MR. D.A. FRANSEN

8. De huisvestingsvergunning: een bestuursrechtelijke verplichting in een privaatrechtelijk jasje

De huisvestingsvergunning als vereiste voor het mogen voortzetten van een huurovereenkomst op grond van art. 7:268 lid 2 BW

MR. D.A. FRANSEN

\

Over het bestuursrechtelijke gedeelte van de aanvraag om de huurovereenkomst ex art. 7:268 lid 2 BW wordt ten opzichte van het civielrechtelijke gedeelte relatief weinig geschreven en geprocedeerd, maar is in mijn ogen minstens zo belangrijk. In deze bijdrage sta ik om deze reden stil bij de bestuursrechtelijke kant van art. 7:268 lid 2 en 3 BW: het vereiste van de huisvestingsvergunning.

1. Inleiding

Achterblijvende huisgenoten, niet zijnde medehuurders, hebben volgens art. 7:268 BW de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden de huurovereenkomst van een overleden huurder voort te zetten (hierna: ‘achterblijvers’). Achterblijvers die in aanmerking komen voor deze wette- lijke mogelijkheid kunnen met gebruik daarvan het beleid ten aanzien van een rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte van (sociale) verhuurders en/of gemeen- ten doorkruisen.1 Zij dringen immers voor op personen die zich als woningzoekende hebben ingeschreven en op de wachtlijst voor een sociale huurwoning staan. Dat is gerechtvaardigd als zij voldoen aan de civielrechtelijke-, bestuursrechtelijke- en procedurele vereisten die de wet aan hen stelt. Echter, juist nu is het belangrijker dan ooit om streng(er) toe te zien op de naleving van deze regels. Het is immers algemeen bekend dat in (delen van) Nederland een groot tekort bestaat aan sociale huurwoningen.2 Er zijn relatief weinig betaalbare huizen voor mensen met een rela-

tief laag inkomen, waardoor de wachtlijsten voor sociale huurwoningen in veel gemeenten erg lang zijn.3

Dat is gerechtvaardigd als zij voldoen aan de civielrechtelijke-, bestuurs- rechtelijke- en procedurele ver- eisten die de wet aan hen stelt

Ik ben van mening dat op het (bestuursrechtelijke) vereiste van de huisvestingsvergunning strenger kan en moet worden getoetst. Hoe en waarom? Dat leg ik u in deze bijdrage uit. Daarbij ga ik in op de volgende deelvragen: Wat houdt het vereiste van de huisvestingsvergunning in? Wat is het toetsingskader? Wie oordeelt of kan oordelen over de aanvraag van een huisvestingsvergunning? Wat zijn de procedurele aspecten? Ik zal afsluiten met een conclusie en een kritische noot.4

1 Kamerstukken II 2007/08, 28648, nr. 11, p. 2.

2 Zie recent: X. xxx Xxxxxx, ‘In 2020 zijn veel meer huizen gebouwd dan verwacht: is het woningtekort in 2030 opgelost?’, Volkskrant 5 juli 2021.

X. Xxxx & X. xxx Xxxxxxx, ‘Natuurlijk moeten er huizen gebouwd worden, maar dat lost de woningnood minder snel op dan gedacht’, Volkskrant 20 september 2021; W. Xx Xxx, ‘Woningcorporaties bouwen meer, maar halen ambities nog lang niet’, NRC 29 november 2021.

3 In zeker een kwart van de gemeenten moeten aspirant huurders meer dan zeven jaar wachten voordat zij een passende woning kunnen krij- gen. In vijf gemeenten (Landsmeer, Wormerland, Haarlemmermeer, Die- men en Amstelveen) moet er zelfs gemiddeld langer dan zeventien jaar worden gewacht. (bron: L. Xxxxxxxxx & X. xx Xxxx, ‘Sociale huurwoning? In zeker een kwart van de gemeenten wacht je meer dan 7 jaar’, NOS 24 april 2021.). Het bouwen van nieuwe sociale huurwoningen gaat daaren- tegen onder meer vanwege de hoge (bouw)kosten niet zo voorspoedig als aan het begin van 2021 was gehoopt en afgesproken (bron: Samen werken aan goed wonen, Actieagenda Wonen d.d. 17 februari 2021; W. Xx Xxx, ‘Woningcorporaties bouwen meer, maar halen ambities nog lang niet’, NRC 29 november 2021.

4 Ik focus mij daarbij op woningcorporaties, de toegelaten instellingen als bedoeld in art. 19 Woningwet.

2. Het vereiste van de huisvestingsvergunning

Art. 7:268 lid 2 BW biedt zoals gezegd aan de persoon die geen medehuurder is, maar die zijn hoofdverblijf wel in de woning heeft en die met de overleden huurder een duurzame gemeenschappelijke huishouding heeft gevoerd, de mogelijkheid om de huurovereenkomst voort te zetten gedurende zes maanden na het overlijden van de huurder. Als hij de huurovereenkomst ook na die periode wil voort- zetten (en de verhuurder daarmee niet instemt), dan moet hij binnen de periode van zes maanden een daartoe strek- kende vordering instellen bij de kantonrechter.5 De rechter wijst deze vordering slechts af indien niet is voldaan aan één van de limitatief opgesomde afwijzingsgronden uit lid 3 van dit artikel.6 Voor een belangenafweging is geen plaats.7 Sub c houdt in dat de rechter de vordering in ieder geval afwijst als:

‘het woonruimte betreft waarop hoofdstuk 2 van de Huis- vestingswet 2014 van toepassing is, indien de eiser niet een huisvestingsvergunning als bedoeld in artikel 8 van die wet overlegt.’

Alvorens in te gaan op de toepassing van dit wetsartikel, is het van belang om kort stil te staan bij de totstandkoming daarvan. Artikel 7:268 BW is net als 7:266 en 7:277 BW vrijwel letterlijk overgenomen uit (de) artikel(en 1623g, 1623h en) 1623i van Boek 7A BW (oud).8 Uit (o.a.) de reactie van de Minister van Justitie naar aanleiding van de brief van Xxxxxx Advocaten en een artikel over huurover- eenkomsten in blad Praktisch Procederen over de Evalu- atie integrale herziening huurwetgeving (vergaderjaar 2007/2008) blijkt dat de regeling tot stand kwam na inten- sief overleg met de bijzondere commissie uit de Tweede Kamer. Er werd gestreefd naar een balans tussen diverse belangen: de vrijheid van de verhuurder om te bepalen wie hij als huurder wil aanvaarden, het belang van huurder en eventuele medebewoners om huurbescherming te genieten en het algemeen belang van een rechtvaardige verdeling van (goedkope) woonruimte. Goedkope huurwoningen moes- ten beschikbaar blijven voor mensen met een laag inko- men.9 Zodoende is dus de huidige regeling met (o.a.) het ontbreken van een huisvestingsvergunning als afwijzings- grond van art. 7:268 lid 2 jo lid 3 BW tot stand gekomen.

3. Het toetsingskader

Niet voor elke woning is een huisvestingsvergunning vereist. Of voor een woning een huisvestingsvergunning vereist is, wordt bepaald door de gemeenteraad van een gemeente.

Op grond van art. 7 Huisvestingswet (hierna: HW) kan de gemeenteraad in een huisvestingsverordening categorieën woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mogen worden genomen of gegeven indien daarvoor geen huisvestingsvergunning is verleend. Het is ex art. 8 HW verboden om een woning waarvoor geen huisvestingsver- gunning is verleend in gebruik te nemen of te geven. Een gemeente kan aan de (rechts)persoon – zoals een woning- corporatie - die in strijd met dit artikel een huis in gebruik heeft gegeven of genomen een boete opleggen.10

Art. 9 lid 2 HW houdt in dat de gemeenteraad criteria voor het verlenen van een huisvestingsvergunning vastlegt in de huisvestingsverordening. Deze door de gemeenteraad vast te stellen criteria mogen (onder meer) niet tot gevolg hebben dat corporaties belemmerd worden om bij de toewijzing van hun woongelegenheden uitvoering te geven aan het bepaalde bij of krachtens art. 46 lid 2 en 48 Woningwet (sub c). Uit de Woningwet volgt dat woningcorporaties de vrijkomende sociale huurwoningen (met een huurprijs tot de liberalisatiegrens)11 moeten toewijzen aan ‘hun doelgroe- pen’. De belangrijkste ‘doelgroep’ van woningcorporaties wordt gevormd door de huishoudens met een inkomen tot de DAEB-grens.12 Hoe corporaties de woningen moeten toewijzen verandert per 1 januari 2022,13 maar bespreking daarvan gaat in dit kader te ver. Van belang is om te consta- teren en concluderen dat– ongeacht hetgeen in de huisves- tingsverordening is vastgelegd – de vrijkomende sociale huurwoningen op basis van een toewijzingsmodel moeten worden toegewezen aan mensen met een inkomen onder de DAEB-grens.

Daarnaast kiezen veel gemeenten ervoor om gebruik te maken van de in art. 19 HW neergelegde mogelijkheid om de bevoegdheden uit de Huis- vestingswet te (kunnen) mandateren aan (bestuurders van) corporaties

Als voor een woning een huisvestingsvergunning vereist is, dan geldt dat de aanvraag moet worden getoetst aan de vereisten van onder meer de landelijke regels uit de Huis- vestingswet (art. 9 lid 2), de Woningwet (art. 48) en het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 (art. 16 lid 1) en de plaatselijke regels uit de van toepassing zijnde huisvestingsverordening.

Een belangrijk (algemeen) vereiste is zoals hiervoor beschre- ven dat het inkomen van de aanvrager(s) niet hoger mag zijn dan de vastgestelde DAEB-grens. Een ander belang-

5 De termijn van zes maanden is een fatale c.q. dwingende termijn (zie o.a.          

Hof ‘s-Gravenhage 8 april 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:1248).

6 HR 6 maart 1987, NJ 1988/3 (Xxxxxxxx/De Goede Woning).

7 X. xxx Xxxxx, ‘Art. 268 – Burgerlijk Wetboek Boek 7’, Sdu Commentaar Huurrecht d.d. 26 oktober 2021.

8 Kamerstukken II 1976/77, 14249, nr. 3, p. 10-11 (MvT); Wet van 21 juni 1979, Stb. 1979, 330; Kamerstukken II 2007/08, 28648, nr. 11, p. 1.

9 Kamerstukken II 2007/08, 28648, nr. 11, p. 3.

10 Art. 35 HW; Zie o.a. Xxx Xxx Xxxx 00 april 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:876, m.nt. X. Xxxxxxxx.

11 Vanaf 1 januari 2022 wijzigt dit in: de verplichting om ten minste 92,5% toe te wijzen aan de doelgroep met een inkomen onder DAEB-grens.

12 Art. 2 lid 1 jo 16 BTIV 2015. DAEB staat voor diensten algemeen econo- misch belang ; volgt uit art. 48 lid 1 Woningwet.

13 Kamerstukken II, 2020/2021, 35517, nr. 12.

rijk (algemeen) vereiste is dat een aanvrager moet worden aangemerkt als ‘woningzoekende’ (art. 10 lid 2 HW). Maar wie zijn ‘woningzoekenden’? De wet geeft geen definitie van het begrip ‘woningzoekende(n)’.14 Sommige verordeningen definiëren het begrip daarentegen wel. De huisvestingsver- ordening van de gemeente Amsterdam omschrijft in artikel

2.2.4 het begrip woningzoekende bijvoorbeeld als volgt:

‘Personen met een leeftijd van ten minste 18 jaar kunnen zich als woningzoekenden inschrijven via het in artikel 2.2.3, eerste lid, bedoelde aanbodinstrument. De inschrij- ving in een in de woningmarktregio gebruikt aanbodinstru- ment geldt als inschrijving in elk in de woningmarktregio gebruikt aanbodinstrument.’

Het college van B&W van de gemeente Utrecht definieert woningzoekende in art. 1.1 als volgt:

‘Huishouden ingeschreven in het woningzoekendenregis- ter.’

Enkele verordeningen nuanceren het begrip niet nader, zoals bijvoorbeeld de gemeente Rotterdam. De gemeente Eindhoven legt het begrip juist heel ruim uit:15

‘Woningzoekende: huishouden dat woonruimte zoekt in het Stedelijk Gebied Eindhoven.’

In mijn praktijk zie ik vaak dat ‘achterblijvers’ die in het kader van een verzoek om voortzetting van de huurover- eenkomst een huisvestingsvergunning aanvragen niet staan ingeschreven bij een aanbodinstrument. In gemeenten waar aanvragers op basis van de van toepassing zijnde huisves- tingsverordening ingeschreven zouden moeten staan bij een aanbodinstrument (om aangemerkt te kunnen worden als ‘woningzoekende’), zou de aanvraag van een niet inge- schreven ‘achterblijvende’ moeten worden afgewezen. Deze persoon voldoet immers niet aan de definitie van het begrip ‘woningzoekende’. In de praktijk zie ik echter ook dat veel instanties voorbij gaan aan de toetsing van het begrip. Elke aanvrager – en met name een ‘achterblijver’ – wordt gezien als woningzoekende. Dit is in mijn ogen onterecht. Ik ben van mening dat op dit vereiste strenger kan en moet worden getoetst. Bij een strenge(re) toetsing zullen personen die bij een huurder gaan inwonen zich moeten inschrijven bij het aanbodinstrument als zij in de toekomst zelf in aanmer- king willen komen voor een sociale huurwoning. Laten zij dit na? Dan zal de aanvraag moeten worden afgewezen, omdat de aanvrager niet als woningzoekende kan worden aangemerkt.

4. De verlener

Vervolgens is het van belang om te bespreken wie verant- woordelijk is voor het verstrekken van een huisvestings-

vergunning. Het uitgangspunt is dat het college van B&W van een gemeente op grond van art. 13 jo 19 HW verant- woordelijk is. Veel gemeenten kiezen ervoor om gebruik te maken van de in art. 15-17 HW neergelegde mogelijkheid om de bevoegdheden uit de Huisvestingswet te (kunnen) mandateren aan (bestuurders van) corporaties. Gemeenten kunnen daarnaast ingevolge art. 10:9 lid 1 Awb onderman- daat verlenen aan bijvoorbeeld werknemers van corpo- raties. Hier wordt regelmatig gebruik van gemaakt. Het mandaat strekt overigens niet zover dat de woningcorpo- ratie ook bevoegd is te beslissen op bezwaren, gemaakt tegen besluiten tot afwijzing van een huisvestingsvergun- ning. Dergelijke bezwaren zullen volgens de gemeentelijke bezwarenprocedure behandeld worden.16 De meeste grote gemeenten hebben een dergelijke mogelijkheid in hun verordening opgenomen.17

5. Gerechtelijke procedure

Nu ik heb besproken wanneer en hoe het vereiste van een huisvestingsvergunning moet worden getoetst, is het van belang om de koppeling naar de civiele procedure van art. 7:268 lid 2 BW te maken. In een procedure tot voortzetting van de huurovereenkomst ex 7:268 lid 2 BW kan het dus zijn dat de bestuursrechtelijke vraag over de verkrijging van de huisvestingsvergunning ter discussie staat.18

Op basis van de letterlijke tekst van de wet zou de kanton- rechter de vordering tot voortzetting van de huurovereen- komst moeten afwijzen als de achterblijver niet kan aanto- nen dat de vergunning is verkregen.19

Het komt voor dat achterblijvers in een procedure nog geen besluit hebben ontvangen op de aanvraag van de huisves- tingsvergunning.20 Dit kan bijvoorbeeld komen doordat in sommige verordeningen een huurovereenkomst moet worden overgelegd alvorens een vergunning kan worden verleend. Bij een aanvraag om voortzetting van de huur- overeenkomst kan simpelweg nog geen huurovereenkomst worden overgelegd, waardoor de achterblijver bij een huis- vestingsvergunningaanvraag strikt genomen altijd nee op het rekest zal krijgen. Dat een achterblijver nog geen huis- vestingsvergunning heeft ‘verkregen’, wil echter lang niet altijd zeggen dat deze persoon geen recht heeft op voort- zetting van de huurovereenkomst en dat de vordering ex art. 7:268 BW altijd door een kantonrechter zal worden afgewezen. De wet hoeft namelijk op het punt van ‘een huisvestingsvergunning als bedoeld in artikel 8 van die wet

16 Art. 6:4 Awb.

17 zie o.a. art. 1 Mandaatbesluit woningcorporaties Amsterdam; art. 5.13 Besluit mandaat, volmacht en machtiging Rotterdam 2021; huisvestings- verordening Xxx Xxxx 0000; art. 15 huisvestingsverordening gemeente Eindhoven 2020; art. 2 xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx 0000 (Xxxxxxxxx); toelichting huisvestingsverordening Almere 2019; art. 3 huisvestingsver- ordening Gemeente Nijmegen 2020.

18 Ik verwijs naar o.a. Gerechtshof Amsterdam 12 mei 2020, ECLI:NL:GHAMS:2020:1363.

19 Rb. Midden-Nederland 14 april 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:1451 (r.o. 5.2.)

20 Zie bijvoorbeeld Xxx Xxx Xxxx 00 september 2021,

14 Zie art. 1 HW.

15 Art. 1 huisvestingsverordening gemeente Eindhoven 2020.

ECLI:NL:GHDHA:2021:1639 (r.o. 6.5) en Rb. Midden-Nederland 14 april 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:1451 (r.o. 5.6).

overlegt’ niet strikt te worden uitgelegd. Dit volgt uit onder meer een recent arrest van het Hof Arnhem-Leeuwarden:21

‘De rechter hoeft de vordering tot voortzetting van de huur niet meteen af te wijzen als ten tijde van zijn beslissing geen huisvestingsvergunning is overgelegd, maar nog wel een redelijke kans bestaat dat die vergunning alsnog zal worden verleend. De rechter kan de uitspraak dan aanhouden of uitspraak doen onder de voorwaarde van een positieve uitkomst van de administratiefrechtelijke rechtsgang.’

Deze (niet strikte) uitleg biedt voor een achterblijver dus mogelijkheden om zonder in bezit te zijn van een vergun- ning toch een civiele procedure te starten tegen de verhuur- der.

Als een achterblijver nog geen besluit heeft ontvangen of een afwijzend besluit heeft ontvangen, dan geldt dat een kantonrechter in een civielrechtelijke procedure niet kan beslissen over afgifte van een huisvestingsvergunning, omdat dit een bestuursrechtelijke aangelegenheid betreft.

Een achterblijver zal dus – als voor de woning een huisvestingsvergun- ning vereist is – moeten aantonen dat hij/zij/het een huisvestings- vergunning heeft verkregen

Andersom geldt overigens hetzelfde. Als de aanvraag van een huisvestingsvergunning door het bevoegde orgaan wordt afgewezen, dan staan tegen dat besluit de rechtsmid- delen van bezwaar en beroep open. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 december 1986 heeft de Afdeling geoordeeld dat bij het nemen van een beslissing over het verlenen van een huis- vestingsvergunning de privaatrechtelijke verhouding tussen aanvrager en verhuurder buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat die verhouding ter beoordeling staat van de kantonrechter.22

6. Afronding

Kort en goed moet een achterblijver die een huurovereen- komst op grond van art. 7:268 lid 2 BW wil voortzetten

een huisvestingsvergunning overleggen of aantonen dat hij in aanmerking komt voor een huisvestingsvergunning. In de praktijk zal het verzoek om voortzetting veelal samen- lopen met de aanvraag van een huisvestingsvergunning, nu in veel gemeenten corporaties gemandateerd zijn om te oordelen over aanvragen van huisvestingsvergunningen. De vraag of een aanvraag voor een huisvestingsvergunning moet worden toegewezen, is afhankelijk van de vereisten uit de Huisvestingswet, de Woningwet, de toepasselijke verordening en het Besluit toegelaten instellingen volks- huisvesting 2015. Als een achterblijver een verzoek bij een woningcorporatie indient om de huurovereenkomst voort te zetten dan is het aan te bevelen dat een woningcorpo- ratie ook alvast de (on)mogelijkheden van het verkrijgen van een huisvestingsvergunning bij de beslissing meeneemt. Indien een woningcorporatie gemandateerd is om op een aanvraag voor een huisvestingsvergunning te beslissen, kan een woningcorporatie mogelijk zelfs ook direct daarop een besluit nemen bij de aanvraag om de huurovereenkomst te mogen voortzetten.

Deze (niet strikte) uitleg biedt voor een achterblijver dus mogelijkheden om zonder in bezit te zijn van een vergunning toch een civiele proce- dure te starten tegen de verhuurder

De reden van deze aanbeveling is dat de vereisten van de huisvestingsvergunning veel objectiever en eenvoudiger te toetsen zijn, dan de civielrechtelijke vereisten van (onder meer) de duurzaam gemeenschappelijke huishouding. De noodzaak om actiever dan wel strenger te toetsen aan de bestuursrechtelijke vereisten wordt alleen maar groter als het wetsvoorstel dat (demissionair) minister Xxxxxxxxx op 23 december 2021 heeft ingediend,23 om art. 54c Woning- wet in het leven te roepen, wordt aangenomen. Over dit wetsvoorstel kom ik in een ander artikel nog te spreken.

Dit artikel is afgeslopten op 5 januari 2022.

Over de auteur

Mr. D.A. (Xxxxxxxxx) Xxxxxxx

Advocaat te ’s-Gravenhage bij Xxxxxxx Advocaten.

21 Xxx Xxxxxx-Xxxxxxxxxx 00 mei 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:4991.                      

22 Raad van State van 1 december 1986, WR 1987/41. 23 Kamerstukken II 2021/22, 35999, nr. 2.