk in juni 2015 diende te gebeuren. Dit gebeurde pas in 2018.150 Ook de Procedurerichtlijn was niet omgezet.151 Daarnaast werden Dublinoverdrachten van EU-lidstaten naar Griekenland vanaf 2011 gestaakt als gevolg van twee uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU).152 De ernstige gebreken in de opvangvoorzieningen en asielprocedure in Griekenland maakten dat zulke overdrachten in strijd met artikel 3 EVRM en artikel 4 Handvest waren.
106. In de zaak M.S.S. tegen Griekenland en België oordeelde het EHRM dat de detentie- en leefomstandigheden van een asielzoeker in Griekenland zodanig slecht waren, dat zij
148 Artikel 13 lid 1 Dublinverordening. Om vast te stellen via welke lidstaat de asielzoeker de EU is binnengekomen, wordt op grond van de Eurodacverordening gebruik gemaakt van het Eurodacsysteem, waarin vingerafdrukken van personen die irregulier in de EU aankomen worden opgeslagen en kunnen worden vergeleken.
149 Zie bijvoorbeeld ABRvS 26 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1655, r.o. 3.1.
150 Artikel 31 lid 1 Opvangrichtlijn bepaalt dat de richtlijn op uiterlijk 20 juli 2015 omgezet moet zijn in nationaal recht. In Griekenland is de Opvangrichtlijn uiteindelijk pas in 2018 omgezet in nationaal recht, door middel van Law No. 4540/2018, online in het Engels te vinden op: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxx/0000/xx/000000 (ingezien op 22 februari 2024). Zie ook deze website van de Europese Unie over de Opvangrichtlijn en welke EU-lidstaat wanneer heeft voldaan aan het vereiste van omzetting van de richtlijn in nationaal recht: xxxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx- content/NL/NIM/?uri=celex%3A32013L0033#GRC.
151 De omzettingstermijn van de Procedurerichtlijn verstreek op 20 juli 2015, met uitzondering van voor artikel 31 lid 3-5, waarvoor de omzettingstermijn 20 juli 2018 was, zie artikel 51 lid 1 en 2 Procedurerichtlijn. Griekenland zette de Procedurerichtlijn pas om nadat de EU-Turkijedeal werd gesloten, door middel van Griekse asielwet Law No. 4375/2016, online in het Engels te vinden op: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxx/0000/xx/000000 (ingezien op 22 februari 2024. Zie ook sectie 5.1.2.3.
152 EHRM 21 januari 2011, M.S.S. t. België en Griekenland (nr. 30696/09) and HvJ EU 21 december 2011, ECLI:EU:C:2011:865 (NS t. Verenigd Koninkrijk en ME e.a. t. Ierland).
schendingen van artikel 3 EVRM opleverden.153 Het Hof wees onder meer op het gebrek aan accommodatie en voedsel, aan toegang tot sanitaire voorzieningen, toegang tot de asielprocedure en de rechter, evenals op het ernstige risico op refoulement.154 De detentiecentra zaten overvol en waren vies, en er bestond een tekort aan ruimte en ventilatie.155 Het Hof oordeelde tevens dat de Dublinoverdracht van de asielzoeker van België aan Griekenland een schending van artikel 3 EVRM opleverde, omdat België hem daarmee had blootgesteld aan de risico’s die de tekortkomingen in de asielprocedure in Griekenland met zich meebrachten, evenals aan detentie- en leefomstandigheden die vernederende behandelingen in de zin van artikel 3 EVRM vormden.156 Volgens het Hof stond voldoende vast dat voor asielzoekers in Griekenland een risico op vernederende behandeling bestond.157
107. Later dat jaar kwam het HvJEU tot een soortgelijk oordeel.158 Het HvJ overweegt dat de Dublinverordening uitgelegd en toegepast dient te worden conform de grondrechten, meer in het bijzonder de beginselen neergelegd in het Handvest.159 Daarom moet artikel 4 EU Handvest, waarin het verbod op een onmenselijke of vernederende behandeling is neergelegd, aldus worden uitgelegd dat een Dublinoverdracht niet is toegestaan wanneer ernstig moet worden gevreesd dat het systeem van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen zodanig tekortschieten, waardoor asielzoekers die aan deze lidstaat worden overgedragen, er onmenselijk of vernederend worden behandeld in de zin van artikel 4 Handvest.160 In Griekenland was sprake van zulke systematische tekortkomingen.161
108. Als gevolg van de uitspraken van het EHRM en het HvJEU konden lidstaten bij de opvangvoorzieningen, de asielprocedure en de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel bij Griekenland niet langer uitgaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel, en vonden geen Dublinoverdrachten naar Griekenland meer plaats. Aan deze situatie was op het moment dat de EU-Turkijedeal werd gesloten – 18 maart 2016 – nog niets veranderd. Pas op 8 december 2016, toen de EU-Turkijedeal al ruim negen maanden van kracht was, deed de Europese Commissie de aanbeveling om vanaf 15 maart 2017 weer geleidelijk asielzoekers terug te sturen naar Griekenland op basis van de Dublinverordening, mits Griekenland voor de desbetreffende verzoeker een individuele garantie gaf. Daarbij diende tevens rekening te worden gehouden met de opvangcapaciteiten, de behandeling van asielverzoeken conform de Procedurerichtlijn en de nog altijd ontoereikende behandeling van kwetsbare personen.162 In de aanbeveling worden nog
153 EHRM 21 januari 2011, M.S.S. t. België en Griekenland (nr. 30696/09), r.o. 234, 264.
154 Ibid., r.o. 167-169, 170, 173, 182, 183, 192.
155 Ibid., r.o. 161-162.
156 Ibid., r.o. 358, 360, 367.
157 Ibid., r.o. 347-350.
158 HvJ EU 21 december 2011, ECLI:EU:C:2011:865 (NS t. Verenigd Koninkrijk en ME e.a. t. Ierland).
159 Ibid., r.o. 99.
160 Ibid., r.o. 86, 106. Het expliciete verbod om asielzoekers over te dragen aan de verantwoordelijke lidstaat omdat ernstig moet worden gevreesd voor structurele tekortkomingen neergelegd in art 3 lid 2 van de Dublinverordening die in 2013 in werking is getreden, is een codificatie van deze jurisprudentie.
161 Hiervoor verwijst het HvJ EU ook naar de hierboven besproken uitspraak van het EHRM. HvJ EU 21 december 2011, ECLI:EU:C:2011:865 (NS t. Verenigd Koninkrijk en ME e.a. t. Ierland), r.o. 88-89; In 2019 werd in de zaak Xxxxx en Xxxxx x. Hongarije door het EHRM een schending van artikel 3 EVRM aangenomen, omdat Hongarije onvoldoende onderzoek had gedaan naar de mogelijkheid van chain refoulement vanuit Servië naar Griekenland, waar een risico bestond op een behandeling in strijd met artikel 3 EVRM, zie EHRM 21 november 2019, Xxxxx en Xxxxx x. Hongarije [GC] (nr. 47287/15) r.o. 158, 162-163.
162 'Aanbeveling van de Commissie aan de lidstaten inzake de hervatting van overdrachten aan Griekenland uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013', C(2016) 8525 d.d. 8 december 2016, par. 34.
altijd bestaande fundamentele tekortkomingen in het Griekse asielstelsel benoemd en de vooruitgang die nog moet worden geboekt “wil er voor asielzoekers sprake zijn van voldoende, adequate, specifieke en permanente open opvangfaciliteiten die alle van voldoende kwaliteit zijn, in overeenstemming met het EU-acquis”.163
109. Volgend op de aanbeveling van de Europese Commissie trachtte de Nederlandse regering in oktober 2018 Dublin-overdrachten naar Griekenland te hervatten. Toen nam de staatssecretaris de eerste besluiten, waarin hij een asielaanvraag niet in behandeling nam en de verzoeker op grond van de Dublinverordening en op basis van een door Griekenland verstrekte garantie wilde overdragen aan Griekenland. Deze zaken werden voorgelegd aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Daarin oordeelde de Afdeling dat het vertrouwensbeginsel nog altijd niet toegepast kon worden ten opzichte van Griekenland, en dat er nog altijd aanzienlijke tekortkomingen in de asielprocedure in Griekenland bestaan.164 Zo bleven ten tijde van de uitspraak nog altijd zo’n 80% van de asielzoekers verstoken van juridische bijstand in beroepsprocedures, ondanks de hulp die ook niet-gouvernementele organisaties (hierna: ngo’s) boden. De Afdeling concludeerde dan ook dat de staatssecretaris op dat moment “geen vreemdelingen mag overdragen aan Griekenland.”165 Tot op de dag van vandaag stuurt Nederland geen asielzoekers terug naar Griekenland onder de Dublinverordening vanwege de systematische tekortkomingen van het asielsysteem.166 Voorgaande betekent dat Griekenland in de ogen van de Staat zelf gedurende de hele looptijd van de EU-Turkijedeal onvoldoende waarborgen bood om personen op grond van het interstatelijke vertrouwensbeginsel op basis van de Dublinverordening terug te kunnen sturen naar Griekenland.
110. Voorgaande is van belang, omdat hieruit volgt dat op het moment dat de EU-Turkijedeal werd gesloten, en ook nadien, Griekenland juridisch noch feitelijk voldeed aan de voorwaarden om asielzoekers op grond van de Dublinverordening naar dit land terug te mogen sturen. Hoewel de EU-Turkijedeal niet behelsde dat asielzoekers vanuit andere EU-lidstaten naar Griekenland zouden worden gestuurd op grond van de Dublinverordening, is dit relevant. Het toont immers aan dat er in Griekenland ten tijde van de totstandkoming van de deal en nadien sprake was van structurele en systematische tekortkomingen binnen het asielsysteem, zowel bij het behandelen van asielverzoeken (de Procedurerichtlijn) als bij de opvang van asielzoekers (de Opvangrichtlijn). Desondanks beoogde de EU-Turkijedeal dat Griekenland de betrokken asielzoekers zou opvangen en hun asielaanvragen zou behandelen. Door de EU-Turkijedeal zou
163 Ibid., paras. 12-14 (citaat para. 14).
164 ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3537, r.o. 4.4. en 7.5-7.6, en ECLI:NL:RVS:2019:3538, r.o. 2.4 en 4.5-4.6.
165 ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3537, r.o. 9, en ECLI:NL:RVS:2019:3538, r.o. 6.
166 Na de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS, 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3537 en ECLI:NL:RVS:2019:3538) is nog wel een paar keer het voornemen uitgesproken om Dublin- transfers te hervatten, maar dit is in de praktijk niet gebeurd. Er is daarom ook geen Nederlandse jurisprudentie hierover na 2019. Op 28 juli 2021 oordeelde de Raad van State nog wel dat de staatsecretaris ook geen statushouders mocht terugsturen naar Griekenland. De Raad van State overwoog dat de Griekse autoriteiten “weliswaar niet onverschillig staan tegenover de situatie van statushouders, maar dat zij in de praktijk vaak niet kunnen voorkomen dat statushouders in een situatie terecht komen waarin zij niet kunnen voorzien in de belangrijkste basisbehoeften, zoals wonen, eten en zich wassen”, ABRvS 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1626, r.o. 8.
de druk op Griekenland, die al was toegenomen door de de facto sluiting van de Balkan-route,167 alleen nog verder toenemen.
111. Tegen deze achtergrond was de veronderstelling dat Griekenland in staat zou zijn om in het kader van de grensprocedure binnen vier weken te beslissen op de aanvragen van personen die vanuit Turkije naar de Griekse eilanden waren gereisd en deze personen in die periode “op normale wijze” op te vangen niet reëel. Er bestond aldus een zeer ernstig risico dat Griekenland er niet in zou slagen de betrokken asielaanvragen tijdig en conform de Procedurerichtlijn te behandelen, en tevens een zeer ernstig risico dat Griekenland de betrokken asielzoekers niet zou kunnen opvangen conform de minimumnormen van de Opvangrichtlijn. De situatie in Griekenland was ten tijde van de totstandkoming van de EU-Turkijedeal zo ernstig dat er zelfs een reëel risico op behandeling van asielzoekers in strijd met het verbod op vernederende behandeling en bestraffing bestond.
112. Dit geldt te meer, nu ook de aanname dat Turkije overeenkomstig de Procedurerichtlijn zou kunnen worden aangemerkt als veilig derde land onhoudbaar, althans zeer onzeker was zoals hierboven uiteengezet. Dit maakte het voorzienbaar dat asielzoekers niet, zoals beoogd door de EU-Turkijedeal, teruggestuurd konden worden naar Turkije. De druk op het reeds disfunctionele Griekse asielsysteem die op dat moment al tot ernstige schendingen van fundamentele rechten van asielzoekers had geleid, zou daarmee verder oplopen.
5 FEITEN
113. Zoals uiteengezet in de vorige sectie was er ten tijde van de totstandkoming van de EU- Turkijedeal in Griekenland sprake van ernstige en systematische tekortkomingen in de behandeling van asielprocedures, evenals bij de opvang van asielzoekers. Daarnaast was het niet aannemelijk dat Turkije kon worden aangemerkt als een veilig derde land in de zin van de Procedurerichtlijn. Onder deze omstandigheden was voorzienbaar dat de deal niet uitvoerbaar zou zijn zoals beoogd en dat deze een grote groep asielzoekers zou blootstellen aan schendingen van fundamentele rechten, althans dat daarop een ernstig risico bestond. Desondanks werd besloten de EU-Turkijedeal twee dagen na het sluiten ervan – op 18 maart 2016 – in werking te laten treden.
114. Zoals eiseressen hieronder toelichten (sectie 5.1) verwezenlijkten de voorzienbare risico’s zich ook daadwerkelijk en leidde de EU-Turkijedeal er in de periode 2016-2020 toe dat een grote groep mensen in overbevolkte kampen werd blootgesteld aan schendingen van fundamentele rechten. De ernst van de schendingen is bevestigd in verschillende uitspraken van het EHRM, waarin is vastgesteld dat de situatie in enkele kampen zelfs in strijd was met artikel 3 EVRM, het verbod op marteling, onmenselijke en vernederende behandeling en bestraffing. Deze jurisprudentie zal nader worden besproken in sectie 6.
115. In sectie 5.2 wordt de belangrijke rol die de Staat speelde bij de totstandkoming van de afspraken in de EU-Turkijedeal en de uitvoering daarvan (sectie 5.3) besproken in de periode 2016-2020, tot het uitbreken van de coronapandemie. Eiseressen zullen daarbij ingaan op de
167 Vgl. Aanbeveling van de Commissie aan de lidstaten inzake de hervatting van overdrachten aan Griekenland uit hoofde van Verordening (EU) nr. 604/2013 (C(2016)8525) d.d. 8 december 2016, para. 4.
kennis die de Staat had van de situatie in Turkije en Griekenland op het moment van het sluiten van de deal en dus van de onhaalbaarheid van de gemaakte afspraken. Daarnaast gaan zij in op de kennis van de Staat van de mensenrechtenschendingen in de Griekse kampen en de inzet van de Staat op instandhouding van de deal. Deze feiten en omstandigheden onderbouwen het onrechtmatig handelen van de Staat, zoals nader uiteen wordt gezet in sectie 6.
116. Tot slot zal in sectie 5.4 de situatie in de kampen na de corona-uitbraak in 2020 worden besproken en de huidige positie van de Staat ten opzichte van de EU-Turkijedeal. Hoewel door de corona-uitbraak sprake is geweest van een tijdelijke daling van het aantal personen in de kampen, is op dit moment alweer sprake van overbevolking in de kampen en bestaat er een zeer groot risico dat opnieuw een onhoudbare situatie zal ontstaan.
5.1 2016-2020: De gevolgen van de EU-Turkijedeal
117. Hieronder wordt eerst een overzicht gegeven van de Griekse opvangkampen en de bezetting daarvan (sectie 5.1.1). Dit laat zien dat vrijwel direct na het sluiten van de deal sprake is van overbevolking in de kampen die vervolgens jarenlang zal aanhouden. Eiseressen geven in dit hoofdstuk vervolgens een beschrijving van de situatie in de kampen in de periode vanaf het sluiten van de EU-Turkijedeal tot maart 2020, als de situatie in de kampen zich op een dieptepunt bevindt (sectie 5.1.2). Op dat moment breekt de coronacrisis uit, hetgeen een nieuwe fase van de EU-Turkijedeal inluidt die wordt besproken in sectie 5.4.
5.1.1 Het aantal personen op de hotspot-eilanden
118. Vijf eilanden dienen als zogenaamde ‘hotspots’168 waar de asielzoekers worden opgevangen: Lesbos, Samos, Chios, Leros en Kos:
Bron: Bijlage 4 bij Europese Commissie, ‘Aanpak van de vluchtelingencrisis: voortgang van de uitvoering van de prioritaire maatregelen van de Europese migratieagenda’ (COM(2015)510 final) d.d. 14 oktober 2015 (productie 44), p. 2.
168 Europese Commissie, ‘Een Europese migratieagenda’ (COM(2015)240 final) d.d. 13 mei 2015 (productie 43), p. 6.
119. Hoewel de vijf Griekse eilanden al voor inwerkingtreding van de EU-Turkijedeal worden aangewezen als hotspot, verandert hun functie wezenlijk als gevolg van de EU-Turkijedeal. Voorafgaand aan de EU-Turkijedeal fungeren de hotspots als de plek waar personen die via de Egeïsche Zee arriveren op zo kort mogelijke termijn werden doorgeleid naar de juiste procedure op het vasteland of relocatie naar andere landen binnen de EU. Door het in werking treden van de EU-Turkijedeal verandert de functie van de hotspots in opvangkampen, waarin mensen werden vastgehouden met het doel hen terug te sturen naar Turkije.169
120. Asielzoekers die aankomen op de eilanden en daar een verzoek om internationale bescherming indienen, ontvangen een asielzoekerskaart. Daarop staat een stempel met de geografische restrictie, waaruit volgt dat de vrijheid van beweging is beperkt tot het eiland van aankomst.170 De asielzoekers mogen en kunnen de eilanden dus niet verlaten. Dit zorgt er in combinatie met voortdurende aankomsten en te weinig vertrek vanaf de eilanden – zowel in het kader van readmissie naar Turkije, als in het kader van overplaatsing naar het Griekse vasteland of andere EU lidstaten171 – voor dat het aantal mensen op de eilanden maand na maand en jaar na jaar toeneemt. Vanaf het moment dat de EU-Turkijedeal van kracht wordt, is vrijwel direct sprake van overbevolking in de kampen, hetgeen zal aanhouden tot april 2021, meer dan een jaar na het uitbreken van de coronacrisis in maart 2020.172 Aan het begin van de EU-Turkijedeal is volgens het Operational Plan in de hotspots een volledige capaciteit van 7.150 plekken.173 Dit wordt hierna iets opgehoogd naar 7.450, maar dat blijkt vrijwel meteen onvoldoende voor de hoeveelheid personen die op de eilanden worden opgevangen. In de eerste zes maanden na de inwerkingtreding van de EU-Turkijedeal, tussen april en oktober 2016, stijgt het aantal personen in de kampen snel, terwijl het aantal opvangplekken gelijk blijft:174
a. Lesbos: tussen april en oktober 2016 stijgt het aantal personen van 4.266 naar 6.005, terwijl er plek is voor 3.500 personen.
b. Samos: tussen april en oktober 2016 stijgt het aantal personen van 852 naar 1.850, terwijl er plek is voor 850 personen.
c. Chios: tussen april en oktober 2016 stijgt het aantal personen van 2.014 naar 4.056, terwijl er plek is voor 1.100 personen.
d. Kos: tussen april en oktober 2016 stijgt het aantal personen van 102 naar 1.887, terwijl er plek is voor 1.000 personen.
169 Europees Parlement, IPOL Study ‘Implementation of the 2015 Council Decisions Establishing Provisional Measures in the Area of International Protection for the Benefit of Italy and Greece’ (PE 583 132) d.d. maart 2017 (productie 70), p. 48.
170 Zie bijv. AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2016 Update (productie 74), p. 94-95.
171 De oorzaken hiervan worden nader besproken in sectie 5.3. Tevens een terminologische kanttekening: Terugkeer vanuit de Griekse eilanden naar Turkije = readmissie. Hervestiging = resettlement = overname van Syriërs van Turkije naar EU onder het 1:1 regime van de EU-Turkijedeal. Herplaatsing = relocation = overname van personen ‘die duidelijk internationale bescherming nodig hebben’ vanaf Griekenland/Italië naar andere EU-lidstaten onder een besluit van de Raad uit 2015.
172 SB, ‘Visualising data’ (productie 100), fig. 1.1.
173 E-mail d.d. 15 april 2016 met bijlage ‘Concept Operational Plan’ in productie 37, p. 131-132.
174 SB, ‘Visualising data’ (productie 100). De data is afkomstig uit de dataset waarop het rapport van SB is gebaseerd, zie ook p. 2. van het rapport. Eiseressen bieden aan dit in te brengen indien gewenst.
e. Xxxxx: tussen april en oktober 2016 stijgt het aantal personen van 342 naar 728, terwijl er plek is voor 1.000 personen.
121. Afgezien van Leros is in alle hotspots dus al vrij kort na inwerkingtreding van de EU-Turkijedeal sprake van overbevolking die in zeer korte tijd sterk toeneemt. Eiseressen verwijzen voor een volledig overzicht naar het rapport van Stichting Bootvluchteling dat is gevoegd bij deze dagvaarding, waarin de cijfers per kamp van 2016 tot en met 2023 zijn weergegeven (productie 100).175 Uit de daarin opgenomen grafiek over 2016 is te zien dat aan het einde van 2016 bijna twee keer zoveel personen in de kampen verblijven als de capaciteit toestaat:
Bron: SB, ‘EU-Turkey Deal: Visualising data from the Greek hotspots 2016-2023’ (hierna: SB, ‘Visualising data’) (productie 100), figure 2.4.
122. Vanaf mei 2017 tot het uitbreken van de coronacrisis in maart 2020 neemt het aantal aankomsten op de eilanden – een aantal uitzonderingen daargelaten – maandelijks toe, afgezet tegen dezelfde maand in het jaar ervoor.176 Zo is er tussen mei 2017 en maart 2020 in slechts acht maanden geen stijging van de instroom te zien ten opzichte van dezelfde maand in het jaar ervoor.177 In de overige 27 maanden is dat wel het geval.178
123. In schril contrast met de hoge aankomstcijfers staat het aantal personen dat onder de EU- Turkijedeal van de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd: tussen 2016 en 2020 zijn dat er slechts 2.140. Onderstaande tabel geeft per jaar weer hoeveel personen van Griekenland naar Turkije zijn teruggestuurd vanaf de eilanden, hoeveel Syriërs zich daaronder bevinden, en hoeveel van die Syriërs teruggestuurd worden omdat hun asielaanvraag in beroep niet-
175 Ibid. De data in dit rapport is gebaseerd op verschillende bronnen, te weten UNHCR’s data portal, IOM’s Global Data Institute Tracking Matrix, data van de Griekse regering en rapporten van Aegean Boat Report (zie p. 2). Data van dit rapport kunnen daarom beperkt afwijken van cijfers genoemd in UNHCR-rapporten en interne stukken van de Staat.
176 Op die manier wordt rekening gehouden met het ‘seizoenseffect’: in de winter is de instroom vanwege het weer doorgaans lager dan in de zomer. Er is dus sprake van een stijging in het aantal aankomsten als de instroom die maand hoger is dan in dezelfde maand een jaar eerder.
177 Uitgaande van dezelfde maand het jaar ervoor, zie de noot hierboven. SB, ‘Visualising data’ (productie 100), figures 3.1-
6.1 en de dataset, zie p. 2 van het rapport.
178 Ibid.
ontvankelijk is verklaard.179 Ook is opgenomen hoeveel Afghanen zich onder de teruggestuurde personen bevinden, omdat die groep vanaf 2018 de grootste is binnen de aankomsten op de eilanden.180
2016-17 | 2018 | 2019 | 2020* | Totaal | |
Readmissies naar Turkije (dit jaar), waarvan: | 1.484** | 322 | 195 | 139 | 2.140 |
> Syriërs, waarvan: | 228 | 109 | 30 | 37 | 404 |
> in beroep niet-ontvankelijk | 5 | 31 | 7 | 1 | 44 |
> Afghanen | 87 | 15 | 24 | 24 | 150 |
* Tot en met maart 2020: daarna ligt readmissie naar Turkije volledig stil.
** Waarvan 801 in 2016 en 683 in 2017.
124. Hoe het aantal readmissies naar Turkije zich verhoudt tot het aantal aankomsten op de eilanden laat onderstaande tabel zien, die ziet op 2018 (de andere jaren tonen een vergelijkbaar beeld):
Bron: SB, ‘Visualising data’ (productie 100), figure 4.1.
125. Door de toename van de aankomsten en de zeer beperkte readmissie naar Turkije181 neemt de overbevolking tot de uitbraak van de coronacrisis maandelijks toe. Dit leidt uiteindelijk tot een
179 Bron: UNHCR. Zie: Readmissie Griekenland naar Turkije 2017-2020 (UNHCR) (productie 110). SB komt in haar rapport, gebaseerd op meer bronnen dan enkel UNHCR, uit op 2.077 readmissies in deze periode, zie SB, ‘Visualising data’ (productie 100).
180 Zie ook sectie 5.3.1.3.
181 Hierop wordt nader ingegaan in secties 5.3.1.2, 5.3.1.3, 5.3.2.1 en 5.4.2.1.
situatie waarin de capaciteit van de verschillende opvanglocaties drie tot twaalf keer wordt overschreden, zoals zichtbaar in onderstaande tabel.182
Capaciteit | Hoogste bezetting (maand) | Aantal x overbevolkt | |
Lesbos | 2.840 | 21.894 (februari 2020) | 7,7 |
Samos | 648 | 8.064 (december 2019) | 12,4 |
Chios | 1.014 | 5.851 (januari 2020) | 5,6 |
Leros | 860 | 2.773 (december 2019) | 3,2 |
Kos | 816 | 4.338 (januari 2020) | 5,3 |
126. Desondanks wordt de capaciteit voor de opvang in de jaren hierna, tot aan 2021, niet verhoogd, maar daalt deze zelfs.183 Zoals blijkt uit onderstaande grafiek is het gevolg dat de asielzoekers van 2016 tot 2020 aanhoudend in overbevolkte kampen zitten.
Bron: SB, ‘Visualising data’ (productie 100), figure 1.1.
127. Dat het aantal mensen op de eilanden vanaf maart 2020 daalt, is dus geen gevolg van beleid, maar van de coronacrisis. Inmiddels zijn de effecten van deze crisis uitgewerkt en is het aantal personen in de kampen weer op het niveau van 2016-2019.184
5.1.2 De feitelijke situatie op de hotspot-eilanden
128. Hieronder volgt een beschrijving van de situatie op de Griekse hotspot-eilanden en de gevolgen voor de asielzoekers die daar werden opgevangen door de jaren heen. De kern van deze
182 SB, ‘Visualising data’ (productie 100), fig. 1.2, 1.3, 1.4, 1.5 en 1.6. De data is afkomstig uit de dataset waarop het rapport van SB is gebaseerd, zie ook p. 2. van het rapport. Eiseressen bieden aan dit in te brengen indien gewenst.
183 Ibid., fig. 1.1, p. 5.
184 Zie sectie 5.4.
dagvaarding is dat het sluiten van de deal – gezien de tekst van de deal en de beoogde uitvoering daarvan – voorzienbare mensenrechtenschendingen op deze eilanden tot gevolg had. Voor de overbevolking die op deze eilanden zou ontstaan werd specifiek gewaarschuwd. Uit de cijfers die in voorgaande sectie zijn weergegeven blijkt dat deze vrees in de jaren na het sluiten van de deal werd bewaarheid. De mensenrechtenschendingen en schendingen van Unierecht vonden plaats in een groot deel van de kampen in de hier beschreven periode 2016-2020, met name in de zogenaamde Registration and Identification Centres: de kampen Moria (Lesbos), VIAL (Chios), Vathy (Samos), Pyli (Kos), Lepida (Leros). Er waren uitzonderingen en kampen waar de omstandigheden (iets) beter waren, zoals Xxxx Xxxx op Lesbos, hoewel ook van deze kampen discutabel is of de eisen van de Opvangrichtlijn en relevante verdragen voldoende in acht werden genomen.
129. Onderstaande informatie zal duidelijk maken dat de schendingen van mensenrechten en de in sectie 4.3.3.2 genoemde normen van de Opvangrichtlijn een zeer grote groep asielzoekers trof op een wijze die hun fysieke en geestelijke gezondheid ernstig in gevaar bracht (in strijd met artikel 17 lid 2 Opvangrichtlijn), in strijd was met de menselijke waardigheid (artikel 1 EU Handvest) en in verschillende gevallen zelfs de grens van inhumane en vernederende behandeling en het recht op leven (verboden op grond van artikel 2 en 3 EVRM en 2 en 4 EU Handvest) overschreed.185 Daarbij springen de volgende tekortkomingen in het oog:
a. Geen privacy, geen of onvoldoende sanitaire faciliteiten, onvoldoende voedsel en onvoldoende bescherming tegen zware weersomstandigheden. In veel gevallen zelfs het volledig ontbreken van accommodatie door overbevolking, waardoor asielzoekers gedwongen zijn in zelfgemaakte tentenkampen te wonen (zie sectie 5.1.2.1).
b. Geen, dan wel onvoldoende bescherming van kwetsbaren (zoals zwangere vrouwen, kinderen, alleenstaande minderjarige vreemdelingen, mensen met psychische problemen) en het ontbreken van voldoende en adequate medische zorg, waaronder psychische zorg (zie sectie 5.1.2.2).
c. Geen of onvoldoende toegang tot de asielprocedures en juridische bijstand en veel te lange procedures die niet voldoen aan de eisen van de Procedurerichtlijn (zie sectie 5.1.2.3).
130. Overige kwesties, zoals de onrechtmatige detentie van asielzoekers tijdens de beginperiode van de deal en het ontbreken van onderwijs voor kinderen worden hier niet nader beschreven, maar dragen wel bij aan de schending van de fundamentele rechten van de asielzoekers in de kampen, die hun geestelijke en fysieke gezondheid verder in gevaar bracht.186
131. De informatie hieronder is afkomstig van onder meer de Fundamental Rights Agency van de Europese Unie (dat toezicht houdt op de naleving van fundamentele rechten binnen de EU) (hierna: EU FRA), UNHCR, de Raad van Europa, de special rapporteur van de Verenigde Naties en daarnaast van respectabele ngo’s, zoals Artsen Zonder Grenzen (hierna ook Médecins sans
185 Zoals in verschillende zaken bij het EHRM is vastgesteld, zie sectie 6.2.2.3.
186 Zie bijv. Human Rights Watch ‘Without Education They Lose Their Future”: Denial of Education to Child Asylum Seekers on the Greek Islands’ (18 July 2018), in: SB, ‘EU-Turkey Deal: Documenting Conditions in the Greek Hotspots 2016-2023’ d.d. 18 maart 2024 (hierna: SB, ‘Documenting Conditions’) (productie 99), nr. 102, p. 50; en met betrekking tot detentie: XXXX, ‘Country Report: Greece’ 2016 Update (productie 74), p. 30-31.
Frontières en MSF), Amnesty International en Human Rights Watch. In aanvulling daarop bevat onderstaand overzicht verklaringen van hulpverleners die werkzaam waren in de kampen om op die wijze ook inzicht te geven in de situatie op interpersoonlijk niveau. Tevens overleggen eiseressen een korte video, waarin drie personen die in de kampen hebben gezeten anoniem over hun ervaring vertellen.187 Het is, noodzakelijkerwijs, slechts een greep uit de enorme hoeveelheid informatie die bekend is over de situatie in de Griekse kampen in deze periode.
132. Bij de dagvaarding is een rapport gevoegd van rapport van Stichting Bootvluchteling, waarin een selectie van de beschikbare informatie over de omstandigheden in de hotspots in chronologische volgorde is gepresenteerd (productie 99).188 Indien in dit hoofdstuk bronnen en citaten uit dit rapport zijn opgenomen verwijzen eiseressen in de voetnoot zowel naar de originele bron als de weergave van deze bron in het rapport.
5.1.2.1 Overbevolking en het gebrek aan voorzieningen
133. Van meet af aan wordt gewaarschuwd voor de problemen waar de EU-Turkijedeal toe zal leiden. In het bijzonder is snel duidelijk dat de opvangvoorzieningen op de hotspot-eilanden onvoldoende capaciteit bieden voor de opvang van asielzoekers en snel overbevolkt raken. Daarnaast, dan wel als gevolg daarvan zijn er onvoldoende faciliteiten (huisvesting, sanitair, voedsel) beschikbaar.
a) De EU-Turkijedeal leidt meteen tot overbevolking
134. Al op 21 maart 2016, een dag na inwerkingtreding van de EU-Turkijedeal, schrijft de Commissioner of Human Rights van de Raad van Europa:
“[T]he EU and its member states have to provide urgent help to Greece, whose dysfunctional asylum system has led to violations of migrants’ human rights, in particular as regards reception conditions and access to asylum. This help should take the form of financial and human resources, but also that of a strengthened relocation of refugees within the EU. The current places available are clearly insufficient and the number of refugees relocated is utterly inadequate.”189
135. Vrijwel meteen na het sluiten van de deal blijkt dat de capaciteit van de kampen tekortschiet en als gevolg van de deal te kort blijft schieten. Op 26 april 2016 verschijnt bijvoorbeeld een rapport van een ‘fact-finding mission’ in Griekenland van de Special Representative van de Raad van Europa. Hij beschrijft dat ten tijde van zijn missie – 7-11 maart 2016 – het reception centre op Chios vrijwel leeg was. Na het sluiten van de deal raakt het kamp echter al snel overvol:
“[F]ollowing my mission the reception centre next to the Vial hotspot became overcrowded and very soon the authorities lost control of the situation there. [..] [T]his was to be expected for the following reasons: after the conclusion of the EU-Turkey Agreement, asylum seekers arriving in the Greek islands were meant to submit their claims in the hotspots; requiring them to stay there
187 Video met interview met drie voormalig kampbewoners (productie 119).
188 SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99)
189 Raad van Europa, ‘The Implementation of the EU-Turkey deal must uphold human rights’ d.d. 21 maart 2016 (productie 60).
pending the examination of their claims would soon stretch the reception centres’ capacity to their limits.”190
136. Ook een rapport van de VN Mensenrechtenraad maakt duidelijk dat het Griekse asielsysteem niet berekend is op de hoge aantallen asielzoekers op de eilanden, en dat de toename van dit aantal het gevolg is van het feit dat asielzoekers de Griekse eilanden in beginsel niet mogen verlaten:
“Following the European Union-Turkey statement, migrants were no longer transferred from the Greek islands to the mainland, resulting in overcrowded situations in the reception and identification centres on the islands, with migrants often lacking access to sanitary facilities, medicine, adequate shelter and food. […]”.191
137. Op 15 april 2016, de deal is dan nog geen maand in werking, beschrijft een arts van Artsen zonder Grenzen192 dat kamp Moria op dat moment al “dangerously overcrowded” is.193 Kort daarna bericht Artsen zonder Grenzen:
“According to information obtained by MSF’s teams, water and shelters are in short supply in some centres, sanitary facilities are poorly maintained, hygiene is deplorable and food distributions are haphazard. The teams have also observed a considerable increase in people suffering from stress and wounds caused by violence.”194
138. Daarnaast wijst Artsen zonder Grenzen op een toename van “gender-based violence”, “prostitution” en “self-harm cases”.195
139. In april en juli 2016 bezoekt het European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment of Punishment de hotspots op Lesbos en Chios. Volgens het Committee waren de omstandigheden in Moria “particularly poor and unsuitable for accommodating persons for days let alone weeks”.196 Over de omstandigheden in een deel van het kamp schrijft het Committee:
“Many sanitary annexes of the housing units were either damaged or in an extremely dilapidated and unhygienic state; several had been flooded with sewage. They were neither cleaned nor regularly maintained. No hygienic products or cleaning material had been provided by the
190 Raad van Europa, ‘Report of the fact-finding mission to Greece and Macedonia by Ambassador Xxxxx Xxxxx’ d.d. 26 april 2016, par. 3(d), in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 10, p. 9.
191 UNGA, ‘Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece’ (A/HRC/35/25/Add.2) d.d. 24 april 2017 (productie 42), para. 8-9. Het rapport is één van de vier rapporten op basis waarvan het EHRM in H.A. e.a. t. Griekenland heeft vastgesteld onder welke omstandigheden asielzoekers werden opgevangen in de hotspots op de Egeïsche eilanden, meer specifiek in Moria, en concludeerde dat die opvangomstandig- heden een schending van artikel 3 EVRM opleverden, zie EHRM 13 juni 2023, H.A. e.a. t. Griekenland (nrs. 4892/18 en 4920/18), r.o. 15, 43-45.
192 In de stukken aangeduid als Médecins Sans Frontières – ‘MSF’.
193 MSF, ‘As a doctor, I feel outraged’ d.d. 15 april 2016, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), p. 20: “children kept in detention, deprived of their childhood. [M]any people are sleeping in the open, with nothing more than plastic sheeting or cardboard for protection from the elements.”
194 MSF, ‘MSF calls for immediate opening of hotspots’ d.d. 18 mei 2016, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 12, p. 10.
195 Europees Parlement (LIBE), ‘Mission Report Greece 17-20 May 2016’ (CR/1098089) d.d. 15 juni 2016, p. 18, in: SB,
‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 19. p. 12.
196 Raad van Europa, ‘CPT Report to the Greek Government on the visits to Greece from 13 to 18 April and 19 to 25 July 2016’ (CPT/Inf(2017)25) d.d. 26 september 2017, p. 14, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 73, p. 34-36.
authorities. Further, waste had not been collected and was piling up in the courtyard. Such conditions are unacceptable and, in the CPT’s view, could be considered as inhuman and degrading.”197 [onderstreping adv.]
140. In mei 2016 bezoekt Human Rights Watch kampen op drie hotspot-eilanden: Lesbos (Moria), Samos (Vathy) en Chios (VIAL). Zij constateert dat alle drie de faciliteiten op dat moment al “severely overcrowded” zijn, met als gevolg dat “people were sleeping on the ground in small tents or makeshift shelters constructed of blankets, plastic sheeting, and scraps of fencing, cardboard, and other building materials”.198 Er is sprake van “significant shortages of basic shelter and filthy, unhygienic conditions” en “[l]ong lines for poor quality food, mismanagement, and lack of information [which] contribute to the chaotic and volatile atmosphere in the three hotspots”.199
141. De zomer van 2016 is extreem heet en leidt volgens Artsen zonder Grenzen tot “a health and protection risk” voor de asielzoekers op de eilanden.200 En als de winter aanbreekt, slaapt inmiddels een groot aantal asielzoekers vanwege de overbezetting in tenten en andere accommodatie die onvoldoende bescherming biedt tegen de extreme kou:
“The site in Vathy (Samos) is occupied at more than 200 % of its capacity. Almost half of the residents – some 1,000 – live in small camping tents, with limited access to sanitary facilities and no protection from weather conditions. Heavy rainfall floods the tents and destroys residents’ belongings.”201
“[S]ome 1,000 people, including families with young children, who continue to live under unheated tents and dormitories in Samos”.202
“Heavy snowfall covered the tents in the Moria refugee camps on Lesbos on January 9, where thousands of asylum seekers lived, according to aid organizations.”203
“On Samos and Chios, hundreds of refugees living in unheated dormitories and tents are exposed to the cold, damp, and heavy rain and winds.”204
“On Samos, approximately 300 people, including children, are living in unheated dormitories and tents. On Lesbos, around 4,000 people are living in tents in Moria, without hot water nor heating.”205
197 Ibid.
198 Human Rights Watch, ‘Greece: Refugee “Hotspots” Unsafe, Unsanitary’ d.d. 19 mei 2016, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 13, p. 10.
199 Ibid.
200 MSF, ‘A Dramatic Deterioration for Asylum Seekers on Lesbos’ d.d. 24 juli 2017, p. 9, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 69, p. 32: “On Lesbos our teams treated people suffering from heat stroke and dehydration”.
201 EU FRA, ‘Monthly data collection on the migration situation in the EU’ d.d. november 2016, p. 5, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 38, p. 18.
202 UNHCR, ‘Refugees and migrants face high risks in winter weather in Europe’ d.d. 13 januari 2017, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 41, p. 22.
203 Human Rights Watch, ‘Greece: Refugees with Disabilities Overlooked, Underserved’ d.d. 18 januari 2017, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 46, p. 23.
204 Human Rights Watch, ‘Greece: Dire Refugee Conditions on Islands’ d.d. 23 januari 2017, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 42, p. 22.
205 Brief van VN Special Rapporteurs aan Griekenland d.d. 27 januari 2017 (UA GRC 1/2017) (productie 41), p. 2.
142. Het Rode Kruis schrijft hierover: “[o]ne of the key challenges on the islands is the overcrowding and congestion not allowing proper winterization activities.”206 Verschillende asielzoekers overlijden in deze eerste winter na het sluiten van de EU-Turkijedeal:
“A Syrian refugee was found dead inside a tent at the refugee camp of Moria on the Greek island of Lesvos (Lesbos) on Saturday morning. The incident marks the second refugee death in Moria in a week. […] On Tuesday, a 22-year-old Egyptian man was found dead in the same refugee camp. In Greek media it was reported that he had died of pathological reasons. On Wednesday, on the island of Samos, a 41 year old Iraqi died in hospital after suffering a cardiac arrest at the refugee camp where he had lived since early last December with his wife and three children.”207
“Six persons died at the centres of Moria (Lesvos) and in Samos (the cause of death is yet unknown); and three persons attempted suicide at the centre in Samos.”208
b) De overbevolking duurt voort
143. Na het eerste jaar wordt de situatie in de kampen alleen maar slechter. De overbevolking neemt toe, zoals blijkt uit de grafieken en tabellen die in sectie 5.1.1 zijn weergegeven. De gevolgen voor de asielzoekers zijn navenant. Op Chios slapen asielzoekers, inclusief kinderen en zwangere vrouwen, wekenlang in onhygiënische omstandigheden in tenten.209 Op Samos zijn in oktober 2017 2.000 asielzoekers, terwijl het Reception and Identification Centre (hierna: RIC) een capaciteit heeft van 700: mensen slapen in de bossen, zonder toegang tot sanitaire voorzieningen.210 En op Lesbos slapen in oktober 2017 meer dan 5.400 mensen in tenten en containers met beperkte toegang tot schaduw, voedsel, water, sanitaire voorzieningen en gezondheidszorg.211 Artsen zonder Grenzen schrijft hierover in december 2017:
“These horrendous living conditions pose a critical risk to people’s health and lives, and five people died in Moria last winter as a consequence of the living conditions inside the camp. […] The situation is particularly dangerous for small children who have limited ability to cope with such difficult weather conditions. This untenable situation is also provoking increased tension and desperation among the migrants and refugees […].”212
144. De overbevolking en het gebrek aan adequate voorzieningen om zich te beschermen tegen onder meer de kou leiden tot vermijdbare ongelukken in de kampen, met ernstige verwondingen en zelfs overlijden tot gevolg:
206 IFRC, ‘Europe: Extreme Winter Weather’ d.d. 17 januari 2017, p. 2, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 45, p. 23.
207 Keep Talking Greece, ‘Lesvos: Second refugee dies at the hotspot of Moria’ d.d. 29 januari 2017, in: SB ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 48, p. 23.
208 EU FRA, ‘Monthly data collection on the migration situation in the EU’ d.d. januari 2017, p. 5, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 49, p. 25.
209 EU FRA, ‘Monthly data collection on the migration situation in the EU’ d.d. juli 2017, p. 62, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 65, p. 31.
210 EU FRA, ‘Monthly data collection on the migration situation in the EU’ d.d. oktober 2017, p. 7, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 78, p. 37.
211 Brief van AI e.a. aan premier Tsipras d.d. 23 oktober 2017, SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 77, p. 37. 212 MSF, ‘Families trapped on the islands on the brink of a humanitarian emergency’ d.d. 5 december 2017, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 83, p. 38.
“Two persons – including a 6-year-old – die and several are severely injured when a cooking gas canister explodes at the centre in Moria (Lesvos). Tensions subsequently escalate in the centre, leading to fires that leave some 400 persons without accommodation, mainly families.”213
“Two Kurdish refugees from Iraq died in an explosion at the Moria refugee camp. The explosion was caused by a fire, which soon spread to neighbouring tents.”214
“Three men died on Lesbos in the six days between January 24th and 30th. Although there is no official statement on the cause of these deaths, they have been attributed to carbon monoxide poisoning from makeshift heating devices that refugees have been using to warm their freezing tents.”215
“A riot broke out and at least two fires were set ablaze at an overcrowded refugee camp of mostly Afghan migrants on the Greek island of Lesbos on September 29. At least two people, a mother and child, were killed”216
“A young child died in a fire in an overcrowded migrant camp on the Greek island of Lesvos on Monday, fire brigade officials said.”217
145. In 2018 neemt de overbevolking verder toe. In Moria verblijven in mei 2018 meer dan 7.000 mensen, in (en buiten) een kamp met een capaciteit van 3.000. De voorzieningen schieten zwaar te kort. De situatie is volgens Artsen zonder Grenzen “both unsafe and unsanitary”.218 In juni 2018 is sprake van hoge temperaturen, hetgeen problematisch is voor degenen die slapen in “makeshift shelter”.219 Op Lesbos is door de overbevolking sprake van een tentenkamp nabij kamp Moria, dat de Olive Grove wordt genoemd. Artsen zonder Grenzen beschrijft dat de hoeveelheid douches en toiletten zich “well below the recommended humanitarian standards in emergency situations” bevinden.220 In september raakt het rioolsysteem op Lesbos zo overbelast dat ongezuiverd afvalwater (‘raw sewage’) bovengronds terecht komt en onder andere de matrassen van kinderen bereikt.221 In november 2018 is het aantal mensen op Samos toegenomen tot 4.000, ruim zes keer de capaciteit (650). UNHCR schrijft dat:
“[n]ew arrivals are left having to buy flimsy tents from local stores, which they are pitching on a steep slope in adjacent fields. This offers little protection from the cold weather, without
213 EU FRA, ‘Monthly data collection on the migration situation in the EU’ d.d. november 2016, p. 5, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 38, p. 18.
214 The Guardian, ‘Fire breaks out at Moria migrant camp on Greek island of Lesbos’ d.d. 25 november 2016 in productie 101, pp. 34-35.
215 Human Rights Watch, ‘Death and Despair in Lesbos’ d.d. 3 februari 2017, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 53, p. 26.
216 Radio Free Europe/Radio Liberty, ‘At Least Two Dead After Fires At Greek Migrant Camp’ d.d. 30 september 2019, xxxxx://xxx.xxxxx.xxx/x/xx-xxxxx-xxx-xxxx-xx-xxxxx-xxxxxxx-xxxx-xx-xxxxxx-xxxxxxx/00000000.xxxx (geraadpleegd op 2 april 2024).
217 Kathimerini, ‘Child dies in fire in Greek migrant camp’ d.d. 16 maart 2020, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 149, p. 79.
218 MSF, ‘Overcrowded, dangerous and insufficient access to healthcare in Moria’ d.d. 4 mei 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 99, p. 48.
219 UNHCR, ‘Greece Factsheet – June 2018’ d.d. 30 juni 2018, p. 1, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 100,
p. 48.
220 MSF, ‘Confinement, violence and chaos: How a European refugee camp is traumatising people on Lesbos’ d.d. 18 juli 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 103, p. 50.
221 International Rescue Committee, ‘Mental health needs at Moria are immense’ d.d. 25 september 2018’, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 106, p. 51.
electricity, running water or toilets. There are snakes in the area, and rats are thriving in the uncollected waste.”222
146. Ook op Chios en Kos is er in 2018 (nagenoeg doorlopend) sprake van overbevolking en een gebrek aan faciliteiten, met ernstige gevolgen voor de gezondheid van asielzoekers, waaronder kwetsbaren, zoals zwangere vrouwen en kinderen:
“On other islands like Chios and Kos, refugees, including many pregnant women and elderly live cramped in inappopriate shelter of lack basic relief items, such as hygiene kits”223
“On Lesbos and Chios, MSF teams treat hundreds of children every day with upper-respiratory tract infections, skin infections, and diarrrhoea, as well as mental health issues. These issues are all consequences of the unacceptable living conditions in the camp, as well as a lack of access to decent food and healthcare.”224
c) De overbevolking stijgt tot recordhoogte
147. In de loop van 2019 neemt de overbevolking in de kampen nieuwe proporties aan, waardoor de omstandigheden verder verslechteren.225 Over de situatie die dan ontstaat op Samos schrijft de Commissaris van de Mensenrechten van de Raad van Europa: “This no longer has anything to do with the reception of asylum seekers. This has become a struggle for survival.”226 De sanitaire faciliteiten zijn vrijwel non-existent, toiletten moeten worden gedeeld met 200 tot 300 mensen en zijn vaak veel te ver weg;227 in sommige delen van kamp Moria is één waterpunt beschikbaar voor circa 1.300 mensen.228 Amnesty International beschrijft dat delen van de kampen overspoeld worden met vuilnis, waarmee de toch al onhygiënische situatie wordt verergerd.229 De relatie tussen het sluiten en uitvoeren van de EU-Turkijedeal op de opvangomstandigheden op de Egeïsche eilanden wordt in 2019 benadrukt door het VN-Comité tegen Foltering:
“The Committee […] observes with concern that the containment policies applied as part of the implementation of the agreement of 18 March 2016 between the European Union and Turkey have resulted in migrants and asylum seekers being exposed to appalling and unsanitary living conditions, especially in the case of those held in overcrowded reception and identification centres at “hotspots”, such as the centres in Samos and in Moria, Lesbos. In that regard, the Committee draws the attention of the State party to reports that there has been a systematic failure to provide and ensure access to medical care and safe shelter, and that those living in the
222 UNHCR, ‘UNHCR urges Greece to accelerate emergency measures to address conditions on Samos and Lesvos’ d.d. 6 november 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 111, p. 54.
223 UNHCR, ‘Greece Factsheet – October 2018’ d.d. 31 oktober 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 108, p. 52.
224 MSF, ‘Vaccinating over 2,000 refugee children in Moria, Lesbos’ d.d. 21 november 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 112, p. 55.
225 UNHCR, ‘Greece must act to end dangerous overcrowding in island reception centres, EU support crucial’ d.d. 1 oktober 2019, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 132, p. 69.
226 Raad van Europa, ‘Greece must urgently transfer asylum seekers from the Aegean islands and improve living conditions in reception facilities’ d.d. 31 oktober 2019, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 134, p. 70.
227 Refugees International, ‘Seeking Asylum in Greece: Women and Unaccompanied Children Struggle to Survive’ d.d. 27 februari 2020, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 143, p. 76.
228 MSF, ‘Evacuation of squalid Greek camps more urgent than ever over COVID-19 fears’ d.d. 12 maart 2020, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 148, p. 79.
229 Raad van Europa, ‘Communication from Amnesty International concerning the cases of M.S.S. v. Belgium and Greece and
Xxxxxx x. Greece’ d.d. 7 augustus 2020, p. 5, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 161, p. 84.
camps have been inadequately protected and, therefore, exposed to violence, including gender- based violence, on a daily basis.”230
148. De tenten waarin veel asielzoekers nog altijd slapen, zijn ongeschikt voor de extreme kou van de winter.231 De problemen worden steeds groter, zo beschrijft UNHCR – dat wereldwijd actief is – in februari 2020:
“Winter weather is now also adding to the suffering on the islands. Many people are without power, and even water, living amid filth and garbage. Health services are negligible. The risks faced by the most vulnerable individuals, pregnant women, new mothers, the elderly and children are among the worst seen in refugee crises around the world.”232 [onderstreping adv.]
149. Tussen september 2019 en januari 2020 worden zeven doden gerapporteerd in Moria, met verschillende doodsoorzaken, waaronder suïcide.233
150. Vier professionals die in de periode 2016-2020 als vrijwilliger op Lesbos en Samos hebben gewerkt verklaren over de overbevolking en de buitengewoon slechte leefomstandigheden in deze kampen.234 [naam deskundige], die van januari tot maart 2020 op Lesbos werkte, schrijft:
“The first days in the camp I was totally shocked about how people had to survive during the cold winter months. No proper tents, no proper beds, only one blanket per person, everywhere mud, trash and dirt. I didn’t meet people who were not coughing, or scratching their itchy bodies.”235
5.1.2.2 Onvoldoende bescherming van kwetsbaren en medische zorg
151. Naast het gebrek aan voldoende opvangplekken, sanitaire voorzieningen en adequaat voedsel, worden de opvangkampen gekenmerkt door de aanwezigheid van een groot aantal kwetsbare personen, een gebrek aan voorzieningen gericht op hun behoeften en een algeheel gebrek aan medische zorg, zowel fysiek als psychisch.
a) Aanwezigheid van kwetsbaren
152. Veel personen die in de kampen arriveren moeten al bij aankomst als kwetsbaar worden aangemerkt, vanwege hun persoonlijke omstandigheden (leeftijd, gezondheid, gender, etc.) en de vaak traumatische ervaringen waarvoor zij gevlucht zijn, evenals de ervaringen die zij op de vlucht hebben meegemaakt. De omstandigheden in de kampen zijn echter zo slecht, dat die voor
230 UN CAT, ‘Seventh periodic report of Greece’ (CAT/C/GRC/CO/7) d.d. 3 september 2019, par. 20, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 129, p. 66.
231 UNHCR, ‘Greece Factsheet – December 2019’ d.d. 31 december 2019, p. 2, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 138, p. 72.
232 UNHCR, ‘Act now to alleviate suffering at reception centres on Greek islands – UNHCR’s Grandi’ d.d. 21 februari 2020, in:
SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 144, p. 77.
233 MSF, ‘European leaders: stop punishing asylum seekers on the Greek islands’ d.d. 27 november 2019; Refugee Support Aegean (hierna: RSA), ‘Moria nightmare’ d.d. 24 januari 2020; Legal Centre Lesvos, ‘Press Release: A criminal complaint was filed regarding the death of a 31-year-old Iranian national at the pre-removal detention centre of Moria’ d.d. 7 februari 2020, alle in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), (resp.) nr. 137, p. 72; nr. 141, p. 75; nr. 145, p. 77; MSF,
twitterbericht d.d. 16 november 2019 (productie 93).
234 Verklaring [naam deskundige] d.d. 2 november 2023; verklaring [naam deskundige] d.d. 14 november 2023; verklaring
[naam deskundige] d.d. 18 november 2023, en verklaring [naam deskundige] in productie 72, p. 3, 5, 9, 15.
235 Verklaring [naam deskundige] d.d. 2 november 2023 in productie 72, p. 3.
geen enkele persoon geschikt zijn. Sterker nog, zoals de Staat op een gegeven moment zelf opmerkt zijn de omstandigheden zo ondermaats, dat het verblijf in de kampen op zichzelf ervoor zorgt dat personen kwetsbaar worden:
“In Moria wordt 60% van de mensen in eerste instantie al kwetsbaar beoordeeld en tijdens de asielprocedure blijkt zelfs 92% kwetsbaar te zijn Daarbij duurt het vaak maanden voordat mensen hun asielaanvraag daadwerkelijk kunnen indienen ondertussen verblijven zij onder erbarmelijke omstandigheden wat mensen vanzelf kwetsbaar maakt.”236 [onderstreping, adv.]
153. Verschillende organisaties berichten in de periode 2016-2020 dan ook over de aanwezigheid van veel kwetsbare personen in de kampen:
“In the detention centres [red. Moria on Lesvos and VIAL on Chios], Amnesty International saw or spoke to a large number of vulnerable people including mothers with babies, small children and people with disabilities, trauma and serious illnesses. […] People detained on Lesvos and Chios have virtually no access to legal aid, limited access to services and support, and hardly any information about their current status or possible fate. The fear and desperation are palpable.”237
“[T]he great majority of “guests” were vulnerable persons: unaccompanied minors, pregnant women, refugees with disabilities and post traumatic stress disorder, female headed households, families with young children, some with disabilities, torture victims. Due to the long stay in the camps and uncertainty about their future, refugees develop psychological disorders.”238
“On the islands, some reception facilities for unaccompanied children are now hosting twice as many as they were designed for, compromising the safety and wellbeing of the children. They are particularly vulnerable at night without proper safeguards in place.”239
“[C]hildren risk spending extended periods in the reception and identification centres (RICs) and in protective custody in police stations.”240
“In the hotspots on the Eastern Aegean islands in Greece, children – including hundreds of unaccompanied boys and girls – newborn babies, pregnant women, survivors of sexual and gender-based violence, and other extremely vulnerable people were particularly at risk due to the extremely poor reception conditions.”241
154. Ook een analyse van de demografische samenstelling van de personen in de kampen in de periode 2016-2023 laat zien dat doorgaans ongeveer 1/3e van de bewoners kinderen waren.242
236 Rijks-intern memo d.d. 5 november 2018, ‘Griekse visie op migratieproblematiek: “de oorzaak ligt in Turkije, de oplossing in Europa”’ in productie 28, p. 118.
237 AI, ‘Greece: Refugees detained in dire conditions amid rush to implement EU-Turkey deal’ d.d. 7 april 2016, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 8, p. 8.
238 Europees Parlement (LIBE), ‘Mission Report Greece 17-20 May 2016’ (CR/1098089) d.d. 15 juni 2016, p. 15, in: SB,
‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 19, p. 12.
239 UNICEF, ‘Growing number of unaccompanied refugee and migrant children in Greece in urgent need of shelter, care and protection’ d.d. 27 oktober, 2017, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 77, p. 37.
240 UNHCR ‘Greece Factsheet - April 2018’ d.d. 30 april 2018, p. 3, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 97, p.
47.
241 EU FRA, ‘Periodic data collection on the migration situation in the EU’ d.d. september 2018, p. 12, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 104, p. 51.
242 SB, ‘Visualising data’ (productie 100), p. 9-16.
De bijzondere voorzieningen die op grond van de Opvangrichtlijn voor kinderen – en andere kwetsbaren – aanwezig moeten zijn om hun fysieke en psychische integriteit te beschermen,243 ontbreken echter op de Griekse eilanden.
b) Onvoldoende identificatie van kwetsbaren
155. De Opvangrichtlijn schrijft voor dat kwetsbare asielzoekers worden geïdentificeerd, zodat hun opvangomstandigheden kunnen worden aangepast aan hun bijzondere behoeften.244 Identificatie van kwetsbaren is ook van belang in het kader van de Procedurerichtlijn, omdat zij passende steun behoren te krijgen en de verkorte grensprocedure alleen op hen mag worden toegepast, mits de vereiste steun in het kader van die procedure geboden kan worden.245 Identificatie van kwetsbaren gebeurt echter structureel niet, of te weinig in de kampen:
“[t]he authorities had made no provisions to separate children from unrelated adults or to address protection concerns for women”.246
“people with serious health problems, single parents alone with large numbers of small children, women and men at risk of sexual and gender based violence and other vulnerable groups frequently went unnoticed and left without the specialised care they may be in need of.”247
“80% of the mental health assessments we carried out met our criteria of severity to be taken into our care. Two thirds of our mental health patients reported to have been victims of violence before arriving in Greece, and a fifth reported having been tortured. Approximately half of the women who came to our clinic for a gynecological consultation had been victims of sexual violence. Far from being over-identified, vulnerable people are falling through the cracks and are not being adequately identified and cared for. 70% of people referred to our social worker were very vulnerable patients (victims of torture, sexual violence etc) who had not been identified as such. Less than 15% of our mental health patients, who have severe conditions, have been identified as vulnerable. Less than 30% of our patients that are victims of torture had been identified as vulnerable.”248
“The Commissioner notes with concern that the vulnerability assessment procedure, which plays a major role in the transfers to the mainland since vulnerable persons are among the few asylum seekers eligible for transfers, is reportedly excessively lengthy and often fails.”249
“serious shortages of medical staff and interpreters delayed identification and lead to prolonged stay of vulnerable people in inadequate conditions in the hotspots”250
243 Vgl. sectie 4.3.3.2.
244 Art. 21-25 Opvangrichtlijn, zie ook sectie 4.3.3.2.
245 Art. 24 Procedurerichtlijn.
246 Human Rights Watch, ‘Greece: Asylum Seekers Locked Up’ d.d. 14 april 2016, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 6, p. 6.
247 Raad van Europa, Parliamentary Assembly Report ‘Refugees at risk in Greece’ (Doc. 14082) d.d. 7 juni 2016 (productie 63), par. 4.13.
248 MSF, ‘A Dramatic Deterioration for Asylum Seekers on Lesbos’ d.d. 24 juli 2017, p. 3, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 69, p. 32.
249 Raad van Europa, ‘Report of the Commissioner for Human Rights following her visit to Greece from 25 to 29 June 2018’ (CommDH(2018)24) d.d. 6 november 2018 (productie 65), p. 1.
250 EU FRA, ‘Update of the 2016 Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 3/2019) d.d. 4 maart 2019 (productie 91), p. 11.
“The Committee is concerned about: (b) The insufficient measures taken to identify asylum seekers with disabilities, refugees with disabilities and persons with disabilities who are in refugee-like situations who are arriving in the State party, to ensure their access to health care, adequate accommodation, basic facilities, security and safety, and to take specific measures and provide for individualized support, such as personal assistance, particularly for women and children with disabilities.”251
c) Xxxxxxx met baby’s en jonge (onbegeleide) kinderen
156. Ook voor zwangere vrouwen en moeders met baby’s is de situatie in de kampen volstrekt ongeschikt:
“It was problematic because pregnant women and new borns were sleeping inside tents in unbearable conditions (rain, heavy sun).”252
“The situation was particularly alarming in Souda (Chios), where migrants and refugees, including babies and pregnant women, have been sleeping rough in 120 tents and in unhygienic conditions for some weeks.”253
“Several pregnant women described to Amnesty International having to sleep on the floor and having very little, if any, access to antenatal care. Women also have to spend their limited cash on sanitary pads which are not always provided.”254
“Two nursing mothers, staying in unheated tents in the Olive Grove, with their children, one 6 months old and the other 10 months, said they could not get medication, or hot water, even to bathe their infants.”255
“A nine-month-old baby has died of “severe dehydration” at the Moria migrant camp on the Greek island of Lesvos, the aid organization Doctors Without Borders (MSF) said on Saturday”.256
157. Hetzelfde geldt voor jonge onbegeleide kinderen, voor wie op grond van de Opvangrichtlijn speciale voorzieningen en voogden aanwezig moeten zijn:257
“At the time Refugees International visited Lesvos, there were only two guardians for the 1,200 [unaccompanied children] on the island. According to a former guardian on Xxxxxx, each guardian can handle a caseload of 20 children at most at any one time.”258
d) Seksueel en ander geweld
251 UN Committee on the Rights of Persons with Disabilities, ‘Concluding observations on the initial report of Greece’ (UN Doc CRPD/C/GRC/CO/1) d.d. 29 oktober 2019, par. 15, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 133, p. 69.
252 MSF, ‘Greece in 2016: Vulnerable People Get Left Behind’ d.d. 20 oktober 2016, p. 7, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 32, p. 17.
253 EU FRA, ‘Monthly data collection on the migration situation in the EU’ d.d. juli 2017, p. 62, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 65, p. 31.
254 AI, ‘”I want to decide about my future”’ d.d. 5 oktober 2018, p. 11, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 109, p. 52.
255 Human Rights Watch, ‘Greece: Dire Conditions for Asylum Seekers on Lesbos’ d.d. 21 november 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 113, p. 55.
256 MSF, twitterbericht d.d. 16 november 2019 (productie 93).
257 Artikel 24 Opvangrichtlijn.
258 Refugees International, ‘Seeking Asylum in Greece: Women and Unaccompanied Children Struggle to Survive’ d.d. 27 februari 2020, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 143, p. 76.
158. Door de omstandigheden in de kampen is de veiligheidssituatie vooral voor vrouwen en kinderen slecht. Er is o.a. sprake van seksueel en ander geweld:
“Women reported frequent sexual harassment in all three hotspots. […] Women in the Moria hotspot on Lesbos and VIAL hotspot on Chios spoke of similar problems and expressed deep concerns about their and their children’s safety. […] Women and girls said they feel particularly exposed to the threat of sexual violence during episodes of fighting”.259
“A 16-year-old was raped by four other unaccompanied children in the safe zone for unaccompanied children in Moria.”260
“Children in closed reception facilities or police cells (with the exception of Lesvos and Kos), sometimes along with adults, are exposed to high protection and psychosocial risks. […] Some camps have shower and toilet facilities that do not offer adequate privacy and lighting. Limited access to services, poor living conditions, and scarce livelihood opportunities increase the risks of sexual exploitation, trafficking, survival sex and early and forced marriages.”261
“The Special Rapporteur visited the Vathy reception on Samos following a night of fighting, which left behind shattered tents and containers, pools of dried blood, several persons injured and families with small children completely traumatized, and left single females feeling unsafe”.262
“UNHCR received reports from 622 survivors of sexual and gender-based violence (SGBV) on the Greek Aegean islands, out of which at least 28 per cent experienced SGBV after arriving in Greece. Women reported inappropriate behaviour, sexual harassment and attempted sexual attacks as the most common forms of SGBV.”263
“In the past few months, Médecins Sans Frontières (MSF) has witnessed further escalations of everyday violence in Moria, and treated cases of sexual violence that have occurred in and around the camp.”264
“The Assembly is particularly alarmed by reports about sexual violence, sexual exploitation and human trafficking by camp gangs, smugglers and other forms of organised crime, which cause psychological distress beyond, and adding to, the traumatic situations many experienced on route while fleeing to Turkey and continuing to Greece.”265
“A 16-year-old Afghan teenager has died after he was stabbed by a 20-year-old compatriot outside the hotspot of Moria in the early morning hours of Wednesday.”266
259 Human Rights Watch, ‘Greece: Refugee “Hotspots” Unsafe, Unsanitary’ d.d. 19 mei 2016, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 13, p. 10.
260 EU FRA, ‘Monthly data collection on the migration situation in the EU’ d.d. september 2016, p. 4, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 24, p. 14.
261 UNHCR, ‘Regional Refugee and Migrant Response Plan for Europe – January to December 2017’ d.d. december 2016, p. 50-51, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 39, p. 19.
262 UNGA, ‘Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece’ (A/HRC/35/25/Add.2) d.d. 24 april 2017 (productie 42), para. 54.
263 UNHCR, ‘Refugee women and children face heightened risk of sexual violence amid tensions and overcrowding at reception facilities on Greek islands’ d.d. 9 februari 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 90, p. 44. 264 MSF, ‘Confinement, violence and chaos: How a European refugee camp is traumatising people on Lesbos’ d.d. 18 juli 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 103, p. 50.
265 Raad van Europa, Parliamentary Assembly Report ‘The situation of migrants and refugees on the Greek islands: more needs to be done’ (Doc. 14837) d.d. 4 maart 2019, p. 3, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 120, p. 60.
266 Keep Talking Greece, ‘16-year-old Afghan boy stabbed to death in Moria camp’ d.d. 8 april 2020 in productie 101, p. 37.
e) Gebrek aan medische zorg
159. Over het geheel gezien is er een ernstig tekort aan adequate medische zorg. Dit is bijzonder problematisch, omdat de omstandigheden in de kampen zelf de oorzaak zijn van veel gezondheidsproblemen:
“Access to a medical doctor and medical staff is insufficient, particularly for vulnerable groups in need of highly specialized medical assistance.”267
“The living conditions and the reduction in the provision of medical care represent a high risk to the health and lives of the people trapped on the island. The provision of primary healthcare for adults in Moria camp is extremely limited, with very few other medical consultants providing healthcare during the week, and just one volunteer organization providing a reduced healthcare service during nights and on weekends. The only public hospital in Lesbos is overwhelmed and understaffed, and patients struggle to access the specialised services it does provide.”268
“Many of the asylum-seekers arrive in Greece in a vulnerable state, but even those who turn up at the RIC in good condition soon find themselves suffering from health problems. A single doctor per shift provides medical care to the entire population and often only the most urgent cases get seen. Doctors at the local hospital are also overwhelmed.”269
“It is an explosive situation. There is a desperate lack of medical care and sanitation in the vastly overcrowded camps I have visited.”270
“From August 2018, there were no Ministry of Health doctors in Chios while the two doctors posted on Xxxxxx resigned at the end of October 2018. On the islands of Leros, Samos and Kos, from December 2017, there was mostly one Ministry of Health doctor per island hotspot.”271
“Asylum-seekers and refugees in the islands reception centres struggle to access healthcare as available services are negligible with few doctors at the reception centres and the public hospitals.”272
160. Opmerking verdient dat de situatie nog veel slechter was geweest, zonder de inzet van vrijwilligers die via verschillende ngo’s werkzaam waren in de kampen. Zo merkt [naam deskundige], die in 2016, 2018 en 2023 als vrijwilliger en arts op Lesbos was, op:
“The fact that we, as volunteers, were providing the vast majority of primary healthcare, since the other actor responsible for this was very unreliable, in itself should say enough. I saw large amounts of infected wounds, as a cause of unhygienic circumstances. I saw a mother of a one year old child, crying in my consulting room because her daughter had a seizure two hours
267 UNGA, ‘Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece’ (A/HRC/35/25/Add.2) d.d. 24 april 2017 (productie 42), par. 64.
268 MSF, ‘Overcrowded, dangerous and insufficient access to healthcare in Moria’ d.d. 4 mei 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 99, p. 48.
269 UNHCR, ‘UNHCR urges Greece to accelerate emergency measures to address conditions on Samos and Lesvos’ d.d. 6 november 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 111, p. 54
270 Raad van Europa, ‘Greece must urgently transfer asylum seekers from the Aegean islands and improve living conditions in reception facilities’ d.d. 31 oktober 2019, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 134, p. 70.
271 European Court of Auditors, ‘Asylum, relocation and return of migrants’ (Special Report no. 24/2019) d.d. 13 november 2019 (productie 92), p. 49, voetnoot 36.
272 UNHCR ‘Greece Factsheet - February 2020’ d.d. 29 februari 2020, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 142, p. 76.
earlier, which was before our opening hours, and there was no doctor to be found. […] I saw multiple people with diabetic keto-acidosis, a life threatening complication of diabetes, because they were not provided with medication even after asking for this.”273
f) Xxxxxx aan psychische zorg
161. Ook psychische zorg is nauwelijks beschikbaar. Zo schrijft de EU Fundamental Rights Agency in februari 2017 dat op heel Samos slechts één psychiater aanwezig is.274 Hoe langer de asielzoekers moeten verblijven in de overvolle kampen, hoe meer hun mentale gezondheid in gevaar komt. Artsen zonder Grenzen en andere organisaties beschrijven deze gevolgen, waaronder suïcidepogingen, meermaals in hun rapporten en andere publicaties:
“Our findings indicate that many suffer from symptoms of anxiety, depression, and post- traumatic stress disorder. For example, medical data from the first 6 months of 2016 from our activities in Lesvos shows that 26.64% of our patients show signs of depression.”275
“Incidents of self-harm, suicide attempts and panic attacks were regularly reported on Samos.”276
“Nearly all asylum seekers and migrants interviewed reported feeling that their current lives were meaningless. They said they were frightened, depressed, and in some cases, suicidal. Living on the islands perpetuates the trauma of displacement and despair and increases other threats to their safety, including physical violence and mental health concerns.”277
“Aside from the lack medical and vulnerability screenings, the people in Moria also had a very limited access to medical consultations and medicine. In the space of an hour, our team saw three people self-harming in front of the clinic in Moria, desperately seeking psychiatric medication that wasn’t available.”278
“MSF teams are seeing multiple cases each week of teenagers who have attempted to commit suicide or have self-harmed.”279
“The vast majority of people I see are presenting with psychotic symptoms, suicidal thoughts – even attempts at suicide – and are confused. Many are unable to meet or perform even their most basic everyday functions, such as sleeping, eating well, maintaining personal hygiene, and communicating.”280
“Although some had high fever or were in acute pain or psychotic crisis, despite their repeated requests to see a doctor, police officers at Fylakio and Xxxxx Pre-removal Centre had not taken
273 Verklaring [naam deskundige] d.d. 18 november 2023 in productie 72, p. 9. Zie ook: Verklaring [naam deskundige] d.d. 14 november 2023 in productie 72, p. 5.
274 EU FRA, ‘Current migration situation in the EU: Torture, trauma and its possible impact on drug use’ d.d. februari 2017,
p. 13, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 50, p. 25.
275 MSF, ‘Greece in 2016: Vulnerable People Get Left Behind’ d.d. 20 oktober 2016, p. 24, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 32, p. 17.
276 EU FRA, ‘Monthly data collection on the migration situation in the EU’ d.d. maart 2017, p. 5, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 55, p. 26.
277 Human Rights Watch, ‘Greece: A Year of Suffering for Asylum Seekers’ d.d. 15 maart 2017 (productie 90).
278 MSF, ‘A Dramatic Deterioration for Asylum Seekers on Lesbos’ d.d. 24 juli 2017, p. 10, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 69, p. 32.
279 MSF, ‘Self-harm and attempted suicides increasing for child refugees in Lesbos’ d.d. 17 september 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 105, p. 51.
280 MSF, ‘Moria is in a state of emergency’ d.d. 17 september 2018, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), p. 57.
appropriate action. This was also partly due to the lack of staff and interpretation services available.”281
“MSF’s paediatric mental health teams working on Lesbos saw child referrals double in July compared to previous months. In July and August, 73 children were referred to our teams: three had attempted to kill themselves and 17 were self-harming. Ten of the 73 children were under the age of six, with the youngest just two years old.”282
162. Ook vrijwilligers die werkzaam waren in de kampen bevestigen dat mentale problemen onder asielzoekers in deze periode ernstig en veelvoorkomend zijn:
“I’ve seen so many horrible things that I find it difficult to choose what to describe. To keep myself going I blocked my mind for all these impressions. What struck me the most was that the mental state of the people. Some sunk into depression, others were not able anymore to take care of their children, others got severe mental health issues and lost their consciousness, others became very aggressive.”283
163. Op basis van voorgaande kan dan ook geconcludeerd worden dat de omstandigheden in de kampen dusdanig tekort schoten, dat de fysieke en geestelijke gezondheid van asielzoekers werd aangetast, in strijd met artikel 17 lid 2 Opvangrichtlijn.
5.1.2.3 Gebreken in de asielprocedure in de hotspots
164. Naar aanleiding van de EU-Turkijedeal wordt begin april 2016 een nieuwe Griekse asielwet aangenomen. Daarmee wordt de zogenaamde fast-track grensprocedure van toepassing op personen die na de inwerkingtreding van de EU-Turkijedeal op 20 maart 2016 op de hotspot- eilanden aankomen en daar asiel aanvragen.284 Artikel 55 en 56 van deze wet zetten de mogelijkheid om asielverzoeken overeenkomstig artikel 33 van de Procedurerichtlijn niet- ontvankelijk te verklaren om in Grieks recht. Dat is het geval indien de verzoeker teruggestuurd kan worden naar een eerste land van asiel, dan wel een veilig derde land zoals bedoeld in artikel 35 en 38 Procedurerichtlijn. Artikel 60 van de Griekse wet voorziet op basis daarvan in een versnelde versie van de grensprocedure zoals bedoeld in artikel 43 van de Procedurerichtlijn.285 De afbeelding hieronder geeft die procedure schematisch weer.
281 CPT, ‘Report on the visit to Greece 10-19 April 2018’ (CPT/Inf(2019)4) d.d. 19 februari 2019, p. 53, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 118, p. 60.
282 MSF, ‘Greek and EU authorities deliberately neglecting people trapped on islands’ d.d. 5 september 2019, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 127, p. 66.
283 Verklaring [naam deskundige] d.d. 2 november 2023 in productie 72, p. 3.
284 Het gaat om Law No. 4375/2016
285 Europese Commissie, ‘Fourth report on the progress made in the implementation of the EU-Turkey Statement’ (COM(2016)792), Annex 1 (Joint Action Plan of the EU Coordinator) d.d. 8 december 2016 (productie 53), par. 2; AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2016 Update (productie 74), p. 60.
Bron: European Court of Auditors, ‘Asylum, relocation and return of migrants’ (Special Report no. 24/2019) d.d. 13 november 2019 (productie 92), p. 47.
165. Verzoekers krijgen één dag om hun persoonlijk onderhoud (het interview) voor te bereiden en daarover de (juridisch) adviseur door wie zij in de procedure worden bijgestaan te raadplegen. Ook krijgen verzoekers slechts één dag na de mondelinge behandeling van hun verzoek om aanvullende bewijsstukken in te dienen. Bovendien maakt de wet het mogelijk dat de registratie van asielverzoeken, het mededelen van de beslissing en het ontvangen van beroepschriften kan worden uitgevoerd door de Griekse politie en militairen. Het interview kan worden afgenomen door EASO-personeel, in plaats van door de Griekse asieldienst.286 Verzoekers hebben vijf dagen om in beroep te gaan tegen een negatieve beslissing van de Griekse asieldienst. De uitnodiging voor de mondelinge behandeling in beroep kan tot de dag voor die mondelinge behandeling worden verstuurd. Ook de termijn voor het nemen van een beslissing op het verzoek wordt verkort: die beslissing dient een dag na het interview genomen te zijn. Personen die als kwetsbaar worden aangemerkt zijn uitgesloten van de fast-track grensprocedure, zij dienen in de reguliere asielprocedure terecht te komen.287
166. Direct na introductie van de fast-track grensprocedure wordt gewaarschuwd dat de beoogde zeer korte termijnen in combinatie met het capaciteitsgebrek bij de Griekse asieldienst tot schending van procedurele rechten zal leiden.288 Ook de special rapporteur van de Verenigde Naties uit na zijn bezoek aan Griekenland in mei 2016 zorgen, mede omdat de EU-Turkijedeal
286 Artikel 80 lid 13 Law No. 4399/2016 (wijziging van Law No. 4375/2016). Tot juni 2016 werd de Griekse asieldienst hierin slechts ‘ondersteund’ door EASO, op grond van artikel 60 lid 4 onder b Law No. 4375/2016.
287 Artikel 60 lid 4 Law No. 4375/2016. Voor een beschrijving van de fast-track border procedure, zie ook: AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2016 Update (productie 74), p. 59-61.
288 Raad van Europa, Parliamentary Assembly Resolution 2109 (2016), 'The situation of refugees and migrants under the EU- Turkey Agreement of 18 March 2016’ d.d. 20 april 2016, paras. 2.1, 2.5, 3.3, in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie
99), nr. 9, p. 9.
tot een sterke stijging van asielaanvragen in Griekenland leidt, omdat dit voor asielzoekers de enige mogelijkheid is om directe terugkeer naar Turkije te voorkomen:
“[W]ith the European Union-Turkey statement (…) having been implemented, migrants arriving on the islands after 20 March 2016 have had only two options: to apply for asylum or to be returned to Turkey. This has resulted in 90 per cent of migrants trying to apply for asylum in Greece. The situation has stretched the capacity of the Greek Asylum Service and has led to a complicated system of registration and pre-registration.”289
“Law 4375/2016 specifies that the process shall be completed within 15 days including the appeal stage, which raises concerns over access to an effective remedy, despite the support of NGOs. The Special Rapporteur is concerned that asylum seekers may not be granted a fair hearing of their case, as their claims are examined under the admissibility procedure, with a very short deadline to prepare. Provisions under the fast track regime are problematic due to the lack of individual assessment of each case, and the risk of violating the non-refoulement principle is consequently very high.”290
167. De zorgen blijken terecht. In 2019 schrijft de EU Fundamental Rights Agency over de fast-track
grensprocedure:
“As almost three years of experience in Greece shows, this approach creates fundamental rights challenges that appear almost unsurmountable.”291
168. Hieronder worden de (gevolgen van de) fundamentele gebreken besproken die de asielprocedure op de eilanden tussen 2016 en 2020 kent.
a) Vertraging van registratie van asielverzoeken en toegang tot de asielprocedure
169. Al snel na de inwerkingtreding van de EU-Turkijedeal bestaan vertragingen in de asielprocedure op de eilanden. Personen van bepaalde nationaliteiten wachten soms zes tot acht maanden voordat hun asielverzoek zelfs maar wordt geregistreerd.292 Ook bij de registratie van asielverzoeken van alleenstaande minderjarigen bestaat vertraging.293 Hoewel de gemiddelde tijd die nodig is om een asielverzoek op de eilanden te registreren in de jaren na 2016 afneemt, is ook dan nog steeds sprake van vertraging in toegang tot de asielprocedure.294 Alleen al tussen de pre-registratie en de daadwerkelijke registratie van het asielverzoek zit in 2018 gemiddeld 42
289 UNGA, ‘Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece’ (A/HRC/35/25/Add.2) d.d. 24 april 2017 (productie 42), paras. 8-9.
290 Ibid., par. 82.
291 EU FRA, ‘Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 5/2016) d.d. 29 november 2016 (productie 89), p. 7.
292 UNGA, ‘Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece’ (A/HRC/35/25/Add.2) d.d. 24 april 2017 (productie 42), par. 80. Zie: AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2016 Update (productie 74), p. 60-61; EU FRA, ‘Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 5/2016) d.d. 29 november 2016 (productie 89), p. 18
293 EU FRA, ‘Update of the 2016 Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 3/2019) d.d. 4 maart 2019 (productie 91), p. 9.
294 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2018 Update (productie 76), p. 76; Raad van Europa, Parliamentary Assembly Report ‘The situation of migrants and refugees on the Greek islands: more needs to be done’ (Doc. 14837) d.d. 4 maart 2019 (productie 66), par. 42.
dagen.295 Daarmee wordt de maximale termijn voor registratie van 10 werkdagen zoals vereist in artikel 6 lid 5 Procedurerichtlijn ruimschoots overschreden.
170. De gevolgen daarvan zijn groot: niet alleen hebben deze personen al die tijd geen toegang tot de asielprocedure en kunnen zij bijvoorbeeld hun recht op gezinshereniging niet uitoefenen, zij zitten ook al die tijd vast in de overbevolkte kampen.296
b) Lange asielprocedures
171. Bovendien neemt de vertraging in de rest van de asielprocedure na 2016 zodanig toe, dat de asielprocedure op de eilanden vanaf het moment van registratie in 2018 meer dan drie keer zo lang duurt als in 2016: 414 dagen, in plaats van de wettelijk geregelde 14 dagen.297 De beroepsprocedure, die binnen vijf dagen afgerond zou moeten zijn, duurt gemiddeld 171 dagen.298 In 2019 schrijft de Europese Rekenkamer dat sinds 2016 zowel in de procedure in eerste aanleg, als in de beroepsprocedure jaarlijks sprake is geweest van toenemende vertraging.299
172. In maart 2019 is sprake van een achterstand van 24.000 zaken in eerste aanleg op de eilanden.300 Op Samos moeten sommige asielzoekers tot 2021 of 2022 wachten tot hun eerste interview kan plaatsvinden.301 De staatssecretaris van Justitie en Veiligheid noemt dit “een onwenselijke situatie die het gevoel van uitzichtloosheid en onzekerheid kan versterken”.302 En ook hulpverleners beschrijven de uitzichtloosheid waarin asielzoekers verkeren:
“The most horrible thing was that people lived in complete uncertainty about their future. Waiting time for an interview with the Greek authorities could last half a year up to a year. It was quite common that appointments were cancelled last minute or postponed for another six months.”303
c) Nauwelijks (gefinancierde) rechtsbijstand
173. Op de eilanden is in 2016 geen door de Griekse overheid gefinancierde rechtsbijstand door advocaten beschikbaar. Dat betekent dat in feite alleen ngo’s asielzoekers juridische bijstand bieden.304 De Greek Council for Refugees (hierna: GCR) beschrijft de chaotische procedure op Lesbos waarin asielzoekers zich kort na de inwerkingtreding van de EU-Turkijedeal en de nieuwe Griekse asielwet bevinden:
“At that time [april 2016, adv.], hundreds of Syrian refugees, whose applications had been rejected as inadmissible on the ground that Turkey was a safe third country following interviews
295 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2018 Update (productie 76), p. 76.
296 EU FRA, ‘Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 5/2016) d.d. 29 november 2016 (productie 89), p. 18
297 Tussen registratie en de uitspraak in beroep zit in 2016 gemiddeld 133 dagen.
298 European Court of Auditors, ‘Asylum, relocation and return of migrants’ (Special Report no. 24/2019) d.d. 13 november 2019 (productie 92), p. 48-49.
299 Ibid., p. 48. Tegelijkertijd neemt de kwaliteit van beslissingen in eerste aanleg op de eilanden tussen 2016 en 2018 af. De Europese Rekenkamer stelt dat vast aan de hand van het aantal inhoudelijke negatieve beslissingen dat in beroep geen stand houdt. In 2016 was dat 0,5%, in 2018 17,9%, p. 51.
300 Ibid., p. 46.
301 Kamerstukken II 2019-2020, Aanhangsel handelingen, nr. 152, vraag 5.
302 Ibid.
303 Verklaring [naam deskundige] d.d. 2 november 2023 in productie 72, p. 3.
304 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2016 Update (productie 74), p. 65.
conducted by EASO officers, were pleading with NGO lawyers to assist them with appeals, which had been lodged the same day of the notification of the first instance decision and would be examined within 2 days. The impossibility for NGOs to satisfy these requests on such short notice, coupled with limited human resources to respond to extremely high demand, many of the appellants did not have the chance to be assisted by lawyers or other counsellors during the appeal procedure, as it had been also the case for the first instance examination of their applications.”305
174. In oktober 2016 beschrijft Xxxxxx zonder Grenzen hoe de advocaten die actief zijn in de hotspots worden beperkt in hun mogelijkheden om rechtsbijstand te bieden:
“In the hotspots, MSF, through its legal partner on Samos, noticed a clear attempt from the authorities to minimize access to legal assistance (lawyers are not always allowed to enter the hotspots although they are legally entitled to do so; appointments are announced the same day as the date of the interview which prevents the lawyers from supporting the applicants at the first stage; etc.)”306
175. De EU Fundamental Rights Agency onderstreept eind 2016 dat juridische bijstand een belangrijke voorwaarde is om het recht op een doeltreffende voorziening in rechte onder artikel 47 Handvest te waarborgen en om schendingen van het beginsel van non-refoulement te voorkomen. 307 Desondanks introduceert de Griekse overheid pas in september 2017 een regeling voor door de overheid gefinancierde rechtsbijstand in de beroepsprocedure op de hotspot-eilanden, zoals vereist onder artikel 20 Procedurerichtlijn. Onder de regeling zijn dan slechts drie advocaten actief op de hotspot-eilanden: één op Lesbos, Chios en Kos.308 In 2018 is alleen één advocaat op Chios actief,309 en in 2019 één op Chios en één op Lesbos.310 Eind 2019 wijst de Griekse overheid zeven advocaten aan die op de vijf hotspot-eilanden gefinancierde rechtsbijstand zullen verlenen: twee op Lesbos, en één op Kos, Samos en Chios.311 Zo stelt Oxfam in 2019 dat slechts twee van elke honderd personen op de eilanden een advocaat krijgt toegewezen voor hun beroepsprocedure.312 Van toegang tot kosteloze rechtsbijstand in beroepsprocedures is dus geen sprake. In eerste aanleg blijven asielzoekers afhankelijk van ngo’s voor juridische bijstand.313
d) Tekort aan tolken
176. In de hotspots bestaat tevens een tekort aan tolken. Dat leidt – opnieuw – tot vertraging in de gehele asielprocedure, bijvoorbeeld omdat tolken nodig zijn bij het persoonlijk onderhoud of in
305 Ibid.
306 MSF, ‘Greece in 2016: Vulnerable People Get Left Behind’ d.d. 20 oktober 2016, p. 25 in: SB, ‘Documenting Conditions’ (productie 99), nr. 32, p. 17.
307 EU FRA, ‘Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 5/2016) d.d. 29 november 2016 (productie 89), p. 23.
308 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2017 Update (productie 75), p. 75.
309 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2018 Update (productie 76), p. 82.
310 EU FRA, ‘Update of the 2016 Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 3/2019) d.d. 4 maart 2019 (productie 91), p. 9.
311 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2019 Update (productie 77), p. 101-102.
312 Oxfam en GCR, ‘No-Rights Zone. How people in need of protection are being denied crucial access to legal information and assistance in the Greek islands’ EU ‘hotspot’ camps’ d.d. 6 december 2019 (productie 94), p. 5.
313 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2018 Update (productie 76), p. 82; AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2019 Update (productie 77), p. 101.
de procedure waarin wordt vastgesteld of iemand kwetsbaar is.314 Het tekort aan tolken leidt bovendien tot problemen met toegang tot de asielprocedure, of, zoals in november 2019, zelfs tot het afwijzen van asielverzoeken: die maand worden 28 asielverzoeken afgewezen zonder dat met de verzoekers een persoonlijk onderhoud heeft plaatsgevonden, omdat het volgens de Griekse asieldienst niet mogelijk was tolken te vinden voor de talen die de verzoekers spreken.315 Een soortgelijke situatie doet zich in februari 2020 voor, als drie asielverzoeken worden aangemerkt als ‘kennelijk ongegrond’ omdat de verzoekers geen medewerking verleenden. Het persoonlijk onderhoud duurde slechts vijf minuten, omdat tussen de Griekse asieldienst en de verzoeker communicatie nauwelijks mogelijk was.316
e) Kwetsbare asielzoekers niet (tijdig) geïdentificeerd
177. Zoals omschreven in sectie 5.1.2.2.b worden kwetsbare asielzoekers in de hotspots niet, of met veel vertraging, geïdentificeerd. Daardoor krijgen zij geen passende steun en bescherming in hun asielprocedure, bijvoorbeeld tijdens het persoonlijk onderhoud:
“Due to considerable delay and at times dysfunctional identification processes, a considerable number of asylum seekers were subjected to an asylum interview, including by EASO caseworkers, without their vulnerability having been assessed.”317
178. Bovendien betekent dit dat hun asielaanvraag in strijd met de wettelijke regeling in het kader van de fast-track grensprocedure wordt behandeld en niet in een reguliere procedure.
f) Alleenstaande minderjarigen
179. De gevolgen van de gebreken in de asielprocedure op de Griekse eilanden zijn voor alleenstaande minderjarigen bijzonder ernstig. Op grond van artikel 25 Procedurerichtlijn dienen minderjarigen te worden bijgestaan door een wettelijk vertegenwoordiger. Dit is van belang om verschillende rechten te waarborgen. Zo schrijft de EU Fundamental Rights Agency:
“The role of guardians is critical in terms of ensuring the child’s access to services, information and other support. […] Where this system is not capable, in terms of structure, capacity or responsiveness, of handling the increased pressure, this can lead to serious gaps. This includes, for example, delayed family reunification, lack of effective access of the child to the asylum procedure (in Greece, children younger than 15 years cannot submit an asylum application without a legal representative […]) or relocation, or assistance on other key procedural issues where the child cannot act alone.”318
180. Vanwege het grote belang van de vraag of iemand al dan niet minderjarig is, is kundige bijstand tijdens de procedure waarin de leeftijd wordt vastgesteld eveneens van groot belang. Maar ook
314 EU FRA, ‘Update of the 2016 Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 3/2019) d.d. 4 maart 2019 (productie 91), p. 6-7, 14; MSF, ‘Constructing Crisis at Europe’s Borders’ d.d. 9 juni 2021
(productie 95), p. 19-20.
315 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2019 Update (productie 77), p. 96.
316 Ibid., p. 98.
317 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2017 Update (productie 75), p. 80.
318 EU FRA, ‘Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 5/2016) d.d. 29 november 2016 (productie 89), p. 26.
dat gebeurt vaak niet. Voor zover het wel gebeurde, was dit met name te danken aan de inzet van ngo’s.319
181. Een mechanisme voor vertegenwoordiging van alleenstaande minderjarige asielzoekers wordt pas in 2018 in Griekenland geïntroduceerd, maar is ook in 2020 nog niet operationeel.320 In plaats daarvan wordt de lokale officier van justitie aangewezen als tijdelijk wettelijk vertegenwoordiger van alleenstaande minderjarige asielzoekers.321 Zo was de officier van justitie op Lesbos op 13 oktober 2016 de vertegenwoordiger van meer dan 200 kinderen.322 Dat maakt het voor de vertegenwoordiger, die daarvoor ook de nodige kennis en deskundigheid niet heeft, “virtually impossible to extend the role of the guardian beyond completing formal requirements”.323
182. Op basis van voorgaande dient geconcludeerd te worden dat de EU-Turkijedeal direct na inwerkingtreding en in de jaren nadien ertoe leidt dat een groot aantal personen vastzit op de Griekse hotspot-eilanden. De omstandigheden daar zijn zo slecht, dat deze ver onder de vereisten van de Opvangrichtlijn liggen en in sommige gevallen zelfs aangemerkt zullen worden als inhumane en vernederende behandeling.324 Als gevolg daarvan lopen veel personen fysieke en mentale gezondheidsschade op. Daarnaast schiet de asielprocedure op de hotspot-eilanden ernstig tekort en voldoet deze in veel opzichten niet aan de vereisten van de Procedurerichtlijn, met schending van procedurele rechten tot gevolg.
183. Zoals hieronder zal worden toegelicht is de Nederlandse Staat zich voorafgaand aan het sluiten van de EU-Turkijedeal bewust van de ernstige risico’s die dit met zich brengt voor de personen die binnen het bereik van de deal zouden vallen. En ook tijdens de uitvoering van de deal is de Staat voortdurend goed geïnformeerd over de situatie waarin duizenden mensen werden blootgesteld aan ernstige schendingen van hun fundamentele rechten, dan wel het grote risico dat zij daarop liepen. Desondanks heeft de Staat zich ingezet voor de totstandkoming en instandhouding van de EU-Turkijedeal.
5.2 De Nederlandse rol bij de totstandkoming van de EU-Turkijedeal
184. Tegen de in sectie 4.1 genoemde feitelijke achtergrond van de Syrische burgeroorlog wordt vanaf de lente van 2015 stapsgewijs toegewerkt naar het sluiten van de EU-Turkijedeal op 18
319 EU FRA, ‘Update of the 2016 Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 3/2019) d.d. 4 maart 2019 (productie 91), p. 40.
320 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2017 Update (productie 75), p. 17. Zie: AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2020 Update (productie 78), p. 23.
321 EU FRA, ‘Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 5/2016) d.d. 29 november 2016 (productie 89), p. 26; UNGA, ‘Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece’ (A/HRC/35/25/Add.2) d.d. 24 april 2017 (productie 42), par. 94.
322 EU FRA, ‘Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 5/2016) d.d. 29 november 2016 (productie 89), p. 27.
323 Ibid.; EU FRA, ‘Update of the 2016 Opinion on fundamental rights in the ‘hotspots’ set up in Greece and Italy’ (FRA Opinion 3/2019) d.d. 4 maart 2019 (productie 91), p. 40.
324 Zie sectie 6.2.2.3.
maart 2016. Nederland vervult daarbij een bepalende rol, hetgeen onder meer blijkt uit het feit dat de Staat zichzelf in interne stukken de “architect van de EU-Turkije verklaring” noemt.325
5.2.1 De Staat is architect en voortrekker van de EU-Turkijedeal
185. In mei 2015 wordt eerst de zogenaamde ‘hotspot approach’ geïntroduceerd door de Europese Commissie.326 Het idee van dit systeem is dat de lidstaten ‘in de frontlinie’ door Europese agentschappen worden geholpen om arriverende asielzoekers snel te identificeren en te registeren op vaste plekken aan de Europese grenzen, waarbij het snel kunnen terugsturen van migranten die niet in aanmerking komen voor een asielvergunning een belangrijke rol speelt.327 De Commissie overweegt daarbij dat dit dient te gebeuren “met volledige inachtneming van de grondrechten”.328 In het kader van de ‘hotspot approach’ opent in oktober 2015 het eerste ‘Reception Identification Centre’ op Lesbos, genaamd Moria. De eilanden Lesbos, Kos, Chios, Samos en Leros worden aangewezen als ‘hotspot-eilanden’.329
186. Vervolgens wordt op 29 november 2015 een gezamenlijk actieplan met Turkije in gang gezet, het EU-Turkije Actieplan.330 Nederland is (mede als voorzitter van de Raad van de Europese Unie) nauw betrokken bij de nadere uitwerking van deze afspraken. Zo spreekt een vertegenwoordiger van de Nederlandse regering eind 2015 met de Turkse premier over het toevoegen van een zogenoemd ‘ship back & fly in’-model aan het EU-Turkije Actieplan331 en blijft Nederland ook daarna hameren op de implementatie van dit model. Het idee daarvan is dat asielzoekers die in Griekenland zijn aangekomen worden overgenomen door Turkije (ship back). In ruil daarvoor kunnen vluchtelingen vanuit Turkije in verschillende EU-lidstaten hervestigd worden (fly in). Dit wordt uiteindelijk het centrale uitgangspunt van de EU-Turkijedeal.
187. De afspraken worden verder uitgewerkt tijdens de Europese Raad van 17 en 18 december 2015 onder aanvoering van de zogenoemde coalition of the willing. Daartoe behoort ook Nederland. Volgens de Volkskrant is het premier Rutte die er tijdens het opstellen van de slotverklaring van de Europese Raad voor zorgt dat het woord ‘readmission’ (overname) in de verklaring wordt opgenomen.332
188. Het beeld dat de Staat een leidende rol speelt bij de totstandkoming van de EU-Turkijedeal wordt bevestigd door documenten die openbaar zijn gemaakt op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur (‘Wob’, inmiddels vervangen door de Wet open overheid – ‘Woo’). Het beeld dat daaruit ontstaat is vanwege het grote aantal weggelakte passages
325 Nota ‘Inzet experts in Italië en Griekenland’ d.d. 12 oktober 2016 in productie 34, p. 7.
326 Europese Commissie, ‘Een Europese migratieagenda’ (COM(2015)240 final) d.d. 13 mei 2015 (productie 43).
327 Ibid., p. 6.
328 Ibid., p. 14.
329 Joint Ministerial Decision 2969/2015 (Griekenland).
330 Op 29 november 2015 wordt besloten het actieplan, dat op 15 oktober 2015 is overeengekomen, in werking te stellen. Zie: Europese Raad, ‘Bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU met Turkije, 29/11/2015’ (870/15)
d.d. 19 november 2015 (productie 68), punt 7. Voor het actieplan, zie: Europese Commissie, ‘EU-Turkey joint action plan’ (MEMO/15/5860) d.d. 15 oktober 2015 (productie 45).
331 Dat blijkt uit een gesprek tussen de Minister van Buitenlandse Zaken en de Duitse Bondsminister Xxxxxxxx op 7 januari 2016: “add a ‘ship-back & fly-in’-model as we discussed with Xxxxxxxxx before the European Council”. Xxxxxxx wordt waarschijnlijk op de Europese Raad van 29 november 2015, waarbij ook Xxxxxxxxx aanwezig was. Zie: Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken en Altmaier d.d. 7 januari 2016 in productie 33, p. 4.
332 De Volkskrant, ‘Zo drukte Xxxxx zijn stempel op de EU-Turkije-deal’ d.d. 16 april 2016 in productie 101, pp. 10-30.
gefragmenteerd. Xxxxxxxxx is echter dat de Nederlandse regeringsvertegenwoordigers – onder wie de minister-president en de minister van Buitenlandse Zaken – in gesprekken steeds benadrukken dat het ‘ship back & fly in’-model essentieel is bij het maken van afspraken met Turkije.333 Concreet pleit de Nederlandse regering voor een “100% readmissie voor ship- back/fly-in”, binnen het kader van bestaande verdragen en wetgeving.334 De Staat wil dat er geen irreguliere migratie van Turkije naar Griekenland meer plaatsvindt.335 Daarnaast blijkt uit de stukken dat Nederland inzet op een zo snel mogelijke invoering van de plannen, terwijl tegelijkertijd wordt erkend dat Griekenland en Turkije hier nog niet klaar voor zijn.336 Zo stelt de minister van Buitenlandse Zaken in januari 2016 nog dat de Griekse hotspots “far from fully operational” zijn337 en beschrijft hij de Turkse inzet als “not enough”.338
189. Ook bij het schrijven van de uiteindelijke tekst van de deal heeft Nederland een voortrekkersrol.339 Zo wordt in de interne stukken gesproken over “een korte procedure [in Griekenland] van enkele dagen”, waarna de vluchtelingen terugkeren naar Turkije. Uit een passage van een gesprek met de Griekse regering blijkt dat Nederland “werkt […] aan een nadere uitwerking van dit concept”.340 Erkend wordt dat om dit te laten werken Turkije als een veilig derde land beschouwd moet worden en dat het “noodzakelijk [is] dat de opvangsituatie in Turkije wordt verbeterd, inclusief werkgelegenheid, onderwijs, gezondheidszorg”.341 De nauwe betrokkenheid bij het opstellen van de tekst van de deal blijkt ook uit andere gespreksverslagen, waarin meermaals wordt gezegd: “Our people are working on this”.342 Ook voert de regering eind januari 2016 de druk op Turkije op: “TUR MOET leveren – time is running out”.343
190. Hoe betrokken de Nederlandse regering bij de inhoudelijke totstandkoming is, blijkt ook uit enkele documenten van het ministerie van Justitie en Veiligheid die ter voorbereiding van een missie naar Ankara eind januari 2016 worden opgesteld.344 Het dossier bevat onder meer een paper waarin wordt ingegaan op de mogelijkheid voor het “op voortvarende wijze” terugsturen van derdelanders naar Turkije.345 Wat verder in dit document staat, is een blauwdruk van de
333 Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken en Altmaier d.d. 7 januari 2016 in productie 33, pp. 2-7. Ook stelt hij in dat geprek: “This ‘ship back & fly-in’-model would need to be a 100% readmission of all migrants from Europe to Turkey, which would open the way to a sizeable and orderly resettlement mechanism”, en benadrukt hij dat “[o]ur people are working on this”; Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken en Xydakis d.d. 12 januari 2016 en Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken en Xxxxxx d.d. 19 januari 2016, in productie 33 p. 12, 29.
334 Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken en Xydakis d.d. 12 januari 2016 in productie 33, p. 10. 335 Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken en Altmaier d.d. 7 januari 2016 in productie 33, p. 4. 336 Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken en Xydakis d.d. 12 januari 2016 in productie 33, p. 9. 337 Ibid., p. 10.
338 Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken en Kurz d.d. 12 januari 2016 in productie 33, p. 14.
339 Aantekeningen gesprek staatssecretaris Veiligheid en Justitie en Mouzalas d.d. 14 januari 2016 in productie 33, p. 23-24.
340 Ibid.
341 Ibid.
342 Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken en Altmaier d.d. 7 januari 2016 en Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken en Xxxxxx d.d. 19 januari 2016, in productie 33 p. 4, 29. Daarnaast spreekt Nederland af met de Turkse premier om een working group in te stellen, zie: E-mail d.d. 25 januari 2016 ‘TR-NL-DE-EC Working Group’ en E-mail d.d. 18 januari 2016 met bijlage ‘Migration talks between the EU (COM, NL Pres, DE and AT) and Turkey’ in productie 37, pp. 3-6, 7-10.
343 Annotatie MCEU d.d. 26 januari 2016 in productie 30, p. 4.
344 Xxxxxxx bezoek pDGVZ aan Ankara d.d. 27 januari 2016 in productie 39, p. 2-34. Het dossier bevat ook een paper van het ministerie van Buitenlandse Zaken met de titel ‘Carrots en sticks voor migratiesamenwerking Turkije’ (waarvan de inhoud is weggelakt) en een kort document genaamd ‘Eventuele points to make’ (waarvan de inhoud eveneens is weggelakt).
345 ‘Swift readmission of third country nationals between Greece and Turkey’, in: Dossier bezoek pDGVZ aan Ankara d.d. 27 januari 2016 in productie 39, p. 33.
uiteindelijke EU-Turkijedeal, waarbij alles er op is gericht om Turkije aan te merken als veilig derde land in de zin van artikel 38 Procedurerichtlijn door Griekenland.346 Turkije voldoet, zo staat in het document op drie vlakken (nog) niet aan dit vereiste:
• Turkije moet de bestaande nationale migratiewet347 zo wijzigen, c.q. toepassen, dat het een reëel alternatief vormt voor het Vluchtelingenverdrag, waarop Turkije een territoriale beperking toepast (zie hieronder en sectie 4.3.2).348
• Gegarandeerd moet zijn dat Turkije het verbod op non-refoulement niet schendt.
• Er moeten duidelijke criteria opgesteld worden om vast te stellen of sprake is van een redelijke band van de desbetreffende asielzoeker met Turkije.349
191. In hetzelfde document wordt gewezen op een tweede randvoorwaarde voor een succesvolle deal: voldoende asiel- en opvangcapaciteit in Griekenland. Daarin staat ook “Asielzoekers dienen onder toezicht van de Griekse overheid te blijven gedurende de asielprocedure om te voorkomen dat zij doorreizen.”350
192. Over het bezoek aan Ankara is een Rijks-intern memo opgesteld. Het bevat een outline van de plannen die de groep heeft gemaakt. De inhoud van het document is grotendeels weggelakt. Alleen de kopjes van de outline zijn zichtbaar: “Preventing people to leave”; “Preventing free- riding (non-Syrians)”; “Controlling the Eastern borders”; “Making readmission work” en “Preparing resettlement”.351 Ook hieruit is duidelijk dat de Nederlandse regering nauw betrokken is bij de uiteindelijke inhoud van de deal. En in de anderhalve maand hierna blijft de Staat zich politiek inzetten voor de deal, onder meer in verschillende gesprekken met de Turkse en Griekse autoriteiten.352
193. Op 7 maart 2016 vindt een Europese top plaats waarbij ook Turkije aanwezig is. Daar doet Turkije een voorstel bestaande uit zes ‘principes’.353 Twee van deze principes zijn in het kader van deze dagvaarding van belang:
1. “Terugkeer van alle nieuwe irreguliere migranten die van TUR naar de GR eilanden reizen (kosten hiervan te betalen door de EU).
346 ‘Overzicht minimale stappen voor terugname naar Turkije van derdelanders’, in: Xxxxxxx bezoek pDGVZ aan Ankara d.d. 27 januari 2016 in productie 39, p. 30-31.
347 Law No. 6458 on Foreigners and International Protection (Turkije) is in 2014 in werking getreden.
348 Voor een nadere uitwerking daarvan, zie de ‘Bijlage: nationaal asielsysteem Turkije’, in: Dossier bezoek pDGVZ aan Ankara d.d. 27 januari 2016 in productie 39, p. 32.
349 ‘Overzicht minimale stappen voor terugname naar Turkije van derdelanders’, in: X Xxxxxxx bezoek pDGVZ aan Ankara
d.d. 27 januari 2016 in productie 39, p. 30-31.
350 Ibid.
351 E-mail d.d. 30 januari 2016 met bijlage ‘Verslag missie Turkije’ in productie 37, pp. 11-20.
352 E-mails d.d. 30-31 januari 2016 met bijlage ‘Action Plan’ in productie 37, p. 24-25, met daarin de volgende takenlijst voor de Staat: “1) Meenemen Commissie, EP en Raad (Tusk); 2) Aanzetten Faymann/Oostenrijk; 3) Draagvlak genereren bij cruciale LS DUI, alsmede FRA, ITA; 4) Akkoord Tsipras; 5) Inbedden Slovenie, Visegrad; 6) Turkije versnellen”; Annotatie MCEU d.d. 26 januari 2016 in productie 30, p. 4; E-mail d.d. 4 februari 2016 ‘Terugkoppeling bespreking Londen en follow- up’ en E-mail d.d. 16 februari 2016 met bijlage ‘Actions list Turkey and EU’ in productie 37, pp. 33, 35-37; Aantekeningen gesprek staatssecretaris Veiligheid en Justitie en Davutoğlu d.d. 10 februari 2016 in productie 33, pp. 38-43.
353 Factsheet tbv ER 17-18 maart 2016 d.d. 16 maart 2016 in productie 36, p. 15-22.
2. Hervestiging van één Syriër naar de EU voor elke Syriër die door TUR wordt teruggenomen van de GR eilanden binnen het kader van bestaande afspraken (1-op-1-mechanisme).”354
194. De partijen (de EU-lidstaten en Turkije) komen vervolgens tot een “compromis op hoofdlijnen”.355 In aanloop naar de Europese Raad van 17 en 18 maart 2016 zullen de Staat en Turkije dit ‘principeakkoord’ verder uitwerken.356
5.2.2 De Staat wil de deal zo snel mogelijk sluiten, ondanks de situatie in Griekenland en Turkije
195. Uit de interne stukken wordt duidelijk dat de Nederlandse regering enerzijds hamert op een zo snel mogelijke invoering van de deal, maar tegelijkertijd beseft dat Griekenland en Turkije hier nog niet klaar voor zijn. De noodzakelijke wettelijke aanpassingen zijn nog niet doorgevoerd. Bovendien is ook de feitelijke situatie nog niet op orde. Dat blijkt uit verschillende stukken die in aanloop naar het sluiten van de deal intern worden uitgewisseld en de informatie die door onder meer UNHCR, de special rapporteur van de Verenigde Naties, de Europese Commissie en Amnesty International wordt verstrekt.
196. In aanloop naar de top van de Europese Raad op 17 en 18 maart 2016, waar de uiteindelijke EU- Turkijedeal zal worden gesloten, schrijven de betrokken Nederlandse ministeries meermaals over de problemen die op dat moment nog in Turkije en Griekenland bestaan. Op dat moment heeft géén van de EU-lidstaten Turkije officieel aangemerkt als veilig derde land.357 Ook Griekenland, het land dat de deal grotendeels moest uitvoeren, merkt Turkije niet als zodanig aan. Op 8 maart 2016 wijzen ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken op het standpunt van UNHCR en Amnesty International dat Turkije voor een grote groep asielzoekers geen veilig derde land is.358 Volgens UNHCR krijgt slechts 3% van de Afghaanse, Irakese en Iraanse vluchtelingen in Turkije een vorm van bescherming. UNHCR heeft daarom bezwaar tegen het terugsturen van niet-Syriërs naar Turkije. Ook volgens Amnesty International ontbreekt het in Turkije aan een adequaat asielsysteem. En op dezelfde dag schrijven de ministeries dat de VN-Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen ten overstaan van het Europees Parlement uitdraagt dat de plannen van de lidstaten en Turkije ingaan tegen internationale verdragen.359
197. Ook de situatie in Griekenland is onzeker. De Chef de Poste van de Nederlandse ambassade in Griekenland stelt op 8 februari na een bezoek aan het eiland Chios dat “[v]anaf de grond bezien […] een ‘ship back fly in’ niet eenvoudig lijkt te realiseren”.360 Ook is het “[d]e vraag” of de hotspot op Chios tijdig operationeel zal zijn. Het Nederlandse Border Security Team (hierna: BST), dat aanwezig is op de Griekse eilanden maakt zich volgens de Chef de Poste zorgen over
354 Ibid., p. 16.
355 De Volkskrant, ‘Zo drukte Xxxxx zijn stempel op de EU-Turkije-deal’ d.d. 16 april 2016 in productie 101, pp. 10-30.
356 Kamerstukken II 2015-2016, 21501-20, nr. 1094 (Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 9 maart 2016).
357 Rijks-intern memo d.d. 4 februari 2016, ‘Presentatie Knaus / Andere uitgangspunten, andere oplossing?’ in productie 28, pp. 4-8. Waarbij opmerking verdient dat zelfs als Turkije voldoet aan de relevante eisen ook sprake moet zijn van een voldoende nauwe band tussen de desbetreffende asielzoeker en Turkije en de rechter het laatste woord heeft over de vraag of Turkije in het individuele geval daadwerkelijk als veilig derde land kan worden aangemerkt, vgl. secties 4.3.2, 5.3.1.2, 5.3.1.3.
358 E-mail d.d. 8 maart 2016 ‘Humanitair Bulletin’ in productie 37, pp. 38-40.
359 Rijks-intern memo d.d. 8 maart 2016, ‘EP Xxxxxxx Xxxxx met Xxxxxxx Xxxxxx’ in productie 28, pp. 14-18.
360 Rijks-intern memo d.d. 8 februari 2016, ‘10 observaties n.a.v. bezoek CdP aan Chios’ in productie 28, p. 12.
de haalbaarheid van de bouwplannen en over de enorme tekorten in personeel “waardoor onveilige situaties kunnen ontstaan als gedetineerde migranten langere tijd vastzitten”. Een maand voor het sluiten van de deal is slechts één van de beoogde hotspots (Lesbos) operationeel.361
198. De Europese Commissie benadrukt in februari 2016 dat “[z]es maanden nadat de hotspots in september vorig jaar van start zijn gegaan, […] veel minder vooruitgang [is] geboekt dan gezien de schaal van het probleem nodig is.”362 Er zijn “nog altijd tekortkomingen op het gebied van de opvangcapaciteit en -omstandigheden, de toegang tot de asielprocedure, de beroepsmogelijkheden en de beschikbare rechtshulp”.363 De Commissie stuurt de EU-Raad een opsomming van de stand van zaken en de nog bestaande problemen:364
• Slechts één van de hotspots is volledig operationeel. Op Kos zijn de Griekse autoriteiten nog bezig met grondwerkzaamheden. Volgens de Commissie “is nu van essentieel belang om de overige hotspots operationeel te maken. Dit moet snel gebeuren, anders bestaat er een groot risico dat de druk zich eenvoudigweg naar het zwakste punt verplaatst”;365
• Er is onvoldoende Griekse politie aanwezig in de hotspots, waardoor de veiligheid van de centra en het daar werkzame personeel niet gegarandeerd kan worden;
• De EU-lidstaten hebben te weinig deskundigen beschikbaar gesteld in de hotspots;
• Migranten in hotspots worden nog niet stelselmatig geïnformeerd over hun rechten als asielzoeker en potentiële herplaatsingskandidaat;
• Het aantal toezeggingen voor herplaatsingen van EU-lidstaten is te laag;
• De Griekse autoriteiten slagen er niet in overnames door Turkije te realiseren: er zijn slechts 8 personen overgenomen, terwijl Turkije in 2015 5.148 overnameverzoeken heeft aanvaard;
• Gesloten uitzetcentra hebben behoefte aan voedselverstrekking en moeten opgeknapt en onderhouden worden, zodat de asielzoekers passend onderdak kan worden geboden overeenkomstig de EU-normen;
• Alleen in de hotspots op Kos en Lesbos wordt gewerkt aan specifieke zorg voor minderjarigen;
361 Factsheet tbv RAZ 16 februari 2016 in productie 36, p. 6; Europese Commissie, ‘Griekenland – Voortgangsverslag’ (COM(2016)85 final) d.d. 10 februari 2016 (productie 46), p. 2 van Annex 2. Hierin staat o.a. dat de capaciteit nog tekortschiet, dat er sprake is van een slechte registratie en dat sprake is van andere tekortkomingen “voor wat betreft de werking en opzet van hotspots”.
362 Europese Commissie, ‘Griekenland – Voortgangsverslag’ (COM(2016)85 final) d.d. 10 februari 2016 (productie 46), p. 9.
363 Ibid., p. 10, 12.
364 Ibid., Annex 2.
365 Ibid., p. 9.
• Op de eilanden zijn slechts 7.181 opvangplaatsen beschikbaar, zowel voor tijdelijke opvang als voor langere termijn.
199. In de eerste week van maart bericht het ministerie van Buitenlandse Zaken dat de hotspots op Chios en Lesbos operationeel zijn. De hotspots op Leros en Samos zijn wel open, maar nog niet volledig operationeel. Verwacht wordt dat de hotspot op Kos in maart 2016 gereed zal zijn, aldus het ministerie.366 Volgens het ministerie zijn door 17 lidstaten op dat moment 4.700 herplaatsingsplekken toegezegd om personen vanuit Griekenland te herplaatsen in andere EU- lidstaten – terwijl 160.000 personen herplaatst moeten worden. “Dat vereist de inrichting van meer ‘hotspots’ dan thans het geval is, zodat er meer capaciteit beschikbaar is om grotere aantallen asielzoekers te gaan registreren en vervolgens te herplaatsen”,367 aldus het ministerie.
200. In een nieuwe voortgangsrapportage van de Europese Commissie van 4 maart 2016 plaatst zij de kanttekening dat “several actions [are] still needed to be completed to make them [de hotspots, adv.] function at full speed”.368 Het voortgangsrapport benoemt tevens dat er nog steeds onvoldoende politie aanwezig is in de hotspots, dat lidstaten nog onvoldoende EASO- experts hebben geleverd en dat er onvoldoende tolken beschikbaar zijn. Reacties van lidstaten op verzoeken van Griekenland voor het hervestigen van asielzoekers vanuit Griekenland blijven uit, waardoor het hervestigingsproces niet efficiënt verloopt. Op Leros en Samos is nog geen speciale zorg en opvang voor minderjarigen, op Kos en Lesbos loopt daarvoor een ‘pilot project’. Op de eilanden zijn in de hotspots 5.500 opvangplekken beschikbaar, en daarbuiten 4.433 plekken. Volgens de Commissie moet Griekenland, in samenwerking met de Commissie en UNHCR, de opvangcapaciteit verder uitbreiden en verbeteren.369 In een brief aan de Tweede Kamer van 8 maart 2016 schrijft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie: “Hoewel uit de voortgangsrapportage blijkt dat er op meerdere fronten vooruitgang is geboekt, gaat dit langzamer dan eerder is gemeld”.370
201. Een ander probleem dat begin maart 2016 opdoemt is het sluiten door verschillende Balkan- landen van hun grenzen voor asielzoekers zonder paspoort en visum.371 Daarmee is de zogenoemde ‘Balkanroute’, die van Turkije naar Griekenland en daarna door Macedonië, Servië en Hongarije naar Oostenrijk loopt, voor vluchtelingen gesloten. Ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken waarschuwen in een intern memo voor het effect dat het sluiten van de Balkan-route zal hebben op de situatie in Griekenland: “Verwachting is dat dan een groot probleem zal ontstaan op humanitair gebied in GRIE”.372
202. Ook benadrukt het memo van het ministerie van Buitenlandse Zaken dat de EU-Turkijedeal er toe zal leiden dat de opvang- en detentiecapaciteit in Griekenland verhoogd moet worden,
366 Voorbereiding ER Migratie 17-18 maart 2016 d.d. 3-7 maart 2016 in productie 35, p. 17.
367 Ibid., p. 16.
368 Europese Commissie, ‘Progress report on the implementation of the hotspot approach in Greece’ (COM(2016)141 final)
d.d. 4 maart 2016 (productie 47), p. 4.
369 Ibid., p. 4 e.v.
370 Kamerstukken II 2015-2016, 22112, nr. 2072, p. 5.
371 NOS, ‘‘Balkan-route dicht voor migranten’’ d.d. 8 maart 2016 in productie 101, pp. 2-3; Macedonië had zijn grenzen eerder al grotendeels gesloten: er werden slechts kleine groepjes Syriërs of Irakezen doorgelaten. NOS, ‘Balkanroute op slot na migratiedeal EU-Turkije’ d.d. 9 maart 2016 in productie 101, pp. 4-6.
372 Omdat een deel van de inhoud van het document niet leesbaar is, is niet helemaal met zekerheid te zeggen of dit citaat ziet op de mogelijke sluiting van de Westelijke Balkanroute, maar uit de inhoud valt dat wel af te leiden. Factsheet Migratie tbv ER februari of maart 2016 d.d. februari-maart 2016 in productie 36, p. 13.
omdat de deal het aantal asielaanvragen zal doen stijgen en de uitkomst van de procedure in Griekenland mogen afwachten:
“Dit kan duren van enkele dagen tot enkele jaren afhankelijk van de vraag of de asielzoeker bij de Griekse rechter in beroep kan gaan. […] dit vergt meer opvang- dan wel detentiecapaciteit”.373
203. Op 11 maart 2016, een week voordat de EU-Turkijedeal zal worden gesloten en vier dagen nadat het principeakkoord tussen de EU-lidstaten en Turkije bekend is gemaakt, waarschuwt de directeur van Amnesty International Nederland premier Rutte dat de EU-Turkijedeal “het internationale systeem van vluchtelingenbescherming fundamenteel dreigt te ondermijnen”:
“Zo is het asielsysteem in Griekenland, waar vandaan ik u op dit moment schrijf, dysfunctioneel. […] Inmiddels blijft het humanitaire drama hier in Griekenland, door het sluiten van de grenzen op de Balkanroute en het gebrek aan relocatie, alleen maar toenemen. […] Voor Amnesty International is het ondenkbaar dat het principeakkoord in de huidige vorm kan worden uitgevoerd zonder dat dit leidt tot ernstige schendingen van mensenrechten en zonder het internationale systeem voor vluchtelingenbescherming grote schade te berokkenen. Wij roepen u dan ook op om zich op deze deal te bezinnen. Uitvoering ervan zou een historische vergissing zijn.”374
204. De directeur van Vredesbeweging Pax Nederland waarschuwt op 16 maart 2016 in het
Reformatorisch Dagblad eveneens voor de implicaties van de deal:
“De deal met Turkije dreigt het recht van vluchtelingen op bescherming en asiel te ondermijnen. Het collectief terugsturen van vluchtelingen naar Turkije is in strijd met internationale en Europese verdragen. Voordat Griekenland asielzoekers terugstuurt naar hun land van herkomst of, in dit geval, naar Turkije, moet op individuele basis het risico op gevaar voor lijf en leden worden beoordeeld. Griekenland is daartoe nu niet in staat.
Bovendien moet vaststaan dat Turkije voldoet aan de criteria voor een veilig land. Teruggestuurde asielzoekers moeten op effectieve bescherming kunnen rekenen en niet teruggestuurd worden naar een situatie waarin hun leven of vrijheid in gevaar is. En aan deze elementaire twee voorwaarden voor een veilig land kan Turkije (nog) niet voldoen.”375
205. Ook verschillende andere organisaties waarschuwen expliciet voor de gevolgen die het sluiten van de deal zal hebben.376
206. In de stukken die binnen de Nederlandse ministeries ter voorbereiding op de top van 17 en 18 maart 2016 worden rondgestuurd staan dan ook twee vragen centraal: 1) kan Turkije wel als veilig derde land worden beschouwd?; en 2) zal het mogelijk zijn om adequate asielopvang in Griekenland te garanderen?377 Daarover bestaat op dat moment bij de ministeries nog veel onzekerheid. Weliswaar heeft Turkije volgens de minister van Buitenlandse Zaken “stappen […] gezet”, maar die stappen gelden vooralsnog vooral voor Syriërs, niet voor andere
373 Rijks-intern memo d.d. 11 maart 2016, ‘Opties voor Nederlandse steun’ in productie 28, pp. 19-24.
374 Brief AIN aan Rutte d.d. 11 maart 2016 in productie 39, p. 35-37. De brief is intern ook doorgestuurd aan verschillende afdelingen van het ministerie van Veiligheid en Justitie: BDGVZ, DMB, DRV en PDMB. E-mail d.d. 14 maart 2016 ‘Oproep Amnesty over principeakkoord’ in productie 37, pp. 41-43.
375 Xxx Xxxxxxxx, ‘Deal EU-Turkije ondermijnt rechten vluchteling’, Reformatorisch Dagblad, 16 maart 2016 (productie 103).
376 Besproken in sectie 6.2.3.1b.
377 Voorbereiding ER Migratie 17-18 maart 2016 d.d. 3-7 maart 2016 in productie 35, p. 28-29.
nationaliteiten.378 Daarnaast is nog niet duidelijk of Griekenland Turkije in algemene zin als veilig derde land zal kunnen aanmerken: “of iemand kan worden teruggestuurd naar TUR op basis van veilig derde land beginsel, blijft [immers] onderhevig aan individuele toetsing”.379
207. Op 15 maart 2016 staat in een interne notitie van het ministerie van Buitenlandse Zaken dat sprake is van:
“[…] beperkte vooruitzichten op concrete positieve resultaten op korte termijn (situatie in GR zeer nijpend, voor daadwerkelijke uitvoering van evt. deal met XXX moet nog zeer veel geregeld)”.380
208. Daarnaast is volgens het ministerie van Buitenlandse Zaken van belang “dat alle ‘hotspots’ op korte termijn functioneren”, maar is dat nog niet het geval.381 Om dit voor elkaar te krijgen “zullen [we] Griekenland massaal moeten ondersteunen”.382 En verder:
“We moeten erop inzetten dat we voorkomen dat migranten vast komen te zitten. Waar dat wel gebeurt, moeten we zorgen dat we migranten adequate opvang kunnen bieden. De voorbereidingen hiertoe zijn in gang gezet door de Europese Commissie. Maar ook individuele lidstaten moeten klaar staan om elkaar en anderen te helpen”.383
209. Op 16 maart – twee dagen voor bekendmaking van de deal – brengt de Europese Commissie een mededeling aan het Europees Parlement en de Raad uit, waarin de te nemen operationele en juridische stappen uiteen worden gezet.384 Daaruit blijkt dat zowel op juridisch als op praktisch vlak nog veel moet gebeuren om de EU-Turkijedeal te kunnen implementeren. Voor het toepassen van de begrippen ‘veilig derde land’ en ‘eerste land van asiel’ op Turkije zijn wijzigingen in de Griekse en Turkse nationale wetgeving noodzakelijk.385 Op dat moment is die wetgeving nog niet aangepast. In Griekenland moet bovendien nog een infrastructuur worden opgezet om asielzoekers op grote schaal terug te kunnen sturen naar Turkije.386 Daarnaast dienen de hotspots op de Egeïsche eilanden te worden aangepast en de opvangcapaciteit “aanzienlijk” verhoogd, evenals de capaciteit van de Griekse asieldienst.387 Tot nu toe vragen weinig vluchtelingen die in Griekenland aankomen daar asiel aan, maar de Commissie acht het waarschijnlijk dat “het vooruitzicht van een spoedige terugkeer voor personen die geen internationale bescherming behoeven” het aantal asielaanvragen zal doen stijgen.388 Daarom zal een versnelde asielprocedure voor alle stadia van de asielprocedure moeten worden opgezet, en zullen de beroepscomités een groot aantal beroepen in korte tijd af moeten kunnen handelen.389
378 Ibid.
379 Ibid.
380 Annotatie MCEU d.d. 15 maart 2016 in productie 30, p. 10-12.
381 Voorbereiding ER Migratie 17-18 maart 2016 d.d. 3-7 maart 2016 in productie 35, p. 5.
382 Ibid.
383 Ibid.
384 Europese Commissie, ‘Nieuwe praktische stappen in de samenwerking EU-Turkije op het gebied van migratie’ (COM(2016)166 final) d.d. 16 maart 2016 (productie 48).
385 Ibid., p. 3-4.
386 Ibid., p. 4.
387 Ibid.
388 Ibid.
389 Ibid., p. 4-5.
210. Ondanks deze voorzienbare problemen hecht de Staat eraan dat de EU-Turkijedeal zo snel mogelijk wordt uitgevoerd:
“[B]ij voorkeur per direct om extra aanzuigende werking (‘now or never’) te voorkomen, ook als vanwege capaciteitsgebrek op asiel en opvang in GR en nog te verhelderen juridische aspecten nog niet direct kan worden begonnen met de uitvoering: duidelijk signaal aan irreguliere migranten dat iedereen die nu nog illegaal de oversteek waagt binnen afzienbare tijd zal worden teruggestuurd naar TUR”.390
211. Ook uit andere stukken die vlak voor het sluiten van de deal worden opgesteld, blijkt dat de Nederlandse regering de afspraken op zo kort mogelijke termijn in gang wil zetten ondanks de situatie in Griekenland en Turkije op dat moment.391 De nadruk op readmissie (ship back) van asielzoekers naar Turkije, staat voor Nederland centraal. Zo schrijft het ministerie van Buitenlandse Zaken kort voor het sluiten van de deal dat “[v]erzanden in discussie over juridische haalbaarheid, m.n. m.b.t. de analyse of de GR aanmerking van TUR als veilig derde land juridisch houdbaar is, of een inconclusief debat over de wenselijkheid dat de EU op dit onderwerp een gezamenlijke positie bepaalt” moet worden vermeden.392 Dat terwijl in hetzelfde document wordt erkend dat uitwerking van de planning nog de nodige stappen van alle partijen (Griekenland, Turkije, de EU en de EU-lidstaten) vergt.
212. In het document Implementing the EU-Turkey Statement dat door de Europese Commissie op de dag van het sluiten van de deal met de ministeries van Justitie en Veiligheid en Buitenlandse Zaken wordt gedeeld,393 staat dat er nog zeer veel moet gebeuren in Griekenland. Zo moeten de eilanden volgens het document accommodatie kunnen bieden voor 20.000 asielzoekers, terwijl er op dat moment – twee dagen voor de inwerkingtreding van de deal – slechts 6.000 plekken beschikbaar zijn.394 Het implementatieplan loopt daarnaast vooruit op verschillende wetswijzingen in zowel Griekenland als Turkije. Zo dienen de Griekse autoriteiten onder meer te zorgen voor een implementatie van de Procedurerichtlijn en te zorgen voor beroepscomités die de asielaanvragen kunnen behandelen. Een andere wetswijzing moet voorzien in de mogelijkheid om asielaanvragen niet-ontvankelijk te verklaren als sprake is van een veilig derde land of eerste land van asiel om asielzoekers ook daadwerkelijk terug te kunnen sturen naar Turkije.395 Op het moment dat de deal in werking treedt, is van deze wetswijzigingen echter geen sprake, laat staan dat is onderzocht of deze volstaan, dan wel voldoende snel effect kunnen sorteren.
213. Ondanks de hierboven genoemde wetenschap van de ontoereikende situatie in zowel Turkije als Griekenland en het ernstige risico dat dit ertoe zal leiden dat een groot aantal personen in ontoereikende opvangomstandigheden op de Griekse hotspot-eilanden vast zal komen te zitten,
390 Annotatie MCEU d.d. 15 maart 2016 in productie 30, p. 10-12. Xx XXXX is een nationaal, niet permanent orgaan, belast met de voorbereiding van besluitvorming in Europees verband en staat onder voorzitterschap van de Minister-President. 391 Factsheet tbv ER 17-18 maart 2016 d.d. 16 maart 2016 in productie 36, p. 17; Notitie MCEU ‘Voorbereiding ER 17-18
maart 2016’ d.d. maart 2016 in productie 30, p. 15-16.
392 Notitie MCEU ‘Voorbereiding ER 17-18 maart 2016’ d.d. maart 2016 in productie 30, p. 15.
393 E-mail d.d. 18 maart 2016 met bijlage ‘Implementing the EU-Turkey Statement’ in productie 37, pp. 58-64.
394 Ibid., p. 61.
395 Ibid., p. 63-64.
komt Nederland met 27 EU-lidstaten en Turkije op 18 maart 2016 tot de afspraken neergelegd in de ‘Verklaring EU-Turkije, 18 maart 2016’.396
5.3 2016-2020: De Nederlandse rol bij de uitvoering van de EU-Turkijedeal
214. Zoals beschreven in sectie 5.1 was de situatie die vrijwel direct na het sluiten van de EU- Turkijedeal in een groot deel van de Griekse kampen ontstond in strijd met internationaal recht, de minimumnormen van het GEAS en met de fundamentele rechten van de aldaar verblijvende asielzoekers. Uit de interne stukken blijkt dat de regering enerzijds volledig op de hoogte is van de ernstige situatie in de kampen, maar tegelijkertijd koste wat het kost wil dat de EU- Turkijedeal in stand blijft en ageert tegen maatregelen die daaraan volgens haar zouden afdoen, zoals het overplaatsen van asielzoekers naar het vasteland.
215. Deze sectie bespreekt 1) de wetenschap van de Nederlandse regering van zowel de schadelijke situatie en mensenrechtenschendingen in de Griekse kampen als de oorzaken van deze schendingen; 2) de rol van de Staat bij de instandhouding van de deal ten koste van de rechten van de asielzoekers op de eilanden.
216. De Staat is vanaf het moment dat de EU-Turkijedeal in werking treedt continu goed op de hoogte van de implementatie daarvan en de problemen die zich daarbij voordoen. Gedurende de uitvoering van de deal zijn Nederlandse ambtenaren aanwezig in Griekenland zodat de Staat over informatie uit de eerste hand beschikt. Bovendien blijft de Staat vanwege zijn rol als ‘architect’ van (en partij bij) de EU-Turkijedeal nauw betrokken bij de implementatie ervan, en is de Staat ook lid van het zogenaamde steering committee dat de implementatie overziet.397 Tot slot bereikt veel informatie de Staat zowel via diplomatieke kanalen als via internationale organisaties en ngo’s.
5.3.1.1 Nederlandse ambtenaren vormen een primaire bron van informatie
217. Personele en materiële steun van de Staat aan Griekenland vond zowel in EU- als in bilateraal verband plaats, ook vóór 18 maart 2016. Personele en materiële steun – al dan niet via EU- agentschappen als EASO en het Europees Grens- en kustwachtagentschap (hierna: Frontex) – aan Griekenland werd na inwerkingtreden van de EU-Turkijedeal door de Staat verstrekt om de EU-Turkijedeal ten uitvoer te leggen.398
396 Europese Raad, ‘Verklaring EU-Turkije’ (Persmededeling 144/16) d.d. 18 maart 2016 (productie 69). Zie sectie 4.2 voor een bespreking van de tekst van deze verklaring.
397 In interne stukken van de Staat wordt naar de ‘steering committee’ ook verwezen als ‘steering group’ en ‘stuurgroep’. 398 Zie bijvoorbeeld: Nota ‘Inzet experts in Italië en Griekenland’ d.d. 12 oktober 2016 in productie 34, p. 5: “Al geruime tijd worden er vanuit de Kleine Keten experts ingezet in Italië en Griekenland ten behoeve van de ondersteuning van lokale asielprocedures, het relocatieproces en terugkeer. Met het van kracht worden van de EU-TUR Verklaring op 18 maart van dit jaar is de hoeveelheid ondersteuning die wordt geboden sterk uitgebreid.” En Aantekeningen gesprek staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en Griekse ministers d.d. 23 april 2018 in productie 33, p. 70-71: “In het kader van de EU-TUR Verklaring coördineert de CIE, en levert NL op basis van behoefte via agentschappen. Daarnaast is er de bilaterale relatie met XXXX, die grotendeels ook in het teken staat van de implementatie van de EU-TUR Verklaring”.
218. De Staat stelt vanaf inwerkingtreding van de EU-Turkijedeal tot januari 2018 o.a. zogenaamde BSTs ter beschikking, bestaande uit medewerkers van de Koninklijke Marechaussee, Defensie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND), de Zeehavenpolitie en de Dienst Terugkeer & Vertrek (hierna: DT&V).399 Zij opereren onder de vlag van Frontex en helpen onder meer bij de asielaanvragen, readmissie en de screening, registratie en identificatie van asielzoekers.400 Verder zijn er medewerkers van de IND, het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: COA) en Dienst Justitiële Instellingen actief op de eilanden, mede in het kader van de rol die EASO vervult bij de asielprocedures in de hotspots. Dat gaat onder meer om hoor- en beslismedewerkers en tolken.401 DT&V levert ‘terugkeerexperts’ aan Frontex “om de EU Turkije deal op het gebied van readmissie te ondersteunen”.402
219. De Staat realiseert zich dat de inzet van Nederlands personeel niet het gewenste effect heeft, en dat met name terugkeer van asielzoekers naar Turkije nauwelijks op gang komt.403 De inzet van Nederlands personeel in Griekenland dient echter een tweede doel: een goede informatiepositie over de uitvoering van de EU-Turkijedeal. Zo worden de BSTs door het ministerie van Buitenlandse Zaken “onze ogen en oren aan het front van de migratiecrisis” genoemd.404 En in een memo van 6 mei 2019 schrijft de ambassade bijvoorbeeld over de detachering van COA-medewerkers: “draagt niet alleen bij aan capaciteitsopbouw, maar versterkt bovendien de Nederlandse (informatie)positie”.405 De hotspotcoördinator die Nederland levert tussen januari en november 2019 en april 2020 tot april 2022 zit volgens de Staat op een sleutelpositie en vormt voor zowel de Commissie als voor de Nederlandse autoriteiten een “essentiële bron van informatie”.406
220. Door de aanwezigheid van Nederlandse ambtenaren in Griekenland beschikt de Staat aldus doorgaans over informatie uit eerste hand.
221. Uit de interne stukken van de betrokken ministeries volgt dat de Nederlandse autoriteiten volledig op de hoogte zijn van de situatie die direct na inwerkingtreding van de EU-Turkijedeal ontstond en de twee belangrijkste oorzaken daarvan: 1) het feit dat Griekenland niet klaar is voor de uitvoering van de deal en 2) de onmogelijkheid om asielzoekers (snel) naar Turkije terug te laten keren, omdat onzeker is of Turkije een veilig derde land is en omdat asielzoekers procedurele rechten hebben. Toch is het doel dat al vanaf 4 april 2016 de eerste personen worden teruggestuurd naar Turkije op grond van de deal.
399 Kamerstukken II 2015-2016, 32 317, nr. 405; Kamerstukken II 2016-2017, Aanhangsel handelingen, nr. 1345, antwoord
op vraag 6.
400 Zie bijvoorbeeld enkele van de Dagbrieven Defensieenheden aan Commandant der Strijdkrachten (juli – november 2016) (productie 40).
401 Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 23 d.d. 30 november 2016 in productie 32, p. 52.
402 Nota ‘Inzet experts DT&V op Chios na 1 juli 2017’ d.d. 28 maart 2017 in productie 34, p. 10.
403 Nota ‘Inzet experts in Italië en Griekenland’ d.d. 12 oktober 2016 in productie 34, p. 6.
404 Xxxxx-intern memo d.d. 24 november 2017, ‘Verhoogde instroom en slechte opvang zetten EU-Turkije-deal onder druk’ in
productie 28, p. 79.
405 Rijks-intern memo d.d. 6 mei 2019, ‘Griekse opvang blijft tekort schieten: wat kunnen we doen?’ in productie 28, p. 150. 406 Nota ‘END-detachering hotspot coördinator Griekenland 2020-2022’ d.d. 6 februari 2020 in productie 34, p. 20 (onderstreping toegevoegd).
222. Nederland zit in de zogenaamde steering group (stuurgroep) van de EU-Turkijedeal en is zodoende goed op de hoogte van de problemen die bestaan als de deal wordt gesloten en van kracht moet gaan op 20 maart 2016.407 Op zaterdag 19 maart 2016 komt de stuurgroep samen in Brussel. Het verslag van de bespreking stelt vast dat een “gevoel van urgentie” heerst, maar dat er “nog niet direct heel veel richting” is. Hoewel de deal op 20 maart 2016 al in werking treedt, is niet met alle voorbereidingen een begin gemaakt: voor de Turkse kant van de afspraken is “noch een operationeel plan, noch concrete pledging voor snelle hervestiging/evacuatie” aanwezig of in voorbereiding. Om de hotspots te laten werken moet nog bijzonder veel geregeld worden (o.a. voldoende personeel voor registratie, screening, documentenuitgifte, transport en de veiligheid in detentiecentra). Volgens de EU Structural Reform Support Service is het “duidelijk dat er nog een groot gat zit tussen vraag en aanbod”.408 Xxxxxxxxx stelt de stuurgroep dat vanaf 21 maart “de teller” loopt: “vanaf dan moet boodschap duidelijk zijn: […] u komt niet meer in aanmerking voor hervestiging en u komt niet meer in aanmerking voor herplaatsing”.409
223. Op 22 maart 2016 spreekt Xxxxxx Xxxx, de Director of International Protection van UNHCR, met de minister van Buitenlandse Zaken. In het gespreksfiche staat:
“UNHCR is bezorgd dat de EU-Turkije deal wordt uitgevoerd voordat de nodige waarborgen gegarandeerd zijn, zoals voldoende capaciteit voor beoordelen van asielaanvragen en adequate accommodatiefaciliteiten. De capaciteit v.w.b opvangkampen is volgens UNHCR inmiddels onvoldoende, en nieuwe kampen moeten worden geopend, o.a. voor herplaatsing”.410
224. Ook de Nederlandse ambassade in Griekenland “waarschuwt dat voorzieningen voor mensen in de hotspots daadwerkelijk in de knel komen”.411
225. Niet alleen de situatie in Griekenland voldoet nog niet aan de eisen, ook de garantie dat de wetgeving voor vluchtelingen in Turkije in overeenstemming met de vereisten van het Vluchtelingenverdrag wordt uitgevoerd ontbreekt. Uit een verslag van het EU crisismechanisme Integrated Political Crisis Response (hierna: IPCR) HL van 23 maart blijkt dat tot nog toe alleen politiek commitment van Turkije is verkregen, maar dat wetswijzigingen en praktische implementatie daarvan nog nodig worden geacht.412 Dezelfde dag laat de Turkse permanent- vertegenwoordiger bij de Europese Unie weten dat Turkije niet de intentie heeft om nationale
407 De ‘steering group’ wordt voorgezeten door de Europese Commissie en bestaat verder uit Griekenland, Nederland (niet alleen als EU-voorzitter, maar ook nadat het voorzitterschap op 30 juni 2016 eindigde), EASO, Frontex en Europol. Als EU- coördinator van de deal wordt een Nederlander aangewezen, Xxxxxxx Xxxxxx, zie o.a. Europese Commissie, ‘EU-Turkey Statement: Questions and Answers’ (MEMO/16/963) d.d. 19 maart 2016 (productie 49).
408 Verslag stuurgroep d.d. 19 maart 2016 in productie 29, pp. 3-4. De passage onder het kopje ‘GRIE behoefte’ is geheel weggelakt.
409 Ibid., p. 4.
410 Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken met Türk (UNHCR) d.d. 22 maart 2016 in productie 33, p. 46.
411 E-mail d.d. 23 maart 2016 ‘Reactie drie vragen minister’ in productie 37, p. 70.
412 Verslag IPCR HL EU-Turkijedeal d.d. 23 maart 2016 in productie 29, pp. 12-17. IPCR is het crisismechanisme van de EU dat de EU-voorzitter ondersteunt in geval van “major natural or man-made cross-sectorial disasters”. Het voornaamste instrument van dit mechanisme zijn informele rondetafelgesprekken, die worden voorgezeten door de voorzitter van de Raad. Tijdens de “vluchtelingen- en migratiecrisis” werd het IPCR geactiveerd en vonden regelmatig rondetafelgesprekken plaats, waarbij onderscheid werd gemaakt tussen twee niveaus: “high level” (‘HL’, ambassadeurs en directeuren-generaal), en “working party level” (experts). Zie Raad van de EU, ‘The EU Integrated Political Crisis Response – IPCR – Arrangements’ (2016), online beschikbaar via: xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx/00000/xxx_xxxx.xxx (geraadpleegd op 6 maart 2024); Raad van de EU, ‘How the Council coordinates the EU response to crises’, online via: xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xx/xxxxxxxx/xxxx-xxxxxxxx-xx-xxxxxx/ (geraadpleegd op 6 maart 2024).
wetten aan te passen.413 Volgens de Turkse ambtenaar is dit niet nodig, omdat Turkije voor Syriërs al aan de eisen zou voldoen.414
226. Op 29 maart 2016 komt de stuurgroep weer samen. Het ministerie van Justitie en Veiligheid schrijft dat zij ten behoeve van de beoogde start van de readmissie op 4 april 2016 “proberen […] te troubleshooten” tussen Turkije en Griekenland en dat er nog enkele bestaande knelpunten zijn.415 Verder blijkt dat de “operational conditions” en “capacity building” nog niet op orde zijn.416 De passage in het verslag van de stuurgroep over de situatie in de opvanglocaties in Griekenland is in het document geheel weggelakt.417
227. Op 1 april 2016 neemt het Griekse parlement het wetsvoorstel aan dat de Procedurerichtlijn implementeert.418 In de interne stukken van de Nederlandse ministeries wordt erkend dat dit niet betekent dat Turkije hiermee is aangemerkt als veilig derde land.419 Dat oordeel is aan de Griekse ‘Decision Authorities’.420 Die mogen een verzoek niet-ontvankelijk verklaren als de verzoeker voldoende binding heeft met dat derde land.421 Uiteraard moet Turkije hiervoor wel voldoen aan de vereisten van de Procedurerichtlijn. Indien de asielzoeker het oneens is met de beslissing, kan hij in beroep bij de ‘Appeals Authority Committees’, die in dezelfde wet worden opgericht.422 Hierna is er nog de mogelijkheid van beroep bij de rechter. Deze procedure is in eerste instantie alleen van toepassing op Syriërs. Onduidelijk blijft waarop de aanname stoelt dat dit nieuw opgerichte systeem direct snel en efficiënt zal werken, ook gezien het feit dat het Griekse asielsysteem op dat moment al jaren overladen, traag en inefficiënt is.
228. Ook wordt er in deze periode bericht over de behandeling van Syrische vluchtelingen in Turkije. Amnesty International publiceert een persbericht waaruit volgt dat de Turkse autoriteiten Syrische personen gedwongen uitzetten naar Syrië.423 Daarnaast roept de oppositie in de Tweede Kamer op om het terugsturen van asielzoekers op 4 april niet door te laten gaan.424 In interne stukken komt de Staat tot de volgende spreeklijn over dit punt:
413 E-mail d.d. 23 maart 2016 ‘Reactie drie vragen minister’ in productie 37, p. 69.
414 In de e-mail van 23 maart 2016 is de beoordeling van het Ministerie van Buitenlandse Zaken van die uitspraken geheel weggelakt. Ibid., p. 69-70.
415 E-mail d.d. 24 maart 2016 ‘Steering committee en verder’ in productie 37, pp. 72-74. De passage over het belangrijkste knelpunt tussen de twee landen op dat gebied is weggelakt. Zie ook Verslag strategisch overleg (AZ, BZ, DGVZ) d.d. 31 maart 2016 in productie 30, p. 18-19.
416 Verslag stuurgroep d.d. 29 maart 2016 in productie 29, pp. 18-22.
417 Evenals de inbreng van de Staat in de bespreking vrijwel geheel is weggelakt. Wel is duidelijk dat de Staat met de Commissie in de dagen na de stuurgroepvergadering naar Ankara zal reizen voor vervolgoverleg.
418 E-mail d.d. 2 april 2016 ‘Griekenland migratie update’ in productie 37, p. 100-101.
419 Zie o.a. dit bericht van de Europese Commissie: E-mail d.d. 29 maart 2016 ‘Greece: xxxx will not recognise Turkey as safe third country’ in productie 37, pp. 75-78. Zie ook E-mails d.d. 31 maart-1 april 2016 ‘Verslag 9 verkenning inzet BST Lesbos’ in productie 37, p. 90: “Het ‘Veilig’ verklaren van Turkije geschiedt niet per wet. Dat geschiedt ook in andere lidstaten niet per wet”.
420 E-mails d.d. 31 maart-1 april 2016 ‘Verslag 9 verkenning inzet BST Lesbos’ in productie 37, p. 89-90; Artikel 54 lid 1 sub d jo. artikel 56 Law No. 4375/2016.
421 Artikel 56 lid 1 aanhef en onder f Law No. 4375/2016; zie ook artikel 38 lid 2 aanhef en onder a Procedurerichtlijn.
422 AIDA, ‘Country Report: Greece’ 2016 Update (productie 74), p. 40.
423 E-mail d.d. 31 maart 2016 ‘Pre-copy of AI press release’ in productie 37, pp. 79-85, waarin Nederland een pre-copy van het persbericht krijgt aangeboden. Het persbericht zelf verschijnt de dag erna: AI, ‘Turkey: Illegal mass returns of Syrian refugees expose fatal flaws in EU-Turkey deal’ d.d. 1 april 2016 (productie 6).
424 E-mail d.d. 1 april 2016 ‘Oppositie: vluchteling niet terug naar Turkije’ in productie 37, p. 92-93.
“wordt hard gewerkt aan aanvullende garanties over opvang migranten in TUR. We weten dat in TUR nog niet alles is geregeld zoals het moet, maar TUR is daar hard mee bezig”.425
229. Uit de stukken volgt dat “alles op alles” wordt gezet om de eerste terugkeer vanuit Griekenland en de hervestiging vanuit Turkije naar Europa te laten slagen.426
230. Op 4 april 2016 worden de Nederlandse autoriteiten volledig op de hoogte gehouden van de voorgenomen shipback-operatie naar Turkije.427 Op dat moment bevinden zich volgens het ministerie van Veiligheid en Justitie ongeveer 5.000 asielzoekers op de eilanden die na 20 maart 2016 zijn aangekomen, waarvan 2.000 Syriërs.428 De 202 personen die worden teruggestuurd hebben geen asielaanvraag ingediend; daaronder bevinden zich slechts twee Syriërs, die volgens persbureau Reuters zelf om terugkeer verzochten.429 Volgens de VN Mensenrechtenraad zouden 13 van hen ten onrechte teruggestuurd kunnen zijn, omdat hun asielaanvraag niet geregistreerd was.430
231. Op 5 april 2016 wordt er door de stuurgroep dan ook al rekening mee gehouden dat de terugkeer van asielzoekers naar Turkije niet volgens plan zal verlopen.431 Daarbij wordt vooruitgelopen op het scenario dat de hotspots nog voller raken. De oplossing om asielzoekers van de eilanden over te brengen naar het Griekse vasteland noemt het ministerie van Veiligheid en Justitie “niet wenselijk”.432 Aangegeven wordt “dat dit voor TUR reden zal zijn om niet mee te werken aan overname en dat mensen dan uit beeld zullen verdwijnen (verlenging detentie niet mogelijk)”.433 Zoals nader wordt besproken in sectie 5.3.2.3 zal deze positie de komende jaren ongewijzigd blijven, hoe inhumaan de situatie in de kampen ook is.
232. Ook een Rijks-intern memo van 5 april 2016 van de Nederlandse ambassade in Athene schetst een somber beeld van de problemen in Griekenland, het is van “draaideur” een “opvangkamp” geworden.434 Onderkend wordt dat Griekenland in het bijzonder ongeschikt is om de uitdagingen die de EU-Turkijedeal met zich brengt aan te gaan:
“Het akkoord tussen de EU en Turkije trekt verder een zware wissel op de Griekse autoriteiten voor de detentie van vluchtelingen en migranten op de eilanden die hier na 20 maart zijn aangekomen, de afhandeling van eventuele asielaanvragen en beroepsprocedure en hun ‘ship-
425 E-mail d.d. 1 april 2016 ‘Spoed vraag Asscher: stavaza EU-Turkijedeal’ in productie 37, p. 94-96.
426 Ibid.
427 E-mail d.d. 3 april 2016 ‘Readmission Operational Arrangement’ en E-mail d.d. 3 april 2016 ‘HC and MFA phone call request’ in productie 37, p. 102-104, 105-106.
428 E-mail d.d. 1 april 2016 ‘Daily report on migration crisis in Greece’ in productie 37, p. 98.
429 Factsheet migratie Griekenland specifiek d.d. (begin) april 2016 in productie 36, pp. 23-25; Europese Commissie, ‘Operational implementation of the EU-Turkey Agreement’ d.d. 20 april 2016 (productie 51), p. 3; Xxxxx Xxxxxx en Xxxxxxxx Xxxxxxx (Reuters), ‘Turkey to readmit more migrants from Greece as EU deal faces protests’ d.d. 5 april 2016, xxxxx://xxxx.xxxxx.xxx/xxxx/00000000000000-0xxxx (geraadpleegd op 2 april 2024).
430 UNGA, ‘Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece’ (A/HRC/35/25/Add.2) d.d. 24 april 2017 (productie 42), par. 31. Zie ook: Raad van Europa, Parliamentary Assembly Report ‘The situation of refugees and migrants under the EU-Turkey Agreement of 18 March 2016’ (Doc. 14028) d.d. 19 april 2016 (productie 61), p. 9; The Guardian, ‘Greece may have deported asylum seekers by mistake, says UN’ d.d. 5 april 2016 in productie 101, pp. 7-9; E-mail d.d. 5 april 2016 ‘UNHCR 13 personen ten onrechte uitgezet naar Turkije’ in productie 37, pp. 107-109.
431 Verslag stuurgroep d.d. 5 april 2016 in productie 29, pp. 25-26.
432 Ibid.
433 Ibid.
434 Xxxxx-intern memo d.d. 5 april 2016, ‘Scene setter bezoek minister Xxxxxxxx 8-9 april a.s.’ in productie 28, pp. 25-29.
back’ naar Turkije. De zwakke Griekse institutionele capaciteit is een complicerende factor voor het naadloos absorberen van de hulp die het land hierbij krijgt van andere lidstaten, direct of via Frontex en EASO. Deze uitdaging, die voor willekeurig elk land al overweldigend zouden zijn, worden nog groter door een nog steeds fragiele economische en politieke context”.435 [onderstreping adv.]
233. Over de hotspots schrijft de ambassade:
“De Griekse autoriteiten zijn naarstig op zoek naar een oplossing voor het probleem van de overvolle detentiekampen. De hotspots zijn op de dag van het sluiten van de deal met Turkije omgezet in gesloten detentiecentra, die totaal niet berekend zijn op het aantal mensen dat er (langere tijd) vastzit, los van de ethisch-juridische vraag of asielzoekers er überhaupt moeten zitten. Aan de ene kant vrezen de Griekse autoriteiten dat ze mensen kwijtraken (in afwachting van het definitieve besluit om de betreffende mensen terug te sturen naar Turkije) als zij ze vrijlaten op de eilanden. Aan de andere kant is langere termijn detentie van teveel mensen in deze ongeschikte kampen niet wenselijk en houdbaar”.436
234. Andere “uitdagingen” die het memo noemt zijn het ontbreken van (gratis) juridische bijstand, het gebrek aan tolken, de opvang van alleenstaande minderjarige asielzoekers en de vraag of het EHRM zal accepteren dat Turkije wordt aangemerkt als veilig derde land. De politieke wil van de Griekse regering zou zijn toegenomen, maar men dient rekening te houden met “de notoire Griekse tekortkoming t.a.v. capaciteit en coördinatievermogen”.437
235. Op 7 april 2016 schrijft het ministerie van Buitenlandse Zaken dat “[d]e opvanglocaties in Griekenland [vol] beginnen […] te raken”. Het COA weekrapportages bijhoudt over de EU- Turkijedeal – bericht dat tussen de 80 en 90% van de personen in de hotspots asiel aanvraagt, hetgeen tot vertraging in het readmissieproces zal leiden.438 Kamp Moria barst volgens het COA uit zijn voegen en de toegenomen asielaanvragen doen de druk op EASO stijgen.439 Ook verschillende ngo’s en organisaties als Artsen zonder Grenzen en het Rode Kruis waarschuwen de regering dat de uitvoering van de EU-Turkijedeal nu al strijdig is met de fundamentele rechten van de asielzoekers op de eilanden.440 Uit de agenda voor de bespreking van de stuurgroep op 5 mei 2016 blijkt dat de hotspots op Kos en Samos op dat moment nog steeds niet volledig operationeel zijn.441
236. Uit de interne stukken blijkt verder dat de Turkse situatie buitengewoon onzeker blijft. Zo is op 7 april 2016 duidelijk dat Turkije een wetswijziging die meer bescherming biedt aan Syriërs door zal voeren, maar dat over bescherming aan asielzoekers met andere nationaliteiten nog wordt onderhandeld.442 De wetgeving is specifiek beperkt tot Syrische asielzoekers en tot de Griekse
435 Ibid., pp. 27.
436 Ibid., pp. 28.
437 Ibid., pp. 26-27.
438 Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 2 d.d. 8 april 2016 in productie 32, p. 3. De rapportages van deze projectgroep worden door het COA verstuurd, en worden in de dagvaarding daarom verder aangeduid als de ‘COA-weekrapportages’.
439 Ibid., p. 6.
440 Factsheet Migratie - Humanitaire hulp tbv reis minister van Buitenlandse Zaken naar Turkije en Griekenland d.d. 7 april 2016 in productie 36, p. 30.
441 E-mail d.d. 3 mei 2016 ‘Agenda stuurgroep 5 mei 2016’ in productie 37, p. 145. Een bijlage bij de agenda, een document waarin de problemen met de veiligheid in de hotspots uiteen worden gezet, is niet openbaar gemaakt.
442 Verslag IPCR HL EU-Turkijedeal d.d. 5 april 2016 in productie 29, p. 29-32.
eilanden.443 De Staat acht dit problematisch, omdat bijvoorbeeld bij Afghaanse vluchtelingen in Turkije sprake is van “een voortdurend marginaal bestaan”.444 Op 24 april 2016 stuurt Turkije aan de Europese Commissie een brief waarin de garantie is opgenomen dat ook niet-Syrische asielzoekers die na 4 april 2016 zijn aangekomen op de Egeïsche eilanden na terugkeer een verzoek om internationale bescherming kunnen doen; de wet wordt echter niet gewijzigd.445
237. De Nederlandse regering is zich ervan bewust dat ook het aannemen van nieuwe wetgeving nog niet betekent dat de situatie voor Syrische en niet-Syrische asielzoekers daadwerkelijk zal voldoen aan de eisen.446 Zo schrijft het ministerie van Buitenlandse Zaken:
“[minister] Xxxxxxxx vroeg [naam weggelakt] naar de positie van Syriërs in TUR. [Naam weggelakt] onderkende dat hier een probleem ligt maar vroeg wel begrip voor de Turkse autoriteiten: vergeet niet dat DGMM [het Turkse Directorate General for Migration Management, adv.] nog steeds in oprichting/opbouw is, terwijl het al wel echt serieus moet leveren. Logischerwijs ligt de focus nu op de Syriërs. Stap voor stap is het devies: zorgvuldige uitrol kost nu eenmaal tijd. De kwetsbaarheid van het migratie-akkoord is de spanning tussen de gewenste snelheid vs. de volkenrechtelijke noodzaak van kwaliteit en zorgvuldigheid. Deze staan hier op gespannen voet”.447
238. Dat Turkije in de praktijk niet de bescherming biedt die in de wet en toezeggingen worden genoemd, volgt onder meer uit een UNHCR-evaluatierapport waarover de Staat in mei op de hoogte wordt gesteld. In de begeleidende e-mail staat over het rapport:
“asielstelsel garandeert in principe basisbehoeften voor alle Syriërs maar de praktijk is weerbarstig, meerderheid van de populatie valt buiten bereik UNHCR, 80% is kwetsbaar, werkvergunning bereikbaar voor weinigen, minder dan 40% van de kinderen gaat naar school”.448
239. Deze situatie maakt het hoogst onzeker of de Griekse bezwaarcommissies en rechters daadwerkelijk zullen aannemen dat Turkije een veilig derde land en/of eerste land van asiel is, terwijl op dat moment de situatie in de kampen al onhoudbaar is geworden.
5.3.1.3 2016-2020: De Staat weet dat er geen reëel uitzicht op readmissie naar Turkije bestaat
240. Uitvoering van de EU-Turkijedeal dient uiteraard in lijn te zijn met de vereisten van het GEAS. Het Operational Plan – dat door de Commissie in samenspraak met de lidstaten wordt opgesteld en op 15 april 2016 verschijnt – onderkent dan ook dat readmissie naar Turkije afhankelijk is van het oordeel van de Griekse rechter over Turkije als veilig derde land of als eerste land van asiel.449
443 E-mail d.d. 7 april 2016 met bijlage ‘Decree No. 2016/8722 (Turkije)’ in productie 37, p. 110-112. Zie voor de beperking tot de Egeïsche eilanden ook: EASO, ‘Country Information Pack. The Asylum System in Turkey’ d.d. 15 juni 2016 (productie 105), p. 15; Brief van de Permanent Vertegenwoordiger bij de EU van Turkije aan de Europese Commissie d.d. 12 april 2016 (productie 50).
444 E-mails d.d. 8 en 11 april 2016 ‘Gesprekken met Xxxxxx en Türk (UNHCR)’ in productie 37, pp. 113-117.
445 Brief van de Permanent Vertegenwoordiger bij de EU van Turkije aan de Europese Commissie d.d. 24 april 2016 (productie 52).
446 Aantekeningen gesprek staatssecretaris Veiligheid en Justitie en UNHCR d.d. 26 april 2016 in productie 33, p. 51.
447 Ibid. Uit hetzelfde document blijkt dat o.a. Amnesty International minister Xxxxxxxx informeert over de pushbacks die plaatsvinden in Turkije.
448 E-mails d.d. 18-19 mei 2016 ‘Situatie Turks-Syrische grens, rol UNHCR’ in productie 37, pp. 150-153.
449 E-mail d.d. 15 april 2016 met bijlage ‘Concept Operational Plan’ in productie 37, p. 126-127.
Het plan gaat echter uit van een relatief lage instroom en hoge uitstroom op de eilanden en veronderstelt dat Syrische asielzoekers de gehele procedure – van het aanvragen van asiel, beroep, tot teruggestuurd worden naar Turkije – binnen 14 dagen kunnen doorlopen.450 Voor niet-Syriërs is niet duidelijk hoe lang de procedure in beslag zal nemen, omdat de EU daarover nog met Turkije in gesprek is.451 In de praktijk blijkt het volstrekt onmogelijk om procedures binnen veertien dagen af te ronden. De trage asielprocedures en de procedurele rechten van asielzoekers in combinatie met de onzekerheid over de status van Turkije als veilig derde land zorgen er voor dat readmissie naar Turkije – dé kern van de EU-Turkijedeal – feitelijk nooit van de grond komt. Hierdoor ontstaat een situatie waarbij mensen vast blijven zitten op de hotspot- eilanden. Het Operational Plan waarschuwt al dat een soepel verloop afhankelijk zou zijn van verschillende elementen:
“For the smooth implementation of the EU-TR Statement it is important that there is reliable forward planning that takes into account the interdependencies of the different workflows. To illustrate: the required reception capacity is a function of the rate of arrival and the rate of return. The rate of return is a function of the processing capacity of the asylum system, but also of the rate of resettlement. This requires rather sophisticated planning”.452
241. Omdat bij de start van de uitvoering van de deal zo’n 40% van de asielzoekers die op de eilanden aankomen Syrisch is, en uit wordt gegaan van 300 aankomsten per dag, dienen – volgens het Operational Plan – zo’n 120 Syriërs per dag vanuit Turkije naar een EU-lidstaat hervestigd te worden, en hetzelfde aantal Syriërs moet dus van de Griekse eilanden naar Turkije teruggestuurd worden.453 De Staat voorziet evenwel problemen:
“Er blijven ernstige vragen bestaan bij de eigen capaciteit van EL [Griekenland, adv.] om in de hotspots asielaanvragen tijdig en correct te registreren (EL politie); (ontvankelijkheids)- beslissingen asiel te nemen; een daadwerkelijk rechtsmiddel/beroepsprocedure te organiseren”.454
242. Desondanks bevat het Operational Plan geen plan voor het scenario waarin het niet lukt om het beoogde aantal mensen terug te sturen naar Turkije en de deal onwerkbaar blijkt.
243. COA-medewerkers die worden ingezet op de Egeïsche eilanden laten al meteen weten dat de zaken “zeer traag [lopen] qua ontwikkeling in GRIE”.455 Voor de meeste vluchtelingen in de hotspots zijn de termijnen al verstreken.456 Op 25 april 2016 wordt ook in de stuurgroep geconcludeerd dat de doelen niet gehaald worden.457 Het COA concludeert in de
450 Ibid., p. 127.
451 Ibid.
452 Ibid., p. 133.
453 Ibid., p. 128.
454 E-mails d.d. 12 en 13 april 2016 ‘BST+’ in productie 37, p. 118-120.
455 Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 3 d.d. 15 april 2016 in productie 32, p. 8.
456 Ibid.
457 Verslag stuurgroep d.d. 25 april 2016 in productie 29, pp. 33-35. Dit wordt op dat moment gewijd aan kinderziektes en het nog niet opgeleide personeel, maar ook hierna blijft dit het geval (zie hieronder).
weekrapportages dat de hotspots helemaal vol zitten en dat de veiligheid in de kampen in het geding is.458
244. Tot medio mei blijven uitspraken van beroepscomités uit. De Staat volgt dit nauwgezet. Op 15 mei 2016 bevinden zich 8.626 migranten op de eilanden, waarvan ten minste 7.792 hebben aangegeven asiel te willen aanvragen. Het aantal geregistreerde asielaanvragen ligt een stuk lager: op 9 mei 2016 waren dat er slechts 878 (waarvan 872 van Syriërs) en er zijn op de eilanden op dat moment 547 interviews afgenomen, 332 asielaanvragen ontvankelijk verklaard, en 164 niet-ontvankelijk. Omdat alleen personen naar Turkije teruggestuurd kunnen worden wiens aanvraag niet-ontvankelijk is verklaard, kan op basis van deze cijfers al geconcludeerd worden dat het merendeel van de personen niet in aanmerking komt voor readmissie naar Turkije. Bovendien hebben 127 van de 164 asielzoekers wier aanvraag niet-ontvankelijk is verklaard beroep aangetekend.459
245. Op 18 mei 2016 doet het beroepscomité voor het eerst uitspraak en vernietigt de niet- ontvankelijkheidsbeslissingen van een asielaanvraag van een Syrische asielzoeker. Hij mag niet teruggestuurd worden naar Turkije, omdat Turkije voor hem niet aangemerkt kan worden als veilig derde land, en omdat het feit dat hij door Turkije naar Griekenland is gereisd onvoldoende is om te spreken van een band tussen de verzoeker en Turkije.460 Het ministerie van Veiligheid en Justitie vat de uitspraak op als een signaal dat Turkije ook los van dit individuele geval niet als veilig derde land wordt beschouwd:
“Zoals aangegeven heeft een beroepsinstantie in Griekenland zich heden uitgesproken over de eerste beroepszaken van afgewezen Syriërs. Die beroepsinstanties hebben geoordeeld dat betrokkene niet terug kan naar Turkije, in hun individuele geval (al wordt tussen de regels door ook duidelijk gemaakt dat men Turkije als niet-veilig beschouwt).”461 [onderstreping adv.]
246. Het COA schrijft in de weekrapportage van 22 mei 2016 dat de verwachting is dat de uitspraak zal leiden tot een toename van beroepsprocedures, waardoor de terugkeer van Griekenland naar Turkije verdere vertraging op zal kunnen lopen.462
247. Hoewel uit interne stukken blijkt dat de Staat ook twijfels heeft over de status van Turkije als veilig derde land, spreekt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid vertrouwelijk met zijn Griekse ambtsgenoot over de kwestie en spreekt onder meer af dat “politieke steun [zal worden uitgesproken] voor [de] Griekse aanpak om Turkije veilig te beschouwen voor terugkeer”.463 Op 20 mei 2016 stelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie samen met Eurocommissaris Xxxxxxxxxxxx in een persverklaring:
458 Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 3 d.d. 15 april 2016; Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 4 d.d. 24 april 2016 in productie 32, p. 8, 12; E-mail d.d. 15 april 2016 met bijlage ‘Concept Operational Plan’ in productie 37, p. 122.
459 E-mail d.d. 20 mei 2016 ‘First decisions Appeal Committees Greece’ in productie 37, p. 161-162.
460 Ibid., p. 164.
461 E-mail d.d. 19 mei 2016 ‘Uitspraken appeals committees’ in productie 37, pp. 154-156.
462 Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 6 d.d. 22 mei 2016 in productie 32, p. 16.
463 E-mail d.d. 20 mei 2016 ‘First decisions Appeal Committees Greece’ in productie 37, p. 161.
“Member States expressed their conviction that migrants can and should be returned to Turkey in conformity with the EU-Turkey Statement of 18 March”.464
248. De lidstaten kunnen echter niet bepalen of Turkije een veilig derde land is, dat is aan de Griekse beroepsinstanties en uiteindelijk de Griekse rechter. Op 7 juni 2016 zijn 22 beroepen van asielzoekers tegen niet-ontvankelijkheidsverklaringen toegewezen, en is er slechts één afgewezen.465 De minister van Buitenlandse Zaken spreekt van “onvoldoende resultaten uit GRI asielprocedure”, en van “onvoldoende resultaten van GRI op omstandigheden eilanden.”466 Daarnaast blijkt de Staat ook goed op de hoogte van de situatie bij de Turks-Syrische grens: “closed for refugees, refoulement, shootings/beatings”.467
249. Ook het COA rapporteert dat de Griekse asieldienst de afhandeling van asielaanvragen nauwelijks aan kan en de opvangkampen vol zitten.468
250. De hervorming van de beroepscomités die hierna volgt – en waar Nederland zich sterk voor inzet zoals in sectie 5.3.2.2 wordt toegelicht – leiden niet tot het op grote schaal terugsturen van asielzoekers. In september 2016 beginnen twee Syrische asielzoekers wier aanvraag in beroep niet-ontvankelijk is verklaard omdat Turkije voor hen aangemerkt kan worden als veilig derde land, een procedure bij de Griekse Raad van State. In die procedure liggen twee belangrijke vragen voor: of Turkije aangemerkt kan worden als veilig derde land, en of de samenstelling van de hervormde beroepscomités in strijd is met de Griekse grondwet. In afwachting van het oordeel van de Griekse Raad van State leggen de beroepscomités de beroepszaken van Syrische asielzoekers stil.469
251. Het aantal asielzoekers dat de eilanden verlaat, blijft laag. Tussen september 2016 en september 2017 worden, in afwachting van het oordeel van de Griekse Raad van State over Turkije als veilig derde land, nauwelijks asielzoekers teruggestuurd naar Turkije.470 Alleen migranten die geen asielaanvraag hebben ingediend, hun aanvraag intrekken, of asielzoekers wier aanvraag is afgewezen op inhoudelijke gronden kunnen gedwongen worden terug te keren naar Turkije.471 Zo’n 95% van de migranten in Griekenland vraagt xxxxx aan, en daarom is de groep migranten die naar Turkije kan worden teruggestuurd omdat zij geen asiel hebben aangevraagd klein.472 Ook het terugsturen van afgewezen asielzoekers blijkt moeilijk: verwacht wordt dat de meesten
464 E-mail d.d. 25 mei 2016 met bijlage ‘Note Presidency May JHA’ in productie 37, pp. 165-167.
465 Annotatie MCEU d.d. 7 juni 2016 in productie 30, p. 23.
466 Ibid.
467 Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken met Xxxxxxxxxxxx d.d. 7 juni 2016 in productie 33, p. 56.
468 Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 8 en 9 d.d. 15 juni 2016 in productie 32, 30-31.
469 Ook na een voorlopig oordeel van een deelkamer van de Griekse Raad van State van 22 februari 2017 dat Turkije voor Syriërs aangemerkt kan worden als veilig derde land, blijven de beroepszaken van Syrische asielzoekers stilliggen. De beroepscomités wachten de uitspraak van de full chamber van de Griekse Raad van State af, waarnaar de zaak voor een definitief oordeel is doorverwezen. Op dat moment liggen meer dan 600 zaken van Syrische asielzoekers voor bij de beroepscomités. Zie Verslag stuurgroep d.d. 22 februari 2017 in productie 29, p. 46; Xxxxx-intern memo d.d. 8 maart 2017, ‘Vooruitblik Griekse migratieproblematiek’ in productie 28, p. 65.
470 Zo vindt tussen 3 en 30 november 2016 helemaal geen readmissie plaats: Projectgroep implementatie relocatie en EU- Turkije, Rapportage 23 d.d. 30 november 2016 in productie 32, p. 48. Op 24 november 2016 zijn sinds de inwerkingtreding van de EU-Turkijedeal 1.135 personen van Griekenland naar Turkije teruggekeerd. 85 van de teruggekeerde migranten zijn Syriërs, geen van de teruggekeerde migranten is teruggestuurd nadat het asielverzoek in beroep niet-ontvankelijk is verklaard, zie: E-mail d.d. 24 november 2016 ‘Migratie-update’ in productie 37, pp. 197-199; Rijks-intern memo d.d. 8 maart 2017, ‘Vooruitblik Griekse migratieproblematiek’ in productie 28, p. 65.
471 Rijks-intern memo d.d. 8 maart 2017, ‘Vooruitblik Griekse migratieproblematiek’ in productie 28, p. 65.
472 Voorbereiding ER migratie 28-29 juni 2016 d.d. (begin) juni 2016 in productie 35, p. 45.
van hen hoger beroep zullen instellen tegen het oordeel van de beroepscomités.473 Voor degenen die dat niet doen, of van wie het hoger beroep wordt afgewezen, geldt dat de Griekse autoriteiten vaak niet weten waar deze “terugkeerkandidaten” zich bevinden.474
252. Uit een rijks-intern memo van de Nederlandse ambassade in Griekenland van 4 oktober 2016 blijkt dat de Staat zich ervan bewust is dat de readmissie van niet-ontvankelijke (Syrische) asielzoekers nagenoeg stil ligt.475 Daarnaast schrijft het ministerie van Buitenlandse Zaken in een ‘factsheet’ van 18 oktober 2016 onder het kopje ‘Uitvoering EU-Turkije afspraken – Turkse zijde’:
“Turkije mogelijk geen ‘veilig derde land’: hoewel dit criterium via individuele toetsing plaatsvindt, zijn er wisselende berichten over de daadwerkelijke toegang tot de asielprocedure voor Syrische vluchtelingen in Turkije”.476
253. In een rijks-intern memo van 30 november 2016 vat de Nederlandse ambassade de hierboven uiteengezette problematiek als volgt samen:
“Er is sprake van voortdurende aankomsten vanuit Turkije gecombineerd met een gebrek aan terugzending door de juridische belemmeringen in Griekenland alsook door toegenomen problemen vanuit Turkije over terugname. Hierdoor bevindt de opvang op eilanden zich boven de capaciteit. Gebrek aan perspectief over de toekomst op de eilanden (voor migranten alsook lokale bevolking) veroorzaakt frictie, waarin extremisten zich (kunnen) roeren. Er zijn incidenten op het gebied van veiligheid (in al haar facetten).” 477
254. Een ‘Migration Crisis Information Sheet’ van de Europese Commissie van 12 september 2017 maakt duidelijk dat het uitgangspunt waar de EU-Turkijedeal op is gestoeld, namelijk readmissie naar Turkije op basis van een niet-ontvankelijkheidsbeslissing, niet mogelijk is gebleken. Tussen 20 maart 2016, de datum waarop de EU-Turkijedeal in werking is getreden, en 11 september 2017 zijn 1.316 migranten onder de EU-Turkijedeal van de Griekse eilanden teruggekeerd naar Turkije. Onder hen bevindt zich niemand die is teruggestuurd na een niet- ontvankelijkheidsoordeel in beroep te hebben ontvangen. 212 van hen zijn Syriërs, 419 van hen zijn asielzoekers wier verzoek op inhoudelijke gronden is afgewezen.478
255. Op 22 september 2017 oordeelt de Griekse Raad van State voor de twee Syrische asielzoekers die beroep hebben ingesteld dat Turkije een veilig derde land is.479 Maar de voor de EU- Turkijedeal gunstige uitspraak doet het tij niet keren: het aantal Syriërs dat na niet-ontvankelijk te zijn verklaard wordt teruggestuurd naar Turkije blijft laag. In een rijks-intern memo van 24 november 2017 duidt de Nederlandse ambassade in Athene waarom dat zo is:
“De recente uitspraak van de Griekse Raad van State dat twee Syriërs gedwongen kunnen worden teruggestuurd naar Turkije leidde niet tot een stijging van het aantal Syriërs dat wordt teruggestuurd. Doordat het iedere asielzoeker vrij staat om alle beroepsmogelijkheden uit te
473 Verslag stuurgroep d.d. 12 oktober 2016 in productie 29, p. 40.
474 Verslag stuurgroep d.d. 23 november 2016; Verslag stuurgroep d.d. 5 april 2017, in productie 29, p. 43, 49.
475 Rijks-intern memo d.d. 4 oktober 2016, ‘Stand van zaken Griekse migratieproblematiek na gespreksronde’ in productie 28, p. 47.
476 Factsheet Migratie tbv RAZ 18 oktober 2016 in productie 36, p. 47.
477 Xxxxx-intern memo d.d. 30 november 2016, ‘Stand van zaken Griekse migratieproblematiek’ in productie 28, p. 52.
478 Europese Commissie, ‘Migration Crisis Information Sheet’ d.d. 12 september 2017 in productie 38, p. 18.
479 UNHCR, Overzicht relevante overwegingen Griekse Raad van State 22 september 2017, Joint decisions 2437 en 2348/2017 (productie 108).
putten inclusief de Raad van State geldt er geen precedentwerking. Sterker nog: in enkele recente gevallen kwamen beroepscommissies tot de conclusie dat Syrische asielzoekers niet teruggestuurd mochten worden omdat zij slechts kort in Turkije hadden verbleven en daardoor onvoldoende band hadden opgebouwd met het land.”480
256. Uit de rijks-interne memo’s opgesteld door de Nederlandse ambassade in Griekenland blijkt dat de Staat goed op de hoogte is van het lage aantal personen dat teruggestuurd wordt naar Turkije.481 De informatie waarover hij beschikt is bovendien gedetailleerd. De Europese Commissie stelt zeer regelmatig een ‘Migration Crisis Information Sheet’ op dat binnen de stuurgroep wordt gecirculeerd. Het document bevat een overzicht van het aantal personen op de Griekse eilanden en het aantal personen dat is teruggestuurd naar Turkije, evenals informatie over het aantal beroepszaken en de uitkomst daarvan.482
257. In de periode 2018-2020 neemt het aantal Syriërs dat wordt teruggestuurd naar Turkije alleen maar verder af.483 Tussen 2017 en 2020 komen 38.163 Syriërs aan op de eilanden, terwijl minder dan 404 Syriërs teruggestuurd worden naar Turkije, onder wie slechts 44 Syriërs wier asielverzoek in beroep niet-ontvankelijk is verklaard.484 Dat terwijl het terugsturen van juist die groep de kern van de EU-Turkijedeal vormt, zoals ook volgt uit een memo van 18 februari 2019:
“In 2018 zijn slechts 322 mensen teruggekeerd vanuit Griekenland, dat is een halvering ten opzichte van 2017. Onder hen waren slechts 8 Syriërs, nota bene de groep waarvoor de EU- Turkije Verklaring was bedoeld”.485
258. En tevens uit een memo van de ambassade van 13 mei 2019:
“In totaal zijn slechts 36 Syriërs teruggestuurd omdat hun aanvraag in tweede instantie "inadmissible" werd bevonden, omdat Turkije voor hen een veilig derde land was. Dat wil zeggen dat de EU-Turkije verklaring 36 keer is benut in de afgelopen drie jaar”.486
480 Rijks-intern memo d.d. 24 november 2017, ‘Verhoogde instroom en slechte opvang zetten EU-Turkije-deal onder druk’ in productie 28, p. 81. Vgl. de interne stukken besproken in secties 5.2 en 5.3.2.3, waarin de Staat de procedurele rechten van asielzoekers in Griekenland en het risico op lange procedures al onderkende.
481 Bijvoorbeeld: Xxxxx-intern memo d.d. 25 juli 2016, ‘Vooruitblik migratie Griekenland onder Slowaaks voorzitterschap’; Rijks-intern memo d.d. 8 maart 2017, ‘Vooruitblik Griekse migratieproblematiek’; en Rijks-intern memo d.d. 7 februari 2019, ‘Scenesetter bezoek Staatssecretaris Xxxxxxx aan Griekenland op 13 & 14 februari’ in productie 28, p. 38, 63 en 127-
128.
482 Uit de interne stukken van de Staat valt op te maken dat in ieder geval het Ministerie van Justitie en Veiligheid die e- mails, en dus de bijlagen, ontvangt. Zie bijvoorbeeld: E-mails d.d. 24 mei 2016 en 6 juli 2016 met geweigerde bijlagen in productie 37, p. 182-187, waarbij het ministerie van Justitie en Veiligheid openbaarmaking van de bijlagen ‘Migration Crisis Information Sheet 23-5-16.pdf’ en ‘Migration Crisis Information Sheet 07-06-16 (2).docx’ heeft geweigerd. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft twee ‘Migration Crisis Information Sheets’, die bijlagen bij een rijks-intern memo vormden, openbaar gemaakt, zie: Europese Commissie, ‘Migration Crisis Information Sheet’ d.d. 12 september 2017 en ‘Migration Crisis Information Sheet’ d.d. 24 april 2018 in productie 38, p. 8-11, 12-16.
483 SB, ‘Visualising data’ (productie 100), figures 4.1, 5.1 en 6.1.
484 Minder dan 404 Syriërs, omdat in 2016 wel Syriërs zijn teruggestuurd, maar op basis van de beschikbare informatie van UNHCR niet duidelijk is hoeveel. Zie: Readmissie Griekenland naar Turkije 2017-2020 (UNHCR) (productie 110).
485 Xxxxx-intern memo d.d. 18 februari 2019, ‘Verslag bezoek staatssecretaris Xxxxxxx aan Athene en Lesbos’ in productie 28, p. 139.
486 Rijks-intern memo d.d. 13 mei 2019, ‘Uitblijvende terugkeer en trage procedures ondermijnen EU-Turkije Verklaring’ in
productie 28, p. 153.
259. Op 14 maart 2018 omschrijft de ambassade het feit dat “Turkije juridisch niet houdbaar tot veilig land is verklaard” als een “kernprobleem”.487 Maar dat Turkije vaak niet aangemerkt wordt als veilig derde land voor Syriërs is niet de enige oorzaak van de lage readmissiecijfers. De meeste niet-Syrische asielzoekers komen namelijk niet in aanmerking voor terugkeer naar Turkije: zij gaan de reguliere asielprocedure in.488 Dat is van belang, omdat vanaf 2018 een verschuiving plaatsvindt in de samenstelling van de nationaliteiten van de aankomsten op de Griekse eilanden. Onderstaande tabel geeft voor de periode 2017-2020 per jaar de drie nationaliteiten weer die het meest vertegenwoordigd zijn in de aankomsten op de Griekse eilanden, en het percentage dat personen met die nationaliteit vormen.489
0000 | 0000 | 0000 | 0000 | |
1. | Syrië: 42% | Afghanistan: 28% | Afghanistan: 40% | Afghanistan: 35% |
2. | Iraq: 20% | Syrië: 24% | Syrië: 27% | Syrië: 23% |
3. | Afghanistan: 12% | Iraq: 18% | Congo (DRC): 7% | Congo (DRC): 10% |
260. De Staat realiseert zich dat terugkeeroperaties naar Turkije onder de EU-Turkijedeal nog lastiger worden, nu Turkije hoe dan ook niet als veilig derde land wordt beschouwd voor driekwart van de arriverende personen die niet de Syrische nationaliteit bezitten.490
261. In 2019 treedt een nieuwe Griekse regering aan, die als doel heeft om voor het einde van 2020
10.000 mensen naar Turkije terug te sturen. Ook daarvan komt niets terecht. Vooraf merkt de ambassade hier al over op:
“Het is overigens zeer de vraag of deze ambitie realistisch is. De regering is vooralsnog onduidelijk of het Turkije als veilig derde land gaat beschouwen voor bijvoorbeeld Afghanen (de grootste groep). Het is bovendien de vraag of dat besluit dan uiteindelijk ook stand zou houden voor de rechter.”491
262. Zoals nader besproken in sectie 5.4.2 ligt vanaf april 2020 readmissie van de eilanden naar Turkije helemaal stil: Turkije accepteert, in eerste instantie vanwege de coronamaatregelen in het land, geen readmissie meer.492
487 Xxxxx-intern memo d.d. 14 maart 2018, ‘Stand van zaken migratie-situatie Griekenland en opties invulling Regeerakkoord’ in productie 28, p. 89.
488 Rijks-intern memo d.d. 24 november 2017, ‘Verhoogde instroom en slechte opvang zetten EU-Turkije-deal onder druk’; Rijks-intern memo d.d. 18 februari 2019, ‘Verslag bezoek staatssecretaris Xxxxxxx aan Athene en Lesbos’; Rijks-intern memo d.d. 13 mei 2019, ‘Uitblijvende terugkeer en trage procedures ondermijnen EU-Turkije Verklaring’; Rijks-intern memo d.d. 5 september 2019, ‘Opvang Griekse eilanden barst uit zijn voegen’ in productie 28, p. 80, 139, 151-154, 157. 489 Aankomsten op de eilanden 2017-2020 (UNHCR) (productie 109), p. 2, 4, 6, 8. De Staat is op de hoogte van het feit dat relatief minder Syriërs en meer Afghanen via Turkije op de Griekse eilanden aankomen, zie: Rijks-intern memo d.d. 28 september 2018, ‘Het blijft pleisters plakken’; Rijks-intern memo d.d. 29 november 2018, ‘Stromende regen maakt situatie op Samos nog schrijnender’; Rijks-intern memo d.d. 18 februari 2019, ‘Verslag bezoek staatssecretaris Xxxxxxx aan Athene en Lesbos’ in productie 28, p. 107-110, 120-122, 138.
490 Rijks-intern memo d.d. 14 maart 2019, ‘Migration situation in Greece: a Dutch-German outlook for 2019’ in productie 28, p. 145.
491 Xxxxx-intern memo d.d. 28 oktober 2019, ‘Scene setter bezoek staatssecretaris JenV 30-31 oktober’ in productie 28, p. 161.
492 SB, ‘Visualising data’ (productie 100), figures 6.1, 7.1, 8.1, 9.1.
5.3.1.4 2016-2020: De Staat is op de hoogte van de inhumane situatie in de kampen
263. De Staat onderhoudt naar eigen zeggen “doorlopende contacten over de uitvoering van de Verklaring EU-Turkije en de humanitaire situatie”.493 De Staat is dus goed op de hoogte van de situatie in de hotspots op de Egeïsche eilanden en weet dus ook dat de situatie aldaar vanaf maart 2016 dag na dag verslechtert.
264. Tijdens het wekelijkse migratieoverleg op de Nederlandse ambassade in Athene van 18 mei 2016 wordt gesproken over het feit dat de eilanden vol raken.494 Een dag later bezoekt de Chef de Poste Chios. Het verslag van het bezoek schetst een somber beeld:
“De hotspot is volledig opengesteld door autoriteiten (zie bijgevoegde foto’s) omdat de druk intern te hoog werd. Er is een rioolprobleem en soms geen warm water. In de hotspots zitten veel kwetsbare migranten. Het is regelmatig onrustig in de hotspot: afgelopen week zouden zeven migranten zijn neergestoken. Migranten lijken de regie in de hotspot te hebben overgenomen.”495
265. Dat de Staat zeer goed op de hoogte is van de situatie in de kampen volgt ook uit de aanmerkingen die hij heeft op de rapportages van UNHCR uit juni 2016. De Nederlandse ambassade in Griekenland schrijft “op basis van onze eigen waarnemingen” dat deze rapportages een te positief beeld van de inzet van UNHCR in Griekenland schetsen en dat “men de logistieke problemen in Griekenland onderschat”.496 Het COA rapporteert op 29 mei 2016 dat het onwaarschijnlijk is dat het aantal opvangplekken in de hotspots op korte termijn uitgebreid kan worden, en dat de aanhoudende instroom op de hotspots de veiligheid aldaar onder druk zet.497 Ook de ambassade bevestigt dit beeld en wijst op de gevolgen daarvan:
“Het niet realiseren van adequate opvangfaciliteiten zal bestaande veiligheidsrisico’s, gezondheidsrisico’s en frustraties vergroten. In het bijzonder op de Griekse eilanden bestaan spanningen door het gebrek aan perspectief voor migranten die daar zijn gestrand en de moeilijke leefomstandigheden in en buiten de hotspots. Dit heeft reeds geleid tot zelfmoordpogingen, geweld tussen migranten onderling, geweld van migranten tegenover personeel in de hotspots, en confrontaties met de lokale bevolking”.498
266. In augustus 2016 noemt het COA de situatie op de eilanden reeds onhoudbaar en wijst op de situatie van kwetsbaren zoals vrouwen en kinderen.499 De Staat realiseert zich echter dat de overbevolking in de kampen verder toeneemt vanwege de zeer beperkte readmissie en daarmee ook de “veiligheids- en gezondheidsrisico’s” voor de mensen in de kampen.500
493 Kamerstukken II 2015-2016, 32317, nr. 407, p. 3.
494 E-mail d.d. 19 mei 2016 ‘Verslag migratieoverleg Griekenland 18 mei’ in productie 37, pp. 157-159.
495 Ibid.
496 E-mail d.d. 16 juni 2016 ‘UNHCR - comments’ in productie 37, pp. 179-181.
497 Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 7 d.d. 29 mei 2016 in productie 32, p. 24.
498 Xxxxx-intern memo d.d. 25 juli 2016, ‘Vooruitblik migratie Griekenland onder Slowaaks voorzitterschap’ in productie 28, p. 39.
499 Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 15 en 16 d.d. 11 augustus 2016 in productie 32, p. 36: “Dit is geen houdbare situatie”; “Seksuele intimidatie is aan de orde van de dag”.
500 Rijks-intern memo d.d. 20 september 2016, ‘Brand in hotspot Moria is uiting van vele frustraties’; Xxxxx-intern memo d.d. 30 november 2016, ‘Demarche voorzitterschapstrio over belang goede respons op verzoeken om experts agentschappen EASO en Frontex’, in productie 28, p. 43, 58; Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 23 d.d. 30 november 2016 in productie 32, p. 48.
267. In rijks-interne memo’s blijft de Nederlandse ambassade verslag doen van de stand van zaken in de hotspots en de ontwikkelingen in het Griekse asielsysteem. Het beeld dat de memo’s scheppen wordt – conform de in sectie 5.1.2 beschreven situatie in de kampen – vanaf de zomer van 2017 steeds somberder.501 Door de hoge aankomst- en lage readmissiecijfers raken de hotspots steeds voller, waardoor de opvangomstandigheden verder verslechteren. In maart 2018 loopt bovendien het EU-relocatieprogramma af, waardoor “er nauwelijks meer legale doorstroom is naar andere Europese lidstaten (met uitzondering van gezingshereniging)”.502 De memo’s laten een constant tekort aan opvangplekken en sanitaire voorzieningen zien, evenals een gebrek aan veiligheid, adequate gezondheidszorg en toegang tot water en elektriciteit. In september 2018 schrijft de ambassade: “Een lichte stijging van aankomsten via de eilanden, leidt direct tot vreselijke omstandigheden in de hotspots”.503 De hoge stijgingen in het aantal aankomsten op de eilanden van 2019 moeten dan nog komen. Al in november 2018 worden de opvangomstandigheden op Samos als “verre van humaan” beschreven en in februari 2019 wordt de situatie op de eilanden “vaak onleefbaar” genoemd.504 In mei 2019 schrijft de ambassade “het zoveelste bericht over de slechte opvangomstandigheden voor migranten en vluchtelingen in Griekenland”.505
268. Vanaf juni 2019 stijgt het aantal aankomsten explosief. Als verklaring voor de toegenomen instroom wijst de ambassade naar een verharding van het Turkse migratiebeleid, waardoor steeds meer Afghanen en Syriërs ervoor kiezen door te reizen naar Griekenland uit angst om teruggestuurd te worden naar hun provincie van registratie of land van herkomst.”506 De ambassade schrijft dat, hoewel het aantal aankomsten op de Griekse eilanden na oktober 2015 is gedaald, de geografische restricties van de EU-Turkijedeal ertoe leiden dat de opvangomstandigheden op de eilanden toch verslechteren:
“Dat is weer een record sinds de EU Turkije Verklaring, maar veel minder dan in 2015 toen het om duizenden per dag ging. Het verschil met 2015 is dat asielzoekers de hotspoteilanden in beginsel niet mogen verlaten. In combinatie met de beperkte terugkeer, leidt de toegenomen instroom tot een verdere verslechtering van de situatie op de Griekse eilanden: alle kampen zijn overvol”.507
269. Hieruit volgt dat Nederland in 2016-2020 een volledig beeld had van de onhoudbare situatie en mensenrechtenschendingen op de eilanden en wist dat de afspraken uit de EU-Turkijedeal hieraan ten grondslag lagen.
501 Xxxxx-interne memo’s 2016-2020 (productie 28).
502 Rijks-intern memo d.d. 14 januari 2019, ‘Toegenomen druk op opvang vasteland baart zorgen’ in productie 28, p. 124.
503 Rijks-intern memo d.d. 28 september 2018, ‘Het blijft pleisters plakken’ in productie 28, p. 108.
504 Rijks-intern memo d.d. 29 november 2018, ‘Stromende regen maakt situatie op Samos nog schrijnender’; Xxxxx-intern memo d.d. 7 februari 2019, ‘Scenesetter bezoek Staatssecretaris Xxxxxxx aan Griekenland op 13 & 14 februari’ in productie 28, p. 121 en 127.
505 Rijks-intern memo d.d. 6 mei 2019, ‘Griekse opvang blijft tekort schieten: wat kunnen we doen?’ in productie 28, p. 148. 506 Xxxxx-intern memo d.d. 20 november 2019, ‘Scene setter bezoek M aan Griekenland op 28 november’ in productie 28, pp. 169-172. Zie ook Rijks-intern memo d.d. 6 februari 2020, ‘de EU-Turkije Verklaring is toe aan vernieuwing’ in productie 28, pp. 176-180.
507 Rijks-intern memo d.d. 5 september 2019, ‘Opvang Griekse eilanden barst uit zijn voegen’ in productie 28, p. 156.
5.3.2 De Staat blijft ondanks de mensenrechtenschendingen inzetten op voortzetting van de deal
270. Ondanks dat de Staat weet dat de EU-Turkijedeal tot mensenrechtenschendingen in de kampen leidt, blijft hij op verschillende manieren inzetten op voortzetting en instandhouding van de deal. De rechten van de asielzoekers zijn daarbij ondergeschikt. Zo blijft de Staat druk zetten op de Griekse autoriteiten om over te gaan op readmissie naar Turkije, bemoeit hij zich actief met (simplementatie van) Griekse wetgeving en verzet hij zich tegen maatregelen die verlichting kunnen brengen op de eilanden.
5.3.2.1 De Staat blijft vasthouden aan de EU-Turkijedeal en aandringen op readmissie
271. Zoals in sectie 5.3.1.3 omschreven komt readmissie naar Turkije niet van de grond en bestaat er geen reëel perspectief dat dit ondanks alle juridische en organisatorische obstakels wel op grote schaal zal lukken. Desondanks blijft de Staat vasthouden aan de EU-Turkijedeal in zijn oorspronkelijke vorm en zet de Staat zich in voor readmissie als oplossing voor de inhumane toestanden op de Griekse eilanden. Met dit doel dient Griekenland “op ieder niveau” onder druk gehouden te worden.508
272. Dat gebeurt ook. In augustus 2016 schrijft het ministerie van Veiligheid en Justitie over een gesprek met een Griekse vertegenwoordiger:
“Returns to Turkey: Stressed need for (visible) returns and therefore action by new appeals- committees, but also increasing rate of asylum-processing (too low), having a good look at admissibility-criteria & -percentages (still around 70% gets declared ‘admissible’), and increasing possibility of voluntary returns (to Turkey).”509
273. Kort daarna laat een ambtenaar van het ministerie van Veiligheid en Justitie aan de staatssecretaris weten: “Griekenland met heel veel druk aangespoord tot het zichtbaar uitvoeren van terugkeer naar Turkije”.510 En in een gespreksverslag van de Ministeriële Commissie Europese Unie (hierna: MCEU) van 30 augustus 2016 staat:
“MCEU hecht eraan dat […] maximale druk op Griekenland wordt gezet om afspraken na te komen (terugkeer naar Turkije)”.511
274. De Staat blijft daarna benadrukken dat niet het overplaatsen van migranten naar het vasteland, maar readmissie naar Turkije de oplossing voor de overbevolkte hotspots is. Zo schrijft het ministerie van Buitenlandse Zaken in oktober 2016 dat Griekenland verdere stappen moet ondernemen om de opvang te verbeteren, de (asiel)procedures te versnellen, maar “met name om de terugkeer naar Turkije te versnellen”.512 Dit is ook een van de dingen die de Staat bij de Europese Raad van 20 en 21 oktober 2016 wil bereiken.513 En ook ter voorbereiding van de
508 Rijks-intern memo d.d. 6 juni 2016, ‘Verslag van bezoek DGES en Plv DG aan Athene, 1-2 juni jl.’ in productie 28, p. 32.
509 E-mail d.d. 15 augustus 2016 ‘Griekenland/migratie’ in productie 37, pp. 188-190.
510 E-mail d.d. 19 augustus 2016 ‘Situatie Griekenland’ in productie 37, p. 192.
511 E-mail d.d. 30 augustus 2016, ‘Take-aways MCEU’ in productie 37, pp. 193-196.
512 Factsheet migratie d.d. 10 oktober 2016 in productie 36, p. 44.
513 Ibid., p. 41.
Europese Raad van 15 en 16 december 2016 wordt de terugkeer naar Turkije als een van de ‘spreekpunten’ genoemd.514 De Nederlandse ambassade in Athene bericht:
“Dzz. wordt voortdurend op Griekse verantwoordelijkheden gewezen, in het bijzonder het belang te blijven werken aan terugzending en versnelling van de asielprocedure.”515
275. Uit interne stukken van de Staat blijkt dat hij het vooral van belang acht dat de deal niet instort, en daar in Europees verband op aanstuurt. De Staat benadrukt het belang van instandhouding van de deal zowel tegenover de voorzitter van de Europese Commissie, als tijdens de Europese Raad van 15 en 16 december 2016.516 In een verslag van een strategisch overleg – waarvan niet duidelijk is tussen wie het overleg plaatsvindt – van 16 maart 2017 van het ministerie van Veiligheid en Justitie staat:
“Bilateraal speculaties over toekomstbestendigheid EU-TR Verklaring. Vooralsnog geen signalen dat het wordt stopgezet. So far so good.”517
276. Terwijl de druk op de eilanden oploopt en de Staat eenzijdig blijft inzetten op readmissie naar Turkije, begint de uitfasering van het Europees noodhulpinstrument aan Griekenland.518 Daarmee wordt de financiële verantwoordelijkheid voor de asielopvang op de Egeïsche eilanden overgedragen aan de Griekse autoriteiten.519 De Nederlandse ambassade in Griekenland uit daar in een rijks-intern memo op 26 april 2017 zijn zorgen over:
“Hoewel een dergelijke normalisering verwelkomd moet worden, is het de vraag in hoeverre de Griekse autoriteiten hierop zijn voorbereid. Immers, een uitgewerkte, overheidsbrede langetermijnstrategie voor opvang en integratie ontbreekt nog altijd. Het enige nationale plan is een grof financieel plan voor de opvang in 2017, van het ministerie voor Migratiebeleid. […] Het Griekse ministerie [voor Migratiebeleid, adv.] zelf is nog altijd in opbouw, [en] heeft geen eigen geld […]. Nu al bestaan er regelmatig problemen met de betaling van medewerkers in de hotspots. De vrees van ngo’s dat (snelle) overdracht van verantwoordelijkheden aan de Griekse autoriteiten de continuïteit van de opvang en de hulp aan migranten in gevaar brengt, lijkt dan ook niet ongegrond. Daarbij is in het bijzonder de opvang van amv’s een punt van zorg.”520
277. In april 2018 schrijft de ambassade: “Het lukt maar niet goed procedures te versnellen en mensen terug te sturen naar Turkije. Het risico blijft dat een tipping point wordt bereikt in de EU-Turkije deal.”521 Hoewel er geen reëel uitzicht op verbetering is, benadrukt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid bij een bezoek aan Griekenland in dezelfde maand het “belang [van] instandhouding EU-TUR verklaring”.522 De Staat blijft vasthouden aan readmissie
514 Voorbereiding ER Migratie 15-16 december 2016 d.d. 7 december 2016 in productie 35, p. 51.
515 Rijks-intern memo d.d. 30 november 2016, ‘Stand van zaken Griekse migratieproblematiek’ in productie 28, p. 52. 516 Aantekeningen gesprek minister-president en Juncker (voorzitter Europese Commissie) d.d. 12 september 2016 in productie 33, p. 62; Factsheet migratie tbv ER 15-16 december 2016 d.d. (begin) december 2016 in productie 36, p. 51.
517 Verslag strategisch overleg d.d. 16 maart 2017 in productie 30, p. 33-34.
518 Het gaat om het Emergency Support Instrument (ESI) van de Europese Unie.
519 Xxxxx-intern memo d.d. 26 april 2017, ‘Uitfasering noodhulpinstrument leidt tot zorg’ in productie 28, p. 70.
520 Ibid.
521 Rijks-intern memo d.d. 22 april 2018, ‘Scene setter voor bezoek Staatssecretaris Xxxxxxx, 23 tot 25 april 2018’ in
productie 28, pp. 94-100.
522 Verslag strategisch overleg d.d. 25 april 2018 in productie 30, p. 36.
als de oplossing voor de overbevolking in de kampen op de eilanden,523 en aan het versnellen van de Griekse procedures.524 En ook tijdens de bezoeken van het ministerie van Justitie en Veiligheid en de Speciaal Gezant voor Migratie aan Griekenland in oktober en november 2018 wordt het belang van readmissie benadrukt:
“NL heeft bij alle gesprekspartners het belang van terugkeer benadrukt: cruciaal voor de instandhouding van de EU-TR Verklaring. Alleen zo kunnen de overvolle hotspots op de eilanden worden ontlast en kan mensensmokkel worden ondermijnd.”525
278. In 2019 plaatst de Nederlandse ambassade in Griekenland openlijk vraagtekens bij het plan van de nieuwe Griekse regering om voor het einde van 2020 10.000 mensen naar Turkije terug te sturen.526 Toch blijft de Staat ook – of juist – als de EU-Turkijedeal onder druk staat,527 het belang van de instandhouding daarvan benadrukken. Tevens bericht de Staat dat hij “[d]ruk op GRIE [heeft] gezet i.k.v. commitment aan de EU-TUR Verklaring”.528 Ook in februari 2019 bezoekt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid Athene en Lesbos om aan te dringen op verbetering van de uitvoering van de EU-Turkijedeal, waarbij Griekenland verantwoordelijkheid moet nemen.529 In een memo van 11 februari 2019 benoemt de ambassade dat de terugkeeraantallen “van primair belang voor het behoud en succes van de EU-TUR verklaring” zijn.530
279. Er is slechts één moment waarop de Staat kenbaar nadenkt over een alternatief voor de opzet van de EU-Turkijedeal, te weten in een memo van de Nederlandse ambassade van 6 februari 2020.531 Daarin bevestigt de ambassade waarvoor al voorafgaand aan de EU-Turkijedeal werd gewaarschuwd en zich daarna ook daadwerkelijk realiseerde: het Griekse asielsysteem is sterk overbelast door het grote aantal asielaanvragen dat als gevolg van de EU-Turkijedeal in dat land werd ingediend en readmissie naar Turkije heeft slechts op zeer beperkte schaal plaatsgevonden.532 De ambassade concludeert:
“Er is een achterstand van 87.000 asielzaken en 43.000 beroepszaken. Hierdoor heeft de nieuwe asielwet – die de procedures op papier moet versnellen – nog geen effect. Struikelblok is het gebrek aan capaciteit van de asieldienst. Zo moet de Griekse asieldienst met 600
523 Zie bijvoorbeeld: Rijks-intern memo d.d. 29 november 2018, ‘Stromende regen maakt situatie op Samos nog schrijnender’ in productie 28, pp. 122: “Naast verbetering van de huidige hotspot, is het dan ook van belang te blijven inzetten op het versnellen van asiel- en beroepsprocedures en effectievere terugkeer. Dat is immers de enige manier om de overbevolking op de eilanden structureel aan te pakken”.
524 Rijks-intern memo d.d. 22 oktober 2018, ‘“EU-Turkije verklaring valt als effectieve terugkeer uitblijft”’ in productie 28, p. 113.
525 Rijks-intern memo d.d. 5 november 2018, ‘Griekse visie op migratieproblematiek: “de oorzaak ligt in Turkije, de oplossing in Europa”’ in productie 28, p. 117.
526 Xxxxx-intern memo d.d. 28 oktober 2019, ‘Scene setter bezoek staatssecretaris JenV 30-31 oktober’ in productie 28, p. 161.
527 Zie bijvoorbeeld: Rijks-intern memo d.d. 24 november 2017, ‘Verhoogde instroom en slechte opvang zetten EU-Turkije- deal onder druk’ en Rijks-intern memo d.d. 14 maart 2019, ‘Migration situation in Greece: a Dutch-German outlook for 2019’ in productie 28, p. 77-82, 143: “The EU-Turkey deal remains fragile”. Zie ook: Verslag Directeurenoverleg internationale vreemdelingenketen d.d. 13 november 2018 in productie 31, p. 4.
528 Verslag Directeurenoverleg internationale vreemdelingenketen d.d. 13 november 2018 in productie 31, p. 4.
529 Rijks-intern memo d.d. 18 februari 2019, ‘Verslag bezoek staatssecretaris Xxxxxxx aan Athene en Lesbos’ in productie 28, p. 138.
530 Rijks-intern memo d.d. 11 februari 2019, ‘[weggelakt] uitvoering EU-Turkije verklaring’ in productie 28, p. 132.
531 Rijks-intern memo d.d. 20 november 2019, ‘Scene setter bezoek M aan Griekenland op 28 november’ in productie 28, pp. 176-180.
532 Ibid., p. 178.
personeelsleden jaarlijks 77.000 asielaanvragen afhandelen (vergelijk ongeveer 1500 IND’ers die jaarlijks 25.000 aanvragen moeten verwerken”.533
280. De ambassade onderkent dat dit struikelblok alleen overwonnen kan worden met hulp van andere EU-lidstaten, waaronder Nederland:
“Om ook de gewone asielprocedure te versnellen – en daarmee in de praktijk terugkeer van niet- Syriërs mogelijk te maken – moet eerst de enorme achterstand worden weggewerkt [weggelakt]. Een mogelijkheid is om deze achterstand over de EU te verdelen – of de helft (ofwel die op het vasteland ofwel die op de eilanden) – zodat GRI met een schone lei kan beginnen. Als we uitgaan van een NLse fair share van 5%, zou dat uitkomen op ongeveer 2.000 asielzoekers. De politieke haalbaarheid van deze optie ligt, zeker in NL, natuurlijk ingewikkeld. […] De EU maakt daarmee bovendien direct een einde aan de schrijnende opvang op de eilanden.”534
281. Aan het voorstel wordt geen opvolging gegeven en enige tijd nadien verandert de situatie op de Griekse eilanden als gevolg van de coronapandemie, zoals nader omschreven in sectie 5.4.
282. Uit voorgaande blijkt dat de Staat in de periode 2016-2020 blijft vasthouden aan instandhouding van de EU-Turkijedeal en inzet op readmissie als oplossing voor de overbevolking in de kampen, hoewel hij weet dat er geen reëel uitzicht op noemenswaardige readmissie naar Turkije bestaat.535
5.3.2.2 De Staat oefent invloed uit op Griekse wetgeving
283. De actieve rol van de Staat bij de instandhouding van de EU-Turkijedeal volgt verder uit de wijze waarop de Nederlandse regering zich inzet voor Griekse wets- beleidswijzigingen. Daarbij valt op dat niet de rechtsbescherming van de migranten voorop staat, maar de effectieve uitvoering van de EU-Turkijedeal.
284. De eerste keer gebeurt dit naar aanleiding van de eerste uitspraken van de beroepscomités, waarin Turkije niet als veilig derde land wordt aangemerkt. De Staat noemt dit een “ernstig obstakel” en zet zich vervolgens in voor een hervorming van deze beroepscomités.536 Op 29 mei 2016 schrijft het COA:
“In dezelfde tekst zou eventueel ook gesleuteld kunnen worden aan de samenstelling van de appeals committees, die volgens sommige gesprekspartners (i.h.b. van de oppositiepartijen) op dit moment uiterst gepolitiseerd zouden zijn. Tegelijkertijd dient wel druk te worden uitgeoefend om de nieuwe Appeals Authority (die de appeals committees zal komen te vervangen) zo snel mogelijk op te zetten, zodat het proces door deze nieuwe autoriteit op korte termijn wordt overgenomen”.537
533 Ibid.
534 Ibid., p. 179.
535 Zoals toegelicht in secties 5.2.2 en 5.3.1.1, 5.3.1.3.
536 E-mail d.d. 13 juni 2016 ‘Verslag overleg triovoorzitterschap met Griekenland 10 juni’ in productie 37, pp. 173-175.
537 Projectgroep implementatie relocatie en EU-Turkije, Rapportage 7 d.d. 29 mei 2016 in productie 32, p. 23. De beroepscomités werden geprezen door onder meer de VN rapporteur of human rights, omdat zij, bij het ontbreken van de garantie dat Turkije voldoende bescherming zou bieden aan migranten, weigerde Turkije zonder meer als veilig derde land aan te merken voor alle migranten, ondanks de enorme druk die de Europese Commissie op de comités uitoefende om dat wel te doen, zie UNGA, ‘Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece’
285. De betrokkenheid van de Staat bij deze nieuwe wetgeving blijkt onder meer uit het feit dat het ministerie van Veiligheid en Justitie wordt gevraagd om over de hervorming van de Griekse asielprocedure mee te denken.538 Daarnaast bericht de Nederlandse ambassade in Athene op 6 juni 2016 dat de Directeur-Generaal Europese Samenwerking van het ministerie van Buitenlandse Zaken bij een bezoek aan Athene de (samenstelling van) de beroepscomités met de Griekse autoriteiten bespreekt en benadrukt dat het terugsturen van Syriërs naar Turkije hervat moet worden.539 Er wordt “[v]an Nederlandse zijde […] duidelijk gemaakt dat op zeer korte termijn een oplossing moet worden gezocht voor de problemen in de beroepsprocedures”.540 Verder stelt de minister van Buitenlandse Zaken dat het Griekenland ontbreekt aan een gevoel van urgentie ten aanzien van de uitspraken van de beroepscomités en de status van Turkije als veilig derde land. Het is volgens hem belangrijk dat de minister- president en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie druk uitoefenen op hun Griekse collega’s.541
286. De Staat en de Europese Commissie dringen er bij Griekenland op aan om bij de asielrechter in beroep te gaan tegen de uitspraken van gegrondverklaring door de beroepscomités, zodat Griekenland het signaal afgeeft het oordeel dat Turkije geen veilig derde land is niet te delen.542 In het document schrijft het ministerie dat de Staat heeft aangeboden Griekenland te ondersteunen bij het zo snel mogelijk samenstellen van de nieuwe beroepscomités, en dat Griekenland zal proberen de hervorming binnen twintig dagen te realiseren.543
287. Op 8 juni spreekt de minister-president met de Griekse premier Xxxxxxx. Hij wijst Xxxxxxx op het feit dat er geen Syriërs met een afgewezen asielverzoek werden teruggestuurd, en op het gevaar van het wegvallen van deze “belangrijke peiler [sic]” onder de EU-Turkijedeal.544 Tsipras belooft dat de wetswijziging in de week van 13 juni aangenomen zal worden, en dat de hervormde beroepscomités vanaf 20 juni 2016 operationeel zullen zijn.545 Uiteindelijk neemt het Griekse parlement het voorstel aan op 16 juni 2016.546 Zoals in sectie 5.3.1.3 besproken zorgt ook dit niet voor daadwerkelijke readmissie naar Turkije.
288. De tweede keer dat de Staat invloed uitoefent op Griekse wetgeving, c.q. beleid is in 2018. In dat jaar wordt bij de Griekse Raad van State over de rechtmatigheid van de geografische
(A/HRC/35/25/Add.2) d.d. 24 april 2017 (productie 42), para. 85. Het doel was dat deze comités in deze samenstelling de periode tot de instelling van de nieuwe appeals authority committees zouden overbruggen. Uiteindelijk komt de wetgeving van 16 juni 2016 hiervoor in de plaats.
538 E-mail d.d. 1 juni 2016 met geweigerde bijlage ‘Draft Memo Greek Asylum Procedure: Necessary steps’ in productie 37, p. 168-169.
539 Rijks-intern memo d.d. 6 juni 2016, ‘Verslag van bezoek DGES en Plv DG aan Athene, 1-2 juni jl.’ in productie 28, p. 31.
540 Ibid., p. 33.
541 Annotatie MCEU d.d. 7 juni 2016 in productie 30, p. 23.
542 Aantekeningen gesprek minister van Buitenlandse Zaken met Xxxxxxxxxxxx d.d. 7 juni 2016 in productie 33, p. 57.
543 Ibid.
544 Annotatie MCEU d.d. 14 juni 2016 in productie 30, p. 31.
545 E-mails d.d. 15-16 juni 2016 ‘Griekse wetswijziging beroepscomités’ in productie 37, pp. 176-178.
546 Ibid. Volgens de Staat is nu sprake van een situatie waarin “twee onafhankelijke rechters in comité zitting nemen”, Annotatie MCEU d.d. 14 juni 2016 in productie 30, p. 30. The Guardian schetst een ander beeld van de hervorming: “After pressure from European politicians who feared a new surge in arrivals to Greece, Greek MP’s have voted to create new committees formed of two administrative judges and one person appointed by the UN, meaning that state officials will now outnumber independent ones on the committee. An independent appeals committee interviewed by the Guardian in the run-up to the law change said it was a political move designed to bend an independent judicial process to the will of the executive”, The Guardian, ‘Greece sidelines officials who blocked expulsion of refugees to Turkey’ d.d. 17 juni 2016 in productie 101, pp. 31-33.