Kadernota Verbonden partijen
Kadernota Verbonden partijen
1
Inhoudsopgave
3
4
3. Afwegingskader: op hoofdlijnen
5
8
4.1 Keuze voor het wel/niet aangaan van een verbonden partij 8
4.2 Keuze voor een passende juridische vorm 9
4.2.1 Publiekrechtelijke of privaatrechtelijke samenwerking 9
4.2.2 Financiële afweging bij aangaan van samenwerkingsverbanden 10
4.2.3.1 Rolverdeling in een publiekrechtelijke samenwerking 11
4.2.3.2 Rolverdeling in een privaatrechtelijke samenwerking 13
4.3 Bepalen van de maatregelen en voorzieningen voor een adequate governance 14
4.3.1 Publiekrechtelijke samenwerkingsvorm 15
4.3.2 Privaatrechtelijke rechtsvormen 21
Bijlagen
1. Checklist Verbonden partijen gemeente Zoetermeer
2. Matrix inlichtingen- en verantwoordingsplicht volgens Xxx
3. Handreiking professioneel opdrachtgeverschap
Zoetermeer, 2023
2
1. Inleiding
Zoals alle gemeenten in Nederland is de gemeente Zoetermeer uitvoerder van een omvangrijk, uiteenlopend takenpakket. Rijkstaken worden overgeheveld naar gemeenten en gemeenten herbezinnen zich op hun taken. Samenwerking kan hierbij van essentieel belang zijn. Het kan gaan om tijdelijke of langdurige samenwerkingsverbanden. Een dergelijke samenwerking kan worden aangegaan met andere gemeenten, overheden, non- profitorganisaties of private partijen.
Ongeacht welke uitvoeringsvorm: het college blijft altijd verantwoordelijk en aanspreekbaar voor de realisatie van de vastgestelde doelstellingen. Als de uitvoering van een publieke taak op afstand wordt gezet, is het onvermijdelijk dat (volledige) directe invloed/sturing door de gemeente niet langer aan de orde is. Om de verantwoordelijkheid voor de realisatie van de doelstellingen toch te kunnen dragen, wordt het governance model gebruikt voor de aansturing van de verbonden partijen.
In de Financiële verordening is in artikel 22 vastgelegd dat het college, indien bijstelling nodig is, een geactualiseerde beleidsnota Verbonden partijen ter vaststelling door de raad aanbiedt. In deze kadernota wordt in ieder geval ingegaan op de uitgangspunten ten aanzien van het openbaar - en financieel belang en de zeggenschap van de gemeente. De nota bevat tevens de kaders voor het beleid over (het aangaan van nieuwe) participaties, taken, bevoegd- en verantwoordelijkheden, rollen en financiële condities. De laatste aanscherping van de nota dateert van december 2019.
Bijstelling van de Kadernota Verbonden partijen is opnieuw wenselijk vanwege de gewijzigde Wet gemeenschappelijk regelingen (hierna: Wgr).
Doelstelling
Deze kadernota Verbonden partijen biedt een leidraad voor zowel de ambtelijke organisatie als het gemeentebestuur bij het opzetten, monitoren en beëindigen van een samenwerkingsovereenkomst. Met behulp van de beleidsrichtlijnen kan een oordeel worden gevormd over deelname van de gemeente Zoetermeer in een nieuw samenwerkings- verband. De nota bevat kaders en richtlijnen voor het beleid bij het aangaan, respectievelijk monitoren van een samenwerkingsverband, waaraan de (beoogde) deelname aan een samenwerkingsverband kan worden getoetst en geëvalueerd. Deze kaders en richtlijnen zijn uitgewerkt in een checklist.
Opbouw kadernota
De kadernota Verbonden partijen is als volgt opgebouwd. Na de inleiding bevat hoofdstuk 2 de definities van de meest voorkomende begrippen in deze nota.
Hoofdstuk 3 geeft op hoofdlijnen een afwegingskader aan de hand waarvan de discussie kan plaatsvinden over de keuze:
- voor welke taken;
- hoe en met wie samenwerken;
- samenwerkingsvorm (en passende juridische vorm);
- van de maatregelen en voorzieningen voor een adequate governance.
Hoofdstuk 4 gaat in op de kaders en richtlijnen, die van toepassing zijn wanneer de gemeente het voornemen heeft te besluiten tot het deelnemen in een verbonden partij. Deze richtlijnen kunnen ook worden gebruikt bij het evalueren van bestaande samenwerkingsverbanden. Per onderwerp is in een kader de te volgen beleidsrichtlijn weergegeven.
Bijlage 1 bevat de checklist die moet worden gebruikt om tot een oordeel te komen over het aangaan van een nieuwe verbonden partij en bij het evalueren van een bestaand samenwerkingsverband.
Bijlage 2 geeft een schematische samenvatting van de inlichtingen- en verantwoordingsplicht volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen.
3
Bijlage 3 toont het onderscheid tussen de rollen van de gemeente als eigenaar en als opdrachtgever.
2. Definities
Voor een goed begrip is het wenselijk eenduidige definities te hanteren. Verbonden partijen
Verbonden partijen zijn partijen die gemeentelijke taken in opdracht van de gemeente uitvoeren. Het gaat om tijdelijke of langdurige samenwerkingsverbanden met andere gemeenten, overheden, non-profitorganisaties of private partijen.
Verbonden partij volgens het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten Volgens het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: BBV) is een verbonden partij een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie respectievelijk gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.
x Bestuurlijk belang is als de gemeente zeggenschap heeft, bijvoorbeeld als een wethouder, raadslid of ambtenaar zitting heeft in het bestuur of namens de gemeente stemrecht heeft.
x Direct financieel belang is een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat en/of het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt.
In deze nota wordt uitgegaan van een andere definitie van een verbonden partij dan in het BBV wordt gebruikt. Er is gekozen voor de term µformeel samenwerkingsverband¶O p die manier wordt een groter gedeelte van de gemeentelijke samenwerkingen onder de reikwijdte van de nota gebracht. Ook partijen, waarin de gemeente een bestuurlijk óf een financieel belang heeft.
Formeel samenwerkingsverband
Een samenwerkingsverband tussen de gemeente en één of meer andere publieke en/of private partijen, met een eigen juridische entiteit, waarin activiteiten in organisatorisch verband worden uitgevoerd en de gemeente een bestuurlijk, financieel, integriteits- of ander risico loopt.
De bovenstaande definitie sluit samenwerkingsverbanden zonder juridische entiteit zoals leningen en garantstellingen uit. De gemeente houdt dan namelijk juridisch verhaal als de partij failliet gaat. Ook bij subsidies is geen sprake van een verbonden partij, omdat het niet gaat om een samenwerkingsverband. Daarnaast bestaan informele samenwerkingsverbanden, die geen afzonderlijk juridische entiteit, bestuur of direct financieel belang vereisen. Denk aan een overlegplatform of een convenant. Deze figuren van samenwerking vallen allemaal buiten de reikwijdte van deze nota.
Governance
Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.
4
3. Afwegingskader: op hoofdlijnen
Een gemeente kan taken op verschillende manieren (laten) uitvoeren: zelf doen, uitbesteden of samen werken met andere partijen. Voorafgaand aan de afweging in welke vorm de uitvoering plaatsvindt, wordt bepaald om welke specifieke taak het betreft en of een taak een publiek belang behartigt.
De gemeentelijke taken zijn grofweg in drie inhoudelijke categorieën in te delen:
1. bedrijfsvoeringstaken
Het gaat om ondersteunende taken op het gebied van personeel, organisatie, financiën, facilitaire zaken, inkoop, juridische zaken, informatisering, automatisering en dergelijke. Bij deze taken is in principe geen sprake van publiekrechtelijke bevoegdheidsuitoefening, maar van feitelijke handelingen of privaatrechtelijke rechtshandelingen.
2. uitvoeringstaken
Dit kan bijvoorbeeld gaan om het geven van beschikkingen zoals vergunningen of besluiten tot handhaving. Bij deze taken zijn wel publiekrechtelijke handelingen aan de orde. In beginsel is het college voor de uitvoering van deze taken bevoegd en verantwoordelijk.
3. beleidsbepalende taken
In veel gevallen hangen beleidskeuzen samen met de kaderstellende rol van de raad. De afwegingen kunnen direct de burgers, bedrijven en/of instellingen van de gemeente raken. Deze taken zal het gemeentebestuur het minst snel overlaten aan een ander.
Een publieke taak is een taak die de gemeente uitvoert voor de behartiging van een publiek of algemeen belang. Het gaat om taken waarbij de gemeente handelt in de hoedanigheid van overheid (overheidsoptreden). De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van een publieke taak kan blijken uit een wettelijke grondslag, een ministeriële regeling, een besluit enzovoort.
Indien geen sprake is van een publiek belang laat de gemeente de taak over aan een marktpartij of het particulier initiatief. Het antwoord op de vraag of een activiteit een publiek belang dient kan politiek van aard zijn. Wetgeving beperkt de mate van vrijheid om activiteiten uit te besteden of in samenwerking met anderen uit te voeren. Soms wordt een
VDPHQZHUNLQJ ELM ZHW YHUSOLFKWA ls JdeHgVemWeHenOteGbe sl]uitRDOV GH om te gaan samenwerken als verbonden partij, moet een keuze voor een bepaalde
rechtsvorm worden gemaakt: publiekrechtelijke ±of privaatrechtelijke samenwerking. Vervolgens moet de gemeente er voor zorgen dat in de regeling van de verbonden partij en bij de gemeente zelf voldoende maatregelen en voorzieningen zijn voor een adequate governance.
Dit wordt als volgt schematisch weergegeven (zie ook het beleidskader Afwegingskader taakuitvoering).
5
J
a
Overlaten aan markt/particulier initiatief: privatiseren/ beëindigen
3.1 Afwegingskader taakuitvoering
Nee
1. Publieke taak en/of - belang?
3. Publiekrechtelijk: subsidie | |
4. Governance model | |
2. Keuze voor een vorm van taakuitvoering
2. Zelf doen
2. Samenwerken in verbonden partij
2. Uitbesteden
2. Overige: leningen en garanties
3.
Privaatrechtelijk: inkopen
3. Leningen
3. Garanties
4. Governance model
4. Governance model
3. Privaatrechtelijke samenwerking:
verzelfstandiging (NV, BV, stichting, vereniging, PPS)
4. Governance model
4. Governance model
3. Publiekrechtelijke samenwerking:
verzelfstandiging (gemeenschappelijke regeling)
6
Samengevat omvat het afwegingskader de volgende vier stappen:
1. Bepalen of sprake is van een publieke taak en/of - belang.
2. Keuze voor de wijze van uitvoering: zelf doen, samenwerken in een verbonden partij, uitbesteden of verstrekken leningen of garanties (zie paragraaf 4.1)
3. Keuze voor een passende juridische vorm (zie paragraaf 4.2).
4. Bepalen van de maatregelen en voorzieningen voor een adequate governance (zie paragraaf 4.3).
In hoofdstuk 4 Beleidsrichtlijnen worden de stappen 2 t/m 4 achtereenvolgens nader toegelicht.
7
4. Beleidsrichtlijnen
4.1 Keuze voor het wel/niet aangaan van een verbonden partij
Het aangaan van een samenwerkingsverband is een middel om maatschappelijke effecten en (beleids)doelen te realiseren. Het gemeentebestuur (college en raad) wil optimale oplossingen voor publieke vraagstukken. De keuze voor het aangaan van een samenwerkingsverband moet passen binnen de gekozen besturingsfilosofie van de gemeente en is vooral een politieke keuze.
In de besturingsfilosofie is onder andere vastgelegd hoe een gemeente zijn beleidsdoelen wil realiseren: voert de gemeente al haar gemeentelijke taken zelf uit of besteedt ze taken uit (outsourcen) door samen te werken met derden, taken te privatiseren of anderszins op afstand te plaatsen en welke voorwaarden verbindt zij daaraan. De beslissing tot het aangaan van een samenwerkingsverband moet niet alleen passen binnen de gekozen besturingsfilosofie van de gemeente, maar moet ook een resultante zijn van een solide financiële afweging.
Een gemeente heeft over het algemeen zes mogelijke redenen om een verbonden partij aan te gaan:
1. Efficiencyvoordeel: bijvoorbeeld samen met andere gemeente een gezamenlijk ambtelijk apparaat delen.
2. Kennisvoordeel: de gemeente kan gebruik maken van gespecialiseerde kennis en expertise die ze zelf niet in huis heeft.
3. Katalysatorfunctie: de gemeente brengt samen met anderen activiteiten op gang die zonder de initiërende rol van de gemeente niet of moeilijker van de grond zouden komen.
4. Risicospreiding: heW GHOHQ YDQ ILQDQFLsOH ULVLFR¶V PHW
5. Vermindering van de kwetsbaarheid: door samenwerking met derden (als gevolg van bijvoorbeeld schaalgrootte) kan de gemeente kwetsbaarheid verminderen.
6. Krachtenbundeling: door gezamenlijk als een sterkere actor richting landelijke politiek of private aanbieder van voorzieningen te kunnen optreden.
1DDVW YRRUGHOHQ EHVWDDQ RRN ULVLFR¶V GLH LQ GH
- %HVWXXUOLMNH ULVLFeRra¶ntwVo or deGlijkHv ooJr dHePuiHtvoHerQinWg, Hm aaEr hOeeLftMIW Y minder invloed op de wijze waarop de activiteit wordt uitgevoerd. Door de afstand zijn de informatievoorziening en beïnvloedingsmogelijkheden minder.
- )LQDQFLsOH ULVLFR¶V ILQDijQenFdLiesteOn lHas teWvaHn NdeRUWHQ ELM Y gemeente komen.
- 3URIHVVLRQHOH ULVLFR¶V KHW YROGRHQGH LQ KXLV
prestatie te formuleren en de geleverde prestatie te kunnen beoordelen.
- Rolvermengingsrisico: de gemeente als eigenaar/bestuurder heeft soms andere belangen dan de gemeente als opdrachtgever/klant. Deze dubbelrollen kunnen door elkaar lopen.
Beleidsrichtlijn 1:
In Zoetermeer spelen de antwoorden op de volgende vragen een rol bij de afweging om samen te werken:
- Leidt de samenwerking tot een betere dienstverlening?
- Leidt de samenwerking tot lagere kosten voor de gemeente zelf?
- Is het samenwerkingsverband het meest geëigende middel om de maatschappelijke effecten en beleidsdoelen van de gemeente te kunnen realiseren?
- Is zorgvuldig afgewogen of de samenwerking voor bepaalde of onbepaalde tijd wordt aangegaan?
- Is een solide financiële afweging gemaakt?
,X XX XXXXXXXX XXXXXX XXXXX XX XXXXXXXXX
XXXXXX XXXXXXXXX XX XXxx teUdLekVkeLn,FwoRrd¶enVm e]egRenYomHeHn.O PR
8
4.2 Keuze voor een passende juridische vorm
Als de gemeente heeft gekozen voor een taakuitvoering via een verbonden partij moet vervolgens de juridische vorm van de verbonden partij worden bepaald. Elke juridische vorm kent eigen wettelijke voorschriften en kenmerken. Deze bepalen voor een groot deel de mogelijkheden die de gemeente heeft om de verbonden partij aan te sturen en te controleren.
4.2.1 Publiekrechtelijke of privaatrechtelijke samenwerking
Wanneer een gemeente ervoor kiest taken in een samenwerkingsverband met andere overheidsorganen en/of privaatrechtelijke partijen uit te voeren, gaat het altijd om taken met publiek belang.
Er is sprake van een publieke taak wanneer de overheid vindt dat de uitvoering ervan niet (geheel) aan de markt kan worden overgelaten, omdat het algemeen maatschappelijk belang dan niet goed wordt gediend. Een voorbeeld is de inzameling van huishoudelijk afval. Veel gemeenten hebben de feitelijke inzameling opgedragen aan particuliere ondernemingen, maar vanuit het maatschappelijk belang (in dit geval vanuit overwegingen van de volksgezondheid en van milieutechnische aard) heeft de overheid ervoor gekozen een beslissende en toezichthoudende rol te behouden. Ook de financiering van de betreffende taak speelt in de overweging een rol. De gemeente kan de kosten van een publiekrechtelijke taak geheel of gedeeltelijk door middel van belastingheffing of heffingen bij de burgers leggen, die anders wellicht niet bereid zouden zijn te betalen voor een publiekrechtelijke taak (zoals de verwijdering van voor hen waardeloze afvalstoffen).
Het gaat hierbij namelijk om belangen die het gemeentebestuur wil en ook ±gezien zijn decentrale bevoegdheden ±kan behartigen. De daarmee verbonden activiteiten of taken zijn om politieke redenen ingegeven.
Bovenstaande betekent dat de gemeente geen rol (meer) heeft in een samenwerkingsverband, wanneer de activiteiten niet meer appelleren aan een publiek belang of geen publiek belang meer betreffen. De zeggenschap in een vennootschap of stichting is dan niet meer aan de orde. Periodieke heroverweging van de samenwerking is dan ook noodzakelijk.
Op hoofdlijnen bestaan twee vormen van samenwerking: de publiekrechtelijke en de privaatrechtelijke samenwerkingsvorm.
Publiekrechtelijke samenwerking:
Wanneer de gemeente kiest voor uitvoering van een publieke taak in een samenwerkingsverband met andere overheidsorganen (andere gemeenten, provincies), dan is die uitvoering het best geborgd in een gemeenschappelijke regeling, waarbij de Wet op de gemeenschappelijke regelingen (Wgr) het wettelijk kader vormt. De Wgr is hiervoor het geschikte kader, omdat het vormgeeft aan de bestuursvorm: verlengd lokaal bestuur. Hierdoor zijn de democratische controle (en dus de beslissende en toezichthoudende rol) en legitimiteit het beste geborgd.
Privaatrechtelijke samenwerking:
De Gemeentewet biedt ook mogelijkheden om bij de uitvoering van publieke taken samenwerking te zoeken met private partijen. De privaatrechtelijke samenwerkingsvorm is dan de aangewezen manier om de samenwerking te regelen (stichtingen, verenigingen, NV/BV)
Het verdient de voorkeur activiteiten, die appelleren aan een publiek belang, door een publiekrechtelijk rechtspersoon te behartigen. De belangrijkste reden voor terughoudendheid bij het privaatrechtelijk samenwerken is de vermenging van publieke en particuliere belangen. Deze belangen zijn in de praktijk meestal niet gelijkluidend. Ook de mogelijkheden van borging van publieke belangen en de democratische controle zijn bij een
9
privaatrechtelijke samenwerking beperkt. Om in deze lacune te kunnen voorzien zijn aanvullende toezichthoudende maatregelen noodzakelijk bij privaatrechtelijke constructies.
Voorhangprocedure ex artikel 160 Gemeentewet
Het college besluit slechts tot het oprichten van of deelnemen in een privaatrechtelijke samenwerking, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Voorafgaand aan het besluit van het college wordt de raad via een ontwerp-besluit in de gelegenheid gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.
Beleidsrichtlijn 2:
De gemeenteraad van Zoetermeer beoordeelt per situatie of voor een publiekrechtelijke, dan wel privaatrechtelijke samenwerkingsrelatie wordt gekozen. Hierbij spelen de aard van de uit te voeren activiteiten en de partners waarmee de samenwerking wordt aangegaan een belangrijke rol:
In een samenwerkingsverband met andere partijen worden uitsluitend taken uitgevoerd, die een publiek belang dienen. Wanneer de activiteiten niet meer appelleren aan een publiek belang, of geen publiek belang meer betreffen, is deelname aan een samenwerkingsverband niet meer aan de orde. Periodieke heroverweging van de samenwerking is steeds noodzakelijk.
Samenwerking met overheidsorganen vindt bij voorkeur plaats in een publiekrechtelijk samenwerkingsverband. Wanneer er een privaatrechtelijke samenwerkingsverband wordt opgericht, wordt bij deze keuze met redenen aangegeven, waarom wordt gekozen voor de private samenwerkingsvorm.
4.2.2 Financiële afweging bij aangaan van samenwerkingsverbanden
De beslissing voor het al dan niet participeren in een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke samenwerkingsrelatie moet ook een resultante zijn van een solide financiële afweging. Hiertoe is per soort samenwerkingsverband een aantal richtlijnen opgenomen. Er is onderscheid gemaakt tussen gemeenschappelijke regelingen, deelnemingen in kapitaalvennootschappen (NV of BV) en verenigingen/stichtingen.
Publiekrechtelijke samenwerking: gemeenschappelijke regelingen Gemeenschappelijke regelingen zijn solvabiliteitsvrij. Dit betekent dat de deelnemende
XXXXXXXXX XX XXXXXX¶X XXXXXXXX XXXXx.XXX XXX XXXX
De volgende vragen dienen wel beantwoord te worden voordat een positief oordeel kan worden gegeven over de financiële positie van een gemeenschappelijke regeling:
- Is beleid geformuleerd ten aanzien van de aanwending van een positief rekeningsaldo (vloeit dit terug naar de deelnemers of mag een voorstel tot aanwending worden gedaan)?
- Is beleid geformuleerd met betrekking tot het instellen van reserves (algemene reserve of bestemmingsreserve, maximale hoogte van de reserves, rentetoerekening etc.)?
- Is/wordt er een Treasuryhandvest/-statuut opgesteld, waarin o.a. regels zijn opgenomen ten aanzien van liquiditeit en uitzettingenbeleid?
- Wat zijn de (financiële -, vermogensrechtelijke - , personele - en procesmatige) gevolgen bij opheffing en uittreding?
- Wat zijn de voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden?
Privaatrechtelijke samenwerking: kapitaalvennootschappen (NV/BV) en verenigingen/ stichtingen
Deelname door de gemeente Zoetermeer in een privaatrechtelijk samenwerkingsverband vereist een financiële toets per specifiek geval.
10
Wanneer besloten wordt tot toetreding tot een kapitaalvennootschap zal een uitgebreidere financiële beoordeling moeten worden uitgevoerd. Afhankelijk van de motivatie en het doel tot deelname is een financiële toets noodzakelijk op solvabiliteit, rentabiliteit, liquiditeit etc. Hier kan geen universele norm voor worden vastgelegd, omdat dit per geval moet worden bekeken. Ditzelfde geldt wanneer deelname in een vereniging of stichting aan de orde is.
Beleidsrichtlijn 3:
Gemeenschappelijke regeling
Financiële afweging door antwoord op de volgende vragen:
- Is beleid geformuleerd ten aanzien van de aanwending van een positief rekeningsaldo (vloeit dit terug naar de deelnemers of mag een voorstel tot aanwending worden gedaan)?
- Is beleid geformuleerd met betrekking tot het instellen van reserves (algemene reserve of bestemmingsreserve, maximale hoogte van de reserves, rentetoerekening etc.)?
- Is/wordt er een Treasuryhandvest/statuut opgesteld, waarin o.a. regels zijn opgenomen ten aanzien van liquiditeit en uitzettingenbeleid?
- Wat zijn de (financiële -, vermogensrechtelijke -, personele - en procesmatige) gevolgen van opheffing en uittreding?
- Onder welke voorwaarden kan worden uitgetreden?
Privaatrechtelijke samenwerking
Deelname door de gemeente Zoetermeer in een privaatrechtelijk samenwerkingsverband (NV/BV of vereniging of stichting) vereist een financiële toets per specifiek geval.
Bij het besluit tot samenwerking dient een resultaat te zijn opgenomen van de uitgevoerde financiële toets.
Elke vorm van samenwerking bij de uitvoering van gemeentelijke taken leidt tot tegenstrijdige belangen, omdat de opdrachtgever (de deelnemende gemeente) andere belangen kan hebben dan de opdrachtnemer (het samenwerkingsverband, waarin de gemeente deelneemt). De opdrachtgever wil graag dienstverlening van goede kwaliteit tegen een zo laag mogelijke prijs, terwijl de opdrachtnemer belang heeft bij continuïteit en dus gebaat is bij een kostendekkende prijsstelling.
'H]H EHODQJHQYHUPHQJLQJ ZRUGW LQ GduHbb eOle LpeWtteHn-UDWXXU R
SUREOH.PDDezWe LterHmNw¶ordt gebruikt in het geval dat een bestuurder, die de belangen van de gemeente als portefeuillehouder behartigt daarnaast een bestuursfunctie vervult in een samenwerkingsverband, en in die hoedanigheid de belangen van dit samenwerkingsverband behartigt. Deze vermenging van rollen is niet voorbehouden aan één soort samenwerking; zowel bij publiekrechtelijke als bij privaatrechtelijke vindt een vorm van rollenvermenging plaats.
4.2.3.1 Rolverdeling in een publiekrechtelijke samenwerking
De bijzondere rolverdeling bij een publiekrechtelijke samenwerking wordt met name veroorzaakt doordat de publieke samenwerking is geregeld in de Wgr. Een samenwerkingsverband volgens de Wgr is verlengd lokaal bestuur en is monistisch van aard: het dagelijks bestuur wordt gekozen uit het algemeen bestuur, waardoor er geen duidelijke scheiding is van rollen. Dit in tegenstelling tot de rolverdeling binnen het gemeentebestuur, dat duaal is.
De inwerkingtreding van de Wet Dualisering gemeentebestuur heeft een duidelijke scheiding aangebracht tussen de kaderstellende en controlerende taken van de gemeenteraad en de uitvoerende en sturende taken van het college.
11
Vormen van publiekrechtelijke samenwerking
De verschillende vormen van publiekrechtelijke samenwerking in de vorm van een gemeenschappelijke regeling verschillen qua zwaarte en mate van zelfstandigheid of slagkracht.
Openbaar lichaam
Dit is de zwaarste vorm van een gemeenschappelijke regeling. Het openbaar lichaam heeft de status van rechtspersoon. Het bestuur van zo¶n gemeenschappelijke regeling kan zelfstandig deelnemen aan het rechtsverkeer en bijvoorbeeld overeenkomsten sluiten en personeel in dienst nemen. Deze variant komt in de praktijk het meest voor. Met uitzondering van enkele wettelijke uitzonderingen kunnen alle gemeentelijke taken en bevoegdheden worden overgedragen. Er is sprake van een voorgeschreven, gelede bestuurlijke structuur: algemeen - en dagelijks bestuur.
Bedrijfsvoeringsorganisatie
Een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) onderscheidt zich van een openbaar lichaam door het hebben van een enkelvoudig, ongeleed bestuur. Er is wel rechtspersoonlijkheid. Een dergelijke beheersvorm kan alleen worden ingesteld bij gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend colleges deelnemen. Een BVO is bedoeld voor samenwerking op het terrein van bedrijfsvoering (PIOFIACH1) en uitvoerende taken (zonder beleidscomponent).
Gemeenschappelijk orgaan
Dit is een lichtere vorm van een gemeenschappelijke regeling. Een gemeenschappelijk orgaan heeft geen rechtspersoonlijkheid en kan dus niet zelfstandig opereren in het private verkeer en geen personeel in dienst nemen. Deze vorm is met name geschikt als overlegorgaan tussen gemeente. Een dagelijks bestuur is niet verplicht. Vanwege het ontbreken van een rechtspersoonlijkheid wordt niet het gemeenschappelijk orgaan, maar de deelnemende gemeenten gebonden aan de effecten van de besluitvorming.
Centrumgemeente
De deelnemende gemeenten brengen taken onder bij de centrumgemeente, die in opdracht van de andere gemeenten deze taken uitvoert. Daartoe verlenen de deelnemende gemeenten mandaat aan de centrumgemeente. Er is geen sprake van een zelfstandige juridische, organisatorische eenheid. De bestaande gemeentelijke besluitvormingsstructuren van de afzonderlijke gemeenten blijven intact.
Type regelingen
Er bestaan verschillende typen regelingen: raads-, college-, burgemeesters- en gemengde regelingen. De raad, het college of de burgemeester kunnen afzonderlijk of gezamenlijk een regeling aangaan voor wat betreft hun eigen bevoegdheden. Zo zijn in een collegeregeling alleen collegebevoegdheden en geen raadsbevoegdheden ondergebracht. Bij gemengde regelingen zijn bevoegdheden van verschillende bestuurlijke gremia ondergebracht.
Afhankelijk van het type regeling wordt de afvaardiging voor een Algemeen Bestuur bepaald. De Wgr schrijft voor dat bij een raadsregeling alleen raadsleden en bij een collegeregeling alleen collegeleden kunnen worden afgevaardigd. Bij gemengde regelingen laat de wet ruimte om te kiezen: raads- en/of collegeleden kunnen worden afgevaardigd door de raad van de deelnemende gemeente.
In dit geval wordt de afvaardiging per situatie beoordeeld (maatwerk). Als sprake is van een college- of gemengde regeling, waarbij een collegelid wordt afgevaardigd, geldt in aanvulling op de Wgr de volgende beleidsrichtlijn 4.
1 PIOFIACH = Personeel, Inkoop, Organisatie, Financiën, Informatievoorziening, Automatisering, Communicatie, Huisvesting
12