ADVIES OVER DE O NTWERP
ADVIES OVER DE O NTWERP
M ILIEUBELEIDSOVEREENKOMST TOT WIJZIGING VAN DE MILIEUBELEIDSOVEREENKOMST GASOLIETANKS VOOR DE VERWARMING VAN GEBOUWEN
Brussel, 11 september 2002
gasolietanks
1. INLEIDING
De SERV werd op 31 juli 2002 door de Vlaamse minister van Leefmilieu en Landbouw om advies gevraagd over de ontwerp milieubeleidsovereenkomst houdende wijziging van de lopende milieubeleidsovereenkomst gasolietanks voor de verwarming van gebouwen.
Het decreet betreffende milieubeleidsovereenkomsten voorziet voor dergelijke wijzigingen
o.a. een openbaar onderzoek gedurende 30 dagen. Verder beschikken SERV en MINA-raad over een termijn van 30 dagen om een advies uitbrengen, zoniet wordt het advies als positief beschouwd. Bij negatief advies van de SERV of van de MINA-raad moet de Vlaamse regering de ondertekening van de milieubeleidsovereenkomst verantwoorden in een verslag dat samen met de milieubeleidsovereenkomst in het Belgisch Staatsblad wordt gepubliceerd.
De SERV merkt op dat het voeren van een openbaar onderzoek en van advisering in de periode 31 juli 2002 - 30 augustus 2002 niet ernstig is. De Raad vraagt dan ook dat dit in de toekomst wordt vermeden. De Raad heeft zich gezien de adviesperiode veroorloofd om de adviestermijn van 30 dagen beperkt te overschrijden.
Hierna geeft de Raad een korte situering van de adviesvraag. Daarna wordt een algemene beoordeling gegeven van het ontwerp. Een laatste deel groepeert enkele specifieke opmerkingen.
2. SITUERING VAN DE ADVIESVRAAG
In de lopende milieubeleidsovereenkomst is voorzien dat de sector meewerkt aan de uitbouw van een financierings- en verzekeringsmechanisme ter dekking van de kosten voor de sanering van bodemverontreiniging die veroorzaakt werd door deze tanks1.
In het kader van de uitvoering van de lopende milieubeleidsovereenkomst, stelde de sector voor om een samenwerkingsakkoord af te sluiten tussen de 3 gewesten en de federale overheid teneinde te komen tot een wettelijke, afdwingbare en uniforme regeling in heel België van de problematiek van bodemverontreiniging veroorzaakt door lekkende gasolietanks. Ter voorbereiding daarvan werd een werkgroep “Gasolietanks” opgericht waarvan het Bestuur Energie van het federale Ministerie van Economische zaken het permanent secretariaat waarnam. De werkgroep werd ook belast met het uitwerken van een financieringsmechanisme, en stelde de oprichting van een gemeenschappelijk fonds voor.
De Vlaamse minister van Leefmilieu wenste evenwel niet te wachten op een samenwerkingsakkoord, en gaf de sector de opdracht om via een wijziging van de lopende milieubeleidsovereenkomst de oprichting van dergelijk fonds reeds te regelen voor wat het Vlaams Gewest betreft.
Het voorliggende ontwerp is daarvan het resultaat. Het regelt het voorgenomen financierings- en verzekeringsmechanisme concreet via de oprichting van een Fonds. De tussenkomsten van het fonds zijn bedoeld voor de schade die niet wordt gedekt door de verzekering2. De tussenkomst is beperkt in de tijd3. Er is tevens een retro-actieve werking
1 Art. 4, 6° de Sector werkt mee aan de uitbouw van een financierings - en verzekeringsmechanisme ter dekking van de kosten voor de sanering van verontreinigingen veroorzaakt door een tank, voor de sanering van de grond rondom de tank en voor tankcleaning; dit zowel voor verontreinigingen die zijn vastgesteld bij de eerste controle als nadien.
Art. 5 Het Gewest verbindt er zich toe : 1. mee te werken aan de uitbouw van het in artikel 4, 6° bedoelde financierings - en verzekeringsmechanisme; (…) 3. alles in het werk te stellen om de andere gewesten en de federale overheid te betrekken in de uitwerking van het mechanisme bedoeld in 1°.
2 “De kosten die het fonds dekt zijn beperkt tot de schade die het door de verzekering van de exploitant,
eigenaar of feitelijke gebruiker gedekte bedrag overschrijdt, met een maximum van € 250.000 per schadegeval.”
3 “Het Fonds houdt zich het recht voor om, indien de verontreiniging ontstaan is na het verstrijken van een
termijn van zesendertig maand volgend op de ondertekening van de wijzigingsovereenkomst, slechts tussen te komen in het gedeelte van de saneringskosten dat een nader te bepalen bedrag overschrijdt. Dit bedrag wordt in onderling overleg tussen de Sector en het gewest vastgelegd.”
xxxxxxxx0. Het fonds zal ook tussenkomen in de kosten van uitgevoerde preventieve maatregelen ter voorkoming van bodemverontreiniging. De financiering van het fonds zal gebeuren via een bijdrage per liter op de in verbruik gebrachte gasolie. Deze bijdragen zullen worden doorberekend aan de consument.
In de memorie van toelichting wordt niet aangegeven hoe het vooropgestelde fonds zich verhoudt tot andere initiatieven inzake fondsvorming en meer algemeen tot de alternatieve financieringssystemen voor bodemsanering die momenteel binnen de Vlaamse overheid worden bekeken. Voor de bestaande problemen op het vlak van de financiering van bodemsaneringen in andere sectoren dan gasolietanks of van bodemvervuiling veroorzaakt door buiten gebruik gestelde gasolietanks van eigenaars die geen gasolie meer gebruiken, biedt het ontwerp evenmin een oplossing.
3. ALGEMENE BEOORDELING VAN HET ONTWERP
De SERV waardeert dat de betrokken sector binnen de marges die zij heeft gekregen van de minister van leefmilieu, een regeling voor de oprichting van een financieringsfonds heeft uitgewerkt. Gegeven deze marges – een regeling op korte termijn, via een wijziging van de lopende milieubeleidsovereenkomst – en rekening houdend met de wettelijke regels en bevoegdheden, heeft de sector geprobeerd om een werkbaar systeem te ontwerpen.
Het probleem is echter dat het systeem dat werd uitgewerkt door de bovenvermelde werkgroep “Gasolietanks” (nl. de oprichting van een gemeenschappelijk fonds) - en dat de Vlaamse regering nu reeds op Vlaams niveau wil invoeren5 - bedoeld was voor het federale niveau. De oprichting van het fonds op Vlaams niveau via de voorliggende ontwerp milieubeleidsovereenkomst komt dan ook zeer geforceerd over. Het kan immers enkel op federaal niveau goed functioneren.
Concreet zijn aan een aparte regeling in het Vlaamse gewest, georganiseerd via een milieubeleidsovereenkomst, de volgende nadelen en problemen verbonden:
4 Hierover werden in het ontwerp geen nadere regels vastgelegd. Naar verluidt is het de bedoeling dat gasolietanks schade ontstaan na 1/8/99 wordt gedekt.
1. Doorberekening in de prijzen
Het is de bedoeling dat het fonds wordt gefinancierd via een bijdrage per liter op de in verbruik gebrachte gekleurde en gemerkte gasolie, te betalen door de tot het Fonds toegetreden ondernemingen, en dat deze bijdragen worden doorberekend aan de consument6. Prijsbeleid inzake aardolieproducten behoort echter tot de federale bevoegdheden. Maximumprijzen voor aardolieproducten worden vastgelegd via de zgn. programma-overeenkomst7. Het is dus onzeker of de bijdragen geheel, gedeeltelijk of niet zullen doorgerekend kunnen worden. Het ontwerp bevat m.a.w. een verplichting die noodzakelijk is voor de medewerking van de sector aan het financieringsmechanisme, maar het behoort niet tot de Vlaamse bevoegdheden om de doorberekening in de prijzen te regelen8.
2. Afdwingbaarheid van de betalingen
Het is de bedoeling dat de financiering van het fonds niet op vrijwillige basis gebeurt, maar verplicht wordt. Daartoe voorziet het ontwerp dat het KB van 11 oktober 1971 houdende verplichting inzake opslagmiddelen en opslag van aardolieproducten zal worden aangepast, zodat producenten en invoerders de verplichting krijgen om bij te dragen aan een door de gewesten erkend fonds voor de sanering van bodemverontreiniging door lekkende gasolietanks en de preventie van nieuwe verontreiniging, en dat operatoren die zich niet of onvoldoende van hun bijdrageplicht kwijten, gesanctioneerd worden via de intrekking van hun invoervergunning. De wijziging van dit KB is echter een federale bevoegdheid. Zolang het KB niet is gewijzigd, blijft de regeling m.a.w. enkel geschraagd op vrijwillige bijdragen,
5 Cf. de memorie van toelichting terzake: “Voortbouwend op de krijtlijnen uitgestippeld door voormelde federale/intergewestelijke werkgroep en de resultaten van de verdere besprekingen ter zake met de Sector, is het opportuun de lopende MBO te actualiseren. Meer bepaald past het nadere invulling te geven aan het in de lopende MBO vooropgestelde financierings - en verzekeringsmechanisme nu duidelijk is geworden dat het beoogde financierings - en verzekeringsmechanisme best bestaat uit een door de Sector op te richten fonds (…).”
6 Art. 4ter §2
7 Tussen de Belgische Petroleum Federatie en de Federale overheid onder de gezamenlijke bevoegdheid van de Minister van Mobiliteit en Vervoer en van de Minister van Economie . 6 december 1999. - Koninklijk besluit houdende vaststelling van bepaalde ministeriële bevoegdheden met betrekking tot het Ministerie van Economische Zaken.
8 “Art. 4ter § 2. De milieubijdragen worden steeds netto in de commercialisatie-keten doorgegeven en
duidelijk gecommuniceerd en doorberekend aan de consumenten.”
waardoor het gevaar op vrijbuitersgedrag en dus uitholling van de milieubeleidsovereenkomst reëel is9.
3. Omvang van de prijsstijgingen
Het is de bedoeling om de omvang van de prijsstijgingen voor de consument beperkt te houden, zodat gasolie bestemd voor de verwarming van gebouwen zichzelf niet uit de markt prijst ten opzichte van alternatieve brandstoffen. Indien de prijsstijgingen te groot zouden worden, zal de bereidheid in de sector om deel te nemen aan het financieringsmechanisme gering zijn. De werkingsmodaliteiten van het fonds, die de kosten en dus de omvang van de prijsstijgingen bepalen, moeten echter nog grotendeels worden vastgelegd10. Het ontwerp bevat m.a.w. de regeling van een systeem waarvan de werking in de praktijk niet gegarandeerd is omdat de belangrijkste modaliteiten nog moeten worden vastgelegd.
4. Toepassingsgebied van het fonds
Het is de bedoeling dat het fonds de kosten op zich neemt voor de sanering van bodemverontreiniging die veroorzaakt werd door àlle soorten gasolietanks bestemd voor de verwarming van gebouwen. Dit is ook logisch in het licht van het feit dat in het vooropgestelde financieringsmechanisme iedereen die gasolie gebruikt ook mee betaalt (cf. supra). In het ontwerp is, door de koppeling met de lopende milieubeleidsovereenkomst, het toepassingsgebied voor tussenkomsten van het fonds echter beperkt tot gasolietanks van maximum 20.000 liter die volgens VLAREM niet vergunningsplichtig zijn (d.w.z. niet ingedeeld of klasse 3)11. Hierdoor dreigen sommige gebruikers van gasolie twee maal te moeten betalen: één keer voor de eigen bodemsanering (die niet wordt vergoed via het fonds) en nog een keer voor de bodemsanering bij anderen (die wel wordt vergoed via het fonds). Het ontwerp bevat m.a.w. een regeling die niet houdbaar is omdat niet iedereen die mee betaalt, ook mee kan genieten van de tussenkomsten van het fonds.
9 Prijsverschillen tussen degenen die tot het Fonds toetreden en degenen die dit niet doen kunnen dan immers leiden tot een concurrentienadeel, hetgeen een reden kan zijn om niet tot het Fonds toe te treden of eruit te stappen. Gezien de aangekondigde aansprakelijkheidsregeling (art. 5 5°) nog niet operationeel is, kan het niet als alternatieve stok achter de deur fungeren en kan het dus het gevaar op vrijbuiters niet verminderen.
10 Enkele voorbeelden zijn het vastleggen van de retroactiviteit van het fonds, de financiering van het zgn. historisch passief van leegstaande tanks, de tussenkomst bij gedeeld gebruik (tanks bestemd vo or de verwarming van gebouwen én voor productiedoeleinden, bv. verwarming bakkerij + bakoven), de hoogte van de tussenkomst bij verontreiniging ontstaan na het verstrijken van 36 maanden na de ondertekening van de wijzigingsovereenkomst, enz.
11 Art. 3 lopende milieubeleidsovereenkomst.
5. Een apart Vlaams fonds
Het is de bedoeling om in België te komen tot één fonds voor de preventie en sanering van bodemverontreiniging door lekkende gasolietanks bestemd voor de verwarming van gebouwen. Vlaanderen wil hierop met de ontwerp milieubeleidsovereenkomst vooruit lopen en zelf een Vlaams fonds oprichten. De kans is echter klein dat de vooropgestelde financiering (cf. supra12) zal kunnen worden gerealiseerd zolang in de andere gewesten geen gelijkaardige fondsen operationeel zijn. Bovendien is, zonder een samenwerkingsakkoord tussen de gewesten waarbij één gezamenlijk fonds wordt opgericht, de kans groot dat er in de drie gewesten een fonds tot stand komt met onderling afwijkende regels13. De tussenkomsten van de fondsen in de saneringskosten kunnen dan verschillen, en bijgevolg ook de gevraagde milieubijdragen. De vraag rijst hoe met dergelijke verschillen in de programma-overeenkomst zal worden omgegaan. Bovendien kan dit prijsverschillen voor eindconsumenten veroorzaken, met concurrentieverstoring als gevolg. Het ontwerp omvat
m.a.w. de oprichting van een Vlaams fonds dat een wenselijke geharmoniseerde regeling in de verschillende gewesten in de weg kan staan.
Gezien de vermelde tekortkomingen en problemen, vreest de SERV dat de gewijzigde milieubeleidsovereenkomst in de praktijk moeilijk of niet zal functioneren. Dit is problematisch, ook in het licht van het feit dat de reglementering inzake gasolietanks de afgelopen tijd al verschillende wijzigingen heeft ondergaan en de communicatie door de overheid hierover aan de betrokken gezinnen en bedrijven onvoldoende en inadequaat is
gebeurd. De oprichting van een fonds dat ni de praktijk niet operationeel kan worden
gemaakt, kan alleen maar bijdragen tot de verwarring.
De SERV adviseert dan ook om het voorstel van gewijzigde milieubeleidsovereenkomst niet af te sluiten, maar snel vooruitgang te boeken met het geplande samenwerkingsakkoord: de milieubeleidsovereenkomst biedt immers niet de meest geschikte grondslag voor het vooropgestelde financierings- en verzekeringsmechanisme.
Intussen mag het reeds geleverde werk niet verloren gaan. De voorliggende ontwerp milieubeleidsovereenkomst dient volgens de SERV te worden gebruikt als basis voor het overleg over het samenwerkingsakkoord. Bovendien moet in de tijd die het afsluiten van een samenwerkingsakkoord nog vergt, onverwijld worden doorgewerkt aan de in het ontwerp
12 Via de bovenvermelde programma-overeenkomst op federaal niveau.
13 Art. 3 van het ontwerp (toevoeging van een art. 5, 4° aan de lopende milieubeleidsovereenkomst) belet wellicht dat er een tweede Vlaams fonds komt, maar niet dat er in de andere gewesten gelijkaardige fondsen worden opgericht. De Vlaamse regering kan immers alleen zichzelf verbinden. Bovendien kan men zich de vraag stellen of de betrokken bepaling wel strookt met het mededingingsrecht.
voorgestelde flankerende maatregelen, zoals de sensibilisering van de consumenten inzake de preventie van bodemverontreiniging, de uitwerking van een vereenvoudigde procedure voor de sanering van de schadegevallen die via het op te richten Fonds afgehandeld worden, enz.
4. SPECIFIEKE BEMERKINGEN Verbintenissen van het Vlaams Gewest
Sommige verbintenissen van het Vlaams gewest zijn afhankelijk van de goedkeuring of medewerking van andere overheden, die evenwel niet verzekerd is. Daardoor zijn enkele engagementen van de Vlaamse regering potentieel onuitvoerbaar14. Verder lijkt het Vlaams gewest een verbintenis aan te gaan die ingaat tegen de bestaande regelgeving15. Tot slot is het vreemd dat het ontwerp via de verbintenissen van het Vlaams Gewest een vorm van aansprakelijkheidsregeling lijkt in te voeren16.
Terminologie
De Raad vraagt dat de gebruikte terminologie in de ontwerp wijzigings-MBO beter afgestemd zou worden op de bestaande reglementering. In plaats van ‘producenten en invoerders’17 zou beter ‘raffinadeur en importeur’ gebruikt worden, zoals in het KB van 11 oktober 1971. Ook ‘opslagplichtige zoals omschreven in het KB van 11 oktober 1971’, is een alternatief dat aansluit bij de bestaande terminologie. De ontwerp wijzigings-MBO hanteert dit begrip
14 Bijvoorbeeld nieuw art. 5 9°, zoals ingevoerd door art. 3 van de ontwerp wijzigings -MBO
15 Meer bepaald engageert het Vlaams gewest zich om ‘een vereenvoudigde procedure toe te passen voor de sanering van schadegevallen die via het op te richten Fonds afgehandeld worden’ (art. 5 7°, zoals ingevoerd door art. 3 van de ontwerp wijzigings -MBO).
16 Nieuw art. 5 5°, zoals ingevoerd door art. 3 van de ontwerp wijzigings -MBO. Dit artikel bepaalt immers dat
de Vlaamse regering ‘er over zal waken dat producenten en invoerders die niet zijn toegetreden tot het Fonds of een soortgelijke organisatie voor preventie en sanering van bodemverontreiniging veroorzaakt door lekkende tanks die door het Gewest werd erkend, mede aansprakelijk worden gesteld voor de bodemverontreiniging veroorzaakt door de door hen op de markt gebrachte gekleurde en gemerkte gasolie’
17 Art. 3 van de wijzigings -MBO ter wijziging van art. 5, punt 5° van de lopende MBO.
elders trouwens zelf ook18. Verder wijst de Raad op het gevaar van begripsverwarring rond de ‘Sector’ en de ‘sector’19.
Databank
In de lopende milieubeleidsovereenkomst heeft de sector zich verbonden tot het oprichten van een databank (art. 4, 4°). Met de voorliggende ontwerp milieubeleidsovereenkomst wordt echter voorzien dat het fonds de kosten van de databank op zich neemt (nieuw art. 4, 6°). Volgens de SERV is het fonds niet bedoeld om de kosten van deze reeds bestaande verplichting te financieren. Dit moet door de sector zelf gebeuren.
Verder merkt de Raad op dat in zijn advies van 14 juni 2000 over de lopende milieubeleidsovereenkomst erop werd gewezen dat de op te richten databank onvolledig zou zijn, waardoor de meerwaarde van de verzamelde informatie twijfelachtig is20. Ook blijkt in de praktijk de verzameling van de vereiste informatie voor de Sector onuitvoerbaar, aangezien deze geen vat heeft op de kanalen waar dergelijke informatie wordt verzameld. Een wijziging van de bepalingen inzake de op te richten databank dringt zich bijgevolg op, waarbij de relevantie van de te verzamelen informatie moet worden afgewogen tegen de mogelijkheid en de kosten om deze informatie te verzamelen. De databank kan immers geen doel op zich zijn.
18 Art. 2 van de wijzigings -MBO betreffende de invoeging van een nieuw art. 4ter in de lopende MBO.
19 De aanhef definieert de ‘Sector’ als de sector, vertegenwoordigd door de ondertekenende representatieve organisaties van ondernemingen, namelijk de Belgische Federatie der Brandstoffenhandelaars, de Belgische Petroleum Unie en de Industrie van Minerale Oliën van België. Het art. 4bis §4, zoals ingevoerd door art. 2 van de ontwerp wijzigings -MBO, gebruikt daarentegen ‘sector’. Het stelt meer bepaald dat het Fonds de toetreding van geen enkele federatie of onderneming van de ‘sector’ mag weigeren waarop de in deze overeenkomst beoogde financiering van de preventieve maatregelen ter voorkoming van bodemverontreiniging en de sanering van bodemverontreiniging veroorzaakt door lekkende tanks van toepassing zou kunnen zijn. Het blijft hierbij echter onduidelijk of ook leden van niet-ondertekenende organisaties die evenwel tot de sector in de klassieke betekenis behoren, kunnen toetreden.
20 Particuliere tanks van minder dan 5000l nog steeds conform de huidige Vlarem -regels worden opgenomen
in een register bij de Afdeling Water van Aminal, tezamen met het resultaat van de controles. Opslagtanks van 5000l tot en met 20.000 l of van 100 l tot en met 20.000l afhankelijk van het gebruik, moeten reeds gemeld worden aan de gemeenten, die hiervan een register bijhouden.