over het beheer van OTO-werkzaamheden onder contract binnen het vijfde kaderprogramma (KP5) op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling (1998-2002), vergezeld van de antwoorden van de Commissie
I
(Mededelingen)
REKENKaMER
SPECIAAL VERSLAG Nr. 1/2004
over het beheer van XXX-werkzaamheden onder contract binnen het vijfde kaderprogramma (KP5) op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling (1998-2002), vergezeld van de antwoorden van de Commissie
(uitgebracht overeenkomstig artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)
(2004/C 99/01)
INHOUD
Paragraaf Bladzijde
SaMENVaTTING ............................................................ I-XI 2
INLEIDING ................................................................. 1-5 3
CONTROLEDOELSTELLINGEN EN aaNPaK ....................................... 6-8 4
CONTROLEBEVINDINGEN ..................................................... 9-110 5
Interventiemechanismen en regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap 9-45 5
Interventiemechanismen voor OTO-werkzaamheden onder contract in het kader
van KP5 ............................................................ 9-20 5
Regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap .................... 21-35 9
Veranderingen voor KP6 (2002-2006) .................................... 36-45 11
Beheersstructuur, -procedures en -methoden voor de uitvoering van KP5 ............. 46-81 14
Samenhang tussen programma en organisatiestructuur ....................... 46-57 14
aantal contracten, duur van de procedures en aan KP5 toegewezen middelen ..... 58-81 17
IT-ondersteuning voor het beheer van voorstellen, contracten en projecten ........... 82-86 25
De IT-systemen van KP5: integratie, beschikbaarheid van functies, kwaliteit en
kosten ............................................................. 82-85 25
Ontwikkeling van een geïntegreerd IT-systeem voor KP6 ...................... 86 26
Internecontroleprocedures ................................................. 87-100 26
Controleprocedures op Commissieniveau .................................. 87-95 26
Naleving van contractbepalingen op het niveau van de begunstigde ............. 96-100 28
Rapportage over de programma-uitvoering en interne controles .................... 101-110 29
Toereikendheid en geschiktheid van de KP5-rapportage ....................... 101-109 29
Naleving van de internecontrolenormen bij de rapportage .................... 110 30
CONCLUSIES EN aaNBEVELINGEN ............................................. 111-139 30
Lijst van afkortingen ....................................................................... 36
BIJLAGEN .............................................................................. 37
Antwoorden van de Commissie ........................................................... 44
SAMENVATTING
I. In december 1998 werd door het Europees Parlement en de Raad het vijfde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap (EG) voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (KP5) vastgesteld met een totaal budget van 13 700 miljoen euro. De jaarlijkse financiering voor de zeven thematische en horizontale programma’s in de periode tot 2002 was goed voor ongeveer een vierde van de openbare financiering voor onderzoeksprojecten in de Europese Unie (zie de paragrafen 1-5).
II. De krachtens KP5 gefinancierde onderzoeksactiviteiten worden uitgevoerd door middel van contracten met derden en ten dele gefinancierd uit de begroting van de Gemeenschap. Zowel de uitvoeringsverordening als de modelcontracten werden te laat goedgekeurd. Het grote aantal verschillende modelcontracten maakte het contractbeheer onnodig ingewikkeld (zie de paragrafen 9-20).
III. De financiële bijdragen uit de communautaire begroting zijn gebaseerd op terugbetaling van werkelijk gemaakte en behoorlijk gemotiveerde kosten. De ingewikkelde regels voor het bepalen van de financiële deel- neming van de Gemeenschap hinderen een doeltreffend beheer van de financiële en administratieve aspecten door de Commissie en vormen een onnodige complicatie voor de deelnemers. De invoering van het vergoedings- systeem van forfaitaire kosten in KP5 was bedoeld als vereenvoudiging maar zette de deelnemers ertoe aan over te schakelen op een voordeliger financieringsmechanisme (zie de paragrafen 21-35).
IV. Een Commissievoorstel ter vereenvoudiging van de kostensystemen voor KP6 (2002-2006), dat aan- sloot bij eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer, werd verworpen door de Raad en het Parlement. De later door de Raad en het Europees Parlement vastgestelde regels voor het bepalen van de financiële bijdrage van de Gemeenschap komen slechts ten dele tegemoet aan de zorgen van de Rekenkamer. De Rekenkamer staat posi- tief tegenover de invoering in KP6 van zichtbare en afschrikwekkende sancties en van de eis dat de financiële staten door een extern controleur moet worden gecertificeerd (zie de paragrafen 36-45).
V. De zeven specifieke programma’s van KP5 worden gezamenlijk beheerd door vijf directoraten-generaal. De versnippering van de programma’s heeft geleid tot verwatering van de verantwoordelijkheden, verdubbe- ling van functies en een grotere behoefte aan coördinatie en overleg. Bovendien is de basisopzet van de programma’s, bestaande uit kernactiviteiten, niet voldoende terug te vinden in de organisatiestructuur van de Commissie (zie de paragrafen 46-57).
VI. In de beginfase kende KP5 aanzienlijke organisatorische problemen en vertragingen, te beginnen met de te late vaststelling van het besluit door de Raad en het Parlement. Wegens wettelijke voorschriften, de interne regels van de Commissie en bepaalde administratieve praktijken verliepen er acht à negen maanden tussen de ontvangst van een voorstel en de ondertekening van een contract voor OTO-werkzaamheden onder contract door de Commissie. De Commissie had nog steeds moeite met de aanstelling van personeel met de gewenste capaciteiten en de werving van vaste ambtenaren. Eind 2001 verrichtten ongeveer 2000 personeelsleden werk- zaamheden in verband met KP5 en ongeveer één derde daarvan hield zich bezig met het beheer van voorstel- len, contracten en projecten voor OTO-werkzaamheden onder contract. Per jaar waren er voor het weten- schappelijk toezicht op elk van die werkzaamheden gemiddeld slechts vier à vijf werkdagen beschikbaar. De procedures en administratieve praktijken voor de selectie van OTO-werkzaamheden onder contract leidden samen met de cyclische aard van de in de modelcontracten beschreven aflevering van projectrapporten tot een ongelijke werkdruk op Commissieniveau. De daaruit voortvloeiende knelpunten waren niet bevorderlijk voor een efficiënte werking van het beheerssysteem en waren mede oorzaak van administratieve vertragingen en tekortkomingen in de interne controle (zie de paragrafen 58-77).
VII. De beschikkingen van de Raad tot vaststelling van specifieke programma’s bepaalden maxima voor administratieve uitgaven: tussen 6,5 en 9,8 % van de totale uitgaven van elk specifiek programma. Die maxima werden bij alle programma’s gerespecteerd. Een andere manier van meten — de voor OTO-werkzaamheden onder contract gedane uitgaven vergelijken met de totale begroting — toont aan dat over de totale looptijd van KP5 voor het beheer van de OTO-kaderprogramma’s 837,4 miljoen euro werd uitgegeven (6,4 % van de totale uitgaven voor KP5). De Commissie houdt toezicht op de toewijzing van middelen met behulp van het activiteitsgeoriënteerd begrotingssysteem (activity Based Budgeting, aBB). Om methodologische redenen en wegens de toepassing van het aBB door de Commissie is dit niet de beste manier om de beheerskosten voor de OTO-kaderprogramma’s te berekenen (zie de paragrafen 78-81).
VIII. De Commissie heeft nog geen gemeenschappelijk of geïntegreerd IT-systeem ontwikkeld, hoewel het beheerssysteem in wezen gelijk is voor alle diensten die OTO-werkzaamheden onder contract uitvoeren. De IT-systemen die de Commissie toepaste voor het beheer van voorstellen, contracten en projecten waren ontoe- reikend, niet in het minst wegens onvoldoende investeringen. Tegen het einde van de KP5- programmeringsperiode werden verbeteringen vastgesteld, maar de meeste directoraten-generaal bleven kam- pen met technische en operationele problemen (zie de paragrafen 82-86).
IX. Terwijl de OTO-kaderprogramma’s moeten worden uitgevoerd met behulp van een gemeenschappelijk stelsel van beginselen en procedures, is de administratieve hervorming van de Commissie gericht op decen- tralisatie en verlening van eigen verantwoordelijkheid aan de beheersdiensten. De tegenstrijdigheden van deze twee benaderingen liggen ten grondslag aan vele problemen die de directoraten-generaal ondervonden bij het gezamenlijk beheer van KP5. Een doelmatige coördinatie binnen het kaderprogramma is te meer belangrijk wegens de complexiteit van de interventiemechanismen en de regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap. De verificaties van de belangrijkste controles in een steekproef van contracten voor OTO- werkzaamheden onder contract toonden aan dat sommige controles niet doeltreffend waren verricht en dat andere controles ontbraken. In het algemeen liep het controleniveau in de diverse directoraten-generaal die KP5 uitvoeren zeer sterk uiteen (zie de paragrafen 87-95).
X. Een controle van de wettigheid en regelmatigheid van betalingen op basis van kostendeclaraties voor OTO-werkzaamheden onder contract van KP5 op het niveau van de begunstigde bracht talrijke fouten aan het licht, voornamelijk als gevolg van overdeclaratie van kosten door de uiteindelijke begunstigden. In vergelijking met de resultaten van controles betreffende eerdere kaderprogramma’s was geen algemene verbetering merk- baar (zie de paragrafen 96-100).
XI. De beheersinformatiesystemen en de rapportage aan de directeuren en de (adjunct-)directeuren- generaal moeten nog worden verbeterd. Geen van de vijf directoraten-generaal voor onderzoek kende proce- dures en praktijken om ervoor te zorgen dat de informatie voor het management tijdig werd verzameld of in een standaardformaat toegankelijk was. De rapportage aan het management over de kaderprogramma’s vol- deed in 2002 nog niet volledig aan de eisen gesteld in de internecontrolenormen van de Commissie (zie de paragrafen 101-110).
INLEIDING
KP5 bestaat uit vier thematische en drie horizontale programma’s
1. Het vijfde kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (KP5) werd bij Besluit nr. 182/1999/EG van het Europees Parle- ment en de Raad van 22 december 1998 vastgesteld voor de periode 1998-2002 (1).
2. KP5 bestaat uit zeven programma’s die alle door de Raad werden vastgesteld op 25 januari 1999 (2). Het gaat om vier the- matische programma’s:
— „Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulp- bronnen” (QoL),
— „Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij” (IST),
— „Concurrerende en duurzame groei” (Growth),
— „Energie, milieu en duurzame ontwikkeling” (EESD), met de onderdelen Milieu (EESD-ENV) en Niet-nucleaire energie (EESD-NNE);
(1) Besluit nr. 182/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 december 1998 betreffende het vijfde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onder- zoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (1998-2002) (PB L 26 van 1.2.1999).
(2) Beschikkingen van de Raad van 25 januari 1999 tot vaststelling van specifieke programma’s voor onderzoek, technologische ontwikke- ling en demonstratie:
— Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbron- nen (1999/167/EG);
— Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij (1999/168/ EG);
— Concurrerende en duurzame groei (1999/169/EG);
— Energie, milieu en duurzame ontwikkeling (1999/170/EG);
— Internationale rol van het communautaire onderzoek (1999/171/ EG);
— Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden- en kleinbedrijf (1999/172/EG);
— Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal-economisch gebied (1999/ 173/EG) (PB L 64 van 12.3.1999).
en drie horizontale programma’s voor activiteiten op alle onderzoeks- gebieden:
— „Bevestiging van de internationale rol van het communautaire onder- zoek” (INCO),
— „Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden-en kleinbedrijf” (SME),
— „Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal-economisch gebied” (IHP).
3. De in het kader van KP5 gefinancierde onderzoeks- activiteiten omvatten:
— werkzaamheden onder contract binnen de thematische en horizontale programma’s die worden uitgevoerd door mid- del van contracten met derden en gecofinancierd uit de com- munautaire begroting, en
— eigen werkzaamheden, uitgevoerd door het Gemeenschap- pelijk Centrum voor Onderzoek van de Commissie en vol- ledig gefinancierd uit de communautaire begroting.
Het deel Europese Gemeenschap (EG) van KP5 wordt gezamenlijk beheerd door vijf directoraten-generaal, namelijk die voor Onder- zoek, Informatiemaatschappij, Energie en vervoer, Ondernemin- gen en Visserij.
Toenemend belang van het Europees onderzoeksbeleid vanuit budgettair oogpunt
4. Het communautair onderzoeksbeleid wordt sinds het begin van de jaren ’80 uitgevoerd door middel van kaderprogramma’s. Het toenemende belang van deze programma’s komt tot uiting in de opeenvolgende budgetten die eraan worden toegewezen. KP5 is met een totale begroting van 14 960 miljoen euro in geld uit- gedrukt 13 % groter dan zijn voorganger KP4 (1994-1998). Van die totale begroting werd 13 700 miljoen euro toegewezen aan het EG-deel en daarvan was 12 961 miljoen (95 %) bestemd voor OTO-werkzaamheden onder contract (zie bijlage 1) (1). Eind 2002
(1) Na de aanpassing van het financiële vooruitzicht werden de kredieten voor KP5 in 2001 overeenkomstig artikel 2 van Besluit nr. 182/1999/ EG van het Europees Parlement en de Raad (zie Besluit nr. 2001/692/ EG, PB L 246 van 15.9.2001) verhoogd van 10 650 miljoen euro voor de begrotingsjaren 2000-2002 tot 11 510 miljoen euro, waardoor het totaal van de kredieten voor KP5 (inclusief directe werkzaamheden) 14 650 miljoen euro wordt.
waren de voor KP5 beschikbare vastleggingskredieten voor 99 % benut (zie bijlage 2A). Voor KP6, dat de periode 2002-2006 dekt, is er een verdere stijging met 17 %.
5. KP5 vertegenwoordigt slechts 6 % van de 61 809 miljoen euro die in de 15 lidstaten van de Europese Unie jaarlijks wordt uitgeven voor niet-militaire OTO-werkzaamheden van de regerin- gen. Wordt institutionele financiering niet meegeteld, dan vormt het bedrag voor OTO-werkzaamheden onder contract van KP5 ongeveer een kwart van de totale middelen voor door de overheid gefinancierde onderzoeksprojecten in de Europese Unie (2). De totale KP5-uitgaven bedragen jaarlijks minder dan 10 euro per burger van de Europese Unie.
CONTROLEDOELSTELLINGEN EN AANPAK
6. Tijdens de controle van de Rekenkamer werd de opzet van het beheers- en controlesysteem onderzocht, de bijdrage ervan aan een zuinige, doelmatige en doeltreffende uitvoering van KP5 geëvalueerd en de consistente, doorlopende en doeltreffende wer- king van de interne controles geverifieerd (3). Bij de controle werd bijzondere aandacht besteed aan de consistente toepassing van deze interne controles in alle onderzochte diensten. Daarbij werd rekening gehouden met de in december 2000 door de Commis- sie vastgestelde 24 normen voor de interne controle, die alle Commissiediensten bij het beheer van hun middelen moeten nale- ven (4).
(2) Koordinierungsstelle EG der Wissenschaftsorganisation (KOWI),
„R & D project funding in the European Union — governmental investments in EU Member States in the year 2000”, april 2002.
(3) „Interne controle omvat alle beleidsmaatregelen en procedures die door het management van een eenheid worden opgesteld en uitge- voerd om ervoor te zorgen dat de doelstellingen van de eenheid op economische, doelmatige en doeltreffende wijze worden bereikt; dat externe regels en beheersdoelstellingen en regelingen in acht worden genomen; dat bezittingen en informatie worden beschermd; dat fraude en vergissingen worden voorkomen en opgespoord, en dat de boek- houding van deugdelijke kwaliteit is en tijdig betrouwbare financiële informatie en managementinformatie wordt verstrekt.” (Witboek — Hervorming van de Commissie, COM(2000) 200 van 1 maart 2000, deel II, hoofdstuk V, rubriek XXVII, punt 1).
(4) Europese Commissie, „Standards for Internal Control within the
Commission’s services”, SEC(2000)2203 van 2 februari 2001 (tweede versie d.d. 18 december 2001).
7. De controle had specifiek tot doel, na te gaan:
— of de interventiemechanismen en de regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap een zuinige en efficiënte uitvoering van KP5 mogelijk maken;
— of en in hoeverre met de aanbevelingen die de Rekenkamer deed in haar jaarverslagen over 2000 en 2001 en in haar speciale verslagen over specifieke programma’s van KP4 (1994-1998) rekening is gehouden bij de vaststelling van de regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap in KP6 (2002-2006) (1);
— of de beheersstructuur, procedures en methoden van KP5 zodanig zijn ontworpen dat een zuinig, doelmatig en doel- treffend beheer van OTO-werkzaamheden onder contract wordt gewaarborgd;
— of de door de Commissie gehanteerde systemen voor infor- matietechnologie (IT) de nodige steun bieden voor het beheer van de voorstellen, contracten en projecten betreffende KP5;
— of de interne controles van de Commissie op basis van systeemgerichte controles van een steekproef van contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract krachtens KP5 voldoende zekerheid bieden inzake de wettigheid en regel- matigheid van verrichtingen, ook ten aanzien van de werke- lijkheid en de subsidiabiliteit van de door de uiteindelijke begunstigde gedeclareerde kosten, en
— of de rapportage aan het management volstaat voor een deugdelijk toezicht op de algemene programma-uitvoering van KP5 en voor een doeltreffende en efficiënte werking van de interne controles.
8. De controle betrof alle procedures vanaf de indiening van het voorstel tot de levering van de projectrapporten en in voor- komend geval de beëindiging van het contract. De Rekenkamer selecteerde in totaal 53 contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract met het oog op een nalevingsgerichte en systeem- gerichte verificatie van de interne controles van de Commissie die zijn geïdentificeerd op basis van een complete beschrijving van het KP5-beheerssysteem. Deze steekproef omvatte alle vijf directoraten-generaal en alle thematische en horizontale programma’s en moest brede conclusies mogelijk maken. De con- trole omvatte ook een onderzoek van de rechtsgrondslag van KP5 en van de door de Commissie gebruikte modelcontracten. Verder bestudeerde de Rekenkamer de personeelsbezetting in de Commissiediensten die KP5 beheren en analyseerde ze statistie- ken over contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract. Bijkomende studies betroffen IT-aspecten en rapportage aan het management voor KP5.
CONTROLEBEVINDINGEN
Interventiemechanismen en regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap
Interventiemechanismen voor OTO-werkzaamheden onder contract in het kader van KP5
9. KP5 omvat vijf verschillende types werkzaamheden bin- nen de thematische en horizontale programma’s (2): werkzaam- heden voor gezamenlijke rekening (type 1); opleidingsbeurzen (type 2); steun voor onderzoeksopleidingsnetwerken en themati- sche netwerken (type 3); gecoördineerde werkzaamheden (type 4) en begeleidende maatregelen (type 5). alle werkzaamheden wor- den uitgevoerd door middel van contracten die de Commissie met derden sluit. Voorstellen voor OTO-werkzaamheden onder con- tract worden ingediend door een deelnemer of een consortium van deelnemers in antwoord op in het Publicatieblad gepubli- ceerde oproepen daartoe. Deze voorstellen worden door externe experts beoordeeld en gerangschikt overeenkomstig in de rechtsgrondslag vastgestelde criteria. Indien de middelen zoals bepaald in de oproep voor het indienen van voorstellen beschik- baar zijn, worden de hoogst gerangschikte voorstellen door de Commissie geselecteerd voor onderhandelingen. Tijdens de onder- handelingen bekijken de diensten van de Commissie en het con- sortium van deelnemers de wetenschappelijke en financiële aspec- ten van de voorstellen in het licht van de evaluatieresultaten. Voorstellen waarover met succes is onderhandeld, worden bij beschikking van de Commissie geselecteerd en de Commissie en de deelnemers ondertekenen vervolgens contracten voor OTO- werkzaamheden onder contract.
10. Uit grafiek 1 en bijlage 3A blijkt dat de Commissie in de periode 1999-2003 15 223 contracten voor OTO- werkzaamheden onder contract heeft gesloten. De werkzaamhe- den voor gezamenlijke rekening (type 1) waren met 7 212 onder- tekende contracten goed voor 47 % van het totaal, gevolgd door opleidingsbeurzen (type 2) en begeleidende maatregelen (type 5), met respectievelijk 3 689 en 3 286 contracten. Daarnaast waren er 857 contracten voor steun aan netwerken (type 3) en 170 con- tracten voor gecoördineerde werkzaamheden (type 4). Behalve wat de programma’s „Verhoging van het menselijk onderzoeks- potentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal- economisch gebied” en „Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden- en kleinbedrijf” betreft, zijn in het kader van alle programma’s contracten voor alle types onder- tekend.
(1) Speciaal verslag nr. 17/98 „Joule — Thermie” (PB C 356 van 20.11.1998, blz. 39— 68); Speciaal verslag nr. 9/99 „Fisheries, agri- culture & agro-Industrial Research” (PB C 92 van 30.3.2000); Spe- ciaal verslag nr. 9/01 „Opleiding en mobiliteit van onderzoekers” (PB C 349 van 10.12.2001).
(2) Besluit nr. 182/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad, bij- lage IV „Nadere voorwaarden voor de financiële deelneming van de Gemeenschap”, paragraaf 1: OTO-werkzaamheden onder contract.
Grafiek 1
Aantal contracten en financiële bijdrage van de Europese Unie per type werkzaamheden
Bron: Europese Commissie, januari 1999-juli 2003 (niet gecontroleerd).
Uitvoeringsverordening en modelcontracten werden te laat vastgesteld
11. In Besluit 1999/65/EG van de Raad en Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie ter uitvoering daarvan zijn de algemene beginselen neergelegd betreffende contracten voor OTO- werkzaamheden onder contract (1). Omdat de uitvoerings-
verordening pas in mei 1999 werd vastgesteld, kwamen die alge- mene beginselen pas beschikbaar na de publicatie van de eerste oproepen voor KP5-voorstellen in april 1999.
(1) Besluit 1999/65/EG van de Raad van 22 december 1998 betreffende de regels inzake de deelneming van ondernemingen, onderzoeks- centra en universiteiten en de regels inzake de verspreiding van onder- zoeksresultaten ter uitvoering van het vijfde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap (1998-2002), artikel 12, lid 2 (PB L 26 van
1.2.1999); Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie van 11 mei 1999 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van Besluit 1999/65/EG van de Raad betreffende de regels inzake de deelneming van ondernemingen, onderzoekscentra en universiteiten en de regels inzake de verspreiding van onderzoeksresultaten ter uitvoering van het vijfde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap (1998- 2002), artikel 2, sub c (PB L 122 van 12.5.1999).
12. Evenals bij eerdere kaderprogramma’s werden in een latere
13.
xxxxxx xxx bij KP4 heeft de Commissie nu voor alle types
fase meer specifieke regels voor de verschillende OTO- werkzaamheden vastgelegd in gestandaardiseerde model- contracten. KP5 ging in december 1998 officieel van start, maar pas in september 1999 werden de modelcontracten bij beschik- king van de Commissie vastgesteld. Vervolgens werden op een lager niveau „afgeleide” modelcontracten overeengekomen, en sommige ervan kwamen pas in oktober 1999 beschikbaar. De precieze formulering van de contractbepalingen, die de algemene beginselen in de regels voor deelneming en in de uitvoerings- verordening van de Commissie nader omschreven, was bijgevolg niet bekend in juni 1999, de tijdslimiet van de eerste oproepen voor het indienen van voorstellen, maar pas tijdens de onderhan- delingen over de eerste KP5-contracten. Dit bezorgde de deelne- mers extra moeilijkheden bij de voorbereiding en onderhandelin- gen betreffende de kostenraming bij hun voorstellen voor OTO- werkzaamheden onder contract in het eerste jaar van KP5.
XXX-werkzaamheden onder contract modelcontracten opgesteld. In totaal maakte zij twintig verschillende modelcontracten voor de vijf types OTO-werkzaamheden van KP5, afgezien van ver- scheidene subtypes van wetenschappelijke conferenties of ver- schillende versies voor acties met één of meerdere partners en voor één of meerdere contractanten (zie grafiek 2). De model- contracten zijn precies, duidelijk en ondubbelzinnig geformu- leerd. Met uitzondering van het in de Commissie algemeen gebruikte modelcontract voor type 5 „subsidieovereenkomsten” hebben alle KP5-modelcontracten een soortgelijke basisstructuur en inhoud. De voornaamste verschillen zitten in de algemene voorwaarden, die de bepalingen voor de respectieve financiële bij- dragen bevatten.
Grafiek 2
Types modelcontracten voor OTO-werkzaamheden onder contract van KP5
Bron: CORDIS.
(1) Euroconference, Euro Summer School, Euro Lab Course, Euro Workshop, Large ConferencePhD, Euro Conference, EurotronConference.
14. Niet alle KP5-modelcontracten waren echter in alle offi- ciële talen beschikbaar; sommige zijn alleen gepubliceerd in het Frans, Engels en Duits. Bovendien is het meeste informatie- materiaal — met name dat op de website van de Commissie COR- DIS (xxx.xxxxxx.xx) — alleen in het Engels beschikbaar. Wegens de gespecialiseerde aard van vele technische en financiële termen in de contractbepalingen had dit een extra moeilijkheid kunnen opleveren voor niet-Engelstaligen, vooral voor deelnemers die nog nooit te maken hebben gehad met de Europese OTO- kaderprogramma’s (zie paragraaf 29).
15. Bepaalde modelcontracten en afgeleide documenten wer- den slechts zelden gebruikt (zie bijlage 3A). Het contract voor type 1 „Gecombineerde projecten voor OTO en demonstratie” werd moeilijk toepasbaar geacht omdat er verschillende cofinan- cieringspercentages zijn voor onderzoek en voor demonstratie, zodat er in sommige gevallen aparte contracten werden gesloten voor elke soort activiteiten. Het grote aantal modelcontracten maakte het contractbeheer onnodig ingewikkeld en bracht bijko- mende kosten mee voor de opname ervan in de centrale en lokale IT-systemen van de Commissie (zie paragraaf 82).
Een groter aantal deelnemers aan werkzaamheden voor gezamenlijke rekening
16. Tussen 1999 en 2003 sloot de Commissie contracten met meer dan 77 000 contractanten (1). Een entiteit die deelneemt aan meerdere OTO-werkzaamheden onder contract wordt bij elk ondertekend contract apart geteld (2). Ongeveer 67 % van alle contractanten neemt deel aan werkzaamheden voor gezamenlijke rekening (type 1). OTO-projecten van type 1, die goed zijn voor het grootste deel van de totale jaarlijks overeengekomen financiële bijdrage van de Europese Unie, tellen gemiddeld 7,2 contractanten per contract (zie bijlage 3A).
17. anders dan bij eerdere kaderprogramma’s wordt een KP5- contract niet alleen door de hoofdcontractanten, maar ook door de nevencontractanten ondertekend. Deze wijziging veroorzaakte een aanzienlijk grotere administratieve werklast voor de Commis- sie, alsook binnen het consortium. activiteiten in verband met de onderhandelings- en ondertekeningsprocedure en wijzigingen in een contract, zoals de herschikking van bedragen (die de handte- kening van alle contractanten behoeven) of de beëindiging van de deelneming van een bepaalde contractant, zijn ingewikkelder en omslachtiger geworden omdat alle leden van enig consortium dat
(1) Besluit 1999/65/EG van de Raad en Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie bevatten de beginselen inzake de deelneming van juridische entiteiten aan contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract. aan zulke werkzaamheden kan worden deelgenomen door verschillende soorten juridische entiteiten in de lidstaten en de geas- socieerde landen: overheidsorganisaties, internationale organisaties, overheidsondernemingen, particuliere ondernemingen, Europese eco- nomische samenwerkingsverbanden (EESV), particuliere organisaties zonder winstoogmerk, natuurlijke personen of het Gemeenschappe- lijk Centrum voor onderzoek van de Commissie.
(2) Met de term „contractant” worden alleen die juridische entiteiten bedoeld die een contract met de Commissie hebben ondertekend, namelijk bursalen, gastinstellingen, hoofdcontractanten en neven- contractanten, dus niet aangeslotenen en subcontractanten bij con- tracten voor OTO-werkzaamheden onder contract van KP5.
de OTO-werkzaamheden onder contract uitvoert de facto een vetorecht hebben. Voor toekomstige kaderprogramma’s zou een eenvoudiger structuur kunnen worden overwogen, waarin de Commissie alleen met de coördinatoren van OTO-werkzaamheden onder contract overeenkomsten sluit. De coördinator zou dan door zijn contract met de Commissie verplicht zijn de OTO- werkzaamheden onder contract uit te voeren met de in het voor- stel genoemde onderzoekspartners (of entiteiten met een gelijk- waardig wetenschappelijk of technisch profiel). Dit zou de rol en de verantwoordelijkheid van de coördinator, ook in het weten- schappelijk beheer van OTO-werkzaamheden onder contract, aan- zienlijk versterken.
Begeleidende maatregelen kunnen zowel OTO-werkzaamheden onder contract als overheidsopdrachten zijn
18. In de periode 1999-2003 waren de begeleidende maatre- gelen (type 5) goed voor een financiële bijdrage van de Europese Unie van 1 080 miljoen euro (9 % van het totaal) (3). Bij begelei- dende maatregelen gelden in vergelijking met andere types van OTO-werkzaamheden onder contract verschillende procedures voor indiening, beoordeling en selectie. Voorstellen voor begelei- dende maatregelen worden ingediend na oproepen voor voorstel- len of oproepen tot inschrijving, maar kunnen in bepaalde geval- len ook spontaan worden ingediend als aanvragen voor subsidies, die dan meestal niet door externe experts worden geëvalueerd. Voor begeleidende maatregelen is bepaald dat subsidiabele bijko- mende kosten voor 100 % worden vergoed en indirecte kosten forfaitair tot 80 % van de directe personeelskosten (4). Ze worden vaak gebruikt voor maatregelen die op de grens tussen OTO- werkzaamheden onder contract en overheidsopdrachten door de Commissie liggen. Daardoor kan het risico ontstaan dat OTO- werkzaamheden onder contract de normale openbare aanbeste- dingsprocedure omzeilen en dit kan het dan weer moeilijk maken, na te gaan of de Commissie zich heeft gehouden aan het voor elk programma opgelegde maximum voor administratieve uitgaven (zie paragraaf 78).
19. De rechtsgrondslag bepaalt dat de financiële deelneming van de Gemeenschap bestaat uit de gehele of gedeeltelijke terug- betaling van de voor de OTO-activiteit onder contract gemaakte kosten (zie paragraaf 22). Maar alle mechanismen die voorzien in volledige terugbetaling van subsidiabele bijkomende kosten plus een forfaitaire terugbetaling van indirecte kosten bieden de moge- lijkheid, winst te maken met de overheadkosten wanneer het for- faitaire bedrag hoger is dan de werkelijke kosten. Buiten de bege- leidende maatregelen (type 5) zijn zulke bepalingen ook terug te vinden bij de steun voor netwerken (type 3) of bij gecoördineerde werkzaamheden (type 4). Wanneer deelnemers hoofdzakelijk deze contracten hanteren, kan dit leiden tot situaties waarin deelne- mers financieel afhankelijk worden van de Commissie.
(3) Besluit nr. 182/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad, bij- lage IV, punt 1, onder e): „Begeleidende maatregelen dragen bij tot de tenuitvoerlegging van de specifieke programma’s of de voorbereiding van toekomstige activiteiten zodat deze hun strategische doelstellin- gen kunnen verwezenlijken. Zij hebben voorts tot doel de andere OTO-werkzaamheden onder contract voor te bereiden of te onder- steunen. Maatregelen voor het in de handel brengen van producten, procédés en diensten, voor marketingactiviteiten of voor verkoopbe- vordering zijn hiervan uitgesloten […].”.
(4) Behalve bij „subsidieovereenkomsten” van type 5 die voor de indirecte kosten slechts 7 % van de in aanmerking komende directe kosten ver- melden.
Subsidies aan associaties waarin de Commissie deelneemt
20. De begeleidende maatregelen werden ook toegepast om ad-hocleningen toe te staan aan associaties waarin de Commissie actief deelneemt. Een voorbeeld is INTaS, de internationale asso- ciatie ter bevordering van samenwerking met wetenschappers uit de nieuwe onafhankelijke staten van de voormalige Sovjet-Unie, die in juni 1993 werd opgericht als onafhankelijke internationale vereniging naar Belgisch recht (1). Hoewel de Raad daarom had verzocht, was de Commissie in feite niet bevoegd, een externe entiteit op te zetten en als lid deel te nemen aan de activiteiten ervan. Ook de delegatie van Commissieverantwoordelijkheden aan INTaS overschreed de in de Verdragen vastgelegde grenzen. Bovendien veronachtzaamde de Commissie belangrijke elemen- ten van haar administratieve procedures voor begeleidende maat- regelen bij het verlenen van de steun aan INTaS en bij het goed- keuren van betalingen (2).
Regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap
De internationale overeenkomsten inzake overheidssteun beperken die steun op onderzoeksgebied
21. De communautaire kaderregeling voor overheidssteun voor onderzoek en ontwikkeling bepaalt dat de brutosteun- intensiteit voor industrieel onderzoek in de regel niet hoger mag zijn dan 50 % van de subsidiabele kosten van een project (3). In bijlage IV bij Besluit 182/1999/EG van het Europees Parlement en
(1) De Commissie is als vertegenwoordiger van de Europese Gemeen- schap lid van INTaS, ze zit de vergadering voor en zorgt voor het secretariaat van de associatie. In de looptijd van KP5 heeft de Gemeen- schap 70 miljoen euro bijgedragen aan INTaS, ongeveer 95 % van alle financiële bijdragen die de associatie in de periode 1998-2002 heeft ontvangen. De financiële bijdragen voor de jaren 2001 en 2002 werden goedgekeurd bij beschikkingen van de Commissie.
(2) De Commissie verrichtte geen formele evaluatie van de door INTaS ingediende subsidieaanvraag; het algemeen toezicht op en de evaluatie van de activiteiten van INTaS werden verricht door haar vergadering en niet door de diensten van de Commissie; betalingen aan INTaS werden goedgekeurd zonder operationele verificatie (wetenschappe- lijke goedkeuring); de subsidieovereenkomsten met INTaS bevatten niet de verplichte standaardelementen die zijn genoemd in het Vade- mecum over subsidiebeheer; ten slotte werd de informatie inzake de aan INTaS toegekende subsidie niet achteraf bekendgemaakt.
(3) Communautaire kaderregeling voor overheidssteun voor onderzoek
en ontwikkeling (PB C 83 van 11.4.1986), herzien in 1996 (PB C 45 van 17.2.1996) en gewijzigd in 1998 (PB C 48 van 13.12.1998), waar- van de geldigheid is verlengd tot 30 juni 2002 door Xxxxxxxxxx 2001/ C78/15 van de Commissie en tot 31 december 2005 door Mededeling 2002/C111/03 van de Commissie; artikel 8 van de Over- eenkomst met de Wereldhandelsorganisatie (WTO) inzake subsidies en compenserende maatregelen beperkt de steun aan onderzoeks- activiteiten van bedrijven of van hogeronderwijs- of onderzoeksin- stellingen die op contractbasis onderzoek voor bedrijven uitvoeren tot maximaal 75 % van de kosten voor industrieel onderzoek of 50 % van de kosten van pre-concurrentiële ontwikkeling (PB L 336 van 23.12.1994).
de Raad wordt bepaald dat de Gemeenschap doorgaans maximaal 50 % van de subsidiabele kosten van OTO-werkzaamheden voor gezamenlijke rekening (type 1) vergoedt (4).
22. Besluit 1999/65/EG van de Raad en Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie bepalen de regels inzake de financiële deelneming van de Gemeenschap en definiëren welke kosten in het kader van KP5 subsidiabel zijn. Financiële bijdragen zijn gebaseerd op werkelijk gemaakte kosten die noodzakelijk en in het contract vastgelegd waren. De werkelijk gemaakte kosten moeten door de uiteindelijke begunstigde worden gestaafd.
Drie systemen tot staving van de gemaakte kosten
23. Bij OTO-projecten voor gezamenlijke rekening, demonstratieprojecten en combinaties daarvan kunnen de contractanten kiezen uit drie verschillende systemen voor kosten- vergoeding (5):
— het systeem van de extra kosten (additional Cost — aC), waarbij 100 % van de kosten die bovenop de doorlopende kosten komen wordt vergoed;
— het systeem van de totale kosten (Full Cost — FC), waarbij 50 % van de totale in aanmerking komende kosten wordt vergoed;
— het systeem van de totale kosten met forfaitaire vergoeding (Full cost Flat rate — FF), waarbij 50 % van de totale in aan- merking komende directe kosten wordt vergoed met een for- faitair bedrag voor de indirecte kosten, overeenkomend met 80 % van de subsidiabele personeelskosten (zie de paragra- fen 30-32).
24. Het wordt nog ingewikkelder omdat in KP5 nog andere systemen van extra kosten mogelijk zijn, waarvan de precieze spe- cificaties afhangen van het soort werkzaamheden en het gebruikte modelcontract (6). Voor de steun voor netwerken (type 3) en voor gecoördineerde werkzaamheden (type 4) moeten alle deelnemers systemen van extra kosten toepassen, ongeacht hun boekhoud- methodes. Bij contracten voor type 1 — „Steun voor transnationale
(4) Voor OTO- en demonstratieprojecten van type 1 is de financiële bij- drage van de Gemeenschap beperkt tot respectievelijk 50 % en 35 % van de totale subsidiabele kosten. Voor gecombineerde OTO- en demonstratieprojecten van type 1 beloopt de EU-bijdrage voor de diverse werkpakketten 35 % of 50 %, naar gelang van de aard van het werk. Voor de steun voor transnationale toegang tot grote onderzoeks- infrastructuren van type 1 is de financiële bijdrage van de Gemeen- schap beperkt tot 100 % van de subsidiabele extra kosten, bij contrac- ten Onderzoek in samenwerking van type 1 is dat 50 % van de totale subsidiabele kosten en bij de Exploratietoelagen van type 1 is het 75 % van de totale subsidiabele kosten (Besluit nr. 182/1999/EG van de Raad, bijlage IV, punt 3).
(5) Besluit 1999/65/EG van de Raad, artikel 11; Verordening (EG) nr. 996/ 1999 van de Commissie, artikelen 11 en 14.
(6) Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie, artikel 11, lid 2:
„Een deelnemer aan een OTO-werkzaamheid onder contract brengt de Commissie de in aanmerking komende extra kosten in rekening wanneer dit beginsel uitdrukkelijk in bijlage IV […] is genoemd […]”.
toegang tot grote onderzoeksinfrastructuren” worden twee ver- schillende systemen voorgesteld, namelijk dat van de extra kosten en een gebruiksvergoedingssysteem. In al deze gevallen worden de subsidiabele kosten anders gedefinieerd dan in het aC-systeem voor type 1 — „OTO-projecten”.
Met de extrakostensystemen is het aandeel van de begunstigden in de cofinanciering onverifieerbaar
25. In alle extrakostensystemen, inclusief het aC-systeem voor OTO-projecten van type 1, behoeven alleen uitgaven bovenop de doorlopende kosten bij de Commissie te worden gedocumenteerd en gemotiveerd. Bij contractanten die dit kostenvergoedings- systeem toepassen (meestal universiteiten en openbare onderzoek- sinstellingen) is een verificatie van de werkelijkheid en de omvang van hun cofinanciering van OTO-werkzaamheden onder contract dan ook per definitie onmogelijk (1).
26. Besluit 1999/65/EG van de Raad bepaalt dat het toege- paste systeem voor kostenvergoeding moet overeenkomen met de boekhoudkundige mogelijkheden van de contractant. Met name kan alleen het aC-systeem worden toegepast (2) wanneer volgens de Commissie het gebruikte boekhoudsysteem niet de mogelijk- heid biedt de totale kosten van de OTO-werkzaamheden onder contract met voldoende nauwkeurigheid vast te stellen, of het aandeel van directe en indirecte met het project verband hou- dende kosten te onderscheiden. De Commissie verifieert echter niet systematisch de boekhoudkundige mogelijkheden van elke deelnemer, ook al wordt er in de onderhandelingsfase in sommige gevallen relevante informatie verzameld (3) (zie paragraaf 92).
Gedetailleerde subsidiabiliteitscondities maken het beheer van OTO- werkzaamheden onder contract ingewikkeld
27. Overeenkomstig de artikelen 12-14 van Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie worden in de KP5-contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract zowel niet als wel in aanmerking komende kosten gespecificeerd. Er zijn acht verschil- lende categorieën directe kosten (4), één categorie indirecte kosten („overheads”) en een specifieke categorie „coördinatiekosten” voor het declareren van de gemaakte in aanmerking komende kosten.
(1) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2001, paragraaf 4.46 (PB C 295 van 28.11.2002).
(2) Besluit 1999/65/EG van de Raad, artikel 11, lid 3, en Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie, artikel 11, lid 1. Een soortge- lijke voorwaarde is opgenomen in bijlage IV van Besluit nr. 182/1999/ EG van het Europees Parlement en de Raad, waar wordt bepaald dat in het speciale geval van juridische entiteiten die geen analytische boekhouding voeren, de extra kosten die voortvloeien uit het onder- zoek voor 100 % worden gefinancierd.
(3) Bepaalde aspecten (bijvoorbeeld het bestaan van een systeem van ana-
lytische boekhouding, het gebruik van een tijdregistratiesysteem, het gehanteerde IT-systeem, intern toegepaste overhead-tarieven enz.) konden worden geverifieerd tijdens de onderhandelingen. De door de Commissie gebruikte contractvoorbereidingsformulieren (CPF) bevat- ten in feite reeds enige relevante gegevens.
(4) De categorieën directe kosten zijn: personeel, duurzame goederen, verbruiksgoederen, reizen en verblijf, informatica, onderaanneming, kennisbescherming en overige specifieke kosten.
Dat er nu tien categorieën zijn tegen acht bij KP4 komt door de toevoeging van de categorieën „kennisbescherming” en „coördi- natie” in KP5. De kostencategorie „coördinatie”, die is gereser- veerd voor financiële en administratieve coördinatoren, omvat alle andere genoemde kostencategorieën, behalve onderaan- neming (5). In het algemeen maakte het grote aantal verschillende kostencategorieën de financiële verslaglegging aan de Commissie niet doorzichtiger. Xxx maakte dit de administratie van de OTO- werkzaamheden onder contract van KP5 ingewikkeld.
28. De tabel „Indicatieve uitsplitsing van subsidiabele kosten” in de contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract geeft per kostencategorie voor elke contractant maxima aan. Boven het aan de begunstigden toegewezen totaalbedrag worden geen kos- ten terugbetaald en overschrijvingen van middelen tussen contrac- tanten of kostencategorieën moeten boven bepaalde drempel- waarden door de Commissie worden goedgekeurd. Omdat het moeilijk is voor een OTO-actie onder contract die over meerdere jaren loopt de geraamde kosten per categorie, per jaar en per con- tractant correct te voorspellen, vergen de strikte maxima in de
„Indicatieve uitsplitsing van subsidiabele kosten” in een aanzien- lijk aantal gevallen contractwijzigingen voor de overschrijving van middelen, hetgeen zowel de contractanten als de Commissie- diensten nog meer werk bezorgt.
29. De deelnemers waren vaak onzeker over de interpretatie van de financiële en administratieve verplichtingen die in de con- tracten waren vastgelegd. Zo dachten vele contractanten ten onrechte dat de gebudgetteerde bedragen (voor personeelskosten of indirecte kosten), die waren overeengekomen bij de vaststelling van de maximale financiële bijdrage van de Gemeenschap, ook in latere perioden in rekening moesten of konden worden gebracht. En contractanten die gemiddelde tarieven toepasten — bijvoor- beeld uurlonen voor personeel — begrepen niet dat van deze tarieven moet worden aangetoond dat ze overeenkomen met de werkelijk gemaakte kosten. In deze gevallen zouden meer gede- tailleerde richtlijnen van de Commissie nuttig zijn geweest.
Het systeem van de totale kosten met forfaitaire vergoeding (Full cost — Flat rate (FF)) zet alle deelnemers ertoe aan over te schakelen op een voor- deliger financieringsmechanisme
30. Een der belangrijkste initiatieven ter vereenvoudiging in KP5 was de invoering van de optie van een forfaitaire vergoeding in het systeem van de totale kosten bij acties voor gezamenlijke rekening (type 1). Forfaitaire bedragen, zoals de 20 % overhead op de directe kosten (behalve onderaanneming) bij het traditionele extrakostensysteem, of het overheadpercentage van (maximaal) 7 % op de directe kosten bij type 5 „subsidieovereenkomsten” waren reeds toegepast onder voorgaande kaderprogramma’s. Bij KP5 introduceerde de Commissie bovendien de optie van totale kosten met forfaitaire vergoeding (FF), met een forfaitair bedrag voor indirecte kosten ad 80 % van de directe personeelskosten (zie
(5) De uitzondering betreft contracten voor onderzoek in samenwerking van type 1, waarbij onderaanneming van de coördinatie mogelijk is.
paragraaf 23) (1). De Commissie probeerde wel een objectieve basis te vinden ter onderbouwing van de forfaitaire vergoeding van overheads in het nieuwe kostenvergoedingssysteem, maar de door haar toegepaste methodologie bood geen rechtvaardiging voor de 70 % die aanvankelijk werd voorgesteld door een werk- groep die KP5 voorbereidde, noch voor de uiteindelijk ingevoerde 80 %. Dit werd door de Commissie impliciet toegegeven bij de vaststelling van het forfait voor KP6 (zie paragraaf 38).
31. Hoewel het systeem totale kosten forfaitair (FF) volgens de verklaringen van de Commissie bedoeld was als alternatief ten behoeve van entiteiten die deelnamen in het kader van het sys- teem extra kosten (aC), was het in de praktijk beschikbaar voor alle entiteiten die deelnamen aan werkzaamheden voor gezamen- lijke rekening. Door het FF-systeem open te stellen voor alle soor- ten deelnemers bood de Commissie aan entiteiten die voordien deelnamen in het systeem totale kosten (FC) met werkelijke over- heads van minder dan 80 % de mogelijkheid, voor dezelfde onder- liggende kosten een grotere financiële deelneming van de Gemeen- schap te krijgen. Eind 2002 had de Commissie nog niet in detail onderzocht welk soort entiteiten voor het systeem totale kosten forfaitair (FF) opteerde (zie paragraaf 40).
32. Bij de onderhandelingen over OTO-werkzaamheden onder contract stemden sommige Commissiediensten in met per- centages van minder dan 80 % van de directe subsidiabele perso- neelskosten voor deelnemers die het FF-systeem toepasten. In het licht van de uitvoeringsverordening voor KP5 was deze aanpak alleen acceptabel als het lagere percentage door de deelnemers was aangevraagd op basis van hun interne regels (2). De com- munautaire middelen zouden efficiënter zijn gebruikt als de rechtsgrondslag een algemene praktijk had voorgeschreven waarin de percentages (tot een zeker niveau) werden overeengekomen op basis van de gemotiveerde gemiddelde percentages van de deel- nemende entiteit (zie paragraaf 36).
33. Ook bij de begeleidende maatregelen (type 5) werd voor de forfaitaire vergoeding van indirecte kosten — maximaal 80 % van de subsidiabele personeelskosten — meestal een lager percen- tage bedongen. Deze forfaits waren meestal echter gemiddelde percentages voor het hele consortium, onafhankelijk van de wer- kelijke kostenstructuur van de afzonderlijke deelnemers. De vast- stelling van de percentages leek bovendien eerder te zijn ingege- ven door de beschikbaarheid van begrotingsmiddelen dan door een beoordeling van de onderliggende kostenstructuur. Door- gaans kon de Commissie niet motiveren waarom de onderhande- lingen tot de keuze van een bepaald percentage hadden geleid.
Extra administratie en praktische problemen door overlapping van ver- schillende kaderprogramma’s
34. Het is eigen aan opeenvolgende kaderprogramma’s dat hun uitvoeringsfasen elkaar onvermijdelijk overlappen. De meeste contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract lopen over een periode van 36 tot 48 maanden, andere duren 60 maanden of zelfs langer. XXX-werkzaamheden onder contract waarvoor het contract wordt getekend in het laatste jaar van de KP5- programmeringsperiode (1998-2002) kunnen dus uitlopen tot in 2007. Eind 2002 was slechts 51,5 % van alle vastgelegde kredieten werkelijk gebruikt voor betalingen (zie de bijlagen 2A en 2B). Dit brengt mee dat het contractbeheer van de OTO-werkzaamheden onder contract van KP5 zal doorlopen tijdens de programmerings- periode van KP6 (2002-2006). Dat gebeurde ook met KP4 (1994- 1998), dat samen met KP5 moest worden beheerd en nog steeds niet volledig is afgesloten. Een van de voornaamste gevolgen van deze overlapping van kaderprogramma’s is dat zowel de Commis- sie als de betrokken deelnemers parallelle systemen moeten han- teren ten aanzien van de administratieve en financiële bepalingen en de contractuele verplichtingen. Ingeval de wetgever en de Commissie de basisregels veranderen van de ene programmerings- periode tot de andere, moeten zij dus meer rekening houden met het effect van die wijzigingen op het beheer door de Commissie van de OTO-werkzaamheden onder contract en op de admini- stratieve belasting van de deelnemer (zie paragraaf 50).
Tijdens de hele looptijd van KP5 bestonden er verschillen in juridische interpretatie van de bepalingen van de uitvoeringsverordening
35. De Commissie heeft reeds in haar jaarlijkse activiteiten- verslagen erkend dat beheer en controle van de OTO- werkzaamheden onder contract voor KP5 gebreken vertonen (3). Procedures en bepalingen uit de uitvoeringsverordening en de modelcontracten — bijvoorbeeld de contractuele verplichting een gecertificeerde tijdsregistratie bij te houden, de verwerking van contractwijzigingen, het gebruik van de kostenvergoedings- systemen en de terugbetaling van de belasting over de toegevoegde waarde — werden door de Commissiediensten inconsistent toe- gepast (zie de paragrafen 32 en 51). Deze inconsistente toepas- sing bleef tijdens de hele KP5-programmeringsperiode bestaan. De verschillen in de juridische interpretatie van contractbepalingen en subsidiabiliteitsregels werden nog verergerd door het ontbre- ken van een gecentraliseerde specifieke ondersteuning „Procedu- reel en juridisch advies” (zie paragraaf 122).
Veranderingen voor KP6 (2002-2006)
Voorstellen ter vereenvoudiging van de kostensystemen verworpen door de Raad en het Parlement
36. Teneinde het risico te vermijden dat de uiteindelijke begunstigden al dan niet met opzet niet-subsidiabele uitgaven declareren, en te komen tot een nauwkeuriger en doeltreffender financieel beheer van de OTO-werkzaamheden onder contract, deed de Rekenkamer in haar jaarverslag 2001 de aanbeveling, de kostensystemen fundamenteel te vereenvoudigen. De drie hoofd
(1) Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie, artikel 14.
(2) Besluit 1999/65/EG van de Raad, artikel 12; Verordening (EG) nr. 996/ 1999 van de Commissie, artikel 14; modelcontract voor OTO- projecten van type 1, artikel 24, lid 1, sub b).
(3) Europese Commissie, Synthese van de jaarlijkse activiteitenverslagen 2002 van de directoraten-generaal en diensten, punt 5.3.4 — COM(2003) 391 def. van 9 juli 2003.
systemen voor kostenvergoeding (aC, FC en FF) moeten worden vervangen door één enkel systeem en de tien categorieën terug- gebracht tot drie (personeels-, coördinatie- en specifieke kosten), waarbij veel meer wordt gewerkt met forfaitaire bedragen (1). Met toepassing van een maximum moet over de percentages worden onderhandeld op basis van door de deelnemende entiteit onder- bouwde gemiddelden (zie paragraaf 32).
De schrapping van kostencategorieën vermindert de mogelijkheden tot doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Gemeen- schap
39. afgezien van het onderscheid tussen directe en indirecte
kosten zijn er in het KP6-modelcontract geen aparte kostencate- gorieën meer (4). De directe kosten worden dus niet langer gerecht- vaardigd op basis van hun aard („personeel”, „onderaanneming”,
„duurzame goederen”, enz.) (5). Dit lijkt een vereenvoudiging, maar de volledige schrapping van de kostencategorieën heeft vol- gens de Rekenkamer de volgende nadelen:
37. In haar antwoord bevestigde de Commissie dat een zo drastisch vereenvoudigd kostenvergoedingssysteem het voordeel biedt dat het een reële vereenvoudiging van procedures inhoudt
„en […] tegelijkertijd een grotere financiële en rechtszekerheid aan de Gemeenschap en aan de contractanten [biedt].” De Com- missie legde een dergelijk systeem voor aan de wetgever toen zij de regels inzake deelneming en verspreiding van de resultaten voor KP6 (2002-2006) opstelde, maar het voorstel werd verwor- pen door de Raad en het Europees Parlement.
38. Op grond van het bepaalde in bijlage III van Besluit nr. 1513/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad betref- fende KP6, behield de Commissie uiteindelijk evenals bij KP5 drie modellen voor kostendeclaraties: declaratie van de totale kosten met de werkelijke indirecte kosten (FC), van de totale kosten met forfaitaire indirecte kosten (FCF) en van de extra kosten met for- faitaire indirecte kosten (aC) (2). Het grootste verschil met KP5 is de verlaging van het forfait voor indirecte kosten in het declaratie- model Totale kosten met forfaitaire indirecte kosten (FCF) van 80 % van de subsidiabele personeelskosten tot 20 % van alle directe kosten behalve onderaanneming. Bovendien wordt in het modelcontract thans voorgeschreven welk soort entiteit speci- fieke modellen voor kostendeclaraties mag of moet toepassen (3). Maar dit leverde voor KP6 geen grote vereenvoudiging op wat betreft het aantal verschillende systemen.
— het maakt de presentatie van financiële informatie door de contractant minder duidelijk en vergelijkbaar en bemoeilijkt zo het verificatiewerk van de externe controleur dat nodig is voor de afgifte van een controlecertificaat bij de financiële verantwoording (zie ook de paragrafen 44 en 45);
— het vermindert aanzienlijk de mogelijkheden om de volledig- heid en nauwkeurigheid van gegevens op doeltreffende wijze te verifiëren bij het verwerken van financiële staten en beta- lingen. Omdat de essentiële gegevens over personeelskosten en werkuren niet meer worden opgegeven, wordt het voor de wetenschappelijke coördinatoren, de externe experts en de Commissie ingewikkelder om de gerealiseerde weten- schappelijke vooruitgang met het project te volgen en te toetsen aan de gemaakte kosten.
In vergelijking met het vereenvoudigde model voor kosten- vergoeding dat aanvankelijk was voorgesteld, vermindert de vol- ledige schrapping van de categorieën de mogelijkheid tot effec- tieve bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, zoals voorgeschreven in artikel 20 van Verordening (EG) nr. 2321/ 2002.
Terugbetaling van uitgaven die reeds door overheidsinstanties werden gefinancierd
40. De documenten die als rechtsgrondslag dienen voor KP5, de uitvoeringsverordening en de modelcontracten, vermelden niet uitdrukkelijk dat reeds uit de nationale begrotingen gefinancierde recurrente kosten niet in aanmerking komen. Dat is bijvoorbeeld
(1) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2001, paragraaf 4.47.
(2) Besluit nr. 1513/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2002 betreffende het zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, techno- logische ontwikkeling en demonstratie, ter bevordering van de tot- standbrenging van de Europese onderzoeksruimte en van innovatie (2002-2006) (PB L 232 van 29.8.2002), met name bijlage III, punt 2, tabel „OTO-werkzaamheden en financiële bijdrage van de Gemeen- schap per soort instrument”, noten 1 en 3.
(3) In KP6 blijft het criterium inzake de capaciteit van het boekhoud- systeem van de deelnemer behouden, maar dan gekoppeld aan spe- cifieke soorten juridische entiteiten. Deelnemers mogen overschake- len van het ene model naar het andere (van aC naar FCF of FC en van FCF naar FC), mits ze het nieuwe model consistent toepassen bij latere contracten.
(4) Commissiebesluit C(2003)3834 van 23 oktober 2003 tot wijziging van Commissiebesluit C(2003)799 van 17 maart 2003 houdende vaststelling van een standaardcontract voor de uitvoering van het zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor atoom- energie (2002-2006); Commissiebesluit C(2003)2567 van 18 juli 2003 houdende vaststelling van een afgeleid standaardcontract voor acties ter bevordering en ontwikkeling van de personele mid- delen en de mobiliteit in het kader van de uitvoering van het zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap (2002-2006).
(5) KP6 schrijft alleen voor dat de directe kosten rechtstreeks aan het pro- ject moeten worden toegewezen en door de contractant overeenkom- stig zijn boekhoudsysteem moeten worden geïdentificeerd. Ook zijn er geen specifieke voorwaarden gesteld aan de subsidiabiliteit van de kosten (zoals bijvoorbeeld bij KP5 het geval is in artikel 13 van Ver- ordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie).
wel het geval bij de bepalingen betreffende de Structuurfondsen (1). Bij een aantal OTO-werkzaamheden onder contract betaalde de Commissie voor kosten die reeds waren gedekt door een lidstaat of een van zijn overheidsorganen. Dit probleem werd nog verer- gerd doordat de Commissie het systeem van de totale kosten (FC) en dat van de totale kosten met forfaitaire vergoeding (FF) open- stelde voor overheidsorganen en de toepassing ervan tijdens KP5 actief aanmoedigde (zie ook paragraaf 31). In deze systemen kon- den overheidsorganen personeelskosten declareren voor overheids- personeel of ambtenaren, zelfs als de betrokkenen niet expliciet waren gedetacheerd voor het project, hetgeen in de nationale wet- geving wel vereist zou zijn geweest. Die kosten werden niet recht- streeks door de deelnemer gedragen en mochten dan ook niet in aanmerking komen voor communautaire steun.
41. Binnen KP6 kunnen reeds uit de nationale begrotingen gefinancierde uitgaven worden terugbetaald als subsidiabele kos- ten indien die middelen vrij ter beschikking staan van de deelne- mende juridische entiteit (2). Op lange termijn bestaat bij terug- betaling van reeds door een lidstaat gefinancierde kosten het risico dat de financiële bijdrage van de Gemeenschap de nationale onderzoeksfinanciering niet aanvult maar vervangt.
Het door de Commissie aanvankelijk voorgestelde beginsel van gezamen- lijke en hoofdelijke aansprakelijkheid is door de Raad en het Parlement beperkt
42. De Rekenkamer gaf ook in overweging, elke deelnemer in een consortium gezamenlijk en hoofdelijk aansprakelijk te stel- len voor het gebruik van de financiële bijdrage van de Gemeen- schap aan OTO-werkzaamheden onder contract (met uitzonde-
(1) Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 hou- dende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (PB L 161 van 26.6.1999); Verordening (EG) nr. 1685/2000 van de Commissie van 28 juli 2000 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verorde- ning (EG) nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de subsidi- abiliteit van de uitgaven voor door de Structuurfondsen mede- gefinancierde verrichtingen (PB L 193 van 29.7.2000), met name de subsidiabiliteitsregels nr. 1 „Daadwerkelijk verrichte uitgaven” en nr. 11
„Kosten voor het beheer en de tenuitvoerlegging van de Structuur- fondsen”.
(2) Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.9.2002); Verordening (EG, Euratom) nr. 2342/2002 van de Commissie van 23 december 2002 tot vaststelling van uitvoerings- voorschriften van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB L 357 van 31.12.2002): artikel 165 „Regel dat de subsidie geen winst mag opleveren” (artikel 109, lid 2, van het Financieel Reglement); Verordening (EG) nr. 2321/2002 van het Europees Par- lement en de Raad van 16 december 2002 betreffende de regels inzake de deelneming van ondernemingen, onderzoekscentra en universitei- ten en de regels inzake de verspreiding van de onderzoeksresultaten ter uitvoering van het zesde kaderprogramma van de Europese
ring van deelnemers zoals openbare universiteiten, die om juridi- sche redenen niet gezamenlijk en hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld) (3). Het beginsel van gezamenlijke en hoofdelijke aansprakelijkheid van de deelnemers werd expliciet vermeld in artikel 13 van het gewijzigde Commissievoorstel voor regels inzake de deelneming en de verspreiding van resultaten van KP6. Nadien werd die aansprakelijkheid op verzoek van de Raad en het Parle- ment beperkt. Evenals in KP5 blijft de technische uitvoering van OTO-werkzaamheden onder contract in KP6 onder de gezamen- lijke verantwoordelijkheid van de deelnemers vallen en is de financiële aansprakelijkheid van elke deelnemer beperkt tot de betalingen die hij heeft ontvangen (4).
De aanbeveling van de Rekenkamer inzake sancties is gevolgd door de Raad en het Parlement
43. KP6 geeft ten volle uitvoering aan de aanbeveling van de Rekenkamer om de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te versterken door de mogelijkheid te creëren tot het opleggen van sancties overeenkomstig Verordening (EG, Eura- tom) nr. 2988/95 van de Raad (5). artikel 20 van Verordening (EG) nr. 2321/2002 geeft de Commissie het recht, het onverschul- digd betaalde bedrag terug te vorderen en bovendien een contrac- tant waarvan gebleken is dat hij zijn kosten te hoog heeft aange- geven en bijgevolg een niet-gerechtvaardigde financiële bijdrage heeft ontvangen, te beboeten.
Belangrijke problemen in verband met de controlecertificaten blijven onopgelost
44. artikel 14 van Verordening (EG) nr. 2321/2002 sluit aan bij eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer door certificering voor te schrijven van de financiële staten over OTO- werkzaamheden onder contract van KP6 door een extern contro- leur of in het geval van overheidsinstanties, door een bevoegd ambtenaar (6). Volgens het modelcontract voor KP6 is deze con- trole erop gericht te certificeren dat de in die periode gemaakte kosten voldoen aan de in het contract genoemde voorwaarden. De controleurs worden geselecteerd en betaald door de contrac- tant, en het afgegeven controlecertificaat wordt vervolgens aan de Commissie voorgelegd. De kosten van deze controlecertificaten worden — binnen de contractueel vastgelegde grenzen — volle- dig terugbetaald door de Gemeenschap. De Commissie verrichtte tijdens de looptijd van KP5 twee testacties betreffende de controle- certificaten. Maar de Commissie beoordeelde de doeltreffendheid en betrouwbaarheid van de certificaten niet tijdig genoeg om daaruit lering te trekken voor de voorbereiding van KP6.
(3) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2001, paragraaf 4.50; Speciaal ver- slag nr. 9/99 „Fisheries, agriculture & agro-Industrial Research”, para- graaf 117.
Gemeenschap (2002-2006), (PB L 355 van 30.12.2002), met name de artikelen 8 en 14. Commissiebesluit C(2003)3834 van 23 okto- ber 2003 tot wijziging van Commissiebesluit C(2003)799 van 17 maart 2003 houdende vaststelling van een standaardcontract voor de uitvoering van het zesde kaderprogramma van de Europese
(4)
artikel 13 van Verordening (EG) nr. 2321/2002: „Uitvoering van werk- zaamheden onder contract”; lid 2 bepaalt dat elke deelnemer „naar evenredigheid van zijn aandeel in het project, maximaal ten belope van de betalingen die hij heeft ontvangen, aansprakelijk [is] voor het gebruik van de financiële bijdrage van de Gemeenschap.”.
Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor atoomenergie (2002-2006); Commissiebesluit C(2003)2567 van 18 juli 2003 hou- dende vaststelling van een afgeleid standaardcontract voor acties ter bevordering en ontwikkeling van de personele middelen en de mobi- liteit in het kader van de uitvoering van het zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap (2002-2006).
(5) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2001, paragraaf 4.51; Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000 (PB C 359 van 15.12.2001), para- graaf 4.40; Speciaal verslag nr. 9/99 „Fisheries, agriculture & agro- Industrial Research”, paragraaf 117.
(6) Speciaal verslag nr. 17/98 „Joule-Thermie”; Jaarverslag over het begro-
tingsjaar 2001, paragraaf 4.48.
45.
anders dan in KP5 moeten de deelnemers aan OTO-
staat tegenover de zeven directoraten-generaal die samen de OTO-
werkzaamheden onder contract van KP6 alleen de totale kosten per activiteit aangeven, zonder de aard van de uitgaven te speci- ficeren (bijvoorbeeld personeelskosten en werkuren). Bijgevolg kan de Commissie bijna uitsluitend steunen op controlecertificaten voor het beoordelen van de realiteit, subsidiabiliteit en nauwkeu- righeid van de gedeclareerde KP6-kosten. Die steun is momenteel echter wankel, omdat er nog niet is voldaan aan een aantal essen- tiële voorwaarden:
— in het KP6-modelcontract worden alleen de minimum- kwalificaties van de controleur gespecificeerd (1). Maar de Commissie heeft bereik en omvang van het te verrichten controlewerk nog niet duidelijk omschreven (2). Zonder omschrijving van de andere essentiële elementen is het gevaar groot dat de controlecertificaten ontoereikend zullen zijn voor een doeltreffende controle van de betalingen op basis van financiële staten;
— de controlecertificaten kunnen slechts een doeltreffend con- trolemechanisme worden als de Commissie zekerheid heeft dat de externe controleurs bij hun verificaties onafhankelijk werken; met name moet de Commissie een strategie beden- ken om voor elk geval apart te kunnen nagaan of bij de opstelling van de ingediende certificaten die minimumeisen en algemeen toepasselijke beroepsnormen werden gerespecteerd.
Beheersstructuur, -procedures en -methoden voor de uitvoering van KP5
Samenhang tussen programma en organisatiestructuur
Vijf directoraten-generaal xxxxxxx gezamenlijk de zeven KP5-programma’s
46. De KP5-werkzaamheden onder contract worden beheerd door vijf directoraten-generaal exclusief het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie (zie paragraaf 3). Deze vijf directoraten-generaal rapporteren aan vier commissaris- sen, want de directoraten-generaal Informatiemaatschappij en Ondernemingen worden geleid door dezelfde commissaris. Dit
(1) Bij KP6 mag elke contractant vrijelijk een controleur kiezen, op voor- waarde dat die onafhankelijk is van de contractant en bevoegd tot het verrichten van de wettelijke controle van boekhoudkundige beschei- den overeenkomstig de achtste richtlijn van de Raad (84/253/EEG van 10 april 1984) of soortgelijke nationale voorschriften.
(2) Bijvoorbeeld: minimum vereisten inzake materieel belang en betrouw- baarheid, aard van het controlewerk, documentatie van de controle- werkzaamheden, vorm en inhoud van het verslag op tegenspraak tus- sen de controleur en de gecontroleerde, toegang van de Commissie tot de werkdocumenten van de controleur.
werkzaamheden onder contract van KP4 beheerden (3). Historisch werd met dit gezamenlijk beheer beoogd de beleidsdoelstellingen van de Commissie in de diverse sectoren te ondersteunen en de resultaten van onderzoeksactiviteiten ten goede te laten komen van toekomstige initiatieven van de Gemeenschap.
47. Behalve het programma „Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij” en het milieu-onderdeel van het pro- gramma „Energie, milieu en duurzame ontwikkeling” worden alle thematische programma’s uitgevoerd door meer dan één directoraat-generaal (4). Bij de voorbereiding van KP5 was het de bedoeling van de Commissie dat KP5 zou worden uitgevoerd door twee directoraten-generaal, Onderzoek en Informatiemaatschappij, waarbij delen van de thematische programma’s echter mede wer- den beheerd door andere directoraten-generaal. De thematische programma’s werden dus versnipperd over meerdere Commissie- diensten. De verdeling van het contract- en projectbeheer voor één programma tussen de directoraten-generaal veroorzaakte een grote toename van ondersteunende functies, maar er werd geen bewijs aangetroffen dat deze organisatorische structuur voor het beheer van de wetenschappelijke aspecten van deze programma’s een toegevoegde waarde opleverde.
48. De oprichting van een tweede, goeddeels onafhankelijke
„pool” in het directoraat-generaal Informatiemaatschappij werd door de Commissie gerechtvaardigd door te verwijzen naar de snelle ontwikkeling van de informatie- en communicatie- technologie en de koppeling daarvan aan normen, regels en voor- schriften die eveneens door die dienst worden beheerd. Het argu- ment van de wetenschappelijke specificiteit en de koppeling aan specifieke regelingen geldt echter ook voor andere onderzoeks- terreinen, zoals de menswetenschappen. Bovendien staan de eisen voor het beheer van onderzoeksprogramma’s goeddeels los van het behandelde wetenschapsgebied.
(3) Deze vermindering is te danken aan de fusie van de directoraten- generaal Energie en vervoer per 1 januari 2000 en aan de overdracht van agro-onderzoeksactiviteiten (die in het KP4-programma „Visserij, landbouw en agro-industrieel onderzoek” werden beheerd door directoraat-generaal Landbouw) naar directoraat-generaal Onderzoek.
(4) Het programma „Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbronnen” wordt uitgevoerd door de directoraten-generaal Onder- zoek en Visserij, het programma „Concurrerende en duurzame groei” en het onderdeel niet-nucleaire energie van het programma „Energie, milieu en duurzame ontwikkeling” worden beheerd door de directoraten-generaal Onderzoek en Energie en vervoer. Bij de drie horizontale programma’s wordt het programma „Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden- en klein- bedrijf” uitgevoerd door de directoraten-generaal Onderzoek en Onder- nemingen. De programma’s „Verhoging van het menselijk onderzoeks- potentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal- economisch gebied” en „Bevestiging van de internationale rol van het communautaire onderzoek” worden alleen door het directoraat- generaal Onderzoek uitgevoerd.
De splitsing van programma’s druist in tegen de geplande opzet van enkelvoudige onderzoeksprogramma’s
49. Elk thematisch programma was opgezet als één geheel waaromheen de passende beheersstructuren zouden worden opge- trokken. Maar zoals hiervoor werd opgemerkt, werden bijna alle thematische programma’s door meerdere directoraten-generaal beheerd, zodat er in feite gescheiden beheersstructuren ontston- den. Bovendien waren de specifieke programma’s bij de directoraten-generaal Onderzoek (1), Informatiemaatschappij (2) en Energie en Vervoer (3) nog eens verdeeld over de directoraten.
50. De splitsing van programma’s druist in tegen de geplande opzet van enkelvoudige onderzoeksprogramma’s. Het grootste nadeel ervan is ondoelmatigheid als gevolg van dubbel werk. Zo leidde de reorganisatie van directoraat-generaal Onderzoek in 2001, waarbij goeddeels autonome directoraten ontstonden die delen van specifieke programma’s gingen beheren, tot een toe- name van het aantal administratieve en financiële eenheden van vijf tot negen. Dit betekent dat de beschikbare ambtenaren bij directoraat-generaal Xxxxxxxxx met de nodige bekwaamheden in administratieve en financiële zaken werden verspreid over bijna tweemaal zoveel eenheden. Bovendien vergde de verdeling van de programma’s meer coördinatie op gebieden die van belang zijn voor het programma als geheel (zoals programmacomités, externe
(1) Vanaf het begin van KP5 tot eind 2000 bestond de organisatie bin- nen het directoraat-generaal Onderzoek uit drie thematische groepen (twee operationele directoraten en een coördinerend directoraat) voor elk van de thematische programma’s. Werkzaamheden in verband met de programmacomités en adviesgroepen waren samen met het administratief en financieel beheer van de OTO-werkzaamheden onder contract gedelegeerd aan het coördinerend directoraat. Elk van de twee horizontale programma’s werd binnen één directoraat beheerd. Na een reorganisatie in januari 2001 werden de drie thematische programma’s (die voordien waren gehergroepeerd en gecoördineerd in drie „thematische groepen” over negen directoraten) verdeeld over zes autonome directoraten. Dat was met name het geval met de programma’s „Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbronnen”, „Concurrerende en duurzame groei” en „Energie, milieu en duurzame ontwikkeling”. Het beheer van het horizontale pro- gramma „Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en ver- dieping van de fundamentele kennis op sociaal-economisch gebied” (dat voordien door één directoraat werd gevoerd) werd gedecentrali- seerd en verdeeld over vier autonome directoraten. De beleidsaspecten en het administratief en financieel beheer van het programma „Beves- tiging van de internationale rol van het communautaire onderzoek” werden rechtstreeks toevertrouwd aan de adjunct-directeur-generaal, maar voor de meeste OTO-werkzaamheden onder contract werd de wetenschappelijke follow-up gedelegeerd aan de operationele direc- toraten.
(2) Het directoraat-generaal Informatiemaatschappij was georganiseerd rond de voornaamste acties van het programma „Een gebruikers- vriendelijke informatiemaatschappij”. Vier van de vijf operationele directoraten beheerden elk één belangrijke actie van het thematisch programma.
(3) Bij directoraat-generaal Energie en vervoer wordt het onderdeel niet- nucleaire energie van het programma „Energie, milieu en duurzame ontwikkeling” door drie directoraten tegelijk uitgevoerd en het pro- gramma „Concurrerende en duurzame groei” door vier directoraten; één directoraat verzorgt de coördinatie van elk programma.
adviesgroepen of werkprogramma’s). Dit probleem werd nog ver- ergerd doordat binnen de directoraten ook nog de werkzaamhe- den ter voltooiing van eerdere kaderprogramma’s moeten worden verricht (4) (zie paragraaf 34).
51. Het gemeenschappelijk beheer van KP5 door vijf directoraten-generaal en de spreiding van programma’s over goed- deels autonome directoraten maken de communicatie tussen de Commissie en de entiteiten die deelnemen aan OTO- kaderprogramma’s moeilijker en incoherenter. Deelnemers moe- ten vergelijkbare kwesties binnen eenzelfde programma bespre- ken met ambtenaren die behoren tot verschillende eenheden of directoraten. In verscheidene gevallen werd vastgesteld dat dien- sten van de Commissie uiteenlopende interpretaties en onduide- lijke (of zelfs tegenstrijdige) instructies aan de deelnemers gaven. Dit illustreert de tekortkomingen van de interne richtsnoeren en onderstreept de behoefte aan aanvullende opleiding in de admi- nistratieve en financiële aspecten van het beheer van OTO- werkzaamheden onder contract (zie paragraaf 35). Dit probleem wordt versterkt door het feit dat de onderzoekssector sterk afhan- kelijk is van tijdelijk personeel en dus een groot verloop kent (zie de paragrafen 72 en 73).
De kernactiviteiten worden niet voldoende weerspiegeld in de organisa- tiestructuur van de Commissie
52. Een belangrijke nieuwigheid in KP5 tegenover KP4 was de opbouw van de thematische (en in mindere mate ook de hori- zontale) programma’s rond kernactiviteiten (zie grafiek 3) (5). Deze kernactiviteiten zijn gericht op de OTO-prioriteiten en de beleids- doelstellingen van de Gemeenschap, terwijl acties van generieke aard en de steun voor onderzoeksinfrastructuur bedoeld zijn om kennis op langere termijn op een bepaald gebied op te bouwen. Deze concentratie van activiteiten was erop gericht in elke sector waar OTO-werkzaamheden plaatsvinden het effect van de inge- zette middelen te optimaliseren (6). De bevoegdheid voor het beheer van de kernactiviteiten was echter niet duidelijk toegekend aan organisatorische eenheden zoals een directoraat of een bepaalde eenheid in een directoraat, behalve voor het programma
„Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij” dat door
directoraat-generaal Informatiemaatschappij werd uitgevoerd. Bij programma’s onder gezamenlijk beheer waren sommige kern- activiteiten zelfs verdeeld over meerdere directoraten-generaal.
(4) Projectbeheer, administratieve en financiële follow-up en afsluiting van de OTO-werkzaamheden onder contract van eerdere kader- programma’s worden verricht door de beheersstructuren van de daarop volgende programma’s.
(5) Bijlage II bij Besluit nr. 182/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad.
(6) Europese Commissie „Werkdocument betreffende de specifieke programma’s: eerste elementen ter discussie” COM(97) 553 def. van 5 november 1997, punt 11.
Publicatieblad van de Europese Unie
Bron: Besluit nr. 182/1999/EG, bijlage II.
Grafiek 3
NL
C 99/16
23.4.2004
Opbouw van thematische en horizontale programma’s rond kernactiviteiten
53.
andere onderzoeksactiviteiten die specifieke sociaal-
De Commissie verwachtte dat de bijeenkomsten van deze groe-
economische onderwerpen en doelgroepen betreffen, zoals de programma’s „Bevestiging van de internationale rol van het com- munautaire onderzoek” en „Bevordering van innovatie en stimu- lering van deelneming van het midden- en kleinbedrijf”, kunnen worden geïntegreerd in de thematische programma’s om het kaderprogramma verder te stroomlijnen. In feite waren de acties ten gunste van het midden- en kleinbedrijf al sinds het begin van KP5 een deel van het programma „Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij”. En bij de reorganisatie van het directoraat-generaal Xxxxxxxxx in januari 2001 werden de weten- schappelijke elementen van het programma „Bevestiging van de internationale rol van het communautaire onderzoek” onderge- bracht bij de operationele directoraten die de thematische programma’s uitvoerden welke het nauwst aansluiten bij het wetenschappelijk gebied van de betrokken OTO-werkzaamheden onder contract.
Ontoereikende coördinatiemechanismen voor KP5
54. Oorspronkelijk was de Commissie voornemens een hori- zontale structuur voor overleg en coördinatie op te zetten in de vorm van een „raad van bestuur” bestaande uit vertegenwoordi- gers van alle vijf directoraten-generaal (1). Deze groep werd echter pas aan het einde van de KP5-programmeringsperiode (1998- 2002) gevormd. Overleg over en coördinatie van de beheers- aspecten zoals het platform voor gezamenlijke evaluatie, de behan- deling van contractwijzigingen of de voor KP5 gevolgde controlestrategie, vonden plaats op ad-hocbasis en meestal op een technisch niveau waar de nodige bevoegdheid voor zulke regelin- gen ontbrak.
55. Voor alle programma’s, ook die welke door verscheidene directoraten-generaal gemeenschappelijk werden beheerd, werden specifieke „directeursgroepen” gevormd als bijkomend coördinatie- mechanisme. Enkele van deze groepen, zoals de directeursgroep voor het programma „Concurrerende en duurzame groei”, verga- derden pas voor het eerst eind 2001, in het derde jaar van de programmeringsperiode van KP5. Deze bijeenkomsten van de groepen hadden plaats naast de gewone management- vergaderingen van de directeuren binnen elk directoraat-generaal.
pen het overleg tussen de diensten zouden vervangen (2). Maar dat overleg bleef bestaan, zodat er dubbele overlegprocedures ont- stonden.
56. Uit de notulen van de managementvergaderingen van directeuren op het directoraat-generaal Onderzoek blijkt dat deze wekelijkse vergaderingen veelal andere onderwerpen behandelden dan de dagelijkse managementproblemen van de operationele programma’s, met uitzondering van de begrotingsplanning en de follow-up van de begrotingsuitvoering. Met name sinds medio 2000 hebben de planning en de voorbereiding van KP6 aan belang gewonnen. Voor geen enkele vergadering vermelden de notulen discussies over activiteiten in verband met de voltooiing van eer- dere programma’s of over de wetenschappelijke resultaten van door de Commissie gecofinancierde OTO-werkzaamheden onder contract.
57. De tekortkomingen in de coördinatie van de KP5- werkzaamheden — zelfs binnen de directoraten-generaal — wer- den erkend door de Commissie. Op aanbeveling van de Rekenka- mer centraliseerde het directoraat-generaal Onderzoek in 2001 de beheersbevoegdheid voor de onder zijn controle vallende (delen van) programma’s bij de adjunct-directeur-generaal. In dat jaar werd ook voorzien in de tot dan toe bestaande vacature voor het overeenkomstige ambt in het directoraat-generaal Informatie- maatschappij.
Aantal contracten, duur van de procedures en aan KP5 toe- gewezen middelen
De grote meerderheid van de contracten wordt beheerd door de directoraten- generaal Onderzoek en Informatiemaatschappij
58. Van de 15 223 contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract van KP5 (goed voor ongeveer 91 % van de finan- ciële deelneming van de Gemeenschap) wordt 92 % beheerd door de directoraten-generaal Onderzoek en Informatiemaatschappij, en de rest door de directoraten-generaal Energie en Vervoer, Onder- nemingen en Visserij (zie grafiek 4).
(2) Overeenkomstig artikel 21 van de uitvoeringsbepalingen bij het Regle- ment van Orde van de Commissie kunnen de bevoegde diensten met het oog op een goede coördinatie gemeenschappelijke coördinatie- groepen oprichten. De werkzaamheden van deze groepen staan gelijk
(1)
antwoord van de Commissie op het jaarverslag over het begrotings- jaar 1999 (PB C 343 van 1.12.2000), paragraaf 4.51; Europese Com- missie, „Werkdocument betreffende de specifieke programma’s: eerste elementen ter discussie” COM(97) 553 def. van 5 november 1997, deel III Uitvoering en beheer, blz. 8.
met formeel onderling overleg indien de sterkst betrokken diensten in de groep vertegenwoordigd zijn en hun akkoord is geregistreerd in de notulen van de vergadering van deze groep (bijlage 3 van SEC(2001) 1860 van 13 november 2001, vastgesteld door de Com- missie op 28 november 2001).
Grafiek 4
Aantal ondertekende contracten en financiële bijdrage van de Europese Unie per directoraat-generaal
Bron: Europese Commissie, januari 1999-juli 2003 (niet gecontroleerd).
59. Het belangrijkste programma, gelet op de totale contrac- tueel overeengekomen financiële bijdrage van de Europese Unie, is het programma „Een gebruikersvriendelijke informatie- maatschappij” met 3 428 miljoen euro; daarna komen de programma’s „Concurrerende en duurzame groei” met 2 673 en
„Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbron- nen” met 2 339 miljoen euro. Het programma „Energie, milieu en duurzame ontwikkeling” is goed voor 944 miljoen euro voor het onderdeel niet-nucleaire energie en 1 046 miljoen euro voor het onderdeel milieu. In de horizontale programma’s „Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en verdieping van de funda- mentele kennis op sociaal-economisch gebied”, „Bevestiging van
De procedures voor KP5 nemen bijna twaalf maanden in beslag voordat het contract wordt ondertekend
60. Een controle van een steekproef van contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract wees uit dat de contract- sluitingstijd — vanaf de publicatie van de oproep tot het indienen van een voorstel tot aan de ondertekening van een contract door de Commissie — gemiddeld 348 kalenderdagen bedroeg. Vanaf de ontvangst van een voorstel tot aan de ondertekening van een contract voor OTO-werkzaamheden onder contract door de Com- missie verliepen gemiddeld 263 kalenderdagen (1) (zie grafiek 6).
de internationale rol van het communautaire onderzoek” en
„Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden- en kleinbedrijf” gaat respectievelijk 1 235, 403 en 236 miljoen euro om (zie de bijlagen 3A en 3B en grafiek 5).
(1) Deze bevinding komt overeen met die in een studie van de Commis- sie voor de toezichtsgroep kaderprogramma 2000, waar als contract- sluitingstijd tussen de sluiting van de oproep en de ondertekening van het contract voor alle programma’s en actietypes gemiddeld 268 werk- dagen is aangegeven.
23.4.2004
Grafiek 5
NL
Totale financiële bijdrage waartoe de Europese Unie zich per programma heeft verplicht
Publicatieblad van de Europese Unie
Noot: De omvang van de cirkels komt overeen met de totale bijdrage waartoe de EU zich voor OTO-werkzaamheden onder contract in elk programma heeft verplicht.
C 99/19
Bron: Europese Commissie, januari 1999-juli 2003 (niet gecontroleerd).
61. Dat de procedures tot aan de ondertekening van het con- tract zo lang duren, is ten dele het gevolg van voorschriften in de teksten die de rechtsgrondslag van KP5 vormen (bijvoorbeeld de vaste datum voor de indiening van voorstellen of de verplichte raadpleging van de programmacomités), in het reglement van orde van de Commissie (bijvoorbeeld de limiet van tien werkda- gen voor overleg tussen de diensten voordat de geselecteerde en besproken voorstellen aan het secretariaat-generaal worden voor- gelegd) of in het Financieel Reglement (zoals de jaarperiodiciteit van de begroting). Verdere vertragingen vloeien voort uit admi- nistratieve praktijken waarover de diensten van de Commissie mogen beslissen (bijvoorbeeld het selecteren en goedkeuren van voorstellen in pakketten (1) of de frequentie van het overleg tus- sen de diensten). Voor het programma „Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij” slaagde het directoraat-generaal Informatiemaatschappij erin met dezelfde procedures de gemid- delde contractsluitingstijd, die bij de eerste vijf oproepen 274 kalenderdagen na de sluiting van de oproep beliep, voor de
drie volgende oproepen in 2001 en 2002 terug te brengen tot 138 kalenderdagen. Dit toont aan dat er bij andere programma’s nog veel ruimte is voor verbetering (2).
62. Bij de voorbereiding van KP5 stelde de Commissie aan- vankelijk voor, de raadpleging van de programmacomités te beper- ken tot strategische kwesties zoals de opstelling van werk- programma’s, de oproepen voor het indienen van voorstellen of de goedkeuring van wijzigingen in de indicatieve lijst van financieringsbronnen binnen elk programma (3). Maar de wetge- ver gaf de programmacomités een belangrijkere rol, want de Commissie moet een positief advies krijgen voordat zij enig besluit neemt inzake de selectie van OTO-werkzaamheden onder con- tract waarvan de financiering wordt voorgesteld (onverminderd
Grafiek 6
Contractsluitingstijd
Noot: Gebaseerd op een gecontroleerde steekproef van OTO-werkzaamheden onder contract.
Bron: Rekenkamer.
(1) Voorstellen voor OTO-werkzaamheden onder contract worden behan- deld in een of meer pakketten (gekoppeld aan een specifieke oproep en de evaluatie ervan). Dit brengt met zich mee dat voorstellen in ver- band met een specifieke oproep pas ter selectie worden voorgelegd wanneer de onderhandelingen over alle voorstellen van een pakket zijn afgerond (of — in geval van meerdere pakketten — wanneer een interne tijdslimiet wordt bereikt). De benodigde tijd voor een Commissiebesluit hangt dus voor een bepaald pakket altijd af van de langst durende onderhandelingen (of het bereiken van een vooraf gekozen tijdslimiet). Toch moet worden opgemerkt dat het meestal de programmacomités zijn die eisen dat de pakketten alle na evaluatie geselecteerde voorstellen bevatten.
(2) Besluit 1999/65/EG van de Raad, artikel 9, lid 4: „Onder voorbehoud van wettelijke verplichtingen en de noodzaak van inachtneming van vereisten inzake transparantie en gelijke behandeling, houdt de Com- missie de procedures voor de indiening, de selectie en de goedkeuring van voorstellen zo kort als redelijkerwijs mogelijk is en worden de administratieve kosten voor de aanvragers en de Commissie tot het noodzakelijke minimum beperkt.”
(3) Europese Commissie, „Werkdocument betreffende de specifieke programma’s: eerste elementen ter discussie” COM(97) 553 def. van 5 november 1997, deel III Uitvoering en beheer, blz. 7.
specifieke programmalimieten) (1). Uitschakeling van de programmacomités zou de gemiddelde duur van de contract- sluitingstijd voor OTO-werkzaamheden onder contract wel een maand kunnen verkorten zonder de kwaliteit van de selectiepro- cedure te schaden.
Vertragingen bij het opzetten van het gemeenschappelijke evaluatie- platform
63. De Commissie trachtte op diverse manieren ook de doel- matigheid en doeltreffendheid van de KP5-beheersstructuur te verbeteren, namelijk door het opzetten van gezamenlijk te gebrui- ken ondersteunende systemen, zoals een gemeenschappelijk evaluatieplatform, en het uitbesteden van administratieve en logis- tieke diensten ter evaluatie van de ingediende voorstellen voor de thematische en horizontale KP5-programma’s. De externe dienst- verlener die het evaluatieplatform beheerde, hielp bij de evaluatie van voorstellen door de ontvangst, registratie en behandeling van documenten, het beheer van de installaties en de logistieke orga- nisatie over te nemen. Meningsverschillen tussen diverse Commissiediensten leidden tot aanzienlijke vertragingen bij het opzetten van het evaluatieplatform. Deze vertragingen droegen bij tot organisatorische problemen in de eerste jaren van de KP5- programmeringsperiode (2). Ondanks deze tekortkomingen in de beginfase heeft het gezamenlijk evaluatieplatform de doelmatig- heid en doeltreffendheid van het KP5-beheer aanzienlijk verbe- terd.
64. Behalve het gemeenschappelijk evaluatieplatform en COR- DIS (xxx.xxxxxx.xx), een door directoraat-generaal Xxxxxxxxxx- gen beheerde geëxternaliseerde informatiedienst, heeft de Com- missie voor KP5 geen andere gemeenschappelijke ondersteunende functies ontwikkeld, hoewel daarvoor ruime mogelijkheden bestonden. De Rekenkamer stelde vast dat er vier grote gebieden zijn waarop de bestaande ondersteunende functies kunnen wor- den gecentraliseerd, waardoor het beheer van het kaderprogramma als geheel doelmatiger en doeltreffender kan worden (zie para- graaf 122).
De KP5-procedures hervormen en stroomlijnen
65. anders dan bij eerdere kaderprogramma’s vonden de onderhandelingen over de wetenschappelijke, administratieve en financiële aspecten van OTO-werkzaamheden onder contract op basis van de resultaten van een evaluatie door externe experts plaats vóór de vaststelling bij formeel besluit van de
(1) Zie bijvoorbeeld Beschikking 1999/167/EG van de Raad van 25 januari 1999 tot vaststelling van een specifiek programma voor OTO op het gebied van „Kwaliteit van het bestaan en beheer van bio- logische hulpbronnen” (1998-2002):
— artikel 7, lid 1: „De Commissie wordt bijgestaan door een programmacomité (hierna ’het comité’ genoemd) bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de ver- tegenwoordiger van de Commissie.”
— artikel 7, lid 3, sub a):
„De Commissie stelt de beoogde maatregelen vast wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het comité.”
(2) Directoraat-generaal Financiële controle, Speciale financiële audit van het dienstencontract met WaNG Global (Belgium) bvba Nr. FP5- Evaluation Service Provider (ESP)/1, eindverslag controle, 18 januari 2001.
Commissie (3). Door deze procedurewijziging kon overeenstem- ming worden bereikt over een welomlijnde raming van de nood- zakelijke kosten en de maximale financiële bijdrage van de Gemeen- schap aan een project voordat de Commissie een besluit nam, hetgeen de onderhandelingspositie van de Commissiediensten aanzienlijk versterkte (zie paragraaf 92).
66. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Rekenkamer is de Commissie begonnen met de stroomlijning van haar procedu- res. In de eerste drie jaar van KP5 werden voorstellen voor OTO- werkzaamheden onder contract aangenomen bij schriftelijke pro- cedure. In 2002 begon de Commissie haar besluiten te nemen door de nodige bevoegdheden te delegeren aan het lid van de Commissie, met subdelegatie aan de directeur-generaal overeen- komstig artikel 13 van het reglement van orde van de Commis- sie (4). Deze procedurewijziging biedt de mogelijkheid vaker voor- stellen te selecteren en aldus de proceduretijd verder te verkorten.
Late start van KP5 en zeer ongelijke werkdruk blijkens contractstatistieken
67. De besluiten die de rechtsgrondslag van KP5 vormen, werden met aanzienlijke vertraging genomen. Het besluit van het Europees Parlement en de Raad werd uitgesteld tot december 1998 en de beschikkingen van de Raad over de specifieke programma’s werden pas eind februari 1999 gegeven. Toch had de Commissie zich beleidsmatig ertoe verbonden, de begroting 1999 volgens plan uit te voeren. Daarom werden de eerste oproepen voor het indienen van voorstellen gedaan in april 1999, waarbij de grote meerderheid juni 1999 als tijdslimiet had. Wegens de gemiddelde duur van de contractsluitingstijd kon de procedure voor de contractondertekening pas in het volgende jaar worden afgerond (zie grafiek 7).
68. Niet alleen is KP5 laat begonnen, de statistieken over de ondertekening van contracten tonen ook een cyclisch patroon waarbij een groot aantal contracten in het vierde kwartaal van elk jaar wordt ondertekend. Het laatste kwartaal van 2001 was bij- voorbeeld goed voor 47 % van alle in dat jaar ondertekende con- tracten en voor 49 % van de contractueel overeengekomen finan- ciële bijdrage van de Europese Unie (zie grafiek 7). Dit cyclisch patroon met pieken voor het aantal ondertekende contracten aan het eind van het jaar, doet zich bij alle zeven programma’s van KP5 voor.
(3) Speciaal verslag nr. 9/99 „Fisheries, agriculture & agro-Industrial Research”, paragraaf 39.
(4) Reglement van orde van de Commissie — C(2000) 3614 (PB L 308 van 18.12.2000), artikel 13: „De Commissie kan, op voorwaarde dat het beginsel van haar collegiale verantwoordelijkheid ten volle is geëerbiedigd, één of meer van haar leden machtigen in haar naam en met inachtneming van de door haar vastgestelde grenzen en voor- waarden maatregelen van beheer of bestuur te nemen […]. De aldus verleende bevoegdheden mogen worden gesubdelegeerd aan de directeuren-generaal, tenzij zulks in het machtigingsbesluit uitdruk- kelijk is verboden.” SEC(2000) 2071 def. — De vereenvoudiging van het besluitvormingsproces bij de Commissie, mededeling van de voor- zitter van 28 november 2000, blz. 12 en 13.
Grafiek 7
Ondertekening van contracten en financiële bijdrage waartoe de Europese Unie zich per kwartaal heeft verplicht (1999-2003)
Bron: Europese Commissie, januari 1999-juli 2003 (niet gecontroleerd).
69. De procedures voor de selectie van OTO-werkzaamheden onder contract en het cyclische patroon van de planning leiden tot activiteitspieken bij de evaluatie van en de onderhandelingen over voorstellen (1). Bovendien doet het jaarlijkse patroon van de contracten wat betreft de indiening ter goedkeuring van project- rapporten (met name kostendeclaraties en periodieke verslagen met informatie over de voortgang van het wetenschappelijk werk)
(1) Het tijdschema voor de begroting in de jaarlijkse werkprogramma’s was het uitgangspunt voor de timing van de oproepen voor het indie- nen van voorstellen en de vaststelling van de indicatieve financiering voor de periodieke, openbare of specifieke (van een vaste termijn voorziene) oproepen in de jaarlijkse werkprogramma’s. De meeste periodieke en specifieke oproepen werden gepubliceerd met een slui- tingsdatum in het eerste of vierde kwartaal van een bepaald jaar, zodat er genoeg tijd was geweest om de administratieve procedures (die tot een verbintenis en de ondertekening van een contract leiden) in het lopende of het volgende begrotingsjaar af te ronden. Maar in deze planning werd verondersteld dat er tussen de sluiting van de oproep en de ondertekening van het contract gemiddeld zes maanden zouden verlopen, zoals de Commissie eerst had gepland (en soms in werkprogramma’s werd vermeld). De werkelijke contractsluitingstijd was echter acht à negen maanden vanaf de sluiting van de oproep of elf à twaalf maanden vanaf de publicatie ervan (zie paragraaf 60), zodat het moeilijk was een contract binnen het voorziene tijdschema te ondertekenen. Daarbij kwam nog de jaarperiodiciteit van de begro- ting.
deze pieken voortbestaan na de ondertekening van de contrac- ten (2). Tenzij een project vertraging heeft, zorgt een piek in de contractondertekeningen dus altijd voor pieken bij de ontvangst en verificatie van de projectrapporten, alsook bij de betalingen in latere jaren. Deze pieken voor welbepaalde activiteiten leiden tot knelpunten en verhogen het risico van fouten en onregelmatig- heden doordat aan elke verrichting minder tijd wordt besteed. Naar het oordeel van de Rekenkamer is de overmatige werkdruk in piekperioden mede de oorzaak van administratieve vertragin- gen en van de tekortkomingen die zij ontdekte bij haar verificaties van de uitvoering van de interne controle door de Commissie (zie de paragrafen 90-95).
Ongewoon veel vacatures en grote afhankelijkheid van tijdelijk personeel
70. Sinds het begin van de jaren zeventig worden de perso- nele middelen voor het beheer van de onderzoekswerkzaamheden gefinancierd met huishoudelijke en onderzoekskredieten
(2) De modelcontracten van KP5 schrijven een periodieke oplevering van financiële en niet-financiële projectrapporten voor. In de meeste geval- len geldt een periode van twaalf maanden, en bij uitzondering zes maanden vanaf de contractondertekening.
(respectievelijk deel a en deel B van de algemene begroting) (1). Met het oog op de beperkte looptijd van de OTO- kaderprogramma’s krijgt het personeel dat wordt betaald uit onderzoekskredieten doorgaans contracten voor bepaalde tijd (2). De mededelingen van de Commissie in 1994 en 1996 waren erop gericht gedurende de periode 1996-2005 de samenstelling van het onderzoekspersoneel opnieuw in evenwicht te brengen, om te komen tot een verhouding van 40 % ambtenaren, 35 % tijdelijke functionarissen en 25 % andere personeelsleden (3). Zes jaar na dit besluit zijn de percentages respectievelijk 28, 50 en 22 %, hetgeen aangeeft dat er nog meer inspanningen moeten worden geleverd om deze doelstelling te bereiken (4).
71. In november 2001 waren er in de directoraten-generaal die de OTO-kaderprogramma’s uitvoeren 1 935 voltijdse perso- neelsleden die werkzaamheden in verband met KP5 verricht- ten (5). Dit aantal omvat niet de personeelsleden die zich bezig hielden met het beheer van eerdere kaderprogramma’s, de voor- bereiding van KP6 (2002-2006) of, met name in de directoraten- generaal Energie en vervoer, Ondernemingen en Visserij, andere niet op onderzoek gerichte werkzaamheden.
72. Tijdens de hele looptijd van KP5 hadden de vijf directoraten-generaal die de OTO-kaderprogramma’s uitvoeren moeite om personeel met specifieke kennis (bijvoorbeeld IT of algemeen beheer) te vinden en om vaste ambtenaren (dus mensen die waren geslaagd voor algemene vergelijkende onderzoeken) te werven voor tijdelijke onderzoeksposten. In 2001 was 8 tot 12 % van het totale aantal ambten vacant. Dat is bijna het dubbele van het gemiddelde van5à6 % voor de hele Commissie en vier tot zes maal meer dan het door de Commissie verklaarde doel van 2 %. Uit de controle bleek ook dat het percentage vacante posten
(1) Tijdens de 245e zitting van de Raad op 4 juni 1973 werd akte geno- men van de volgende verklaring van de Commissie: „Betreffende de bezetting van de vacante ambten in het kader van de kredieten voor onderzoek en investeringen en met name betreffende de aanwerving van onderdanen van de nieuwe lidstaten… verbindt de Commissie zich ertoe dit personeel als tijdelijk functionaris aan te werven.”.
(2) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1999, paragraaf 4.41 (PB C 342 van 1.12.2000).
(3) Mededelingen COM(94) 671 van 22 december 1994 en SEC(96)48 van 19 januari 1996.
(4) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1999, paragrafen 4.46 en 4.47.
tegenover 1999 licht is gestegen (6). Overeenkomstig aanbevelin- gen in het Witboek over de hervorming van de Commissie heeft die instelling in december 2001 een nieuw beleid voor het weten- schappelijk personeel vastgesteld om de situatie te verbeteren (7).
73. Meer dan één op de vier personeelsleden is uitzendkracht of hulpambtenaar, door de nationale overheden gedetacheerde experts of contractueel personeel dat IT-ondersteuning levert. Een sterke afhankelijkheid van tijdelijk personeel, vooral bij de admi- nistratieve en financiële eenheden en in de IT-diensten, is nadelig voor de kwaliteit en continuïteit van het werk door de vele personeelswisselingen en het daaruit voortkomende verlies van kennis. anderzijds acht de Rekenkamer contracten voor bepaalde tijd geschikt voor het personeel dat de wetenschappelijke aspecten van de onderzoeksprogramma’s behandelt. Deze contractvorm geeft de Commissie de nodige flexibiliteit bij de benutting van haar personele middelen in een constant evoluerende sector.
Een derde van het personeel wordt ingezet voor de administratie van voor- stellen, contracten en projecten
74. Op het equivalent van 1 935 voltijdse personeelsleden hield 35 % zich bezig met het beheer van voorstellen, contracten en projecten (zie grafiek 8) (8). Die verdeling kan verschillen per Commissiedienst en per programma, met name bij het directoraat- generaal Onderzoek, dat aanzienlijk minder personele middelen inzette voor het beheer van voorstellen, contracten en projecten.
(6) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1999, paragraaf 4.43 en tabel 7.
(7) Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parle- ment, „Ontwikkeling van het beleid inzake onderzoekspersoneel in het kader van de hervorming van de human resources van de Com- missie”, COM(2001) 792 def. van 27 december 2001.
(5)
ambtenaren, tijdelijke functionarissen (inclusief contracten voor onbe- paalde tijd, verlengbare contracten voor bepaalde tijd en contracten voor drie jaar), hulpfunctionarissen, uitzendkrachten en contractueel personeel, alsook gedetacheerde nationale deskundigen gefinancierd uit deel a en de huishoudelijke uitgaven gefinancierd uit deel B van de algemene begroting.
(8) Verder was 17 % van de personele middelen voor KP5 toegewezen
aan het programmabeheer. Beleidsondersteuning, ofwel betrekkingen met de Raad, het Parlement en de lidstaten, is goed voor 4 % van de personele middelen en de hogere leiding voor nog eens 6 %. Het equi- valent van 26 % van de personele middelen ging naar administratieve ondersteuning, 7 % naar IT-ondersteuning en 5 % naar databeheer.
Grafiek 8
Verdeling van personele middelen per administratieve activiteit
Bron: Europese Commissie, statistieken over personeelsbezetting, november 2001 (niet gecontroleerd).
Zware werkdruk gemeten naar het aantal contracten dat per personeelslid wordt beheerd
75. Voor het hele KP5 waren er tot juli 2003 in totaal 15 223 contracten ondertekend (zie de bijlagen 3A en 3B). Met het equivalent van 1 935 voltijdse personeelsleden die aan KP5 waren toegewezen, betekent dit globaal 7,9 contracten per personeelslid. Neemt men het aantal personeelsleden dat rechtstreeks verbon- den is aan het beheer van voorstellen, contracten en projecten dan stijgt het gemiddelde echter tot 20 à 25 contracten per perso- neelslid.
76. Gesteld dat de helft van de voor deze activiteiten bestemde personele middelen gaat naar wetenschappelijke follow-up en projectbeheer, dan moeten de wetenschappelijke ambtenaren gemiddeld 40 à 50 projecten tegelijkertijd beheren. Met 200 werk- dagen per jaar zijn er dus maximaal vier tot vijf werkdagen per jaar beschikbaar voor elk project. De Rekenkamer acht dit ontoe- reikend voor een deugdelijk wetenschappelijk toezicht op zeer complexe multinationale projecten voor onderzoek en demon- stratie.
77. Er was ook een onevenwichtige spreiding van het perso- neel over de programma’s in vergelijking met het aantal onderte- kende contracten. Zo wordt voor het programma „Een gebrui- kersvriendelijke informatiemaatschappij” aanzienlijk meer personeel ingezet dan voor andere KP5-programma’s, hoewel de projecten niet ingewikkelder zijn. De Rekenkamer constateerde dat de interne controles doeltreffender waren in Commissie- diensten die in vergelijking meer personele middelen toewezen voor de administratie van voorstellen, contracten en projecten (zie de paragrafen 90-95).
De maximumbedragen voor de administratieve uitgaven worden in acht genomen
78. Het beheer van de OTO-kaderprogramma’s door de Com- missie wordt gefinancierd uit zowel het huishoudelijk deel (deel a) als het beleidsdeel (deel B) van de algemene begroting (1). Voor de middelen uit deel B van de begroting is in artikel 2 van elke beschikking van de Raad tot vaststelling van een specifiek pro- gramma in de vorm van een percentage van de totale begroting een maximum voor de administratieve uitgaven van de Commis- sie voorgeschreven (2). Deze maxima moeten de huishoudelijke uitgaven voor lopende én eerdere kaderprogramma’s dekken. Ze werden vastgesteld op 9,8 % van de totale uitgaven voor de hori- zontale programma’s „Bevestiging van de internationale rol van het communautaire onderzoek” en „Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal-economisch gebied”, 7,5 % voor het thematische pro- gramma „Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij”, 7,4 % voor het horizontale programma „Bevordering van innova- tie en stimulering van deelneming van het midden- en kleinbe- drijf” en 6,5 % voor de thematische programma’s „Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbronnen”, „Concurre- rende en duurzame groei” en „Energie, milieu en duurzame ont- wikkeling”. Bij alle programma’s heeft men zich aan deze maxima gehouden. De Rekenkamer wijst er echter op dat deze maxima
(1) Besluit nr. 182/1999/EG van het Europees Parlement en xx Xxxx, xxxx- kel 2, lid 4.
(2) De huishoudelijke uitgaven die ten laste worden gebracht van het beleidsgedeelte van de begroting betreffen extern en onderzoeks- personeel, dienstreizen en administratie (inclusief technische bijstand aan evaluatie), infrastructuur, roerend goed en werkzaamheden op het gebied van gegevensverwerking en communicatie (zie bijvoor- beeld Europees Parlement, Definitieve vaststelling van de algemene begroting van de EU voor het begrotingsjaar 2001, onderafdeling B6- OTO, titel X0-0 (0000/000/XX, XXXX, Xxxxxxx, XX L 56 van 26.2.2001).
werden vastgesteld zonder dat extern onafhankelijk werd onder- zocht welke middelen de Commissie werkelijk nodig heeft voor het beheer van de OTO-kaderprogramma’s.
79. Welk deel van de begroting tussen 1999 en 2002 naar de administratie van de OTO-kaderprogramma’s ging, kan ook wor- den gemeten door te kijken naar het percentage van de totale begroting dat aan OTO-werkzaamheden onder contract werd toe- gewezen. aangezien de maximale financiële bijdrage voor de tus- sen 1999 en 2002 ondertekende contracten voor OTO- werkzaamheden onder contract 12 303,6 miljoen euro beliep en er in totaal voor 13 141,0 miljoen euro verplichtingen werden aangegaan (zie de bijlagen 2A en 3A), bedroegen de administra- tieve kosten voor de OTO-kaderprogramma’s 837,4 miljoen euro (6,4 % van de totale begroting). Daarbij is evenwel geen rekening gehouden met de huishoudelijke uitgaven voor het beheer van de OTO-kaderprogramma’s die uit deel a van de algemene begro- ting zijn gefinancierd.
Ontoereikende instrumenten voor het toezicht op de werkelijke toewijzing van middelen
80. De Commissie houdt toezicht op de toewijzing van mid- delen, waaronder personele middelen, met haar activiteits- georiënteerd begrotingssysteem (activity Based Budgeting, aBB). De algemene begroting 2004 zal als eerste officieel op dat sys- teem berusten. Voor het toezicht op de werkelijke kosten voor de uitvoering van specifieke programma’s of van een volledig OTO- kaderprogramma vertoont het aBB-systeem echter de volgende gebreken:
— het meet de begrotingsuitgaven in plaats van de werkelijke kosten voor de uitvoering van een programma door de Commissie;
— personele middelen die aan het programma zijn toegewezen, maar worden gefinancierd uit deel a van de begroting (huis- houdelijke kredieten) worden niet meegeteld, maar apart geregistreerd;
— het registreert begrotingsuitgaven voor werkzaamheden die
— in het geval van de OTO-kaderprogramma’s — niet nood- zakelijk verband houden met specifieke programma’s. Boven- dien worden de kosten voor de afronding van een pro- gramma na het einde van de officiële programmeringsperiode geboekt onder het volgende kaderprogramma (zie para- graaf 34). Met de huidige specificaties van die werkzaamhe- den is het niet mogelijk vast te stellen welke uitgaven tijdens de hele duur van een specifiek programma of een kader- programma als geheel werden gedaan.
81. De Commissie beschikt nog niet over een systeem voor analytische kostprijsadministratie dat de mogelijkheid biedt de werkelijke kosten voor het beheer van een specifiek programma of OTO-kaderprogramma vast te stellen. Zo’n systeem zou onder meer een tijdregistratie moeten omvatten dat de personele mid- delen die worden ingezet voor specifieke administratieve taken registreert. Het zou de Commissie kunnen helpen om uit te maken waar personele middelen doelmatiger kunnen worden ingezet. Zoals het aBB-systeem momenteel wordt gebruikt, kan het de uitgaven uit deel B van de algemene begroting voor de OTO- kaderprogramma’s als geheel meten, maar niet de exploitatiekos- ten van een thematisch of horizontaal programma of een speci- fiek OTO-kaderprogramma.
IT-ondersteuning voor het beheer van voorstellen, contracten en projecten
De IT-systemen van KP5: integratie, beschikbaarheid van functies, kwaliteit en kosten
De beheersinformatiesystemen binnen KP5 zijn niet geïntegreerd
82. De ontoereikendheid van de IT-ondersteuning voor de OTO-kaderprogramma’s werd reeds herhaaldelijk bekritiseerd door de Rekenkamer en ook door externe experts (1). Het voor- naamste gebrek van de IT-structuur voor KP5 is de onvoldoende integratie van de beheersinformatiesystemen onderling en met het boekhoudsysteem SINCOM. Dit gebrek aan integratie tussen de IT-systemen die door de vijf directoraten-generaal worden gehan- teerd, verhindert een automatische en efficiënte consolidatie van informatie, bijvoorbeeld over de financiële en juridische situatie van deelnemers, de kostenvergoedingssystemen die een bepaalde contractant bij verschillende contracten toepast, de in de contract- voorbereidingsformulieren vermelde uurtarieven of de auditach- tergrond van de contractanten. Dit verminderde de doelmatigheid en doeltreffendheid van de interne controles bij het onderhande- len over contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract, het verifiëren van kostendeclaraties of het goedkeuren van beta- lingen (zie de paragrafen 92, 93 en 95).
Ontoereikende IT-ondersteuning mede door onvoldoende investeringen
83. Niveau en kwaliteit van de IT-ondersteuning voor het beheer van de voorstellen, contracten en projecten van KP5 ver- toonden gebreken gedurende de hele referentieperiode. De syste- men en onderdelen verschillen op kleine punten, maar veruit de meeste IT-problemen in KP5 waren te wijten aan de
(1) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000, paragraaf 4.36 (PB C 359 van 15.12.2001); Speciaal verslag nr. 9/99 „Fisheries, agriculture & agro-Industrial Research”, paragraaf 114; External Framework Pro- gramme Monitoring Panel (FPMP), „2001 Monitoring Report on the EU Framework Programme for RTD”, 2002, punt 4.1 Central Mana- gement Issues, blz. 24.
onbeschikbaarheid of onbetrouwbaarheid van bepaalde functies. De centrale beheersinformatiesystemen in de meeste directoraten- generaal waren te laat beschikbaar en die welke bij het begin van KP5 wel beschikbaar waren, waren onvolledig of werden door de gebruikers ontoereikend geacht. In 1999 hebben de operationele directoraten van het directoraat-generaal Onderzoek lokale IT-ontwikkelingsprojecten opgezet om het ontbreken van een efficiënt en betrouwbaar centraal IT-systeem voor het beheer van voorstellen en contracten te compenseren. Tijdens de hele loop- tijd van KP5 waren er zulke IT-ontwikkelingsactiviteiten om spe- cifieke tekortkomingen van centrale systemen te verhelpen en bij- komende lokale toepassingen op te zetten. Ook aan het einde van de programmeringsperiode van KP5 waren de centrale IT-systemen in sommige directoraten-generaal nog maar gedeeltelijk in gebruik (bijvoorbeeld het contract- en projectbeheer op het directoraat- generaal Ondernemingen), onvolledig (bijvoorbeeld ondersteu- ning van alle modelcontracten), overlapt door lokale toepassingen zonder interface met de centrale IT-systemen of verstoken van belangrijke functies (zoals de registratie van projectrapporten).
84. De Commissie gaf te kennen dat de late goedkeuring van de rechtsgrondslag (Besluit nr. 182/1999/EG, besluiten van de Raad tot vaststelling van specifieke programma’s en regels voor deelneming) te weinig tijd overliet voor de ontwikkeling van pas- sende IT-systemen, omdat de specifieke behoeften van elk pro- gramma pas in detail konden worden vastgesteld na de formele goedkeuring door de Raad en het Parlement (1). De vastgestelde tekortkomingen waren echter mede te wijten aan het ontbreken van een algemene IT-strategie voor KP5 en aan ontoereikende coördinatie tussen directoraten-generaal wat betreft IT-planning, aankopen, systeemontwikkeling en gegevensbeheer. Die proble- men werden nog verergerd doordat bovendien verschillende IT-systemen in stand moesten worden gehouden voor het beheer van OTO-werkzaamheden onder contract die verband hielden met eerdere kaderprogramma’s (zie paragraaf 34).
85. De Commissie schatte de totale kosten voor IT-ondersteuning in de periode 1999-2002 op minder dan 0,2 % van de totale KP5-begroting, exclusief de kosten in verband met CORDIS, de website van de Commissie. Dit investeringsniveau is ontoereikend met het oog op de omvang en de complexiteit van KP5. Het herziene Financieel Reglement bevordert een sterkere toepassing van de elektronische uitwisseling en opslag van gege- vens (2). Een IT-systeem dat deze uitwisseling toepast in alle fasen van de procedure biedt mogelijkheden om de kostenefficiency van het beheer van het kaderprogramma aanzienlijk te verhogen.
Ontwikkeling van een geïntegreerd IT-systeem voor KP6
86. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Rekenkamer heeft de Commissie zich ertoe verbonden vanaf het begin van KP6 (2002-2006) een gemeenschappelijk IT-systeem in te voeren voor de elektronische indiening van voorstellen, de identificatie en selectie van experts, de evaluatie van voorstellen en de selectie van voorstellen voor financiering (3). Volgens de Commissie zal dit nieuwe IT-systeem de mogelijkheid bieden, in elke fase van de procedure de transacties elektronisch af te handelen, inclusief de onderhandelingen over en de verzending van contracten, de ont- vangst van projectrapporten (zoals verslagen en financiële staten) en de communicatie met de deelnemers. Naar het oordeel van de Rekenkamer zou er ook een centrale ondersteunende functie
„Informatietechnologie” moeten zijn voor het beheer van dit gemeenschappelijk IT-systeem (zie paragraaf 122).
Internecontroleprocedures
Controleprocedures op Commissieniveau
Ontbrekende documentatie betreffende operationele procedures
87. De in 1999 gestarte administratieve hervorming van de Commissie is gericht op decentralisatie en de toekenning van een grotere verantwoordelijkheid aan de beheersdiensten. anderzijds moet de uitvoering van een kaderprogramma berusten op een gemeenschappelijk stelsel van beginselen en procedures. De span- ning tussen deze doelstellingen is de oorzaak van de problemen die de directoraten-generaal ondervinden bij hun gezamenlijk beheer van KP5.
88. De Raad en het Europees Parlement hebben voorzien in de behoefte aan geharmoniseerde procedures voor alle directoraten-generaal die KP5 beheren door de Commissie bij Besluit nr. 182/1999/EG te verzoeken een uitvoerige handleiding voor de operationele procedures vanaf de indiening van een voor- stel tot de selectie van OTO-werkzaamheden onder contract op te stellen en te publiceren. Naar aanleiding hiervan heeft de Com- missie bij het begin van KP5 een „evaluatiehandleiding” opgesteld. Dit „handboek” was echter niet gedetailleerd genoeg om te wor- den gebruikt als handleiding voor operationele procedures. Ver- der was het onvolledig omdat sommige procedures voor de selec- tie van OTO-acties, vooral de procedure voor het onderhandelen over voorstellen, slechts gedeeltelijk werden behandeld (4). De ontoereikende behandeling van de onderhandelingsfase was gedeeltelijk te wijten aan de herziening van de procedures in KP5, waardoor de onderhandelingsfase voorafgaat aan de formele vast- stelling bij besluit van de Commissie (zie paragraaf 65).
(1)
(2)
antwoord van de Commissie op het jaarverslag over het begrotings-
jaar 2000, paragraaf 4.36 (PB C 359 van 15.12.2001).
artikel 84 van het nieuwe Financieel Reglement luidt: „Wanneer de ontvangsten en uitgaven met behulp van computersystemen worden beheerd, kunnen de handtekeningen door middel van een geautoma- tiseerde of elektronische procedure worden aangebracht.”
(3) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000, paragraaf 4.27 (PB C 359 van 15.12.2001).
(4) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000, paragrafen 4.23 en 4.24.
89. In sommige gevallen werden gedetailleerdere handleidin- gen of uitgebreidere richtsnoeren opgesteld en toegepast binnen operationele eenheden en programma’s of binnen directoraten- generaal. Zo zijn de directoraten-generaal Informatiemaatschappij en Energie en Vervoer reeds in 2000 begonnen met het documen- teren van financiële circuits en procedures. De opstelling van handleidingen werd in 2001 voortgezet of — zoals bij het directoraat-generaal Xxxxxxxxx — in dat jaar pas begonnen (1). De handleiding van directoraat-generaal Xxxxxxxxx was in decem- ber 2002 nog zeer onvolledig, behalve inzake financiële circuits. Bovendien heeft de Commissie niets ondernomen om vorm en inhoud van deze handleidingen te standaardiseren, zoals de Reken- kamer had aanbevolen (2). Dit bracht mee dat de documentatie van de operationele procedures voor KP5 als geheel nog ontoe- reikend was om te voldoen aan de minimumeisen van de interne- controlenormen van de Commissie (3). Mede door deze tekortko- ming bleven er tussen de diensten van de Commissie verschillen bestaan in de procedures en werkmethoden (zie paragraaf 51).
Verschillen in de omvang van interne controle binnen KP5
90. In de door de Rekenkamer gecontroleerde steekproef van OTO-werkzaamheden onder contract waren de controles door de diverse Commissiediensten die KP5 uitvoeren verschillend qua aard en omvang. Een aantal van de gebreken in de interne con- trole zijn te wijten aan verschillen in de toegepaste procedures, aan het ontbreken van bepaalde controles of aan uiteenlopende interpretaties van bestaande procedures en geplande controles (zie paragraaf 35).
91. Verificaties van de belangrijkste controles op de steek- proef van 53 contracten voor OTO-werkzaamheden onder con- tract toonden aan dat sommige controles niet doeltreffend en consistent werden uitgevoerd. Zo werden niet alle controles die in de „evaluatiehandleiding” expliciet worden genoemd — zoals de verificatie of de ontvangen voorstellen formeel aan de administra- tieve eisen voldoen, de voorafgaande machtiging van de experts die beoordelingen verrichten, de deelnemingsregel voor evaluato- ren of de verificatie of er voor geen enkele expert een belangen- conflict bestaat — voor het hele KP5 volledig uitgevoerd. In ver- scheidene gevallen waren de verrichte controles niet vastgelegd in een document of dossier dat vermeldt welke controles er waren verricht en door wie.
(1) Directoraat-generaal Energie en vervoer publiceerde op 1 januari 2003 een volledig herziene versie van zijn interne operationele procedures voor onderzoeks- en andere activiteiten. Deze handleiding betreft echter niet specifiek het beheer van KP5, aangezien de programmeringsperiode daarvan in december 2002 is afgelopen. De procedures voor KP6 zijn in de handleiding wel voorzien, maar wer- den nog niet gedocumenteerd.
(2) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000, paragraaf 4.38.
(3) Mededeling SEC(2003) 1287 van 26 november 2003.
92. De interne controle op de onderhandelingen over de wetenschappelijke, administratieve en financiële aspecten van OTO-werkzaamheden onder contract vertoonde specifieke gebre- ken (zie paragraaf 65):
— bij de meeste gecontroleerde voorstellen was er te weinig documentatie over de wetenschappelijke, administratieve en financiële aspecten die na evaluatie door externe experts moesten worden gewijzigd wanneer de geselecteerde voor- stellen na de evaluatie werden goedgekeurd. aan het eind van de onderhandelingsfase documenteerden de meeste Commissiediensten de resultaten ervan niet (behalve het contract zelf), met details over de mate waarin het onderhandelingsmandaat was gerespecteerd; zij vroegen ook geen formele goedkeuring van het onderhandelingsresultaat aan de voor het programma bevoegde ambtenaar voordat de Commissie haar besluit nam tot goedkeuring van het pro- gramma. In één geval werd een OTO-actie onder contract opgenomen in een ontwerp-besluit van de Commissie, hoe- wel de onderhandelingen nog niet behoorlijk waren afge- rond;
— de Commissiediensten onderzochten tijdens de onderhande- lingen niet of de boekhoudsystemen van de contractant ade- quaat waren. Dat zou extra zekerheid hebben verschaft over de vraag of de deelnemer voldeed aan de contractbepalingen inzake de registratie van de werkelijk bestede tijd. De dien- sten onderzochten ook niet of de deelnemers een uniform systeem van kostenvergoeding toepasten (zie paragraaf 26). Ook de juridische en financiële levensvatbaarheid van de contractanten werd niet bij alle deelnemers aan OTO- werkzaamheden onder contract van KP5 geverifieerd. Directoraat-generaal Xxxxxxxxx heeft pas vanaf eind 2001 een preliminaire controle van de juridische en financiële levensvatbaarheid van de contractant uitgevoerd. Wanneer die controle werd verricht, was die niet gebaseerd op gestan- daardiseerde regels en criteria. Vergelijkbare maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeen- schap werden niet voor heel KP5 geharmoniseerd. Deze con- troles zouden zijn vergemakkelijkt door een gecentraliseerde ondersteunende functie „Registratie en goedkeuring” voor de registratie van voorstellen en voor de verificatie van de juri- dische en financiële levensvatbaarheid van de contractanten (zie paragraaf 122).
93. Er waren andere tekortkomingen in de vastleggings- procedure, de contractondertekening en de goedkeuring van voorschotbetalingen. Met name werden er hardnekkige proble- men aangetroffen in het beheer van contractwijzigingen, vanaf de tijdige identificatie van contracten die wijziging behoefden tot de overmatige lengte van de wijzigingsprocedure. In verscheidene gevallen leidde dit tot een opeenstapeling van aanpassingen van de opzet van het consortium en het project voordat het contract uiteindelijk werd gewijzigd.
94. In sommige gevallen maakte de Commissie geen einde aan contracten hoewel duidelijk was dat het consortium de oor- spronkelijke wetenschappelijke doelstellingen niet binnen de con- tractueel bepaalde termijn of helemaal niet kon realiseren. Het zou gemakkelijker zijn zulke gevallen te vermijden en het weten- schappelijk toezicht van de Commissie op OTO-werkzaamheden onder contract zou aanzienlijk kunnen verbeteren, indien binnen alle programma’s periodieke (of ten minste tussentijdse) evaluaties van de lopende projecten werden gemaakt, zo nodig met de steun
van externe experts. Bij KP5 waren die periodieke evaluaties gedu- rende de looptijd van een project alleen systematisch voorgeschre- ven voor het programma „Een gebruikersvriendelijke informatie- maatschappij”.
95. In verband met de verificatie van de subsidiabiliteit en de juistheid van de door de uiteindelijke begunstigde gedeclareerde kosten en met de verwerking van de daarop gebaseerde betalingen waren er verscheidene gevallen waarin de door de Commissie ver- richte controles niet uitgebreid en streng genoeg waren, zodat de Commissie te veel betaalde, hoewel dit niet van materieel belang was. Enkele voorbeelden: kostendeclaraties waarbij andere kosten- vergoedingssystemen werden gebruikt dan in het contract was aangegeven, werden toch geaccepteerd; kostendeclaraties die onvoldoende gegevens bevatten over de gemaakte kosten of die in een onaanvaardbare vorm waren opgesteld (die bijvoorbeeld niet alle in het standaardmodel voorgeschreven informatie bevatten), werden toch behandeld; er waren kostendeclaraties die duidelijk niet-subsidiabele kosten bevatten. In één geval bleef de Commis- sie de in het budget opgenomen uurtarieven voor personeel accepteren die door een deelnemer waren gedeclareerd, hoewel ze er vooraf van in kennis was gesteld dat een financiële controle van dezelfde contractant door de Rekenkamer had aangetoond dat die te hoog waren (zie paragraaf 98). Dit geeft aan dat de procedures voor de follow-up van controlebevindingen nog onvoldoende zijn ontwikkeld (zie paragraaf 100).
Naleving van contractbepalingen op het niveau van de begun- stigde
Talrijke onregelmatigheden op het niveau van de uiteindelijke begunstig- den
96. Tot september 2001 hadden de Commissiediensten bij 28 van de 53 door de Rekenkamer steekproefsgewijs onderzochte OTO-werkzaamheden onder contract betalingen goedgekeurd voor ontvangen en geaccepteerde projectrapporten. al deze con- tracten werden door de Rekenkamer gecontroleerd op het niveau van de uiteindelijke begunstigde. Met deze financiële controles werd nagegaan of de door de begunstigde gedeclareerde en door de Commissie geaccepteerde kosten werkelijk waren gemaakt, subsidiabel waren en overeenkomstig de contractuele verplichtin- gen waren gedeclareerd.
97. In een aanzienlijk aantal gevallen hielden de begunstigden zich niet aan de contractbepalingen, met name ten aanzien van de methodiek voor het berekenen van de gedeclareerde kosten of de onderbouwing van de gemaakte kosten. In andere gevallen wer- den kosten die buiten de periode werden gemaakt of niet- subsidiabel waren, toch gedeclareerd en door de Commissie terug- betaald. In sommige gevallen werden overeenkomsten met de nationale instanties die overheidsonderzoek financieren (bijvoor-
beeld over gemiddelde salariskosten of uurtarieven voor algemene kosten) niet aangeboden aan de Commissie. Voorts werden er gevallen aangetroffen waarin procedures, die binnen de deelne- mende organisaties werden gevolgd (en die zouden hebben geleid tot een lagere financiële bijdrage van de Gemeenschap) niet wer- den toegepast bij door de Commissie gefinancierde projecten.
Draagwijdte van de door de Rekenkamer ontdekte fouten
98. Bij de evaluatie van de draagwijdte van haar controle- bevindingen, volgde de Rekenkamer een strikte interpretatie van de rechtsgrondslag en de contractbepalingen tot vaststelling van de financiële bijdrage van de Gemeenschap. De steekproef van contracten die de Rekenkamer op het niveau van de uiteindelijke begunstigden heeft gecontroleerd, omvatte twee gevallen waarin de contractant niet voor cofinanciering in aanmerking kwam. In 25 van de overige 26 KP5-contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract, waarbij het ging om 33 kostendeclaraties, hadden de begunstigden de subsidiabele kosten te hoog opgegeven. In deze steekproef van 26 contracten was het overdeclaratie- percentage van materieel belang. Voor 25 van de 26 controles die de directoraten-generaal in januari 2004 als afgesloten beschouw- den, verrichtten de Commissiediensten financiële correcties van gemiddeld 21,6 % van de door de begunstigden opgegeven kos- ten. Dat is ook het gemiddelde in de door de Rekenkamer gecon- troleerde steekproef van OTO-werkzaamheden onder contract. Volgens de Rekenkamer kan dit percentage niet worden geëxtra- poleerd naar de hele KP5-begroting. Hoewel de meeste onregel- matigheden alleen door controles ter plaatse konden worden ont- dekt, was er een aantal fouten dat de Commissiediensten hadden kunnen en moeten ontdekken toen zij de kostendeclaraties veri- fieerden vóór de goedkeuring van de betalingen. Dat gebeurde niet omdat de verificaties niet bestonden of ontoereikend waren (zie paragraaf 95).
Te late betalingen veroorzaakt door de coördinatoren en de Commissie
99. Het KP5-contract voor OTO-werkzaamheden onder con- tract bepaalt maximumtermijnen voor de betalingen door de Commissie (60 dagen na contractondertekening voor voorschot- betalingen en, voor periodieke betalingen, na goedkeuring van de projectrapporten), maar ook door de coördinator die de bijdrage van de Gemeenschap onder alle deelnemers verdeelt (30 dagen na ontvangst van de door de Commissie betaalde middelen). In meerdere gevallen had de coördinator gedraald met de overdracht van de bijdrage van de Europese Unie aan de andere deelnemers in het consortium. Daarnaast waren er enkele gevallen van te late betaling door de Commissie.
Tekortkomingen in de follow-up van controlebevindingen door de Com- missie
100. Bij een aanzienlijk aantal door de Rekenkamer gecon- troleerde contracten had de Commissie de feitelijke bevindingen geaccepteerd, maar niet tijdig passende corrigerende maatregelen genomen (1). In vele gevallen waarin ze dat wel deed, werd de terugvordering van onverschuldigd betaalde middelen vertraagd. Voor controlebevindingen in verband met systemen (zoals een door een begunstigde gehanteerde onjuiste berekeningsmethodiek) zouden de follow-upprocedures van de Commissie moeten voor- zien in een verificatie van de mate waarin andere contracten met die deelnemer soortgelijke problemen bevatten.
Rapportage over de programma-uitvoering en interne controles
Toereikendheid en geschiktheid van de KP5-rapportage
Rapportage als instrument van toezicht op de uitvoering van programma’s en interne controles moet nog worden ontwikkeld
101. Rapportage moet de directeuren en directeuren-generaal als (gesubdelegeerde) ordonnateurs helpen bij hun taak de uitvoe- ring van de programma’s te volgen en te zorgen voor een doeltref- fend en doelmatig functioneren van de interne controles. Wil rap- portage van nut zijn voor het dagelijks beheer van een programma, dan moet zij alle relevante gegevens bevatten over operationele en financiële aspecten en over de naleving. De informatie moet ook tijdig worden verstrekt en het management moet vertrouwen op de juistheid ervan.
102. Hoewel een groot aantal verschillende verslagen wordt uitgebracht, zijn er nog tekortkomingen in de rapportage over de programma-uitvoering en het internecontrolesysteem. In 2002 waren er voor vele programma’s en bij vele directoraten nog rapportage-instrumenten voor KP5 in ontwikkeling en andere Commissiediensten hadden nog geen verslagen uitgebracht die meer inhielden dan statistieken over de begrotingsuitvoering.
103. In de meeste gevallen bestonden de verslagen uit statis- tieken zonder toelichting, commentaar of analyse. Slechts voor een klein aantal ervan werd aangetoond dat ze regelmatig waren voorgelegd aan en benut door het management. Geen enkel ver- slag verschafte beheersinformatie over KP5 als geheel. Waar delen van eenzelfde programma werden uitgevoerd door verschillende Commissiediensten waren er verschillen qua vorm en zelfs qua inhoud van de verslagen aan het management.
104. De verantwoordelijkheid voor het organiseren van de verslaglegging binnen de Commissie is onduidelijk en het ontbre- ken van een gecentraliseerde ondersteunende functie „controle en rapportage” voor KP5 brengt mee dat meermaals over dezelfde aspecten wordt gerapporteerd (zie paragraaf 122). Geen van de vijf directoraten-generaal voor onderzoek had procedures en prak- tijken om ervoor te zorgen dat de informatie aan het management tijdig wordt verzameld en meegedeeld en beschikbaar is in een standaardformaat. Behalve de internecontrolenorm 12 „Toerei- kende beheersinformatie” zijn er geen richtlijnen die voor de ver- slaglegging aan het management minimumeisen stellen inzake vorm, frequentie, inhoud of gedetailleerdheid. Vele bevindingen van de Rekenkamer op dit gebied worden door externe experts bevestigd (2).
De KP5-rapportage is hoofdzakelijk gericht op operationele en financiële aspecten
105. De voornaamste elementen van budgettair en financieel toezicht kwamen voldoende aan bod in de KP5-rapportage aan het management. Met name hadden bijna alle vóór eind 2002 gedefinieerde doelstellingen en prestatie-indicatoren betrekking op de begrotingsuitvoering of het financieel beheer.
106. Wat de rapportage over operationele aspecten van KP5 betreft, wordt in meer dan de helft van de verslagen bericht over de procedures tot aan de ondertekening van het contract voor een OTO-actie onder contract. Er wordt echter niet gerapporteerd over de feitelijke uitvoering van de projecten na de ondertekening van het contract voor zover het gaat om de ontvangen project- rapporten, de situatie van het project wat betreft de doelstellingen en vooraf gedefinieerde toetsstenen of de resultaten van weten- schappelijke evaluaties van lopende projecten.
107. Slechts een beperkt aantal verslagen behandelt aspecten van de programma-uitvoering in verband met de naleving. Behalve de indicatoren die worden voorgesteld in de internecontrole- normen of in specifieke „Witboek” — acties, zoals de verkorting van de betalingstermijn, hebben de vijf directoraten-generaal geen prestatie-indicatoren vastgesteld voor het toezicht op de
(1) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2002, paragrafen 6.61-6.64 (PB C 286 van 28.11.2003).
(2) External Framework Programme Monitoring Panel (FPMP), „2001 Monitoring Report on the European Union Framework Programme for RDT”, 2002.
niet-financiële aspecten van KP5. Innovatieve doelstellingen of indicatoren betreffende operationele en financiële aspecten en over de naleving — bijvoorbeeld de indicator „contractsluitingstijd” die wordt toegepast door het directoraat-generaal Informatie- maatschappij — blijven beperkt tot enkele delen van KP5. Het ontbreken van zulke informatie belet een uitgebreid toezicht op de programma-uitvoering.
108. Bij de controle werd geen verslag aangetroffen met infor- matie over de input in de KP5-programma’s en de project- rapporten. Een dergelijk verslag zou erg nuttig zijn om de doel- matigheid en doeltreffendheid van de communautaire financiering te kunnen beoordelen. De beoordeling van de wetenschappelijke resultaten en van het effect van de OTO-werkzaamheden onder contract bleek nog geen deel uit te maken van de formele rappor- tage aan het management.
De rapportage lijdt onder de gebreken van de IT-systemen
109. De centrale IT-systemen leverden niet voldoende betrouwbare statistieken, hoofdzakelijk omdat de gegevens- structuur en de gedetailleerdheid van de lokale toepassingen ver- schillen, omdat er codeerfouten werden gemaakt en omdat er aansluitingsprocedures ontbreken om de samenhang en integri- teit te verifiëren van gegevens die zijn opgeladen uit lokale toepas- singen of uit IT-systemen die bij eerdere kaderprogramma’s wer- den gebruikt. De meeste verslagen worden opgesteld op basis van gegevens in de verschillende, vaak plaatselijke, IT-toepassingen. Daar de rapportage steunt op informatie uit heel veel verschil- lende bronnen, bestaat er een groot risico dat die gegevens onsa- menhangend zijn (zie paragraaf 82).
Naleving van de internecontrolenormen bij de rapportage
110. De voornaamste beginselen van de administratieve her- vorming van de Commissie zijn decentralisatie en de verlening van eigen verantwoordelijkheden aan de beheersdiensten, samen met een grotere doorzichtigheid en verantwoordingsplicht van de Commissiediensten (1). Rapportage aan de hogere leiding over de programma-uitvoering en een doelmatige en doeltreffende wer- king van de interne controles zijn van essentieel belang voor het realiseren van die doorzichtigheid en verantwoordingsplicht. Van de internecontrolenormen die de Commissie in 2001 heeft vast- gesteld, zijn er vier van bijzonder belang voor de rapportage aan het management (2):
(1) Europese Commissie, „a new Framework for Resource Management and Internal auditing in the Commission”, 22 februari 2000, hoofd- stuk 4.
(2) Europese Commissie, Internecontrolenormen van de Commissie- diensten — SEC(2000) 2203 van 2 februari 2001 (tweede versie 18 december 2001).
— Norm 7: Het stellen van doelen: elk directoraat-generaal moet algemene beleidsdoelstellingen kiezen en (sinds 2001) publi- ceren in zijn taakomschrijving en zijn jaarlijks activiteiten- verslag. Daarnaast hebben de directoraten-generaal die de OTO-kaderprogramma’s uitvoeren ook specifieke doelstel- lingen gekozen in het kader van het activiteitsgeoriënteerd management (activity Based Management, aBM). Wat betreft KP5 waren de doelstellingen voor 2002, zoals opgegeven in hun jaarlijkse beheersplannen of werkplannen, echter uni- form noch vergelijkbaar. Het moge verbazen, maar de vijf directoraten-generaal verwezen bij de bepaling van hun doel- stellingen niet allemaal expliciet naar de OTO- kaderprogramma’s (3). Tenzij de directoraten-generaal onder- ling geharmoniseerde doelstellingen afspreken, is het onwaarschijnlijk dat er voor de OTO-kaderprogramma’s gemeenschappelijke prestatie-indicatoren kunnen worden vastgelegd.
— Norm 10: Controle van de prestaties aan de hand van doel- stellingen en indicatoren: behalve de in de rechtsgrondslagen voorgeschreven indicatoren of die welke verplicht zijn krach- tens de internecontrolenormen, zijn er geen indicatoren over- eengekomen tussen de vijf directoraten-generaal die de OTO- kaderprogramma’s uitvoeren, noch binnen de afzonderlijke directoraten-generaal. Voor een efficiënt en doeltreffend toe- zicht op de OTO-kaderprogramma’s moeten zulke indicato- ren worden vastgesteld (zie paragraaf 107).
— Norm 12: afdoende managementinformatie: geen van de vijf directoraten-generaal die de OTO-kaderprogramma’s uitvoe- ren had tegen december 2001, de door de Commissie gestelde termijn, een verslag over de stand van uitvoering („score- board report”) opgesteld zoals voorgeschreven in deze norm. De in 2002 uitgebrachte verslagen voldeden nog steeds niet volledig aan de eisen van de norm.
— Norm 18: Registratie van uitzonderingen: geen enkel door de Rekenkamer onderzocht verslag bevat informatie over het optreden van het management bij mogelijke afwijkingen van de vastgestelde beleidslijnen, procedures en controles. Door het ontbreken van gecentraliseerde registratie en gestandaar- diseerde rapportage is het voor de directeuren-generaal en hun interneauditeenheden moeilijk na te gaan of de interne controles functioneren.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Interventiemechanismen en regels voor de financiële bijdrage van de Gemeenschap
111. Naar het oordeel van de Rekenkamer verhoogt het grote aantal verschillende modelcontracten dat de Commissie hanteert voor de vijf types OTO-werkzaamheden onder contract onnodig de complexiteit van de administratieve procedures en leidt het tot
(3) Bovendien waren de meeste genoemde doelstellingen niet specifiek gekoppeld aan KP5 of aan tijd gebonden, verwezen ze naar andere documenten, waren ze moeilijk meetbaar of beschreven ze veeleer acties dan echte doelstellingen.
bijkomende kosten bij de tenuitvoerlegging van KP5. Zowel de uitvoeringsverordening als de modelcontracten werden te laat vastgesteld. De begeleidende maatregelen bleken bijzondere risico’s in te houden, omdat ze werden toegepast bij maatregelen die op de grens tussen subsidies en overheidsopdrachten liggen (zie de paragrafen 9-20).
112. De zeer gedetailleerde en ingewikkelde regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap brengen mee dat zowel de contractanten als de Commissie overmatig veel admini- stratief werk moeten verrichten voor hun beheer van de voorstel- len, contracten en projecten. Met het pas ingevoerde systeem van totale kosten met forfaitaire vergoeding (FF) werd vereenvoudi- ging beoogd, maar in feite zette het deelnemers ertoe aan over te schakelen op een voordeliger financieringsmechanisme. Verschil- len tussen de Commissiediensten in de juridische interpretatie van de bepalingen in de uitvoeringsverordening bleven tijdens de hele programmeringsperiode van KP5 bestaan (zie de paragrafen 21- 35).
113. De Rekenkamer acht de voor KP6 ingestelde kosten- vergoedingssystemen een verbetering in vergelijking met KP5, vooral wat betreft de correctie van de buitensporige forfaitaire bedragen voor indirecte kosten in het declaratiemodel Totale kos- ten met forfaitaire indirecte kosten. Maar aangezien er nog steeds drie verschillende kostenrapportagemodellen bestaan, is er geen sprake van een sterke vereenvoudiging. Bovendien maakt de vol- ledige afschaffing van kostencategorieën in KP6 de financiële sta- ten die vereist zijn bij de declaratie van de subsidiabele kosten minder doorzichtig en de mogelijkheden tot analytische verificatie kleiner (zie de paragrafen 36-41).
114. De Rekenkamer staat positief tegenover de invoering van zichtbare en afschrikwekkende sancties in KP6, die de deel- nemers nog sterker moeten afhouden van te hoge kostendeclaraties. De nieuwe regel dat de financiële staten voor OTO-werkzaamheden onder contract moeten worden gecertificeerd door een extern controleur is eveneens een positieve ontwikkeling. Toch is er nog verduidelijking nodig inzake het controlebereik, de rapportage- verplichtingen en de rol van de Commissie in het onderzoek naar de toereikendheid van de controlecertificaten (zie de paragrafen 42- 45).
115. De Europese OTO-kaderprogramma’s worden steeds ingewikkelder, zowel voor de deelnemers als voor de Commissie- diensten die ze moeten beheren. Voor toekomstige kader- programma’s kan een vereenvoudigde opzet worden overwogen, waarbij de Commissie nog alleen met de coördinatoren van OTO- werkzaamheden onder contract overeenkomsten sluit. De Com- missie moet ook de regels voor het bepalen van de communautaire deelneming fundamenteel herzien en streven naar een duidelijke vereenvoudiging, waarbij de uitgaven voor het toekomstige KP7 toch behoorlijk onder controle worden gehouden. De eerdere aanbeveling van de Rekenkamer om tot één enkel vergoedings- systeem met drie grote kostencategorieën te komen, moet daarbij een van de belangrijkste overwegingen zijn.
Beheersstructuur, -procedures en -methoden van KP5
116. Het gemeenschappelijk beheer van de KP5-programma’s door vijf directoraten-generaal heeft praktisch tot afzonderlijke en goeddeels autonome beheersstructuren geleid. Het heeft geleid tot verwatering van verantwoordelijkheden, overlapping van functies en een grotere behoefte aan coördinatie en overleg. De scheiding van programma’s is strijdig met de oorspronkelijke bedoeling de onderzoeksprogramma’s in KP5 te uniformiseren. Bovendien is de basisopzet van de programma’s, bestaande uit kernactiviteiten, niet voldoende terug te vinden in de organisatiestructuur van de Commissie. Tevens vindt de Rekenkamer dat de vijf directoraten- generaal die de OTO-kaderprogramma’s uitvoeren er niet in zijn geslaagd hun aanpak en procedures behoorlijk te coördineren en te harmoniseren. Naar het oordeel van de Rekenkamer leidt het concept van vijf directoraten-generaal die gezamenlijk de OTO- kaderprogramma’s uitvoeren niet tot het meest doelmatig gebruik van de communautaire middelen (zie de paragrafen 46-57).
117. De procedures van KP5 en de administratieve praktijken zorgen ervoor dat er tussen de ontvangst van voorstellen voor OTO-werkzaamheden onder contract en de ondertekening van contracten acht à negen maanden verstrijken. Dat is te lang, zeker als de Commissie geavanceerde onderzoeksactiviteiten wil aan- trekken voor de Europese OTO-kaderprogramma’s. Het beheer van KP5 door de Commissie had te kampen met een gebrek aan voldoende deskundig personeel, met name voor de administratie en de IT-ondersteuning, maar ook doordat excessief gebruik werd gemaakt van tijdelijk personeel. Omdat de onderzoeksprojecten zeer complex zijn en gemiddeld ongeveer zeven verschillende deelnemers tellen, waren er niet genoeg personele middelen voor het wetenschappelijk toezicht op de OTO-werkzaamheden onder contract. De ongelijke spreiding van het werk over het jaar leidt tot administratieve vertragingen en gebreken in de interne con- troles en vermindert de algehele efficiency van het systeem (zie de paragrafen 58-77).
118. De maxima voor de administratieve uitgaven die worden gefinancierd uit het beleidsgedeelte van de begroting werden bij alle KP5-programma’s in acht genomen. Maar deze werden vast- gesteld zonder dat vooraf onafhankelijk werd onderzocht welke middelen nodig waren voor het beheer van de OTO- kaderprogramma’s. Een andere manier om te meten welk deel van de begroting opging aan het beheer van de OTO- kaderprogramma’s — de aan OTO-werkzaamheden onder con- tract toegewezen middelen vergelijken met de totale begroting — toont aan dat 837,4 miljoen euro (6,4 % van de totale begroting) werd besteed aan het beheer van de kaderprogramma’s in de periode 1999-2002. De Commissie beschikt nog niet over toerei- kende middelen om toezicht te houden op haar toewijzing van middelen. De door de Raad vastgestelde maxima voor de admi- nistratieve uitgaven worden door de Commissie wel in het oog gehouden, maar zijn niet de meest doeltreffende of relevante maatstaf voor de beheerskosten van elk programma of van een OTO-kaderprogramma als geheel (zie de paragrafen 78-81).
119. De Rekenkamer beveelt aan, de structuur van het kader- programma en de organisatie van de Commissiediensten die het beheren met elkaar in overeenstemming te brengen. De basis- opzet van onderzoeksprogramma’s als enkelvoudige programma’s moet tot uiting komen in de organisatie van de Commissie. Hori- zontale aspecten, zoals de steun voor het midden- en kleinbedrijf of de internationale samenwerking, moeten zo veel mogelijk wor- den geïntegreerd in de thematische programma’s. Verder zou de voltooiing van eerdere kaderprogramma’s, inclusief KP5, worden vergemakkelijkt als die werden toevertrouwd aan speciaal daartoe opgerichte eenheden.
120. De Commissie zou de flexibiliteit van het OTO- kaderprogramma verder moeten verbeteren en de interne proce- dures en praktijken ervan stroomlijnen. De Rekenkamer beveelt aan, de administratieve procedures te vereenvoudigen teneinde de contractsluitingstijd te halveren tot vijf à zes maanden. Bij de planning van verzoeken om voorstellen moet worden gestreefd naar een gelijkmatige werkdruk over het hele jaar, waardoor de personele middelen beter zouden kunnen worden gebruikt. Ten aanzien van het beheer van contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract moet de procedurele vereenvoudiging samengaan met een versterking van de rol van de administratieve en weten- schappelijke coördinatoren. Met name zou het consortium de bevoegdheid moeten krijgen een niet presterende deelnemer af te stoten. De Commissie wordt aangemoedigd, meer gebruik te maken van periodieke wetenschappelijke en technische evaluaties van lopende projecten, zo nodig met de hulp van externe experts. Volgens de Rekenkamer kan de hoge wetenschappelijke waarde van de door de Gemeenschap gefinancierde OTO-werkzaamheden
verder worden verbeterd indien de Commissieprocedures het mogelijk maken dat een deel van de OTO-acties na een verplichte tussentijdse evaluatie wordt geschrapt, zodat de middelen kunnen worden geconcentreerd op de OTO-projecten die de meeste kans op succes bieden.
121. De Commissie moet personeel op onderzoeksgebied voortaan aanwerven onder dezelfde voorwaarden en met dezelfde loopbaanperspectieven als op andere gebieden. Maar voor perso- neel dat de wetenschappelijke aspecten van onderzoeks- programma’s behandelt, acht de Rekenkamer contracten voor bepaalde tijd geschikt. Er moet speciale aandacht worden besteed aan het terugdringen van het aantal vacatures en aan het realise- ren van een billijke verdeling van de middelen tussen de directoraten-generaal en over de programma’s, op basis van de werkelijke en de verwachte werklast. Daarvoor moeten geschikte toezichtsinstrumenten worden ingevoerd in het kader van de acti- viteitsgeoriënteerde begroting (activity Based Budgeting, aBB). Met name beveelt de Rekenkamer aan, binnen de Commissie een systeem voor tijdsregistratie in te voeren om de toewijzing van personele middelen aan specifieke beheersactiviteiten te kunnen volgen.
122. Vele controlebevindingen van de Rekenkamer wijzen op de behoefte aan meer coördinatie en samenwerking om de samen- hang van het kaderprogramma te verzekeren. In dit verband bleek uit de controle dat op vele gebieden de ondersteuning kon wor- den gecentraliseerd en diensten konden worden verleend voor het kaderprogramma in zijn geheel (zie paragraaf 64). Meer bepaald geeft de Rekenkamer de Commissie in overweging, gecentrali- seerde ondersteunende functies op te zetten voor:
— „procedureel en juridisch advies” (zie paragraaf 35);
— „informatietechnologie” (zie paragraaf 86);
— „registratie en goedkeuring” (zie paragraaf 92);
— „controle en rapportage” (zie paragraaf 104).
123. Betere coördinatie en samenwerking tussen de diensten van de Commissie wordt belemmerd door de organisatorische onafhankelijkheid van haar directoraten-generaal. Wil men een gecentraliseerde en duidelijk toegewezen beheers- verantwoordelijkheid bereiken, dan moeten alle operationele kaderprogramma-activiteiten binnen één enkele organisatie wor- den gecombineerd. De Rekenkamer geeft de Commissie in over- weging, de mogelijkheid te onderzoeken de OTO- kaderprogramma’s te doen fuseren tot één enkele eenheid. Dit zou ook de vaststelling van gemeenschappelijke normen en pro- cedures bevorderen en de begrotingscontrole vergemakkelijken. Bovendien zou de opheffing van overbodige functies (in de directoraten-generaal, maar ook binnen de programma’s) leiden tot meer efficiency. Met het oog op de opzet van een KP7 in 2007 (de reorganisatie van de Commissiediensten na de uitbreiding) en op de toekomstige organisatie van andere Europese
onderzoeksprogramma’s, zoals COST (1), Eureka (2) en het Euro- pees Fonds voor Onderzoek (de opvolger van de Europese Gemeen- schap voor Kolen en Staal), zijn er diverse opties mogelijk om KP-werkzaamheden binnen één enkele eenheid te laten verrich- ten, bijvoorbeeld:
— optie 1: alle activiteiten samenbrengen onder een directoraat- generaal „Onderzoek”, dat zowel de operationele aspecten in verband met de kaderprogramma’s als de beleidsmatige aspecten behandelt;
— optie 2a: een operationeel directoraat-generaal „OTO- kaderprogramma’s” oprichten naast het directoraat-generaal
„Onderzoeksbeleid”, dat uitsluitend beleidsaspecten behan- delt. De operationele werkzaamheden ter uitvoering van de kaderprogramma’s zouden ook kunnen worden verricht door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Commissie;
— optie 2b: het directoraat-generaal „Onderzoeksbeleid” uit- breiden met een uitvoerend bureau als bedoeld in Verorde- ning (EG) nr. 58/2003 van de Raad (3) of een orgaan als bedoeld in artikel 185 van het Financieel Reglement van toe- passing op de algemene begroting (4); alle operationele aspec- ten van de uitvoering van de OTO-kaderprogramma’s kun- nen dan aan dat bureau of orgaan worden overgelaten.
IT-ondersteuning voor het beheer van voorstellen, contracten en projecten
124. De Commissie heeft de IT-ondersteuning voor KP5 niet significant verbeterd in vergelijking met die voor KP4 (1994- 1998). Hoewel het beheerssysteem in wezen gelijk is bij alle dien-
(1) COST (samenwerking op het gebied van wetenschappelijk en tech- nisch onderzoek) is een Europees onderzoekskader dat is ontstaan uit twee briefwisselingen tussen de Raad van de Europese Gemeenschap en de deelnemende staten in 1969 en 1970. Het werd geleidelijk uit- gebreid met talrijke staten buiten de Gemeenschap. Sinds de beschik- king van de Raad van 18 juli 1978 (PB C 100 van 21.4.1979, blz. 1) verricht de Commissie, krachtens een mandaat van de Raad een groot deel van de secretariaatswerkzaamheden. In het kader van KP5 werd COST gefinancierd uit het programma „Bevestiging van de interna- tionale rol van het communautaire onderzoek” (inclusief samenwer- king van met KP5 geassocieerde staten), en door de derde landen die aan COST deelnemen (en bijdragen aan de begroting van de Gemeen- schap ingevolge een besluit van het comité van hoge ambtenaren van COST van juni 1992).
(2) Eureka is een pan-Europees netwerk voor marktgericht, industrieel O & O waarbij een „bottom up” — aanpak van de technologische ont- wikkeling het concurrentievermogen van Europese ondernemingen op de wereldmarkt moet versterken. Eureka werd in 1985 ingesteld door 17 landen en de Europese Unie en werd eind 2003 gesteund door 29 landen en de Europese Commissie. Organisatorisch bestaat het uit vier hoofdorganen: de ministersconferentie, een bestuursraad, nationale projectcoördinatoren en het Eureka-secretariaat in Brussel als centraal steunpunt (xxx.xxxxxx.xx).
(3) PB L 11 van 16.1.2003.
(4) Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002, artikelen 54-56 (PB L 248 van 16.9.2002).
sten die KP5 uitvoeren, heeft de Commissie geen gemeenschap- pelijk of geïntegreerd IT-systeem opgezet om voorstellen, contrac- ten en projecten te behandelen. Naar de mening van de Rekenka- mer vertoonden niveau en kwaliteit van de IT-ondersteuning voor het beheer van voorstellen, contracten en projecten van KP5 ern- stige tekortkomingen, die de uitvoering van het kaderprogramma belemmerden en de betrouwbaarheid van de interne statistieken van de Commissie verminderden. aan de ontwikkeling van en ondersteuning met IT werden te weinig financiële en personele middelen toegewezen (zie de paragrafen 82-85).
125. Gezien het toenemend gebruik van IT voor de behoef- ten van de overheidssector dat wordt gestimuleerd door het ini- tiatief „eEurope” en het interne hervormingselement „eCommis- sie”, moet de Commissie de invoering van een gemeenschappelijk en geïntegreerd IT-systeem voortzetten. Met name moet de ont- wikkeling van dat gemeenschappelijk IT-systeem plaatsvinden op basis van duidelijk vastgestelde gebruikerseisen en voorzien in een uitgebreide test van de software voordat de uitvoering van de programma’s echt begint.
126. In de loop van KP6 moet het aantal papieren transacties zoveel mogelijk worden teruggeschroefd, om bij KP7 een volledig elektronische interactie te realiseren. Elektronische gegevens- uitwisseling kan ook de verwerkingstijd en de administratieve fouten bij de behandeling van voorstellen, contracten en project- rapporten beperken. Dat vergt niet alleen technologische harmo- nisatie, maar ook gestandaardiseerde regels en operationele pro- cedures die door alle bij het kaderprogramma betrokken Commissiediensten worden gevolgd.
Internecontroleprocedures
127. Wat de interne controles betreft blijken de vijf directoraten-generaal die de OTO-kaderprogramma’s uitvoeren alle vijf aanzienlijke inspanningen te hebben geleverd om te vol- doen aan de internecontrolenormen van de Commissie (5). Gelet op de voorschriften in de rechtsgrondslagen van KP5 en interne- controlenorm 15 waren de operationele procedures voor KP5 echter niet voldoende gedocumenteerd. Omdat complete hand- leidingen over de administratieve procedures nog steeds ontbre- ken, kan de Commissie geen zekerheid verschaffen over de vraag in hoeverre de interne procedures en werkmethoden in de periode 1998-2002 door alle directoraten-generaal en bij alle programma’s samenhangend en consistent zijn toegepast (zie de paragrafen 87-89).
(5) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000, paragraaf 4.57; Jaarverslag over het begrotingsjaar 2002, paragrafen 6.44-6.46.
128. De systeemgerichte controles van de Rekenkamer toon- den aan dat een aantal controles niet door alle directoraten- generaal en bij alle programma’s effectief en consistent waren ver- richt. Belangrijke elementen van het controlesysteem werden hetzij niet systematisch toegepast, hetzij ontbraken bij de meeste Commissiediensten, met name wat betreft de onderhandelingen over OTO-werkzaamheden onder contract. Specifieke gebreken werden ontdekt in de verificatie van kostendeclaraties en de daarop volgende goedkeuring van betalingen op basis van de kosten- declaraties, al waren die niet van materieel belang (zie de paragrafen 90-95).
129. Dit werd bevestigd door de resultaten van de financiële audits die de Rekenkamer heeft verricht op de OTO- werkzaamheden onder contract, die wezen op een hoog fouten- percentage. Bij de 26 ter plaatse gecontroleerde contracten had de begunstigde in alle gevallen op één na de subsidiabele kosten te hoog opgegeven. Gezien de frequentie en de omvang van de ont- dekte fouten maakt de Rekenkamer zich ernstig zorgen over de wettigheid en regelmatigheid van de op de kostendeclaraties geba- seerde betalingen die de Commissie voor het gehele KP5 heeft goedgekeurd. Blijkens de verrichte controle is er geen algemene verbetering tegenover eerdere kaderprogramma’s (zie de paragrafen 96-100).
130. Voor het hele kaderprogramma moeten de interne- controlewerkzaamheden worden geharmoniseerd en moet de uit- voering ervan worden versterkt. Met name moeten de Commissie- diensten gezamenlijk bepalen welke controles relevant en noodzakelijk zijn om de bekende risico’s op dit begrotingsterrein aan te pakken. De uitvoering van deze controles moet dan voor alle programma’s en in alle directoraten-generaal verplicht wor- den gesteld, zodat in het hele kaderprogramma een afdoende minimum aan controle verzekerd is.
131. Er moeten meer preventieve controles worden verricht. Deze omvatten de verstrekking van handleidingen en functie- omschrijvingen. Het belangrijkste is echter dat het personeel dat controlewerkzaamheden verricht door de Commissie intensiever wordt opgeleid op financieel en juridisch vlak.
132. De Rekenkamer dringt er bij de Commissie op aan, zich te blijven inspannen om een aanzienlijk deel van de contractanten die deelnemen aan de OTO-kaderprogramma’s te controleren. Zij is er met name verheugd over dat de Commissie een duidelijke en meetbare doelstelling heeft bepaald, namelijk 10 % van de contrac- tanten gedurende KP5 te controleren (1). aanbevolen wordt de controlestrategie verder aan te passen om rekening te houden met de wijzigingen in de controle-omgeving in KP6.
133. Ten slotte moeten de prestaties van de internecontrole- systemen worden gevolgd. Eén van de essentiële taken van de nieuwe interneauditeenheden moet bestaan uit het verrichten van regelmatige en geprogrammeerde onderzoeken om na te gaan of alle relevante en noodzakelijke controles zijn ingevoerd en of ze doeltreffend functioneren.
(1) Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000, paragraaf 4.57.
Rapportage aan het management
134. De rapportagesystemen van de Commissie verzamelden niet alle relevante informatie over operationele en financiële aspec- ten en over de naleving, en deze werd ook niet in een gestandaar- diseerde vorm aan de directeuren en (adjunct-)directeuren-generaal doorgegeven. Tot nu toe heeft de Commissie geen prestatie- indicatoren vastgesteld voor de niet-financiële beheersaspecten van het kaderprogramma. Ook heeft de Commissie nog geen gestandaardiseerde rapportage over de wetenschappelijke resulta- ten van KP5 ingevoerd en er zijn geen verslagen waarin de input en de output van de KP5-programma’s worden vergeleken. De Rekenkamer is van oordeel dat de rapportage aan het manage- ment, met uitzondering van die over budgettaire en financiële kwesties, geen afdoende toezicht op de specifieke programma’s of op KP5 als geheel mogelijk maakte. Hoewel er sinds het begin van KP5 veel is verbeterd, zijn nog meer inspanningen nodig om te voldoen aan de eisen van de internecontrolenormen van de Com- missie (zie de paragrafen 101-116).
135. Verslagen aan het management moeten informatie over operationele en financiële aspecten en over de naleving bevatten waarmee toezicht kan worden gehouden op de uitvoering van het kaderprogramma en op de doelmatige en doeltreffende werking van de interne controles. De Rekenkamer geeft de Commissie in overweging, een uitgebreid rapportage- en controlesysteem voor de OTO-kaderprogramma’s te ontwikkelen. In dat systeem zou gebruik moeten worden gemaakt van indicatoren die ijkpunten tussen Commissiediensten en programma’s maar ook een verge- lijking tussen verschillende OTO-kaderprogramma’s mogelijk maakt.
136. Om volledig te voldoen aan de internecontrolenormen moet de Commissie voor de onderzoekssector en de uitvoering van de OTO-kaderprogramma’s gemeenschappelijke (of althans geharmoniseerde) doelstellingen afspreken die overeenstemmen met de door het secretariaat-generaal van de Commissie vastge- stelde richtsnoeren voor het bepalen van doelstellingen en indi- catoren. Op basis van die doelstellingen moeten meer operatio- nele prestatie-indicatoren worden bepaald, zoals de internecontrolenormen voorschrijven. Zo mogelijk moeten alle directoraten-generaal daarmee instemmen.
Algemene conclusie
137. Kenmerkend voor KP5 is dat de regels voor de interventie- mechanismen ingewikkeld zijn en vaak niet volledig worden begre- pen door de deelnemers aan OTO-werkzaamheden onder con- tract. De tegenstellingen tussen enerzijds de decentralisatie van de Commissie na haar administratieve hervorming en anderzijds het gemeenschappelijk beheer van een OTO-kaderprogramma bleken de kern te vormen van vele bij deze controle ontdekte tekortko- mingen en werden verergerd door de onsamenhangende organi- satiestructuur van de vijf directoraten-generaal die de OTO- kaderprogramma’s uitvoeren. Bovendien was de Commissie niet in staat voldoende personele middelen in te zetten voor de uitvoering van KP5, hetgeen bijdroeg tot het hoge aantal door de Rekenkamer waargenomen onregelmatigheden. De
beheersinstrumenten ter ondersteuning van de uitvoering van KP5, die tijdens de periode voortdurend werden verbeterd, bleven in 2002 op verschillende gebieden toch ontoereikend.
138. KP6 zal de gelegenheid bieden, de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beheer van de OTO-kaderprogramma’s door de Commissie te verbeteren, met name door de vaststelling van een organisatorische structuur die beantwoordt aan werke- lijke operationele behoeften. Er moeten gemeenschappelijke IT-systemen en gecentraliseerde ondersteunende functies worden
ingevoerd en — last but not least — er moeten voldoende perso- nele middelen worden ingezet voor het wetenschappelijk en finan- cieel beheer van voorstellen, contracten en projecten.
139. De regels ter vaststelling van de financiële deelneming van de Gemeenschap aan de OTO-kaderprogramma’s moeten echter fundamenteel worden herzien om te voorkomen dat het toekomstige KP7 onnodig ingewikkeld wordt en een doeltreffend en toereikend toezicht op de uitgaven in het gedrang komt.
Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 12 februari 2004.
Voor de Rekenkamer
Xxxx Xxxxxx XxXXx XxXXXX
President
LIJST VAN AFKORTINGEN
aBB activity Based Budgeting — activiteitsgeoriënteerde begroting
aC additional cost system — Declaratiemodel Extra kosten met forfaitaire indirecte kosten
CORDIS „Community Research & Development Information Service” — Website van de Commissie voor onderzoek COST Samenwerking op het gebied van wetenschappelijk en technisch onderzoek
CPF Contractvoorbereidingsformulier DG Directoraat-generaal
EESD Thema IV van KP5 — Energie, milieu en duurzame ontwikkeling EESD-ENV Onderdeel van EESD betreffende het milieu
EESD-NNE Onderdeel van EESD voor niet-nucleaire energie EG Europese Gemeenschap
EP Europees Parlement
FC Full cost system — Declaratiemodel Totale kosten met de werkelijke indirecte kosten
FCF Full Cost with indirect Flat rate costs — Declaratiemodel Totale kosten met forfaitaire indirecte kosten FF Full cost flat rate system — Systeem van de totale kosten met forfaitaire vergoeding
GROWTH Thema III van KP5 — Concurrerende en duurzame groei
IHP Vierde activiteit van KP5 — Horizontaal thema „Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en verdie- ping van de fundamentele kennis op sociaal-economisch gebied”
INCO Tweede activiteit van KP5 — Horizontaal thema „Bevestiging van de internationale rol van het communautaire onderzoek”
INTaS
Internationale associatie ter bevordering van de samenwerking met wetenschappers uit de nieuwe onafhanke- lijke staten van de voormalige Sovjetunie
IST Thema II van KP5 — Gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij
Ka Kernactiviteiten
KP Kaderprogramma
KP4 Vierde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, tech- nologische ontwikkeling en demonstratie (1994-1998)
KP5 Vijfde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, tech- nologische ontwikkeling en demonstratie (1998-2002)
KP6 Zesde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, tech- nologische ontwikkeling en demonstratie (2002-2006)
XXX Xxxxxxxxx, technologische ontwikkeling en demonstratie PB Publicatieblad
QoL Thema I van KP5 — Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbronnen
SME Derde activiteit van KP5 — horizontaal thema „Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden- en kleinbedrijf”
WTO Wereldhandelsorganisatie
BIJLAGE 1
BEGROTING KP5 (1998-2002)
(miljoen euro)
XX0-XX | XX0-Xxxxxxx | XX0 | |
Werkzaamheden onder contract: thematische en horizontale programma’s | 12 961 100 % | 979 100 % | 13 940 100 % |
THEMaTISCHE PROGRaMMa’S | 10 843 84 % | 979 100 % | 11 822 85 % |
Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbronnen 6 kernactiviteiten Generisch onderzoek en acties ter ondersteuning van infrastructuur Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij 4 kernactiviteiten Generisch onderzoek en acties ter ondersteuning van infrastructuur Concurrerende en duurzame groei 4 kernactiviteiten Generisch onderzoek en acties ter ondersteuning van infrastructuur Energie, milieu en duurzame ontwikkeling 6 kernactiviteiten (EG) 2 kernactiviteiten (Euratom) Generisch onderzoek en acties ter ondersteuning van infrastructuur (EG) Generisch onderzoek en acties ter ondersteuning van infrastructuur (Euratom) | 2 413 19 % 1 860 553 3 600 28 % 3 120 480 2 705 21 % 2 122 583 2 125 16 % 1 921 204 | 979 100 % 930 49 | 2 413 17 % 1 860 553 3 600 26 % 3 120 480 2 705 19 % 2 122 583 3 104 22 % 1 921 930 204 49 |
HORIZONTaLE PROGRaMMa’S | 2 118 16 % | 2 118 15 % | |
Bevestiging van de internationale rol van het com- munautair onderzoek Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het MKB Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal- economisch gebied 1 kernactiviteit (13 % van horizontaal programma) | 475 4% 363 3% 1 280 10 % 166 | 475 3% 363 3% 1 280 9% 166 | |
Xxxxx werkzaamheden: Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (acties van EG en Euratom) | 739 | 281 | 1 020 |
Totaal-generaal KP5 | 13 700 | 1 260 | 14 960 |
Bron: Besluit nr. 182/1999/EG, artikel 2 en bijlage III; Besluit 1999/64/Euratom van de Raad, artikel 2.
C 99/38
Publicatieblad van de Europese Unie 23.4.2004 23.4.2004
Publicatieblad van de Europese Unie C 99/39
NL
NL
BIJLAGE 2A
VASTLEGGINGSKREDIETEN EN RESULTATEN VAN KP5 (1999-2002) (miljoen euro)
Begrotingsonderdeel | Beschrijving | begroting (1) | 1999 resultaten (2) | % | begroting (1) | 2000 resultaten (2) | % | begroting (1) | 2001 resultaten (2) | % | begroting (1) | 2002 resultaten (2) | % | begroting (0) | 0000-0000 resultaten (4) | % | |
QoL— B6-611 | Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbron- nen | 539,9 | 537,2 | 99,5 | 581,6 | 579,0 | 99,6 | 647,4 | 642,9 | 99,3 | 694,1 | 692,2 | 99,7 | 2 460,9 | 2 451,4 | 99,6 | |
B6-6110 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 28,3 | 27,0 | 95,3 | 31,6 | 29,5 | 93,3 | 35,3 | 33,56 | 95,1 | 95,2 | 90,0 | 94,5 | |||
B6-6111 | beleidsuitgaven | 539,9 | 537,2 | 99,5 | 553,3 | 552,1 | 99,8 | 615,8 | 613,4 | 99,6 | 658,8 | 658,7 | 100,0 | 2 365,7 | 2 361,4 | 99,8 | |
IST — B6-6 1 2 | Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij | 858,5 | 857,6 | 99,9 | 894,1 | 892,4 | 99,8 | 954,2 | 952,5 | 99,8 | 964,2 | 963,5 | 99,9 | 3 670,9 | 3 666,0 | 99,9 | |
B6-6120 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 67,9 | 66,2 | 97,5 | 69,6 | 68,5 | 98,3 | 71,3 | 71,22 | 99,9 | 208,9 | 205,9 | 98,6 | |||
B6-6121 | beleidsuitgaven | 858,5 | 857,6 | 99,9 | 826,2 | 826,1 | 100,0 | 884,6 | 884,0 | 99,9 | 892,9 | 892,3 | 99,9 | 3 462,1 | 3 460,0 | 99,9 | |
GROWTH — B6-6 1 3 | Concurrerende en duurzame groei | 630,6 | 629,5 | 99,8 | 667,0 | 658,0 | 98,6 | 722,5 | 717,5 | 99,3 | 748,0 | 747,4 | 99,9 | 2 768,1 | 2 752,4 | 99,4 | |
B6-6130 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 28,3 | 27,0 | 95,5 | 34,3 | 32,1 | 93,6 | 38,3 | 37,80 | 98,6 | 101,0 | 97,0 | 96,0 | |||
B6-6131 | beleidsuitgaven | 630,6 | 629,5 | 99,8 | 638,7 | 630,9 | 98,8 | 688,2 | 685,4 | 99,6 | 709,7 | 709,6 | 100,0 | 2 667,2 | 2 655,4 | 99,6 | |
EESD — B6-6 1 4 | Energie, milieu en duurzame ontwikkeling — Milieu | 217,7 | 217,5 | 99,9 | 256,6 | 253,7 | 98,9 | 298,6 | 292,2 | 97,8 | 338,1 | 335,6 | 99,2 | 1 111,0 | 1 099,0 | 98,9 | |
B6-6140 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 17,2 | 15,9 | 92,5 | 15,5 | 14,8 | 95,6 | 19,2 | 16,9 | 87,7 | 52,0 | 47,7 | 91,7 | |||
B6-6141 | beleidsuitgaven | 217,7 | 217,5 | 99,9 | 239,4 | 237,8 | 99,3 | 283,1 | 277,4 | 98,0 | 318,9 | 318,7 | 99,9 | 1 052,3 | 1 051,4 | 99,9 | |
EESD — B6-6 1 5 | Energie, milieu en duurzame ontwikkeling — Energie | 217,7 | 215,8 | 99,1 | 242,1 | 236,1 | 97,5 | 283,8 | 280,5 | 98,8 | 319,6 | 318,5 | 99,7 | 1 063,2 | 1 050,8 | 98,8 | |
B6-6150 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 14,1 | 13,2 | 93,8 | 15,9 | 15,4 | 97,0 | 17,7 | 16,6 | 94,1 | 47,7 | 45,3 | 95,0 | |||
B6-6151 | beleidsuitgaven (in 1999: B6-614 2) | 217,7 | 215,8 | 99,1 | 228,0 | 222,8 | 97,7 | 268,0 | 265,1 | 98,9 | 301,9 | 301,9 | 100,0 | 1 014,7 | 1 005,5 | 99,1 | |
INCO — B6-6 2 1 | Bevestiging van de internationale rol van het communautair onderzoek | 74,4 | 74,3 | 99,8 | 118,1 | 117,8 | 99,8 | 138,5 | 138,0 | 99,7 | 153,3 | 153,0 | 99,8 | 484,4 | 483,2 | 99,8 | |
B6-6210 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 11,4 | 11,2 | 98,3 | 12,2 | 11,8 | 96,9 | 12,7 | 12,4 | 97,9 | 36,3 | 35,5 | 97,7 | |||
B6-6211 | beleidsuitgaven | 74,4 | 74,3 | 99,8 | 106,7 | 106,6 | 99,9 | 126,3 | 126,2 | 99,9 | 140,7 | 140,6 | 100,0 | 448,1 | 447,7 | 99,9 | |
SME— B6-631 | Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het MKB | 54,0 | 37,1 | 68,7 | 121,8 | 105,7 | 86,8 | 125,7 | 99,6 | 79,3 | 96,1 | 94,7 | 98,6 | 397,6 | 337,2 | 84,8 | |
B6-6310 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 7,9 | 5,5 | 69,7 | 6,3 | 6,0 | 95,6 | 7,7 | 7,0 | 91,6 | 21,8 | 18,5 | 84,9 | |||
B6-6311 | beleidsuitgaven | 54,0 | 37,1 | 68,7 | 114,0 | 100,3 | 88,0 | 119,3 | 93,6 | 78,4 | 88,4 | 87,7 | 99,2 | 347,3 | 318,7 | 91,8 | |
IHP — B6-6 4 1 | Verhoging van het menselijk onderzoeks- potentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal- economisch gebied | 298,7 | 298,5 | 99,9 | 315,7 | 314,9 | 99,8 | 331,4 | 330,3 | 99,7 | 359,2 | 357,5 | 99,5 | 1 305,1 | 1 301,2 | 99,7 | |
B6-6410 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 16,5 | 15,8 | 95,6 | 20,2 | 19,3 | 95,3 | 24,0 | 23,0 | 95,7 | 60,7 | 58,0 | 95,6 | |||
B6-6411 | beleidsuitgaven | 298,7 | 298,5 | 99,9 | 299,2 | 299,1 | 100,0 | 311,2 | 311,1 | 99,9 | 335,2 | 334,5 | 99,8 | 1 244,3 | 1 243,2 | 99,9 | |
Totaal KP5 | 2 891,6 | 2 867,5 | 99,2 | 3 196,9 | 3 157,6 | 98,8 | 3 502,1 | 3 453,5 | 98,6 | 3 672,6 | 3 662,3 | 99,7 | 13 261,1 | 13 141,0 | 99,1 |
(1) Vastleggingskredieten na verrekening van aanvullende begrotingen en overschrijvingen, overgedragen kredieten, nieuwe aanwending van ontvangsten en ontvangsten als gevolg van deelnemingen van derden (zie Besluit nr. 182/1999/EG, artikel 2 en bijlage III, PB L 26 van 1.2.1999, blz. 4 en 28, zoals gewijzigd bij Besluit nr. 2001/692/EG betreffende de aanpas- sing van de financiële vooruitzichten in verband met de uitvoering van de begroting, PB L 246 van 15.9.2001, blz. 29 en 30, noot 1.
(2) Gebruikte kredieten, inclusief uit het voorgaande jaar overgedragen kredieten, nieuwe aanwending van ontvangsten en ontvangsten als gevolg van deelnemingen van derden, andere ontvangsten met een bepaalde bestemming en wederopgevoerde kredieten.
(3) Totale vastleggingskredieten na verrekening van aanvullende begrotingen en overschrijvingen, nieuwe aanwending van ontvangsten en ontvangsten als gevolg van deelnemingen van derden (zie Besluit nr. 182/1999/EG, artikel 2 en bijlage III). Overgedragen kredieten zijn niet verrekend.
(4) Gebruikte kredieten, inclusief nieuwe aanwending van ontvangsten en ontvangsten als gevolg van deelnemingen van derden, andere ontvangsten met een bepaalde bestemming en wederopgevoerde kredieten. Overgedragen kredieten zijn niet verrekend.
Bron: Europese Commissie, winst-en-verliesrekeningen 1999 en 2000, jaarrekeningen 2001 en 2002.
C 99/40
Publicatieblad van de Europese Unie 23.4.2004 23.4.2004
Publicatieblad van de Europese Unie C 99/41
NL
NL
BIJLAGE 2B
BETALINGSKREDIETEN EN RESULTATEN VAN KP5 (1999-2002) (miljoen euro)
Begrotingsonderdeel | Beschrijving | begroting (1) | 1999 resultaten (2) | % | begroting (1) | 2000 resultaten (2) | % | begroting (1) | 2001 resultaten (2) | % | begroting (1) | 2002 resultaten (2) | % | begroting (0) | 0000-0000 resultaten (4) | % | |
QoL— B6-611 | Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbron- nen | 70,1 | 30,1 | 42,9 | 355,6 | 351,7 | 98,9 | 392,8 | 383,5 | 97,6 | 487,8 | 443,9 | 91,0 | 1 306,3 | 1 209,1 | 92,6 | |
B6-6110 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 27,6 | 25,2 | 91,2 | 30,2 | 25,3 | 84,0 | 35,3 | 29,2 | 82,9 | 93,1 | 79,8 | 85,7 | |||
B6-6111 | beleidsuitgaven | 70,1 | 30,1 | 42,9 | 327,9 | 326,5 | 99,6 | 362,6 | 358,1 | 98,8 | 452,5 | 414,6 | 91,6 | 1 213,2 | 1 129,4 | 93,1 | |
IST — B6-6 1 2 | Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij | 175,4 | 163,0 | 93,0 | 554,0 | 507,6 | 91,6 | 613,2 | 590,8 | 96,4 | 840,4 | 815,2 | 97,0 | 2 182,9 | 2 076,7 | 95,1 | |
B6-6120 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 69,2 | 64,5 | 93,2 | 69,6 | 64,3 | 92,4 | 71,3 | 69,7 | 97,8 | 210,2 | 198,6 | 94,5 | |||
B6-6121 | beleidsuitgaven | 175,4 | 163,0 | 93,0 | 484,7 | 443,1 | 91,4 | 543,5 | 526,5 | 96,9 | 769,1 | 745,5 | 96,9 | 1 972,7 | 1 878,1 | 95,2 | |
GROWTH — B6-6 1 3 | Concurrerende en duurzame groei | 118,4 | 40,5 | 34,2 | 451,1 | 324,0 | 71,8 | 491,2 | 471,7 | 96,0 | 616,8 | 587,7 | 95,3 | 1 677,5 | 1 423,9 | 84,9 | |
B6-6130 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 28,5 | 25,3 | 88,7 | 34,1 | 27,8 | 81,4 | 38,3 | 32,6 | 85,2 | 101,0 | 85,7 | 84,9 | |||
B6-6131 | beleidsuitgaven | 118,4 | 40,5 | 34,2 | 422,6 | 298,7 | 70,7 | 457,1 | 443,9 | 97,1 | 578,5 | 555,1 | 95,9 | 1 576,5 | 1 338,2 | 84,9 | |
EESD — B6-6 1 4 | Energie, milieu en duurzame ontwikkeling — Milieu | 33,6 | 10,6 | 31,6 | 166,9 | 135,2 | 81,0 | 148,8 | 146,6 | 98,5 | 264,7 | 259,8 | 98,2 | 614,0 | 552,1 | 89,9 | |
B6-6140 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 16,8 | 14,0 | 83,5 | 14,4 | 13,1 | 90,8 | 19,2 | 15,2 | 78,9 | 50,4 | 42,2 | 83,8 | |||
B6-6141 | beleidsuitgaven | 33,6 | 10,6 | 31,6 | 150,2 | 121,2 | 80,7 | 134,4 | 133,5 | 99,4 | 245,4 | 244,6 | 99,7 | 563,6 | 509,9 | 90,5 | |
EESD — B6-6 1 5 | Energie, milieu en duurzame ontwikkeling — Energie | 21,7 | 10,5 | 48,4 | 141,9 | 92,3 | 65,0 | 177,6 | 145,5 | 81,9 | 215,3 | 151,6 | 70,4 | 556,5 | 399,8 | 71,8 | |
B6-6150 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 14,6 | 11,5 | 78,5 | 17,0 | 13,0 | 76,6 | 17,7 | 14,9 | 84,0 | 49,3 | 39,4 | 79,8 | |||
B6-6151 | beleidsuitgaven (in 1999: B6-614 2) | 21,7 | 10,5 | 48,4 | 127,2 | 80,8 | 63,5 | 160,6 | 132,4 | 82,5 | 197,6 | 136,7 | 69,2 | 507,2 | 360,4 | 71,1 | |
INCO — B6-6 2 1 | Bevestiging van de internationale rol van het communautair onderzoek | 20,4 | 15,5 | 75,9 | 70,6 | 69,5 | 98,5 | 91,7 | 90,2 | 98,3 | 121,4 | 108,5 | 89,4 | 304,1 | 283,7 | 93,3 | |
B6-6210 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 11,9 | 10,9 | 92,3 | 12,4 | 11,2 | 89,9 | 12,7 | 11,6 | 91,9 | 36,9 | 33,7 | 91,3 | |||
B6-6211 | beleidsuitgaven | 20,4 | 15,5 | 75,9 | 58,7 | 58,6 | 99,8 | 79,3 | 79,0 | 99,7 | 108,8 | 96,9 | 89,1 | 267,2 | 250,0 | 93,6 | |
SME— B6-631 | Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het MKB | 14,3 | 4,7 | 33,0 | 66,9 | 39,3 | 58,7 | 77,7 | 41,2 | 53,1 | 79,9 | 71,2 | 89,1 | 238,8 | 156,5 | 65,5 | |
B6-6310 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 7,9 | 4,9 | 62,3 | 6,3 | 5,6 | 88,1 | 8,7 | 6,1 | 70,7 | 22,9 | 16,6 | 72,6 | |||
B6-6311 | beleidsuitgaven | 14,3 | 4,7 | 33,0 | 59,1 | 34,4 | 58,2 | 71,3 | 35,7 | 50,0 | 71,3 | 65,1 | 91,4 | 216,0 | 139,9 | 64,8 | |
IHP — B6-6 4 1 | Verhoging van het menselijk onderzoeks- potentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal- economisch gebied | 72,4 | 13,0 | 18,0 | 213,3 | 203,7 | 95,5 | 186,2 | 164,6 | 88,4 | 292,1 | 285,8 | 97,8 | 764,1 | 667,1 | 87,3 | |
B6-6410 | huishoudelijke uitgaven | n.v.t. | 16,7 | 15,0 | 89,6 | 20,2 | 16,6 | 82,1 | 24,0 | 19,4 | 80,8 | 61,0 | 51,0 | 83,7 | |||
B6-6411 | beleidsuitgaven | 72,4 | 13,0 | 18,0 | 196,6 | 188,6 | 96,0 | 166,0 | 148,0 | 89,1 | 268,1 | 266,4 | 99,4 | 703,1 | 616,1 | 87,6 | |
Totaal KP5 | 526,3 | 287,9 | 54,7 | 2 020,3 | 1 723,3 | 85,3 | 2 179,2 | 2 034,1 | 93,3 | 2 918,4 | 2 723,7 | 93,3 | 7 644,1 | 6 769,0 | 88,6 |
(1) Betalingskredieten na verrekening van aanvullende begrotingen en overschrijvingen, overgedragen kredieten, nieuwe aanwending van ontvangsten en ontvangsten als gevolg van deelnemingen van derden (zie Besluit nr. 182/1999/EG, artikel 2 en bijlage III, PB L 26 van 1.2.1999, blz. 4 en 28, zoals gewijzigd bij Besluit 2001/692/EG betreffende de aanpassing van de financiële vooruitzichten in verband met de uitvoering van de begroting, PB L 246 van 15.9.2001, blz. 29 en 30, noot 1.
(2) Gebruikte kredieten, inclusief uit het voorgaande jaar overgedragen kredieten, nieuwe aanwending van ontvangsten en ontvangsten als gevolg van deelnemingen van derden, andere ontvangsten met een bepaalde bestemming en wederopgevoerde kredieten.
(3) Totale betalingskredieten na verrekening van aanvullende begrotingen en overschrijvingen, nieuwe aanwending van ontvangsten en ontvangsten als gevolg van deelnemingen van derden (zie Besluit nr. 182/1999/EG, artikel 2 en bijlage III. Overgedragen kredieten zijn niet verrekend.
(4) Gebruikte kredieten, inclusief nieuwe aanwending van ontvangsten en ontvangsten als gevolg van deelnemingen van derden, andere ontvangsten met een bepaalde bestemming en wederopgevoerde kredieten. Overgedragen kredieten zijn niet verrekend.
Bron: Europese Commissie, winst-en-verliesrekeningen 1999 en 2000, jaarrekeningen 2001 en 2002.
BIJLAGE 3A
KP5-CONTRACTEN VOOR OTO-WERKZAAMHEDEN ONDER CONTRACT (1999-2003), PER TYPE
Type | aantal in de periode onderte- kende contracten | % | aantal contrac- tanten | % | Totale subsidiabele kosten volgens de contracten (miljoen euro) | % | Contractueel overeen- gekomen EU-bijdrage (miljoen euro) | % |
Totaal KP5 | 15 223 | 100 | 77 065 | 100 | 19 979,0 | 100 | 12 303,6 | 100 |
Type 1 — WERKZAAMHEDEN VOOR GEZAMENLIJKE REKENING | 7 212 | 47 | 51 799 | 67 | 16 839,0 | 84 | 9 689,4 | 79 |
O & O-projecten | 5 045 | 70 | 40 908 | 79 | 14 200,2 | 84 | 8 554,8 | 88 |
Demonstratieprojecten | 162 | 2 | 1 213 | 2 | 1 058,6 | 6 | 313,8 | 3 |
GecombineerdeO&O en demonstratie | 221 | 3 | 2 174 | 4 | 709,7 | 4 | 322,5 | 3 |
Steun voor transnationale toegang tot grote onderzoeksinfrastructuren | 187 | 3 | 188 | 0 | 125,1 | 1 | 120,8 | 1 |
Onderzoek in samenwerking | 646 | 9 | 5 416 | 10 | 717,6 | 4 | 356,4 | 4 |
Exploratietoelagen | 951 | 13 | 1 900 | 4 | 27,9 | 0 | 21,0 | 0 |
Type 2 — OPLEIDINGSBEURZEN | 3 698 | 24 | 3 617 | 5 | 512,8 | 3 | 512,8 | 4 |
Individuele beurzen Xxxxx Xxxxx | 2 569 | 69 | 2 520 | 70 | 284,4 | 55 | 284,4 | 55 |
Individuele INCO-beurzen voor jonge onderzoekers uit ontwikkelingslanden | 45 | 1 | 61 | 2 | 1,1 | 0 | 1,1 | 0 |
Beurzen voor communautaire onderzoekers | — | 0 | — | 0 | — | 0 | — | 0 |
Beurzen voor Japan | 22 | 1 | 19 | 1 | 2,7 | 1 | 2,7 | 1 |
Gastbeurzen ontwikkeling Xxxxx Xxxxx | 120 | 3 | 108 | 3 | 29,4 | 6 | 29,4 | 6 |
Gastbeurzen industrie Xxxxx Xxxxx | 429 | 12 | 420 | 12 | 89,7 | 18 | 89,7 | 18 |
Opleidingscentra Xxxxx Xxxxx | 513 | 14 | 489 | 14 | 105,5 | 21 | 105,5 | 21 |
Type 3 — STEUN VOOR NETWERKEN | 857 | 6 | 10 832 | 14 | 942,6 | 5 | 910,6 | 7 |
Onderzoeksopleidingsnetwerken | 332 | 39 | 2 641 | 24 | 456,7 | 48 | 444,0 | 49 |
Thematische netwerken (één of meer contractanten) | 525 | 61 | 8 191 | 76 | 485,9 | 52 | 466,5 | 51 |
Type 4 — GECOÖRDINEERDE WERKZAAMHEDEN | 170 | 1 | 1 887 | 2 | 115,7 | 1 | 110,6 | 1 |
Gecoördineerde werkzaamheden (met één of meer partners) | 170 | 100 | 1 887 | 100 | 115,7 | 100 | 110,6 | 100 |
Type 5 — BEGELEIDENDE MAATREGELEN | 3 286 | 22 | 8 930 | 12 | 1 568,9 | 8 | 1 080,3 | 9 |
Begeleidende maatregelen (met één of meer partners) | 1 311 | 40 | 5 437 | 61 | 900,4 | 57 | 688,3 | 64 |
Specifieke begeleiding van „Technology Take- up”-maatregelen (met één of meer partners) | 325 | 10 | 1 883 | 21 | 418,1 | 27 | 256,6 | 24 |
Wetenschappelijke conferentie op hoog niveau | 727 | 22 | 727 | 8 | 95,4 | 6 | 35,6 | 3 |
Subsidieovereenkomsten | 923 | 28 | 883 | 10 | 155,1 | 10 | 99,9 | 9 |
Bron: Europese Commissie, januari 1999-juli 2003 (niet gecontroleerd).
Bijlage 3B
KP5-CONTRACTEN VOOR INDIRECTE OTO-WERKZAAMHEDEN (1999-2003), PER DIRECTORAAT-GENERAAL
Directoraat-generaal | aantal bin- nen de periode onderte- kende contracten | % | aantal contrac- tanten | % | Totale subsidiabele kosten volgens de contracten (miljoen euro) | % | Contractueel overeen- gekomen EU-bijdrage (miljoen euro) | % |
Totaal KP5 | 15 223 | 100 | 77 065 | 100 | 19 979,0 | 100 | 12 303,7 | 100 |
DG Onderzoek | 11 473 | 75 | 52 859 | 69 | 11 531,1 | 58 | 7 731,6 | 63 |
Type 1 — Werkzaamheden voor gezamenlijke rekening | 4 962 | 43 | 35 586 | 67 | 9 763,0 | 85 | 6 114,3 | 79 |
Type 2 — Opleidingsbeurzen | 3 610 | 31 | 3 529 | 7 | 495,0 | 4 | 495,0 | 6 |
Type 3 — Steun voor netwerken | 644 | 6 | 8 563 | 16 | 756,5 | 7 | 732,0 | 9 |
Type 4 — Gecoördineerde werkzaamheden | 152 | 1 | 1 661 | 3 | 101,6 | 1 | 97,2 | 1 |
Type 5 — Begeleidende maatregelen | 2 105 | 18 | 3 520 | 7 | 415,0 | 4 | 293,0 | 4 |
DG Informatiemaatschappij | 2 664 | 17 | 17 399 | 23 | 5 934,7 | 30 | 3 427,8 | 28 |
Type 1 — Werkzaamheden voor gezamenlijke rekening | 1 694 | 64 | 11 867 | 68 | 5 104,6 | 86 | 2 817,8 | 82 |
Type 2 — Xxxxxxxxxxxxxxxxx | 00 | 2 | 56 | 0 | 14,0 | 0 | 14,0 | 0 |
Type 3 — Steun voor netwerken | 148 | 6 | 1 810 | 10 | 111,1 | 2 | 106,7 | 3 |
Type 4 — Gecoördineerde werkzaamheden | 2 | 0 | 8 | 0 | 0,8 | 0 | 0,8 | 0 |
Type 5 — Begeleidende maatregelen | 764 | 29 | 3 658 | 21 | 704,3 | 12 | 488,5 | 14 |
DG Energie en vervoer | 595 | 4 | 4 387 | 6 | 1 907,5 | 10 | 784,7 | 6 |
Type 1 — Werkzaamheden voor gezamenlijke rekening | 334 | 56 | 2 888 | 66 | 1 659,3 | 87 | 575,0 | 73 |
Type 2 — Opleidingsbeurzen | — | 0 | — | 0 | — | 0 | — | 0 |
Type 3 — Steun voor netwerken | 36 | 6 | 359 | 8 | 46,4 | 2 | 43,3 | 6 |
Type 4 — Gecoördineerde werkzaamheden | 6 | 1 | 56 | 1 | 5,8 | 0 | 5,1 | 1 |
Type 5 — Begeleidende maatregelen | 219 | 37 | 1 084 | 25 | 196,0 | 10 | 161,3 | 21 |
DG Ondernemingen | 299 | 2 | 1 475 | 2 | 417,1 | 2 | 236,2 | 2 |
Type 1 — Werkzaamheden voor gezamenlijke rekening | 104 | 35 | 752 | 51 | 140,3 | 34 | 73,9 | 31 |
Type 2 — Opleidingsbeurzen | — | 0 | — | 0 | — | 0 | — | 0 |
Type 3 — Steun voor netwerken | 27 | 9 | 89 | 6 | 27,4 | 7 | 27,3 | 12 |
Type 4 — Gecoördineerde werkzaamheden | — | 0 | — | 0 | — | 0 | — | 0 |
Type 5 — Begeleidende maatregelen | 168 | 56 | 634 | 43 | 249,4 | 60 | 134,9 | 57 |
DG Visserij | 192 | 1 | 945 | 1 | 188,5 | 1 | 123,4 | 1 |
Type 1 — Werkzaamheden voor gezamenlijke rekening | 118 | 61 | 706 | 75 | 171,7 | 91 | 108,4 | 88 |
Type 2 — Opleidingsbeurzen | 32 | 17 | 32 | 3 | 3,8 | 2 | 3,8 | 3 |
Type 3 — Steun voor netwerken | 2 | 1 | 11 | 1 | 1,2 | 1 | 1,2 | 1 |
Type 4 — Gecoördineerde werkzaamheden | 10 | 5 | 162 | 17 | 7,5 | 4 | 7,5 | 6 |
Type 5 — Begeleidende maatregelen | 30 | 16 | 34 | 4 | 4,3 | 2 | 2,5 | 2 |
Bron: Europese Commissie, januari 1999-juli 2003 (niet gecontroleerd).
ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE
SAMENVATTING
I. Het communautair onderzoeksbeleid en de steun voor de Europese onderzoekscapaciteiten zijn aanzienlijk toegenomen door de opeenvolgende kaderprogramma’s. In 2003 heeft de Europese Unie zich met name ten doel gesteld een Europese onderzoeksruimte te realiseren en het investeringsniveau op het gebied van onderzoek naar 3 % van het bruto binnenlands pro- duct (BBP) van de Europese Unie te brengen.
II. De vertragingen hebben vooral betrekking op de goedkeu- ring van de rechtsgrondslag van KP5. Het belangrijkste deel van de documenten is desalniettemin opgesteld en derhalve zijn de onderhandelingen met de deelnemers van start kunnen gaan. In KP6 is het aantal verschillende modelcontracten aanzienlijk terug- gebracht. Er is nu nog maar één modelcontract voor alle OTO- werkzaamheden onder contract (met uitzondering van Xxxxx Xxxxx-werkzaamheden). In speciale bijlagen wordt rekening gehou- den met de specifieke regelingen die vereist zijn voor de belang- rijkste instrumenten.
III. De kostenvergoedingssystemen van KP5 zijn gebaseerd op de bepalingen in de rechtsgrondslag. De Commissie heeft het ini- tiatief genomen het contractuele en financiële beleid van de com- munautaire onderzoeksprogramma’s bij KP6 ingrijpend te her- zien.
IV. KP6 heeft belangrijke vereenvoudigingen met zich mee- gebracht inzake de uitvoering van onderzoekswerkzaamheden. De uitnodigingen tot het indienen van voorstellen van de Com- missie zijn voor een groot deel geïnspireerd door de aanbevelin- gen van de Rekenkamer. Deze zijn echter door de Raad en het Europees Parlement bij amendement weer gewijzigd.
Het kostenvergoedingssysteem dat voor KP6 is ontwikkeld, is zowel voor de deelnemers als voor de Commissiediensten een- voudiger uitvoerbaar. Dientengevolge kunnen de financiële belan- gen van de Gemeenschap ook beter worden beschermd. Naast de sanctiemogelijkheden waarin wordt voorzien door de soorten contracten en de regels voor deelneming aan KP6, bevat arti- kel 114 van het nieuwe Financieel Reglement van de Gemeen- schap eveneens mogelijkheden tot sancties.
V. De organisatie die door de Commissie is opgezet, heeft het in het bijzonder mogelijk gemaakt synergieën te ontwikkelen tus- sen onderzoek en ander communautair beleid. Dienovereenkom- stig zijn verantwoordelijkheden omschreven en steeds meer instru- menten ter beschikking gesteld. Daarnaast wordt het gezamenlijke beheer van programma’s door verschillende directoraten-generaal dankzij een aantal coördinatiemechanismen gemakkelijker gemaakt.
Bij KP6 illustreert de invoering van beheerinstrumenten, waaron- der gecentraliseerde ondersteunende functies, het streven van de Commissie een betere coördinatie tussen haar diensten te verwe- zenlijken.
VI. De tijdslimiet voor de invoering van KP6 en de specifieke programma’s ervan is als een prioriteit beschouwd en is nage- leefd.
De beheerprocedures zijn alle ingevoerd in overeenstemming met de voorschriften en doelstellingen van het kaderprogramma. De periode tot het moment van ondertekening van de contracten wordt benut om de kwaliteit van de essentiële selectie- en onderhandelingsfasen te garanderen. Hoewel de Europese kader- programma’s de omvangrijkste samenwerkende onderzoeks- programma’s ter wereld vormen, is de contractsluitingstijd korter dan bij vergelijkbare nationale en internationale programma’s.
Maatregelen om de duur van de procedures nog verder terug te brengen, zullen worden voortgezet onder KP6 en een verdere aan- vulling vormen op de nieuwe specifieke regelingen inzake de inwerkingtreding van contracten, die zijn vastgelegd in de regels voor deelneming van KP6.
In overeenstemming met de aanbevelingen in het Witboek over de hervorming van de Commissie, heeft de Commissie aandacht besteed aan de specifieke problemen op het gebied van onderzoeks- personeel.
Vereenvoudigde procedures en een betere planning zouden moe- ten leiden tot een evenwichtigere werkverdeling onder KP6, waar- mee de interne controle wordt verbeterd en processen worden versneld.
VII. De Commissie heeft KP5 ingevoerd binnen de begroting die door het Europees Parlement en de Raad is vastgesteld. De door de Rekenkamer voorgestelde alternatieve maatregel is niet de maatregel die op grond van de voorschriften vereist is.
De toewijzing van personeel wordt gepresenteerd in het jaarlijks beheersplan (annual Management Plan, aMP), sinds 2002 in overeenstemming met het nieuwe op activiteiten gebaseerde begrotingssysteem (activity Based Budgeting, aBB), maar 2004 zal het eerste jaar zijn waarin de algemene begroting officieel op dit nieuwe systeem wordt gebaseerd. Het op activiteiten geba- seerde begrotingssysteem levert een verdere bijdrage aan de trans- parantie van het begrotingsbeleid van de Commissie.
VIII. De voortgaande integratie van IT-systemen is aanzienlijk verbeterd gedurende KP5. De steun voor IT-systemen in KP5 steekt bovendien gunstig af ten opzichte van KP4.
Specifieke door de Rekenkamer waargenomen onregelmatighe- den zijn door de Commissie meegenomen in de ontwikkeling van een gemeenschappelijk IT-systeem voor KP6. Dit systeem zal in 2004 in gebruik worden genomen.
IX. Naar de mening van de Commissie bestaat er geen tegen- strijdigheid tussen de doelstellingen van de administratieve her- vorming en de behoefte gemeenschappelijke beginselen en pro- cedures in de verschillende directoraten-generaal Onderzoek in te voeren. De verantwoordelijkheden zijn dan wel versterkt op gede- centraliseerde niveaus, maar deze zijn goed omschreven en staan een doelmatige samenwerking niet in de weg.
Naar aanleiding van de controle van de Rekenkamer, zowel in het licht van KP6 als in het kader van de ingezette financiële hervor- ming, heeft de Commissie reeds verschillende aspecten van haar internecontrolemechanismen verbeterd. In 2003 heeft de Com- missie een gemeenschappelijk actieplan ingevoerd voor de betrok- ken directoraten-generaal.
X. De Commissie erkent het probleem, dat wordt veroorzaakt door het feit dat de financiële bijdrage van de Commissie wordt uitbetaald op basis van de declaraties die worden ingediend door de uiteindelijke begunstigden. De juistheid van deze kosten en de vraag of deze voldoen aan de contractbepalingen kan niet volledig en nauwgezet door de Commissie worden geverifieerd vóór de goedkeuring van de betalingen. alleen met behulp van een finan- ciële controle op het niveau van de begunstigde kan met zeker- heid worden vastgesteld dat de gedeclareerde kosten juist zijn en voldoen aan de contractbepalingen.
Teneinde het aantal fouten terug te brengen, heeft de Commissie het aantal controles dat achteraf plaatsvindt verhoogd en naar aanleiding van het syntheseverslag van de jaarlijkse activiteiten- verslagen 2001 een actieplan opgesteld, dat in werking is getreden en regelmatig onderwerp is van follow-ups. Daarnaast worden in KP6 verschillende controlecertificaten geëist van begunstigden.
XI. De interne rapportage van de Commissie aan directeuren en (adjunct-)directeuren-generaal wordt gekenmerkt door de ver- schillende rollen en verantwoordelijkheden van gedecentraliseerde en gecentraliseerde managementfuncties binnen de directoraten- generaal en KP5-programma’s. Binnen elk directoraat-generaal vormen de vergaderingen van het kaderpersoneel de motor van het informatiesysteem voor beheer en toezicht.
Naast de formele interne rapportage aan het management zorgt de Commissie, zoals de rechtsgrondslag vereist, voor uitgebreide rapportages aan externe gebruikers als programmacomités, externe adviesgroepen en toezichtsgroepen.
De internecontrolenormen van de Commissie waren slechts gedu- rende een deel van de door de Rekenkamer gecontroleerde periode van kracht. Tijdens de evaluatie van de door de Rekenkamer gepresenteerde bevindingen moet rekening worden gehouden met dit feit. De invoering van het gemeenschappelijke IT-systeem voor KP6 zal bijdragen aan een verbetering van de management- rapportages.
INLEIDING
4. Sinds de start van het communautair onderzoeksbeleid in de jaren zestig hebben er belangrijke veranderingen plaatsgevon- den. Met name ten gevolge van de opeenvolgende kader- programma’s is de Europese onderzoekscapaciteit aanzienlijk toe- genomen. De Europese akte, gevolgd door de Verdragen van Maastricht, amsterdam en Nice, heeft het belang van onderzoeks- beleid in de Europese Unie bevestigd. Tijdens de Top van Lissabon heeft de Europese Unie de initiatieven gelanceerd die bekend zijn onder de naam „Naar een Europese onderzoeksruimte (Towards a European Research area, ERa)” en „eEurope”, daarbij de nadruk leggend op de fundamentele rol die onderzoek moet blijven spe- len om te komen tot een op kennis gebaseerde Europese Unie.
5. De Europese Unie heeft zich in het bijzonder ten doel gesteld op het gebied van onderzoek en technologische ontwik- keling een Europese onderzoeksruimte te realiseren die zowel een
„interne markt” vormt op het gebied van onderzoek als ruimte biedt voor de coördinatie van onderzoeksactiviteiten en -beleid van de lidstaten.
De budgetten die worden toegewezen aan de Europese OTO- kaderprogramma’s zijn nog steeds aanzienlijker kleiner, zowel absoluut als per hoofd van de bevolking, dan de budgetten die worden toegewezen aan niet-Europese onderzoeksprogramma’s, zoals de National Science Foundation (NSF), de federale instelling van de Verenigde Staten die zich bezighoudt met de bevordering van basisonderzoek en onderwijs.
Ter ondersteuning van de inspanningen op nationaal niveau beo- gen de OTO-kaderprogramma’s een toename van de investerin- gen op het gebied van onderzoek. Daarnaast moet nog een dui- delijke groei van de particuliere investeringen worden verwezenlijkt, die tweederde van de noodzakelijke uitgaven moet gaan beslaan, om te komen tot een investeringsniveau van 3 % van het bruto binnenlands product (BBP) van de Europese Unie.
CONTROLEBEVINDINGEN
12. De Commissie bevestigt dat er tijdens het eerste jaar van KP5 een aantal vertragingen heeft plaatsgevonden tijdens de onder- handeling over en de ondertekening van contracten.
De late beschikbaarheid van de modelcontracten zou geen grote problemen hebben veroorzaakt voor potentiële contractanten. De relevante informatie met betrekking tot de vaststelling van de geschatte begrotingen was beschikbaar in de uitvoerings- verordening. In de modelcontracten werd deze informatie, plus een aantal contractuele details, alleen in contractvorm gegoten.
14. De belangrijkste modelcontracten waren beschikbaar in alle officiële talen en vertalingen waren altijd mogelijk indien hierom werd verzocht. Gezien de grote verscheidenheid aan betrokken nationaliteiten en talen kiezen de meeste onderzoeks- consortia zelf voor het Engels als taal voor communicatie. De overgrote meerderheid van de KP5-contracten is dan ook in het Engels ondertekend. Tenzij het contract in een andere taal dan het Engels is ondertekend, is uitsluitend de Engelse versie juridisch bindend.
Wat betreft de beschikbaarheid van belangrijke documenten in verschillende talen moet worden vermeld dat de onderzoeksweb- site „Cordis” is ontwikkeld op basis van een expliciete meertalige benadering waardoor de relevante informatie in zoveel mogelijk verschillende talen wordt aangeboden.
15. In KP6 is de complexiteit van de procedures voor contract- beheer aangepakt. De benadering voor KP6 berust op twee begin- selen:
— de verschillen tussen instrumenten zijn vóór alles verschil- len in doelstellingen en geen juridische verschillen, en moe- ten derhalve als zodanig worden behandeld,
— een modulaire benadering op basis waarvan eventuele spe- cifieke wettelijke regelingen van een instrument — bijvoor- beeld aanvullende verplichtingen — moeten worden onder- scheiden van bepalingen met een algemene en gemeenschappelijke toepassing.
Krachtens deze beginselen bestaat het contract voor zeven van de acht instrumenten uit:
— een gemeenschappelijk „kerncontract” voor deze instrumen- ten,
— een gemeenschappelijke bijlage II (algemene voorwaarden) voor deze instrumenten.
Drie instrumenten (STREP, Ca en SSa) maken slechtst gebruik van deze twee documenten. Voor vier instrumenten vormen vier bijlagen III, elk van minder dan vijf pagina’s, een aanvulling op de twee bovenvermelde documenten.
aangaande het achtste instrument: „activiteiten ter versterking en ontwikkeling van menselijk potentieel en mobiliteit” die 14 acti- viteiten of „subinstrumenten” betreffen en zijn gebaseerd op financieringsmechanismen die variëren volgens dezelfde beginse- len, wordt het contract als volgt opgesplitst:
— een kerncontract,
— een gemeenschappelijke bijlage II „algemene voorwaarden”,
— een tiental bijlagen III.
En als laatste moeten nog de speciale „contractbrieven” voor de deskundigen en de contracttypen van de Commissie voor overheids- opdrachten worden genoemd.
17. De administratieve belasting die wordt veroorzaakt door de uitvoering van deze bepaling vloeit voort uit de financiële en rechtszekerheid die gerelateerd is aan het beheer van dit type con- tracten. In de wettelijke bepalingen van KP5 is voorgeschreven dat alle contractpartijen zich wettelijk verplichten door ieder indivi- dueel de contacten te ondertekenen. Er is gekozen voor deze spe- cifieke regeling teneinde de aanwezigheid van een directe relatie tussen de Gemeenschap en elk van de deelnemers duidelijk te maken, waarbij vanzelfsprekend rekening wordt gehouden met het feit dat er verschillende rechten en verplichtingen voortvloeien uit de investeringen van deelnemers in de werkzaamheden onder contract.
Het wijzigingsbeleid dat aanvankelijk voor KP5 werd voorgesteld, was nogal omslachtig en leidde inderdaad tot een aantal gevallen van „de facto” vetorecht, waarbij alle ondertekenende partijen ver- plicht waren elke wijziging te ondertekenen. Dit probleem is ech- ter nog in KP5 aangepakt en er zijn eenvoudigere procedures voor contractwijzigingen (inclusief mandaten aan de coördinator voor ondertekening) opgesteld. In het geval van een herschikking van bedragen is niet in alle gevallen de handtekening van alle contrac- tanten vereist.
Onder KP6 wordt het beginsel van de juridische verantwoordelijk- heid van de verschillende partijen gegarandeerd door vereenvou- digde procedures (ondertekening en inwerkingtreding, amende- menten) die ertoe zouden moeten leiden dat de beheerprocedures van de Commissie tot een minimum worden beperkt, terwijl tege- lijkertijd de financiële belangen van de Commissie voldoende worden beschermd (zie paragraaf 42).
18. Werkzaamheden onder contract, zoals gedefinieerd in de relevante rechtsgrondslag, kunnen worden uitgevoerd met behulp van zowel subsidies als aankopen in overeenstemming met de specifieke wettelijke bepalingen. De Commissie heeft de verschil- lende soorten werkzaamheden ingevoerd in overeenstemming met de bepalingen in de rechtsgrondslag en met gebruikmaking van de modelcontracten.
Het subsidie-overeenkomstcontract werd gebruikt voor de ad-hoctoepassing van subsidies voor activiteiten als workshops, seminars en conferenties. Voor dit type subsidies verwacht de Commissie standaard de overhead te beperken tot 7 % van de directe kosten. Welk contract wordt gebruikt, hangt af van de aard van de werkzaamheden.
Voor KP6 is het onderscheid tussen werkzaamheden die worden uitgevoerd met behulp van subsidies of met behulp van openbare aankopen verduidelijkt via de regels voor deelneming.
19. Gezien de aard van deze soorten OTO-werkzaamheden onder contract acht de Commissie het systeem van forfaitaire ver- goedingen geschikt voor de vergoeding van indirecte kosten. Het gebruik van forfaitaire vergoedingen vormt een belangrijke ver- eenvoudiging, met name als het gaat om indirecte kosten of over- heads. Dit wordt ook erkend door de Rekenkamer (zie para- graaf 36).
Voor thematische netwerken (type-3) en gecoördineerde werk- zaamheden (type-4) wordt de forfaitaire vergoeding voor indirecte kosten, die is vastgesteld op 20 % van de directe kosten exclusief onderaanneming, als laag genoeg beschouwd om de waarschijn- lijkheid weg te nemen dat er winst kan worden gemaakt op over- heads.
20. INTaS is niet opgericht door de Commissie, maar door de Gemeenschap, vertegenwoordigd door de Commissie op ver- zoek van de Raad, de lidstaten en derde landen, die alle lid zijn van deze associatie. De bevoegdheden van INTaS behoren niet toe aan de Commissie of aan de Gemeenschap, maar zijn missies die gezamenlijk zijn opgezet door de bovengenoemde leden van INTaS. De Gemeenschap behoudt de volledige bevoegdheden met betrekking tot de internationale samenwerking op het gebied van wetenschap en technologie met de nieuwe onafhankelijke staten.
In KP6 zal de financiële bijdrage van de Gemeenschap bestaan uit een contributie aan INTaS, waarbij rekening wordt gehouden met de nieuwe regels voor deelneming (artikel 9, lid 2, onder a), en het nieuwe Financieel Reglement (met name artikel 160, lid 3, inzake de invoering van het Financieel Reglement). De rest zal worden beschouwd als een subsidie en onderworpen zijn aan de regels en procedures die zijn gedefinieerd in de regels voor deelneming en in het Financieel Reglement.
Ten vervolge op een controle uitgevoerd door de interneaudit- eenheden van de Commissie zelf, zijn er nieuwe procedures voor controles en betalingen gedefinieerd en zijn de statuten van INTaS aangepast op verzoek van de Commissie als vertegenwoordiger van de Gemeenschap om mogelijke belangenconflicten in de toe- komst te voorkomen.
21. Op grond van de communautaire kaderregeling voor overheidssteun moet de Commissie, indien er sprake is van een combinatie van overheidssteun voor onderzoek en communautaire financiering, rekening houden met de eventuele gevolgen hiervan voor concurrentievermogen en handel. Dit houdt in dat wanneer er sprake is van een combinatie van communautaire financiering en overheidssteun de totale steun niet hoger mag zijn dan 75 % in het geval van industrieel onderzoek en niet hoger dan 50 % in het geval van activiteiten op het gebied van pre-concurrentiële ont- wikkeling.
24. Tijdens het opstellen van KP6 heeft de Commissie reke- ning gehouden met de complexiteit van de kostenvergoedings- systemen van KP5. In principe moeten contractanten hetzelfde kostendeclaratiesysteem gebruiken voor alle werkzaamheden die worden uitgevoerd onder KP6, maar in aantal specifieke gevallen mag van deze regel worden afgeweken (zie paragraaf 38).
25. Zoals aangegeven door de Rekenkamer is het niet nood- zakelijk de exacte kosten van deze middelen vast te stellen, aan- gezien op grond van het kaderprogramma de financiering van 100 % van de extra kosten toegestaan is aan die contractanten die toestemming hebben dit systeem te gebruiken voor het documen- teren en motiveren van hun declaraties. Het beginsel van de finan- ciering van alle extra kosten houdt in dat dit een volmacht is voor de financiering van de helft van de totale kosten.
Contractanten die gebruikmaken van het systeem van de extra kosten (additional Cost — aC) kunnen inderdaad doorgaans niet exact aangeven wat de werkelijke kosten zijn van de doorlopende middelen die zij hebben ingezet bij de OTO-werkzaamheden onder contract. Er moet echter wel een schatting van de perma- nente arbeidsuren die aan het project worden besteed in het contractvoorbereidingsformulier (CPF) worden aangegeven. De resultaten van deze werkzaamheden worden vermeld in de perio- dieke voortgangsrapporten. In sommige gevallen wordt het aantal arbeidsuren dat door deze personen is bijgedragen specifiek ver- meld in de voortgangsrapporten die bij de Commissie worden ingediend.
Met het oog op het nieuwe Financieel Reglement worden contrac- tanten die werken volgens het aC-systeem bij KP6-projecten ver- plicht de overige middelen die zij hebben ingezet in het door de Gemeenschap gefinancierde project te vermelden en een schatting te maken van de kosten van die overige middelen.
26. De capaciteit van de boekhoudsystemen van elke afzon- derlijke deelnemer wordt niet systematisch door de Commissie gecontroleerd voordat tot ondertekening van een contract wordt overgegaan. Er wordt van de contractanten verwacht dat zij de onderliggende regels en vereisten van het contract begrijpen en op de juiste wijze toepassen.
De beoordeling van de kwaliteit van het boekhoudsysteem is in de eerste plaats gebaseerd op verklaringen van de deelnemer zelf, met name in het contractvoorbereidingsformulier. De juistheid van deze gegevens kan pas worden gecontroleerd tijdens een con- trole achteraf bij de uiteindelijk begunstigde.
In het kader van KP6 maakt deze beoordeling deel uit van die ele- menten die regelmatig moeten worden gecertificeerd door de externe controleur van de begunstigde (zie de paragrafen 44 en 45).
27. Het gebruik van de twee nieuwe kostencategorieën in KP5 was optioneel.
In KP6 zullen de kosten worden berekend in overeenstemming met de normale en wettelijke boekhoudregels en -praktijken en niet langer worden gebaseerd op uit contracten voortvloeiende kostencategorieën die als kunstmatig kunnen worden beschouwd in vergelijking met de boekhoudpraktijk van uiteindelijk begun- stigden (zie paragraaf 39).
28. Krachtens het KP5-model mogen contractanten 20 % van hun begroting overschrijven tussen categorieën zonder dat hier- voor een contractwijziging vereist is en mogen zij onderling 20 % van het budget overschrijven zonder dat hiervoor toestemming van de Commissie vereist is.
Dit biedt een zekere mate van flexibiliteit in de uitvoering van door de Gemeenschap gefinancierde onderzoeksprojecten. Hogere overschrijvingen zijn mogelijk, maar in dat geval is een contract- wijziging vereist.
De vereenvoudiging in KP6 biedt aanzienlijk meer flexibiliteit voor de consortia, aangezien er geen vooraf gedefinieerde kostencate- gorieën meer bestaan (zie paragraaf 39).
29. De begunstigden worden geacht de contractuele verplich- tingen na te komen. Op grond van het KP5-modelcontract is het toegestaan gemiddelde tarieven te hanteren voor personeelskos- ten zolang deze niet wezenlijk verschillen van het algemene begin- sel inzake de vergoeding van werkelijk gemaakte kosten.
De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat vereenvoudi- ging noodzakelijk is en heeft het initiatief genomen het contrac- tuele en financiële beleid van de communautaire onderzoeks- programma’s voor KP6 ingrijpend te herzien. Voor KP6 heeft de Commissie — in navolging op de duidelijke bepalingen in het modelcontract in dit opzicht — een „Guide to Financial Issues” geplaatst op de website voor modelcontracten met betrekking tot OTO-werkzaamheden onder contract van KP6 met het doel gedetailleerdere richtlijnen te verstrekken.
30. Het gebruik van forfaitaire bedragen kan worden beschouwd als een belangrijke vereenvoudiging, met name voor de vergoeding van indirecte kosten of overheads. Dit wordt ook erkend door de Rekenkamer (zie paragraaf 36).
Wat betreft de omvang van dergelijke forfaitaire vergoedingen is het van belang rekening te houden met het soort werkzaamheden en derhalve met de relevantie van dergelijke kosten, alsook met de basis waarop dit forfaitaire bedrag wordt toegepast.
Het oorspronkelijke voorstel van de Commissie inzake de optie van een forfaitaire vergoeding werd naar aanleiding van bespre- kingen met vertegenwoordigers van de lidstaten verhoogd tot 80 %.
Het feit dat de forfaitaire vergoeding van 80 % van de personeels- kosten onder KP5 werd gewijzigd in 20 % van alle directe kosten onder KP6 houdt niet in dat de Commissie erkent dat de vergoe- ding op zich niet juist was in KP5 (zie paragraaf 38).
31. Ook in dit geval werd door vertegenwoordigers van de lidstaten om de openstelling van de optie van totale kosten met forfaitaire vergoeding (FF) voor alle soorten deelnemers verzocht.
Voor KP6 omvat het nieuwe rapportagemodel voor totale kosten met forfaitaire vergoeding (FCF), dat het systeem uit KP5 voor totale kosten met forfaitaire vergoeding (FF) vervangt, een for- faitaire vergoeding voor indirecte kosten, vastgesteld op een niveau van 20 % van de directe kosten exclusief de kosten voor onderaan- neming. Dit is dezelfde vergoeding als die voor het aC-model wordt gebruikt (zie paragraaf 38).
Uitsluitend kleine en middelgrote ondernemingen en juridische entiteiten die in aanmerking komen voor het systeem van de extra kosten (behoudens natuurlijke personen) kunnen kiezen voor de optie voor totale kosten met forfaitaire vergoeding (FCF).
32. Op grond van de uitvoeringsverordening zijn de Commissiediensten niet gemachtigd op eigen initiatief onderhan- delingen te voeren met contractanten die hebben voorgesteld het FF-systeem te gebruiken over de forfaitaire vergoeding voor over- heads. Er wordt duidelijk aangegeven dat de forfaitaire vergoeding voor indirecte kosten 80 % van de personeelskosten bedraagt.
In het modelcontract voor werkzaamheden voor gezamenlijke rekening voor KP5 wordt eveneens vermeld dat de vergoeding 80 % van de personeelskosten bedraagt maar ook: „een contrac- tant mag om een geringer percentage vragen wanneer dit, met name gelet op zijn interne regels, noodzakelijk is”.
De Commissie is het niet eens met de opvatting van de Rekenka- mer dat een efficiënter gebruik van communautaire fondsen zou kunnen worden bereikt door per geval over vergoedingen te onderhandelen.
33. Voor begeleidende maatregelen werden in bepaalde programma’s specifieke onderhandelingsrichtlijnen opgenomen om de vergoedingen van de voorgestelde overheads vast te stel- len, afhankelijk van de aard van de werkzaamheden die werden uitgevoerd door de begeleidende maatregel.
Zelfs als de onderhandeling over vergoedingen voor overheads in sommige gevallen noodzakelijkerwijze budgettaire beperkingen met zich meebracht, zou het alternatief zijn geweest het percen- tage van de financiële bijdrage van de Gemeenschap aan deze contracten te verlagen (de bijdrage van de Gemeenschap kan maximaal 100 % bedragen) en een hogere vergoeding voor over- heads te hanteren. Het eindresultaat zou hetzelfde zijn geweest.
34. De OTO-kaderprogramma’s moeten worden vernieuwd, zowel wat betreft inhoud als wat betreft uitvoeringsmechanismen. Bij het voorstellen van dergelijke wijzigingen aan het Europees Parlement en aan de Raad houdt de Commissie rekening met de ervaringen die zijn opgedaan in vorige programma’s.
Er is in KP6 een belangrijke inspanning geleverd om de admini- stratie van OTO-werkzaamheden onder contract te vereenvoudi- gen voor zowel deelnemers als Commissiediensten die de OTO- kaderprogramma’s uitvoeren (zie de paragrafen 36 tot en met 45).
35. De Commissie heeft zich ervoor ingespannen te komen tot consistentie en uniformiteit van wettelijke interpretatie en uit- voering door middel van het actieplan dat is opgesteld naar aan- leiding van het syntheseverslag van de Commissie van de jaar- lijkse activiteitenverslagen van 2001 (Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad. Synthese- verslag van de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen van de directeuren-generaal en hoofden van de diensten. COM(2002) 426 def., Xxxxxxx, 00 juli 2002).
De interne groep bestaande uit ambtenaren uit de betrokken dien- sten die overeenkomstig dit actieplan (C(2002) 5558) in januari 2003 is opgericht, zal de werkzaamheden inzake de coördinatie en toepassing door verschillende directoraten-generaal van verge- lijkbare benaderingen met betrekking tot contractbeheer voort- zetten.
Daarnaast heeft de Commissie ter verduidelijking van de contrac- tuele verplichtingen van begunstigden financiële richtlijnen voor- bereid voor deelnemers aan OTO-werkzaamheden onder contract in KP6 (zie paragraaf 45).
38. Er is een belangrijke vereenvoudiging gerealiseerd met betrekking tot de regels die de verschillende kostencategorieën besturen en gerelateerde kwesties, zoals de overdracht van budget- ten tussen categorieën en tussen contractanten.
De handhaving van drie verschillende kostenmodellen heeft als extra voordeel voor contractanten dat de basisbeginselen voor het vaststellen van de gemaakte kosten voor OTO-werkzaamheden onder contract, die onder KP5 zijn vastgesteld, in KP6 worden voortgezet (zie paragraaf 34).
39. In haar aanvankelijke uitnodigingen tot het indienen van voorstellen voor KP6 nam de Commissie de aanbevelingen over uit het jaarrapport 2001 van de Rekenkamer. De Raad en het Par- lement brachten wijzigingen aan het voorstel van de Commissie inzake de regels voor deelneming, waardoor de aanbevelingen van de Rekenkamer niet volledig konden worden opgevolgd.
De keuze gemaakt voor KP6 berust op de toevoeging van de vol- gende vijf beginselen:
— de formulering van een strikt kader voor subsidiabele kosten;
— deelnemers passen hun eigen boekhoudregels en -beginselen toe;
— gezien het feit dat de Commissie niet van alle boekhoud- regels en -beginselen op de hoogte kan zijn, zal systematisch gebruik gaan worden gemaakt van controlecertificaten (zie de paragrafen 44 en 45);
— consortia wordt verplicht een beheerrapport in te dienen waarin een verband is opgenomen tussen enerzijds de mid- delen en anderzijds de werkzaamheden en de wetenschap- pelijke resultaten;
— een herstructurering van de middelen in de follow-up inzake de wetenschappelijke kwaliteit van projecten met de hulp van externe experts volgens vereenvoudigde procedures (zie de paragrafen 94 en 121) en controles achteraf (zie paragraaf 133).
De Commissie is van mening dat het systeem dat voor KP6 is ont- wikkeld zowel rationeler en eenvoudiger uitvoerbaar is voor de deelnemers als voor de Commissiediensten. Dientengevolge kun- nen de financiële belangen van de Gemeenschap ook beter wor- den beschermd.
40. De Commissie heeft, in overeenstemming met de strik- tere vereisten van het nieuwe Financieel Reglement van 2003, deze kwestie aangepakt door een aantal nieuwe, expliciete regels in het modelcontract voor KP6 op te nemen.
Het communautair onderzoeksbeleid wordt niet op hetzelfde integratie- en financieringsniveau geformuleerd als bijvoorbeeld het beleid dat wordt gevolgd met betrekking tot de Structuur- fondsen. Op dit moment is het afhankelijk van de coördinatie en niet van de integratie van nationaal beleid.
De kostenvergoedingssystemen die in het wettelijk kader zijn toe- gestaan, zijn niet gerelateerd aan de juridische aard van de enti- teiten die deelnemen aan de onderzoeksprojecten, maar aan de mogelijkheden van die entiteiten om de werkelijke kosten voor het project aan te geven. Desalniettemin worden de beginselen van complementariteit en additionaliteit tijdens de onderhandelingsfase van het contract gebruikt.
41. Onder KP6 kunnen door derden beschikbaar gemaakte middelen worden gedeclareerd als subsidiabele kosten indien dit vooraf overeengekomen is en de juiste motivering is verstrekt.
Daarnaast beantwoordt het contractsoort van KP6 aan de door de Rekenkamer geuite vrees, aangezien het de begunstigde van de communautaire fondsen verplicht de overheidsdienst die de sub- sidies uitbetaalt te informeren over het gebruik van de middelen die door haar ter beschikking zijn gesteld in het door de Gemeen- schap gefinancierde project. Deze overheidsdienst zal dus in staat zijn hetzij de bijbehorende kredieten te annuleren, hetzij deze in te zetten ten gunste van andere doelstellingen.
42. Meer dan in het verleden wordt de verantwoordelijkheid in KP6 bij de leden van een consortium gelegd en worden de financiële belangen van de Gemeenschap beter beschermd.
Het ingevoerde mechanisme biedt betere garanties dan mechanis- men die in het verleden zijn toegepast:
— contractanten worden verplicht onderzoekswerkzaamheden onder contract voort te zetten, ook in het geval waarin één van hen in gebreke blijft;
— met name voor het geval waarin een contractant weigert het project voort te zetten, kan aan deze met behulp van dit mechanisme een sanctie worden opgelegd en kunnen alle of een deel van de kosten op de in gebreke blijvende contrac- tant worden verhaald. Daarnaast kunnen procedures tegen de contractant worden aangespannen.
43. Naast de sanctiemogelijkheden waarin wordt voorzien door de regels voor deelneming en artikel 114 van het nieuwe Financieel Reglement van de Gemeenschap, zijn er eveneens bepa- lingen betreffende „forfaitaire schadevergoedingen” die zijn gere- geld in de contractsoorten van KP6. Contractanten die een onre- gelmatigheid hebben begaan, kunnen op deze manier niet langer deelnemen aan werkzaamheden van K6. Dit houdt tevens in dat contractanten niet langer in aanmerking komen uitnodigingen tot het indienen van voorstellen te doen voor OTO-werkzaamheden onder contract die voortvloeien uit het desbetreffende contract, maar ook dat contractanten worden uitgesloten van andere con- tracten die worden uitgevoerd en waaraan de contractant deel- neemt, of zijn onregelmatigheid nu te maken heeft met dat andere contract of niet.
44. De uitvoering van experimentele acties in KP5 heeft de Commissie geholpen bij de verdere ontwikkeling van het controle- certificatensysteem in KP6.
De certificering van kostendeclaraties door onafhankelijke gekwa- lificeerde controleurs zou een redelijke garantie moeten bieden aangaande de betrouwbaarheid van door contractanten inge- diende kostendeclaraties in termen van wettigheid en regelmatig- heid.
In 2003 is de Commissie begonnen met een evaluatie van de experimentele actie met betrekking tot de controlecertificaten van KP5.
45. Gezien de nieuwe voorwaarden met betrekking tot cofi- nanciering, die met name zijn gebaseerd op de controlecertificaten, verschilt de aard van de controles die door de Commissie in KP6 worden uitgevoerd op de werkzaamheden onder contract van die in KP5.
Informatie over het aantal arbeidsuren moet worden gerappor- teerd in de technische rapporten en het afstemmen van de weten- schappelijke activiteiten en de financiële aspecten zou eenvoudi- ger moeten zijn, aangezien de motiveringen voor de financiële aspecten worden bevestigd per controlecertificaat.
De subsidiabiliteit en realiteit van de onkosten moeten door de externe controleur worden gecertificeerd. Daarentegen moet de noodzaak van de uitvoering van de OTO-werkzaamheden onder contract door de Commissiediensten worden beoordeeld. Dankzij dit onderscheid wordt de rol van de externe controleur duidelij- ker.
Teneinde een doeltreffend gebruik van dit nieuwe instrument te garanderen, heeft de Commissie financiële richtlijnen voorbereid voor deelnemers aan OTO-werkzaamheden onder contract in KP6, inclusief een model voor controlecertificaten. Deze richtlij- nen omvatten een aantal relevante voorschriften om de consis- tentie en kwaliteit van controlecertificaten te garanderen (zie paragraaf 35).
De Commissie zal de benodigde stappen ondernemen om de kwaliteit en algehele consistentie van het gebruik van controle- certificaten te garanderen.
46. Het belangrijkste algemene beginsel voor de organisatie van het beheer van Europese onderzoeksprogramma’s door de Commissie wordt gevormd door het optimaliseren van onder- steuning voor en integratie met beleidsdoelstellingen met hoge prioriteit, terwijl tegelijkertijd de kosteneffectiviteit niet uit het oog wordt verloren. De organisatorische opzet verandert derhalve noodzakelijkerwijze mee met wijzigingen in beleidsprioriteiten. Het volume en de wetenschappelijke diversiteit van het kader- programma en de behoefte aan beheersbare instanties vereisen een organisatorische structuur met gespecialiseerde entiteiten. Dit vereist zowel adequate ondersteunende functies als voldoende coördinatie.
De keuze van de Commissie voor de managementstructuur van KP5 werd zowel gemotiveerd door het streven management- verantwoordelijkheden zoveel mogelijk te concentreren (in KP4 waren zeven directoraten-generaal betrokken en in KP5 waren vijf directoraten-generaal betrokken) als de integratie met en onder- steuning voor beleidsgebieden met hoge prioriteit te handhaven en te bevorderen.
48. In het geval van het directoraat-generaal Informatie- maatschappij worden synergieën en wederzijdse belangen tussen IST-onderzoek, het beleid gericht op het genereren van concur- rentie op de communicatiemarkt en initiatieven ter bevordering van het doelmatige gebruik van toepassingen en inhoud, alom erkend door de voornaamste belanghebbenden overal in Europa.
49. Onafhankelijk van de organisatorische opzet voor speci- fieke thematische onderzoeksgebieden, besteedt de Commissie veel aandacht aan horizontale coördinatie tussen samenhangende beleidsdomeinen, zowel binnen een directoraat-generaal als tus- sen directoraten-generaal onderling. Ten aanzien van de coördi- natie van het beheer van KP5-contracten is er door het College naar aanleiding van het syntheseverslag van de jaarlijkse activiteitenverslagen 2001 een interne groep bestaande uit amb- tenaren uit de betrokken diensten opgericht, die zich bezighoudt met kwesties aangaande het beheer van KP5- en KP6- onderzoekscontracten.
50. Het ontwerpen van een specifiek programma als één entiteit houdt niet noodzakelijkerwijze in dat dit door één Commissiedienst moet worden beheerd.
De reorganisatie van het directoraat-generaal Xxxxxxxxx in 2001 moet ook worden beschouwd in de context van de hervorming die wordt ingevoerd op het niveau van de Commissie, en in het bijzonder de doelstelling het financieel beheer van de uitvoerende diensten uit te breiden. Ten gevolge van de reorganisatie van de betrokken verantwoordelijkheden is het aantal administratieve en financiële eenheden toegenomen.
51. Instrumenten als de website Cordis bieden toegang tot algemene en samenhangende informatie. Regelmatige bijeenkom- sten tussen de onderzoeksdirectoraten hebben als doel de stand- punten van de Commissiediensten te harmoniseren. Tijdens deze bijeenkomsten worden afspraken gemaakt over alle belangrijke interpretatiekwesties.
Voor KP6 zijn voor elk programma afzonderlijk en voor het kaderprogramma als geheel helpdesks opgericht. Daarnaast is een netwerk van nationale contactpunten beschikbaar voor de deel- nemers aan het onderzoek.
Teneinde de deelnemers efficiënter te ondersteunen heeft de Com- missie in het kader van actie 1 van het actieplan volgend op het syntheseverslag van de jaarlijkse activiteitenverslagen een interne groep bestaande uit ambtenaren uit de betrokken diensten en een
netwerk van contactpersonen opgericht met het doel de coördi- natie en samenhang in de interpretatie van contracten en de uit- voering en de uitwisseling van goede praktijken te bevorderen. Dit actieplan is in januari 2003 ingevoerd (zie paragraaf 35).
52. Kernactiviteiten hebben bewezen zeer succesvol te zijn bij het structureren van de specifieke programma’s.
53. Een betekenisvolle deelname van kleine en middelgrote ondernemingen (MKB) aan de OTO-kaderprogramma’s is door de wetgever in de rechtsgrondslag als een expliciete programma- doelstelling geformuleerd voor alle programma’s. Hiertoe is een doelpercentage van 15 % gesteld over de hele linie voor alle programma’s, alsook voor het specifieke horizontale programma en „Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het MKB”. Het is duidelijk dat er specifieke maatregelen in de ver- schillende thematische programma’s noodzakelijk zijn om deze doelstelling te bereiken.
Voor KP6 zijn de doelstellingen met betrekking tot de deelneming van juridische entiteiten in overeenstemming met de internatio- nale belangen op het gebied van samenwerking eveneens in de thematische prioriteiten geïntegreerd. Daarnaast is er een speciaal programma voor de bevordering van de deelneming van kleine en middelgrote ondernemingen (MKB). De doelstelling te komen tot 15 % deelneming van kleine en middelgrote ondernemingen is ook in het gehele kaderprogramma geïntegreerd en er is een pro- gramma opgezet speciaal voor kleine en middelgrote onderne- mingen.
54. De coördinatie van het geheel wordt met name uitge- voerd op het niveau van de directeuren-generaal en via speciale structuren tussen diensten onderling om te zorgen voor de beno- digde coördinatie. Voorbeelden hiervan zijn onder meer de interne groepen bestaande uit ambtenaren uit de betrokken diensten voor het beantwoorden van vragen inzake evaluaties en juridische en contractuele vragen, en het netwerk van personen verantwoorde- lijk voor de externe controles.
55. Er zijn „directeursgroepen” opgericht om coördinatie tus- sen de thematische programma’s en de bijbehorende beleids- domeinen tot stand te brengen. In november 2001 kregen deze groepen daarnaast de taak de raadpleging tussen diensten te ver- zorgen, in overeenstemming met het machtigingsbesluit van de Commissie voor KP5, hetgeen een belangrijke vereenvoudiging van het besluitvormingsproces van KP5 betekende.
Wat het directoraat-generaal Informatiemaatschappij betreft wordt de interne coördinatie tussen verschillende directoraten verzekerd door middel van wekelijkse bijeenkomsten van directeuren, ter- wijl de coördinatie van directoraten-generaal op het niveau van werkprogramma’s, uitnodigingen tot het indienen van voorstel- len en de selectie van projecten plaatsvond door middel van schriftelijk overleg tussen diensten.
56. Hoewel de directeuren-generaal en directeuren de alge- mene verantwoordelijkheid dragen, worden veel van deze kwes- ties primair afgehandeld op het niveau van de administratieve en financiële eenheden, en niet op het niveau van de directeuren.
De voltooiing van eerdere programma’s werd gevolgd door nauw- gezette en regelmatige controles van de begrotingsuitvoering op het niveau van de directeuren.
57. De benadering van gedecentraliseerd beheer die in KP5 is toegepast, is over het algemeen doelmatig en doeltreffend geweest en er is een evenwicht gevonden tussen het aanpassen van bena- deringen aan lokale behoeften en specifieke vereisten. Waar nodig werd de coördinatie overal in KP5 met behulp van de juiste mid- delen bewerkstelligd.
Voor KP6 wordt deze benadering voortgezet met meer coördina- tie voor de ondersteunende functies, maar de voordelen van het beheer van het programma op het niveau van de afzonderlijke directoraten-generaal blijven behouden.
60. De Commissie erkent dat de tijd vanaf de publicatie van oproepen tot ondertekening van het contract, zoals waargeno- men in de eerste fase van KP5 in de verschillende programma’s die door verschillende directoraten-generaal werden beheerd, te lang was.
De Commissie heeft zich ervoor ingespannen de „contract- sluitingstijd” te verkorten, met name voor het directoraat-generaal Informatiemaatschappij, wat heeft geleid tot een aanzienlijke afname van de gemiddelde contractsluitingstijd voor het pro- gramma „Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij” (zie paragraaf 61).
Toch moet de indicator „contractsluitingstijd” altijd binnen de spe- cifieke context worden gezien en voorzichtig worden gebruikt. In het gemiddelde van 263 kalenderdagen schuilen aanzienlijke ver- schillen tussen soorten werkzaamheden en wordt geen rekening gehouden met belangrijke beperkingen waarmee zowel contrac- tanten als de Commissie worden geconfronteerd. Bovendien ste- ken de prestaties van de Commissie inzake de „contractsluitingstijd” gunstig af ten opzichte van andere onderzoeksprogramma’s.
61. Sinds 2001 heeft de Commissie getracht deze gevolgen te ondervangen door haar eigen interne procedures te vereenvoudi- gen, bijvoorbeeld door middel van een decentralisatie van de besluitvorming conform haar eigen nieuwe interne reglement (zie paragraaf 66), maar ook door in een vroeg stadium informatie te vragen en de handtekeningen van de contractanten te verzamelen voordat haar eigen interne procedures waren afgerond.
Deze maatregelen zullen worden voortgezet in het zesde kader- programma en een goede aanvulling vormen op de nieuwe spe- cifieke regelingen inzake de inwerkingtreding van contracten vast- gelegd in de regels voor deelneming aan KP6.
62. De Commissie beaamt dat de stap waarin het programma- comité wordt geraadpleegd, zoals aangegeven door de Rekenka- mer, de „contractsluitingstijd” verlengt. Toch heeft de wetgever, zoals opgemerkt door de Rekenkamer, bij de invoering van de rechtsgrondslag voor KP5 aangedrongen op deze stap.
63. De Commissie erkent dat de vertragingen bij de oprich- ting van het evaluatieplatform problemen hebben veroorzaakt, met name bij de evaluaties aangaande de eerste uitnodigingen tot het indienen van voorstellen in 1999. Deze problemen zijn opge- lost in de volgende evaluaties en de Commissie is van mening dat de dienst naar behoren heeft gefunctioneerd.
Voor KP6 wordt eveneens een evaluatieplatform gebruikt.
64. De centralisatie van ondersteunende functies zal de doel- matigheid niet noodzakelijkerwijze doen toenemen. De hervor- ming van de Commissie houdt in dat verantwoordelijkheid voor werkzaamheden wordt toegekend aan personen die de werkelijke leiding hebben over de desbetreffende werkzaamheden. Hiertoe zijn de juiste coördinatie en het juiste toezicht vereist, maar dit is niet tegenstrijdig met het laatstgenoemde. Bovendien is het belang- rijk ervoor te zorgen dat de ondersteunende functies en de uit- voerende diensten dicht bij elkaar liggen.
67. De eerste uitnodigingen tot het indienen van voorstellen konden pas worden gepubliceerd na invoering van alle elementen waaruit de rechtsgrondslag bestaat. In 1999 was er sprake van een bijzondere situatie omdat de specifieke programma’s pas in februari, werden ingevoerd, dat wil zeggen tijdens het jaar van uit- voering. alle oproepen zijn toen tegelijkertijd gepubliceerd en het vervolg van de procedures heeft noodzakelijkerwijze met dezelfde vertragingen plaatsgevonden.
Voor de volgende jaren hebben de diensten de termijnen van oproepen voor uitnodigingen tot het indienen van voorstellen beter gespreid, aangezien het in bepaalde domeinen niet gewenst is oproepen voor uitnodigingen tot het indienen van voorstellen in te snel op elkaar volgende termijnen te publiceren.
Dankzij deze ervaring zijn de tijdslimiet voor de invoering van KP6 en haar specifieke programma als een prioriteit beschouwd en nageleefd.
70. Sinds 1973 werden voor de permanente posten die wer- den gefinancierd uit de onderzoeksbegroting uitsluitend tijdelijke functionarissen aangesteld die in de meeste gevallen hernieuwbare contracten van vijf jaar of contracten voor onbepaalde tijd aan- geboden kregen. De duur van de contracten hield dus geen ver- band met de duur van de kaderprogramma’s, die in dat tijdperk nog niet bestonden.
Het in 1996 gestelde doel van 40 % functionarissen zou na een overgangsfase, die werd geschat op ongeveer tien jaar, moeten worden bereikt. Het is derhalve niet vreemd dat dit percentage in 2001 nog maar 28 % bedroeg.
Met de beschikking inzake het nieuwe beleid aangaande onderzoekspersoneel, die op 27 december 2001 is aangenomen (COM(2001) 792 def.), is deze doelstelling verhoogd naar een doelstelling van 60 tot 90 %.
Sindsdien is een aantal beslissende acties ondernomen om deze nieuwe doelstelling te bereiken, waaronder:
— voortzetting en intensivering van de aanstelling van tijdelijke
„onderzoeks”-functionarissen;
— werving van geslaagde kandidaten van vergelijkende onder- zoeken voor „onderzoeks”-functies sinds april 2002;
— organiseren van het eerste vergelijkende onderzoek op het gebied van onderzoekswerkzaamheden met als doel weten- schappelijk personeel te werven vanaf 2004;
— beëindiging van de werving van tijdelijke functionarissen vanaf november 2003.
71. Doorgaans worden de restanten van het voorgaande kaderprogramma, de projecten van het kaderprogramma dat momenteel wordt uitgevoerd en de voorbereiding van het toe- komstige kaderprogramma beheerd door dezelfde functionaris- sen. Gegevens met betrekking tot de respectievelijke quota zijn daarom een schatting.
72. De Commissie deelt de bezorgdheid van de Rekenkamer met betrekking tot de aanstelling van extern personeel voor de uitvoering van de op financieel en informatietechnologiegebied essentiële taken.
In 2001 was het percentage vacatures inderdaad zeer hoog. Dit werd met name veroorzaakt door een gebrek aan beschikbare geslaagde kandidaten. De lijsten met geslaagde kandidaten van algemene vergelijkende onderzoeken kwamen pas half 2000 beschikbaar en dit heeft nadelige gevolgen gehad: in 2003 was het percentage vacatures bijna 7 %.
De Commissie is momenteel bezig met het ontwikkelen van een mobiliteitsbeleid dat is gebaseerd op de richtlijnen die in 2002 door de Commissie zijn ingevoerd. Dit omvat ook een beleid aan- gaande posten die vacant blijven na publicatie en de systematische verificatie van lijsten met geslaagde kandidaten van vergelijkende onderzoeken. Beslissingen inzake de (her)toewijzing van derge- lijke vacatures zullen worden genomen op het niveau van het senior management. De inspanningen op het gebied van aanstel- lingen en de mogelijkheden nieuwe functionarissen te werven voor de onderzoeksposten zouden moeten leiden tot een verbe- tering van deze situatie.
73. De inspanningen op het gebied van personeelsbeheer en vacaturebeheer zouden de door de Rekenkamer en Commissie waargenomen risico’s moeten beperken en het aandeel aan extern personeel op lange termijn moeten terugbrengen. De Commissie heeft zich ten doel gesteld op lange termijn het aandeel aan extern
personeel terug te brengen ten gunste van permanent personeel. In deze benadering wordt derhalve rekening gehouden met de bezorgdheid van de Rekenkamer met betrekking tot de aanstel- ling van extern personeel voor de uitvoering van de op financieel en informatietechnologiegebied essentiële taken (zie paragraaf 70).
Het profiel van de „projectfunctionaris” bevat in toenemende mate een politieke en horizontale dimensie en het aantal taken waar- voor deze verantwoordelijk is, neemt toe. Daarom is de Commis- sie van mening dat projectfunctionarissen beter op permanente posten kunnen worden aangesteld. Het wordt derhalve aanbevo- len, met name ten behoeve van de mobiliteit, geslaagde kandida- ten van vergelijkende onderzoeken die een wetenschappelijke ach- tergrond hebben aan te stellen als projectfunctionaris (die zo nodig tijdens de gehele duur van het project kunnen worden bij- gestaan door experts). Met dit doel is het eerste vergelijkende onderzoek op het gebied van onderzoekswerkzaamheden geor- ganiseerd.
De inspanningen op het gebied van personeelsbeheer en vacature- beheer die door de Commissie zijn ondernomen, zouden de door de Rekenkamer waargenomen risico’s moeten beperken (zie para- graaf 72).
74. Middelen uit de andere categorieën ondersteunen het werk van de medewerkers die zijn toegewezen aan het beheer van uitnodigingen tot het indienen van voorstellen, contracten en pro- jecten. Hun belang wordt onder meer geïllustreerd door de inspan- ningen die worden geleverd op het gebied van coördinatie en programmabeheer.
Wat betreft de door de Rekenkamer waargenomen verschillen: deze verschillen kunnen ook worden veroorzaakt door verschil- len in het organisatieprofiel van diensten of door de verschillen tussen de soorten OTO-werkzaamheden onder contract die wor- den geadministreerd (zie paragraaf 77). In het directoraat-generaal Xxxxxxxxx kan bijvoorbeeld de nadruk die wordt gelegd op het creëren van de Europese onderzoeksruimte (ERa), de opzet en planning van KP6 en de reorganisatie van de diensten, die heeft geleid tot de oprichting van de eenheden die verantwoordelijk zijn voor politieke coördinatie en strategische kwesties, de verklaring vormen voor een lager percentage. Voor 2002 werd echter in een vergelijkbaar onderzoek dat binnen het directoraat-generaal Xxxxxxxxx werd uitgevoerd, geschat dat 56 % van al het perso- neel van het directoraat-generaal betrokken was bij projectbeheer (32 % bij de selectieprocedure en de wetenschappelijke follow-up van OTO-werkzaamheden onder contract en 24 % bij de finan- ciële en administratieve taken).
76. Het aantal projecten dat door „projectfunctionarissen” wordt geleid, is inderdaad gestegen. Er moet evenwel rekening worden gehouden met het feit dat de wetenschappelijke follow-up van projecten vaak wordt gewaarborgd met behulp van externe experts.
77. Er bestaat een variabele relatie tussen de verschillende programma’s en de personeelskosten ervan. Het percentage dat is vastgesteld voor het programma „Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij” (IST) komt overeen met de behoeften die tijdens de juridische procedure zijn aangegeven, waarbij met name rekening is gehouden met de deelneming van een groot aantal kleine en middelgrote ondernemingen.
78. De maximumbedragen voor de administratieve uitgaven die door de wetgever zijn vastgesteld voor het beheer van de OTO-kaderprogramma’s, zijn door de Commissie gerespecteerd.
De uitnodigingen tot het indienen van voorstellen van de Com- missie op het niveau van de te verwachten behoeften voor het kaderprogramma zijn gebaseerd op een zeer gedetailleerde ana- lyse van de benodigde middelen.
79. Het alternatief voor het meten van het deel van de begro- ting dat aan de administratie van de OTO-kaderprogramma’s wordt besteed, is niet de manier die wordt vereist door de rele- vante rechtsgrondslagen en is niet consistent met de structuur van de begroting.
80. De toewijzing van personeel wordt gepresenteerd in het jaarlijks beheersplan (annual Management Plan, aMP), sinds 2002 in overeenstemming met het op activiteiten gebaseerde begrotings- systeem (activity Based Budgeting, aBB), maar 2004 zal het eer- ste jaar zijn waarin de algemene begroting officieel op dit nieuwe systeem wordt gebaseerd.
81. Vanuit het oogpunt van de Commissie zou een tijd- registratiesysteem voornamelijk de administratieve belasting voor haar diensten doen toenemen. De informatie die door een derge- lijk systeem wordt aangeleverd, wordt niet als voldoende relevant beschouwd om de invoering ervan tot een kostenbesparende maatregel te maken.
82. De Commissie erkent dat de integratie tussen systemen de doelmatigheid van het KP5-beheerssysteem ten goede zou zijn gekomen en beaamt dat een centraal informatiebeheersysteem wenselijk zou zijn geweest. Gezien de beperkingen die bestonden bij de start van KP5 zou het echter niet haalbaar zijn geweest onmiddellijk te beginnen met de ontwikkeling van een enkel, allesomvattend en geïntegreerd IT-systeem.
Desondanks werd er in vergelijking met KP4 meer gemeenschap- pelijk gebruikgemaakt van IT-systemen. Sinds het begin van KP5 hebben de directoraten-generaal die de OTO-kaderprogramma’s uitvoeren, gebruikgemaakt van een gemeenschappelijke database voor experts en een enkel systeem voor de elektronische indie- ning van uitnodigingen tot het indienen van voorstellen („proto- col”). Ook maakten zij gedeeld gebruik van de Evaluation Service Provider (ESP) die onder andere tot taak had de gehele inhoud van alle uitnodigingen tot het indienen van voorstellen in een gemeen- schappelijke database in te voeren en deze tijdens evaluaties op te zoeken. Het belang van het delen van informatie over contracten en contractanten werd dus erkend en in 2002 is men gestart met de ontwikkeling van een gemeenschappelijk KP5-datawarehouse (DWH).
De Commissie volgt hierin een evolutionaire benadering en heeft besloten de IT-systemen in de loop van de tijd langzamerhand te integreren en te komen tot een volledig geïntegreerd systeem voor KP6 (zie paragraaf 86).
83. Hoewel de situatie van het ene directoraat-generaal tot het andere verschilde, werd aan het einde van KP5 door alle Commissiediensten gebruikgemaakt van centrale IT-systemen. Het directoraat-generaal Informatiemaatschappij en het directoraat- generaal Xxxxxxxxx ontwikkelden IT-ondersteuning voor de con- trole op de juridische en financiële levensvatbaarheid van
potentiële contractanten en er werd integratie tot stand gebracht met het systeem voor vroegtijdige signalering van Sincom alsook met de contractdatabases. Beide directoraten-generaal integreer- den ook hun contract- en betalingssystemen direct met Sincom. Het directoraat-generaal Ondernemingen maakte eveneens gebruik van een versie van dit IT-systeem voor de systematische controle van de financiële levensvatbaarheid van potentiële contractanten. Het directoraat-generaal Energie en vervoer paste dezelfde begin- selen toe op haar werkstroom, waarbij eveneens gebruik werd gemaakt van gecentraliseerde IT-ondersteuning.
Verder is de situatie in verschillende gradaties in de verschillende onderdelen van het kaderprogramma verbeterd tijdens KP5, maar ook in vergelijking met KP4 (zie paragraaf 82). In het algemeen is de Commissie van mening dat het niveau en de kwaliteit van de IT-ondersteuning voldoende waren om de wettigheid en regelma- tigheid van de werkzaamheden te garanderen.
84. De prestaties van de IT-ondersteuning moeten worden gezien binnen de context van de complexiteit van de OTO- kaderprogramma’s. De vertragingen bij de invoering van KP5 en het definiëren van de programmavereisten hebben bijgedragen aan een aantal van de problemen die men heeft ervaren (zie para- graaf 67).
Voor KP6 heeft de Commissie, in overeenstemming met de aan- bevelingen van de Rekenkamer, een strategie gedefinieerd voor het leveren van centrale IT-ondersteuning voor alle aspecten van de OTO-kaderprogramma’s (zie paragraaf 86). Dit gemeenschap- pelijke KP6-systeem is een uiterst modulair systeem dat, met de benodigde aanpassingen, voor toekomstige kaderprogramma’s kan worden gebruikt, is in de loop van 2003 ingevoerd.
85. De Commissie heeft erkend dat voor KP6 een hoger en vroeger investeringsniveau vereist is en heeft de benodigde mid- delen beschikbaar gesteld voor de ontwikkeling en het beheer van een volledig geïntegreerd systeem voor KP6. Hogere investeringen kunnen echter de late beschikbaarheid van specifieke regelingen of de veelvuldige veranderingen in deze specifieke regelingen niet compenseren. Deze specifieke regelingen zijn noodzakelijk voor het opzetten van het systeem.
De Commissie deelt de opvatting van de Rekenkamer aangaande de potentiële voordelen wat betreft doelmatigheid die voortko- men uit de elektronische uitwisseling en opslag van gegevens. Met het nieuwe IT-systeem van KP6 kunnen werkzaamheden volledig met de computer worden uitgevoerd, van de voorbereiding van uitnodigingen tot het indienen van voorstellen tot de afsluiting van projecten. Ook biedt het deelnemers de mogelijkheid project- prestaties in te dienen, elektronisch te communiceren met de Commissie en bestanden elektronisch te archiveren.
86. Bij het ontwerpen van het gemeenschappelijke IT-systeem voor KP6 is rekening gehouden met de aanbevelingen van de Rekenkamer (zie bijvoorbeeld paragraaf 85 over de elektronische verwerking van transacties en gegevensuitwisseling).
Gezien de complexiteit van de invoering van een dergelijk sys- teem, waarmee het mogelijk is te voldoen aan de behoeften van een programma dat zo divers is als KP6, werd besloten het sys- teem fasegewijs in te voeren. Vanaf november 2002 is het systeem geleidelijk ingevoerd en in 2004 zou het volledig operationeel moeten zijn. De Commissie erkent dat de mate waarin het gemeen- schappelijke IT-systeem in het eerste jaar van KP6 is gebruikt van het ene directoraat-generaal tot het andere varieerde.
De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de invoering van een gecentraliseerde ondersteunende functie vereist is voor een dergelijk gemeenschappelijk IT-systeem (zie paragraaf 123). Hiertoe wordt een afzonderlijke eenheid opgericht in het directoraat-generaal Onderzoek die de taak heeft diensten te leve- ren aan alle Commissiediensten die werkzaamheden voor de OTO-kaderprogramma’s uitvoeren. Teneinde te blijven voldoen aan de behoeften van alle Commissiediensten, zal het IT Manage- ment Office direct rapporteren aan een IT Management Board, die bestaat uit leden op directeursniveau uit alle directoraten-generaal. Het wordt nu aan de directoraten-generaal zelf overgelaten om de overgang naar het gemeenschappelijke IT-systeem voor KP6 te definiëren en te plannen.
87. Het organisatorische beginsel van de hervorming van de Commissie is gebaseerd op de stelling dat de verantwoordelijk- heid voor bepaalde werkzaamheden wordt genomen door diege- nen die de desbetreffende werkzaamheden aansturen, hetgeen decentralisatie en versterking impliceert. De behoefte aan ade- quate coördinatie is een logisch gevolg van elke decentralisatie, maar hoeft geen tegenstrijdigheid te zijn. De Commissie is zich bewust van de uitdagingen op dit gebied en spant zich in om deze zo goed mogelijk aan te gaan.
De invoering van de gemeenschappelijke beheersinstrumenten van KP6 illustreert eens te meer het streven van de Commissie te zorgen voor een betere coördinatie tussen haar diensten ten gevolge van de uit de hervorming voortvloeiende decentralisatie.
88. De Commissie beaamt dat de OTO-kaderprogramma’s moeten worden ingevoerd in overeenstemming met een gemeen- schappelijke stelsel van beginselen en procedures. In overeenstem- ming met de basisdoelstelling van de administratieve hervorming van de Commissie blijven elk directoraat-generaal en elk pro- gramma echter zelf verantwoordelijk voor de details van de opzet ervan en voor de invoering van interne controles.
De Commissie heeft het „beoordelingshandboek” samengesteld om de procedure vanaf de controles voorafgaande aan de uitno- digingen tot het indienen van voorstellen tot de voorbereiding en afronding van contracten transparanter te maken en te harmoni- seren. Op basis van dit handboek kregen de specifieke programma’s gedetailleerdere documenten tot hun beschikking met betrekking tot de voorbereiding en afronding van de contracten die zowel door de Commissie als door de contractanten konden worden gebruikt (zie paragraaf 89).
89. Bij de toepassing van norm 15 inzake de interne controle van „Documentatie van procedures” van de Commissie zijn sinds 2001 aanzienlijke inspanningen geleverd om de aangegeven tekort- komingen op te lossen. De in het kader van deze controle door de Rekenkamer opgestelde beschrijving van het systeem heeft een waardevolle bijdrage geleverd aan werkzaamheden op dit gebied.
Er zullen verdere inspanningen worden geleverd om te garande- ren dat de procedures van de Commissie voldoende worden gestandaardiseerd binnen het kaderprogramma en adequaat wor- den gedocumenteerd binnen elk directoraat-generaal en pro- gramma.
Teneinde de vorm en inhoud van de praktijkhandleidingen te standaardiseren, zal de Commissie, op aanbeveling van de Reken- kamer, in de bestaande interne groep bestaande uit ambtenaren uit de betrokken diensten die na de jaarlijkse activiteitenverslagen 2001 is opgericht, onderzoek doen naar de mogelijkheden om de beste praktijken aan te geven in de bestaande praktijkhandboeken, met name voor KP6, met het doel deze overeenkomstig aan te passen.
90 en 91. Naar aanleiding van de controle op het beheer- systeem van KP6 door de Rekenkamer, zowel in het perspectief van KP6 als in het kader van de ingezette financiële hervorming, heeft de Commissie reeds verschillende aspecten van haar mecha- nismen voor interne controle verbeterd.
In januari 2003 hebben de directoraten-generaal een gemeen- schappelijk actieplan ingevoerd (zie paragraaf 35).
92. In elk directoraat-generaal is ter ondersteuning van de operationele en financiële procedures een groot aantal handboe- ken en controlelijsten beschikbaar.
— De uitkomst van onderhandelingen moet worden geautori- seerd (soms gebeurt dit impliciet), aangezien het akkoord van verschillende wetenschappelijke en financiële afdelingen binnen elk directoraat-generaal vereist is voor de beslissing van de Commissie aangaande elke OTO-werkzaamheid onder contract. Tijdens KP5 is verdere vooruitgang geboekt met betrekking tot de formele motivering van deze controlestap.
— Met betrekking tot de toereikendheid van het boekhoud- systeem van contractanten vormen financiële controles ter plaatse de enige manier waarop de geschiktheid van de keuze van de begunstigde voor een bepaald kostenvergoedings- systeem kan worden geverifieerd.
In deze context heeft de Commissie specifieke richtlijnen gefor- muleerd teneinde de deelnemers bij de voorbereiding van uitno- digingen tot het indienen van voorstellen en tijdens onderhande- lingen te helpen. Een consistent gebruik van deze richtlijnen werd geverifieerd als onderdeel van de juridische en financiële verifica- tie binnen elk programma. Deze controle zal met de ingebruik- name van het gemeenschappelijke IT-systeem voor KP6 worden uitgebreid en verder gaan dan één specifiek programma (zie para- graaf 86).
De preliminaire controle van de juridische en financiële levens- vatbaarheid van contractanten is een standaardprocedure die garant staat voor een duidelijk en coherent besluitvormingsproces met betrekking tot de financiële levensvatbaarheid van potentiële contractanten. Ten gevolge van de procedure zijn er verschillende beschermende maatregelen voorgesteld, zoals financiële garanties, voorkeursopties voor coördinatie en aanvullende voorwaarden voor de indiening van bedrijfsplannen voor kleine en middelgrote bedrijven. Deze controleprocedure werd vereenvoudigd door een gedeelde ondersteunende functie voor de controle op de finan- ciële levensvatbaarheid en was gebaseerd op een gebruikers- handleiding.
93. De Commissie streeft ernaar haar contractwijzigings- procedures zo tijdig mogelijk uit te voeren met de beperkte mid- delen die zij tot haar beschikking heeft. Deze wijzigingen moeten zijn gebaseerd op goed beredeneerde verzoeken door coördina- toren van de OTO-werkzaamheden onder contract, inclusief de schriftelijke overeenstemming van alle betrokken contractanten.
De Commissie erkent dat er een aantal problemen bestaat met betrekking tot het beheer van contractwijzigingen. Tot de activi- teiten die zijn ondernomen om deze problemen op te lossen behoren onder meer de ontwikkeling van nieuwe richtlijnen en de verbetering van de ondersteunende hulpmiddelen op IT-gebied (zie paragraaf 86).
94. Voor de evaluatie van lopende projecten worden ter onder- steuning van de Commissie externe experts ingeschakeld. Het algemene gebruik dat van externe experts wordt gemaakt voor de controle van projecten wordt als een positieve ervaring beschouwd. Indien uit deze follow-ups blijkt dat wijzigingen noodzakelijk zijn, worden de contracten van de benodigde bijlagen voorzien.
Het financieringsmechanisme van KP6 zal zorgen voor een betere afstemming tussen wetenschappelijke goedkeuring en betalingen. Ook zal het beleid van periodieke evaluaties van OTO- werkzaamheden onder contract door de Commissie worden uit- gebreid tot alle programma’s (zie paragraaf 3). Dergelijke evalua- ties van lopende werkzaamheden, die op jaarbasis worden uitgevoerd, zullen verplicht worden voor geïntegreerde projecten en netwerken. Voor andere projecten is de verwachting dat er meer gebruik zal worden gemaakt van externe experts voor het uitvoeren van dergelijke evaluaties.
95. De Commissie heeft procedures opgesteld om te garan- deren dat de verificatie van financiële prestaties en de verwerking van op kostendeclaraties gebaseerde betalingen aan de juiste con- troles worden onderworpen. Bij de verificatie van kostendeclaraties is de controle op de geloofwaardigheid van de ingediende kosten- declaraties de gangbare praktijk. Een frequenter gebruik van controlelijsten heeft deze praktijk verder geïntensiveerd.
In het door de Rekenkamer genoemde geval, zijn de benodigde aanpassingen door de Commissie aangebracht.
In het actieplan dat in januari 2003 door de Commissie is inge- voerd naar aanleiding van actie 1 van het syntheseverslag van de jaarlijkse activiteitenverslagen wordt onder meer voorgesteld om een permanente groep tussen diensten op te richten die zorg moet dragen voor een betere coördinatie en samenhang tussen de dien- sten van de Commissie (zie paragraaf 35).
96. De Commissie heeft een aantal van de door de Rekenka- mer uitgevoerde controles als toeschouwer bijgewoond, waardoor een waardevolle uitwisseling van ervaringen en werkmethoden heeft plaatsgevonden tussen de twee instellingen.
97. De Commissie erkent het probleem, dat wordt veroor- zaakt door het feit dat de financiële bijdrage van de Commissie wordt uitbetaald op basis van declaraties die door de uiteindelijke begunstigden worden ingediend. De juistheid van deze kosten en de vraag of deze voldoen aan de contractbepalingen kan niet vol- ledig en nauwgezet door de Commissie worden geverifieerd vóór de goedkeuring van de betalingen. alleen met behulp van een financiële controle op het niveau van de begunstigde kan met zekerheid worden vastgesteld dat de gedeclareerde kosten juist zijn en aan de contractbepalingen voldoen.
De Commissie heeft een aantal maatregelen genomen om de bij- behorende risico’s te verminderen. Hiertoe behoren onder meer het creëren van een bewustzijn onder begunstigden en de aan- zienlijke toename van financiële controles tijdens KP5 (zie para- graaf 98).
98. De vijf directoraten-generaal hebben procedures opge- steld om ervoor te zorgen dat de verificatie van projectprestaties en de verwerking van op kostendeclaraties gebaseerde betalingen aan de juiste controles worden onderworpen.
Wanneer wordt geverifieerd of de kostendeclaraties in overeen- stemming zijn met de contractbepalingen, wordt de verplichting om personeelskosten te motiveren niet alleen beoordeeld op basis van tijdregistratie maar ook in het licht van alternatief bewijs dat door de uiteindelijke begunstigden wordt geleverd. andere fouten die door de Rekenkamer zijn geconstateerd, zijn van formele aard, bijvoorbeeld het declareren van kosten in de verkeerde periode.
Toch geeft de Commissie toe dat het veelvuldig voorkomen van fouten een belangrijk vraagstuk blijft. Teneinde de kans op fouten veroorzaakt door de complexiteit van de contractbepalingen van KP5 terug te brengen, heeft zij getracht de begunstigden beter te informeren. De Commissie heeft ook rekening gehouden met de ervaringen die zijn opgedaan tijdens de invoering van KP5 en heeft getracht de voorschriften voor KP6 te wijzigen en voor een groot deel te vereenvoudigen en heeft zich daarbij laten inspireren door uitnodigingen tot het indienen van voorstellen van de Reken- kamer (zie de paragrafen 36 t/m 45).
Daarnaast heeft de Commissie tijdens KP5 de controleactiviteiten achteraf aanzienlijk geïntensiveerd en een algemene controle- doelstelling gesteld van 10 % van de contractanten tijdens een OTO-kaderprogramma (zie het antwoord op de vragenlijst van de Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement, para- graaf 4.3, 21.12.2001).
Deze financiële controles achteraf leiden tot minder fouten en een lager percentage te hoge declaraties dan de experimentele actie van de Rekenkamer heeft opgeleverd (zie met name Rekenkamer
— jaarverslag van het boekjaar 2002 (PB C 286 of 28.11.2003), paragrafen 6.44 t/m 6.46; Rekenkamer — jaarverslag van het boekjaar 2001 (PB C 295 van 28.11. 2001), paragrafen 4.57 t/m 4.61). Bij het directoraat-generaal Xxxxxxxxx was het gemiddelde aan te hoge declaraties voor OTO-werkzaamheden onder contract van zowel KP4 als KP5 voor controles uitgevoerd in 2002 bij- voorbeeld 4,9 %. Gezien het aanzienlijk groter aantal controles dat onder de verantwoordelijkheid van de Commissie wordt uit-
gevoerd, zouden algemene conclusies moeten worden gebaseerd op de resultaten van de controles die door de Commissie (of uit naam van de Commissie) zijn uitgevoerd.
De bevindingen van de Commissie aangaande de controles ach- teraf worden eveneens in elk van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal gerapporteerd.
99. De Commissie besteedt veel aandacht aan de naleving van de regels en deadlines voor de uitvoering van betalingen. In een aantal gevallen worden vertragingen in de uitvoering van betalingen veroorzaakt door aanvullende controles en verzoeken om ondersteunende documenten en deze gevallen worden niet altijd op de juiste wijze geregistreerd als een onderbreking van de relevante periode die beschikbaar is voor de uitvoering van de betaling in kwestie.
In die gevallen waarin excessieve vertragingen te wijten waren aan de coördinator kan dit per definitie niet aan de Commissie wor- den aangerekend. Desalniettemin zijn er correctieve acties onder- nomen en zijn de betrokken contractanten herinnerd aan hun contractuele verplichtingen.
100. De Commissie heeft zich ertoe verplicht zo snel moge- lijk te reageren op controlebevindingen van de Rekenkamer. De Commissie ondersteunt de vele stappen die nodig zijn voor de voorbereiding van de follow-up, waaronder de grondige analyse van de controlebevindingen, de uitvoering van de contradictoire procedures met de uiteindelijk begunstigde en de juiste coördina- tie tussen de verschillende Commissiediensten die betrokken zijn.
Op basis van de overeengekomen controlebevindingen worden financiële wijzigingen toegepast op de specifieke contracten van de OTO-werkzaamheden onder contract die zijn gecontroleerd. De Commissie benadrukt dat er een aantal maatregelen is inge- voerd ter verbetering en versnelling van deze procedures.
101. Met betrekking tot de interne rapportage heeft de Com- missie door middel van een administratieve hervorming een sys- teem van internecontrolenormen ingevoerd waarin een aantal gedetailleerde vereisten is vastgelegd voor de opzet van managementrapportages. Ten gevolge hiervan zijn de rapportage- praktijken aanzienlijk verbeterd en geharmoniseerd in alle Commissiediensten.
Naast de interne rapportage aan het management zorgt de Com- missie, zoals de rechtsgrondslag vereist (zie bijvoorbeeld Beschik- king 1999/65/EG van 22 december 1998 van de Raad; artike- len 23 en 24), voor uitgebreide rapportages aan externe gebruikers zoals programmacomités, externe adviesgroepen en toezichts- groepen. Tot voorbeelden hiervan behoren de jaarverslagen over de OTO-werkzaamheden van de Europese Unie („verslag op grond van artikel 173”).
102. Rapportages moeten inspringen op veranderende behoeften. Dit wordt weerspiegeld in een rapportagefunctie die constant wordt verbeterd.
Bovendien dient het onafhankelijk ontwikkelen en beheren van lokale rapportagehulpmiddelen en -procedures een rechtmatig doel, aangezien het erg moeilijk zou zijn een gestandaardiseerde oplossing te ontwikkelen die aan alle verwachtingen voldoet.
In KP6 wordt voorzien in betere systemen voor het beheren van informatie (zie ook paragraaf 110).
103. Rapporten inzake de belangrijkste beheerprocessen, zoals de evaluatie van projectvoorstellen, de implementatie van contractonderhandelingen, het aangaan van budgettaire en juri- dische verplichtingen en de uitvoering van betalingen worden gericht tot de betrokken managementniveaus en in periodieke wekelijkse managementbijeenkomsten nabehandeld.
De ingebruikname van het gemeenschappelijke IT-systeem voor KP6 zal een bijdrage leveren aan de voorbereiding van meer gestandaardiseerde rapporten (zie paragraaf 86).
104. De rapportage van de Commissie wordt gekenmerkt door de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van gede- centraliseerde en gecentraliseerde managementfuncties binnen de directoraten-generaal en KP5-programma’s. Vanwege de decentra- lisatie en de toename van managementverantwoordelijkheden van de directeurs van operationele programma’s is met de hervor- ming van de Commissie ook de behoefte aan rapportage op het niveau van de directoraten toegenomen. Formele rapportage vormt ook maar een van de verschillende communicatie- hulpmiddelen die bij het beheer van het kaderprogramma worden gebruikt.
Met betrekking tot de formele rapportage zijn de belangrijkste vereisten gedefinieerd in de rechtsgrondslag en in het Financieel Reglement als het gaat om de budgettaire aspecten. Deze vereisten worden verder aangevuld door de vereisten geformuleerd in de internecontrolenormen. Daarnaast kunnen de verantwoordelijke managers aanvullende rapportagebehoeften aangeven voor de respectievelijke verantwoordelijkheidsgebieden.
Dankzij de toekomstige ontwikkeling en verscherping van de rapportageprocedures ten vervolge op de administratieve hervor- ming van de Commissie kunnen de kwesties waarop door de Rekenmaker is gewezen, worden aangepakt.
105. Het belang en de verbeterde kwaliteit van financiële rap- portages beantwoorden aan de hoge prioriteit die binnen de con- text van de hervorming van de Commissie aan kwesties inzake financieel beheer wordt gegeven.
In alle vijf directoraten-generaal zijn „Scorebord” — rapporten ingevoerd, overeenkomstig de vereisten geformuleerd in de interne- controlenorm 12 „afdoende managementinformatie”. In deze rapporten worden kwesties als begrotingsuitvoering, te late beta- lingen en contractstatistieken behandeld.
106. Voor de meeste KP5-programma’s bestaan systemen voor de evaluatie en controle van projecten, die gedetailleerde informatie kunnen leveren over specifieke OTO-werkzaamheden onder contract. Daarnaast worden effectbeoordelingen van pro- jecten gepubliceerd op de website Cordis.
Doorgaans wordt deze informatie intern gebruikt per afzonderlijk geval en niet in een geconsolideerde en gestandaardiseerde rapport- vorm. Bovendien wordt deze informatie beschikbaar gemaakt voor de evaluatie van het gehele programma. In 2003 is er veel werk verricht op het gebied van de ontwikkeling van indicatoren die „resultaat-geörienteerd” moesten zijn en uiteindelijk gekoppeld konden worden aan het beoordelingssysteem van KP6, dat nog wordt ontwikkeld.
107-108. Met betrekking tot de algemene controle op de uit- voering van de programma’s houdt de Commissie zich aan de juridische vereisten gedefinieerd in Beschikking nr. 182/1999/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 22 december 1998 en de besluiten waarmee de specifieke programma’s zijn aangenomen.
Deze kwesties zijn onderwerp van de effectbeoordelingen en de evaluatie op het niveau van het gehele programma. Er worden steeds meer effectstudies uitgevoerd op de programma’s. Voor bepaalde specifieke programma’s onder KP4 zijn dergelijke stu- dies uitgevoerd en meegenomen in de laatste gepubliceerde vijf- jaarlijkse beoordeling in 1999. De volgende vijfjaarlijkse beoorde- ling zal plaatsvinden in 2004, waarvoor al een aantal effectbeoordelingen is gestart.
Binnen het directoraat-generaal Informatiemaatschappij is de managementdoelstelling inzake de verkorting van de „contract- sluitingstijd” in eerste instantie gerapporteerd in een proeffase. Nadat deze proeffase met succes was afgerond, werd deze prestatie- indicator vervolgens ingevoerd voor alle volgende oproepen van het IST-programma tot het einde van het KP5-programma.
109. Onder KP6 zullen het gemeenschappelijke IT-systeem en de gemeenschappelijke database voor het OTO- kaderprogramma die gezamenlijk door alle directoraten-generaal worden beheerd een tegenwicht bieden op de zwakheden die door de Rekenkamer zijn aangegeven en waarvoor reeds waar nodig correctieve acties zijn geïnitieerd (zie paragraaf 86).
110. De internecontrolenormen van de Commissie waren slechts gedurende een deel van de door de Rekenkamer gecontro- leerde periode van kracht. Tijdens de evaluatie van de door de Rekenkamer gepresenteerde bevindingen moet rekening worden gehouden met dit feit (zie de paragrafen 110 en 111).
— De algemene doelstellingen voor de OTO-kaderprogramma’s en andere communautaire programma’s worden uiteengezet in de relevante programmabesluiten zoals aangenomen door de wetgevende instantie, namelijk het Parlement en de Raad. Deze doelstellingen worden vertaald in het jaarlijks beheers- plan en ingevoerd binnen de context van activiteitsgeörien- teerd management (aBM) en de planningcyclus en strategi- sche programmering (SPP). Met behulp van dit systeem wordt
het mogelijk in de loop van het jaar, en met name tijdens het opstellen van het jaarlijkse activiteitenverslag, de invoering van de geplande werkzaamheden en derhalve de vraag of de doelstellingen waaraan deze werkzaamheden bijdragen inder- daad zijn gerealiseerd te evalueren. De Commissie benadrukt de noodzaak van een krachtiger beheer waarin doelstellingen en duidelijke prioriteiten worden gesteld en dat wordt onder- steund door een doelmatig beheer van personele en finan- ciële middelen.
— In overeenstemming met norm 10 was de definitie van indi- catoren niet vereist voor het jaar 2002. Er werd een aantal indicatoren gebruikt, maar niet noodzakelijkerwijze opgeno- men in rapportages aan het senior management.
— De Commissie accepteert dat er kleine vertragingen optreden tijdens het opstellen van de uitgebreide scorebord-rapporten, zoals vereist op grond van norm 12. Verschillende sub- rapporten die onderdeel uitmaken van deze scorebord- rapporten werden echter op tijd opgesteld en bij het senior management ingediend.
— Voorbeelden van gevallen waarin controles niet hebben plaatsgevonden of afgeweken is van vastgesteld beleid en procedures, worden gemotiveerd en gerechtvaardigd in de jaarlijkse activiteitenverslagen van elk directoraat-generaal.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
111. De diensten van de Commissie worden geacht de werk- zaamheden onder contract van KP5 uit te voeren volgens de pro- cedures en zich volledig te houden aan de vastgestelde voorschrif- ten.
De kritiek van de Rekenkamer ten aanzien van het grote aantal modelcontracten is aangepakt in KP6, waar slechts één model- contract is opgesteld voor alle OTO-werkzaamheden onder con- tract (met uitzondering van Xxxxx Xxxxx-werkzaamheden). Er wordt voorzien in specifieke bijlagen voor de belangrijkste instru- menten waarvoor afwijkingen of aanvullingen op het standaard- model vereist zijn.
De door de Rekenkamer vermelde vertragingen met betrekking tot de invoering hebben uitsluitend betrekking op juridische aspec- ten. Voor KP6 is het tijdschema echter gerespecteerd.
Met betrekking tot begeleidende maatregelen is het onderscheid binnen OTO-werkzaamheden onder contract tussen subsidies en overheidsopdrachten duidelijker omschreven voor KP6, zowel in termen van procedures als in termen van eigendom van de resul- taten.
112. De kostenvergoedingssystemen van KP5 zijn gebaseerd op de voorzieningen in de rechtsgrondslag. De Commissie erkent echter dat er bepaalde problemen bestaan in het contractuele en financiële beleid van KP5.
Tijdens het opstellen van KP6 heeft de Commissie het initiatief genomen dit systeem ingrijpend te hervormen met het doel een werkelijke vereenvoudiging te realiseren voor de deelnemers aan de kaderprogramma’s. Het gebruik van forfaitaire vergoedingen voor de vergoeding van kosten uit werkzaamheden onder con- tract sluit aan bij de door de Rekenkamer, recentelijk in de context van de voorbereiding van KP6, aanbevolen benadering.
De Commissie heeft zich ervoor ingespannen te zorgen voor con- sistentie en uniformiteit van de wettelijke interpretatie en uitvoe- ring door middel van het actieplan dat is opgesteld naar aanlei- ding van het syntheseverslag van de Commissie van de jaarlijkse activiteitenverslagen van 2001. Er is een interne groep bestaande uit ambtenaren uit de betrokken diensten opgericht om de coör- dinatie van juridische en contractuele kwesties van de Commissie te versterken en te zorgen voor een consistente interpretatie en toepassing in alle verschillende directoraten-generaal.
113. De nieuwe benadering voor de kostenvergoedings- systemen van KP6 biedt een betere samenhang en grotere duide- lijkheid terwijl tegelijkertijd de financiële belangen van de Gemeen- schap worden beschermd.
Deze nieuwe bepalingen, die in overeenstemming zijn met het algemene gebruik van controlecertificaten, zouden de financiële belangen van de Gemeenschap effectief moeten beschermen, ter- wijl tegelijkertijd het innoverende en dynamische karakter van de onderzoekswerkzaamheden behouden blijft.
114. Naast de sanctiemogelijkheden waarin wordt voorzien door de soorten contracten van KP6, bieden de regels voor deel- neming en artikel 114 van het nieuwe Financieel Reglement van de Gemeenschap eveneens mogelijkheden tot sancties.
De subsidiabiliteit en realiteit van de onkosten moeten door de externe controleur worden gecertificeerd en de noodzaak ervan door de Commissie moet door de Commissie worden gecertifi- ceerd.
De Commissie zal de noodzakelijke stappen ondernemen om de kwaliteit en algehele consistentie van het gebruik van controle- certificaten te garanderen.
115. De Commissie heeft grote inspanningen verricht om het systeem voor de invoering van KP6 te vereenvoudigen. De Com- missie zal het model voor het beheren van kaderprogramma’s blijven ontwikkelen, ook tijdens het voorstel voor een toekomstig KP7, waarbij zij zich met name zal richten op de vereenvoudiging van procedures.
116. Het belangrijkste algemene principe van de organisatie van het beheer van Europese onderzoeksprogramma’s door de Commissie is de optimalisatie van de steun voor en integratie met beleidsdoelstellingen met hoge prioriteit. De organisatorische opzet verandert derhalve noodzakelijkerwijze mee met wijzigin- gen in beleidsprioriteiten. Het volume en de wetenschappelijke diversiteit van het kaderprogramma en de behoefte aan beheers- bare instanties vereisen een organisatorische structuur met gespe- cialiseerde entiteiten. Dit vereist zowel adequate ondersteunende functies als voldoende coördinatie.
De organisatie binnen de directoraten-generaal wordt vastgesteld op basis van de aard van de uit te voeren werkzaamheden, en met name op basis van werkzaamheden op het gebied van financiën. Kernactiviteiten hebben bewezen zeer succesvol te zijn bij het structureren van de specifieke programma’s. Het feit dat KP5- werkzaamheden aan verschillende directoraten-generaal worden toegewezen, houdt niet in dat verantwoordelijkheden niet duide- lijk worden toegewezen of dat er geen doelmatige coördinatie aanwezig is.
Teneinde de coördinatie binnen het kaderprogramma te verster- ken, heeft de Commissie, in het kader van actie 1 van het actie- plan met betrekking tot de follow-up van de jaarlijkse activiteiten- verslagen 2001, een interne groep bestaande uit ambtenaren uit de betrokken diensten opgericht, die als doelstelling heeft de coör- dinatie en de samenhang in de interpretatie van contracten alsook in de toepassing en de uitwisseling van goede praktijken te ver- beteren.
117. In de periode voorafgaand aan de ondertekening van de contracten bevinden zich de essentiële selectie- en onderhandelingsfasen. De Commissie heeft tijdens KP5 aanzien- lijke inspanningen geleverd om de interne procedures te verkorten en te vereenvoudigen. De duur van de contractsluitingstijd in de Europese OTO-kaderprogramma’s is minder belangrijk dan in vergelijkbare, niet-Europese onderzoeksprogramma’s.
De sinds 2002 bestaande mogelijkheid om functionarissen te werven voor onderzoeksposten zou het mogelijk maken beter in te springen op het door de Rekenkamer vermelde probleem.
Het aantal projecten dat door functionarissen wordt geleid, is inderdaad gestegen. De functionarissen zouden echter door externe experts kunnen worden bijgestaan.
Vereenvoudigde procedures en een betere planning zouden moe- ten leiden tot een evenwichtigere werkverdeling onder KP6, waar- mee de interne controle wordt verbeterd en processen worden versneld. Vooruitgang zal echter ook afhankelijk zijn van een ade- quater personeelsniveau dat aan de Commissie ter beschikking wordt gesteld.
118. De Commissie heeft het kaderprogramma uitgevoerd binnen de begroting die door het Europees Parlement en de Raad is toegewezen. De door de Rekenkamer voorgestelde alternatieve maatregel is niet de maatregel die op grond van de voorschriften vereist is.
Sinds 2002 wordt de toewijzing van personeel, in overeenstem- ming met het op activiteiten gebaseerde begrotingssysteem, gepre- senteerd in het jaarlijkse beheersplan (annual Management Plans, aMP) van de Commissie. 2004 zal echter het eerste jaar zijn waarin de begroting in overeenstemming met het op activiteiten gebaseerde begrotingssysteem zal worden gepresenteerd. Deze nieuwe methodologie zal de transparantie van het begrotings- beheer van de Commissie verder vergroten.
119. De Commissie hecht veel waarde aan de uitvoering van de werkzaamheden van het kaderprogramma, evenals aan de aspecten van het onderzoeksbeleid.
De organisatie die is ingesteld voor KP6 staat garant voor een grote betrokkenheid met de onderzoekers. De aanbevelingen van de Rekenkamer met betrekking tot de horizontale aspecten zijn voor een groot deel opgevolgd.
Voor belangrijke delen van de specifieke programma’s bestaat een sterke continuïteit van het ene kaderprogramma naar het andere, zowel in termen van wetenschappelijke gebieden als wat betreft de onderzoeksgemeenschappen. Het beheer van de Commissie binnen dezelfde entiteiten maakt het mogelijk de continuïteit van de werkzaamheden te garanderen en middelen doelmatiger in te zetten.
120. Op basis van de ervaringen opgedaan in KP5 zal de Commissie doorgaan met de vereenvoudiging van haar admini- stratieve procedures conform de nieuwe voorschriften die in de regels voor deelneming van KP6 zijn geformuleerd. De tijdslimiet voor de invoering van KP6 en de specifieke programma’s ervan is als een prioriteit beschouwd en is nageleefd.
De spreiding van uitnodigingen tot het indienen van voorstellen resulteert in de eerste plaats uit de tijdslimieten die zijn vastgesteld voor de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden en is niet noodzakelijkerwijze het gevolg van een compromis tussen ver- schillende beperkingen.
De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de projectcoör- dinatoren zijn eveneens versterkt.
De Commissie zal overwegen het beleid van periodieke evaluaties van lopende OTO-werkzaamheden onder contract zo nodig uit te breiden tot alle programma’s. Met betrekking tot meer weten- schappelijke en technische kwesties zal een beroep worden gedaan op onafhankelijke experts.
De Commissie houdt rekening met de resultaten van de follow-up en de evaluatie van de projecten en programma’s om de doelstel- lingen hiervan voort te zetten. Een beleid van systematische beëin- diging van OTO-werkzaamheden onder contract zou echter tegen de geest van de Europese OTO-kaderprogramma’s indruisen.
121. In de jaren zeventig is de Commissie overeengekomen een onderzoekspersoneelsbeleid in te voeren op basis van de wer- ving van tijdelijk personeel, om zo te voldoen aan de zeer brede, maar veranderende behoeften op wetenschappelijk gebied. Sinds- dien is het communautaire onderzoeksbeleid echter aanzienlijk versterkt, met name ten gevolge van de opeenvolgende kader- programma’s.
In overeenstemming met de aanbevelingen van de Rekenkamer heeft de Commissie een pakket maatregelen ingevoerd met als doel haar eigen onderzoekspersoneel te integreren in haar alge- mene personeelsbeleid en het aantal vacatures terug te brengen.
Het profiel van de „projectfunctionaris” bevat in toenemende mate een politieke en horizontale dimensie en het aantal taken waar- voor deze verantwoordelijk is, neemt toe. Daarom is de Commis- sie van mening dat projectfunctionarissen beter op permanente posten kunnen worden aangesteld.
Vanaf 2002 heeft de Commissie het op activiteiten gebaseerde begrotingssysteem in alle afdelingen toegepast. Vanaf 2004 zal dit systeem ook op de algemene begroting worden toegepast. Dank- zij de invoering van het op activiteiten gebaseerd begrotings- systeem kan de toewijzing van middelen systematisch worden gevolgd in plaats van met behulp van de specifieke instrumenten die voorheen werden gebruikt.
Wat betreft de aanbeveling voor de invoering van een tijdregistratie- systeem voor de werkzaamheden van deze programma’s ziet de Commissie in dit stadium, gezien de administratieve belasting en het beheer ervan in verhouding tot de verwachte voordelen, niet het nut in hiertoe toevlucht te nemen.
122. In KP6 zijn meer inspanningen geleverd om de coördi- natie tussen alle specifieke programma’s te vergroten en er zijn algemene beginselen die op het gehele KP6 van toepassing zijn.
De invoering van de noodzakelijke gecentraliseerde instrumenten vormt een kernaspect van elke organisatie. In tegenstelling tot KP5 overziet één „programmabeheercomité” alle thematische prio- riteiten van elk specifiek KP6-programma. afhankelijk van de uit te voeren werkzaamheden, vindt de coördinatie binnen KP6 plaats met behulp van een formule:
— met betrekking tot de interpretatie van wettelijke voorschrif- ten en de informatie voor de uitvoerders van het onderzoek heeft de Commissie, afgezien van de invoering van de inter- netsite „Cordis”, zich verbonden tot het realiseren van meer samenwerking en samenhang in haar actieplan dat is opge- steld naar aanleiding van het syntheserapport van de jaar- lijkse activiteitenverslagen 2001;
— met betrekking tot ondersteuning op IT-gebied is voor KP6 begin 2001 besloten tot een uniek systeem dat het geheel aan projectfasen moet gaan omvatten. Dit modulaire sys- teem kan ook, met de benodigde aanpassingen, worden ingezet voor volgende kaderprogramma’s. In 2004 zal het systeem geleidelijk worden ingevoerd.
Momenteel wordt hiervoor een „IT Management Office” opgericht. Het toezicht hierop zal worden uitgevoerd door een stuurgroep met de directeur-generaal van het directoraat- generaal voor Onderzoek als voorzitter;
— met betrekking tot de aanbeveling voor een gemeenschap- pelijke registratie- en verificatiefunctie vormen de diversiteit van de entiteiten die uitnodigingen tot het indienen van voorstellen doen voor OTO-werkzaamheden onder contract van het ene tot het andere programma en het relatief hoge percentage uitnodigingen tot het indienen van voorstellen dat wordt afgewezen, reden voor de Commissie deze optie af te wijzen;
— met betrekking tot controles en rapportages voorzien de voorschriften in een reeks gestandaardiseerde rapporten. In het kader van de hervorming zijn ook nieuwe rapporten gedefinieerd. Dit vormt een aanvulling op de grote diversiteit aan rapporten in de diensten, die men nodig heeft om reke- ning te kunnen houden met specifieke doelstellingen, omstan- digheden en ad-hocevenementen.
De ontwikkeling en invoering van een geïntegreerd IT-systeem, dat door alle directoraten-generaal betrokken bij KP6 gemeen- schappelijk wordt gebruikt, en de opslag van gegevens in een
gemeenschappelijke datawarehouse zullen aanzienlijke verbete- ringen op rapportagebied mogelijk maken binnen elk directoraat- generaal en programma.
123. De Commissie volgt ten aanzien van haar algemene missie en beleidsdoelstellingen de beginselen van doeltreffendheid en de doelmatigheid. De synergie tussen onderzoeksactiviteiten en de doelstellingen van het sectoriële beleid vormt het onderlig- gende beginsel van de Commissie voor de organisatorische struc- tuur voor de OTO-kaderprogramma’s.
De Commissie deelt de opvatting van de Rekenkamer dat een goede coördinatie tussen de verschillende partijen die vanaf de zijde van de Commissie betrokken zijn bij een kaderprogramma (of dit nu entiteiten zijn die tot één enkel directoraat-generaal behoren of entiteiten die tot verschillende directoraten-generaal behoren) onmisbaar is voor een doeltreffend beheer. Er moet wor- den benadrukt dat de verschillende directoraten-generaal niet onafhankelijk van elkaar werken: zij werken samen aan de verwe- zenlijking van de doelstellingen die door de Commissie zijn gesteld en hebben instrumenten ontwikkeld teneinde een zodanige coör- dinatie tussen de werkzaamheden te garanderen dat de door de Rekenkamer genoemde risico’s niet worden bewaarheid.
Derhalve is de Commissie van mening dat een gecentraliseerd beheersmodel niet geschikt is. In haar interne organisatie streeft de Commissie naar de toewijzing van verantwoordelijkheden op het juiste niveau en naar de delegatie van bevoegdheden en taken, begeleid door geschikte coördinatiemechanismen.
Het actieplan dat in januari 2003 door de Commissie is ingevoerd naar aanleiding van actie 1 van het syntheseverslag van de jaar- lijkse activiteitenverslagen 2001 stelt onder meer voor een per- manente groep tussen diensten op te richten, die zorg draagt voor een betere coördinatie en samenhang tussen de diensten van de Commissie.
Toch zal de Commissie alle mogelijke modellen voor de organi- satie van de kader- en onderzoeksprogramma’s blijven evalueren om te voldoen aan de doelstellingen van de Gemeenschap en tot een doeltreffend en gecoördineerd beheer te komen.
124. Met de problemen die in de jaarlijkse activiteitenverslagen zijn vermeld, is rekening gehouden in de informatiesystemen. In het algemeen beschouwt de Commissie het niveau en de kwaliteit van de IT-ondersteuning als voldoende om de wettigheid en regel- matigheid van de werkzaamheden te kunnen garanderen. De Commissie is van mening dat de voorziening van ondersteuning op IT-gebied in veel domeinen is verbeterd tijdens KP5, maar ook in vergelijking met KP4.
De Commissie ontkent echter niet dat verdergaande integratie van haar IT-systemen de doelmatigheid van het beheer van OTO- werkzaamheden onder contract van KP5 zou hebben verbeterd. De Commissie heeft voor KP6 erkend dat een hoger en vroeger investeringsniveau vereist is en heeft de benodigde middelen beschikbaar gesteld voor de ontwikkeling en het beheer van een volledig geïntegreerd systeem voor KP6.
125. Dit gemeenschappelijke IT-systeem is een uiterst modu- lair systeem dat, met de nodige aanpassingen, voor toekomstige kaderprogramma’s kan worden gebruikt. Dit systeem is geleidelijk aan ingevoerd in 2003 en zal in 2004 volledig in gebruik worden genomen. Het wordt nu aan de directoraten-generaal zelf overge- laten om de overgang naar het gemeenschappelijke IT-systeem voor KP6 te definiëren en te plannen.
126. De Commissie heeft de aanbeveling van de Rekenkamer opgevolgd. De elektronische uitwisseling van informatie tussen de verschillende partners (externe deelnemers of Commissiediensten) is inderdaad een mogelijkheid in het nieuwe IT-systeem ontwik- keld voor KP6. Het volledig verdwijnen van papieren documenten is vandaag de dag technisch mogelijk, maar behoeft nog de defi- nitie van een aangepast juridisch kader.
127. De Commissie beaamt dat de OTO-kaderprogramma’s moeten worden ingevoerd in overeenstemming met een gemeen- schappelijke stelsel van beginselen en procedures. In overeenstem- ming met de basisdoelstelling van de administratieve hervorming van de Commissie blijven elk directoraat-generaal en elk pro- gramma echter zelf verantwoordelijk voor de details van de opzet ervan en voor de invoering van interne controles.
In overeenstemming met norm 15 voor de interne controle van
„Documentatie van procedures” van de Commissie zijn sinds 2001 aanzienlijke inspanningen geleverd om de aangegeven tekort- komingen op te lossen. De geconstateerde vertragingen met betrek- king tot de afronding van bepaalde handleidingen voor procedu- res zijn inmiddels opgelost.
128. De Commissie benadrukt dat de door de Rekenkamer genoemde gebreken op het gebied van interne controles geen materiële gevolgen hebben gehad voor de juridische en formele uitvoering van het kaderprogramma. Toch zijn de door de Reken- kamer uitgevoerde controlewerkzaamheden deugdelijk, omdat deze wijzen op specifieke problemen die al door de Commissie zijn behandeld, of die in de toekomst behandeld zullen worden.
129. De Commissie is het ermee eens dat de frequentie van fouten een belangrijk vraagstuk blijft. Teneinde het aantal fouten terug te brengen, is naar aanleiding van het syntheserapport van de jaarlijkse activiteitenverslagen 2001 een actieplan opgesteld, dat in werking is getreden en regelmatig onderwerp is van follow- ups.
Deze door de Commissie (of uit naam van de Commissie) uitge- voerde financiële controles achteraf leiden in ieder geval tot min- der fouten en een lager percentage aan te hoge declaraties door uiteindelijke begunstigden. Gezien het aanzienlijk groter aantal controles dat onder de verantwoordelijkheid van de Commissie wordt uitgevoerd, zouden algemene conclusies moeten worden gebaseerd op de resultaten van de controles die door de Commis- sie (of uit naam van de Commissie) zijn uitgevoerd, zoals in de jaarlijkse activiteitenverslagen wordt gedocumenteerd.
130. Er zullen verdere inspanningen worden geleverd om te garanderen dat de procedures van de Commissie voldoende wor- den gestandaardiseerd binnen het kaderprogramma en adequaat worden gedocumenteerd binnen elk directoraat-generaal en pro- gramma.
131. De Commissie zal haar inspanningen voortzetten in de door de Rekenkamer genoemde gebieden.
132. De Commissie zal haar inspanningen op het gebied van controles achteraf voortzetten en haar methodologie aanpassen aan de specifieke vereisten van KP6.
De Commissie heeft tijdens KP5 de controleactiviteiten achteraf aanzienlijk geïntensiveerd en een algemene doelstelling gesteld van 10 % van de contractanten tijdens de looptijd van een OTO- kaderprogramma.
133. De Commissie neemt nota van de aanbeveling van de Rekenkamer met betrekking tot de controle op de internecontrole- systemen.
134. Naast de interne rapportage aan het senior management verzorgt de Commissie, zoals de rechtsgrondslag vereist, uitge- breide rapportages aan externe gebruikers als programmacomités, externe adviesgroepen en toezichtsgroepen.
De interne rapportage van de Commissie aan directeuren en (adjunct-)directeuren-generaal wordt gekenmerkt door de verschil- lende rollen en verantwoordelijkheden van gedecentraliseerde en gecentraliseerde managementfuncties binnen de directoraten- generaal en KP5-programma’s. Vanwege de decentralisatie en de toename van managementverantwoordelijkheden van de direc- teuren van operationele programma’s is door de hervorming van de Commissie ook de behoefte aan rapportage op het niveau van de directoraten toegenomen. Formele rapportage is echter maar een van de verschillende communicatiehulpmiddelen die worden gebruikt voor het beheer van het kaderprogramma.
De internecontrolenormen van de Commissie waren slechts gedu- rende een deel van de door de Rekenkamer gecontroleerde periode van kracht. Tijdens de evaluatie van de door de Rekenkamer gepresenteerde bevindingen moet rekening worden gehouden met dit feit. De invoering van het gemeenschappelijke IT-systeem voor KP6 zal bijdragen aan het oplossen van de tekortkomingen in de door de Rekenkamer genoemde standaardisering.
135. Met betrekking tot de algehele controle op de uitvoering van programma’s houdt de Commissie zich aan de juridische ver- eisten gedefinieerd in Beschikking nr. 182/1999/EG (van het Euro- pees Parlement en van de Raad van 22 december 1998) en de besluiten waarmee de specifieke programma’s zijn aangenomen.
De invoering van geharmoniseerde internecontrolenormen heeft bijgedragen aan het regelmatig opstellen van rapporten inzake het beheer, dit ter aanvulling van de rapporten die op grond van de voorschriften vereist zijn.
136. De Commissie blijft de noodzaak benadrukken van een continue verbetering van haar eigen beheer, waarin doelstellingen en duidelijke prioriteiten worden gesteld, en dat wordt onder- steund door een doelmatig beheer van personele en financiële middelen. Het jaarlijks beheersplan is een beheerinstrument dat door de Commissie is ingevoerd binnen de context van activiteits- geörienteerd management (aBM) en de cyclus van strategische planning en programmering (SPP).
Met behulp van dit systeem wordt het mogelijk in de loop van het jaar, en met name tijdens het opstellen van het jaarlijkse activiteiten- verslag, de invoering van de geplande werkzaamheden en der- halve de vraag of de doelstellingen waaraan deze werkzaamheden bijdragen inderdaad zijn gerealiseerd te evalueren.
137 en 138. De organisatie van de diensten die zich bezig- houden met onderzoek sluit volledig aan op de beginselen van de administratieve hervorming van de Commissie. xxxxx bevordert de directe betrokkenheid van verschillende directoraten-generaal de wederzijdse verrijking met ander communautair beleid terwijl de toepassing van de internecontrolenormen een verdergaande harmonisering op het niveau van de gehele Commissie stimuleert.
Teneinde de administratieve belasting resulterend uit de voor- schriften van KP5 voor zichzelf en met name voor de begunstig- den terug te brengen, heeft de Commissie een actieplan ingevoerd, dat is opgesteld naar aanleiding van het syntheserapport van de jaarlijkse activiteitenverslagen 2001. De beginselen die worden toegepast op de definitie van KP6 brengen eveneens de verwachte vereenvoudigingen met zich mee.
De regelmatige follow-up door de Commissie met betrekking tot de verwezenlijking van haar doelstellingen ten aanzien van de ver- schillende instrumenten die met de hervorming zijn ingevoerd, bevestigt het succes van haar inspanningen.
139. De Commissie heeft grote inspanningen verricht om het systeem voor de invoering van KP6 te vereenvoudigen. De Com- missie zal het model voor het beheren van kaderprogramma’s blijven ontwikkelen, ook tijdens het voorstel voor een toekomstig KP7, waarbij zij zich met name zal richten op de vereenvoudiging van procedures.