BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE

van 8 april 2009

betreffende de door het Verenigd Koninkrijk ten uitvoer gelegde steunmaatregel C 7/07 (ex NN 82/06 en NN 83/06) ten behoeve van Royal Mail

(Kennisgeving geschied onder nummer C(2009) 2486) (Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst)

(2009/613/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeen­ schap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economi­ sche Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),

Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1) en ge­ zien deze opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Op 3 december 2002 heeft Deutsche Post AG (hierna

„DP”) een klacht ingediend tegen de vermeende toeken­ ning van kruissubsidiëring aan de pakketdiensten van Royal Mail Group plc („Royal Mail” of „RM”).

(2) In antwoord op de verzoeken om informatie van de Commissie hebben de autoriteiten van het Verenigd Ko­ ninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland („Ver­ enigd Koninkrijk”) bij brief van 25 februari 2003 en van 13 februari 2004 en bij e-mail van 17 december 2003 inlichtingen verstrekt over de in de klacht vermelde zaken. Daarin was ook sprake van andere overheidsmaat­ regelen die betrekking hadden op RM.

(3) Op 27 mei 2003 heeft de Commissie een reeks maat­ regelen goedgekeurd ten gunste van Post Office Limited („POL”), een dochteronderneming van RM (zaak N 784/02) (2). In het kader van deze maatregelen is aan POL een compensatie toegekend uit de reserve („de post­ reserve”) die was aangelegd met het kasoverschot van RM. Op 22 februari 2006 maakte de Commissie bekend geen bezwaar te maken tegen de voortzetting van een van deze maatregelen (steun voor het plattelandsnetwerk) over een nieuwe periode (zaak N 166/05) (3).

(4) Op 8 oktober 2003 heeft DP een beroep tot nietigver­ klaring ingesteld (T-343/03) tegen het besluit van de Commissie in zaak N 784/02 omdat dit volgens de ver­ zoekster een impliciete afwijzing inhield van haar klacht met nummer CP 206/02. Op 16 november 2005 heeft het Gerecht van eerste aanleg het beroep van DP verwor­ pen met het argument dat het besluit in zaak N 784/02 geen afwijzing van de bedoelde klacht inhield en dat de Commissie met een onderzoek bezig was (zoals blijkt uit de bij het gerecht ingediende briefwisseling).

(1) PB C 91 van 26.4.2007, blz. 34.

(2) PB C 269 van 8.11.2003, blz. 23.

(3) PB C 141 van 16.6.2006, blz. 2.

(5) Op 10 augustus 2006 heeft DP een brief verstuurd waarin zij de Commissie verzocht binnen een termijn van twee maanden een standpunt in te nemen ten aan­ zien van haar klacht van 2002 op grond van artikel 232 van het Verdrag. De brief bevatte tevens informatie be­ treffende een reeks nieuwe vermeende staatssteunmaat­ regelen die verschilden van die waarop de klacht uit 2002 betrekking had. Daarom werd de nieuwe klacht behandeld als een afzonderlijke klacht die de referentie CP 221/06, later NN 83/06, kreeg toegewezen. Het ging daarbij om de volgende vermeende maatregelen:

a) overmaking van 850 miljoen GBP naar een speciale rekening voor de financiering van RM-pensioenen;

b) beslissing van het ministerie van Handel en Industrie om een aan RM verstrekte lening te verhogen van 844 miljoen GBP tot 900 miljoen GBP;

c) schending van het besluit van de Commissie in zaak N 166/05 betreffende het toekennen van steun voor het plattelandsnetwerk van POL, aangezien 150 mil­ joen GBP direct naar POL is overgemaakt uit de over­ heidsbegroting en niet uit een speciale, geoormerkte reserve zoals in de beschikking was goedgekeurd.

(6) In antwoord op de verzoeken om informatie van de Commissie hebben de autoriteiten van het Verenigd Ko­ ninkrijk bij brief van 6 oktober en van 31 oktober 2006 informatie verschaft over de in de twee klachten ge­ noemde kwesties. Bij brief van 5 december 2006 hebben zij deze informatie aangevuld met betrekking tot de in overweging 3 vermelde maatregelen ten gunste van POL.

(7) Bij brief van 27 oktober 2006 heeft Mail Competition Forum (MCF), een organisatie die nieuwe toetreders tot de postmarkt van het Verenigd Koninkrijk vertegenwoor­ digt, een klacht ingediend over de speciale rekening voor de financiering van RM-pensioenen waarvan ook in de tweede klacht van DP sprake was. De klacht van MCF kreeg de referentie CP 164/06, later NN 82/06. Op 20 november 2006 is aan de autoriteiten van het Ver­ enigd Koninkrijk een niet-vertrouwelijke versie van de klacht toegezonden. Zij hebben bij brief van 19 december 2006 commentaar op de klacht gegeven.

(8) Bij brief van 7 december 2006 heeft de Commissie DP meegedeeld dat er onvoldoende gronden waren om het onderzoek naar klacht CP 206/02 voort te zetten en dat de klacht als ingetrokken zou worden beschouwd indien DP niet binnen een termijn van twintig werkdagen rea­ geerde. De termijn verstreek en het antwoord bleef uit. Daarom werd de klacht als ingetrokken beschouwd.

(9) Op 7 december 2006 maakte het Verenigd Koninkrijk zijn voornemen bekend om een andere maatregel ten gunste van POL (schuldfinanciering) te verlengen. De maatregel was vervat in N 784/02 en zou in 2007 af­ lopen. De Commissie stemde in met deze steun onder referentienummer N 822/06 bij besluit van 7 maart 2007 (4).

(10) Op 8 februari 2007 heeft het Verenigd Koninkrijk nadere bijzonderheden aan de Commissie meegedeeld met be­ trekking tot de „pensioenmaatregel”, de leenfaciliteit ten belope van 900 miljoen GBP en een nieuwe lening van 300 miljoen GBP aan Royal Mail.

(11) Op 21 februari 2007 heeft de Commissie een onder­ zoeksprocedure ingeleid met betrekking tot de volgende maatregelen:

a) toekenning in 2001 van een lening ten bedrage van 500 miljoen GBP tegen een vaste rentevoet, terug te betalen na 2021 en bedoeld om acquisities van Royal Mail in het buitenland te financieren;

b) terbeschikkingstelling in 2003 van leenfaciliteiten ten gunste van Royal Mail uit de overheidsbegroting ten belope van één miljard GBP, waarvan 900 miljoen GBP na 2007 zou worden verstrekt;

c) de „pensioenmaatregel”: plaatsing van 850 miljoen GBP op een „geblokkeerde rekening” waarmee de pe­ riode waarin Royal Mail het huidige tekort in zijn pensioenfonds moet wegwerken, wordt verlengd en dus de bijdragen van de onderneming gedurende de eerste jaren van de periode, worden verminderd;

d) de op 8 februari aangekondigde lening ten bedrage van 300 miljoen GBP.

(12) Het besluit van 21 februari bevestigde de intrekking van klacht CP 206/02 en gaf aan dat de Commissie geen bezwaar heeft tegen het feit dat de goedgekeurde maat­ regelen ten gunste van POL worden gefinancierd uit de overheidsbegroting en niet uit de postreserve.

(13) Bij brief van 22 februari 2007 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de in overweging 11 ge­ noemde maatregelen.

(14) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de pro­ cedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Euro­ pese Unie (5). De Commissie heeft alle belanghebbenden verzocht haar hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen te doen toekomen.

(4) PB C 80 van 13.4.2007, blz. 5.

(5) Zie voetnoot 1.

2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN

2.1. De begunstigde van de vermeende staatssteun

(15) De begunstigde van de vermeende staatssteun is Royal Mail Group plc, later Royal Mail Group Ltd („RM”), een onderneming die (door middel van een houdstermaat­ schappij, Royal Mail Holdings plc) volledig in handen is van de overheid. RM is het belangrijkste postbedrijf in het Verenigd Koninkrijk en had tot einde 2005 een wet­ telijk monopolie voor de standaardbrievenpost. Het post­ kantorennetwerk wordt geëxploiteerd door XXX, een dochteronderneming van RM.

(16) Vóór 2001 werden de postdiensten in het Verenigd Ko­ ninkrijk verzorgd door The Post Office Corporation, een overheidsinstantie die was opgericht krachtens de „Post Office Act” (postwet) van 1969. De activa en passiva van The Post Office Corporation zijn op 26 maart 2001 overgeheveld naar Consignia Holdings (thans bekend als Royal Mail Holdings plc) en dochteronderneming Con­ signia plc (thans RM), overeenkomstig de bepalingen van de „Postal Services Act” (postdienstenwet) van 2000.

(17) RM heeft een afzonderlijke pakjesdienst, Parcelforce, die in de klacht van DP uit 2002 als begunstigde werd ge­ noemd. Parcelforce beschikt over een eigen stervormige infrastructuur. In 2003 is een deel van de pakketdienst (waaronder een universele dienst voor in postkantoren afgegeven pakketten) overgebracht van Parcelforce naar de brievenpost van RM en wordt thans geëxploiteerd via die infrastructuur. Tegenwoordig beperkt Parcelforce zich tot tijdskritieke pakketbezorging.

2.2. Financiële regeling van de begunstigde en be­ trekkingen met de overheid

(18) Krachtens de regeling die voor de oprichting en de over­ drachten van 2001 van kracht was, was The Post Office Corporation niet gehouden dividenden aan de autoritei­ ten van het Verenigd Koninkrijk uit te keren en deed dat dan ook niet. Zij was echter wel verplicht om een deel van de jaarlijkse winst te investeren in schatkistpapier of deposito’s van het National Loans Fund. Deze investerin­ gen, die beschouwd worden als vlottende activa en vaak

„gilts” (door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk uitgegeven obligaties) worden genoemd, bleven in han­ den van RM na de overdrachten van 2001 en beliepen op 31 maart 2002 1,8 miljard GBP. Overeenkomstig de aanwijzingen van de autoriteiten van het Verenigd Ko­ ninkrijk van 30 januari 2003 uit hoofde van artikel 72 van de „Post Office Act” (postwet) van 2000 heeft RM deze activa in een speciale reserve („de postreserve”) ge­ plaatst die gebruikt moet worden om de in de aanwij­ zingen genoemde specifieke maatregelen te financieren.

2.3. Maatregelen waarop de onderzoeksprocedure betrekking heeft

2.3.1. De lening van 2001

(19) In februari 2001 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk een lening van 500 miljoen GBP aan

RM verstrekt voor de financiering van acquisities in het buitenland op het gebied van post en pakjes. De lening moet in de periode 2021-2025 worden terugbetaald. De gemiddelde rentevoet op de lening bedraagt ongeveer 5,8 %. In hun briefwisseling met de Commissie hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verklaard dat deze lening op commerciële voorwaarden was verstrekt en dat zij hierbij het advies hadden opgevolgd van con­ sultants om ervoor te zorgen dat dit inderdaad het geval zou zijn. Als zekerheid voor de lening diende de deel­ neming van RM in het kapitaal van General Logistics Systems International Holdings BV en bepaalde andere RM-activa. Deze lening werd niet bij de Commissie aan­ gemeld.

2.3.2. De leenfaciliteiten

(20) In 2003 hebben de autoriteiten van het Verenigd Ko­ ninkrijk verscheidene leenfaciliteiten ter beschikking ge­ steld van RM voor de financiering van het „vernieuwings­ plan” van RM (met inbegrip van de herstructurering van Parcelforce). Deze faciliteiten, die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk beschreven als een commercieel pak­ ket, werden toegekend in onderling overleg tussen RM en de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en omvatten een leenfaciliteit van 544 miljoen GBP van het National Loans Fund („NLF”), met als waarborg de geaccumuleerde kassaldi van RM (inzonderheid de aan de postreserve toegewezen middelen), en de verwerving door de autori­ teiten van twee door RM uitgegeven obligaties (een eerste ten belope van 300 miljoen GBP en een tweede ten belope van 200 miljoen GBP). In hun briefwisseling met de Commissie hebben de autoriteiten van het Ver­ enigd Koninkrijk opnieuw bevestigd dat deze leenfacili­ teiten op commerciële voorwaarden werden verstrekt en dat zij het advies opvolgden van consultants om ervoor te zorgen dat dit het geval zou zijn. Zij hebben de Com­ missie tevens meegedeeld dat deze leenfaciliteiten vanaf oktober 2006 niet waren opgenomen — met uitzon­ dering van een na zeven dagen terugbetaald bedrag ten belope van 50 miljoen GBP om het opnemingsproces te testen — en dat de faciliteit van 200 miljoen GBP onder­ tussen was verstreken. Nochtans had RM een beschik­ baarhoudingsprovisie ten bedrage van ongeveer 2,5 mil­ joen GBP betaald. Deze leenfaciliteiten werden niet bij de Commissie aangemeld.

(21) In mei 2006 deelden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk mee dat zij voornemens waren de resterende leenfaciliteiten uit te breiden en te verhogen van 844 miljoen GBP tot 900 miljoen GBP. Op 31 oktober 2006 gaven de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aan dat er nog werd gewerkt aan de precieze voorwaar­ den van de uitbreiding, maar dat het in hun bedoeling lag om de lening op commerciële voorwaarden te verstrek­ ken en geen staatssteun te verlenen.

2.3.3. De geblokkeerde pensioenrekening

(22) In 2006 besloten de autoriteiten van het Verenigd Ko­ ninkrijk 850 miljoen GBP vrij te maken uit de kassaldi die in de reserves van RM aanwezig waren om een „ge­ blokkeerde rekening” op te richten. Bij een eventueel faillissement van RM zou het Royal Mail Pension Plan („RMPP”) onder bepaalde omstandigheden geld kunnen

opnemen van deze rekening. Hierbij dient te worden opgemerkt dat verscheidene pensioenregelingen van RM, waarvan het RMPP veruit de grootste is, een totaal tekort (toekomstige verplichtingen overschrijden de activa volgens bepaalde prudentiële veronderstellingen) van 5,6 miljard GBP vertoonden in hun rekeningen voor 2005/2006, toen dit tekort voor het eerst was opge­ nomen op de balans van RM. Het RMPP is, net zoals andere regelingen voor bedrijfspensioenvoorziening in het Verenigd Koninkrijk, een stelsel met kapitaaldekking, waarbij activa en passiva in evenwicht moeten zijn. Vol­ gens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zou RM er, gelet op de te verwachten kasstromen, niet in slagen het genoemde tekort snel weg te werken en tegelijkertijd het bedrijf te moderniseren. Daarom stelt de rekening RM in de gelegenheid om met de beheerders van het RMPP overeenstemming te bereiken over een langere periode voor het wegwerken van het tekort, waarbij de pensioen­ bijdragen tijdens de eerste jaren kunnen worden vermin­ derd. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben verklaard dat zij van oordeel zijn dat het gebruik van de postreserve voor dit doel de commerciële belangen van RM dient en dat zij door RM in staat te stellen het strategisch plan te voltooien een waardeverhoging van hun deelneming in RM zullen kunnen bewerkstelligen. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk beweren dat zonder de geblokkeerde rekening en de uitbreiding van de leenfaciliteiten het risico bestaat dat de aandeel­ houderswaarde niet wordt vergroot maar wordt vernie­ tigd, en dat zij derhalve op commerciële voorwaarden opereren.

2.3.4. De nieuwe aandeelhouderslening ten belope van 300 miljoen GBP

(23) Op 8 februari 2007 hebben de autoriteiten van het Ver­ enigd Koninkrijk in een mededeling toegezegd om aan RM een aandeelhouderslening ten belope van 300 mil­ joen GBP te verstrekken. Deze lening werd niet aange­ meld bij de Commissie. Uit de mededeling bleek duidelijk dat de lening een onderdeel vormde van een maatrege­ lenpakket waarvan ook de geblokkeerde pensioenreke­ ning en de leenfaciliteit deel uitmaakten.

2.4. Redenen voor het inleiden van de procedure

(24) In haar besluit tot inleiding van de onderzoeksprocedure heeft de Commissie haar twijfel uitgesproken over de bewering van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk dat de maatregelen geen staatssteun inhouden omdat zij op commerciële voorwaarden zijn verstrekt en derhalve geen voordeel voor Royal Mail opleveren. De brievenpost en de pakjesdienst opereren op internationaal niveau en daarom is de Commissie van oordeel dat het verlenen van een selectief voordeel aan RM of Parcelforce de me­ dedinging zou verstoren en de handel tussen de lidstaten ongunstig zou beïnvloeden. De bedoelde maatregelen zijn allemaal gefinancierd met middelen waarover de overheid rechtstreekse zeggenschap heeft en dienen daarom te worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Alle maatregelen zijn toe te schrijven aan de overheid en moeten als selectief worden beschouwd omdat zij uitsluitend aan RM zijn verstrekt. Indien zij een voordeel voor Royal Mail inhiel­ den, dan zouden zij voldoen aan alle criteria om

als staatsteun te worden aangemerkt. De Commissie heeft onderzocht of maatregelen ten aanzien waarvan zij de procedure heeft ingeleid, een voordeel inhielden.

2.4.1. De lening van 2001

(25) Zoals aangegeven in overweging 19 moet de lening van 2001 worden terugbetaald in de periode 2021-2025 en bedraagt de gemiddelde rentevoet ongeveer 5,8 %. Dit cijfer ligt beduidend lager dan het referentiepercentage dat in het Verenigd Koninkrijk gold in 2001 (7,06 %), toen het Verenigd Koninkrijk de Commissie ervan in kennis stelde dat de lening was toegekend. De autoritei­ ten van het Verenigd Koninkrijk brachten bepaalde be­ wijselementen aan waaruit bleek dat de rentecurve in het Verenigd Koninkrijk op dat ogenblik een neerwaartse trend vertoonde. Daarom was het volgens hen mogelijk om de rentevoeten voor een dergelijke langetermijnreke­ ning onder het referentierentepercentage te houden (dat toen was gebaseerd op het rentetarief voor leningen met een looptijd tot vijf jaar) zonder het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie met voe­ ten te treden. Uit het bewijsmateriaal bleek evenwel ook dat een deel van de lening was toegekend in 1999 en 2000. Deze gegevens waren niet alleen in tegenspraak met de eerder verstrekte informatie, maar hadden boven­ dien betrekking op een periode waarin het referentieper­ centage nog hoger lag (7,64 % in 2000). De Commissie stelde tevens vast dat het, althans vanaf 2001, bergaf begon te gaan met de financiële resultaten van Royal Mail. In normale omstandigheden komt een dergelijke situatie tot uitdrukking in de leningvoorwaarden. Daarom kan de Commissie bij de beoordeling van een lening aan een bedrijf dat in financiële moeilijkheden verkeert bij wijze van vergelijking een rentevoet hanteren die hoger ligt dan het referentiepercentage.

2.4.2. De leenfaciliteiten

(26) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben de Commissie meegedeeld dat de in 2003 toegekende leen­ faciliteiten met ingang van oktober 2006 niet waren opgenomen. Hieruit alleen kon evenwel niet worden ge­ concludeerd dat de leenfaciliteiten geen voordeel mee­ brachten, aangezien de beschikbaarheid van de faciliteiten voor de onderneming een „optiewaarde” was. In 2003 kon niet worden voorzien dat de leenfaciliteiten niet zouden worden opgenomen. Daarom moeten de voor­ waarden van de leenfaciliteiten op dezelfde manier wor­ den beoordeeld als de lening van 2001. Er zij op gewe­ zen dat de leenfaciliteiten gekoppeld waren aan het ver­ nieuwingsplan van RM.

(27) De lening van 544 miljoen GBP uit het NLF werd toe­ gekend tegen „25 basispunten boven Libor of de des­ betreffende gilt” (6). Er zij op gewezen dat het referentie­ percentage is vastgesteld op 75 punten boven een inter­ bancaire swaprente. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben deze lage marge gerechtvaardigd on­ der verwijzing naar de geboden zekerheid, namelijk de kasreserves van RM. De Commissie heeft evenwel vast­ gesteld dat deze reserves overheidsmiddelen zijn

(6) Brief van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk van 31 oktober 2006. Gilts zijn Britse staatsobligaties.

waarover de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zeggenschap hadden via specifieke wetgeving. De Com­ missie vroeg zich dan ook af of het gebruik van deze middelen als zekerheid volstond om de twijfels over het steunkarakter van de maatregel weg te nemen. De Com­ missie stelde vast dat indien de lening zou zijn opge­ nomen, de dienovereenkomstige besparing van

50 basispunten de door RM betaalde beschikbaarhou­ dingsprovisie zou hebben gecompenseerd.

(28) De obligaties ten belope van 300 miljoen GBP en 200 miljoen GBP werden uitgegeven tegen een rentevoet van respectievelijk 50 en 200 basispunten boven de des­ betreffende gilt. De grotere obligatie was gewaarborgd door een algemene verpanding van de activa van RM terwijl op de kleinere obligatie een lagere zekerheid van toepassing was. De marge van 50 basispunten boven een rentevoet gebaseerd op schatkistpapier (dat doorgaans onder de interbancaire rentevoeten ligt) impliceert dat de rentevoet van de lening van 300 miljoen GBP onder het referentiepercentage van de Commissie kan hebben gelegen.

(29) Op 31 oktober 2006 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de Commissie ervan in kennis ge­ steld dat nog steeds werd onderhandeld over de voor­ waarden waaronder de in oktober 2006 nog steeds be­ staande leenfaciliteiten uit 2003 (namelijk de lening van

544 miljoen GBP van het National Loans Fund en de obligatie ten belope van 300 miljoen GBP) moesten wor­ den verstrekt, maar dat ze verschillende consultants om advies hadden verzocht om ervoor te zorgen dat de voor­ waarden marktconform waren.

2.4.3. De geblokkeerde pensioenrekening

(30) Overeenkomstig de informatie die door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk is verstrekt, had de geblok­ keerde rekening onder andere tot gevolg dat de pensioen­ bijdragen van RM aan het RMPP met het oog op het wegwerken van het tekort tijdens de eerste jaren konden worden verminderd. Volgens de Commissie wees dit erop dat de maatregel een voordeel aan RM toekende en in dat geval als staatssteun moest worden aangemerkt. De Com­ missie had twijfels over het argument dat de maatregel kon worden gerechtvaardigd als het optreden van een particuliere investeerder in een markteconomie, temeer daar het niet werd geschraagd door prognoses of een financiële analyse.

(31) De Commissie heeft drie punten vastgesteld die zij wenste te onderzoeken. Gelet op het feit dat de middelen uit de reserve zich reeds bij Royal Mail bevonden en waren opgenomen op de balans rees de vraag of de opening van de geblokkeerde rekening kon worden be­ schouwd als een commerciële beslissing van RM ondanks de betrokkenheid van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ten gevolge van de specifieke wettelijke voor­ schriften die van toepassing waren. Gelet op de specifieke bevoegdheden die de autoriteiten van het Verenigd Ko­ ninkrijk over deze reserves uitoefenden, luidde de tweede vraag of een aandeelhouder die op commerciële basis opereert, zou instemmen met een dergelijk gebruik van

het eigen vermogen. Het derde punt had betrekking op het feit dat het gebruik van de reserves voor de pensi­ oenmaatregel de autoriteiten ertoe verplichtte de POL- maatregelen uit de overheidsbegroting te financieren en op de vraag of een aandeelhouder ermee zou instemmen nieuw aandelenkapitaal in te brengen om een dergelijke geblokkeerde rekening te bekostigen.

2.4.4. De nieuwe aandeelhouderslening ten belope van 300 miljoen GBP

(32) Op het moment dat de onderzoeksprocedure werd xxxxx xxxx waren de voorwaarden van de lening niet aan de Commissie meegedeeld. Daarom was zij niet in staat te beoordelen of er in de voorwaarden al dan niet sprake was van staatssteun. Aangezien de lening deel uitmaakte van een pakket maatregelen ten aanzien waarvan de twij­ fel van de Commissie dat deze maatregelen staatssteun omvatten, niet was weggenomen, konden de voorwaar­ den van de lening in ieder geval niet afzonderlijk worden beoordeeld.

2.4.5. Verenigbaarheid van enige vorm van staatssteun

(33) De Commissie betwijfelde tevens of deze maatregelen, indien zij inderdaad staatssteun omvatten, verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt. Zij stelde vast dat er geen beroep leek te kunnen worden gedaan op de rechtsgrondslag van artikel 86, lid 2, van het Verdrag, ook al verzorgt RM diensten van algemeen economisch belang. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk had­ den de lening en de leenfaciliteiten uitdrukkelijk gekop­ peld aan andere projecten dan diensten van algemeen economisch belang, namelijk de buitenlandse acquisities van RM en het in 2003 goedgekeurde vernieuwingsplan. Ook de geblokkeerde pensioenrekening was niet gekop­ peld aan een door RM verrichte dienst van algemeen economisch belang.

(34) De enige grondslag voor de verenigbaarheid van deze maatregelen, indien zij staatssteun behelsden, leek artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag te zijn. De maatregelen leken evenwel niet in overeenstemming te zijn met de regels betreffende de toepassing van deze bepaling die de Commissie tot dan toe had uitgedragen. Indien er sprake was van staatssteun, betwijfelde de Com­ missie dan ook of de maatregelen verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt.

3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN

3.1. Deutsche Post

(35) Deutsche Post heeft opgemerkt dat het onderzoek slechts een deel van de steun betreft die in de laatste jaren aan Royal Mail is toegekend. De Commissie heeft haar goed­ keuring gehecht aan een lange reeks steunmaatregelen van het Verenigd Koninkrijk die ertoe hebben geleid dat Royal Mail (na Poste Italiane) de meeste steun ont­ vangt van alle postbedrijven. DPAG heeft onderstreept dat de geliberaliseerde pakketdienst van Royal Mail, Par­ celforce, ondanks al deze maatregelen gedurende vele

het verlies te dekken, moesten overheidsmiddelen worden ingezet. Overeenkomstig de beschikking van de Commis­ sie van 19 juni 2002 (zaak C 61/99, Deutsche Post AG (7)) wijst een dergelijk compensatieverlies op staats­ steun die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. DPAG betreurt het dat de Commissie in haar procedure geen rekening heeft gehouden met dit feit, dat DPAG reeds aan de orde had gesteld in haar klacht van 3 december 2002.

(36) Met betrekking tot de lening van 2001 heeft DP opge­ merkt dat Royal Mail in januari 1999 voor 424 miljoen EUR de Duitse pakketdienst German Parcel GmbH („Ger­ man Parcel”) heeft verworven. In de herfst van 1999 werd German Parcel GmbH een deel van het nieuw opge­ richte General Logistics System („GLS”). GLS bleef over­ names doen op de Europese markt. Gedurende de peri­ ode 2000-2003 maakte Royal Mail onvoldoende winst om deze acquisities te kunnen bekostigen. Indien de le­ ning ter financiering van de genoemde verwervingen werd toegekend op voorwaarden die op dat ogenblik niet beschikbaar waren op de markt, is er sprake van onwettige staatssteun die moet worden terugbetaald.

(37) Voor wat betreft de leenfaciliteiten heeft DPAG opge­ merkt dat het moeilijk te begrijpen is waarom Royal Mail de vernieuwing van de postinfrastructuur niet heeft gefinancierd uit de desbetreffende jaarinkomsten (volgens de cijfers van het bedrijf zelf bedroeg de bedrijfswinst van Royal Mail tijdens het boekjaar 2005/2006 355 miljoen GBP). De toezichthouder Postcomm had bij de goedkeu­ ring van de rentepercentages al ruimschoots rekening gehouden met de universeledienstverplichtingen van de onderneming. Het viel dan ook te vrezen dat de talrijke steunmaatregelen in de vorm van directe betalingen uit de overheidsbegroting, leningen en goedgekeurde prijs­ maatregelen zouden leiden tot een overcompensatie van de kosten inzake universele dienstverlening die indruist tegen de staatssteunregels. Een dergelijke ontwikkeling zou een aanzienlijke verstoring van de mededinging tot gevolg hebben op de markt van de brievenpost, de pak­ ketdienst en de koeriersdienst in het Verenigd Koninkrijk, waar DPAG in 2006 een omzet haalde van meer dan 1 miljard EUR.

(38) DPAG heeft de Commissie dringend verzocht de steun­ maatregelen die worden genoemd in het besluit tot inlei­ ding van de procedure kritisch te onderzoeken tegen de achtergrond van de talloze reeds goedgekeurde staats­ steunmaatregelen ten gunste van Royal Mail.

3.2. TNT Post UK Limited

(39) In een eerste antwoord op de inleiding van de procedure heeft TNT Post UK Ltd („TNT”) haar volmondige steun aan het onderzoek betuigd als lid van het Mail Competi­ tion Forum, dat een klacht over de pensioenmaatregel had ingediend. Als nieuwe toetreder tot de markt onder­ vond het bedrijf als geen ander de negatieve gevolgen van

jaren verliesgevend was. Aangezien de andere activiteiten  

van Royal Mail onvoldoende inkomsten opleverden om

(7) PB L 247 van 14.9.2002, blz. 27.

alle vormen van financiering die niet op louter zakelijke, commerciële voorwaarden werden verstrekt. Een derge­ lijke financiering zou inhouden dat Royal Mail in een situatie verkeert waarin het haar prijzen op kunstmatige wijze laag kan houden zodat het concurrentievermogen van TNT wordt aangetast.

(40) TNT heeft uit de tussentijdse cijfers van Royal Mail Group Limited (eerder plc) opgemaakt dat „Royal Mail Group plc in gebreke is ter zake van haar leenfaciliteiten met de overheid, maar desondanks van het ministerie van Handel en Industrie — in zijn hoedanigheid van lening­ gever — formele ontheffing heeft gekregen”. TNT be­ weerde dat, gelet op deze omstandigheden, geen enkele commerciële leninggever bereid zou zijn leningen te blij­ ven verstrekken tenzij de voorwaarden op passende wijze uitdrukking geven aan het risico dat de betaling van de rente uitblijft of het kapitaal niet wordt terugbetaald. TNT heeft tevens onderstreept dat Royal Mail in een document van maart 2007, getiteld „Royal Mail’s position on the interim review” (Standpunt van Royal Mail ten aanzien van de tussentijdse beoordeling), bevestigde dat herfinan­ ciering gekoppeld was aan prijsregulering en financiering van het tekort in de pensioenregeling over een periode van zeventien jaar. TNT beschouwde dit als een onnodig lange periode. Indien zou worden aangetoond dat de financiering werd verstrekt op niet-commerciële investe­ rings- of leningsvoorwaarden, zou blijken dat deze her­ stelperiode inderdaad te lang was. In dat geval zou met­ een ook duidelijk worden dat Postcomm, de toezichthou­ dende instantie voor de postsector, te lage prijslimieten had vastgesteld. TNT beweerde als concurrent negatieve gevolgen te ondervinden van de prijslimieten voor be­ drijfspost, aangezien bij de vaststelling van het prijsniveau werd uitgegaan van de toekenning van overheidsfinancie­ ring en een te lange periode voor het wegwerken van het tekort in de pensioenregeling.

(41) TNT heeft een tweede reeks opmerkingen ingediend die lang na de officiële indieningstermijn zijn binnengeko­ men, maar waarmee de Commissie toch rekening heeft gehouden. TNT had een analyse gemaakt van de twee bronnen van overheidsfinanciering die ter beschikking van Royal Mail waren gesteld, namelijk i) financiering via leningen en ii) overmaking van onder overheidstoe­ zicht staande reserves naar een geblokkeerde rekening met toegang voor de beheerders van het pensioenfonds van Royal Mail. De conclusie van TNT luidde dat geen van beide financieringsbronnen ter beschikking zou zijn gesteld door een marktinvesteerder.

(42) De leningen van 2001 werden in februari 2001 verstrekt als ongedekte leningen met een looptijd van gemiddeld ongeveer 21 jaar en een vaste rentevoet van gemiddeld 5,84 %. Tijdens de maand waarin de leningen werden toegekend, schommelde de swaprente voor leningen met een looptijd van twintig jaar (versus GBP-Libor) tus­ sen 5,87 % en 6,12 %. Daaruit kon worden afgeleid dat de overheidsleningen werden afgesloten tegen een rente­ voet die onder de geldende interbancaire rentetarieven lag terwijl bij een ongedekte bedrijfsschuld in normale om­ standigheden een creditspread boven de interbancaire

aanrekenden voor leningen met een veel kortere looptijd. TNT heeft tevens onderstreept dat creditspreads aanzien­ lijk toenemen bij langlopende leningen. Het heeft op basis van de beschikbare informatie geconcludeerd dat een commerciële partij geen lening ten belope van 500 miljoen GBP aan Royal Mail zou hebben toegekend op grond van de gepubliceerde voorwaarden. Immers, een lening op louter zakelijke marktvoorwaarden zou zijn afgesloten tegen een veel hogere rentevoet.

(43) Met betrekking tot de in 2003 uitgegeven obligaties (na­ melijk de leenfaciliteiten) nam TNT een enigszins andere houding aan, aangezien bleek dat zij gedekt waren door de activa van Royal Mail. Afhankelijk van de soliditeit van deze activa (die, uitgaande van de beschikbare infor­ matie, vrij solide leken) viel te verwachten dat de spread boven Libor beperkt zou zijn. Het enige dat in twijfel kon worden getrokken, was de precieze omvang van die beperkte spread, maar aangezien het voor TNT niet dui­ delijk was welk tarief Royal Mail daadwerkelijk betaalde, kon moeilijk worden bepaald of Royal Mail en de rege­ ring van het Verenigd Koninkrijk dit gegeven vanuit commercieel oogpunt konden rechtvaardigen.

(44) Met betrekking tot de in 2007 toegekende leningen heeft TNT meegedeeld dat het onmogelijk was om het com­ merciële karakter van de voorwaarden te bepalen omdat zij niet openbaar bekend waren gemaakt en ook omdat de lening schijnbaar gekoppeld was aan de geblokkeerde rekening en de bestaande leenfaciliteit. Desondanks was het duidelijk dat een commerciële partij in normale om­ standigheden geen afstand zou doen van wanbetaling­ sclausules in het kader van bestaande faciliteiten (zoals bleek uit de halfjaarlijkse wettelijk voorgeschreven reke­ ningen van Royal Mail (8), en meer bepaald uit voetnoot 3 op bladzijde 18: „Royal Mail Group plc heeft nettoschulden op 24 september 2006, voornamelijk ten gevolge van het tekort in de grootste pensioenregeling van de groep, het Royal Mail Pension Plan. Bijgevolg is Royal Mail Group plc in gebreke ter zake van haar leen­ faciliteit met de overheid, maar heeft zij van het minis­ terie van Handel en Industrie — in zijn hoedanigheid van leninggever — formele ontheffing gekregen”) en onder normale omstandigheden niet bereid zou zijn aanvul­ lende leningfinanciering toe te kennen.

(45) Met betrekking tot de pensioenmaatregel betwijfelde TNT of de overdracht van de als „de postreserve” bekend­ staande niet-bedrijfsmatige activa en het daaraan gerela­ teerde eigen vermogen naar aanleiding van de oprichting van Royal Mail in maart 2001 op commerciele voor­ waarden was geschied. Volgens TNT zou een commerci­ ële aandeelhouder hoogstwaarschijnlijk geen bedrijf heb­ ben opgericht dat een lening omvatte (met de aandeel­ houder als debiteur) om vervolgens een vergelijkbare in­ breng van vermogen te doen. TNT heeft onderstreept dat toen de Nederlandse exploitant KPN in 1989 werd „ge­ privatiseerd” een soortgelijke regeling werd toegepast, maar dat de dienovereenkomstige activa en reserves in 1989 niet in de eerste balans van KPN als Nederlandse nv werden opgenomen.

rentetarieven wordt aangerekend. Dat dit ook geldt  

voor Royal Mail blijkt uit de creditspread van 0,25 % boven Libor die commerciële banken aan Royal Mail

(8) Royal Mail Holdings plc, niet-geauditeerd tussentijds verslag voor het halfjaar eindigend op 24 september 2006.

(46) Volgens TNT fungeert de door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk uitgevoerde overdracht naar de ge­ blokkeerde rekening als een garantie voor het pensioen­ beheer, waarmee aan Royal Mail het voordeel wordt ver­ leend dat zij over een langere financieringsperiode be­ schikt om het tekort weg te werken en eigen middelen kan gebruiken om haar activiteiten te consolideren. In­ dien Royal Mail het tekort meteen had moeten aanvullen, afhankelijk van het feit of de pensioenlast in de balans reeds een dergelijk tekort vertoonde, zou zij te kampen hebben gekregen met een aanzienlijk verlies en beperking van het eigen vermogen en, wat wellicht nog belangrijker is, met een inkrimping van de middelen. Onder normale marktvoorwaarden kan een onderneming die middelen nodig heeft, lenen op de markt voor schuldpapier of extra kapitaal aantrekken op de aandelenmarkten. In het geval van Royal Mail bleek er evenwel een derde mogelijkheid te bestaan, namelijk het bereiken van over­ eenstemming met de toezichthouder over een soepelere prijslimiet in het kader van de prijsbeheersing. Prijzen konden aanzienlijk stijgen zonder buitensporig hoge ni­ veaus te bereiken. Aangezien instemming van Royal Mail vereist was om de prijsbeheersing ten uitvoer te brengen, lag deze kwestie in handen van Royal Mail en had de aandeelhouder van Royal Mail kennis van deze optie.

(47) TNT heeft opgemerkt dat een leningnemer die geld wenst te lenen op de schuldenmarkt op overtuigende wijze moet kunnen aantonen dat hij in staat zal zijn de schuld terug te betalen uit toekomstige kasstromen. Om geld aan te trekken op de aandelenmarkt moet een onder­ neming op nog overtuigender wijze aantonen dat zij in staat zal zijn de aandeelhouder een aanzienlijk rendement te betalen op het totale geïnvesteerde kapitaal. Als enige aandeelhouder van Royal Mail had de regering van het Verenigd Koninkrijk al het nodige onderzoek moeten verrichten om zich ervan te vergewissen dat de financiële situatie van Royal Mail zou verbeteren indien het in de gelegenheid werd gesteld haar strategische plan te vol­ tooien. De beslissende vraag was of verdere investeringen in de vorm van reservemiddelen vanuit commercieel oog­ punt zin hadden of weggegooid geld waren. Een derge­ lijke beslissing moet worden voorafgegaan door een zeer heldere analyse van het rendement dat de extra investe­ ringen geacht worden te zullen opbrengen. Bij gebrek aan duidelijke bewijzen dat het herstructureringsplan — waarvoor reservemiddelen werden vrijgemaakt — voor de aandeelhouder commercieel rendement op zijn inves­ teringen zou opleveren, was TNT van oordeel dat de beslissing was genomen op niet-commerciële voor­ waarden.

4. OPMERKINGEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK

4.1. De lening van 2001

(48) Met betrekking tot de lening van 2001 heeft het Ver­ enigd Koninkrijk verklaard dat de oorsprong daarvan in 1999 lag. In dat jaar ondersteunde de regering de strate­ gie van Royal Mail om bepaalde acquisities te verrichten teneinde het concurrentievermogen van de kernactiviteit van Royal Mail te vergroten. Bij de goedkeuring van deze strategie hielden de autoriteiten inzonderheid rekening met het verwachte rendement, aangezien Royal Mail streefde naar de verwezenlijking van haar strategische doelstelling. Voor het vijfde jaar van haar algemene

acquisitiestrategie voorspelde Royal Mail een omzetgroei van 40 % en een toename van de winst met 210 %. Tijdens de besprekingen over de financiering van de ac­ quisities, en met name van de acquisitie van German Parcel, de eerste grote buitenlandse acquisitie van Royal Mail, spraken de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hun wens uit dat Royal Mail deze (en toekomstige) trans­ actie(s) zou bekostigen met een lening uit het NLF van de regering die zou worden verstrekt tegen commerciële rentevoeten. Deze optie was in overeenstemming met het voornemen van de regering om aan Royal Mail com­ merciële regels op te leggen en tevens een eerlijke mede­ dinging met andere postexploitanten in de sector te waarborgen, aangezien de markt geleidelijk aan werd opengesteld voor concurrentie.

(49) Omdat het NLF in 1999 niet in staat was leningen te verstrekken, gaf de regering van het Verenigd Koninkrijk Royal Mail toestemming om de transacties tijdelijk te financieren via het gebruik van kasreserves op de balans, overeenkomstig het beleid van het Verenigd Koninkrijk dat overheidsbedrijven in de regel geen leningen aangaan op particuliere kapitaalmarkten. De rente op de NLF-le­ ning zou worden toegepast vanaf de data (9) waarop Royal Mail middelen had opgenomen uit de kasreserves, aangezien de lening vanaf dat ogenblik (zoals aanvan­ kelijk gepland) in werking trad teneinde te waarborgen dat het bedrijf niet ongunstig zou worden beïnvloed door de tussentijdse financieringsregel. Het Verenigd Konink­ rijk deed de Commissie de brief van 12 januari 1999 toekomen, waarin de autoriteiten Royal Mail meedeelden dat zij de acquisitie van German Parcel goedkeurden, en waarin stond aangegeven hoe de financiering zou worden verstrekt.

(50) Om na te gaan of de acquisitie die Royal Mail wenste te plegen strategisch en commercieel verantwoord was, heb­ ben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk voor de acquisitie van German Parcel de hulp van een externe consultant ingeroepen. Voor latere acquisities die ook uit de lening van 500 miljoen GBP werden gefinancierd en waarvoor derhalve ook de toestemming van de auto­ riteiten van het Verenigd Koninkrijk was vereist, werd een beroep gedaan op Deloitte & Touche LLP („Deloitte”), die elke acquisitie op individuele basis onderzocht voor­ dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk toestem­ ming verleenden aan Royal Mail om de acquisities ten uitvoer te brengen. Deloitte heeft over geen enkele ac­ quisitie een negatief advies uitgebracht.

(51) Deloitte werd tevens ingehuurd om bij te dragen aan de vaststelling van de commerciële rentevoeten op de aan Royal Mail betaalde voorschotten uit het NLF en met name op de creditrating van Royal Mail op basis van een beoordeling van de kredietwaardigheid van het be­ drijf als zelfstandige, los van de overheid staande onder­ neming. Deloitte heeft het kredietrisico van RM beoor­ deeld als een functie van de commerciële en financiële risico’s, waarbij de kredietwaardigheid is vastgesteld op

(9) De „lening van 2001” omvat in wezen twintig leningen van 25 miljoen GBP elk, waarvoor de rentevoet is vastgesteld overeenkom­ stig de datum van de dienovereenkomstige opneming van de kas­ reserves in 1999-2000. In deze beschikking worden die individuele leningen beschouwd als „tranches” van de lening van 2001.

een waarde tussen AA en AA-. Deloitte heeft tevens aanbevolen om de aan Royal Mail op te leggen rentevoet te bepalen aan de hand van rentevoeten voor emittenten met een vergelijkbare rating op basis van een screen pricing „index” van spreads voor de desbetreffende credit-rating tegen standaard-overheidsobligaties. In over­ eenstemming hiermee werd aan Royal Mail een spread tussen 76 en 165 basispunten aangerekend.

(52) Royal Mail wenste een langetermijnlening aan te gaan, aangezien ze er met het oog op de tenuitvoerlegging van haar strategie naar streefde om de bedrijven die ze ver­ wierf op de lange termijn te behouden. Uitgaande van de op dat ogenblik beschikbare commerciële rentevoeten (de langetermijnrentevoeten lagen toen aanzienlijk lager dan de kortetermijnrentevoeten) verzocht Royal Mail voor de bedoelde langetermijnacquisities, waar nodig, om xxxxxx gen met een looptijd van 20 à 25 jaar, waarbij het van 2021 tot 2025 elk jaar 100 miljoen GBP van het totale geleende bedrag zou terugbetalen in plaats van ertoe te worden verplicht de 500 miljoen GBP in één jaar terug te betalen. De diverse tranches van de lening hadden een verschillende looptijd die varieerde van 20 tot 25 jaar, hetgeen niet ongebruikelijk was omdat langetermijnrente­ voeten op dat ogenblik relatief aantrekkelijk waren. De rente op leningen was gebaseerd op eveneens ongedekte schulden met een creditrating AA en een looptijd van 20 à 25 jaar. Vervolgens werden jaarrenten geïnterpoleerd waarvan een passende rente voor de aan Royal Mail toegekende lening werd afgeleid.

(53) Het Verenigd Koninkrijk was van oordeel dat de referen­ tiepercentages van de Commissie geen geldig vergelij­ kingspunt waren om de rente voor de lening van 2001 te bepalen, met name omdat de rentevoeten van de Com­ missie zijn gebaseerd op een looptijd van vijf jaar en de bedoelde lening bestond uit een langetermijnschuld met looptijden die varieerden tussen 20 en 25 jaar, omdat de aan Royal Mail verstrekte lening werd verleend tegen commerciële rentevoeten die ook beschikbaar waren voor andere langetermijnleners die zich in een soortge­ lijke situatie bevonden en omdat de rentecurve van het Verenigd Koninkrijk in 1999-2000 (de periode in het kader waarvan de rentevoet moet worden berekend) een neerwaartse trend vertoonde waardoor leningen voor bedrijven goedkoper werden.

(54) Een waarborg voor de lening werd niet nodig of wense­ lijk geacht omdat de kredietwaardigheid van Royal Mail stond aangemerkt als AA voor schuldfaciliteiten tot 1 miljard GBP. Met de voorgestelde lening zou de langeter­ mijnschuld van Royal Mail dit plafond niet overschrijden. De bedoelde xxxxxx zou overigens zelf het leeuwendeel van de schuld van Royal Mail met een looptijd van meer dan een jaar uitmaken. Tijdens de onderhandelingen over de schuldfaciliteiten van 2003 besloten de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk evenwel de in 2001 ver­ strekte leningen ten belope van 500 miljoen GBP te her­ formuleren naar het voorbeeld van de regeling van 2003. Het nieuwe document hield geen wijziging in van de omvang, de looptijd en de rentevoeten van de leningen, maar gelet op de algemene toename van de schuldenlast

werd gesteld ook gebruikt om de lening van 2001 te dekken. De lening was bovendien ook gedekt door een vaste en vlottende vordering voor sommige activa van Royal Mail.

4.2. De leenfaciliteiten

4.2.1. De in 2003 toegekende faciliteiten

(55) Het Verenigd Koninkrijk heeft nadere informatie verstrekt over de in 2003 beschikbaar gestelde leenfaciliteiten. In de voorwaarden werd bepaald dat de leningen gedekt moesten worden door een deel van de in de balans van Royal Mail aanwezige kassaldi en daarom juist een bijzonder laag risico inhielden, waardoor een marge van […] (*) gerechtvaardigd was. In antwoord op de opmer­ king van de Commissie dat deze kassaldi overheidsmid­ delen waren waarover de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zeggenschap uitoefenden via specifieke wetge­ ving en dat het dan ook niet duidelijk was of het gebruik van deze middelen als zekerheid volstond om de twijfels over het steunkarakter van de maatregel weg te nemen, hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ver­ klaard dat zij ernaar streefden kassaldi en andere activa van de onderneming op zodanige wijze te gebruiken dat dit in overeenstemming was met de commerciële begin­ selen, zodat de onderneming zich met betrekking tot de verleende faciliteiten moest houden aan welbepaalde re­ gels. De autoriteiten maakten gebruik van de in artikel 72 van de „Postal Services Act” (postdienstenwet) van 2000 vervatte bevoegdheden en gaven Royal Mail opdracht de door de geaccumuleerde winst van het bedrijf gegene­ reerde kassaldi bij het NLF (ongeveer 1,8 miljard GBP in totaal) over te maken naar een speciale reserve op de balans van Royal Mail (de postreserve). In een afzon­ derlijke briefovereenkomst werd toestemming verleend om 549 miljoen GBP uit de reserve als waarborg te gebruiken voor de leenfaciliteiten ten belope van 544 miljoen GBP uit het NLF.

(56) In antwoord op de vragen van de Commissie betreffende de door Royal Mail betaalde provisie voor het beschik­ baar houden van de leenfaciliteiten uit het NLF hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verklaard dat de jaarlijkse beschikbaarhoudingsprovisie in dit geval […] basispunten van de waarde van de lening bedroeg, na­ melijk […] % van de […] basispuntenmarge berekend op basis van Libor. Zij voegden hieraan toe dat beschikbaar­ houdingsprovisies volgens de geldende marktconventie in de regel 50 % of minder van de marge boven Libor bedroegen en voerden diverse voorbeelden aan ter illu­ stratie. In de bedoelde periode waren op niet-achter­ gestelde schuld doorgaans betrekkelijk lage marges — ongeveer 50 basispunten of minder — van toepassing. Aangezien de beschikbaarheid van de andere faciliteiten (de obligaties) op dat ogenblik afhankelijk was van de instemming van het parlement met het voorstel om mid­ delen vrij te maken voor het desbetreffende ministerie, dat die middelen nodig had om de door Royal Mail uitgegeven obligaties te kunnen verwerven, had het geen zin om voor deze faciliteiten een beschikbaarhou­ dingsprovisie te betalen, aangezien zij in feite nooit daad­ werkelijk aan Royal Mail zijn toegewezen. Volgens

van de onderneming werd de zekerheid in de vorm van  

GLS-aandelen die in het kader van de nieuwe faciliteiten

(*) Zakengeheim.

de marktpraktijken wordt bij een particuliere lening slechts een beschikbaarhoudingsprovisie betaald wanneer alle nodige goedkeuring is verkregen om het geld officieel aan de leningnemer toe te wijzen (zodat hij onvoorwaar­ delijk over de middelen kan beschikken).

(57) Het Verenigd Koninkrijk heeft tevens de analyse beschre­ ven die is uitgevoerd voordat de voorgestelde leenfacili­ teiten zijn toegekend, met inbegrip van de berekening van de netto contante waarde („NCW”) van het kas­ stroomrendement uit de voorgestelde herfinanciering en enkele alternatieve opties. Volgens de beoordeling zou de voorgestelde optie […] GBP opbrengen terwijl de alter­ natieven in het beste geval […] GBP zouden opleveren. Voorts heeft het Verenigd Koninkrijk bevestigd dat de in 2003 toegekende faciliteiten, met uitzondering van een bedrag dat bij wijze van proef werd opgenomen en na een week werd terugbetaald, niet zijn opgenomen. Zij zijn ofwel verstreken ofwel in aangepaste vorm her­ opgenomen in de in 2007 toegekende faciliteiten.

4.2.2. De in 2007 toegekende faciliteiten

(58) Het Verenigd Koninkrijk heeft verklaard dat de in 2007 toegekende faciliteiten een niet-achtergestelde schuld van 900 miljoen GBP omvatten die deel uitmaakt van een financieringspakket waarin ook de pensioenmaatregel en de achtergestelde lening ten belope van 300 miljoen GBP zijn opgenomen. De schuldfaciliteiten zijn bedoeld om het herstructurerings- en investeringsprogramma van Royal Mail te financieren, met inbegrip van de kosten die verbonden zijn aan de afvloeiing van overtollige werknemers. De niet-achtergestelde lening ten bedrage van 900 miljoen GBP vervangt de in 2003 verstrekte leenfaciliteiten van 844 miljoen GBP en breidt deze uit. Zij is gestructureerd in twee tranches: een tranche van […] GBP die uitsluitend mag worden gebruikt om de herstructurering te bekostigen en een tranche van […] GBP die bestemd is voor algemene bedrijfskapitaaldoel­ einden binnen de onderneming (met uitzondering van Post Office Limited). De maatregel is in werking getreden op 19 maart 2007 en heeft een looptijd van […] jaar met ingang van die datum. De marge bedraagt […] basis­ punten boven de toepasselijke Libor (10) gedurende de eerste […] maanden. Daarna is de marge afhankelijk van de dekkingsratio voor vaste kosten (rentabiliteit als veelvoud van rentebetalingen), met een minimum van […] basispunten. De faciliteit van 900 miljoen GBP wordt gedekt door aandelen in een nieuwe door Royal Mail opgerichte dochteronderneming, Royal Mail Estates Limited, die vrijwel al het onroerend vermogen bezit (met uitzondering van dat welke betrekking heeft op Post Of­ fice Limited), met een totale marktwaarde die in septem­ ber 2006 door Atis Real is geraamd op […] GBP.

(59) Het Verenigd Koninkrijk heeft de maatregelen beschreven die werden genomen om te waarborgen dat aan de ver­ eisten van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie werd voldaan en heeft onderstreept dat het financieringspakket van 2007 in zijn geheel moest worden beoordeeld (zie ook overwegingen 64

(10) […].

en 65). Zowel Credit Suisse als Deloitte bevestigden dat de faciliteit was verstrekt op commerciële voorwaarden en dat de vastgestelde rentevoet in overeenstemming was met de geldende markttarieven, zoals onder meer bleek uit een vergelijking met op de markt verstrekte leningen. Ofschoon die analyse erop wees dat een looptijd van zeven jaar de langste op de markt aangeboden termijn was, zijn zowel de afsluitprovisie en de beschikbaarheids­ provisie als het opnemen van bedragen bij wijze van proef in lijn met de marktstandaarden voor leningen die gedekt zijn op basis van Royal Mail-activa (in dit geval overwegend vastgoed). De zekerheidsregelingen we­ ken weliswaar af van de marktpraktijk (veeleer op basis van aandelen dan op basis van vastgoed), maar het Ver­ enigd Koninkrijk was van oordeel dat dit in wezen voor­ deliger uitviel voor de leninggever in termen van kosten, planning en administratie.

(60) Met betrekking tot de opmerkingen van TNT dat RM haar verplichtingen als begunstigde van overheidslenin­ gen niet nakomt en dat RM van deze verplichtingen is vrijgesteld door het ministerie van Handel en Industrie heeft het Verenigd Koninkrijk verklaard dat die onthef­ fing noodzakelijk was om louter technische overwegin­ gen, namelijk vanwege de invoering van nieuwe boek­ houdkundige vereisten voor pensioenen (FRS17), en geenszins het gevolg was van een onderliggende verslech­ tering van de bedrijfsresultaten van de onderneming. Het Verenigd Koninkrijk heeft tevens onderstreept dat de in 2007 verstrekte faciliteiten, in tegenstelling tot hetgeen TNT beweerde, de faciliteiten van 2003 niet zozeer „aan­ vulden” maar vervingen.

4.3. De pensioenmaatregel

(61) Het Verenigd Koninkrijk heeft de mechanismen van de totstandkoming van de escrow-overeenkomst uiteen­ gezet, met inbegrip van de garantie die aan de beheerders van het pensioenfonds werd gegeven met betrekking tot het bedrag. De geblokkeerde rekening ten belope van 850 miljoen GBP werd voor 796 miljoen GBP gefinan­ cierd uit de postreserve terwijl de resterende 54 miljoen GBP werd ingebracht via een kapitaalinjectie. Krachtens de overeenkomst zijn de beheerders gemachtigd om ge­ bruik te maken van de garantie die de geblokkeerde rekeningen dekt in geval van bepaalde welomschreven omstandigheden van wanbetaling, voornamelijk wanneer met betrekking tot de onderneming in kwestie (Royal Mail Holdings plc of Royal Mail Group Limited) een liquidatieprocedure wordt ingeleid of wanneer de door de geblokkeerde rekening gewaarborgde garantie onaf­ dwingbaar wordt. In de afspraken met betrekking tot de zekerheidstelling worden tevens de omstandigheden bepaald waarin middelen in de rekeningen mogen wor­ den vrijgemaakt uit de garantie die is opgericht krachtens de zekerheidsregeling, doorgaans wanneer het pensioen­ fonds een solventieniveau van 75 % bereikt. De betrok­ ken partijen zijn overeengekomen dat de aandeelhouder, zodra er middelen worden vrijgemaakt uit de krachtens de zekerheidsregeling van Royal Mail Holdings opgerichte garantie, kan beslissen dat de geblokkeerde middelen ten belope van 850 miljoen GBP (plus de lopende rente) die uit de krachtens de zekerheidsregeling van Royal Mail Holdings opgerichte garantie zijn vrijgemaakt, kunnen worden toegekend aan de aandeelhouder op grond

van de in de „Postal Services Act” (postdienstenwet) van 2000 vervatte bevoegdheden of van andere toepasselijke rechten of bevoegdheden.

(62) Dankzij de oprichting van de geblokkeerde rekening gin­ gen de beheerders ermee akkoord dat het tekort in de pensioenregeling zou worden weggewerkt over een peri­ ode van zeventien jaar. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben de aandacht gevestigd op verklaringen van de toezichthouder van het pensioenfonds dat her­ stelperioden van meer dan tien jaar onderworpen zouden worden aan een bijzonder nauwkeurig onderzoek, ook wanneer de beheerders van het pensioenplan gebruik hadden gemaakt van „voorwaardelijke activa” (zoals een geblokkeerde rekening) om de aan het herstelplan ver­ bonden risico’s te beperken. Het Verenigd Koninkrijk was het niet eens met de bewering van de Commissie dat de escrow-overeenkomst Royal Mail in de gelegenheid stelde haar pensioenbijdragen te verminderen en haalde als ar­ gument aan dat de uitkomst bij afwezigheid van de ge­ blokkeerde rekening voorwerp van onderhandelingen zou zijn geweest en niet voorspeld kon worden. Het uitblijven van overeenstemming zou de beschikbaarheid van middelen voor bedrijfsinvesteringen in het gedrang hebben gebracht.

4.4. De aandeelhouderslening ten belope van 300 miljoen GBP

(63) Het Verenigd Koninkrijk heeft bevestigd dat het aan Royal Mail een aandeelhouderslening heeft verstrekt in de vorm van een achtergestelde lening ten belope van 300 miljoen GBP tegen een rentevoet van […] % met een uitgestelde rente tot op de vervaldatum van de lening. De faciliteit is beschikbaar gedurende twee jaar, waarbij als vervaldatum geldt de dag waarop de niet-achtergestelde lening uiterlijk moet worden terugbetaald […], of de datum waarop het geld van de geblokkeerde pensioen­ rekening wordt vrijgemaakt. De voorwaarden van de ach­ tergestelde lening zijn vastgesteld in het kader van de onderhandelingen over het pakket in zijn geheel, niet op individuele basis. Het Verenigd Koninkrijk heeft ver­ klaard dat de voorwaarde volgens welke terugbetaling slechts kan plaatsvinden na het vrijgeven van de geblok­ keerde pensioenrekening voortvloeit uit het feit dat het om een achtergestelde lening gaat. Dit kwam tot uitdruk­ king in de hoge rentevoet die, gelet op de bedrijfsrisico’s, hoger was dan de marge die de door de regering geraad­ pleegde consultants hadden voorgesteld voor de dien­ overeenkomstige alternatieve kosten van eigen vermogen. De door de regering geraadpleegde consultants hebben bevestigd dat de regeling „volledig marktconform” is.

4.5. Overeenstemming van het pakket van 2007 met het beginsel van de particuliere investeerder in een

markteconomie

(64) Het Verenigd Koninkrijk heeft verklaard dat bij de onder­ handelingen over het financieringspakket van 2007 de onderdelen ervan als een geïntegreerd geheel werden be­ schouwd en dat het commerciële karakter ervan niet is en mag worden beoordeeld op afzonderlijke basis, al zijn hun individuele voorwaarden vergeleken met die van commerciële equivalenten. Het commerciële karakter van het pakket, en inzonderheid van de geblokkeerde

regeling, is geanalyseerd door Deloitte en Credit Suisse en de regering heeft zich verlaten op hun advies.

(65) Deloitte heeft in zijn aanpak rekening gehouden met de bedrijfswaarde van de onderneming in het kader van het strategisch plan, met inachtneming van de escrow-inves­ tering ten belope van 1 miljard GBP. Deze bedrijfswaarde is berekend door discontering van de geprojecteerde pre­ financieringskasstromen tegen de gewogen gemiddelde kapitaalkosten van de onderneming. Volgens het Ver­ enigd Koninkrijk is de escrow-investering aantrekkelijk voor een rationele marktinvesteerder indien:

a) zij voor de investeerder een positief eigen vermogen oplevert (na aftrek van de netto financiële schuld, de waarde van het pensioentekort en de nettokosten van de escrow-overeenkomst van de bedrijfswaarde), en

b) geen hogere waarde zou zijn verkregen door van deze escrow-investering af te zien.

Deloitte heeft tevens het samenhangende interne rende­ ment berekend, gedefinieerd als het disconteringspercen­ tage voor toekomstige kasstromen, waarbij het eigen ver­ mogen van de onderneming terugloopt tot […]. De ana­ lyse van Deloitte wees op een eigen vermogen na de investering van meer dan […] GBP en een intern rende­ ment van […] en ze bewees dat dit rendement goed bestand was tegen een reeks gevoeligheidsanalysen. De­ loitte heeft ook twee scenario’s zonder escrow-investering bestudeerd. Daaruit bleek dat het eigen vermogen in die gevallen mogelijkerwijs aanzienlijk zou slinken. Het viel daarentegen te verwachten dat, indien de voorgestelde investering doorgang vond, de waarde van de investering in de loop der tijd aanzienlijk zou toenemen.

5. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN: IS ER AL DAN NIET SPRAKE VAN STAATSSTEUN?

(66) Zoals aangegeven in het besluit tot inleiding van de pro­ cedure is de vraag of de bestudeerde maatregelen staats­ steun inhouden afhankelijk van de aanwezigheid van een voordeel voor Royal Mail in de zin van artikel 87 van het Verdrag, aangezien duidelijk is voldaan aan de andere criteria voor het bestaan van staatssteun. Om te bepalen of de maatregel een voordeel aan RM inhoudt, gaat de Commissie na of een in de markteconomie opererende particuliere investeerder bereid zou zijn geweest onder gelijke voorwaarden financiering te verstrekken.

5.1. De lening van 2001

(67) De door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verschafte toelichtingen verklaren waarom de rentevoet waartegen de verschillende tranches van de lening wer­ den verstrekt, werd vastgesteld op een langetermijntarief (twintig jaar) van gemiddeld 5,8 %, onder het op dat ogenblik geldende referentiepercentage van de Commissie dat op rentes over een kortere termijn betrekking

had (11). De opmerkingen, met name de brief waarnaar in xxxxxxxxxx 00 wordt verwezen, verklaren ook waarom de lening uit 1999 dateert en hoe de voorwaarden in dat jaar werden vastgesteld. Zij bieden een antwoord op de punten die door TNT (zie overweging 42) werden aange­ kaart, aangezien TNT de toegepaste rentevoeten vergeleek met de rentevoeten voor leningen uit 2001, terwijl de rentevoeten niet in dat jaar maar al eerder waren vast­ gesteld. Zij verklaren tevens waarom geen garantie voor de lening werd verstrekt (een situatie waarin overigens later, bij de toekenning van de leningen uit 2003, ver­ andering is gebracht). Ten slotte bieden zij ook een ant­ woord op de kwestie die de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure heeft genoemd, namelijk dat het, althans vanaf 2001, bergaf begon te gaan met de financiële resultaten van Royal Mail. Dit was niet het geval in 1999, toen de lening werd toegezegd, en ook niet in de periode 1999-2000, toen de rentevoeten wer­ den vastgesteld.

(68) Op het ogenblik dat de leningen werden toegewezen, lagen de referentiepercentages van de Commissie lager dan in 1997 was bepaald in de Mededeling van de Com­ missie over de herziening van de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vast­ gesteld („mededeling van 2007 inzake referentiepercenta­ ges”) (12). In die mededeling stelde de Commissie rente­ voeten vast op basis van interbancaire swaprentes voor een looptijd van vijf jaar, plus een opslag, maar behoudt zij zich het recht voor om een korter basispercentage (bijvoorbeeld, eenjaars Libor) of een langer basispercen­ tage (bijvoorbeeld, het rendement op tienjaars obligaties) te hanteren dan de vijfjaars interbancaire swaprente. De Commissie is van oordeel dat de toepassing van een dergelijk langetermijntarief in dit geval gerechtvaardigd is omdat het om leningen met een lange looptijd gaat.

(69) De Commissie heeft vastgesteld dat de aangerekende ren­ tevoeten werden berekend op grond van bestaande com­ merciële leningstransacties die vervolgens werden vergele­ ken met de toepasselijke overheidsobligatie (13). De over­ heidsobligaties varieerden van 76 tot 165 basispunten, hetgeen derhalve volstaat in vergelijking met de 75 basis­ punten uit de mededeling inzake referentiepercentages. De Commissie heeft de aangerekende rentetarieven tevens vergeleken met de twintigjaars interbancaire swaprentes die op het ogenblik van de vaststelling van de rentevoor­ waarden werden gehanteerd. De aangerekende rentevoe­ ten liggen zeer dicht bij deze rentetarieven (het verschil bedraagt doorgaans minder dan 10 basispunten). De Commissie merkt op dat het Verenigd Koninkrijk en de geraadpleegde consultants zich niet hebben gebaseerd op de toepasselijke interbancaire swap of andere gepubli­

(11) De looptijd van de referentiepercentages van de Commissie bedroeg vijf jaar overeenkomstig de methodologie die tot 31 december 2007 van kracht was en bedraagt één jaar sinds de inwerkingtre­ ding van de mededeling van de Commissie begin 2008.

(12) PB C 273 van 9.9.1997, blz. 3.

(13) Aangezien de lening diverse tranches omvat met een rentevoet die afhankelijk is van de duur en de datum waarop de bedoelde mid­

ceerde rentetarieven, maar veeleer directe commerciële benchmarks hebben gezocht. Gelet op wat voorafgaat, concludeert de Commissie dat de bedoelde maatregel geen voordeel aan Royal Mail bevatte en derhalve geen staatssteun inhield.

5.2. De leenfaciliteiten

5.2.1. De in 2003 verstrekte faciliteiten

(70) Zoals aangegeven in het besluit tot inleiding van de pro­ cedure zijn deze faciliteiten nooit opgenomen in de pe­ riode die voorafgaat aan hun uitbreiding en wijziging in 2007. Daarom heeft de Commissie geen procedure be­ treffende de voorwaarden van de lening geopend en wordt in deze beschikking geen oordeel geveld over de toereikendheid van de toegekende rentevoet. De Commis­ sie heeft echter wel de vraag gesteld of deze faciliteiten geen optiewaarde voor de onderneming inhielden die moest worden onderzocht op de aanwezigheid van staatssteun. Met betrekking tot dit punt heeft de Com­ missie geconcludeerd dat, ondanks het feit dat de facili­ teiten niet zijn opgenomen, toch een beschikbaarhou­ dingsprovisie ten bedrage van […] per jaar werd betaald voor de faciliteiten die waren toegezegd. De Commissie heeft tot haar voldoening vastgesteld dat het daarbij ging om een marktrente die was gedefinieerd als een percen­ tage van de marge over Libor voor de onderliggende lening, hetgeen in overeenstemming is met de markt­ praktijk, en dat het niveau van ([…]) met die praktijk overeenstemde (de Commissie heeft kennis van voorbeel­ den die variëren van 16 tot 50 %). Andere faciliteiten zijn nooit goedgekeurd door het Parlement en zijn daarom nooit toegekend. In dergelijke gevallen wordt normaliter geen beschikbaarhoudingsprovisie betaald. De Commissie stelt dan ook vast dat de in 2003 verstrekte faciliteiten in de praktijk geen staatssteun voor Royal Mail inhielden.

5.2.2. De in 2007 verstrekte faciliteiten

(71) In 2007 zijn de uitstaande faciliteiten van 2003 (14) ver­ vangen door een niet-achtergestelde schuldfaciliteit ten belope van 900 miljoen GBP met herziene voorwaarden. De Commissie heeft de voorwaarden van deze faciliteit onderzocht. De aangerekende rentevoet bedraagt […] ba­ sispunten boven de toepasselijke Libor gedurende de eer­ ste twaalf maanden. Daarna varieert de rentevoet over­ eenkomstig de dekkingsratio voor vaste kosten, ofschoon hij nooit lager mag liggen dan […] basispunten boven de toepasselijke Libor. De faciliteit wordt gedekt door een vlottend zekerheidsrecht (15) op de activa van Royal Mail, een vaste vordering op de aandelen van de nieuwe doch­ teronderneming Royal Mail Estates Limited die de vast­ goedportefeuille van RM bezit en een vlottend zeker­ heidsrecht op de activa van dat bedrijf. De marktwaarde van het vastgoed van RM Estates werd geschat op […] GBP. De Commissie heeft deze voorwaarden getoetst aan de mededeling van 1997 inzake referentiepercentages, die van toepassing was op het ogenblik dat de voorwaarden werden vastgesteld. Aangezien de waarde van de activa waarover een percentage moest worden betaald met be­ trekking tot de leningen ongeveer 50 % hoger is dan de

delen voor het eerst uit de reserves van Royal Mail zijn opgenomen  

(zie voetnoot 6), is op elke tranche een verschillende rentevoet van toepassing. Dit verklaart waarom 5,8 % een gemiddeld rentepercen­ tage is. Voor het rendement op overheidsobligaties werd uitgegaan van het rendement op de overheidsobligatie waarvan de duur op de datum van opneming het dichtst bij de bedoelde tranche lag.

(14) Een deel van de leenfaciliteiten waren op dat punt verstreken, zodat de uitstaande faciliteiten 844 miljoen GBP bedroegen.

(15) Een vlottend zekerheidsrecht is een zekerheidstelling die niet gekop­ peld is aan een bepaald vermogensbestanddeel maar aan een cate­ gorie van vermogensbestanddelen.

waarde van de leningen, is er sprake van een „hoge” zekerheidstelling. Daarom is de marge boven Libor van […] à […] basispunten in lijn met de in de mededeling vervatte voorwaarden, waarin sprake is van een marge van 75 basispunten (zoals aangegeven in overweging 68 voorzag de Commissie in de mededeling van 1997 inzake referentiepercentages in de mogelijkheid om de beoordeling te baseren op Libor). Bovendien heeft de Commissie opgemerkt dat de informatie die de auto­ riteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben verstrekt over andere transacties met vastgoedbedrijven als zeker­ heid erop lijkt te wijzen dat de voorwaarden zijn ver­ geleken met vergelijkbare commerciële transacties. De Commissie heeft op basis van haar analyse van de refe­ rentiepercentages bepaald dat deze leenfaciliteiten, op zichzelf beschouwd, geen staatssteun inhouden.

(72) Aangezien de faciliteiten van 2007 samen met andere maatregelen beschikbaar werden gesteld als onderdeel van een pakket en gelet op het feit dat het Verenigd Koninkrijk heeft benadrukt dat de bestanddelen van het financieringspakket van 2007 niet op individuele basis moeten worden beoordeeld, dient de Commissie te be­ palen of de afzonderlijke beoordeling uit overweging 71 als definitief kan worden beschouwd. Deze kwestie wordt hieronder nader behandeld in punt 5.5.

5.3. De geblokkeerde pensioenrekening

5.3.1. Aanwezigheid van steun

(73) De opmerkingen en verklaringen van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben de Commissie inzicht verschaft in het mechanisme dat ten grondslag ligt aan de pensioenmaatregel. Zoals hierboven beschreven in overweging 22 moet Royal Mail het enorme pensioen­ tekort op haar balans verantwoorden. Bovendien ver­ plicht de pensioenwetgeving van het Verenigd Koninkrijk het bedrijf ertoe met de beheerders overeenstemming te bereiken over een plan, en inzonderheid een periode, waarin het bedoelde tekort moet worden weggewerkt via betalingen aan het fonds van de pensioenregeling. Dankzij deze maatregel kon Royal Mail die periode ver­ lengen, hetgeen uiteraard ook gevolgen had voor de uit te voeren betalingen. De Commissie heeft vanaf het begin opgemerkt dat de juridische aard van de maatregel (waar­ bij reserves waarover de overheid effectief zeggenschap had krachtens specifieke wetgeving zijn vrijgemaakt voor gebruik in een escrow-overeenkomst ten gunste van het pensioenfonds) niet onmiddellijk is terug te vinden in gewone commerciële transacties, al kan dit model, name­ lijk het plaatsen van middelen in een geblokkeerde reke­ ning, ook in de particuliere sector worden overwo­ gen (16). Om een oordeel te kunnen vellen over de bewe­ ring van het Verenigd Koninkrijk dat de maatregel op commerciële voorwaarden was verstrekt, moest de Com­ missie een passende benchmark vaststellen waarmee de maatregel kon worden vergeleken.

(74) Met de maatregel werden middelen vrijgemaakt die vol­ ledig onder aandeelhouderstoezicht stonden teneinde RM

(16) Deze mogelijkheid wordt genoemd in „Regulatory Code of practice 03” (Gereglementeerde Gedragscode 03), gepubliceerd door de toe­

in de gelegenheid te stellen deze middelen te gebruiken om wijzigingen aan te brengen in de betalingen die ze aan het pensioenfonds verschuldigd was met het oog op het wegwerken van het tekort in de pensioenregeling. De middelen werden ondergebracht op een geblokkeerde re­ kening (hoewel de postreserve formeel was opgenomen in de balans van RM, kon het bedrijf geen gebruikmaken van deze middelen en de bijbehorende activa zonder overheidstoestemming). Ofschoon het vrijmaken van deze middelen niet kan worden beschouwd als een zui­ vere kapitaalinjectie, is dat toch de operatie waarmee de maatregel het best vergeleken kan worden voor wat be­ treft de gevolgen ervan. Indien de middelen niet zouden zijn vrijgemaakt, zou Royal Mail geen geblokkeerde re­ kening hebben kunnen oprichten zonder kapitaal uit an­ dere bronnen aan te trekken of andere reserves op te nemen. Het is een feit dat in de maatregel werd bepaald dat de middelen bij het vrijgeven van de geblokkeerde rekening opnieuw onder toezicht van de overheid zou­ den worden gebracht. De periode die nodig werd geacht om deze doelstelling te bereiken (zeventien jaar), de vraag of de middelen in de praktijk daadwerkelijk naar de aan­ deelhouder zouden terugkeren indien het gedurende de betrokken periode bergaf zou gaan met de financiële resultaten van RM en de afwezigheid van gegarandeerde rente-inkomsten hebben de Commissie er evenwel toe gebracht af te zien van de mogelijkheid om de transactie op één lijn te stellen met het toekennen van een lening. De Commissie is van oordeel dat zij met des te meer reden tot deze conclusie is gekomen omdat de autoritei­ ten van het Verenigd Koninkrijk, toen de postreserve op

31 maart 2007 slechts 796 miljoen GBP bedroeg, 54

miljoen GBP als extra vermogen hebben geïnjecteerd om de postreserve op het overeengekomen niveau van 850 miljoen GBP te brengen alvorens de geblokkeerde rekening op te richten. In het licht van wat voorafgaat en met het oog op het onderzoek naar de verenigbaarheid met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie heeft de Commissie een analyse gemaakt van deze maatregel waarmee middelen die volledig onder zeggenschap van de aandeelhouders stonden, werden vrijgemaakt en door RM als vermogensinjectie werden gebruikt.

(75) Bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van ver­ mogensinjecties met de markt vergelijkt de Commissie de netto contante waarde van de overheidsaandelen met (na geldinjectie) en zonder (voor geldinjectie) inves­ tering (17). Indien het verschil groter is dan het geïnjec­ teerde kapitaal wordt de injectie geacht verenigbaar te zijn met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. Deze „incrementele” benadering is noodzakelijk omdat het anders niet duidelijk zou zijn welk deel van het aandeelhoudersrendement (dividenden of de verkoopprijs indien de aandelen worden verkocht) moet worden toegeschreven aan de investering en wat er zou gebeuren zonder kapitaalinjectie. Om de waarde van het aandelenbezit zowel voor als na de investering over een welbepaalde periode te berekenen, wordt de contante waarde van de toekomstige kasstromen uit het aandelen­ bezit over de betrokken periode (in normale omstandig­ heden dividenden, ofschoon ook kapitaalvermindering

zichthoudende instantie voor pensioenen van het Verenigd Konink­  

rijk, „Funding Defined Benefits”, februari 2006, paragraaf 104. Het Verenigd Koninkrijk heeft evenwel geen voorbeelden gegeven van gevallen waarin van deze mogelijkheid is gebruikgemaakt.

(17) Zie bijvoorbeeld de zaken met betrekking tot de Landesbanken, waaronder HSH-beschikking NN 71/05 alsmede NN 72/05, NN 19/06 en NN 34/07.

tot de mogelijkheden behoort) toegevoegd aan elke toe­ name van die waarde over de bedoelde periode.

(76) Het aanvankelijke antwoord van het Verenigd Koninkrijk omvatte een verslag van consultantsbureau Deloitte waarin het interne rendement van de geplande investe­ ringen werd geraamd op […]. Na onderzoek bleek even­ wel dat de toegepaste methode tal van problemen op­ wierp.

(77) Ten eerste had de berekening uitsluitend betrekking op de investeringssituatie en was zij niet gebaseerd op een vergelijking tussen scenario’s met en zonder investering. Als antwoord op deze kritiek heeft het Verenigd Konink­ rijk verklaard dat voor de situatie zonder investering was uitgegaan van een vermogenswaarde van […]. Het argu­ ment dat de situatie zonder investering tot een ver­ mogenswaarde van […] leidde, was echter niet aanwezig in het verslag van Deloitte en kon daaruit evenmin wor­ den afgeleid. Daarom kon de Commissie niet conclude­ ren dat in het oorspronkelijke verslag van Deloitte de door de Commissie bepleite methodologie was toegepast, namelijk het maken van een vergelijking tussen scenario’s met en zonder investering.

(78) Ten tweede was de methode voor het berekenen van de waarde van het aandelenbezit gebaseerd op de bereke­ ning van een bedrijfswaarde (d.i., de som van de vorde­ ringen van zowel obligatiehouders als aandeelhouders) waarbij gebruik werd gemaakt van kasstromen op be­ drijfsniveau en eindwaarde en waarvan nadien de schul­ den werden afgetrokken. Ofschoon deze methode niet fout is, geeft zij geen duidelijk beeld van de vrije kas­ stromen die uitsluitend beschikbaar zijn voor de aandeel­ houders en die een van de indicatoren zijn (zij het niet de enige) om te besluiten of een kapitaalinjectie al dan niet verenigbaar is met het beginsel van de particuliere inves­ teerder in een markteconomie. Daarom geeft de Com­ missie de voorkeur aan de methode die is gebaseerd op discontering van direct aan de aandeelhouder uitgekeerde kasstromen (dividenden) en het gebruik van een eind­ waarde die geen bedrijfswaarde maar een vermogens­ waarde vertegenwoordigt. Dit betekent ook dat de kosten van eigen vermogen als disconteringspercentage worden gehanteerd in plaats van de gewogen gemiddelde ver­ mogenskostenvoet. Deze methode werd gebruikt in de eerder genoemde zaken met betrekking tot de Landes­ banken (zie voetnoot 17).

(79) Ten derde werden de in overweging 71 besproken niet- achtergestelde schuldfaciliteit en het vrijmaken van de postreserve in deze berekening samen beoordeeld, terwijl leningen en kapitaalinjecties normaliter aan verschillende tests worden onderworpen (test particuliere investeerder vs. particuliere leninggever) en dus afzonderlijk beoor­ deeld moeten worden (18). Het is weliswaar een feit dat

aandeelhouders ook geregeld optreden als leninggevers in grotere groepen, maar de Commissie is van oordeel dat de twee maatregelen vanwege hun verschillende aard moeilijk beoordeeld kunnen worden binnen hetzelfde kader. Dat betekent evenwel niet dat geen rekening wordt gehouden met het effect dat beide maatregelen op elkaar hebben. Anderzijds is de analyse van het vrijmaken van middelen die volledig onder aandeelhouderscontrole stonden teneinde RM in de gelegenheid te stellen van deze middelen gebruik te maken gebaseerd op kasstro­ men waarin tot uitdrukking komt dat de in deze beschik­ king behandelde leningen zijn verstrekt aan RM.

(80) Daarom heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk verzocht te voorzien in een incrementele vermogens­ waarde die beantwoordt aan het best mogelijke maar desondanks realistische scenario „zonder investering”. Voor wat betreft de identificatie van het alternatieve sce­ nario bedroegen de eigen ramingen zonder investering van RM („manage for cash”-scenario of MFCC) […]. De­ loitte voorzag in een ander „alternatief scenario” waarbij […] gold en pakte het pensioentekort aan over een pe­ riode van twaalf in plaats van zeventien jaar. Deloitte was van oordeel dat het pensioenprobleem in dit scenario op doeltreffende wijze kon worden opgelost op de korte termijn […]. Er zij op gewezen dat de Commissie niet met zekerheid kan zeggen of dit alternatief het „beste beschikbare” scenario zonder investering is, dat uiteraard ten grondslag zou liggen aan een beoordeling volgens het beginsel van de particuliere investeerder in een markteco­ nomie. Wat wel gezegd kan worden, is dat alle twijfels over het investeringsscenario versterkt zouden worden bij iedere mogelijke ontwikkeling van „betere alternatieven”.

(81) Op verzoek van de Commissie heeft het Verenigd Ko­ ninkrijk cijfers verstrekt aan de hand waarvan het inves­ teringsscenario kan worden beoordeeld in vergelijking met beide alternatieven. Om de in overweging 78 uiteen­ gezette redenen heeft de Commissie verzocht in de ra­ mingen gebruik te maken van vrije kasstromen die uit­ sluitend beschikbaar zijn voor aandeelhouders en als eindwaarde en disconteringspercentage respectievelijk een vermogenswaarde en de kosten van het eigen ver­ mogen te hanteren.

(82) Het Verenigd Koninkrijk heeft de volgende ramingen in­ gediend (19). De tabel bevat de berekening van de waarde van de overheidsaandelen met investering (investerings­ scenario), gevolgd door het resultaat van dezelfde bere­ kening voor het alternatieve scenario. Op basis van deze cijfers bedraagt de waarde van de overheidsaandelen […] GBP in het investeringsscenario en […] GBP in het alter­ natieve scenario zonder investering.

(18) Het Verenigd Koninkrijk onderstreept dat de overheidsondernemin­ gen in het Verenigd Koninkrijk uitsluitend geld lenen van de staat. De Commissie betwist dit beleid niet in deze beschikking, maar is van mening dat maatregelen het voorwerp moeten kunnen zijn van afzonderlijke beoordelingen. Het zou in elk geval zeer ongebruike­ lijk zijn dat een particuliere investeerder in de markteconomie te­ gelijkertijd de enige aandeelhouder is van een onderneming die geen deel uitmaakt van een grotere groep, zoals Royal Mail, en de enige leninggever.

(19) In het kader van deze ramingen omvatte de investering ook de 300 miljoen GBP van de aandeelhouderslening, aangezien de Commissie op een bepaald punt van het onderzoek de mogelijkheid heeft overwogen om deze maatregel als een kapitaalinjectie te beschou­ wen. Uiteindelijk heeft zij evenwel besloten de maatregel als een lening te beoordelen, zoals hieronder wordt beschreven. De manier waarop de maatregel in de tabel wordt behandeld, is niet van invloed op de conclusie van de Commissie betreffende de verenig­ baarheid van de geblokkeerde pensioenrekening met de markt.

INVESTERINGSSCENARIO — investering van 1,15 miljard GBP

CW

Initiële kasstro­ men

07/08

08/09

09/10

10/11

11/12

12/13

13/14

14/15

15/16

16/17

17/18

18/19

19/20

20/21

21/22

22/23

NCW jaar 1-10 (contante vrije kas­ stromen exclusief schulden) Eindwaarde NCW Postcomm-toewijzing

[…] […] […]

[…] — —

[…] — […]

[…] — […]

[…] — […]

[…] — […]

[…] — […]

[…] — […]

[…] — […]

[…] — […]

[…] — […]

[…] […]

— […]

— […]

— […]

— […]

— […]

[…]

Bedrijfswaarde

[…]

—

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Rente kasstromen

[…]

—

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Opneming en terugbetaling schuld / investering van middelen

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

—

—

—

—

—

—

[…]

[…]

[…]

Uitstaande schuld einde ramingsperi­ ode

[…]

Waardering pensioentekort

[…]

—

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Escrow-balans incl. rente

[…]

[…]

Escrow-terugbetaling (niet halfjaar­ lijks)

[…]

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

—

[…]

[…]

[…]

—

—

—

—

—

—

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Escrow-kosten

[…]

[…]

Aandeelhouderslening

[…]

[…]

Vermogenswaarde

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

ALTERNATIEF SCENARIO Vermogenswaarde

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

Incrementele vermogenswaarde

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

NL

14.8.2009

Publicatieblad van de Europese Unie

L 210/29

(83) Aangezien het verschil ten belope van […] GBP groter is dan het geïnvesteerde bedrag, beweert het Verenigd Ko­ ninkrijk te hebben bewezen dat de investering op com­ merciële voorwaarden is geschied. De Commissie heeft echter bepaald dat deze bewering verder onderzoek vereist.

(84) Uit de tabel blijkt dat:

a) het kasgeld dat in het investeringsscenario wordt ge­ genereerd geen rendement voor de aandeelhouders oplevert gedurende de eerste […] jaar van het plan;

b) het investeringsscenario derhalve sterk steunt op de voor 2016/2017 berekende eindwaarde;

c) het investeringsscenario cash-negatief is gedurende de eerste […] jaar, waarna het gegenereerde kasgeld tot 2013/2014 integraal wordt gebruikt om schulden te betalen en het pensioentekort weg te werken;

d) het alternatieve scenario voor de jaren na 2016/2017 (in de wetenschap dat ramingen op een dergelijke termijn slechts in beperkte mate betrouwbaar zijn) een hoger rendement genereert omdat het pensioen­ tekort op dat moment is weggewerkt, terwijl de beta­ ling van dat tekort de positieve resultaten van de periode 2013-2016 neutraliseert. Hierdoor wint de eindwaarde in het investeringsscenario nog aan ge­ wicht.

(85) Bovendien heeft de Commissie bevestigd dat het zelfs na de eerste […] jaar niet duidelijk is of de cijfers van de jaren […] daadwerkelijk dividenden zijn die kunnen wor­ den uitgekeerd aan de aandeelhouder. Dat is toe te schrij­ ven aan het feit dat de opneming van het pensioentekort van RM in de balans (overeenkomstig de nieuwe boek­ houdkundige regels) in boekhoudkundige termen leidt tot een negatieve waarde van het bedrijf, waardoor het op­ nemen van kasgeld in de vorm van dividenden zelfs van […] aan ernstige beperkingen onderhevig is. In het oor­ spronkelijke verslag van Deloitte dat door het Verenigd Koninkrijk is ingediend, […].

(86) Gelet op het patroon van het aandeelhoudersrendement (dat bijna integraal voortkomt uit de eindwaarde en nau­ welijks uit dividenden) is de Commissie van oordeel dat een particuliere investeerder een zeker rendement in kas­ geld zou verwachten in de jaren […] na de investering en het verontrustend zou vinden dat het rendement geheel of voor een groot deel afkomstig zou zijn van de eind­ waarde in het jaar […]. Aangezien de eindwaarde in essentie gelijk is aan de waarde van de gedisconteerde kasstromen van het jaar […] tot het jaar […], wordt de particuliere investeerder verzocht te geloven dat zelfs wanneer zijn investering geen rendement oplevert in het jaar […], zij toch een goede investering is op basis van de verwachte resultaten na het jaar […]. Aangezien de ramingen over een dergelijke lange termijn onderhevig zijn aan tal van onvoorspelbare variabelen en daarom

door hun aard zelf weinig betrouwbaar zijn, is de Com­ missie van oordeel dat de particuliere investeerder niet bereid zou zijn om onder dergelijke voorwaarden te in­ vesteren, zeker niet in de postsector, waar de langeter­ mijnprognoses des te onzekerder zijn. De Commissie vraagt zich tevens af of een particuliere investeerder be­ xxxx zou zijn zijn belangen als aandeelhouder in zo hoge mate ondergeschikt te maken aan die van de werk­ nemers/gepensioneerden en de terugbetaling van de schuld.

(87) Het investeringsscenario berust sterk op de eindwaarde die is berekend voor 2016/2017, ofschoon die eind­ waarde om tweeërlei redenen kan worden betwist, ten eerste vanwege de berekeningsmethode en ten tweede vanwege de onderliggende cijfers. Voor wat betreft de methodologie is de eindwaarde gebaseerd op de ver­ menigvuldiging van het ebitdacijfer uit het eindjaar met een factor die wordt gedefinieerd als de ratio tussen de bedrijfswaarde en de ebitda bij sectorgebonden equivalen­ ten. De keuze is gevallen op TNT en Deutsche Post/DHL. Hoewel RM op dit ogenblik niet op één lijn staat met deze ondernemingen zal dat […] jaar na de tenuitvoer­ legging van het investeringsplan wel het geval zijn. Het resultaat van deze aanpak is een bedrijfswaarde (ruwweg schuld plus eigen vermogen) die niet strookt met de in overweging 81 beschreven benadering, waarbij een ver­ mogenswaarde als eindwaarde moet worden gehanteerd. Bij gebruik van een passende vermogenswaarde verandert de eindwaarde aanzienlijk, in die zin dat zij afneemt. Voor wat betreft de cijfers op basis waarvan de eind­ waarde wordt berekend, merkt de Commissie met name op dat wordt verwacht dat de inkomsten van RM voor rente, belastingen en afschrijvingen (ebitda) zouden groeien met meer dan […] per jaar gedurende de periode van het plan. De Commissie is van oordeel dat deze prognose uitermate optimistisch is voor een onlangs geliberaliseerde, gereguleerde en volwassen sector.

(88) De Commissie heeft de door het Verenigd Koninkrijk ingediende berekening onderworpen aan tal van tests met gebruik van diverse vooronderstellingen en bereke­ ningsmethoden, met name voor de eindwaarde. Zij is tot de conclusie gekomen dat, gelet op het belang van de eindwaarde in de verstrekte cijfers, de minste wijziging van de methodologie, zoals de berekening van een licht verschillende eindwaarde en een minder optimistische groeiwinst, de beoordeling van de investering aanzienlijk zou wijzigen.

(89) Samengevat, de Commissie is niet in staat te concluderen dat het vrijmaken van middelen die volledig onder aan­ deelhouderszeggenschap stonden om deze vervolgens in een geblokkeerde rekening onder te brengen en zo­ doende RM in de gelegenheid te stellen de verplichte betalingen te verrichten ten gunste van haar pensioen­ fonds om het tekort weg te werken, verenigbaar is met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie.

(90) Daarom heeft de Commissie een onderzoek uitgevoerd naar de verenigbaarheid van de in de maatregel vervatte steun (zie punt 6).

5.3.2. Omvang van de steun

(91) De maatregel heeft gevolgen voor de betalingen die Royal Mail ten gunste van het pensioenfonds moet uitvoeren om het tekort weg te werken, in die zin dat deze beta­ lingen ten gevolge van de maatregel verspreid kunnen worden over een groter aantal jaren dan anders het geval zou zijn. Daarom zijn de betalingen lager gedurende de eerste jaren (zonder de maatregel zou RM het tekort sneller moeten wegwerken en zou het dus hogere bedra­ gen moeten betalen om het tekort weg te werken), maar hoger tijdens de latere jaren, wanneer het tekort anders al zou zijn weggewerkt.

(92) De beoordeling van dit voordeel via de berekening van de netto contante waarde van de gewijzigde kasstroom­ betalingen vereist een reeks vooronderstellingen, inzon­ derheid met betrekking tot de periode gedurende welke het tekort zou moeten worden weggewerkt bij afwezig­ heid van de maatregel, alsmede de keuze van een discon­ teringspercentage. De Commissie heeft aanvaard dat een periode van twaalf jaar wordt gehanteerd om het tekort weg te werken. Deze periode vormde de basis voor het

„alternatieve scenario” dat in overweging 80 is bestudeerd en dat door Royal Mail is voorgelegd aan de regelgevende instantie van de postsector van het Verenigd Koninkrijk in het kader van de herziening van de prijzen. De ge­ noemde periode is iets langer dan de periode van tien jaar die als benchmark wordt gebruikt door de regelge­ vende instantie voor pensioenen van het Verenigd Ko­ ninkrijk (20). Gelet op het feit dat de periode van twaalf jaar ook voor andere doeleinden wordt gebruikt en dat de onderneming te kampen heeft met een omvangrijk tekort dat in elk geval slechts over een langere periode kan worden weggewerkt, is de Commissie van oordeel dat het om een aanvaardbare vooronderstelling gaat. De Commissie heeft een disconteringspercentage van 12 % toegepast dat de kosten van eigen vermogen weerspiegelt. Op basis hiervan bedraagt de waarde die de wijziging van de pensioenbijdragen ten gevolge van de maatregel aan Royal Mail oplevert […] GBP.

5.4. De aandeelhouderslening ten belope van 300 miljoen GBP

(93) Zoals eerder aangegeven is de aandeelhouderslening af­ hankelijk van de andere schuld van RM en ondergeschikt aan het belang van de gepensioneerden (zij kan pas wor­ den terugbetaald wanneer de geblokkeerde rekening wordt vrijgegeven). Daarom heeft de Commissie overwo­ gen of de maatregel niet op één lijn moest worden ge­ steld met een kapitaalinjectie (zie ook voetnoot 19).

(94) De Commissie heeft evenwel bepaald (21) dat dergelijke achtergestelde leningen, net zoals niet-achtergestelde le­ ningen, onderzocht moeten worden op het bestaan van

(20) De regelgevende instantie voor pensioenen: Verklaring van de re­

staatssteun. Deze leningen kunnen dan ook beoordeeld worden overeenkomstig de voorwaarden van de medede­ ling inzake referentiepercentages (22), zij het met een la­ gere ratingcategorie dan hun niet-achtergestelde equiva­ lenten.

(95) De mededeling van 1997 inzake referentiepercentages, die in 2007 van kracht was, stelt rentevoeten vast op basis van reële rentevoeten met een specifieke looptijd, namelijk vijf jaar. De looptijd van de hier bestudeerde maatregel valt evenwel samen met de duur van de ge­ blokkeerde rekening, die op zeventien jaar wordt ge­ raamd. Op het ogenblik dat de lening werd uitgegeven, vertoonde de rentecurve in het Verenigd Koninkrijk een neerwaartse trend, net zoals in 1999. Ofschoon het refe­ rentiepercentage 5,9 % bedroeg, beliepen de vijftienjaars renteswaps in GBP eind maart 2007 5,2 %. In de mede­ deling van 2007 inzake referentiepercentages werd als benchmark de interbancaire vijfjaars swaprente gebruikt. Daarom beschouwt de Commissie de vijftienjaars rente­ voet als een passende benchmark voor de bedoelde maat­ regel. Dit percentage moet evenwel worden vermeerderd tot 5,95 % met de in de mededeling vastgestelde stan­ daardopslag van 75 basispunten.

(96) De aldus bepaalde rentevoet moet verder worden bij­ gesteld afhankelijk van de geboden zekerheid en de ach­ terstelling.

(97) De aandeelhouderslening is niet gewaarborgd, waardoor de zekerheidstelling lager is dan in de regel door banken wordt geëist. Voor dergelijke gevallen voorziet de mede­ deling van 1997 inzake referentiepercentages in een marge boven de toepasselijke benchmark van 400 basis­ punten of meer indien geen enkele particuliere bank be­ xxxx is de lening toe te kennen. Zoals in eerdere beschik­ kingen van de Commissie (23) die tot stand zijn gekomen op basis van de mededeling van 1997 inzake referentie­ percentages is de Commissie van oordeel dat de rentevoet moet worden vermeerderd met een opslag van 400 basis­ punten vanwege de lage zekerheidstelling en van 200 basispunten vanwege het achtergestelde karakter van het instrument.

(98) Gelet op het feit dat de rentevoet van de lening […] % bedraagt en hoger ligt dan 5,95 % en 600 basispunten, kan de Commissie aanvaarden dat de maatregel op zich­ zelf beschouwd geen staatssteun inhoudt.

(99) Aangezien de faciliteiten van 2007 beschikbaar zijn ge­ steld als onderdeel van een pakket waarvan ook andere maatregelen deel uitmaken, moet de Commissie bepalen of deze afzonderlijke beoordeling volstaat. Deze kwestie wordt nader bestudeerd in punt 5.5.

gelgevende instantie, mei 2006, „How the Pensions Regulator will  

regulate the funding of defined benefits” (Regulering van de finan­ ciering van vaste uitkeringen door de regelgevende instantie voor pensioenen), paragraaf 3.16.

(21) N 55/08 — Duitsland — GA/ERDF achtergestelde leningen. Zie ook zaak C 38/05 — Duitsland — Biria, over de beoordeling van een „derdenbelang” krachtens de mededeling van 1997 over referentiepercentages.

(22) Mededeling van de Commissie over de herziening van de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vast­ gesteld (PB C 273 van 9.9.1997, blz. 3).

(23) Zaken C 38/05, Biria (PB L 183 van 13.7.2007, blz. 27); C 38/07,

Xxxxx Xxxxxx Rail SA (PB L 238 van 5.9.2008, blz. 27); C 95/01, Siderurgica Añon (PB L 311 van 26.11.2005, blz. 22); C 20/2000, Sniace (PB L 108 van 30.4.2003, blz. 35).

5.5. Afzonderlijke beoordeling van de maatregelen van 2007

(100) De Commissie heeft bepaald dat twee van de maatregelen van 2007 (de leenfaciliteiten van 2007 en de aandeel­ houderslening ten belope van 300 miljoen GBP) geen staatssteun inhouden voor zover zij op individuele basis worden beoordeeld. Zij kon evenwel niet tot deze con­ clusie komen in het geval van de pensioenmaatregel. Gelet op het feit dat de maatregelen tezelfdertijd zijn bekendgemaakt, moet de Commissie beoordelen of zij de bevindingen die wijzen op afwezigheid van steun kan bevestigen, in het licht van de jurisprudentie van het Hof van Justitię (24).

(101) De Commissie heeft vastgesteld dat de in 2007 uit­ gebreide leenfaciliteiten in de praktijk een voortzetting waren van de in 2003 verstrekte maatregelen, zij het onder herziene voorwaarden. De pensioenmaatregel be­ stond nog niet toen de leenfaciliteiten voor het eerst werden toegekend. De leenfaciliteiten en de pensioen­ maatregel hebben bovendien verschillende doeleinden: de leenfaciliteiten voorzien in een externe financierings­ bron voor het herstructureringsplan van Royal Mail ter­ wijl de pensioenmaatregel zekerheid moet bieden voor de terugbetaling van het tekort over zeventien jaar. Zoals eerder aangegeven was de vaststelling van de activa van RM als zekerheid voor de leenfaciliteiten in overeenstem­ ming met de marktpraktijken. De drie door het Hof van Justitie vastgestelde criteria (chronologie, doel en de situ­ atie op het ogenblik dat de maatregel werd genomen) pleiten alle drie voor het steunkarakter van de afzonder­ lijk beoordeelde leenfaciliteiten.

(102) De beslissing om een aandeelhouderslening toe te kennen werd genomen na de beslissing over de andere maatrege­ len van 2007. De lening werd toegevoegd aan het eerder bekendgemaakte financiële kader teneinde voldoende fi­ nancieringsruimte aan Royal Mail te verlenen voor de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan, ten ge­ volge van een daling van het geraamde resultaat over de periode van het plan. De doelstelling van de maatregel verschilt van die van de pensioenmaatregel, net zoals bij de leenfaciliteiten. Ten slotte is de situatie van XX op het ogenblik dat de lening werd verstrekt niet in strijd met de bevinding van afwezigheid van steun, aangezien met deze situatie al is rekening gehouden bij de beoordeling van de toereikendheid van de rentevoet.

(103) Daarom concludeert de Commissie dat de pensioenmaat­ regel het enige instrument is waarvoor het bestaan van steun niet kan worden uitgesloten en die moet worden onderzocht op verenigbaarheid met de gemeenschappe­ lijke markt. Deze beoordeling is vervat in het volgende punt.

6. VERENIGBAARHEID MET DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKT

6.1. Grondslag voor de beoordeling

(104) De Commissie kan slechts verklaren dat de pensioen­ maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke

(24) Arrest van het Gerecht van eerste aanleg (Tweede kamer, uitgebreid) van 15 september 1998, BP Chemicals Limited vs. Commissie, zaak T-11/95, Jurispr. [1998], blz. II-3235, punten 170 e.v.

markt indien zij voldoet aan artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag, waarin wordt bepaald dat steunmaat­ regelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale eco­ nomieën te vergemakkelijken als verenigbaar met de ge­ meenschappelijke markt kunnen worden beschouwd mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaats­ vindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad (25). Er bestaat tevens jurisprudentie over de toepassing van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag op de specifieke situatie van pensioenmaatregelen. In de onderstaande analyse wordt de maatregel beoordeeld in het licht van deze jurisprudentie. Dit betekent dat de huidige beschikking geen toepassing is van de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan onder­ nemingen in moeilijkheden in het kader van punt 3.3 van deze richtsnoeren (26).

6.2. Geschiedenis van de pensioenregelingen van Royal Mail

(105) Om de verenigbaarheid van de pensioenmaatregel te be­ oordelen is het nodig om eerst de geschiedenis van de pensioenregelingen van Royal Mail te beschrijven.

(106) In 1969 werd Royal Mail (toen nog Post Office ge­ noemd) als departementale afdeling omgezet in een „pu­ bliekrechtelijk lichaam” krachtens de „Post Office Act” (postwet) van 1969. Overeenkomstig artikel 43, lid 1, van de wet moesten de pensioenregelingen voor het per­ soneel van Post Office worden goedgekeurd door de mi­ nister van Post en Telecommunicatie. Ofschoon de werk­ nemers vanaf dat moment vanuit officieel oogpunt geen overheidsambtenaren meer waren, behielden zij hun ver­ worven pensioenrechten en bleven zij nieuwe rechten verwerven op dezelfde voorwaarden als de overheidsamb­ tenaren. Overeenkomstig deze voorwaarden werd het uit­ eindelijke pensioen bepaald op grond van het aantal dienstjaren en het eindsalaris. Het ging dus om een „stel­ sel met vaste uitkeringen” in die zin dat het pensioenni­ veau werd bepaald door de regels van het stelsel. De pensioenregeling werd gescheiden van de ambtenaren­ regeling en werd een gefinancierd stelsel met activa en toekomstige verplichtingen (zoals andere bedrijfspensi­ oenregelingen in het Verenigd Koninkrijk).

(107) In 1987 en 2008 werden de pensioenregelingen grondig herzien (de laatste herzieningen waren reeds in voorberei­ ding toen de pensioenmaatregel werd aangenomen). De herziene voorwaarden van 1987 hadden nog steeds be­ trekking op een „stelsel met vaste uitkeringen”, d.i. een pensioen gebaseerd op het eindsalaris en evenredig met het aantal dienstjaren. Krachtens de herziening van 2008 treden nieuwe leden toe op basis van een „beschikbare premieregeling”, waarbij het niveau van het uiteindelijke pensioen afhankelijk is van de prestaties van de activa van het fonds. In beide gevallen waren nieuwe werk­ nemers verplicht tot het fonds toe te treden onder

(25) Het Verenigd Koninkrijk heeft geen beroep gedaan op artikel 86, lid 2, van het Verdrag ter rechtvaardiging van de verenigbaarheid van enigerlei steun die in het kader van de pensioenmaatregel aan Royal Mail zou zijn verstrekt.

(26) PB C 244 van 1.10.2004, blz. 2.

toepassing van de herziene voorwaarden, terwijl de be­ staande werknemers rechten bleven verwerven op soort­ gelijke of dezelfde voorwaarden als voorheen.

6.3. Eerdere beschikkingen van de Commissie betref­ fende pensioenverplichtingen en toepasselijkheid van deze beschikkingen op de situatie van Royal Mail

(108) In haar beschikking van 16 december 2003 betreffende de door Frankrijk ten uitvoer gelegde staatssteun aan EDF en aan de elektriciteits- en gassector (27) heeft de Com­ missie de verenigbaarheid erkend van staatssteun die on­ dernemingen in een bepaalde sector ontdeed van speci­ fieke pensioenverplichtingen die verder reikten dan die welke voortvloeiden uit de algemene pensioenregelingen en tijdens de monopolieperiode waren vastgesteld. Zij was tevens van mening dat de gedeeltelijke verlichting van de kosten die voortvloeiden uit het mechanisme voor financiering van de vóór de datum van de hervor­ ming verworven specifieke pensioenrechten, staatssteun behelsden in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag die kon worden aangemerkt als verenigbaar met de ge­ meenschappelijke markt. In haar analyse van de boek­ houding kwam de Commissie tot de conclusie dat de situatie van EDF niet bijzonder verschilde van de „ge­ strande kosten” in de energiesector.

(109) In haar beschikking van 10 oktober 2007 betreffende de door Frankrijk toegekende staatssteun in verband met de hervorming van de financieringswijze van de pensioenen van de overheidsambtenaren ten laste van La Poste (28) was de Commissie van mening dat de bedoelde steun­ maatregelen La Poste ontdeden van specifieke pensioen­ verplichtingen die verder reikten dan die welke voort­ vloeiden uit de gemeenrechtelijke pensioenregelingen en tijdens de monopolieperiode waren vastgesteld. Die ver­ plichtingen waren het gevolg van ten eerste de hogere pensioenbedragen ten aanzien van werknemers die de rechtspositie van overheidsambtenaar bekleedden en ten tweede het vereiste om te waarborgen dat de pensioen­ regeling voor deze werknemers in evenwicht was.

(110) De Commissie was van oordeel dat de maatregelen staatssteun omvatten maar desalniettemin verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag. Hierbij gaf zij aan dat de maatregelen beperkt bleven tot hetgeen strikt noodzakelijk was om een eerlijke concurrentiesituatie te scheppen op het gebied van socialezekerheidsbijdragen en fiscale inhoudingen en uiteindelijk dus ook bijdroegen tot de ontwikkeling van het concurrentievermogen en de verdere liberalisering van de postsector. Door een parallel te trekken met de EDF-beschikking stelde de Commissie tevens vast dat La Poste niet langer overheidsambtenaren in dienst nam, dat de toekomstige pensioenbetalingen La Poste voor wat betreft socialezekerheidsbijdragen en fis­ cale inhoudingen in een situatie bracht die vergelijkbaar was met die van zijn concurrenten en dat de verplichtin­ gen uit de wet van 1990, die dateert van voor de libe­ ralisering van de postsector, het concurrentievermogen

(27) PB L 49 van 22.2.2005, blz. 9.

(28) PB L 63 van 7.3.2008, blz. 16.

van La Poste zouden hebben aangetast in omstandighe­ den van liberalisering.

(111) In Frankrijk is het verplicht te voorzien in een bedrijfs­ pensioenregeling („pijler 2”). De financiering geschiedt op basis van een omslagstelsel. In de regel wordt een werk­ nemer die de verplichte bijdragen betaalt, vrijgesteld van enige andere verantwoordelijkheid betreffende de finan­ ciering van de overige pensioenrechten. Door La Poste krachtens de wet van 1990 te verplichten het evenwicht van haar pensioenregeling voor overheidsambtenaren te waarborgen, kreeg de onderneming een verplichting op­ gelegd die andere bedrijven niet hoeven te dragen.

(112) De pensioenregelingen van het Verenigd Koninkrijk ver­ schillen van die in Frankrijk. De meeste bedrijfspensioen­ voorzieningen zijn „contracting out-regelingen”, namelijk vervangende regelingen ten opzichte van de overheids­ pensioenregeling die bekendstaat als „State Earnings Re­ lated Pension Scheme” (inkomensgebonden overheids­ pensioen). De meeste grote werkgevers beschikken over een eigen pensioenregeling. Krachtens de pensioenwetge­ ving van het Verenigd Koninkrijk moeten deze regelingen voorzien in een pensioenrecht dat tegemoetkomt aan bepaalde eisen en worden aan de werkgevers bepaalde verplichtingen opgelegd om te waarborgen dat de xxxxx xxxxxx naar behoren worden gefinancierd. Overeenkom­ stig de huidige boekhoudkundige normen (IFRS) moeten werkgevers tekorten op hun pensioenregelingen opne­ men op hun balans. De regels die Royal Mail ertoe ver­ plichten het tekort aan te pakken verschillen derhalve niet van die welke van toepassing zijn op andere onder­ nemingen. De omvang van het tekort heeft evenwel zijn oorsprong in de voorwaarden die verband houden met het feit dat het een bedrijf in handen van de overheid is.

(113) De feitelijke en juridische situatie van Royal Mail verschilt dan ook van de situatie waarvan sprake is in de beschik­ kingen betreffende EDF en La Poste. Toch omvatten die zaken een reeks elementen die volgens de Commissie ook van toepassing zijn op Royal Mail. Zij wijzen er bovenal op dat hogere pensioenbijdragen die voort­ komen uit een specifieke rechtspositie (inzonderheid die van overheidsambtenaar) en zijn vastgesteld tijdens een monopolieperiode, als abnormale kosten kunnen worden beschouwd en dat de financiering van deze kosten door de staat verenigbaar kan zijn met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

6.4. Beoordeling van de pensioenmaatregel

(114) In het geval van Royal Mail verwierven werknemers die tot de pensioenregeling waren toegetreden voor 1987 pensioenrechten die onmiskenbaar op één lijn stonden met die van de overheidsambtenaren. Op 31 maart 2007 telde de pensioenregeling 153 125 reeds gepensi­ oneerde en pensioentrekkende leden die onder deze voorwaarden tot het stelsel waren toegetreden. Het gaat hierbij om voormalige werknemers die reeds met pensi­ oen zijn en wier diensten niet langer nuttig zijn voor de onderneming. Overeenkomstig de door het Verenigd Ko­ ninkrijk verstrekte informatie kunnen de voorwaarden die van toepassing zijn op leden die na 1987 tot de regeling zijn toegetreden niet duidelijk worden

omschreven als voorwaarden die onder de overheids­ dienst vallen noch als voorwaarden die in de particuliere sector allicht gebezigd worden door de concurrenten van RM op de onlangs geliberaliseerde postmarkt. Zoals reeds aangegeven, waren deze voorwaarden vanaf 2008 niet langer beschikbaar voor nieuwe leden. De verplichtingen met betrekking tot de leden die voor 1987 tot de pen­ sioenregeling zijn toegetreden, liggen gemiddeld aanzien­ lijk hoger dan die van de leden die zijn toegetreden onder de voorwaarden die van kracht waren in de periode na de hervorming van 1987 en voor de nieuwe hervorming van 2008. De extra verplichtingen worden geschat op […] GBP per werknemer.

(115) Gevolg hiervan is dat de pensioenregeling van Royal Mail nog steeds aanzienlijke verplichtingen omvat die uitslui­ tend ontstaan zijn uit de toepassing van de voorwaarden voor werknemers in overheidsdienst over een periode gedurende welke Royal Mail het monopolie op de ge­ wone brievenpost bezat. Deze omstandigheden komen overeen met die van La Poste. Op basis van de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte informatie heeft de Commissie deze extra verplichtingen vastgesteld op […] GBP (het product van 153 125 en […] GBP), een bedrag dat aanzienlijk hoger ligt dan de […] GBP die in het kader van de bestudeerde maatregel mogelijk als steun kunnen worden beschouwd. De Commissie heeft het tij­ dens de uitvoering van deze analyse niet nodig geacht vast te stellen of deze verplichtingen van de pensioen­ regeling het gehele bedrag van de fondsverplichtingen behelzen dat als normaal kan worden aangemerkt, aange­ zien is gebleken dat de verplichtingen in elk geval groter zijn dan het mogelijke steunbedrag dat in de maatregel is vervat.

(116) De Commissie heeft tevens vastgesteld dat, net zoals het geval was met de in overweging 107 beschreven maat­ regelen voor La Poste, de voorwaarden die aanleiding gaven tot de extra kosten sinds 1987 niet langer beschik­ baar zijn voor nieuwe werknemers en dat de verplichtin­ gen die voortvloeien uit die voorwaarden, die dateren van voor de liberalisering van de postsector, nadelige gevol­ gen zouden hebben gehad voor de ontwikkeling van daadwerkelijke mededinging in omstandigheden van libe­ ralisering. In het geval van Royal Mail is de maatregel voor de huidige werknemers niet van invloed op de socialezekerheidsbijdragen en de fiscale inhoudingen. Daarom kan worden geconcludeerd dat de maatregel RM in dit opzicht geen voordeel verleent ten opzichte van haar concurrenten.

(117) De Commissie heeft ook vastgesteld dat de aard van de maatregel ervoor heeft gezorgd dat de pensioenverplich­ tingen van Royal Mail intact zijn gebleven. De maatregel heeft de onderneming in de gelegenheid gesteld om het tekort weg te werken over een langere periode, in plaats van de verplichtingen integraal te bekostigen. Van deze laatste methode was sprake bij La Poste, hetgeen bete­ kende dat de begunstigde onderneming definitief werd verlost van de verplichtingen die zij in andere omstan­ digheden had moeten nakomen en de verplichtingen als gevolg hiervan niet in haar balans moest opnemen. In het

overeenkomstig de internationale boekhoudkundige re­ gels moet verantwoorden in haar balans. De onder­ neming heeft krachtens de pensioenwetgeving van het Verenigd Koninkrijk de plicht stappen te ondernemen om het tekort weg te werken. De maatregel heeft der­ halve uitsluitend tot gevolg dat de periode waarover het tekort zal worden weggewerkt, wordt verlengd. In de bovenstaande analyse is reeds aangegeven dat de moge­ lijke steun is vastgesteld op […] GBP en niet op 850 miljoen GBP. Gelet op dit alles acht de Commissie het waarschijnlijk dat een maatregel die de begunstigde on­ derneming ertoe verplicht haar lopende verplichtingen integraal te betalen een minder verstorend effect heeft dan een maatregel die de begunstigde onderneming van haar verplichtingen verlost.

(118) Voor wat betreft de gevolgen van de maatregel voor de mededinging zij erop gewezen dat de betalingen die Royal Mail dient uit te voeren ten gunste van de pensi­ oenregeling om het tekort weg te werken, overeenkom­ stig het resultaat van de onderhandelingen tussen de on­ derneming en de pensioenbeheerders, niet variëren al naargelang de output- of inputniveaus. De vermindering van deze bijdragen tijdens de eerste jaren ten gevolge van de maatregel is derhalve niet van invloed op de marginale kosten noch op de commerciële beslissingen van Royal Mail en met name de beslissingen betreffende toekom­ stige investeringen (29). Daarom is de Commissie van oor­ deel dat de gevolgen voor de mededinging niet van dien aard zijn dat de voorwaarden waaronder het handelsver­ keer plaatsvindt er zodanig door worden veranderd dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(119) Gelet hierop heeft de Commissie bepaald dat, voor zover in de pensioenmaatregel een steunelement is vervat, dit steunelement verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

7. CONCLUSIE

(120) De Commissie concludeert dat, voor zover in de pensi­ oenmaatregel een steunelement is vervat, de tenuitvoer­ legging ervan door het Verenigd Koninkrijk op onrecht­ matige wijze is geschied en in strijd is met artikel 88, lid 3, van het Verdrag. Desalniettemin is de Commissie van oordeel dat de steun verenigbaar is met de gemeen­ schappelijke markt. De Commissie is van mening dat de overige maatregelen geen staatssteun omvatten,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De lening van 2001, de leenfaciliteiten en de aandeelhouders­ lening van 2007 houden geen staatssteun in aan Royal Mail.

Artikel 2

De pensioenmaatregel is, voor zover daarin staatssteun is vervat, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.

geval van Royal Mail is de maatregel niet van invloed op  

de omvang van het pensioentekort die de onderneming

(29) Zie overweging 170 van de beschikking betreffende La Poste.

Artikel 3

Deze beschikking is gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.

Gedaan te Brussel, 8 april 2009.

Voor de Commissie

Xxxxxx XXXXX

Lid van de Commissie