ingediend op
ingediend op
1141 (2021-2022) – Nr. 1
10 februari 2022 (2021-2022)
Ontwerp van decreet
tot instemming met de overeenkomst betreffende het luchtvervoer
tussen het Koninkrijk België en Burkina Faso, ondertekend te Brussel op 5 juni 2018
verzendcode: BUI
MEMORIE VAN TOELICHTING
Samenvatting
Bilaterale luchtvaartakkoorden omvatten de beginselen van de opsomming van de uitgewisselde vrijheden, de aanwijzing van de luchtvervoerders, de capaciteit van de ingezette vervoersmiddelen, de reiswegen en landingspunten, de tarievenrege- ling en de beveiliging van de vluchten.
I. ALGEMENE TOELICHTING
1. Situering
Ondanks zijn symboolwaarde van ongebondenheid is het luchtruim staatkundig slechts in dezelfde mate vrij als de zee. In de territoriale nabijheid en boven het grondgebied van een staat geldt diens recht van soevereiniteit, waarbij er slechts vrije toegang is voor de luchtvaartuigen van de eigen nationaliteit.
Op deze algemene en principiële onvrijheid kunnen uitzonderingen gemaakt wor- den door expliciete afwijkingen die naar hun voorwerp als de vijf vrijheden van de lucht werden onderscheiden. Deze vrijheden behelzen het recht van overvliegen, het recht van niet-commerciële landing en de rechten van respectievelijk aan en van boord brengen en doorvoeren van commerciële lading, namelijk passagiers en hun bagage, vracht en post.
De Conventie van Chicago van 7 december 1944 kwam tegemoet aan de behoefte aan internationale standaarden en afspraken voor een veilige en ordelijke ont- wikkeling van het luchtverkeer. Deze conventie bepaalde onder meer dat er geen geregelde internationale luchtdiensten mogen worden geëxploiteerd over of tot in het grondgebied van één van de verdragsluitende staten, tenzij met de bijzondere toestemming of vergunning van die staat. Sindsdien werden er bilaterale lucht- vaartakkoorden gesloten om die toestemming te regelen. Het luchtvaartakkoord tussen het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten geldt als basismodel. België heeft een 100-tal dergelijke luchtvaartakkoorden afgesloten.
Intussen werden er bevoegdheden op vlak van luchtvaart overgeheveld naar het Europese niveau. De zogenaamde ‘open skies’-arresten van 2002 van het Hof van Justitie van de Europese Unie veroordeelden onder meer België omdat haar bila- terale luchtvaartakkoorden vier bepalingen bevatten die niet conform het EU-recht waren. De bestaande bilaterale akkoorden dienden dus opnieuw onderhandeld te worden.
De voorliggende overeenkomst die op 5 juni 2018 werd ondertekend, maakt deel uit van deze nieuwe reeks van luchtvaartovereenkomsten. Deze overeenkomst ver- vangt de bilaterale luchtvaartovereenkomst van 15 februari 1984 waarvan meer- dere clausules hetzij verouderd waren, hetzij met het communautair recht niet overeenstemden, hetzij gewoon aan de behoeften van de belanghebbenden of aan de ontwikkeling op aeropolitiek vlak niet meer beantwoordden.
Het luchtvaartakkoord bestaat uit de tekst van het akkoord zelf – het juridische kader – en een memorandum van overeenstemming (operationeel). Deze akkoor- den bestaan grotendeels uit standaardbepalingen van de Conventie van Chicago en van de EU.
Het akkoord en zijn uitvoeringsbepalingen voorzien in alle exploitatiemogelijkheden die de luchtvaartmaatschappijen van beide landen wensen, zowel op het gebied van het aantal vluchten per week als op het gebied van de uitgewisselde rechten.
Vlaamse bevoegdheden
Deze bilaterale luchtvaartovereenkomst heeft enerzijds bepalingen die betrekking hebben op materies waarvoor de gewesten adviesbevoegdheid hebben: verkeers- rechten (artikel 6, §3, 6°, van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen (BWHI)) en beveiliging van de luchtvaart (artikel 6, §4, 4°, van de BWHI).
Anderzijds zijn er bepalingen die betrekking hebben op gewestelijke bevoegdhe- den.
Artikel 10 ‘Gebruiksvergoedingen’ stelt dat luchthavenvergoedingen niet hoger mogen zijn dan deze voor nationale transportmaatschappijen.
Artikel 11 ‘Grondafhandeling’ bevat een verbod op discriminatie. In het Vlaamse Gewest wordt de bevoegdheid tot grondafhandeling geregeld door het besluit van de Vlaamse Regering van 17 december 1999 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de Vlaamse regionale luchthavens. Dit besluit is een omzetting van de Europese richtlijn 96/67/EG.
Bovenstaande bepalingen hebben direct of indirect betrekking op de bevoegdhe- den van de gewesten, in het bijzonder deze vermeld in artikel 6, §1, X, 7°, van de BWHI (de uitrusting en uitbating van de luchthavens en openbare vliegvelden, met uitzondering van de luchthaven Brussel-Nationaal).
2. Procedureverloop Gemengd karakter
Sinds eind 2007 worden de bilaterale luchtvaartakkoorden die onderhandeld wor- den door ons land aan het eind van de onderhandelingen wel nog geparafeerd op administratief niveau, maar niet langer ondertekend. Het uitblijven daarvan was het gevolg van uiteenlopende zienswijzen over het karakter van de bilaterale lucht- vaartakkoorden (al dan niet gemengd) en de te volgen procedure met het oog op ondertekening.
Tijdens haar vergadering van 15 februari 2017 stemde de Interministeriële Confe- rentie Buitenlands Beleid (ICBB) ermee in dat een aantal geparafeerde bilaterale luchtvaartakkoorden namens het Koninkrijk België getekend worden met enkele ondertekening door de federale overheid, met dien verstande dat deze akkoorden, na ondertekening zullen beschouwd worden als gemengde verdragen.
De werkgroep Gemengde Verdragen (WGV), adviesorgaan van de ICBB, nam op 16 februari 2017 akte van de beslissing van de ICBB om de voorliggende akkoorden als gemengd te beschouwen. Zowel de federale overheid als de gewesten worden respectievelijk bevoegd geacht. De werkgroep besliste dat de ondertekening zal gebeuren volgens formule 5. Dat wil zeggen één ondertekening door een federale, gewest- of gemeenschapsminister, of een andere gemachtigde, met volmachten van alle betrokken overheden, enkel in naam van het Koninkrijk België en zonder verklaring bij de ondertekening.
Het verslag van de werkgroep Gemengde Verdragen is op 25 juli 2017 goedge- keurd door de ICBB.
Advies van de Mobiliteitsraad van Vlaanderen
In zijn brief van 30 juni 2017 liet de Mobiliteitsraad van Vlaanderen (MORA) weten geen uitgebreid technisch advies te formuleren omwille van de beperkte beleids-
impact. De MORA dringt er wel op aan om de onderhandelingen in de toekomst tijdiger, open en transparant te voeren naar de Vlaamse stakeholders toe.
Advies van de Raad van State, afdeling Wetgeving
De Raad van State, afdeling Wetgeving bracht op 31 december 2021 advies uit met kenmerk 70.608/3.
Bevoegdheid
De Raad van State stelt dat de voorliggende overeenkomst terecht wordt aange- merkt als een gemengd verdrag in de zin van artikel 167, §4, van de Grondwet dat ter instemming moet worden voorgelegd aan de gewestparlementen.
Overeenstemming met het Europees recht
De Raad merkt op dat bij verordening (EG) nr. 847/2004 procedures zijn ingesteld met betrekking tot de samenwerking tussen de Europese Commissie en de lidsta- ten bij de onderhandelingen over en het sluiten van bilaterale overeenkomsten betreffende het luchtvervoer met derde landen.
De Vlaamse Regering bevestigt nogmaals dat de procedures die ingesteld zijn bij verordening (EG) nr. 847/2004 zijn gevolgd.
Procedure tot wijziging van de overeenkomst en procedure tot wijziging van de vliegroutes
De Raad merkt op dat de overeenkomst voorziet in een procedure tot wijziging van de overeenkomst en haar bijlage (artikel 20 en 22). De Raad merkt op dat over- eenkomstig artikel 22, lid 2, de wijzigingen van de overeenkomst “voorlopig van kracht worden op de datum van hun ondertekening totdat ze door een diplomatieke notawisseling zijn bevestigd”. Alvorens die wijzigingen het voorwerp uitmaken van diplomatieke notawisseling, zullen die wijzigingen overeenkomstig artikel 167, §3, van de Grondwet de instemming van het Vlaams Parlement moeten hebben ver- kregen. De Raad van State merkt hierbij op dat met een voorlopige toepassing van een wijziging van de overeenkomst wordt vooruitgelopen op de instemming van het parlement.
De Raad van State beveelt dan ook aan om in de toekomst te vermijden dat in een verdrag bepalingen worden opgenomen betreffende de voorlopige toepassing van de wijzigingen van dat verdrag.
De Vlaamse Regering neemt akte van deze opmerking. Bovendien wordt er door de Raad op gewezen dat in dit geval:
– het gaat om internationale overeenkomsten tot wijziging of aanvulling van de
overeenkomst, die gemengd van aard zijn (federale overheid/gewesten);
– de procedures die bij de voormelde verordening (EG) nr. 847/2004 ingesteld zijn, moeten worden nageleefd;
– ze bekendgemaakt moeten worden in het Belgisch Staatsblad.
Uit artikel 22, lid 3, van de overeenkomst blijkt dat de routetabel in de bijlage kan worden aangepast door een administratieve regeling tussen de luchtvaartautoritei- ten. De Raad van State merkt op dat het voorontwerp van federale instemmings- wet voorziet in de mogelijkheid dat een voorafgaande goedkeuring wordt verleend aan de wijzigingen die met toepassing van artikel 22, lid 3, van de overeenkomst in de bijlage bij de overeenkomst worden aangebracht.
Omwille van de rechtsduidelijkheid en eenvormigheid met de federale instem- mingswet wordt beslist om het ontwerp van decreet alsnog in die zin aan te passen.
Daarnaast stelt de Raad dat het ontwerp van decreet zou kunnen worden aange- vuld met een bepaling die de regering verplicht om aan het Vlaams Parlement de wijzigingen mee te delen binnen een vastgestelde termijn.
Omwille van de rechtsduidelijkheid en eenvormigheid met de federale instem- mingswet wordt op dit voorstel niet ingegaan.
Bekendmaking van de normen waarnaar de overeenkomst verwijst
Tot slot merkt de Raad op dat in de overeenkomst herhaaldelijk wordt verwezen naar de bijlagen of de wijzigingen ervan die krachtens artikel 90 van de Con- ventie van Chicago worden aangenomen. De negentien bijlagen bij de Conventie van Chicago die de ‘International Standards and Recommended Practices’ vormen, werden niet bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad. Ze worden via de publi- catiedienst van de ICAO (International Civil Aviation Organization) tegen betaling beschikbaar gesteld en zijn niet verkrijgbaar in de Nederlandse taal.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie zijn, bij gebrek aan een bekendmaking in het Belgisch Staatsblad, deze bepalingen niet tegenstelbaar aan particulieren.
De Raad stelt dan ook dat het probleem van bekendmaking van de bijlagen bij het Verdrag van Chicago best op een horizontale manier dient te worden onderzocht teneinde internationaal of internrechtelijk een oplossing uit te werken die garan- deert dat de betrokken rechtsregels – desnoods op een geëigende wijze – bekend- gemaakt of toegankelijk gemaakt kunnen worden op een wijze die beantwoordt aan de vereisten van rechtszekerheid, gelijkheid en kenbaarheid.
Dit probleem werd voorgelegd op de werkgroep Gemengde Verdragen van 19 sep- tember 2017. De Federale Overheidsdienst (FOD) Mobiliteit neemt dit punt verder op. Het is een globaal probleem dat evenwel geen beletsel vormt voor de verder- zetting van de instemmingsprocedure.
II. TOELICHTING BIJ DE ARTIKELEN
In artikel 1 worden enkele definities weergegeven.
Overeenkomstig artikel 2 verlenen de partijen elkaar de volgende rechten voor het uitvoeren van internationale luchtdiensten door de respectieve aangewezen lucht- vaartmaatschappijen:
– om zonder te landen over hun grondgebied te vliegen;
– om op hun grondgebied te landen voor andere dan verkeersdoeleinden;
– om op hun grondgebied te landen bij de exploitatie van de routes omschreven in de bijlage, voor het opnemen en afzetten van passagiers, vracht en post in internationaal vervoer, afzonderlijk of gecombineerd.
Artikel 3 betreft de aanwijzing voor het exploiteren van diensten. De bevoegde instanties van de ene partij verlenen de passende vergunningen aan een lucht- vaartmaatschappij van de andere partij. Elke luchtvaartmaatschappij moet beant- woorden aan de voorwaarden vastgelegd in de wetten en regels die normaal toe- gepast worden door de bevoegde overheid (artikel 4). In bepaalde gevallen kunnen de bevoegde overheden een exploitatievergunning weigeren, intrekken, opschor- ten of beperken (artikel 5).
Luchtvaartmaatschappijen moeten de toepasselijke wetten en regels inzake het binnenkomen of verlaten van het grondgebied of inzake de exploitatie en navigatie van luchtvaartuigen naleven (artikel 6).
Artikel 7 behandelt de bewijzen en vergunningen. Artikel 8 en 9 betreffen de vei- ligheid en beveiliging van de luchtvaart. De partijen beschermen de beveiliging van de burgerluchtvaart tegen wederrechtelijke gedragingen. Deze verplichting maakt integraal deel uit van de overeenkomst.
Gebruiksheffingen op luchthavens, luchthavenvoorzieningen en -diensten moe- ten kostengerelateerd en niet discriminerend zijn (artikel 10). De luchtvaartmaat- schappijen hebben het recht hun grondafhandeling te regelen en samen te werken met andere transportdiensten (artikel 11).
De overige artikelen betreffen de douane (artikel 12), beginselen voor de werking van de diensten (artikel 13), de verandering van vliegtuigtype en gedeelde vlucht- codes (artikel 14), de tarieven (artikel 15), het personeel (artikel 16), de verkoop en inkomsten (artikel 17) en goedkeuring van de programma’s (artikel 19).
Tot slot bevat de overeenkomst een aantal algemene slotbepalingen inzake de uit- wisseling van informatie (artikel 18), onderling overleg (artikel 20), regeling van geschillen (artikel 21), amendementen (artikel 22), opzegging (artikel 23), regis- tratie van de overeenkomst (artikel 24) en de inwerkingtreding (artikel 25).
De minister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Buitenlandse Zaken, Cultuur, Digitalisering en Facilitair Management,
Xxx XXXXXX
De Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken, Xxxxx XXXXXXX
Voorontwerp van decreet houdende instemming met de overeenkomst betreffende het luchtvervoer tussen het Koninkrijk België en Burkina Faso, ondertekend te op .
DE VLAAMSE REGERING,
Op voorstel van de Vlaamse minister van Buitenlands Beleid en Onroerend Erfgoed en de Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn;
Na beraadslaging,
BESLUIT:
De Vlaamse minister van Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn is ermee belast, in naam van de Vlaamse Regering, bij het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet in te dienen, waarvan de tekst volgt:
Artikel 1. Dit decreet regelt een gewestaangelegenheid.
12 1141 (2021-2022) – Nr. 1
Art. 2. De overeenkomst betreffende het luchtvervoer tussen het Koninkrijk België en Burkina Faso, ondertekend te op , zal volkomen gevolg hebben.
Brussel,
De minister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Buitenlands Beleid en Onroerend Erfgoed,
Xxxxx XXXXXXXXX
De Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken, Vlaamse Rand, Toerisme en Dierenwelzijn,
Xxx XXXXX
Vlaams Parlement
ONTWERP VAN DECREET
Op voorstel van de Vlaamse minister van Buitenlandse Zaken, Cultuur, Digitalise- ring en Facilitair Management en de Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken;
Na beraadslaging,
DE VLAAMSE REGERING BESLUIT:
De Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken is ermee belast, in naam van de Vlaamse Regering, bij het Vlaams Parlement het ontwerp van decreet in te dienen, waarvan de tekst volgt:
Artikel 1. Dit decreet regelt een gewestaangelegenheid.
Art. 2. De overeenkomst betreffende het luchtvervoer tussen het Koninkrijk Bel- gië en Burkina Faso, ondertekend te Brussel op 5 juni 2018, zal volkomen gevolg hebben.
Art. 3. De wijzigingen aan de bijlage bij de overeenkomst, die met toepassing van artikel 22, lid 3, van de overeenkomst betreffende het luchtvervoer tussen het Koninkrijk België en Burkina Faso, ondertekend te Brussel op 5 juni 2018, aange- nomen worden, zullen volkomen gevolg hebben.
Xxxxxxx, 00 januari 2022.
De minister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Buitenlandse Zaken, Cultuur, Digitalisering en Facilitair Management,
Xxx XXXXXX
De Vlaamse minister van Mobiliteit en Openbare Werken, Xxxxx XXXXXXX