Handhavingscollege Arrest
Handhavingscollege Arrest
van 16 december 2021 met nummer HHC-M-2122-0022 in de zaak met rolnummer 2021-HHC-0045-M
Verzoekende partij | UNILIN bv vertegenwoordigd door Xx. Xxxx XX XXXXXX met woonplaatskeuze te 0000 Xxxxxxxx, Xxxxxxxxxx 00 |
Verwerende partij | het VLAAMSE GEWEST vertegenwoordigd door de Vlaamse regering, ten verzoeke van de Vlaamse minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme voor wie optreedt, bij delegatie: de gewestelijke entiteit (het Departement Omgeving - afdeling Handhaving) met kantoren te 0000 Xxxxxxx, Koning Xxxxxx XX- laan 20 bus 8 vertegenwoordigd door: xxxxxxx Xxxxxx XXXXXXXXXXXXX, afdelingshoofd |
I. Voorwerp van het beroep
De verzoekende partij vordert door neerlegging in het digitaal loket op 31 mei 2021 de vernietiging van de beslissing van de gewestelijke entiteit van 20 april 2021, gekend onder nummer 24749.
De bestreden beslissing legt aan de verzoekende partij een alternatieve bestuurlijke geldboete op van 3.025 euro wegens schending van de artikelen 5, §1 en 43, §1 van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning (hierna: VLAREM I), artikel 4.1.3.2 van het besluit van de
Vlaamse Regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (hierna: VLAREM II) en de artikelen 4, §1 en 22 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (hierna: Milieuvergunningsdecreet).
Aan de verzoekende partij wordt verweten dat ze zonder milieuvergunning houtpulp heeft opgeslagen in een loods gelegen aan de Krakeleweg te Brugge en dat ze de milieuvoorwaarden niet heeft nageleefd met herhaalde ontbranding tot gevolg.
II. Rechtspleging
De verwerende partij dient een antwoordnota en het administratief dossier in. De verzoekende partij dient een wederantwoordnota in.
De procespartijen werden opgeroepen voor de zitting van 2 december 2021. De procespartijen hebben ingestemd met het schriftelijk behandelen en in beraad nemen van de vordering met toepassing van artikel 41, §3 van het besluit van de Vlaamse regering van 16 mei 2014 houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (Procedurebesluit).
III. Feiten
1.
In het aanvankelijk proces-verbaal nr. BG64.97.8/17, afgesloten op 12 december 2016 en verzonden op 13 december 2016 worden de volgende vaststellingen opgenomen:
“VERGUNNINNG/ VASTSTELLINGEN:
Op 20/9/2016 wordt de dienst Leefmilieu op de hoogte gebracht door de brandweer in verband met een brand in een loods aan de Xxxxxxxxxx 00-00-00 xx Xxxxxx. Het betreft een opslag van houtpulp dat spontaan beginnen smeulen en branden is. Door de lokale opsporingsdienst van de politie Brugge wordt een onderzoek ter plaatse uitgevoerd. Er wordt vastgesteld door de politie dat op adres Xxxxxxxxxx 00-00-00 door het bedrijf Unilin Industries Vlarem-ingedeelde activiteiten worden uitgevoerd zonder daarvoor over een milieuvergunning conform Vlarem te beschikken. Het betreft hier de opslag en verwerking van houtpulp. Er wordt proces-verbaal opgesteld door Rechercheur Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx tegen bvba Unilin Industries met als verantwoordelijke de heer Xxxx Xxxxxxxxx (proces-verbaal nr. BG48.L1.17707/16).
De heer Xxxxxxxxx wordt gecontacteerd door rechercheur Xxxxxxxxxxx en uitgenodigd voor een verhoor op datum van 28/10/2016 maar hij verontschuldigt zich op het laatste moment. Een
nieuw verhoor wordt gepland op 30/11/2016, echter opnieuw wordt dit door de heer Xxxxxxxxx afgebeld. Tot op heden wordt geen nieuwe datum afgesproken.
Op 3/10/2016 wordt bij de dienst Leefmilieu een milieuvergunningsaanvraag ingediend door Seaport Shipping and Trading De Maecker-Van Haecke voor de exploitatie op adres Xxxxxxxxxx 00-00-00 voor een doorvoeropslagplaats voor IDMG goederen.
Op 28/10/2016 wordt de brandweer van Brugge opnieuw opgeroepen voor een brand in een loods gelegen Xxxxxxxxxx 00-00-00 xx Xxxxxx. Opnieuw is de oorzaak van de brand een smeulende opslag van houtpulp, afkomstig van bvba Unilin Industries.
Na contact met heer Xxx Xxxxxx (firma Seaport Shipping and Trading de Maecker-Xxx Xxxxxx) blijkt dat op het terrein momenteel drie bedrijven aanwezig zijn.
- Seaport Shipping and Trading De Maecker-Xxx Xxxxxx is eigenaar van de percelen en vraagt een milieuvergunning aan (dossier is ingediend, procedure is lopende), maar de uitbating neemt nog geen aanvang.
- Daarnaast is het bedrijf ABN Transport nog aanwezig, ze gebruiken de burelen maar ook een gedeelte van de opliggers op de parking behoren toe aan ABN Transport. Volgens mededeling van de heer Xxx Xxxxxx moet ABN Transport de site verlaten, dit zou door Seaport Shipping and Trading De Maecker-Xxx Xxxxxx afgedwongen worden.
- De loodsen op deze percelen stonden leeg in afwachting van de start van de uitbating door Seaport Shipping and Trading De Maecker-Van Haecke. Daarom besliste Seaport Shipping and Trading De Maecker-Xxx Xxxxxx om deze loodsen tijdelijk te verhuren aan bvba Unilin Industries. Bvba Unilin Industries gebruikt deze loodsen voor de opslag en behandeling van houtpulp. Ondertussen wordt door Seaport Shipping and Trading De Maecker-Xxx Xxxxxx aangedrongen bij Unilin Industries bvba om deze loodsen zo snel mogelijk vrij te maken. Deze afvoer zou nu reeds een paar maand aan de gang zijn.
Op 2/12/2016 wordt de dienst Leefmilieu opnieuw gecontacteerd door de brandweer ivm een brand in de loods gelegen Xxxxxxxxxx 00 xx 0000 Xxxxxx. Omstreeks 19 u komt de toezichthouder ter plaatse. De toezichthouder kan vaststellen dat er in de loods nog een aanzienlijke hoeveelheid houtpulp opgeslagen is. Hier en daar is deze houtpulp nog aan het smeulen. Met een bull wordt de houtpulp op bevel van de brandweer naar buiten gebracht. De brandweer probeert hierbij zoveel mogelijk te besproeien om stofhinder tegen te gaan. Echter bij elke handeling ontstaat er een aanzienlijke stofwolk. Eenmaal de houtpulp in open lucht is opgeslagen, wordt de pulp verder behandeld in een soort rad. Voor deze activiteiten is tot op heden door bvba Unilin Industries geen milieuvergunning conform Vlarem aangevraagd (rubriek
48.1.1.2°). Op de site is er op het moment van de controle door de toezichthouder geen verantwoordelijke van bvba Unilin Industries aanwezig.
Door de toezichthouder wordt vervolgens via mail contact opgenomen met BVBA Unilin Industries t.a.v. de heer Xxxxxxxxx waarbij wordt meegedeeld dat er proces-verbaal zal worden opgemaakt. Daarnaast wordt BVBA Unilin Industries aangemaand om, van zodra alle houtpulp uit de loods is gehaald, volgende maatregelen te treffen tot er een milieuvergunning conform Vlarem wordt ingediend:
- Stopzetting van alle vergunningsplichtige activiteiten
- Onmiddellijk maatregelen treffen om verdere stofhinder te vermijden
- Geen verdere aanvoer van houtpulp
- Dringende afvoer van alle houtpulp
Tot op heden werd geen verdere reactie van de heer Xxxxxxxxx, noch van de BVBA Unilin Industries ontvangen. Op 6/12/2016 wordt de toezichthouder opnieuw gecontacteerd door de brandweer. Opnieuw is er brand ontstaan in de loods met opslag houtpulp met een grote rookontwikkeling met hinder de in onmiddellijke omgeving.
Ondertussen is door de politie het persoonlijk mailadres van de heer Xxxxxxxxx overgemaakt aan de toezichthouder. De mail verstuurd op 2/12/2016 aan BVBA Unilin Industries wordt op 8/12/2016 doorgestuurd naar dit mailadres, echter opnieuw zonder reactie tot op heden. (bijlage)”
Op 8 december 2016 wordt de verzoekende partij verhoord en verklaart ze het volgende:
“Ik heb kennis gekregen van de reden van dit verhoor en van Uw hoedanigheid. Ik ben Contactbeheerder verantwoordelijk voor de huur van de exploitatie te 0000 Xxxxxx, Xxxxxxxxxx 00, van de Firma Unilin Industries BVBA met zetel te 8710 Wielsbeke, Xxxxxxxxxxxx 0, KBO nr. 0459.510.180.
Naar aanleiding van de brand dd. 20/09/16, stelde U vast, dat er voor de opslag van het houtstof in de loods die wij huren van de Firma Xxx Xxxxxx-Xxxxxxxxx uit Zuienkerke, geen milieuvergunning gekend is.
Op het terrein bevindt zich een opslagloods en een verdeelpomp voor diesel met bovengronds tank.
“Met betrekking tot de branden dd. 20/09/16-28/10/16-02/12/16 en 06/12/16, kan ik het volgende verklaren:
Het product “houtstof” die er opgeslagen is, betreft een reststof van onze productie bij Unilin. Tot 1/04/16 hadden wij een verwerker voor deze grondstof, namelijk Xxxxxxxx. Deze is echter gestopt daarmee, zodat wij een andere oplossing dienden te zoeken. Wij hebben dan tijdelijke
opslagplaatsen gehuurd in afwachting dat wij een nieuwe verwerker konden vinden. Wij waren de mening toegedaan, dat de eigenaar van de loods de Firma Xxx Xxxxxx-Xxxxxxxxx, over de nodige vergunningen beschikte voor de opslag van bulkgoederen. Dit blijkt zoals U zegt dus geen waar te zijn. Ondertussen heeft die firma een vergunningsaanvraag ingediend.
Nu zijn wij aan het kijken bij ANS in Oostrozebeke om het houtstof te verwerken? Onze uiteindelijke bedoeling is om deze grondstof te verwerken in een eigen nog op te richten energiecentrale. Intussen dienen wij voorlopige oplossingen te gebruiken?
Bij de hangar in de Krakeleweg, is er gezien deze gelegen is aan het kanaal voldoende bluswater, in het geval de opslag in gevolge broei vuur zou vatten. Broei in dergelijke opslag is enkel te detecteren door temperatuurstijging. Eens het brand kan men eigenlijk niet direct aan de vuurkern.
Ondertussen doen wij een geforceerde afvoer naar ANS. Het houtstof wordt gewassen en afgevoerd. Het is niet de bedoeling om de hangar in de Krakeleweg te blijven gebruiken als opslagruimte.
Van zodra er structurele oplossingen zijn zullen wij daar onze exploitatie stopzetten. Wij hebben inmiddels van de Brandweer de opdracht gekregen om de inhoud af te voeren en dit zo snel mogelijk. Wij zullen hieraan voldoen.
De loods en de temperatuur van het houtstof werd opgevolgd Door Demaecker. Wij denken dat de afvoer van het houtstof tegen eind januari zal voltooid zijn.
De Raad van Bestuur is de uiteindelijke verantwoordelijk voor Unilin Industries BVBA. De CEO betreft de Heer Xxxxxx Xxxxxxx.
Het Directiecomité en de Raad van Bestuur hebben de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid in zake milie en dit na overleg met de verschillende devisies.
…”
2.
Op 6 juni 2017 meldt de procureur des Konings dat hij niet zal overgaan tot strafrechtelijke vervolging.
Met een brief van 25 juli 2017 brengt de gewestelijke entiteit de verzoekende partij op de hoogte van haar voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete , al dan niet vergezeld van een voordeelontneming, op te leggen en nodigt ze de verzoekende partij uit om schriftelijk haar verweer mee te delen.
De verzoekende partij bezorgt haar schriftelijk verweer met een aangetekende brief van 23 augustus 2017 aan de gewestelijke entiteit.
Op 2 april 2021 organiseert de gewestelijke entiteit een digitale hoorzitting in aanwezigheid van de verzoekende partij en haar raadsman.
De gewestelijke entiteit legt op 20 april 2021 de vermelde bestuurlijke geldboete op. Die beslissing wordt aan de verzoekende partij betekend met een aangetekende brief van 29 april 2021. Dat is de bestreden beslissing.
IV. Onderzoek van de middelen
A. Eerste middel Standpunt van de partijen 1.
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- artikel 16.4.37 van het decreet van 5 april 1995 houdende de algemene bepalingen inzake milieubeleid (hierna: DABM);
- de formele en materiële motiveringsplicht vervat in de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (hierna: Motiveringswet),
- het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
Ze voert in essentie aan dat de bestreden beslissing haar veroordeelt tot een bestuurlijke geldboete wegens schending van de artikelen 4, §1 en 22 van het Milieuvergunningsdecreet, de artikelen 5, §1 en 43, §1 van VLAREM I en artikel 4.1.3.2 van VLAREM II. Ze stelt dat de bestreden beslissing weliswaar melding maakt van de op het ogenblik van de feiten geldende bepalingen van het Milieuvergunningsdecreet en van VLAREM I, maar dat de bestreden beslissing nalaat te vermelden dat het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I op het ogenblik van de bestreden beslissing al sinds 23 februari 2017 opgeheven waren. Volgens de verzoekende partij wordt in bestreden beslissing geen melding gemaakt van de op het ogenblik van de uitspraak van de beslissing geldende nieuwe wetsbepalingen waaruit de constitutieve bestanddelen en de strafbaarstelling van toepassing op het ogenblik van de datum van de bestreden beslissing blijken. Waar de bestreden beslissing alleen artikel 5.2.1, §6 DABM
vermeldt, meent de verzoekende partij dat deze bepaling niet in de plaats is gekomen van alle voormelde bepalingen van het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I. Ze is van oordeel dat de kwalificatie van de feiten als milieumisdrijf, in zoverre enkel gesteund op het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I, niet naar recht gemotiveerd is, waarbij ze verwijst een arrest van het College van 11 februari 2021 met nummer HHC-M-2021-0039. Ze stelt dat het louter gegeven dat het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I van toepassing waren op het ogenblik van de feiten niet wegneemt dat, gelet op het punitief karakter van de bestuurlijke geldboete, op het ogenblik van de uitspraak eveneens dient aangegeven te worden dat de feiten nog steeds strafbaar zijn en dus een milieumisdrijf vormen, met aanduiding van de thans geldende regelgeving.
2.
De verwerende partij betwist vooreerst de schending van artikel 16.4.37 DABM. Ze stelt dat artikel 16.4.37, tweede lid DABM expliciteert dat in het kader van de Motiveringswet de bestreden beslissing minstens het eventueel opgelegde bedrag, de beroepsmogelijkheden en de voorwaarden van het beroep, alsmede de termijnen waarbinnen en de manier waarop een alternatieve bestuurlijke geldboete moet worden betaald moet vermelden. Ze voert aan dat de verzoekende partij niet aantoont dat deze elementen niet in de bestreden beslissing zijn opgenomen, daar een eenvoudige lezing van de bestreden beslissing en van de “belangrijke mededelingen”, die integraal deel uitmaken van de bestreden beslissing, aantonen dat alle genoemde elementen werden vermeld.
Ze argumenteert verder dat in de bestreden beslissing expliciet de bepalingen worden opgenomen waarvan de schending een milieumisdrijf uitmaakt. Ze stelt dat artikel 4.1.3.2 VLAREM II sinds de datum van de vaststellingen niet gewijzigd is en dat de strafbaarstelling ervan dezelfde is gebleven, waardoor het middel op dit punt feitelijke grondslag mist. Ze wijst er verder op dat de bestreden beslissing duidelijk maakt dat de verplichting uit artikel 4, §1 van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 5, §1 van VLAREM I sinds 23 februari 2017, en dus ook op het ogenblik van het nemen van de beslissing, was opgenomen in artikel 5.2.1, §6 DABM, waardoor het middelonderdeel ook op dit punt feitelijke grondslag mist. Wat betreft de verplichting van een exploitant om de milieuvoorwaarden na te leven, volgt volgens de verwerende partij uit de bestreden beslissing dat de verplichting uit artikel 22 van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 43, §1 van VLAREM I sinds 23 februari 2017, en dus op het ogenblik van het nemen van de beslissing, was opgenomen in artikel 5.4.9 DABM. Ze is dan ook van oordeel dat de bestreden beslissing de geschonden bepalingen die van toepassing waren op het ogenblik van de feiten vermeldt en dat de bestreden beslissing daarnaast ook duidelijk maakt dat de verplichting ook op het ogenblik van het nemen van de
beslissing nog strafbaar was en onder welke decretale bepaling. Ze besluit dat het middel ook feitelijke grondslag mist voor wat betreft de verplichting om de milieuvoorwaarden na te leven.
Waar in de bestreden beslissing verwezen wordt naar de definities van “exploitant” en “exploiteren” uit artikel 2 van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 1 van VLAREM I, stelt de verwerende partij dat deze bepalingen niet als geschonden worden weerhouden in hoofde van de verzoekende partij en dat de vermelding ervan geen noodzaak was om de verzoekende partij aan te duiden als exploitant. Onder verwijzing naar de motivering in de bestreden beslissing meent ze dat de kwalificatie van de verzoekende partij in de bestreden beslissing als exploitant dan ook maar zijdelings gesteund is op een verwijzing naar artikel 2 van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 1 van VLAREM I. Ze is dan ook van oordeel dat de motivering in de bestreden beslissing om de verzoekende partij als overtreder aan te duiden pertinent en voldoende draagkrachtig is. Deze motivering afdoen als onvoldoende omdat de definities uit artikel 5.1.1 DABM, van toepassing sinds 23 februari 2017, niet werden vermeld, getuigt volgens de verwerende partij van een al te strikte toepassing van de motiveringsplicht.
De verwerende partij stelt verder nog dat de door het arrest van het Hof van Cassatie van 12 januari 2021, nummer P.20.0817.N, weerhouden schendingen van artikel 149 van de Grondwet, artikel 2 van het Strafwetboek en artikel 195 van het Wetboek van Strafvordering niet op haar van toepassing zijn. Ze voert aan dat artikel 149 van de Grondwet enkel van toepassing is op de hoven en rechtbanken en dat ze geen rechterlijke, maar een bestuurlijke instantie is. Volgens de verwerende partij heeft de vaststelling dat de bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard is in de zin van de artikelen 6, eerste lid en 7 EVRM niet tot gevolg dat die geldboete in de Belgische wetgeving van strafrechtelijke aard zou zijn. Onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij het ontwerp dat titel XVI DABM is geworden stelt ze dat een bestuurlijke geldboete geen straf is in de zin van artikel 1 van het Strafwetboek, maar een niet-penale straf betreft, waardoor ze buiten het nationale materiële strafrecht valt en de internrechtelijke procedurele waarborgen van de strafprocedure evenmin van toepassing zijn. Ze is dan ook van oordeel dat artikel 2 van het Strafwetboek niet van toepassing is op de bestuurlijke beboetingsprocedures. Ze voert ook nog aan dat noch het DABM, noch de uitvoeringsbesluiten ervan, noch de beginselen van behoorlijk bestuur een gelijkaardige verplichting bevatten voor de verwerende partij als die uit artikel 195 van het Wetboek van Strafvordering. Ze besluit dat artikel 149 van de Grondwet, artikel 2 van het Strafwetboek en artikel 195 van het Wetboek van Strafvordering onmogelijk kunnen aangegrepen worden om haar motiveringsplicht te verruimen. Tot slot stelt ze dat artikel 15 BUPO-verdrag wel op de bestuurlijke boeteprocedure van toepassing is, aangezien bestuurlijke geldboeten punitieve sancties zijn in de zin van het EVRM. Ze voert aan dat dit beginsel uitdrukkelijk geformuleerd
is ten aanzien van de straffen en niet ten aanzien van de strafbaarstellingen. De straffen in het DABM zijn ongewijzigd gebleven sinds de feiten en de mogelijkheid tot strafbaarstelling op grond van het decreet dat de strafnorm instelt wordt hierdoor dus niet opgeheven. Ze stelt dat de mogelijkheid tot beboeting in de artikelen 16.4.27 juncto 16.6.1 en volgende DABM ligt en deze ongewijzigd zijn gebleven sinds de datum van de vaststellingen.
Ondergeschikt vraagt de verwerende partij om toepassing te maken van de bestuurlijke lus. Ze is van oordeel dat het om een herstelbare onregelmatigheid gaat die rechtgezet kan worden onder de in artikel 34 DBRC-decreet bepaalde voorwaarden.
3.
In haar wederantwoordnota voegt de verzoekende partij nog toe dat in artikel 16.4.37 DABM wordt gesteld dat de bepalingen van de Motiveringswet in acht moeten worden genomen. Ze wijst erop dat ze opwerpt dat de bestreden beslissing niet naar recht is gemotiveerd, zodat artikel 16.4.37 DABM wel degelijk geschonden wordt.
Ze betwist niet dat in de bestreden beslissing verwezen wordt naar de verplichtingen van de artikelen 5.2.1, §6 en 5.4.9 DABM, maar merkt op dat de verwerende partij niet antwoordt op haar kritiek dat het louter gegeven dat het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I van toepassing waren op het ogenblik van de feiten, niet wegneemt dat de verwerende partij had moeten aangeven dat de feiten op het ogenblik van de uitspraak nog steeds strafbaar waren en dus een milieumisdrijf vormen, wat de verwerende partij niet heeft gedaan. Waar de verwerende partij stelt dat de definities van “exploitant” en “exploiteren” uit het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I niet als geschonden weerhouden werden in hoofde van de verzoekende partij, negeert ze volgens de verzoekende partij het feit dat ze veroordeeld is als exploitant, op basis van de definities uit het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I, zodat de kritiek van de verzoekende partij op de motieven van de bestreden beslissing wel degelijk relevant is.
Ze betwist dat de door het Hof van Xxxxxxxx als geschonden weerhouden artikelen niet van toepassing zijn op de verwerende partij, waarbij ze vaststelt dat het Handhavingscollege in zijn arrest van 11 februari 2021 met nummer HHC-M-2021-0039 heeft verwezen naar het arrest van het Hof van Cassatie van 12 januari 2021. Ze benadrukt dat de grondwettelijke motiveringsverplichting van artikel 149 van de Grondwet niet enkel geldt voor hoven en rechtbanken, maar voor alle rechtscolleges.
Tot slot stelt de verzoekende partij dat de decreetgever wel van oordeel is dat de procedurele waarborgen van de strafprocedure van toepassing zijn op de procedure voor de verwerende partij, waarbij ze de memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet van titel XVI van het DABM aanhaalt. Ze verwijst naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, waarin constant bevestigd wordt dat rechterlijke beslissingen op voldoende wijze de motieven moeten aanduiden waarop de beslissing gebaseerd is.
Beoordeling door het College
1.
Het Milieuvergunningsdecreet werd opgeheven door het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (hierna: Omgevingsvergunningsdecreet), en was geldig tot 22 februari 2017. XXXXXX X werd opgeheven door het besluit van de Vlaamse regering van 27 november 2015 tot uitvoering van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning (hierna: Omgevingsvergunningsbesluit), en was eveneens geldig tot 22 februari 2017.
Het louter gegeven dat het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I van toepassing waren op het ogenblik van de feiten, neemt niet weg dat, gelet op het punitief karakter van de boete, op het ogenblik van de uitspraak eveneens dient aangegeven te worden dat de feiten nog steeds strafbaar zijn, en dus een milieumisdrijf vormen, met aanduiding van de thans geldende regelgeving.
2.
In de bestreden beslissing wordt gesteld dat de milieuvergunningsplicht sinds 23 februari 2017 is opgenomen in artikel 5.2.1, §6 van het DABM, dat als volgt luidt:
“Voor de exploitatie van een ingedeelde inrichting of activiteit van de eerste of de tweede klasse of voor de verandering ervan is een omgevingsvergunning vereist als vermeld in artikel 6, eerste lid, van het decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning.
…”
In de bestreden beslissing wordt gesteld dat artikel 22 van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 43, §1 van VLAREM I sinds 23 februari 2017 is opgenomen in artikel 5.4.9 van het DABM, dat als volgt luidt:
Ҥ1. De exploitant van een ingedeelde inrichting of activiteit is verplicht de algemene, sectorale en bijzondere milieuvoorwaarden na te leven.
§2. Ongeacht de verleende omgevingsvergunning treft de exploitant altijd de nodige maatregelen om schade, hinder, incidenten en ongevallen die de mens of het milieu aanzienlijk beïnvloeden, te voorkomen.
Ongeacht de verleende omgevingsvergunning treft de exploitant, in geval van incidenten en ongevallen die de mens of het milieu aanzienlijk beïnvloeden, onmiddellijk de nodige maatregelen om de gevolgen ervan voor de mens en het milieu te beperken en om verdere mogelijke incidenten en ongevallen te voorkomen.”
4.
Het College stelt vast dat de bestreden beslissing met betrekking tot de bewezen verklaarde feiten melding maakt van de op het ogenblik van de feiten geldende wetsbepalingen met betrekking tot het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I. Na vermelding van de op het ogenblik van de feiten geldende wetsbepalingen wordt er in de bestreden beslissing op gewezen dat sinds 23 februari 2017 deze verplichting is opgenomen in de artikelen 5.2.1, §6 en 5.4.9 DABM.
Het College is van oordeel dat de bestreden beslissing aldus op afdoende wijze duidelijk maakt dat op het ogenblik van de uitspraak het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I waren opgeheven door het Omgevingsvergunningsdecreet en het Omgevingsvergunningsbesluit en per 23 februari 2017 werden vervangen. Zoals reeds vastgesteld wordt in de bestreden beslissing verwezen naar de artikelen 5.2.1, §6 en 5.4.9 DABM, die een identieke strafbestelling invoeren voor de ten laste gelegde feiten, zodat in de bestreden beslissing de wetsbepalingen waaruit de constitutieve bestanddelen en de strafbaarstelling op de datum van de beslissing worden vermeld. Het College is dan ook van oordeel dat de bestreden beslissing wel degelijk melding maakt van de op het ogenblik van de uitspraak van de beslissing geldende nieuwe wetsbepalingen van toepassing op het ogenblik van de uitspraak, inzonderheid de artikelen 5.2.1, §6 en 5.4.9 DABM.
4.
Het middel wordt verworpen.
B. Tweede middel
Standpunt van de partijen
1.
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- artikel 16.4.25 DABM;
- de artikelen 2, 2° en 3° en 4, §1 van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (hierna: Milieuvergunningsdecreet)
- de artikelen 1, 5° en 6° en 5, §1 van het besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning (hierna: VLAREM I);
- de formele en materiële motiveringsplicht vervat in de artikelen 2 en 3 van de Motiveringswet;
- het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
Ze voert in essentie aan dat het milieumisdrijf niet aan haar toerekenbaar is en betwist dat ze exploitant is in de zin van het Milieuvergunningsdecreet en VLAREM I. Ze stelt dat de motivering van de bestreden beslissing niet afdoende is om haar te kwalificeren als exploitant.
Volgens de verzoekende partij wordt in de bestreden beslissing gesteld dat de opslag gebeurt in naam en voor rekening van de verzoekende partij, wat de verwerende partij afleidt uit het feit dat de verzoekende partij eigenaar is gebleven van de opgeslagen hoofdstof en bepaalde hoeveel houtstof er aangeleverd of afgevoerd werd. Ze voert aan dat dit geen pertinente motivering is, daar het een motief is dat kan gebruikt worden voor elke situatie waarin iemand een loods huurt voor op- en/of overslag van bepaalde goederen. Ze wijst erop dat de huurder van een loods altijd eigenaar zal blijven en zal beslissen wat aan- of afgevoerd wordt. Ze stelt dat het niet is omdat men eigenaar blijft van wat wordt opgeslagen, men daardoor de exploitant zou worden van de opslagactiviteiten. Volgens de verzoekende partij druist deze redenering in tegen de manier van exploitatie van tal van huidige op- en overslagterreinen, opdat dit betekent dat elke huur van een gebouw of opslagruimte inhoudt dat de huurder de vergunning voor de exploitatie moet overnemen. Ze vervolgt dat dit ook ingaat tegen de ratio legis van het Milieuvergunningsdecreet, dat uitgaat van één exploitant op één locatie. Ze haalt artikel 19 van het Milieuvergunningsdecreet aan dat bepaalt dat wanneer een andere exploitant een inrichting wil overnemen deze overname vooraf moet gemeld worden aan de vergunningverlenende overheid, wat volgens haar aantoont dat er maar één exploitant is per
inrichting op een bepaalde locatie. Ze meent dat in de redenering van de verwerende partij waarbij de eigenaar van de opgeslagen goederen gekwalificeerd wordt als exploitant zou betekenen dat op bepaalde plaatsen waar goederen van verschillende eigenaars worden opgeslagen er mogelijk tientallen exploitanten zijn.
Waar in de bestreden beslissing wordt gesteld dat uit het dossier blijkt dat er geen verdere afspraken werden gemaakt over de verantwoordelijkheid over de goederen, toont dit volgens de verzoekende partij aan dat de verhuurder wel degelijk de exploitant is. Ze meent dat het ontbreken van specifieke afspraken inzake diensten aantoont dat de verhuurder niet voor rekening van de verzoekende partij werkte, maar zelf de verantwoordelijkheid heeft inzake de exploitatie van de inrichting. Ze argumenteert verder dat ze geen personeel ter plaatse heeft en bijgevolg niet instaat voor de dagelijkse bedrijfsvoering op de externe locatie. Ze is van oordeel dat zij niet degene is die de inrichting in werking heeft gesteld of gehouden, gebruikt, geïnstalleerd of in stand gehouden, maar dat dit door de verhuurder gebeurde.
Ze stelt dat ze in haar verweerschrift uitvoerig heeft aangetoond dat het misdrijf niet aan haar toerekenbaar is, daar zij niet de exploitant is, maar wel de nv Seaport Shipping and Tranding, die op 3 oktober 2016 een vergunningsaanvraag heeft ingediend, dit is voor de datum van het proces-verbaal. Ze voert aan dat ze veroordeeld is op grond van een gebrekkige motivering.
Waar in de bestreden beslissing nog gesteld wordt dat het aan de verzoekende partij “als exploitant” toekwam om na te gaan of de bestaande milieuvergunning “haar activiteiten kon omvatten”, meent ze dat dit motief naast de kwestie is. Ze benadrukt dat ze niet de exploitant is en ter plaatse ook geen activiteiten stelde. Ze vervolgt dat, gelet op het feit dat ze ten onrechte is gekwalificeerd als exploitant, ze ook ten onrechte veroordeeld is voor de niet- naleving van de milieuvoorwaarden, daar dit telkens om verplichtingen van de exploitant gaat.
Tot slot stelt ze dat het niet aan haar is om haar onschuld te bewijzen en dat de bewijslast bij de verwerende partij berust. Ze is van oordeel dat de verwerende partij met de gebrekkige en niet-pertinente beoordeling in de bestreden beslissing niet afdoende aantoont dat de verzoekende partij effectief als exploitant kan beschouwd worden.
2.
Onder verwijzing naar de motivering in de bestreden beslissing antwoordt de verwerende partij dat ze zich niet enkel op de eigendomstitel van de goederen baseert, maar ook de werkwijze van de verzoekende partij in ogenschouw heeft genomen om te besluiten dat de verzoekende partij wel degelijk als exploitant dient beschouwd te worden. Ze wijst erop dat de verzoekende
partij tijdens de hoorzitting zelf aangaf dat ze voor de langdurige opslag, die ze zelf organiseert, de nodige acties onderneemt en vergunningen aanvraagt. Bij tijdelijke kortstondige opslagproblemen gaat de verzoekende partij over tot het huren van externe locaties om aldaar deze vergunningsplichtige opslagactiviteiten verder te zetten, waarbij ze zelf aangeeft dat het toekomt aan de eigenaars/beheerders van de gehuurde locatie om te voorzien in de nodige vergunningen. Ze voert aan dat er geen enkel contract, werkafspraak of communicatie kan voorgelegd worden waarin minstens aangegeven wordt dat de geplande tijdelijke opslag een ingedeelde activiteit betreft en hieraan wel degelijk bepaalde voorwaarden verbonden zijn, waaronder het voorzien in brandpreventie en -bestrijdingsmiddelen. Volgens de verwerende partij blijkt uit het dossier niet dat er hierover enig concreet overleg is geweest tussen de verzoekende partij en de verhuurder van het pand, waarna deze opslagactiviteit meermaals brand heeft veroorzaakt in de panden van de verhuurder.
De verwerende partij argumenteert verder dat de verhuurder op basis van de beperkte gegevens waarover hij beschikte het vergunningsplichtig karakter van de opslagactiviteit niet kon bepalen. Uit de voorgelegde stukken blijkt volgens haar enkel het huren van x aantal m² loods en buitenterrein, maar blijkt niet welke stof er specifiek zal worden opgeslagen, welke hoeveelheden er zullen worden opgeslagen en al evenmin is enige vermelding terug te vinden over de gevaareigenschappen van deze opslag. Ze stelt dat ze op basis van dit geheel aan elementen kon oordelen dat de verzoekende partij op geen enkel moment de verantwoordelijkheid over haar goederen heeft doorgegeven aan de verhuurder. Volgens de verwerende partij kan uit het dossier zelfs opgemaakt worden dat ze naliet aan te geven dat de opslag die de verzoekende partij beoogde een ingedeelde activiteit betrof waaraan specifieke voorwaarden verbonden waren. Ze meent dat wanneer de verhuurder over een vergunning zou beschikken voor dergelijke opslag in zijn loods, de verzoekende partij nog steeds de nodige afspraken diende te maken met de verhuurder over beschikbare volumes en het naleven van bijhorende voorwaarden, zodat de vergunde hoeveelheden, eventueel in combinatie met opslag die de verhuurder zelf exploiteerde of die geëxploiteerd werden door andere huurders op het terrein, op geen enkel moment overschreden werden en de bijhorende voorwaarden ten allen tijde nageleefd werden. De verwerende partij is van oordeel dat de verzoekende partij wel degelijk als exploitant van deze opslag dient gekwalificeerd te worden, daar ze de opslagplaats gebruikte voor het opslaan van haar houtpulp, wat een exploitatie van een vergunningsplichtige inrichting betekent en de tijdelijke opslag voor rekening van haar inrichting gebeurde.
De verwerende partij merkt ook nog op dat het feit dat nv Seaport and Trading op 3 oktober 2016 een vergunningsaanvraag deed voor deze site geen exploitatierecht geeft tot de
vergunning effectief verleend wordt, wat op het ogenblik van de vaststelling nog niet het geval was. Ze vervolgt dat dit ook niet betekent dat de opslag van de verzoekende partij in deze vergunningsaanvraag van de nv Seaport and Trading omvat werd. Volgens de verwerende partij bevestigt dit enkel de werkwijze van de verzoekende partij, met name bij tijdelijke tekorten aan opslagactiviteit huurt ze beschikbare plaatsen zonder enige afspraken over de milieu- of omgevingsvergunningsplicht. Ze haalt ook nog aan dat de eigenaar van de loods duidelijk aangaf dat de ingediende aanvraag enkel haar eigen activiteiten betrof en dat de verzoekende partij de door haar gehuurde xxxxxxx diende vrij te maken met het oog op de aanvang van de aangevraagde activiteiten door de verhuurder zelf.
3.
In haar wederantwoordnota benadrukt de verzoekende partij dat omwille van het vermoeden van onschuld het aan de verwerende partij toekomt om aan te tonen dat de verzoekende partij als exploitant kan gekwalificeerd worden en niet omgekeerd. Ze blijft van oordeel dat de verwerende partij dit niet afdoende aantoont.
Ze betwist verder een aantal beweringen en aantijgingen uit de antwoordnota formeel, met name dat uit het dossier kan opgemaakt worden dat ze naliet aan de verhuurder aan te geven dat de opslag die ze beoogde een ingedeelde activiteit betrof waaraan specifieke voorwaarden verbonden waren. en dat Uit het feit dat met de verhuurder afspraken moeten gemaakt worden over beschikbare volumes en het naleven van bijzondere voorwaarden om te vermijden dat de vergunde hoeveelheden overschreden worden kan afgeleid worden dat de huurder de exploitant is van de vergunningsplichtige inrichting.
Beoordeling door het College
1.
Een bestuurlijke geldboete betreft een punitieve sanctie, waarbij de bewijslast van het milieumisdrijf en de overtreder berust bij de gewestelijke entiteit.
Het bewijs van de feiten en het daderschap kan met het oog op bestuurlijke beboeting, naar analogie met de bewijsvoering in strafzaken, in beginsel met alle middelen van recht worden geleverd. De principieel vrije bewijsvoering behelst onder meer dat het bewijs van het daderschap kan worden geleverd door een geheel van samenhangende feitelijke vaststellingen, die éénsluidend eenzelfde persoon als pleger van het vastgestelde milieumisdrijf aanduiden. De beginselen van behoorlijk bestuur, inzonderheid het
zorgvuldigheidsbeginsel, en het vermoeden van onschuld, zoals onder meer bepaald in artikel 6, lid 2 EVRM, omringen de bewijslevering met waarborgen op procedureel en inhoudelijk vlak.
Artikel 16.4.25 DABM definieert een overtreder als diegene die een milieumisdrijf heeft gepleegd alsook diegene die opdracht heeft gegeven om handelingen te stellen die een milieumisdrijf uitmaken. De uitbreiding van het begrip overtreder naar de opdrachtgever, wordt door de decreetgever als volgt verantwoord (Xxxx.Xx. Vl.Parl. 2013-2014, nr. 2197/1, 23):
“…
De duiding van het begrip overtreder gebeurt om te expliciteren dat ook de opdrachtgever die effectief een verantwoordelijkheid draagt voor de gepleegde milieu-inbreuk of milieumisdrijf, kan beboet worden.
Deze uitbreiding is verantwoord omdat, in een zeer strikte interpretatie, momenteel in principe enkel de normschender kan worden bestraft met een exclusieve of alternatieve bestuurlijke geldboete (in tegenstelling tot het strafrechtelijke beteugelingsspoor waar de strafbare deelneming speelt). Door de uitbreiding van de categorie van personen naar de opdrachtgever wordt eigenlijk een verduidelijking ingevoerd, die minder ver gaat dan wat in het strafrecht mogelijk is (mededaders/medeplichtige betreft ruimere categorie dan opdrachtgever). Ook in het Aslastendecreet is deze uitbreiding van het begrip overtreder opgenomen.
…”
Het beginsel van het persoonsgebonden karakter van de straf is als algemeen rechtsbeginsel ook van toepassing op de bestuurlijke geldboeten. Artikel 16.4.25, eerste lid DABM moet in dit licht gelezen en toegepast worden.
2.
De verwerende partij oordeelt als volgt over de toerekenbaarheid van het milieumisdrijf aan de verzoekende partij:
“Inzake het ontbreken van een milieuvergunning en naleving milieuvoorwaarden:
Conform rubriek 19.6.3.a, bijlage 1 VLAREM I, Opslagplaatsen van hout voor meer dan 200 ton of 400 m³ in een lokaal of 800 ton of 1.600 m³ in open lucht, wanneer de inrichting volledig is gelegen in een industriegebied, dient de grote opslag van houtpulp in voornoemde loods op 20 december 2016 ingedeeld tot een inrichting van de tweede klasse.
Vermoedelijke overtreder gaf aan dat deze houtpulpopslag in casu eveneens kon omvat worden door rubriek 48.1.1.2° overige opslagplaatsen voor IMDG-goederen, echter was er op het
moment van de opslag geen vergunning verleend voor deze rubriek. Daarenboven zou indeling tot deze rubriek eveneens resulteren in een ingedeelde activiteit van de tweede klasse.
Artikel 4 §1 van het Milieuvergunningendecreet en artikel 5 §1 van VLAREM I stellen dat niemand zonder voorafgaande en schriftelijke vergunning van de bevoegde overheid een als hinderlijk ingedeelde inrichting die behoort tot de eerste of de twee klasse mag exploiteren of veranderen. Vermoedelijke overtreder beschikte niet over een milieuvergunning voor voornoemde activiteit. (sinds 23 februari 2017 is deze verplichting opgenomen in artikel 5.2.1.§6 van het DABM).
Vermoedelijke overtreder stelt echter dat zij niet als exploitant van voornoemde activiteit aan de Krakeleweg te Brugge kwalificeert.
Artikel 2 milieuvergunningendecreet en artikel 1 van VLAREM I definiëren exploiteren als het in werking stellen of houden, gebruiken, installeren of in stand houden van een inrichting. Een exploitant wordt gedefinieerd als elke natuurlijke of rechtspersoon die een inrichting exploiteert of voor wiens rekening een inrichting wordt geëxploiteerd.
Uit het dossier blijkt dat de houtpulpopslag gebeurde in naam van en voor rekening van vermoedelijke overtreder, met name bleef vermoedelijke overtreder eigenaar van de houtpulp, was zij degene die bepaalde hoeveel houtstof er aangeleverd of afgevoerd werd. Het gegeven dat vermoedelijke overtreder daarvoor een loods huurde en middelen, zoals wielladers, van een andere firma gebruikte doet hier geen afbreuk aan. Daarenboven blijkt uit de bijgevoegde facturatie enkel het ter beschikking stellen van loodsen aan de Krakele in december 2016. Uit de informatie op de gevoegde factuur blijkt louter het huren van een aantal m² aan opslagruimte. Hieruit blijkt geen enkele verdere dienstverlening of enige verdere afspraken omtrent verantwoordelijkheid over de goederen.
Het argument dat er op deze locatie reeds een vergunning in aanvraag was door een andere exploitant voor diens eigen exploitatie doet geen afbreuk aan de verplichting die rust op vermoedelijke overtreder om te zorgen dat haar activiteiten, die zij tijdelijk in de door haar gehuurde ruimte uitvoerde, vergund zijn.
Zelfs al zou er op deze locatie een milieuvergunning aangevraagd zijn die de activiteit van vermoedelijke overtreder kon omvatten, dan nog kwam het aan vermoedelijke overtreder als exploitant toe om na te gaan of deze vergunning verleend was en deze effectief haar activiteit omvatte, dit zowel naar aard als hoeveelheid van de opgeslagen materialen en hierover concrete afspraken met de vergunninghouder te maken en indien nodig deze vergunningsrubriek over te nemen.
Vermoedelijke overtreder kwalificeert in casu als exploitant van deze houtpulpopslag en diende over een vergunning te beschikken voor deze houtpulpopslag, minstens na te gaan of er voor de opslag op deze locatie een vergunning verleend was.
De vermoedelijke overtreder is er als exploitant van een ingedeelde inrichting overeenkomstig artikel 22 van het Milieuvergunningendecreet en artikel 43, §1 van het VLAREM I verder toe gehouden de algemene, sectorale en bijzondere milieuvoorwaarden alsmede alle andere op de exploitatie van de inrichting van toepassing zijnde wettelijke, decretale of reglementaire bepalingen, met betrekking tot de bescherming van het leefmilieu, van de oppervlaktewateren en van de externe veiligheid na te leven bij de exploitatie. (sinds 23 februari 2017 is deze verplichting opgenomen in artikel 5.4.9 van het DABM).
Conform artikel 4.1.3.2 van VLAREM II dient de exploitant, met behoud van de toepassing van artikel 4.1.2.1. als normaal zorgvuldig persoon alle nodige maatregelen te treffen om de buurt niet te hinderen door geur, rook, stof, geluid, trillingen, niet-ioniserende stralingen, licht en dergelijke meer. Dit gebeurde in casu niet, in de korte periode dat de houtpulp opgeslagen werd op deze locatie ontstond 4 maal brand door broei van het opgeslagen materiaal.
Verbalisant gaf aan dat de nodige brandbestrijdingsmiddelen niet aanwezig waren.
Volgens vermoedelijke overtreder werd de temperatuur van houtstof opgevolgd door de eigenaar van de loods, echter blijkt uit het verhoor waarin dit verklaard werd niet of deze opvolging reeds van bij het begin van de opslag gebeurde, dan wel pas na de zelfontbranding. Xxxxxxx wordt er enige staving van deze werkwijze bijgebracht. Ongeacht voorgaande komt het conform artikel 4.1.3.2 van VLAREM II toe aan de exploitant om de buurt te beschermen tegen de hinder die zijn exploitatie kan veroorzaken. In casu werden niet afdoende brandpreventie- en bestrijdingsmiddelen voorzien zodat de houtpulp tot vier maal toe kon ontbranden, vermoedelijke overtreder is als exploitant gehouden tot het naleven van artikel
4.1.3.2 van XXXXXX XX.
Bovenvermelde feiten zijn een schending van:
• VLAREM I: artikel 5, §1; artikel 43, §1;
• VLAREM II: artikel 4.1.3.2;
• Milieuvergunningendecreet: artikel 4, §1; artikel 22.
Deze feiten vallen daarmee onder de definitie van een milieumisdrijf als bedoeld in artikel 16.1.2, 2° DABM. Ze zijn strafbaar gesteld op grond van artikel 16.6.1 DABM e.v. en op grond van artikel 16.4.27 DABM kan een bestuurlijke geldboete opgelegd worden.
Het milieumisdrijf staat vast in hoofde van overtreder.”
3.1.
Artikel 2, 2° en 3° van het Milieuvergunningsdecreet en artikel 1, 5° en 6° van VLAREM I definiëren “exploiteren” en “exploitant”, zoals van toepassing op het ogenblik van de feiten, luidt als volgt:
“exploiteren: in werking stellen of houden, gebruiken, installeren of in stand houden van een inrichting, daaronder begrepen het lozen van afvalwater;
exploitant: elke natuurlijke of rechtspersoon die een inrichting exploiteert of voor wiens rekening een inrichting wordt geëxploiteerd;”
Op het ogenblik van de bestreden beslissing zijn deze definities opgenomen in artikel 5.1.1, 4° en 5° DABM:
“4° exploitant: de natuurlijke persoon of rechtspersoon die een ingedeelde inrichting exploiteert of voor de rekening van wie ze wordt geëxploiteerd;
5° exploiteren: het installeren, in werking stellen, gebruiken of in stand houden van ingedeelde inrichtingen of het aanvangen en uitvoeren van ingedeelde activiteiten.”
3.2
De verzoekende partij betoogt dat ze in de bestreden beslissing ten onrechte als exploitant wordt beschouwd, en dus adressaat kan zijn van de in de regelgeving opgelegde verplichtingen aan exploitanten.
3.3
Het College gaat in het kader van haar legaliteitstoets na of de verwerende partij de decretale inhoud van het begrip “exploitant” en “exploiteren” correct interpreteert en toepast op de voorliggende concrete bedrijfssituatie en hieruit geen kennelijk onredelijke conclusies trekt.
3.4
Het gegeven dat de verzoekende partij een contractspartner heeft aangezocht om, omwille van acute problemen op eigen site, elders bedrijfsruimte voor haar opslag te huren, ontheft de verzoekende partij niet van haar aansprakelijkheid als exploitant, gezien zij ten aanzien van de bevoegde overheid dient in te staan voor de naleving van de toepasselijke regelgeving door de door haar aangestelde contractspartner. De verzoekende partij toont niet aan dat ze niet alleen bedrijfsruimte huurde, maar ook melding heeft gemaakt van de aard van haar op te slagen stoffen, en de daaraan inherente verplichtingen. Evenmin wordt aangetoond dat aan de contractspartner contractueel werd opgelegd hiervoor vooraf de nodige vergunningen in
orde te brengen. Integendeel blijkt uit het dossier dat de acute tijdelijke problemen op eigen site de verzoekende partij ertoe hebben gebracht louter bijkomende ruimte te zoeken, waarbij ze zelf is blijven instaan voor het vervoer naar de betrokken nieuw gehuurde loods. Terecht merkt de verwerende partij in de bestreden beslissing op dat uit het dossier geen enkele verdere dienstverlening of enige verdere afspraken omtrent verantwoordelijkheid over de goederen blijkt. Hieruit blijkt reeds op afdoende wijze dat de verzoekende partij als exploitant moet aangemerkt worden.
De verwerende partij, die uit dat gegeven besluit dat de verzoekende partij als exploitant dient aangemerkt te worden, oordeelt noch foutief noch kennelijk onredelijk, noch schendt zij het beginsel van het vermoeden van xxxxxxxx, zoals onder meer gecodificeerd in artikel 6.2 EVRM. Hert komt immers de exploitant toe, die bijkomende ruimte voor haar opslagactiviteiten huurt, hiervoor haar vergunning aan te passen.
De Raad van State oordeelt in zijn arrest met nummer 91.489 van 7 december 2000 gelijkluidend:
“Het is dan ook de "exploitant" in de zin van de definitie die het milieuvergunningsdecreet aan die term geeft, die uitsluitend de adressaat is van de rechten en de verplichtingen die voortspruiten uit het milieuvergunningsdecreet. Dit is ook logisch, vermits het hele milieuvergunningssysteem onwerkbaar zou zijn, indien de exploitant zich zou kunnen verschuilen achter allerlei juridische constructies om aan de uit het milieuvergunningsdecreet voortspruitende verplichtingen te ontsnappen.”
De gewestelijke entiteit oordeelt dan ook in de bestreden beslissing terecht dat de verzoekende partij als exploitant van een ingedeelde inrichting overeenkomstig artikel 22 van het Milieuvergunningendecreet en artikel 43, §1 van het VLAREM I, welke verplichtingen thans zijn opgenomen in artikel 5.4.9 DABM, er toe gehouden is de algemene, sectorale en bijzondere milieuvoorwaarden alsmede alle andere op de exploitatie van de inrichting van toepassing zijnde wettelijke, decretale of reglementaire bepalingen, met betrekking tot de bescherming van het leefmilieu, van de oppervlaktewateren en van de externe veiligheid na te leven bij de exploitatie. Deze verplichting geldt voor alle locaties die ze voor haar exploitatie hiervoor gebruikt, ongeacht ze deze in eigendom heeft of huurt.
De stelling van de verzoekende partij dat aldus oordelen erop neerkomt dat voor één locatie diverse personen als exploitanten zouden moeten beschouwd worden, met name op plaatsen waar goederen van verschillende eigenaars worden opgeslagen, mist, in haar algemeenheid
van formulering, zowel feitelijke als juridische grondslag. Terzake moet voor elk situatie nagezien worden welke de precieze verantwoordelijkheden zijn van de respectieve partijen, welke verplichtingen ze hebben opgenomen, zodat op basis van de concrete feitelijke analyse dient bepaald te worden wie als exploitant kan of moet beschouwd worden. Bovendien mist dergelijke stelling ook relevantie, in de mate dat niet kan uitgesloten worden dat in bepaalde situaties zowel huurder als verhuurder als exploitanten zouden kunnen beschouwd worden.
Ten overvloede dient opgemerkt dat de verzoekende partij als milieuvergunninghouder volgens artikel 22 Milieuvergunningsdecreet en de hieraan gekoppelde verplichting opgelegd door artikel 43 Vlarem I, van toepassing op het ogenblik van de feiten), zoals thans hernomen in artikel 5.4.9 DABM (van toepassing op het ogenblik van het nemen van de beslissing), een algemene zorg(vuldigheids)plicht heeft. Deze houdt onder meer in dat de voorwaarden van de milieuvergunning moeten nageleefd worden en dat de nodige voorzorgsmaatregelen moeten genomen worden om schade, hinder, en incidenten en ongevallen die de mens of het leefmilieu aanzienlijk beïnvloeden, te voorkomen. Dergelijke verplichting geldt ook wanneer de vergunninghouder beslist om bijkomende locaties te gebruiken voor haar vergunde werkzaamheden.
4.
Het middel wordt verworpen.
C. Derde middel Standpunt van de partijen 1.
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- de artikelen 16.4.4, 16.4.29 en 16.4.37 DABM;
- de redelijke termijnvereiste en het zorgvuldigheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur;
- de formele en materiële motiveringsplicht vervat in de artikelen 2 en 3 van de Motiveringswet;
- het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
Ze voert in essentie aan dat de redelijke beslissingstermijn op manifeste wijze overschreden is, zonder dat daar een afdoende verantwoording voor gegeven wordt, waarna weliswaar een
verlaging van de geldboete wordt voorzien die kennelijk onredelijk is en ook niet afdoende is gemotiveerd.
Ze wijst erop dat het proces-verbaal op 12 december 2016 werd afgesloten en dat de verwerende partij haar met een brief van 25 juli 2017 op de hoogte heeft gebracht van haar voornemen tot het opleggen van een administratieve bestuurlijke geldboete. Ze stelt dat de bestreden beslissing dateert van 20 april 2021, zodat de ordetermijn van 180 dagen overschreden werd met drie jaar en drie maanden. Sinds het afsluiten van het proces-verbaal op 12 december 2016 zijn vier jaar en vier maanden verstreken. Ze voert aan dat de verwerende partij niet verantwoordt waarom de beboetingsprocedure zolang heeft aangesleept, waarbij ze wijst op het onredelijk lange tijdsverloop tussen het overmaken van haar schriftelijk verweer op 23 augustus 2017 en de hoorzitting op 2 april 2021. Volgens de verzoekende partij zijn in die tussenperiode geen relevante onderzoeksdaden gesteld. Ze voert verder ook nog aan dat het niet om een complex dossier gaat en dat de te beantwoorden rechtsvraag eenvoudig is, met name valt de verzoekende partij te kwalificeren als exploitant of niet.
Ze argumenteert verder dat de verwerende partij het (onredelijk) lange tijdsverloop erkent en een vermindering van 40,3% toepast, maar dat hiervoor geen concrete motivering wordt gegeven, wat nochtans in het licht van de extreem lange administratieve procedure noodzakelijk was. Volgens de verzoekende partij komt de verwerende partij niet verder dan de stijlclausule dat de feiten “ernstig” zijn, wat geen afdoende en zorgvuldige motivering is. Ze meent dat het tegenstrijdig is om enerzijds te motiveren dat het gaat om ernstige feiten, terwijl er zonder uitleg of verantwoording tot meer dan vier jaar en vier maanden na het proces- verbaal wordt gewacht om een beslissing te nemen.
2.
De verwerende partij antwoordt door vooreerst de omvang van dit dossier te kaderen. Ze wijst erop dat de verzoekende partij twee beroepen heeft hangen bij het College met kenmerken 2021-HHC-0043-M en 2021-HHC-0045-M. Dit zijn twee gelijkaardige dossiers waarbij de verzoekende partij in beide dossiers, telkens samen met andere partijen, als verdachte opgenomen werd. Ze stelt dat deze dossiers samen in behandeling werden genomen, gelet op de aard van de feiten en het gegeven dat de verzoekende partij een verdachte was in beide dossiers. Verder wijst de verwerende partij erop dat de verzoekende partij eind augustus 2017 haar schriftelijk verweer heeft bezorgd, maar niet om een hoorzitting heeft gevraagd voor de feiten vastgesteld aan de Krakeleweg te Brugge. Ze meent dat ze door het gezamenlijk dossieronderzoek heeft vastgesteld dat enkel in het dossier voor de vaststellingen aan de
Kortemarkstraat te Koekelare een hoorzitting werd gevraagd door de verzoekende partij, waarop ze ambtshalve aan de verzoekende partij gevraagd heeft of ze eveneens gehoord wenste te worden over de feiten in de bestreden beslissing, met name de vaststelling aan de Krakeleweg te Brugge. Ze wijst erop dat de verzoekende partij hierop is ingegaan. De verwerende partij is van oordeel dat het complexere en gekoppelde dossieronderzoek heeft bijgedragen tot een langere beslissingstermijn en in zekere zin voor de verzoekende partij ook een voordeel betekende, daar ze de kans werd geboden tot een extra verweer- en argumentatiemoment.
Ze argumenteert verder dat in de bestreden beslissing het tijdsverloop als een boeteverlagende factor wordt meegenomen en dat om deze reden de boete met veertig procent verminderd wordt. Volgens de verwerende partij geeft de bestreden beslissing duidelijk en op meetbare wijze aan in welke mate en op welke wijze de termijnoverschrijding in rekening werd gebracht en effectief geleid heeft tot een aanpassing van het initiële basisbedrag. Ze stelt dat als duidelijk aanknopingspunt de datum van de kennisgeving van de opstart van de boeteprocedure gegeven wordt en dat de termijn tot verjaring van de feiten gespecifieerd wordt. Tot slot wordt ook uitdrukkelijk melding gemaakt van het boetebedrag dat zou opgelegd zijn, zonder de vermindering met veertig procent. Onder verwijzing naar de motivering in de bestreden beslissing betwist ze dat dit een stijlclausule betreft en stelt ze dat deze motivering concreet is en louter over de xxxxx xxx xx xxxxxx en de omstandigheden in het dossier van de verzoekende partij handelt. Ze voert aan dat de verzoekende partij geen enkele betwisting voert over de concrete verlaging van het boetebedrag. Ze merkt ook nog op dat de verzoekende partij niet aantoont dat haar rechten van verdediging geschonden zijn door het tijdsverloop en dat ze niet concreet onderbouwt welk nadeel ze hierdoor precies lijdt. Ze is dan ook van oordeel dat de toegepaste verlaging met veertig procent het mogelijk nadeel dat de verzoekende partij lijdt door het uitblijven van een beslissing op afdoende wijze herstelt.
3.
De verzoekende partij voegt geen nieuwe argumenten toe in haar wederantwoordnota.
Beoordeling door het College
1.
De termijn vervat in artikel 16.4.37, eerste lid DABM is een loutere termijn van orde waarbij het decreet aan de overschrijding van die termijn geen automatische sanctie koppelt.
Niettemin vereisen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en meer bepaald het zorgvuldigheidsbeginsel, van de overheid dat zij toch binnen een redelijke termijn een beslissing neemt, ook wanneer zij niet gebonden is door een gesanctioneerde beslissingstermijn.
2.
Onder het begrip ‘kennelijk onredelijke termijn’ verstaat men een termijn die zodanig lang is dat het niet meer redelijk geacht wordt om alsnog de normale voor de inbreuk decretaal toepasselijke administratieve punitieve sanctie op te leggen. De afweging van de redelijke termijnvereiste geschiedt binnen het kader van de rechtsbescherming die aan de overtreder reeds geboden wordt door de vijfjarige vervaltermijn. Dit is immers de absolute grens waarvan de overschrijding aanleiding geeft tot bevoegdheidsverlies in hoofde van de gewestelijke entiteit, en die in hoofde van de decreetgever zelf als maximale redelijke termijn beschouwd wordt waarbinnen de administratieve beboetingsprocedure kan verlopen.
De redelijke termijnvereiste, die zich ten aanzien van de bestuurlijke overheid manifesteert als de verplichting om als een ‘bonus pater familias’ te handelen, moet in concreto geëvalueerd worden, waarbij in de regel rekening gehouden wordt met zowel het gedrag van de administratie als met de houding van de overtreder. Hierbij kunnen tal van factoren een rol spelen, zoals de concrete omstandigheden waarin de feiten gepleegd of beëindigd zijn, de mate van medewerking betoond door de overtreder, de duur van mogelijke onderzoeksdaden, de complexiteit van het dossier, de ernst van de vastgestelde inbreuken.
Ook de gevolgen van de overschrijding van de redelijke termijn moeten in concreto worden beoordeeld, zowel uit het oogpunt van de bewijslevering als van de opportuniteit tot het opleggen van de sanctie en de omvang ervan. Het komt in eerste instantie aan de gewestelijke entiteit toe om binnen haar discretionaire bevoegdheid te oordelen over de (boeteverlagende) gevolgen van de termijnoverschrijding. Het College oefent hierop een wettigheidstoezicht uit en gaat meer bepaald na of de beslissing op dat punt niet kennelijk onredelijk is.
De overschrijding van de redelijke termijn kan geen aanleiding geven tot bevoegdheidsverlies in hoofde van de gewestelijke entiteit, maar kan ertoe leiden dat het College, die op dat punt met volle rechtsmacht oordeelt, de bestuurlijke geldboete op een meetbare wijze vermindert of, in uitzonderlijke gevallen, beslist tot volledige kwijtschelding van de boete in de vorm van een nulboete.
Een verzoekende partij kan dan ook uit het louter tijdsverloop niet de verwachting putten dat er géén geldboete meer zal opgelegd worden. Het tijdsverloop houdt in hoofde van de gewestelijke entiteit geen vermoeden van afstand in om alsnog een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen, wanneer de vijfjarige verjaringstermijn zoals voorzien in artikel 16.4.30 DABM, nog niet verstreken is.
3.
Uit het administratief dossier blijkt dat de vaststellingen dateren van september tot december 2016, waarna de vermoedelijke overtreder verhoord is op 8 december 2016 en het aanvankelijk proces-verbaal op 12 december 2016 is afgesloten. De procureur des Konings heeft het proces-verbaal lastens de verzoekende partij ontvangen op 23 december 2016, waarna hij op 15 maart 2017 beslist om de termijn met toepassing van artikel 16.4.32 DABM te verlengen met 180 dagen omdat verder onderzoek noodzakelijk is. Op 6 juni 2017 meldt de procureur des Konings dat hij niet zal overgaan tot strafrechtelijke vervolging.
Het College stelt dan ook vast dat het tijdsverloop tussen de kennisgeving zoals bedoeld in artikel 16.4.36 DABM (op 25 juli 2017) en de genomen beslissing (20 april 2021) inderdaad erg lang is, nu de ordetermijn van 180 dagen in artikel 16.4.37, §1 DABM met bijna 45 maanden is overschreden.
De gewestelijke entiteit was zich evenwel bewust van de lange boeteprocedure en heeft de boete omwille van het tijdsverloop verminderd tot 3.025 ten opzichte van het reeds begrote bedrag van 5.064 euro, hetgeen staat voor vermindering van 2.039 euro (of een verlaging met meer dan 40%).
Het komt in eerste instantie aan de gewestelijke entiteit toe, om binnen het kader van de decretale waarderingscriteria op discretionaire wijze in concreto te oordelen in welke mate het tijdsverloop/ de termijnoverschrijding als een boeteverlagende factor kan meegenomen worden. Het College oefent hierop een legaliteitstoezicht uit en gaat na of de uiteindelijk opgelegde boete niet disproportioneel is of kennelijk onredelijk, mede in het licht van het tijdsverloop van de administratieve boeteprocedure.
De verwerende partij motiveert de termijnoverschrijding als volgt:
“De gewestelijke entiteit ging per schrijven van 25 juli 2017 over tot kennisgeving van het voornemen om een alternatieve bestuurlijke geldboete op te leggen, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming. Artikel 16.4.37 DABM voorziet dat een boetebeslissing binnen een
termijn van honderdtachtig dagen na deze kennisgeving genomen dient te worden. Deze termijn van honderdtachtig dagen is een termijn van orde, waarvan de overschrijding niet gesanctioneerd wordt. Deze beslissingstermijn is inmiddels verstreken.
De feiten zijn ernstig. Dit wordt in deze beslissing hierboven uitdrukkelijk gemotiveerd. Het lange termijnverloop mag geen reden zijn om overtreder aan sanctionering te laten ontsnappen. Zij is een professioneel houtverwerker met grootschalige activiteiten, zij baatte voor haar opslag tijdelijk een klasse 2-inrichting op een externe locatie uit. Zij mag en moet hierbij op haar verantwoordelijkheid voor het naleven van de regelgeving inzake vergunningsplicht en de hiermee gepaard gaande algemene en sectorale voorwaarden, gewezen worden. Uit het dossier blijkt dat overtreder na de vaststelling n.a.v. een brand, de opslag op deze externe locatie verwijderde, wat als verzachtende omstandigheid werd meegenomen bij het begroten van de geldboete. Desondanks is de gewestelijke entiteit van oordeel dat met het alsnog opleggen van een bestuurlijke geldboete het primaire doel, namelijk leedtoevoeging door middel van een punitieve sanctie, bereikt kan worden. Het afschrikwekkend effect dat van de boete uitgaat moet de overtreder motiveren in de toekomst de regelgeving te blijven naleven en aldus te allen tijde te zorgen voor de normen vergunningsconformiteit van haar inrichting ook op externe locaties.
Er zijn nog acht maanden voor de verjaring van de feiten. Daarom acht de gewestelijke entiteit het passend en redelijk om het boetebedrag te verlagen tot 3025 euro (na toepassing van de opdeciemen).”
De verzoekende partij stelt dat de verlaging louter berust op een stijlclausule dat de feiten “ernstig” zijn, maar brengt zelf geen concrete argumenten aan die de betwisting over de evenredigheid tussen de door de gewestelijke entiteit doorgevoerde vermindering van het boetebedrag en de concrete termijnoverschrijding inzichtelijk maken.
Evenmin toont de verzoekende partij aan dat ze benadeeld is door het langer dan normaal uitblijven van de beslissing, integendeel heeft het overschrijden van de termijn geleid tot een voordeel onder de vorm van een vermindering van de boete omwille van het tijdsverloop.
Het College ziet evenmin ambtshalve redenen om de aldus toegepaste herleiding als kennelijk onredelijk te beschouwen, te meer gelet op:
- zoals de verwerende partij terecht opmerkt, de complexiteit van het dossier en het onderzoek dat gevoerd werd in het kader van twee dossiers, waarbij bovendien ook andere personen als vermoedelijke overtreder waren aangemerkt. Dat zulks de afhandeling van de procedure heeft vertraagd, is niet onredelijk.
- de ernst van het vastgestelde milieumisdrijf, waarbij het College de beoordeling in de bestreden beslissing onderschrijft, en de finaal opgelegde boete, na toepassing van de boetemodulerende factoren niet kennelijk onredelijk acht en dus zelfs bij herbeoordeling tot eenzelfde boetebedrag zou beslissen.
4.
Het middel wordt verworpen.
D. Vierde middel
Standpunt van de partijen
1.
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- de artikelen 16.4.4 en 16.4.29 DABM;
- de formele en materiële motiveringsplicht vervat in de artikelen 2 en 3 van de Motiveringswet;
- het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
Ze voert in essentie aan dat er lastens haar op dezelfde dag twee boetebeslissingen zijn genomen met betrekking tot nagenoeg identieke feiten uit dezelfde periode. Volgens de verzoekende partij is in de bestreden beslissing onvoldoende gemotiveerd hoe de concrete berekening van de beide basisbedragen in de respectievelijke boetebeslissingen tot stand is gekomen. Ze wijst erop dat in het dossier met nummer 26310 wordt uitgegaan van een basisbedrag van 3.000 euro, terwijl in het dossier met nummer 24749 de basisboete bepaald is op 4.875 euro. Ze stelt dat in het tweede dossier ook een inbreuk op artikel 43, §1 van VLAREM I, artikel 4.1.3.2 van VLAREM II en artikel 22 van het Milieuvergunningsdecreet ten laste gelegd wordt, maar wijst erop dat in beide dossiers de motivering om tot dat basisbedrag te komen volledig identiek is, waardoor ze het raden heeft naar de concrete berekeningscriteria op basis waarvan beide basisbedragen bepaald werden. Ze meent dat er sprake is van willekeur en dat het minstens niet duidelijk is hoe men tot beide basisbedragen is gekomen. Ze is dan ook van oordeel dat de verwerende partij, die beide dossiers op eenzelfde moment heeft behandeld en uitgesproken, concreet moest motiveren op basis van welke criteria tot beide basisbedragen werd besloten, zo niet blijft de wettigheidscontrole over de proportionaliteitsvraag dode letter.
2.
De verwerende partij ontkent niet dat er grote gelijkenissen zijn tussen beide beslissingen, daar deze ook grotendeels over gelijkaardige feiten gaan, maar stelt dat de ernst en de motiveringen in de beslissingen niet identiek zijn. Onder verwijzing naar de motivering in de hier bestreden beslissing stelt ze dat de door haar onderlijnde bepaalde paragraaf enkel in de door deze procedure de bestreden beslissing werd opgenomen, met name beslissing 24749 waarbij zowel het ontbreken van een vergunning voor de activiteit als misdrijven van de geldende voorwaarden toegerekend werden. Ze is dan ook van oordeel dat de motivering van de ernst volledig strookt met de in casu toegerekende feiten in beide boetebeslissingen, wat volgens haar ook het verschil in hoogte van het basisbedrag verantwoordt.
Waar de verzoekende partij haar verwijt dat ze onvoldoende motiveerde over de concrete berekeningscriteria waarop ze zich baseerde om tot beide basisbedragen te komen, antwoordt ze dat de verzoekende partij bij een vage bewering blijft dat er sprake is van “willekeur” zonder ook maar enigszins te bewijzen dat de decretale beboetingscriteria van artikel 16.4.29 DABM in dit concrete dossier foutief of kennelijk onredelijk werden toegepast. Ze benadrukt dat de beoordeling van de xxxxx xxx xx xxxxxx tot haar discretionaire bevoegdheid behoort. Volgens de verwerende partij wordt er in de boetebeslissingen op verschillende elementen gewezen die ingaan op de gevolgen van het milieumisdrijf voor het leefmilieu. Ze stelt dat ze vanuit dit gegeven naar billijkheid een boetebedrag dient te bepalen. Deze stap, met name om aan de xxxxx xxx xx xxxxxx een bedrag te koppelen, vergt een inschatting naar redelijkheid en billijkheid volgens wat gepast voorkomt. Hier anders over oordelen zou haar werk herleiden tot louter rekenwerk en elke dossiergebonden inschatting van het boetebedrag naar redelijkheid en billijkheid onmogelijk maken. Ze wijst erop dat ze hierbij niet willekeurig tewerk gaat, maar gebruik maakt van interne waarderingsinstrumenten die een leidraad vormen en waarvan kan afgeweken worden naargelang de concrete omstandigheden in het dossier. Ze meent dat de motiveringsplicht als beginsel van behoorlijk bestuur niet vereist dat ze haar interne waarderingsinstrumenten in haar beslissingen zou moeten opnemen, daar ze de ruimte moet kunnen behouden om in elk concreet geval naar billijkheid een bepaald boetebedrag vast te stellen, dat vervolgens door het College op de al dan niet kennelijke onredelijkheid kan worden beoordeeld. Ze is van oordeel dat de bestreden beslissing voldoende motivering bevat om het College toe te laten haar marginale toetsingsbevoegdheid van de al dan niet kennelijke onredelijkheid van de basisbedragen voor de xxxxx xxx xx xxxxxx en van de concrete en meetbare toepassing van de waarderingscriteria frequentie en omstandigheden uit artikel
16.4.29 DABM uit te oefenen. De verwerende partij besluit dat de verzoekende partij niet aantoont dat de verwerende partij deze criteria kennelijk onredelijk heeft toegepast bij het
nemen van de bestreden beslissing of dat de motivering van de bestreden beslissing pertinent xxxxxxx is.
3.
De verzoekende partij voegt geen nieuwe argumenten toe in haar wederantwoordnota.
Beoordeling door het College
1.
Overeenkomstig artikel 16.4.4 DABM moet de gewestelijke entiteit er bij het opleggen van een bestuurlijke geldboete voor zorgen dat er geen kennelijke wanverhouding bestaat tussen de feiten die aan de bestuurlijke geldboete ten grondslag liggen en de boete die op grond van die feiten worden opgelegd. Artikel 16.4.29 DABM preciseert dat de gewestelijke entiteit de hoogte van een geldboete moet afstemmen op de ernst van het milieumisdrijf en dat ook rekening wordt gehouden met de frequentie waarmee en de omstandigheden waarin de vermoedelijke overtreder het milieumisdrijf heeft gepleegd of beëindigd.
De gewestelijke entiteit beschikt ter zake over een ruime discretionaire bevoegdheid, hetgeen inhoudt dat de gewestelijke entiteit zowel de opportuniteit om al dan niet een bestuurlijke geldboete op te leggen apprecieert, alsook de hoogte van de op te leggen boete kan bepalen binnen de vork zoals voorzien in de decretale regelgeving.
Gezien de ruime beslissingsruimte waarover de gewestelijke entiteit beschikt bij het bepalen van het boetebedrag, moet de bestreden beslissing op controleerbare wijze, en dus aan de hand van concrete elementen, doen blijken dat bij het bepalen van de sanctie daadwerkelijk rekening gehouden is met de waarderingscriteria bepaald in artikel 16.4.4 en 16.4.29 DABM. Om het College als controlerechter toe te laten zijn wettigheidstoets naar behoren te vervullen en te vermijden dat dit een dode letter wordt, dient de gewestelijke entiteit duidelijk en gemotiveerd aan te geven hoe deze criteria in rekening werden gebracht, en met name hoe de xxxxx xxx xx xxxxxx zich verhoudt tot het in aanmerking genomen basisbedrag, en op welke wijze eventuele boeteverhogende of boeteverlagende factoren op meetbare wijze dit basisbedrag hebben beïnvloed, om te komen tot de uiteindelijk opgelegde boete.
2.
In de bestreden beslissing wordt het criterium ‘xxxxx xxx xx xxxxxx’ als volgt gemotiveerd:
“Bovenvermelde regelgeving strekt ertoe om de negatieve milieu- en veiligheidsinvloeden van menselijke bedrijvigheden en handelingen die milieubelastend (kunnen) zijn, of die gevaarrisico’s in zich (kunnen) dragen, te voorkomen of te beperken.
Milieuvergunningen hebben tot doel om het leefmilieu, de gezondheid en veiligheid van de bevolking te beschermen. Dit gebeurt mede door het al dan niet toekennen van een vergunning aan hinderlijke inrichtingen en het opleggen van strikte voorwaarden waaraan bij de exploitatie moet voldaan worden.
Controle over ingedeelde activiteiten is noodzakelijk om alle milieurisico’s en hinder voor de omgeving tot een minimum te beperken. Door het niet beschikken over een milieuvergunning voor de geëxploiteerde activiteiten, wordt deze controle onmogelijk, minstens ernstig bemoeilijkt. Door het niet aanvragen van een vergunning voor de geëxploiteerde activiteit wordt de mogelijkheid ontnomen aan de vergunningverlenende overheid om een beoordeling te maken van de risico’s verbonden aan de exploitatie ter plaatse en hierbij de nodige risicobeperkende voorwaarden te kunnen op te leggen.
De klasse waarin een activiteit wordt ingedeeld, wordt bepaald door de graad waarin deze activiteit geacht wordt belastend te zijn voor de mens en het leefmilieu. In casu betrof de opslag van houtstof conform rubriek 19.6.3.a een klasse 2 activiteit. Activiteiten van de tweede klasse worden als matig hinderlijk voor mens en milieu beschouwd.
De naleving van de algemene, sectorale en bijzonder opgelegde bepalingen inzake milieuhygiëne is van cruciaal belang om hinder aan het leefmilieu te voorkomen of minstens tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Een strikte naleving van deze bepalingen wordt opgelegd aan alle exploitanten van ingedeelde inrichtingen. Deze specifieke voorwaarden voor ingedeelde activiteiten hebben tot doel de gezondheid van de mens en het milieu te vrijwaren tegen de schadelijke invloed van deze activiteiten en de hinder voor de omgeving tot een aanvaardbaar niveau te beperken. In casu werd de algemene voorwaarde inzake het nemen van de nodige maatregelen om de buurt niet te hinderen door haar exploitatie niet nageleefd waardoor er zelfontbranding kon optreden.
In casu ging het om een tijdelijke opslag van houtpulp. Voornoemde feiten werden in professioneel verband gepleegd.
Deze feiten zijn dus voldoende ernstig om gesanctioneerd te worden met een bestuurlijke geldboete van 4875 euro.”
3.
Het College stelt vast dat de xxxxx xxx xx xxxxxx in de bestreden beslissing onder het betreffende waarderingscriterium voldoende uitgebreid wordt gemotiveerd. De bestreden beslissing geeft een appreciatie van de ernst van het milieumisdrijf, zoals weerhouden door het College, door te wijzen op onder meer het doel en belang van de milieuvergunningsplicht en de naleving ervan ter bescherming van het leefmilieu, de gezondheid en de veiligheid van de bevolking. Zij wijst op het belang van controle over de als hinderlijk ingedeelde activiteiten en de eerbiediging van de opgelegde voorwaarden om hinder en risico’s voor de omgeving te beperken. De verwerende partij overweegt dat die controle wordt bemoeilijkt als de milieuvergunningsplicht niet wordt nageleefd.
Het College merkt op dat de milieuvergunningsplicht een van de meest elementaire verplichtingen uit het milieuhygiënerecht omvat. Het gaat bovendien om een activiteit die in de klasse II is ingedeeld. Zoals blijkt uit artikel 3, eerste lid van het Milieuvergunningsdecreet, thans artikel 5.2.1, §2 DABM, steunt de indeling van de voor de mens en het leefmilieu hinderlijk geachte inrichtingen en activiteiten in drie klassen op de aard en de belangrijkheid van de daaraan verbonden milieueffecten. Ook dat is een gegeven waaraan niet licht mag voorbijgegaan worden. De verwerende partij overweegt voorts dat het milieumisdrijf in professioneel verband is begaan, wat eveneens een pertinent motief is.
De verzoekende partij betwist de juistheid en de pertinentie van deze motieven die concreet zijn toegespitst op het milieumisdrijf, op zich niet, noch toont ze aan de hand van concrete argumenten aan dat de betreffende motieven de boetebeslissing redelijkerwijze kunnen dragen. Ze maakt evenmin aannemelijk waarom de feiten slechts een geringe ernst zouden vertonen en aldus waarom de inschatting van de gewestelijke entiteit als kennelijk onredelijk zou moeten beschouwd worden.
Ze beperkt zich integendeel tot de kritiek dat de motivering om te komen tot het basisbedrag in de hier voorliggende bestreden beslissing (beslissing met nummer 24749) identiek is aan de motivering in de beslissing met nummer 26310. Zoals de verzoekende partij in haar verzoekschrift zelf aangeeft wordt in de hier voorliggende bestreden beslissing naast het exploiteren zonder de vereiste milieuvergunning ook het niet naleven van de milieuvoorwaarden ten laste gelegd, terwijl in de beslissing met nummer 26310 enkel het exploiteren zonder de vereiste milieuvergunning ten laste wordt gelegd. Samen met de
verwerende partij stelt het College vast dat de motivering in de hier voorliggende bestreden beslissing een bijkomende motivering bevat die niet wordt opgenomen in de beslissing met nummer 26310, met name over het niet naleven van de milieuvoorwaarden. Gelet op het verschil in de ten laste gelegde feiten in beide beslissingen is het College van oordeel dat het niet kennelijk onredelijk is om in de beoordeling van de xxxxx xxx xx xxxxxx dan ook een verschil in de hoogte van het basisbedrag op te leggen.
De verzoekende partij maakt niet aannemelijk dat de beoordeling wat betreft de xxxxx xxx xx xxxxxx foutief dan wel kennelijk onredelijk is. Gelet op de in de bestreden beslissing aangehaalde doelstellingen van de geschonden regelgeving, zoals weerhouden door het College, is het opgelegde (basis)boetebedrag van 4875 euro naar het oordeel van het College niet onevenredig hoog.
4.
Het middel wordt verworpen.
E. Vijfde middel Standpunt van de partijen 1.
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- de artikelen 16.4.29 en 16.4.39 DABM;
- de formele en materiële motiveringsplicht vervat in de artikelen 2 en 3 van de Motiveringswet;
- het motiveringsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
Ze betwist in essentie de boeteverhoging die op grond van het waarderingscriterium frequentie wordt opgelegd in de bestreden beslissing. Ze stelt dat de verwerende partij bij de beoordeling van het criterium ‘frequentie’ de feiten uit het dossier 26310 als boeteverzwarende omstandigheid in aanmerking heeft genomen en dat dit aanleiding heeft gegeven tot een verhoging van de bestuurlijke geldboete. Ze voert aan dat die feiten nog niet definitief vaststonden, aangezien de feiten in het dossier 26310 betwist werden en de boetbeslissing in dat dossier nog geschorst was lopende de beroepstermijn. Verder wijst ze erop dat er beroep is aangetekend tegen de boetebeslissing in het dossier 26310, zodat deze boetebeslissing overeenkomstig artikel 16.4.39 DABM nog steeds geschorst is. Ze is dan ook van oordeel dat
op het ogenblik van het nemen van de bestreden beslissing nog niet definitief vaststond dat ze al eerder gelijkaardige feiten pleegde, zodat de verwerende partij het waarderingscriterium frequentie als boeteverzwarende omstandigheid niet in aanmerking kon nemen.
2.
Onder verwijzing naar de motivering in de bestreden beslissing stelt de verwerende partij dat ze in de bestreden beslissing verduidelijkt dat ze de voorgaande feiten bewezen achtte en het boetebedrag op concrete en meetbare wijze verhoogde. Ze wijst erop dat de noodzakelijke voorwaarde voor de toepassing van de frequentiefactor om de geldboete te verhogen is dat de eerdere feiten of vaststellingen voldoende vaststaan. Volgens de verwerende partij is dit het geval wanneer deze handelingen effectief gesanctioneerd werden, maar ook wanneer deze het voorwerp hebben uitgemaakt van een proces-verbaal van overtreding en de overtreder het bestaan en de materialiteit van de vastgestelde overtreding niet meer betwist. Ze voert aan dat voor de toepassing van het waarderingscriterium “frequentie” niet noodzakelijk enige voorafgaande rechterlijke veroordeling of bestuurlijke beboeting vereist is. Om de factor “frequentie” als boeteverzwarend in aanmerking te kunnen nemen, is volgens haar het bewijs van vooraf begane en na tegenspraak vastgestelde milieu-inbreuken of milieumisdrijven door dezelfde overtreder vereist. Volgens de verwerende partij mag als grondslag voor frequentie feiten in aanmerking worden genomen waarvan het bestaan uit een onbetwist of onbetwistbaar proces-verbaal blijkt, wat zeker het geval is wanneer de eerdere vaststellingen niet worden betwist, zoals in casu. Ze is dan ook van oordeel dat ze in de bestreden beslissing onder het waarderingscriterium frequentie duidelijk gemotiveerd heeft dat het boetebedrag wordt verhoogd omwille van het feit dat bij de verzoekende partij reeds eerder gelijkaardige feiten werd vastgesteld, met name de feiten vastgesteld in het proces-verbaal met notitienummer VU.64.L2.005311/2016 van 9 september 2016, die zij afdoende bewezen achtte.
3.
De verzoekende partij voegt in haar wederantwoordnota toe dat ze de overtreding in het dossier 26310 wel degelijk betwist, waarbij ze verwijst naar het samenhangende dossier bij het Handhavingscollege gekend onder rolnummer 2021-HHC-0043. Net als in voorliggend dossier, betwist ze in het dossier 26310 dat ze gekwalificeerd wordt als exploitant. Ze wijst erop dat ze dit van bij het begin van de procedure heeft betwist, zowel in haar schriftelijk verweer als op de hoorzitting, en dat ze feiten op vandaag nog steeds betwist. Ze is dan ook van oordeel dat wat de verwerende partij in haar antwoordnota stelt, misschien opgaat als de feiten niet betwist worden, wat in casu niet het geval is. Ze besluit dat er ten onrechte een
boeteverhoging is toegepast, aangezien op het ogenblik van het nemen van de bestreden beslissing nog niet definitief vaststond dat ze al eerder gelijkaardige feiten pleegde.
Beoordeling door het College
1.
Artikel 16.4.29 DABM laat toe om de frequentie van de gepleegde milieumisdrijven als verzwarende omstandigheid in rekening te brengen bij het bepalen van de geldboete. Het behoort tot de discretionaire bevoegdheid van de verwerende partij om te beoordelen of er in geval van herhaling van de gepleegde milieumisdrijven een zwaardere boete moet worden opgelegd.
De toepassing van het waarderingscriterium van de frequentie vereist niet noodzakelijk enige voorafgaande rechterlijke veroordeling of bestuurlijke beboeting. Zulks blijkt niet uit de tekst van artikel 16.4.29 DABM en evenmin uit de parlementaire voorbereidingen (Xxxx.Xx. Vl.Parl. 2006-07, nr. 1249/1, 59). Om ‘frequentie’ als boeteverzwarende omstandigheid in aanmerking te nemen, is wel het bewijs van vooraf begane en na tegenspraak vastgestelde milieumisdrijven door dezelfde overtreder vereist. Als grondslag voor frequentie mogen dus feiten in aanmerking genomen worden die het voorwerp hebben uitgemaakt van een proces- verbaal van overtreding, en, voor zover de voorgaande feiten niet geleid hebben tot een bestuurlijke beboeting of veroordeling, de overtreder het bestaan en de materialiteit van de vastgestelde overtreding niet betwist.
2.
In de bestreden beslissing wordt dit als volgt gemotiveerd:
“Het betreft geen eenmalige schending. Uit onderzoek van het dossier blijkt dat overtreder reeds eerder vergelijkbare feiten (tijdelijke opslag van houtstof zonder milieuvergunning) pleegde. Deze feiten werden vastgesteld in het proces-verbaal (nr. VU.64.L2.005311/2016 d.d. 9 september 2016). De gewestelijke entiteit achtte de feiten bewezen in hoofde van overtreder bij beslissing 26310.
Er zijn daarentegen geen indicaties van vaststelling in een proces-verbaal dat de overtreder reeds eerder naliet de algemene milieuvoorwaarden na te leven.
Het criterium frequentie, geeft, gelet op het bestaan van een eerder proces-verbaal inzake het niet beschikken over een milieuvergunning voor de tijdelijke opslag van houtstof, aanleiding tot een verhoging van de op te leggen bestuurlijke geldboete tot 5250 euro.”
3.
Het louter gegeven dat de verzoekende partij de eerdere ten laste gelegde feiten heeft betwist, en ook effectief heeft aangevochten voor het College, doet geen afbreuk aan de mogelijkheid tot toepassing van het criterium “frequentie” als boeteverhogende factor. Voor de feiten is immers een boetebeslissing genomen en een boete opgelegd. In de mate dat het College deze eerdere feiten niet langer zou weerhouden, en slechts dan, heeft zulks een implicatie op de wettelijkheid en regelmatigheid van de frequentie als boeteverhogende factor. Nu evenwel blijkt dat het College ook de eerdere tenlasteleggingen als bewezen gebleven heeft weerhouden in het dossier 2021-HHC-0043), blijft het toegepaste boeteverhogend criterium overeind.
Het middel wordt verworpen.
V. Beslissing
1. Het beroep wordt verworpen.
2. De kosten van het beroep bestaande uit het rolrecht van de verzoekende partij, bepaald op 100 euro komen ten laste van de verzoekende partij.
Dit arrest is uitgesproken in zitting van 16 december 2021 door de eerste kamer.
De toegevoegd griffier, | |
Xxxxxx DAMASOULIOTIS | Xxxx XXX XXXX |