KU LEUVEN

FACULTEIT SOCIALE WETENSCHAPPEN MASTER OF SCIENCE IN HET SOCIAAL WERK EN SOCIAAL BELEID

Non take-up van de inkomensgarantie voor ouderen

Visies en ervaringen van ambtelijk personeel betrokken bij de uitvoering en/of het beleid van de voorziening

Promotor : Xxxx. xx. X. xxx Xxxxxxxx MASTERPROEF

Assessor: X. Xxxxxx aangeboden tot het verkrijgen van Verslaggever: X. Xxx Xxxxxxxxx de graad van Master of Science in

het Sociaal Werk en Sociaal Beleid door

Xxx XXXXXX

academiejaar 2015-2016

VOORWOORD

Al sinds mijn jonge tienerjaren kijk ik op naar studenten die een masterscriptie hebben geschreven en vandaag kan ik met trots stellen dat ook ik tot deze groep behoor. Het schrijven van deze masterproef was een interessante en leerrijke ervaring. Deze periode werd gekenmerkt door een mix van positieve en negatieve gevoelens. Nu de masterproef is afgerond, moet ik met spijt dit project loslaten.

In dit voorwoord grijp ik de kans om iedereen te bedanken die een bijdrage heeft geleverd aan het schrijven van deze masterproef. Het moet gezegd worden dat ik deze thesis niet tot een goed einde had kunnen brengen zonder de hulp van anderen.

Allereerst wil ik dankbaarheid tonen ten opzichte van mijn promotor Xxxx. xx. X. xxx Xxxxxxxx. Dankzij hem heb ik een grote interesse ontwikkeld in het studiedomein ‘sociaal beleid’. Zijn kennis en inzichten waren bovendien onontbeerlijk om deze masterproef tot een goed einde te kunnen brengen.

Vervolgens bedank ik mijn assessoren Xxxx Xxxxxxx en Xxxxx Xxxxxx. Bedankt aan Xxxx Xxxxxxx om zijn kennis en ervaring met mij te delen, richting te geven aan mijn onderzoeksontwerp en om essentiële contactpersonen aan te reiken. Bedankt aan Xxxxx Xxxxxx voor haar nuttig advies, het eindeloos herlezen van mijn thesis en de steun die ze mij heeft geboden.

Tot slot bedank ik mijn ouders, familie, vrienden en Xxxxx voor het oneindige vertrouwen in mijn kunnen. Ik kan hen niet genoeg bedanken voor hun steun en aanmoediging. In het bijzonder bedank ik mijn ouders om mij de kans te geven mijn ‘Master of Science-droom’ te kunnen waarmaken.

4.4.5 Periodieke ambtshalve controle 91

4.4.6 Niet-gebruik opsporen via maatschappelijk werkers 92

BESLUIT 93

5 DISCUSSIE 97

6 LITERATUURLIJST 103

7 BIJLAGEN 113

Bijlage 1: Wijzigingen XXX-xxx 000

Bijlage 2: Inlichtingenbrief ‘Aangifte bestaansmiddelen van de IGO’ 115

Bijlage 3: Respondentenselectie 113

Bijlage 4: Verplichting tot het doorgeven van een wijziging in de bestaansmiddelen 118

Bijlage 5: Topic- of vragenlijsten 120

Bijlage 6: Timing Masterproef 145

Bijlage 7: Inlichtingenbrieven FOD Sociale Zekerheid 147

ABSTRACT

Abstract in het Nederlands

In België is er geringe aandacht voor ‘non take-up’ van sociale uitkeringen in het maatschappelijk debat, de media, de politiek en de academische wereld. Een bijdrage leveren aan het huidige onderzoek over ‘non take-up’ in België is de algemene doelstelling van deze studie. De specifieke doelstelling van deze studie is, ten eerste, het verkrijgen van inzicht in de situaties en oorzaken van non take-up van de ‘inkomensgarantie voor ouderen’ (IGO), een bijstandsuitkering voor 65-plussers met een laag inkomen. Volgens een evaluatie van de Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 in 2014 blijkt immers dat non take-up van de IGO een actueel probleem is. Tot slot wordt gepoogd om op basis van dit onderzoek enkele aanbevelingen te formuleren die de take-up van de IGO kunnen stimuleren.

De kwalitatieve data werden verzameld op basis van diepte-interviews met ambtelijk personeel om non take-up van de IGO te verkennen vanuit hun visie en expertise. Kenmerkend voor deze ambtenaren is hun bijzondere (tussen)positie die een link vormt tussen het beleid en de cliënten.

In het onderzoek wordt aangetoond dat, op basis van de visies en ervaringen van ambtelijk personeel, non take-up van de IGO bestaand maar beperkt is. Dit is in tegenstelling tot het veelvuldig onterecht gebruik van de uitkering. De oorzaken van non take-up van de IGO bevinden zich op het wet-, uitvoerings- en cliëntniveau. Voornamelijk de uitvoering van de middelentoets en de beperkte kennis van betrokkenen over de uitkering, zijn belangrijke aanleidingen voor non take-up.

Abstract in English

Most empirical studies focus on fraud or overuse of social security schemes, whilst little academic attention is being paid to non take-up of these schemes. Thus far in Belgium there has been limited public, media, political and academic attention on the non-take-up of benefit schemes. Hence, the first objective of this research is to contribute to the academic knowledge about non take-up in Belgium. An evaluation of the Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 in 2014 provides an indication for a substantial amount of non-take-up of the ‘inkomensgarantie voor ouderen’ (IGO), a Belgian minimum income guarantee for pensioners. As a specific objective, this study aims to gather insight into the situations and causes of non-take-up of the IGO. In addition to this, the research endeavours to formulate recommendations that could in the future limit the non take-up of this scheme.

This research is based on qualitative data, which has been collected through in-depth interviews with civil servants, with the aim to explore the phenomenon of non take-up of the IGO from their point of view. Characteristic to these respondents is their position as a link between clients and the government.

The results of this research reveal that non take-up of the IGO does indeed exist, though it is comparably small to the high amount of overuse of the benefit scheme. The causes of non take-up of the IGO are located on the scheme, administration and client level. The most important causes of non take-up, named by civil servants, relate to the implementation of the means-test and the unfamiliarity of people with this scheme.

1 INLEIDING

In België is er weinig belangstelling voor het thema ‘non take-up’ of ‘niet-gebruik’ in de sociale zekerheid. ‘Non take-up’ is een situatie waarbij betrokkenen niet de sociale zekerheidsprestaties ontvangen waar ze wettelijk gezien recht op hebben (Xxxxxxxx Xxxxx & van Oorschot, 1989). Het onderwerp ‘fraude’ in de sociale zekerheid krijgt daarentegen veel aandacht. De ongelijke aandacht tussen beide thema’s uit zich in vier domeinen: de media, de samenleving, de politiek en de academische wereld.

Allereest schenkt de media meer aandacht aan fraude dan aan niet- gebruik. In een online-zoekactie naar recente Belgische krantenartikels wordt slechts een handvol artikels gevonden over niet-gebruik. Dit is in tegenstelling tot de grote hoeveelheid aan artikels over diverse fraudepraktijken.

Ten tweede heeft de samenleving weinig belangstelling voor niet- gebruik. Xxxxxxxxxx (2014, p. 21) merkt op dat “het maatschappelijk debat gekenmerkt wordt door een overheersende aandacht voor uitkeringsfraude.” Volgens Xxxxxx, van Oorschot en Gelissen (2014) schrijven mensen vaak termen als ‘luiheid’ toe aan personen die onterecht gebruik maken van een uitkering. Het onderzoek van Xxxxxxx & De Wispeleare (2014), bijvoorbeeld, wijst uit dat 74% van de ondervraagden in het ‘verkiezingsonderzoek 2014’ uitkeringsfraude opvatten als een bedreiging voor de Belgische sociale zekerheid.

Ten derde stelt Xxxxxxxxxx (2014) dat ook in het politieke debat meer aandacht wordt besteed aan fraude dan aan niet-gebruik. Twee redenen kunnen de beperkte politieke aandacht voor niet-gebruik verklaren. Allereerst wordt non take-up niet actief opgespoord omwille van budgettaire tekorten. Fraude en niet-gebruik hebben beiden negatieve implicaties voor de effectiviteit van het gevoerde beleid, toch wordt voornamelijk ingezet op het bestrijden van fraude om de overheidsuitgaven te beperken. Fraude is erg kostelijk voor de overheid omdat te veel uitkeringen worden uitbetaald, in tegenstelling tot het besparende effect van niet-gebruik (Steenssels, 2014; Xxxxxxxxxx, Levy & Xxxxxxxxxx, 2010) Vervolgens is er een grote tijdsinvestering nodig om niet-gebruikers op te sporen, wat

soms onmogelijk is door de hoge werkdruk bij de dienstverlenende instanties (Steenssels, 2014).

Ten vierde is de bescheiden belangstelling voor niet-gebruik als academisch onderzoeksonderwerp een aanhoudend probleem. Volgens Xxxxxxxx Xxxxx en van Oorschot (1989) is niet-gebruik moeilijk te onderzoeken vanwege een methodologische beperking, genaamd het ‘identificatieprobleem.’ Dit duidt op de moeilijkheid om niet-gebruikers te selecteren of te bereiken, omdat deze individuen niet geregistreerd worden. Daarnaast wijst van Xxxxxxxx (1995) de geringe belangstelling toe aan het feit dat fraude gezien wordt als een grotere bedreiging voor de rechtvaardiging van het sociale beleid waardoor dit meer aandacht geniet.

One of the most important factors for this bias is the widespread idea that the modern citizen is a rational, calculating individual seeking personal profit from any relationship with the state […] From this perspective social policy is seen as being endangered more by over-consumption than by under-consumption of social rights.

xxx Xxxxxxxx, 1995, p. xi

Bijdragen aan de beschikbare kennis over non take-up in België is de algemene doelstelling van deze studie. Diverse auteurs geven aan dat meer empirische en theoretische studies noodzakelijk zijn om beter inzicht te krijgen in de problematiek van niet-gebruik (Bargain, Immervoll, & Xxxxxxxxx, 2012; Xxxxxxx, Xxxxxxxxx, & Xxxxxxxxxx, 2004).

De specifieke doelstelling van deze exploratieve studie is tweeledig. Allereerst wordt getracht inzicht te krijgen in de situaties en oorzaken van niet-gebruik van de ‘inkomensgarantie voor ouderen’ (IGO) op basis van de visies en ervaringen van ambtelijk personeel. Tot nog toe is er immers weinig onderzoek gevoerd naar niet-gebruik in deze bijstandsregeling. Eén voorbeeld van voorgaand onderzoek, een recente evaluatie van de Commissie Pensioenhervorming 2020- 2040 (2014), heeft uitgewezen dat niet-gebruik van de IGO een wezenlijk probleem is. Vervolgens wordt gepoogd om, op basis van de onderzoeksdata, aanbevelingen te formuleren om niet-gebruik van de IGO te beperken.

De IGO is een bijstandsregeling die voorziet in een minimuminkomen voor 65-plussers die over onvoldoende middelen beschikken om een menswaardig bestaan1 te onderhouden (Belgische Federale Overheidsdiensten, 2012). De IGO wordt beheerd en uitbetaald door de Rijksdienst voor Pensioenen (RVP). Tot voor kort was dit de pensioendienst voor werknemers en zelfstandigen. De RVP is tijdens het onderzoeksproces gefuseerd met de Pensioendienst voor de overheidssector (PDOS). De RVP en PDOS werden op één april 2016 omgevormd tot de ‘Federale Pensioendienst’ (FPD) om een geïntegreerde werking te realiseren tussen de drie pensioenstelsels (Federale Pensioendienst, 2016a, 2016b). In deze masterproef wordt de oude benaming, de RVP, gebruikt omdat het onderzoek hoofdzakelijk werd uitgevoerd in de periode voor de fusie.

De non take-up van de IGO wordt onderzocht aan de hand van de visies en ervaringen van ambtelijk personeel (mesoniveau), om op deze manier het micro- (rechthebbenden), meso- (uitvoerders) en macroniveau (wetgeving) te verkennen. Omwille van tijdsbeperkingen was het onmogelijk om respondenten op de drie niveaus te bevragen. De keuze om het ambtelijk personeel op het mesoniveau te interviewen kent drie redenen.

Ten eerste beschikken ambtenaren over een set van specifieke vaardigheden, kennis en middelen in hun vakgebied, wat leidt tot unieke inzichten over de problemen die zich voordoen binnen hun ambt (Xxxxxxx, Xxxxxx & Perl, 2009).

Ten tweede kan de discretionaire ruimte van het uitvoeringsniveau een belangrijk (negatief of positief) effect hebben op de opname van de sociale rechten op het microniveau (Wenger & Wilkins, 2009). Volgens van Oorschot (1995) kunnen de beheerders van het uitvoeringsniveau een grote invloed hebben op wat betrokkenen daadwerkelijk ontvangen, en dit komt niet altijd overeen met de

1 Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden: recht op arbeid, sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid, sociale, geneeskundige en juridische bijstand, recht op behoorlijke huisvestiging, recht op bescherming van een gezond leefmilieu, recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing (Art. 23 of De Belgische Grondwet).

intenties van de beleidsmakers. xxx Xxxxxxxx (1991) stelt dat men niet kan uitsluiten dat uitvoerders fouten maken in het beslissen wie recht heeft op de uitkering en/of welk bedrag de rechthebbende zal ontvangen.

Ten derde wordt het ambtelijk personeel gezien als een tussenniveau dat een link vormt tussen het beleid (macro) en de cliënten (micro). Dit wordt duidelijk doordat de functie van ambtenaren, ook ‘bureaucracy’ genoemd, niet beperkt is tot het louter ‘uitvoeren’ van beleid zoals oorspronkelijk werd gedacht. Ambtenaren of ‘bureaucracy’ vervullen immers ook een belangrijke rol in de beleidsvorming (Xxxxxxx et al., 2009). xxx Xxxxxxxx (1991) merkt eveneens op dat uitvoerders een grote invloed hebben op de ervaringen en attitudes van rechthebbenden omdat zij zicht hebben op de drempels die worden ervaren. Binnen de literatuur over sociaal werkers, die vaak een ambtelijke functie bekleden, komt deze ‘dubbele opdracht’ meermaals ter sprake. Zij worden geconfronteerd met de problemen en effecten van beleidsbepalingen voor cliënten, maar hebben ook de verantwoordelijkheid een invloed uit te oefenen op het beleid om beleidsveranderingen te creëren (Hermans, 2014).

In dit onderzoek worden kwalitatieve diepte-interviews afgenomen bij ambtenaren om het niet-gebruik van de IGO te verkennen vanuit hun visie. Het onderzoeksonderwerp wordt afgebakend door enkel te focussen op niet-gebruik in de aanvraag- en toekenningsprocedure van de IGO. De precieze berekening van de hoogte van de uitkering wordt in deze thesis buiten beschouwing gelaten. De berekening van het IGO-bedrag is een complex proces dat wordt uitgediept in de thesis van Xxxxx Xxxx (2008).

Deze verkennende studie naar niet-gebruik van de IGO tracht, op basis van de visies en ervaringen van ambtelijk personeel, een antwoord te formuleren op drie onderzoeksvragen: Bestaat er non take-up van de IGO volgens het ambtelijk personeel? Wat zijn de oorzaken (op wet-, uitvoerings- en cliëntniveau) van non take-up van de IGO volgens het ambtelijk personeel? en Welke aanbevelingen formuleert het ambtelijk personeel om de non take-up van de IGO te verminderen?.

De studie maakt gebruik van de inzichten van ambtelijk personeel belast met de uitvoering en/of het beleid van de voorziening, met name maatschappelijk werkers uit Vlaamse Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn (OCMW’s); ervaringsdeskundigen van de Programmatorische Overheidsdienst Maatschappelijke Integratie Armoedebestrijding, Sociale Economie en Grootstedenbeleid (POD MI); ambtenaren van de RVP en medewerkers van de Ombudsdienst Pensioenen.

De masterproef wordt gestructureerd aan de hand van drie hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk wordt de huidige kennis over non take-up beknopt weergegeven in een literatuurstudie. In ditzelfde hoofdstuk wordt ook de regelgeving van de ‘IGO’ toegelicht op basis van wetgevende bronnen, de evaluatierapporten van Het Federaal Planbureau en de Commissie Pensioenhervormingen 2020-2040 en informatie uit de interviews met beleidsmedewerkers (attachés) van de pensioendienst. In het tweede hoofdstuk, het methodologisch deel, wordt het onderzoeksopzet verduidelijkt. In het laatste hoofdstuk worden de onderzoeksresultaten gerapporteerd in functie van de onderzoeksvragen.

2 LITERATUURSTUDIE Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader van deze masterproef uiteengezet. Allereerst worden de belangrijkste theoretische inzichten met betrekking tot het concept ‘niet-gebruik’ of ‘non take- up’ verduidelijkt. In het tweede deel van deze literatuurstudie worden de regelgeving en werking van de IGO toegelicht aan de hand van de wetgeving, de dienstnota’s en interviews met ambtenaren (attachés) van de RVP. Aansluitend hierop wordt een korte evaluatie gemaakt over het niet-gebruik van de IGO op basis van de twee evaluatierapporten van het Federaal Planbureau en de Commissie Pensioenhervormingen 2020-2040.

In deze masterproef worden de termen ‘sociale uitkering’, ‘sociale regeling’, ‘sociale voorziening’ en ‘sociale zekerheid’ gebruikt als verzameltermen voor iedere vorm van sociale bescherming. Afgezien van het feit dat de IGO een bijstandsuitkering is, worden in de literatuurstudie inzichten gepresenteerd die niet noodzakelijk gericht zijn op dit type sociale regeling. Tenzij expliciet gespecifieerd, hebben de inzichten uit deze literatuurstudie betrekking op diverse vormen van sociale bescherming.

Terminologie ‘non take-up’ of ‘niet-gebruik’

Met ‘niet-gebruik’ wordt bedoeld dat personen of huishoudens niet de sociale zekerheidsprestaties ontvangen waar ze wettelijk gezien recht op hebben. Het duidt op het niet, of slechts gedeeltelijk, ontvangen van tegemoetkomingen wanneer de persoon volgens de wet rechthebbend is (van Oorschot; 1989, 1995).

Het cijfermatig vaststellen van het niet-gebruik van sociale zekerheidsvoorzieningen kan (theoretisch) berekend worden via de ‘take-up ratio’. Een exacte (praktische) berekening maken van de omvang van niet-gebruik blijkt vaak onmogelijk te zijn. Volgens Xxxxxxxxxx et al. (2010) ondervinden uitvoeringsinstanties van welvaartsdiensten moeilijkheden om gerechtigden die een uitkering niet ontvangen (niet-gebruikers) te registreren. Alhoewel de praktische toepassing van deze ratio erg beperkt is, wordt het ‘take- up ratio’ model hier aangehaald als theoretische illustratie voor het

concept ‘non take-up’. De ‘take-up ratio’ van Xxxxxxx et al. (2004) is de verhouding van het aantal individuen of huishoudens die een uitkering ontvangen ten opzichte van het totale aantal individuen of huishoudens die er recht op hebben. ‘Niet-gebruik’ ontstaat volgens dit model wanneer de ratio lager is dan 100%. Dit wijst op een groter aantal rechthebbenden in verhouding tot het aantal gebruikers. Een ratio van 100% daarentegen toont aan dat alle rechthebbenden ook gebruik maken van de regeling, wat wijst op ‘full take-up’. De take- up ratio van Xxxxxxx et al. (2004) kan visueel voorgesteld worden als:

Take-up ratio=

Het aantal gebruikers van de uitkering

Het aantal rechthebbenden

‘Niet-gebruik’ is een vorm van ‘mis-targeting’ in sociale zekerheidsregelingen. Volgens Xxxxxx et al. (2014) duidt deze laatste term op het feit dat de sociale zekerheidsregelingen er niet in slagen de juiste personen te bereiken. Mis-targeting bestaat uit twee tegengestelde types: ‘overuse’ en ‘underuse’. ‘Overuse’ verwijst naar de situatie waarin mensen een uitkering ontvangen terwijl ze niet of niet volledig rechthebbend zijn. Het tweede type verwijst naar niet- gebruik of non take-up.

Volgens Xxxxxx et al. (2014) kan overuse of underuse ook ‘bewust’ of ‘onbewust’ zijn. Niet-gebruik kan een ‘bewuste’ actie zijn van een persoon, organisatie of overheid. Een voorbeeld van ‘bewust niet- gebruik’ doet zich voor wanneer personen een uitkering niet aanvragen uit angst voor stigmatisatie. Niet-gebruik of underuse kan ook ‘onbewust’ zijn wanneer de non take-up geen doelbewuste actie is van een persoon, organisatie of overheid. Een voorbeeld van ‘onbewust niet-gebruik’ doet zich voor wanneer personen geen uitkering ontvangen door onbedoelde administratieve fouten. ‘Bewust overuse’, ook ‘fraude’ genoemd, is daarentegen een doelbewuste actie waarbij de persoon gebruik maakt van een tegemoetkoming waarop hij of zij geen aanspraak dient te maken. De ‘onbewuste’ vorm van overuse doet zich voor wanneer de persoon een voordeel ontvangt en niet bewust is van het feit dat hij of zij niet gerechtigd is voor deze uitkering.

Xxxxxx et al. (2014) benoemen elke vorm van ‘onbewuste’ mis- targeting ook als ‘mis-use’. In dit geval bereiken de regelingen onbewust het foute publiek, wat kan leiden tot underuse of overuse van de sociale zekerheidsregeling. Een schematische voorstelling op basis van deze terminologie kan meer verduidelijking bieden:

MIS-TARGETING

UNDERUSE = NIET-GEBRUIK OVERUSE = ONTERECHT GEBRUIK

Niet-gebruik bewust Overuse bewust = fraude Niet-gebruik onbewust = mis-use Overuse onbewust = mis-use

‘Niet-gebruik’ of ‘non take-up’ heeft volgens van Xxxxxxxx (1995) mogelijk een negatieve bijklank. De term ‘niet-gebruik’ kan het foutieve idee geven dat de persoon zelf verantwoordelijk is voor het niet gebruiken van de uitkering. van Oorschot (1995) maakt duidelijk dat de verantwoordelijkheid niet louter gedragen wordt door de persoon zelf maar vaak ook door het beleid of de administratie van de uitkering. Vanuit deze invalshoek wordt verwezen naar de term ‘non-receipt’ of ‘non-recipients’, wat vertaald kan worden als ‘niet- ontvangend’ of ‘niet-ontvangers’. Deze term wordt gezien als neutraal en passend voor elke situatie, ongeacht of het niet-gebruik bewust of onbewust plaatsvindt. Xxxxxxxxxx (2014) stelt ook dat niet- gebruik de indruk wekt dat de verantwoordelijkheid ligt bij de gebruiker, terwijl onderzoek aantoont dat het merendeel van niet- gebruik te wijten is aan externe oorzaken.

Omwille van praktische overwegingen wordt in deze masterproef de term ‘niet-gebruik’ of ‘non take-up’ gehanteerd. Op basis van bovenstaande reflectie is het noodzakelijk te vermelden dat in dit onderzoek ‘niet-gebruik’ gehanteerd wordt als een neutrale term die niet noodzakelijk verwijst naar enige vorm van verantwoordelijkheid van de cliënt, tenzij het expliciet wordt vermeld.

Soorten niet-gebruik

Niet-gebruik kan opgedeeld worden in verschillende soorten zoals onder andere ‘primair’ en ‘secundair’ niet-gebruik. In het geval van ‘primair’ niet-gebruik dient een persoon geen aanvraag in voor het ontvangen van een tegemoetkoming waardoor de betrokkene geen uitkering ontvangt. ‘Secundair’ niet-gebruik daarentegen ontstaat wanneer een persoon de aanvraagprocedure doorloopt, maar uiteindelijk toch geen uitkering ontvangt. Het is belangrijk hierbij op te merken dat in beide gevallen de persoon wettelijk rechthebbend is om de uitkering te ontvangen (van Oorschot, 1995).

Om het concept ‘niet-gebruik’ verder te nuanceren maakt van Oorschot (1989;1995) een tweede onderscheid tussen ‘volledig’ en ‘partieel’ niet-gebruik. Bij ‘volledig’ niet-gebruik ontvangt de rechthebbende geen prestatie en bij ‘partieel’ niet-gebruik ontvangt de persoon slechts een gedeelte van de tegemoetkoming.

Niet-gebruik, zowel volledig of partieel, kan ook ‘tijdelijk’ of ‘permanent’ zijn. Van ‘permanent’ niet-gebruik is er sprake wanneer er over een gehele periode van gerechtigdheid volledig of partieel niet-gebruik optreedt. De uitkering wordt in deze situatie niet of slechts gedeeltelijk ontvangen over de volledige periode van gerechtigdheid. ‘Tijdelijk’ niet-gebruik duidt daarentegen op het feit dat er een bepaalde tijd zit tussen het recht hebben op de tegemoetkoming en het daadwerkelijk ontvangen van die tegemoetkoming. De persoon ontvangt de uitkering bijvoorbeeld pas enkele maanden nadat hij of zij gerechtigd werd (van Oorschot, 1989).

De opdeling tussen ‘volledig’ en ‘partieel’ niet-gebruik kan tot slot ook gehanteerd worden in situaties waarbij een persoon gerechtigd is tot het ontvangen van meerdere uitkeringen. van Oorschot (1995) spreekt in deze situaties van ‘non-use’ en ‘part-use’ wanneer het idee van ‘volledig’ of ‘partieel niet-gebruik’ uitgebreid wordt naar het multi-gerechtigd zijn. Er is volgens van Oorschot sprake van ‘non- use’ wanneer de persoon geen gebruikt maakt van de uitkeringen waarop hij of zij recht heeft. ‘Part-use’ daarentegen komt voor wanneer de persoon gebruik maakt van enkele (maar niet alle) uitkeringen waarop hij of zij aanspraak maakt.

In dit onderzoek wordt niet gepoogd de verschillende soorten niet- gebruik te herkennen in de IGO-regeling. Deze studie tracht een verkennend beeld te scheppen over niet-gebruik, eender welke verschijningsvorm ervan. Toch krijgt deze opdeling hier een plaats, met als doel het begrip ‘niet-gebruik’ te verduidelijken. Wanneer bepaalde soorten niet-gebruik sterk tot uiting komen in de bevindingen, worden zij alsnog gerapporteerd in de onderzoeksresultaten.

Oorzaken van niet-gebruik

In volgende paragrafen worden de gekende oorzaken van niet- gebruik besproken. Xxxxxxxxxx (2014) geeft aan dat kennis hebben over de oorzaken noodzakelijk is om een efficiënte aanpak te kunnen ontwikkelen. Volgens van Xxxxxxxx (1989, 1995) kunnen de oorzaken van non take-up zich manifesteren op drie niveaus, namelijk op het wetniveau, het uitvoeringsniveau en het cliëntniveau. In deze opdeling kunnen de oorzaken van niet-gebruik toegewezen worden aan één van deze niveaus, respectievelijk de oorzaken betreffende de regelgeving, de uitvoerende instanties of de cliënten zelf.

Uit studies van Xxxxxxx et al. (2004) en van Oorschot (1995) wordt duidelijk dat het niet opnemen van een uitkering vaak te wijten is aan verschillende oorzaken, in het bijzonder omdat de oorzaken op de drie niveaus met elkaar interageren. van Oorschot (1995) legt bijvoorbeeld uit dat wanneer een individu beslist om geen aanvraag in te dienen, dit niet noodzakelijk herleid kan worden tot een oorzaak op het cliëntniveau. Het niet indienen van een aanvraag kan ook een onbewuste actie zijn als gevolg van een gebrekkige informatieverstrekking op het uitvoeringsniveau. Eenzelfde redenering wordt zichtbaar in de thesis van Xxxx (2008) waarbij onduidelijkheden in de regelgeving op het wetniveau leiden tot fouten in het handelen op het uitvoeringsniveau. In dit hoofdstuk worden de oorzaken desondanks op de drie niveaus gestructureerd om een duidelijk overzicht te kunnen bewaren.

2.4.1 Oorzaken op het wetniveau

van Oorschot haalt zeven oorzaken aan die op het wetniveau aanleiding kunnen geven tot niet-gebruik. Hij merkt op dat deze oorzaken niet direct tot niet-gebruik leiden, maar eerder indirect een rol spelen omdat ze een context scheppen waarin uitvoerders en cliënten opereren (van Oorschot, 1995). Volgende opsomming wordt overgenomen uit van Oorschot (1989, pp. 6-7; 1995, p. 32). Hij spreekt over sociale zekerheidswetten die:

• een groot aantal regels en richtlijnen hebben

• een complexe regelgeving hebben

• een middelentoets hebben

• zich richten op specifieke maatschappelijke groepen ten aanzien waarvan negatieve vooroordelen heersen

• voorzien in een scala van specifieke behoeften en verschillende graden van behoeftigen

• vage begrippen bevatten: onnauwkeurige, onduidelijke of moeilijk te onderscheiden criteria voor gerechtigdheid

• een aanvullend karakter hebben

• het initiatief tot aanvragen van de prestatie volledig overlaten aan de gerechtigden

xxx Xxxxxxxx, 1989, pp. 6-7; 1995 p. 32

Bargain et al. (2012) stellen dat niet-gebruik voornamelijk te wijten is aan de middelengetoetste (means-tested) aard van de sociale zekerheidsregeling. Volgens Xxxxxx (2004) is dit het gevolg van een direct en indirect effect van de opbouw van middelengetoetste regelingen. Het ‘directe’ effect duidt op de onmogelijkheid tot perfecte ‘targeting’ waardoor er altijd mensen zijn die niet krijgen waar ze recht op hebben. Het ‘indirecte’ effect daarentegen duidt op het feit dat middelengetoetste regelingen een groter stigma bezorgen aan de gebruiker (Currie, 2004; Xxxxxxx et al., 2004; van Oorschot, 1995).

Uitkeringen met een middelentoets worden vaak ingericht als een bijstandsregeling (Currie, 2004; Xxxxxxx et al. 2004; Xxxxxxxxxx et al., 2010). Een bijstandsregeling heeft als doel de uitkering enkel toe

te wijzen aan de meest behoeftigen (Xxxxxxxx & xxx Xxxxxxxx, 2013). Deze vorm van herverdeling naar de behoeftigen wordt gerealiseerd aan de hand van de middelentoets (Pieters, 2006).

Niet-gebruik daarentegen komt minder vaak voor in universele- en verzekeringsregelingen. Het positieve effect van universele regelingen is dat het voorzien in een bescherming voor de gehele bevolking als minder stigmatiserend wordt ervaren door de gebruikers (Currie, 2004). Eurofound (2015) legt vervolgens uit dat non take-up ook minder voorkomt in verzekeringsregelingen. Verzekeringsregelingen zijn gebaseerd op bijdragen van burgers (Reeskens en van Oorschot, 2013) waardoor ze beter bekend zijn bij de populatie en leiden tot minder stigmatisatie (Eurofound, 2015).

De concepten ‘bijstandsregelingen’, ‘verzekeringsregelingen’ en ‘middelentoets of means-test’ worden verder uitgelegd in deel 2.6.2. van de literatuurstudie.

2.4.2 Oorzaken op het uitvoeringsniveau

Volgens Xxxxxxx et al. (2004) kunnen de oorzaken op het uitvoeringsniveau toegewezen worden aan de ‘lage participatiegraad’ en/of de ‘low service rates’ van sociale zekerheidsregelingen. Bij een ‘lage participatiegraad’ is er een onvermogen om de juiste doelgroep te bereiken, wat ook aangeduid wordt als de ineffectiviteit in ‘targeting’. Dit fenomeen is een vorm van onbewust niet-gebruik aangezien niet-gebruik het gevolg is van een onopzettelijke actie. ‘Low service rates’ daarentegen duidt op de financiële beperkingen langs de aanbodzijde waardoor de uitvoerende instantie (vaak een overheidsdienst) een tekort aan financiële fondsen heeft om de uitkering correct te verdelen. Dit laatste verwijst sterk naar bewust niet-gebruik waarbij de uitvoeringsinstantie doelbewust een uitkering weigert te verdelen. Niet alle situaties zijn duidelijk van elkaar te onderscheiden maar de uitkomst is telkens hetzelfde: de personen ontvangen de financiële tegemoetkoming niet (Hernanz et al., 2004).

Specifieke factoren die kunnen leiden tot een lage participatiegraad en de kans op niet-gebruik wellicht vergroten zijn volgens van Oorschot (1989, p. 7; 2002, p. 188):

• een behandeling die door cliënten als vernederend wordt ervaren

• het vermengd zijn van hulp- en controlefuncties

• het door uitvoerders onjuist interpreteren van regelgeving

• een gebrekkige communicatie met cliënten in het algemeen en het geven van onvoldoende voorlichting, informatie en advies aan cliënten in het bijzonder

• een slechte kwaliteit van de besluitvorming bv.: door het verzamelen van onvoldoende informatie bij (potentiële) cliënten

• het hanteren van ingewikkelde formulieren

• een slechte kwaliteit van technische administratieve procedures

xxx Xxxxxxxx, 1989, p. 7; 2002 p. 188

Volgens van Oorschot (1989) is het gebruik van ingewikkelde formulieren een oorzaak voor niet-gebruik op het uitvoeringsniveau. Eurofound (2015) verduidelijkt dat niet-gebruik het gevolg kan zijn van ingewikkeld taalgebruik in deze documenten, waardoor betrokkenen de uitkering niet aanvragen of er niet in slagen de uitkering aan te vragen.

Volgens van Xxxxxxxx (1991; 1995; 2002) hebben ook de beheerders van het uitvoeringsniveau een grote invloed op wat betrokkenen daadwerkelijk ontvangen. Het is niet uitgesloten dat uitvoerders fouten maken in de beslissing over wie recht heeft op de uitkering. Xxxxxx (1980) verwijst hieromtrent naar Street-Level Bureaucracy. Street-Level Bureaucrats (SLB) zijn diegenen die het overheidsbeleid in de praktijk brengen door diverse diensten naar het volk te brengen. Ze mediëren met andere woorden tussen de instituties en het volk (Hjörne, Juhila & xxx Xxxxxxxxx, 2010). Volgens Xxxxxx (1980) en Xxxxxx et al. (2010) hebben deze professionals veel discretionaire ruimte of autonomie in het uitvoeren van het werk. De autonomie is het resultaat van enerzijds de sterke maar contradictorische regulering in welzijnsdiensten (Xxxxx & Xxxxxx, 2004; Xxxxxx, 1980) en anderzijds de complexe en onvoorspelbare situaties van cliënten die niet gereguleerd kunnen worden (Xxxxxx et al., 2010; xxx Xxxxx, 2013; Xxxxxx & Wilkins, 2009).

xxx Xxxxxxxx (1989) benoemt ook de gebrekkige communicatie met cliënten als een oorzaak voor niet-gebruik en dit kan in verband gebracht worden met een recent probleem, beschreven door Xx Xxxxxx, Xxxxxxxx en Xxx Xxxxxx (2012), genaamd de ‘digitale kloof’. Informatie- en communicatietechnologieën (ICT) zijn de laatste jaren erg belangrijk geworden in de moderne samenleving. De overheid tracht ook gebruik te maken van ICT voor de maatschappelijke dienstverlening om op deze manier de effectiviteit en efficiëntie van het beleid te vergroten. Het succes van een beleid kan gehinderd worden wanneer personen geen toegang hebben tot de geschikte ICT-technologieën of niet beschikken over de nodige vaardigheden. Deze vrees wordt volgens dit onderzoek ook gedeeld door Vlaamse OCMW’s. Veel Vlaamse OCMW’s erkennen de problematiek van de digitale kloof en kiezen er bewust voor om het elektronische kanaal (nog) niet prioritair te gebruiken in de informatie-uitwisseling met burgers.

2.4.3 Oorzaken op het cliëntniveau

Steenssels (2014) maakt duidelijk dat de oorzaken van niet-gebruik zich meestal niet op het cliëntniveau bevinden. Volgens Xxxxxxx et al. (2004) hebben oorzaken op andere niveaus, zoals bijvoorbeeld vertragingen bij de uitvoerende instanties, een effect op het cliëntniveau. Eurofound (2015) bevestigt de interactie met andere niveaus en benoemt volgende cliëntfactoren in relatie tot een complexe en dure aanvraagprocedure: het hebben van een gebrek aan middelen zoals tijd, het hebben van beperkte competenties om het aanvraagproces te doorlopen en de verplaatsingskosten die nodig zijn om de aanvraag te vervolledigen.

Een vaak voorkomende oorzaak voor niet-gebruik op het cliëntniveau is volgens van Oorschot (1995) de onbekendheid van de regeling. In de studie van Eurofound (2015) komt tot uiting dat het hebben van onvoldoende informatie een risicofactor is. Individuen zijn zich in dit geval niet bewust van de sociale regeling en bezitten niet over de juiste kennis met betrekking tot de aanvraag- en toelatingsvoorwaarden. Voornamelijk ouderen worden door Xxxxxxx, Xxxxxx en Wilkie (2012) gezien als een kwetsbare categorie, omdat zij vaak niet over de nodige kennis beschikken.

Ten tweede ontstaat niet-gebruik naar aanleiding van foute percepties over het gerechtigd zijn. Het hebben van foute of onvoldoende informatie over de uitkering, kan leiden tot foute conclusies over het wel of niet rechthebbend zijn. Uit verschillende studies blijkt een foute perceptie een belangrijke oorzaak voor niet-gebruik te zijn. Toch wordt deze oorzaak ook genuanceerd omdat het uitgevoerde onderzoek enkel gebaseerd is op niet-gebruikers en er geen vergelijking wordt gemaakt met de percepties van gebruikers (van Oorschot, 1995). In het onderzoek van Xxxxxxxxxx, Degrave, Sannen, Demeyer en Van Regenmortel (2007) naar de take-up van het leefloon wordt deze oorzaak niet bevestigd. In hun onderzoek blijkt dat zelfs wanneer personen zichzelf niet zien als rechthebbend, ze toch een aanvraag zullen indienen. van Oorschot (1995) besluit dat het belang van deze oorzaak wordt afgezwakt door deze onzekerheid.

Een derde belangrijke factor is de rol van sociale netwerken in het opnemen van de uitkering. Wanneer andere leden van de groep reeds uitkeringen ontvangen, beïnvloedt dit het gebruikersgedrag van het individu. Niet-gebruik kan bijgevolg beperkt worden wanneer groepsgenoten belangrijke informatie met elkaar delen. Het delen van kennis en informatie over de uitkering is stimulerend voor de take-up. Het tegenovergestelde ontstaat wanneer het niet behoren tot een groep de non take-up kan vergroten. Bovendien tonen studies aan dat personen die reeds eerder gebruik maakten van sociale bescherming, de stap om opnieuw uitkeringen te gebruiken sneller nemen dan personen voor wie dit proces nieuw is (Currie, 2004).

Alhoewel van Oorschot (1995) spreekt over ‘niet-ontvangend’ als neutrale term voor niet-gebruik, is er ook een mogelijkheid dat niet- gebruik een bewuste actie is van de rechthebbende. Wanneer gekeken wordt naar oorzaken die leiden tot een bewuste beslissing om niet te gebruiken wordt door verschillende auteurs verwezen naar een ‘kosten-batenanalyse’.

Xxxxxx (2004) en Matsaganis et al. (2004) tonen aan dat een kosten- batenanalyse aanleiding kan geven tot bewust niet-gebruik. Xxxxxx (2004) en Hernanz et al. (2004) leggen uit dat participatie in de welvaartsregelingen wordt aangemoedigd wanneer de voordelen van het ontvangen van de bijstand groter zijn dat de kosten van de

aanvraag. Xxxxxxx et al. (2004) verduidelijken dat deze voordelen betrekking hebben op de hoogte van het te ontvangen bedrag en de duur van het ontvangen van de bijstand. Omgekeerd geldt dezelfde redenering en wordt de uitkering niet opgenomen wanneer de kosten groter zijn dan het te winnen voordeel volgens Xxxxxx en Xxxxx (2000).

Een belangrijk factor die fungeert als ‘kost’ is de sociale en psychologische kost die de persoon ervaart (Currie, 2004, Hernanz et al., 2004). van Oorschot (1995) beschrijft dat middelengetoetste regelingen vaak gericht zijn op het verbeteren van de situatie van ‘armere’ bevolkingsgroepen. Deze groepen worden in de samenleving nog steeds geconfronteerd met stigmatisering. Het gebruik maken van een regeling voor ‘armen’ leidt tot een risico op stigmatisering en een gevoel van vernedering. Volgens Xxxxxxx et al. (2004) kan het sociale stigma dat de persoon ervaart door gebruik te maken van dergelijke uitkering, een aanleiding zijn voor het ‘bewust’ niet-gebruiken van de uitkering. Niet enkel het gebruiken van de sociale uitkering leidt tot stigmatisering, ook het louter aanvragen van een uitkering kan hetzelfde effect hebben. Het feit dat individuen geacht worden persoonlijke informatie te verschaffen bij de aanvraag, waarbij deze benodigde informatie als irrelevant wordt ervaren door de aanvrager, leidt tot stigmatisering (Currie, 2004).

Naast het stigma als ‘kost’ benoemen Xxxxxxxxxx et al. (2007) twee andere sociaal-psychologische drempels die de take-up belemmeren, namelijk het psychisch welbevinden en het ervaren van gevoelens van trots. Ten eerste wordt gewezen op psychiatrische en psychologische problemen die ertoe leiden dat de betrokkene de moed opgeeft. Ten tweede ervaren betrokkenen vaak gevoelens van trots waardoor ze de problemen zelf willen oplossen en de uitkering weigeren op te nemen.

Volgens Xxxxxx (2004) kunnen ook drie andere factoren in aanmerking worden genomen voor de kosten-batenanalyse. Allereerst zijn personen die recht hebben op een grote hoeveelheid financiële steun sneller geneigd om deze op te nemen dan personen die slechts een klein bedrag zullen ontvangen. Ten tweede kiezen personen bewust voor het niet-gebruiken van de uitkering wanneer

het proces van aanvraag en goedkeuring lang duurt. Tot slot wordt ook een negatief effect op de take-up vastgesteld wanneer het onzeker is of de persoon al dan niet een uitkering zal ontvangen (Xxxxxxx et al., 2004).

Gevolgen van niet-gebruik voor het sociaal beleid

Wanneer niet-gebruik optreedt bij een sociale zekerheidsvoorziening wordt aangenomen dat de regeling zijn vooropgestelde doelen niet bereikt (Hernanz et al., 2004). Dit fenomeen wordt door van Xxxxxxxx (1995) benoemd als de ‘ineffectiviteit’ van het beleid, waarbij de oorspronkelijke intenties van de beleidsmakers niet worden bereikt. Vanwege deze ineffectiviteit zijn volgens Xxxxxxxxxx et al. (2010) de resultaten van de ingevoerde beleidsveranderingen moeilijk te voorspellen. Niet-gebruik en andere vormen van mis-targeting in sociale regelingen duiden met andere woorden op een tekortschietend beleidsontwerp (Xxxxxx & Xxxxx, 2000).

Het tweede gevolg van niet-gebruik is de creatie van ‘ongelijkheid.’ Volgens Xxxxxxxxxx et al. (2010) is er sprake van een onrechtvaardige en ongelijke behandeling wanneer individuen een uitkering niet ontvangen, terwijl zij hier wel recht op hebben. Xxxxxxx et al. (2004) maken duidelijk dat deze ongelijkheid sterk tot uiting komt wanneer enkel de meest geïnformeerde burgers hun rechten opnemen. In dit geval treedt er marginalisering op van de ongeïnformeerde groep, terwijl verwacht wordt dat net deze groep een hoge nood heeft aan het ontvangen van de uitkering. van Oorschot (1995) bevestigt dit laatste wanneer hij het risico op armoede rekent tot één van de gevolgen van niet-gebruik, net omdat de betrokkenen een lager inkomen ontvangen door het ontbreken van de uitkering.

Samenvattend benoemt Steenssels (2014) niet-gebruik als een maatschappelijk probleem naar aanleiding van deze twee negatieve gevolgen. Ze bevestigt dat niet-gebruik allereerst de ondoeltreffendheid of ineffectiviteit van het sociale zekerheidsstelsel aantoont. Niet-gebruik is volgens haar een klare indicatie voor het falen van de doelstellingen van de sociale bescherming, want het beleid slaagt er niet in een vangnet te creëren voor diegenen die het

nodig hebben. Ten tweede spreekt ze ook over de ongelijkheid die optreedt bij niet-gebruik in de sociale bescherming. Volgens haar is er sprake van ongelijkheid tussen ‘gelijken’, want niet elke rechthebbende ontvangt daadwerkelijk de uitkering (Steenssels, 2014).

De IGO

2.6.1 Inleiding

De IGO is een middelengetoetste bijstandsregeling die een minimuminkomen voor 65-plussers tracht te voorzien via een financiële tegemoetkoming. Het doel is dat alle 65-plussers die onder een vooropgestelde inkomensdrempel vallen, en hierdoor een risico hebben op armoede, een financiële uitkering krijgen als surplus op het pensioen of vervangingsinkomen dat de persoon ontvangt. Deze bijstandsregeling tracht ouderen bij te staan zodat zij over voldoende financiële middelen beschikken om in het levensonderhoud te voorzien (Belgische Federale Overheidsdiensten, 2012; Rijksdienst voor Pensioenen, 2015).

De IGO is een maandelijks supplement dat wordt toegekend aan een persoon na het uitvoeren van een middelenonderzoek of means-test. De uitvoeringsinstantie, de RVP, is verantwoordelijk voor dit onderzoek naar de bestaansmiddelen. Wanneer een persoon de leeftijd van 65 jaar bereikt en zijn inkomen zich onder de IGO- drempel bevindt, heeft hij recht op de bijstandsuitkering. De RVP verbindt zich er in de meeste gevallen toe het recht op de IGO automatisch of ambtshalve te onderzoeken (Rijksdienst voor Pensioenen, 2011, 2015). Dit automatisch onderzoek wordt ook het systeem van de ‘automatische toekenning’ genoemd (Commissie Pensioenhervorming 2020-2040, 2014).

Uit de jaarstatistiek van de RVP wordt duidelijk dat zo’n 108.000 personen in januari 2015 gebruik maakten van de IGO. Dit is een stijging van pakweg 3000 gebruikers ten opzichte van januari 2014 (Rijkdienst voor Pensioenen, 2014; 2015). Volgens de Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 (2014) en het Federaal Planbureau (2013) wordt de IGO vaak als aanvulling gebruikt op het huidige inkomen van de 65-plusser. Dit blijkt ook uit de meest recente cijfers

van januari 2015 waarbij 90.000 personen de IGO cumuleren met een werknemers- en/of ambtenaren- en/of zelfstandigenpensioen (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015).

De Ombudsdienst Pensioenen (2016) wijst op het belang van de IGO voor het bestrijden van armoede bij ouderen. De Commissie Pensioenhervormingen 2020-2040 (2014) rapporteert hieromtrent over de surveydata van de European Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC) waaruit blijkt dat 11% van de ouderen tussen 2007 en 2011 een inkomen had dat lager is dan de vooropgestelde IGO-inkomensdrempel. Uit dezelfde databron blijkt ook dat 38% van de ouderen met een inkomen lager dan de IGO-drempel daadwerkelijk kampt met financiële problemen. De Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 (2014) concludeert dat personen die een inkomen hebben lager dan de IGO-drempel, effectief behoefte hebben aan het ontvangen van deze financiële bijstand.

In volgende paragrafen worden allereerst enkele de concepten verduidelijkt die belangrijk zijn om de IGO-regeling te situeren in het sociale zekerheidslandschap. Vervolgens wordt de regelgeving van de IGO verduidelijkt aan de hand van wetgeving, dienstnota’s en interviews met beleidsmedewerkers van de RVP. De interviews werden voorzien van een specifieke code die gebruikt wordt als tekstverwijzing (zie: bijlage 3).

2.6.2 Situering in de Belgische sociale bescherming

In België is het recht op sociale zekerheid verankerd in de grondwet.2 Dit recht wordt georganiseerd aan de hand van bijstands- en verzekeringsregelingen (Belgische Federale Overheidsdiensten, 2012). Het onderscheid tussen beide vormen wordt in volgende alinea’s verduidelijkt. Volgens Xxxxxxx (2006, 2008) is het onderscheid tussen verzekerings- en bijstandsregelingen in realiteit niet telkens strikt te maken.

Een eerste manier van herverdelen is via een sociale verzekering. Volgens Xxxxxxxx en van Oorschot (2013) is een sociale verzekering gebaseerd op contributies van burgers. Dit is een systeem waarbij

2 Art. 23 2° of De Belgische Grondwet.

personen financieel bijdragen aan de bescherming. In ruil daarvoor kunnen zij genieten van een uitkering wanneer een sociaal risico optreedt (Xxxxxxx, 2006; Xxxxxxx & Xxxxxxxxx, 2006). In België dragen zowel de werkgever als de werknemer bij aan de sociale zekerheid. De werkgever betaalt een extra som bovenop het loon van de werknemer en ook de werknemer schenkt een deel van zijn loon aan het sociale zekerheidssysteem (Belgische Federale Overheidsdiensten, 2016).

Een tweede manier van herverdelen gebeurt via bijstandsregelingen die werken op basis van het behoefteprincipe. In dit geval worden voorzieningen enkel toegewezen aan de meest behoeftigen, vaak diegenen met financiële moeilijkheden. Dit systeem impliceert ook dat diegenen die kunnen voorzien in hun eigen levensbestaan geen aanspraak kunnen maken op sociale voorzieningen (Reeskens & van Oorschot, 2013). Om de ‘nood’ of ‘behoefte’ van een persoon te verkennen wordt volgens Xxxxxxx (2006) vaak gebruik gemaakt van een middelentoets.

Bijstandsregelingen in België worden gefinancierd door overheidsgelden en hebben een sterk middelengetoetst karakter. De IGO is zo’n bijstandsregeling die gebruikt maakt van een means-test (Belgische Federale Overheidsdiensten, 2012) om de uitkering toe te wijzen aan de behoeftigen (Pieters, 2006, 2008). Xxxxxxxx (2000) beschrijft dergelijke middelentoets of means-test als een test naar het inkomen of de bezittingen van een persoon met als doel de uitkeringen enkel toe te wijzen aan die groepen met lage inkomens.

Een middelentoets vervult drie functies. Het eerste doel van de means-test is een herverdeling van de middelen naar de armen (van Oorschot, 2002). Het merendeel van de middelengetoetste regelgevingen komt tot stand om de levenssituatie en sociale integratie van personen met lage inkomens te bevorderen (van Oorschot, 1995, 2002). Ten tweede is de means-test een strategie om de sociale uitgaven van een land te beperken. Door middel van selectieve ‘targeting’ wordt de uitkering immers enkel uitbetaald aan diegenen met het laagste inkomen. Ten derde dragen deze regelingen bij aan sociale gelijkheid omdat de verdeling van inkomen wordt

‘afgevlakt’ waardoor er een gelijkere verdeling van inkomen ontstaat in de populatie (van Oorschot, 2002).

Verschillende auteurs formuleren echter veel kritiek op het gebruik van middelengetoetste regelingen als methode voor armoedebestrijding. Xxxxxxxxxx et al. (2010, p. 827) ondersteunen dit laatste met een sterk citaat van Xxxxx en Palme uit 1998: “The more we target benefits at the poor the less likely we are to reduce poverty”.

van Oorschot (2002) maakt duidelijk dat een means-test vaak leidt tot niet-gebruik van de uitkering en haalt hiervoor drie redenen aan. Allereerst verhoogt de kans op non take-up door middel van de complexe administratie. Het uitvoeren van een means-test is een complexe en dure administratieve procedure. Deze complexiteit verhoogt bijgevolg ook de kans op het maken van fouten in de targeting. Ten tweede bezorgt het uitvoeren van een means-test een stigma aan de betrokkenen. Dit kan een belangrijke aanleiding zijn voor het bewust niet-gebruiken van de uitkering. Tot slot kan een means-test ook een ‘poverty trap’ creëren. Het is nadelig voor de betrokkene wanneer een stijging in het inkomen leidt tot het niet meer gerechtigd zijn voor de uitkering. Een stijging in het inkomen kan echter minimaal zijn wanneer gekeken wordt naar het netto- inkomen van de persoon. Voor personen die zich bevinden in deze positie kan het bijgevolg voordeliger zijn het inkomen niet te laten toenemen. Dit effect noemt men ‘de poverty trap’ of het ‘gevangen zitten in de armoede’.

xxx Xxxxxxxx (2002) stelt dat er een paradox ontstaat waarbij middelengetoetse regelingen armoede vergroten. Het niet gebruiken van deze regelingen impliceert dat de oorspronkelijke doelen van deze uitkeringen, het bieden van sociale bescherming en sociale integratie, niet bereikt worden. De overheid maakt gebruik van middelengetoetste regelingen vanuit een economisch argument waarbij uitkeringen enkel uitbetaald worden aan diegenen die het nodig hebben. Het risico bestaat dat er te veel gefocust wordt op de economische motieven waardoor de langetermijndoelen van de uitkering (zoals sociale integratie en participatie) uit het oog worden verloren. Niet-gebruik ontstaat in dit geval bij diegenen die de

uitkering nodig hebben, wat de armoede kan vergroten. Dit houdt een groot gevaar in voor de welvaart van de behoeftigen (van Oorschot, 2002).

2.6.3 Regelgeving van de IGO

Op 22 maart 2001 werd de wet voor de inkomensgarantie opgemaakt, genaamd de ‘Wet tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen’3. In deze korte wettekst met 20 artikels worden de bouwstenen van de IGO uiteengezet. Sinds de eerste wettekst in 2001 werden reeds 24 wijzigingen in de wet doorgevoerd (zie: bijlage 1). Deze wijzigingen hadden voornamelijk betrekking op zaken als een herziening van de pensioenleeftijd, wijzigingen in het toegekende bedrag van de IGO en wijzigingen in de berekening (Federale Overheidsdienst Justitie, 2015).

2.6.3.1 Toegangsvoorwaarden

De wetgevende instantie heeft enkele toegangsvoorwaarden opgesteld om de selectiviteit van de IGO te garanderen. De voornaamste vereiste is dat de hoofdverblijfplaats van de aanvrager in België is. Bijkomend wordt verwacht dat de persoon behoort tot een van de opgesomde categorieën zoals: het bezitten van de Belgische nationaliteit, staatloos of vluchteling zijn etc.4

Een tweede voorwaarde voor het ontvangen van de IGO is de ‘verblijfsvoorwaarde’. De betrokkene behoort daadwerkelijk op het Belgische grondgebied te verblijven om aanspraak te maken op de IGO. Dit is in tegenstelling tot het pensioen dat nog steeds wordt

3 Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.

4 De persoon moet zijn hoofdverblijfplaats hebben in België en behoren tot een van volgende categorieën: de Belgische nationaliteit bezitten, staatloos of vluchteling zijn, onderdaan zijn van een land waarmee België een wederkerigheidsovereenkomst heeft gesloten, die vallen onder het verdrag E.E.G., onderdanen van een staat die partij zijn van het Europees Sociaal Handvest, of de buitenlandse nationaliteit bezitten op voorwaarde dat de persoon een rust- of overlevingspensioen ontvangt van België uit Art. 4 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001

uitbetaald wanneer de betrokkene in het buitenland woont. De IGO- gebruiker mag 29 kalenderdagen per jaar in het buitenland verblijven zonder de IGO-inkomsten te verliezen. De betrokkene wordt geacht de RVP op de hoogte te stellen over de periode van verblijf in het buitenland (RVP 15) (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015).6

2.6.3.2 Aanvraagprocedures

De IGO kan worden toegekend naar aanleiding van drie procedures: het ambtshalve onderzoek, de rechtstreekse aanvraag en de polyvalentie met de pensioenaanvraag. Deze drie manieren worden ter verduidelijking samengevat in een schema (zie: 2.6.3.3).

In de meeste situaties wordt de IGO ambtshalve onderzocht (Ooms, 2008; Rijksdienst voor Pensioenen, 2015). Dit wil zeggen dat de rechten op de IGO automatisch onderzocht worden door de pensioendienst en de betrokkene geen aanvraag moet indienen (RVP 1). De RVP voert een ‘automatisch onderzoek’ naar de bestaansmiddelen van de potentieel gerechtigden wanneer deze de wettelijke pensioenleeftijd (momenteel 65 jaar) bereiken (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015). Het ambtshalve onderzoek is ingevoerd op 1 januari 2004. Tijdens de beginjaren van de IGO diende de persoon telkens zelf een aanvraag in te dienen (De Commissie Pensioenhervorming 2020-2040, 2014; Ooms, 2008).

De automatische toekenning van de IGO is een onderdeel van het systeem dat ervoor zorgt dat de pensioenrechten ambtshalve worden toegekend. Werknemers of zelfstandigen die in België wonen zullen automatisch de pensioenbeslissing ontvangen wanneer zij de wettelijke pensioenleeftijd bereiken. Dit houdt in dat personen die gewerkt hebben in het werknemers- of zelfstandigenstelsel de pensioenbeslissing zullen ontvangen op de leeftijd van 65 jaar zonder hier zelf iets voor te moeten doen (De Ombudsdienst Pensioenen,

5 De gebruikte informatie is afkomstig uit de interviews met beleidsmedewerkers (RVP 1 en RVP 2) en een leidinggevende (RVP 3) van de pensioendienst. De informatie die beschreven wordt verwijst naar de effectieve regelgeving, aangevuld met voorbeelden uit de praktijk.

6 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt

2002). Volgens De Rijksdienst voor Pensioenen (2014) moeten personen die zich in één van de volgende situaties bevinden, zelf de pensioenaanvraag indienen:

• personen die hun rustpensioen vervroegd willen opnemen, dit is vóór de leeftijd van 65 jaar

• personen die hun rustpensioen willen opnemen na de leeftijd van 65 jaar

• personen die hun rustpensioen willen opnemen op de leeftijd eigen aan een bijzonder stelsel (mijnwerkers, zeevarenden, vliegend personeel van de burgerluchtvaart)

• personen die hun hoofdverblijfplaats in het buitenland hebben

De Rijksdienst voor Pensioenen, 2014

De pensioenrechten worden ambtshalve toegekend op 65 jaar voor personen die gewerkt hebben in het werknemers- of zelfstandigenstelsel. Vervolgens worden ook de IGO-rechten ambtshalve onderzocht voor diezelfde personen. Eén belangrijke vereiste voor het IGO-onderzoek, ongeacht welke aanvraagprocedure gebruikt wordt, is dat de pensioenrechten eerst worden opgenomen. De IGO wordt namelijk niet onderzocht wanneer blijkt dat het bedrag van het pensioen te hoog is om een IGO te kunnen ontvangen.7 Indien het toegekende pensioenbedrag lager is dan de IGO-drempel, wordt aansluitend een ambtshalve onderzoek gevoerd naar de IGO-rechten (RVP 1) (Rijksdienst voor Pensioenen, 2014).8

7 Art. 5§3, 5§4 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.; RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

8 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt

De IGO wordt ambtshalve onderzocht wanneer de persoon de pensioengerechtigde leeftijd (momenteel vastgesteld op 65 jaar) bereikt en tot één van de volgende categorieën behoort:9

• de betrokkene ontvangt een zelfstandigen- of werknemerspensioen, zelfs indien het vervroegd werd toegekend, tenzij het pensioenbedrag te hoog is om IGO- gerechtigd te kunnen zijn

• de betrokkene ontvangt een tegemoetkoming voor gehandicapten

• de betrokkene ontvangt een bestaansminimum (leefloon)

Bij de twee laatste categorieën (een uitkering voor gehandicapten of een leefloon) wordt van de instanties die de uitkeringen uitbetalen verwacht dat ze de RVP op de hoogte te brengen zes maanden voordat de betrokkene de pensioengerechtigde leeftijd bereikt.10 De RVP start vervolgens met het bestaansmiddelenonderzoek om het recht op de IGO te onderzoeken (RVP 1).

Ten tweede kan de IGO aangevraagd worden via een rechtstreekse aanvraag van de betrokkene wanneer de rechten niet ambtshalve worden onderzocht.11 In dit geval doet de persoon een rechtstreekse aanvraag voor een IGO waarna een bestaansmiddelenonderzoek volgt om het recht op de bijstandsuitkering te onderzoeken (RVP 1). Een rechtstreekse aanvraag is aangewezen wanneer de bestaansmiddelen van de persoon zijn gewijzigd nadat het ambtshalve onderzoek werd uitgevoerd (Rijkdienst voor Pensioenen, 2015) .12 Personen die gerechtigd worden op de IGO na het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd (en dus na het ambtshalve

9 Art. 10§1 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001.

10 Art. 10§1 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001.

11 Art. 5§1 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.

12 Art. 5 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.

onderzoek), zullen dus op eigen initiatief een aanvraag moeten indienen bij de RVP (Federaal Planbureau, 2013). Een voorbeeld van zo’n situatie ontstaat wanneer een persoon gerechtigd wordt voor het ontvangen van de IGO omdat hij zijn spaargelden heeft uitgegeven. De spaargelden worden als roerende inkomens in aanmerking genomen en tijdens het ambtshalve onderzoek had de betrokkene te veel roerende middelen om aanspraak te kunnen maken op de uitkering (RVP 3).

Een derde manier van aanvraag gebeurt via de polyvalentie van de IGO- en de pensioenaanvraag. Polyvalentie is het systeem waardoor een pensioenaanvraag in elke Belgische pensioenregeling, ook geldt als aanvraag voor de IGO.13 Wanneer een pensioenaanvraag wordt ingediend verplicht de RVP zich in het kader van de polyvalentie ertoe, automatisch na te gaan of er recht is op een IGO (RVP 1). Deze aanvraagprocedure is bijvoorbeeld aangewezen wanneer de persoon de pensioenrechten (nog) niet heeft opgenomen op de pensioengerechtigde leeftijd waardoor ook het ambtshalve onderzoek niet kon plaatsvinden (RVP 2).

Het onderscheid tussen het ambtshalve onderzoek en de polyvalentie heeft ten eerste betrekking op het tijdstip van de pensioenaanvraag. Wanneer een persoon op vervroegd pensioen is en de leeftijd van 65 jaar bereikt vindt een ambtshalve onderzoek plaats. In deze situatie is polyvalentie niet mogelijk omdat de pensioenaanvraag in het verleden reeds werd ingediend. Wanneer een persoon daarentegen beslist om op latere leeftijd (na 65 jaar) op pensioen te gaan moet deze een pensioenaanvraag indienen. Het ambtshalve onderzoek voor het pensioen en de IGO op 65 jaar heeft in deze situatie niet plaatsgevonden. De rechten op de IGO worden alsnog onderzocht in het kader van de polyvalentie met de pensioenaanvraag (RVP 2). Het tweede verschil heeft betrekking op het onderzoeken van de rechten van personen die een leefloon ontvangen en personen die een tegemoetkoming voor gehandicapten ontvangen. Deze personen

worden ambtshalve onderzocht op de leeftijd van 65 jaar.14 In deze situaties worden er (meestal) geen pensioenrechten opgebouwd waardoor polyvalentie onmogelijk is (RVP 2). Tot slot heeft polyvalentie betrekking op personen die recht hebben op een pensioen uit een bijzonder stelsel zoals zeevarenden en mijnwerkers. Deze personen worden geacht zelf de pensioenaanvraag in te dienen waarna hun IGO-rechten worden onderzocht in het kader van polyvalentie (Rijksdienst voor Pensioenen, 2014; 2015).

In het geval van de tweede en derde aanvraagprocedure (de rechtstreekse aanvraag en de polyvalentie) wordt initiatief verwacht van de oudere. In het eerste geval dient de persoon een rechtstreekse aanvraag in voor de IGO (vaak wanneer de persoon reeds een pensioen ontvangt) of de aanvraag gebeurt in het kader van de polyvalentie (vaak wanneer het pensioen wordt aangevraagd na de leeftijd van 65 jaar) (RVP 1). De betrokkene wordt geacht in beide gevallen een aanvraag in te dienen bij het gemeentebestuur, bij de RVP of via de online applicatie ‘My Pension’.15

14 Art. 10§1 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

2.6.3.3 Schematische voorstelling van de aanvraagprocedures voor de IGO op basis van de literatuur en wetgeving:

Ambtshalve onderzoek	Polyvalentie	Rechtstreekse aanvraag
= automatisch onderzoek pensioen en IGO	= polyvalentie: IGO aanvraag bij pensioenaanvraag	= aanvraag voor IGO
Telkens op 65 jaar
1) Pensioen in werknemers-	(Voor diegenen die het pensioen	(Voor diegenen die reeds
of zelfstandigenstelsel, ook bij	opnemen na 65 jaar of pensioen	een pensioen ontvangen,
vervroegd pensioen 2) Leefloon 3) Gehandicaptenuitkering	in een bijzonder stelsel)	met gewijzigde middelen)

2.6.3.4 Toekenningsprocedure via de middelentoets

De IGO is een middelengetoetste regeling en kan enkel worden toegekend na onderzoek van de pensioenen en de bestaansmiddelen (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015). Ook de bestaansmiddelen en pensioenen van de echtgenoot of wettelijk samenwonende worden meegerekend.16 Tot deze bestaansmiddelen behoren niet enkel de onroerende goederen (bijvoorbeeld een huis of een bouwgrond) van de betrokkenen, maar ook de roerende bezittingen (bijvoorbeeld spaargeld en beleggingen) (RVP 1).

De toekenningsprocedure van de IGO verandert niet naargelang de verschillende aanvraagprocedures. In alle situaties onderzoekt de RVP eerst de pensioeninkomsten en wanneer dit bedrag onder de IGO-drempel valt, zou het kunnen dat de betrokkenen IGO- gerechtigd zijn. De RVP verstuurt vervolgens een inlichtingenbrief naar de potentieel gerechtigde en diens echtgenoot of wettelijk samenwonende om de bestaansmiddelen in kaart te brengen (de means-test) (RVP 1). 17 Deze inlichtingenbrief (zie: bijlage 2) wordt via de post bezorgd aan de betrokkenen. Twee aparte brieven worden hiertoe verstuurd door de RVP, één brief naar de potentieel gerechtigde en één brief naar de echtgenoot of wettelijk samenwonende (RVP 1).

De betrokkenen worden geacht de inlichtingenbrief ‘aangifte bestaansmiddelen’ in te vullen en de nodige bewijselementen toe te voegen (zie: bijlage 2) (RVP 1). Deze bewijsstukken omvatten “afschriften van de verkoopakte, de schenkingsakte of notariële akte, een afschrift met het meest recente aanslagbiljet en een lijst met opgave van de roerende en onroerende goederen.”18 De RVP verwacht dat de bevraagden het inlichtingenformulier met de

16 Art. 7 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.

17 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

18 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5. p. 67

gevraagde bewijsstukken terugsturen naar de pensioendienst (RVP 1).19

De bestaansmiddelen en pensioenen van de aanvrager worden in de means-test geschat op grond van wat de betrokkene en de echtgenoot of wettelijk samenwonenden zelf aangeven via de inlichtingenbrief.20 De inlichtingen die worden aangegeven door de betrokkenen worden gecontroleerd en indien nodig verbeterd door de RVP.21 De pensioendienst heeft toegang tot de databanken van de FOD Financiën om deze gegevens te controleren. Deze toegang is wettelijk beperkt waardoor enkel de noodzakelijke gegevens ingekeken kunnen worden. Hiertoe behoren uitsluitend de gegevens die in aanmerking worden genomen voor de berekening van de IGO.22 Wanneer echter blijkt dat niet alle noodzakelijke gegevens geraadpleegd kunnen worden door de pensioendienst, kan de RVP op verzoek de benodigde inlichtingen aanvragen bij de FOD Financiën.23 De FOD Financiën is bij wet verplicht de opgevraagde gegevens aan de RVP te verstrekken.24

Indien uit de inlichtingenbrief, en na controle door de FOD Financiën, blijkt dat de bestaansmiddelen lager zijn dan de vooropgestelde IGO-drempel, dan wordt het IGO-bedrag berekend en toegekend (RVP 1). De IGO kan ook geweigerd worden omwille van drie redenen.

19 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5.

20 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

21 Art. 13 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.; RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

22 Art. 15 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

23 Art. 16 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

24 Art. 17 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

De IGO kan allereerst door de betrokkene, op eigen initiatief, worden geweigerd. De betrokkene kan beslissen aan het onderzoek te verzaken door het invullen en opsturen van het weigeringsformulier (zie: bijlage 2) dat meegeleverd wordt bij de inlichtingenbrief (RVP 1).

De IGO kan ook door de RVP worden geweigerd wanneer de persoon niet reageert op de inlichtingenbrief van het IGO-onderzoek (RVP 1). Indien de gevraagde gegevens niet binnen een maand teruggestuurd worden naar de RVP, ontvangt de persoon een herinnering opdat deze de gevraagde gegevens alsnog aan de pensioendienst bezorgt. Na het versturen van de herinnering heeft de betrokkene opnieuw één maand de tijd om de gevraagde gegevens te versturen naar de RVP. Wanneer na een maand geen informatie wordt ontvangen weigert de pensioendienst de IGO.25 In de praktijk wordt deze termijn van één maand verlengd naar twee maanden (RVP 4). De persoon wordt op de hoogte gebracht van deze weigering via een brief, vergezeld met de mogelijkheid om in beroep te gaan tegen deze beslissing (RVP 1).

Tot slot weigert de RVP het recht op de IGO wanneer de aangegeven bestaansmiddelen te hoog zijn om in aanmerking te komen voor de IGO (RVP 1). De wetgeving stelt dat alvorens een IGO wordt toegekend, de gegevens van de eigen aangifte gecontroleerd moeten worden aan de hand van de gegevens van de FOD Financiën.26 Op deze regel bestaat echter een uitzondering. De IGO mag geweigerd worden door de RVP zonder verdere inlichtingen op te vragen wanneer voldoende elementen aanwezig zijn (op basis van de eigen inlichtingen van de betrokkene) die de voorwaarden voor het ontvangen van de uitkering schenden. Het controleren van de ingevulde gegevens is niet nodig wanneer uit de eigen aangifte van bestaansmiddelen blijkt dat de persoon geen recht heeft op de IGO.27

25 Art. 15 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

26 Art. 13§2 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.

27 Art. 13§3 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.

In onderstaand schema (zie: 2.6.3.5) wordt de gehele werking van de IGO geïllustreerd: de aanvraagprocedures, het uitvoeren van de middelentoets en de toekenning of weigering van de uitkering.

IGO aanvraagprocedures

Uitvoering middelentoets

2.6.3.5 Schematische voorstelling van de werking van de IGO op basis van de literatuur en wetgeving:

Ambtshalve onderzoek: automatisch onderzoek pensioen en IGO

Polyvalantie: IGO bij de pensioenaanvraag

Rechtstreekse aanvraag voor de IGO

Onderzoek pensioeninkomsten

Versturen inlichtingenbrief naar diegenen

met een pensioen onder de IGO-drempel

Onderzoek van de teruggestuurde

inlichtingenbrief en de bewijsstukken

XXX xxxxxxxxx of toekenning

Weigering kan op basis van de inlichtingen van de betrokkene

Toekenning kan enkel na controle van de gegevens door de FOD Financiën

2.6.3.6 Wijzigingen in de bestaansmiddelen na de toekenning

Wanneer er zich na afloop van de middelentoets wijzigingen voordoen in de bestaansmiddelen van de betrokkene, wordt de verantwoordelijkheid bij het individu gelegd om deze wijzigingen door te geven aan de pensioendienst. Deze verplichting tot het aangeven van wijzigingen, wordt kenbaar gemaakt op de website van de pensioendienst alsook op de kennisgeving van de IGO-toekenning (zie: bijlage 4) (RVP 1, RVP 2).

Het doorgeven van wijzigingen in de bestaansmiddelen is, afhankelijk van de situatie, vrijwillig of verplicht. Bij een wijziging in de bestaansmiddelen van de betrokkene die de toekenning of verhoging van het bedrag van de IGO kunnen verantwoorden, mag een nieuwe aanvraag worden ingediend door de betrokkene. De gerechtige is echter verplicht aangifte te doen van zodra wijzigingen in de bestaansmiddelen het in aanmerking te nemen bedrag voor de IGO-berekening kunnen verhogen.28 Hiermee wordt bedoeld dat het enkel verplicht is een wijziging door te geven wanneer het niet ten voordele is van de betrokkene waardoor het uitkeringsbedrag zal dalen.

Vervolgens kan de RVP ook op de hoogte worden gesteld van bepaalde wijzigingen zonder dat er verantwoordelijkheid of actie van de betrokkene wordt verwacht. Allereerst wordt van de betrokkene niet verwacht een overlijden van de partner of samenwonende door te geven aan de pensioendienst (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015). Het overlijden van de persoon wordt geregistreerd in het rijksregister en via de Kruispuntbank Sociale Zekerheid (KSZ) wordt deze gebeurtenis doorgegeven aan de RVP (RVP 1). Bij het overlijden van een persoon gaat de RVP postuum over tot een nieuw onderzoek voor de weduwe of weduwnaar. Het eerder vastgesteld recht op de IGO van de overledene en/of het vastgesteld recht op de IGO van de overlevende, wordt opnieuw onderzocht. In dit nieuwe onderzoek houdt de RVP rekening met de bestaansmiddelen, ook deze die

28 Art. 5 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001; RVP dienstnota 2015|10: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

voortkomen uit het nalatenschap, om zo een nieuwe IGO-beslissing te treffen voor de weduwe/weduwnaar. Ter bevordering van dit nieuwe onderzoek moet de FOD Financiën de RVP in kennis stellen van het nalatenschap bij het overlijden van een persoon.29 Tot slot worden betrokkenen niet geacht de pensioendienst op de hoogte te brengen wanneer het aantal personen ingeschreven op de hoofdverblijfplaats wijzigt (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015).

De pensioendienst kan ook op de hoogte worden gesteld van veranderingen in de bestaansmiddelen via de gegevensuitwisseling met de FOD Financiën. De bevoegde dienst van de FOD Financiën is verplicht de pensioendienst op de hoogte te stellen van elke gekende wijziging die een invloed heeft op de vermogenstoestand van de betrokkene, de partner of wettelijk samenwonende.30

Wanneer de pensioendienst kennis heeft van een verandering in de bestaansmiddelen van de IGO-ontvanger wordt het toegekende bedrag herzien (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015). Een herziening krijgt vorm aan de hand van een nieuw bestaansmiddelenonderzoek waarbij de nieuwe gegevens worden gebruikt voor de berekening.31

29 Art. 18 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001; RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

30 Art. 18 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001; RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

31 Art. 14 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

Non take-up van de IGO

2.7.1 Inleiding

In onderstaande paragrafen wordt een overzicht gegeven van de beperkte literatuur over niet-gebruik van de IGO. Allereerst wordt aan de hand van cijfergegevens de omvang van het niet-gebruik geschat en vervolgens worden enkele oorzaken opgesomd zoals deze worden beschreven in de literatuur.

2.7.2 Het bestaan van niet-gebruik van de IGO

Exacte cijfergegevens over non take-up van sociale uitkeringen zijn niet beschikbaar waardoor gebruik gemaakt wordt van schattingen om het fenomeen van niet-gebruik te kaderen (Hernanz et al. 2004). Matsaganis et al. (2010) verklaren dit gebrek aan cijfers als een onvermogen van uitvoeringsinstanties om niet-gebruikers te registreren. Het onvermogen tot registratie wordt door Xxxxxx en Xxxxx (2000) verduidelijkt omdat het in vele gevallen niet mogelijk is te bepalen wie ‘gerechtigd’ is voor het ontvangen van de uitkering. De auteurs verwijzen hieromtrent naar een Duitse publicatie van Xxxxxxxx waarin hij stelt dat het ‘gerechtigd’ zijn niet enkel weerslag heeft op de economische situatie van het individu of het huishouden, maar dat ook andere vastgestelde criteria in de wet een invloed kunnen hebben. De verklaring van Xxxxxxxx is van toepassing op de IGO omdat het ‘gerechtigd’ zijn ook bepaald wordt door de roerende goederen van de betrokkenen en dit de registratie van niet-gebruik hindert.

Ondanks het gebrek aan sluitende cijfergegevens wijst een schatting van de Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 (2014) op het bestaan van niet-gebruik van de IGO. Non take-up of niet-gebruik verwijst hier naar ouderen met een inkomen lager dan de IGO- drempel die geen IGO ontvangen. Op basis van gegevens van het Datawarehouse Arbeidsmarkt en Sociale Bescherming wordt geschat dat het niet-gebruik van de IGO maximum 79% is. De Commissie erkent dat dit cijfer een overschatting is omdat het Datawarehouse niet beschikt over data van de andere inkomsten van ouderen, zoals inkomsten uit de onroerende goederen (De Commissie Pensioenhervorming 2020-2040, 2014).

Ook in het masterproefonderzoek van Xxxx (2008), een casestudy van onder andere twaalf pensioengerechtigden, was er sprake van non take-up bij twee van de twaalf respondenten. Dit cijfer is niet representatief voor de populatie maar geeft een indicatie voor het bestaan van niet-gebruik van de IGO.

2.7.3 De oorzaken van niet-gebruik van de IGO

De oorzaken van niet-gebruik worden in de literatuur voornamelijk toegeschreven aan de werking van het ambtshalve onderzoek, de middelentoets en de discretionaire ruimte van het ambtelijk personeel.

Alhoewel het ambtshalve onderzoek werd ingevoerd om non take-up van de IGO te verminderen (Federaal Planbureau, 2013), kan niet- gebruik ook ontstaan als gevolg van de werking van dit systeem. Het Federaal Planbureau (2013) haalt de mogelijkheid aan dat een deel van de ouderen pas gerechtigd wordt op het ontvangen van een IGO nadat het bedrag van de IGO-drempel wordt verhoogd. Deze groep wordt niet bereikt door het automatische onderzoek aangezien deze situatie zich in sommige instanties voordoet na de pensioenaanvraag (Federaal Planbureau, 2013). Wanneer de persoon geen recht heeft op een IGO op het moment dat het ambtshalve onderzoek wordt uitgevoerd, moet hij of zij zelf een nieuwe aanvraag indienen (Rijksdienst voor Pensioenen, 2015).

Ten tweede wordt de werking van de middelentoets aangehaald als mogelijke oorzaak voor niet-gebruik. De Commissie Pensioenhervormingen 2020-2040 (2014) oordeelt negatief over de toegankelijkheid van de inlichtingenbrief. De pensioendienst verwacht dat de 65-plusser de vragen invult en de nodige bewijsstukken meelevert. De gestelde vragen zijn zeer ingewikkeld waardoor het niet eenvoudig is voor ouderen om op erewoord te verklaren dat “de verstrekte gegevens juist en volledig zijn” (zie: bijlage 2). Verwacht wordt dat niet alle 65-plussers die in aanmerking komen voor de IGO daadwerkelijk de inlichtingenbrief invullen en terugsturen, waardoor niet-gebruik ontstaat.

Als derde oorzaak merkt Ooms (2008) op dat de discretionaire ruimte van de sociaal werker en de pensioenbeambte kan leiden tot

niet-gebruik. De professionals uit zijn onderzoek genieten discretionaire ruimte en dit kan zowel een positieve als negatieve invloed hebben op de take-up van de IGO. Allereerst merkt Ooms op dat wanneer de maatschappelijk werker gemotiveerd en hardwerkend is, dit de take-up van de IGO stimuleert. Xxxx verwacht echter dat niet iedere sociaal werker het werk op dezelfde manier zal uitvoeren en benoemt dit als de ‘discretionaire ruimte’ zoals gedefinieerd door Xxxxxx (1980). Ten tweede blijkt deze discretionaire ruimte ook aanwezig te zijn bij een pensioenbeambte van de RVP. De pensioenbeambte in zijn onderzoek voert de taken niet noodzakelijk uit zoals voorgeschreven in de wetgeving. Zo blijkt bijvoorbeeld dat deze ambtenaar niet telkens de roerende vermogens bevraagt. Bovendien blijkt de caseload een belangrijke (positieve of negatieve) invloed uit te oefenen op deze discretionaire ruimte. Wanneer de ambtenaar over voldoende tijd beschikt, gaat hij na of de betrokkene recht heeft op andere tegemoetkomingen. Heeft de ambtenaar het echter erg druk, dan wil hij dit extra werk niet opnemen. Tot slot komt in het onderzoek van Xxxx (2008) naar boven dat de complexe regulering van de IGO leidt tot veel onduidelijkheid bij de sociaal werkers waardoor zij genoodzaakt zijn hun discretionaire ruimte te gebruiken. Volgens Xxxxxx en Wilkins (2009) hebben de keuzes die hier gemaakt worden een onvermijdelijke impact op het leven van de cliënt.

Zoals in het onderzoek van Xxxx (2008) tot uiting komt is deze discretionaire ruimte niet eenzijdig goed of slecht. In sommige situaties kan beslissingsvrijheid en interpretatie leiden tot professioneel handelen en in andere situaties leidt dit tot ongelijkheid (Xxxx en Xxxxxx, 2004).

Besluit literatuurstudie ‌

Non take-up is een prominent probleem in sociale zekerheidsregelingen. De beperkte aandacht voor deze vorm van mis-targeting doet twijfels rijzen over de actieve interesse van overheden om hier verandering in te brengen. Sommige auteurs wijten dit aan het feit dat het verbeteren van take-up leidt tot grotere financiële kosten voor de overheid. Toch zou het vergroten van de take-up een prioriteit moeten zijn voor elk land omwille van twee redenen. Het bestaan van niet-gebruik maakt allereerst duidelijk dat de desbetreffende regeling ineffectief is. Ten tweede leidt niet- gebruik ook tot een ongelijke behandeling van burgers, wat het risico op armoede vergroot.

In de literatuurstudie werd de relevante en beschikbare kennis met betrekking tot het onderzoeksonderwerp weergegeven. De oorzaken van niet-gebruik werden gesitueerd op drie niveaus zoals ingedeeld door van Oorschot. Specifiek werden de oorzaken van niet-gebruik van de IGO toegeschreven aan het wetniveau en het uitvoeringsniveau. Met name de werking van de middelentoets en de discretionaire ruimte van het ambtelijk personeel blijken een grote invloed te hebben.

Tot slot kunnen, op basis van de theoretische inzichten, enkele assumpties worden geformuleerd met betrekking tot de non take-up van de IGO. In relatie tot de eerste onderzoeksvraag wordt verwacht dat niet-gebruik daadwerkelijk aanwezig is in de IGO-regeling. De IGO heeft een aanvullend karakter en maakt gebruik van een middelentoets, wat de regeling gevoelig maakt voor non take-up. Wanneer rekening gehouden wordt met de werking van de IGO wordt er meer niet-gebruik verwacht wanneer het onderzoek niet ambtshalve plaatsvindt. Het verwachten van initiatief van de betrokkene wordt in voorgaande studies namelijk aangehaald als belangrijke oorzaak voor niet-gebruik. Met betrekking tot de tweede onderzoeksvraag wordt verwacht dat de oorzaken van niet-gebruik zich bevinden op het wetniveau en het uitvoeringsniveau. In de literatuurstudie komt immers tot uiting dat niet-gebruik meestal niet veroorzaakt wordt door cliëntfactoren.

3 METHODOLOGIE Het onderzoeksopzet

3.1.1 Kwalitatief onderzoek

In dit onderzoek wordt de non take-up van de IGO kwalitatief onderzocht aan de hand van semi-gestructureerde diepte-interviews met ambtelijk personeel. Typerend aan een semi-gestructureerd interview is de flexibiliteit van het interview. Het gesprek volgt in grote mate de richting en het tempo van de respondent, met als doel om uiteindelijk toch alle opgestelde topics te behandelen (Roose & Xxxxxxxx, 2014).

Er werd geopteerd voor een kwalitatief veldwerk omwille van twee redenen. Ten eerste maken Xxxxxxx et al. (2004) en Xxxxxxxxxx et al. (2010) duidelijk dat het moeilijk is om kwantitatieve gegevens te verzamelen over niet-gebruik. In de voorbereidingsfase van het onderzoek kwam reeds tot uiting dat het ambtelijk personeel geen zicht heeft op het aantal niet-gebruikers van de IGO omdat deze niet geregistreerd worden. Ten tweede is er ook een persoonlijke voorkeur voor kwalitatief onderzoek want volgens Xxxxx en Xxxxxxxx (2014, p. 47) zijn kwalitatieve gegevens “doorgaans een stuk rijker aan informatie dan cijfergegevens en verschaffen [ze] daarom een meer gedetailleerd en diepgaand inzicht.”

De respondenten zijn tien maatschappelijk werkers uit Vlaamse OCMW’s, twee ervaringsdeskundigen (en het diensthoofd) van de POD MI, vier ambtenaren werkend bij een gewestelijk kantoor of het hoofdkantoor van de RVP en vier ambtenaren van de Ombudsdienst Pensioenen.

3.1.2 Steekproef

De specifieke gegevens over de geselecteerde respondenten (functie geïnterviewde, jobomschrijving, datum, duur interview etc.) worden verzameld in bijlage 3.

Voor de selectie van respondenten werd in dit onderzoek gebruik gemaakt van een theoretische steekproef zoals veelvoorkomend is in kwalitatief onderzoek. In een theoretische steekproef gebeurt de selectie van respondenten op basis van inhoudelijke argumenten. De

steekproef tracht geen representatieve afspiegeling van de populatie te creëren, maar om respondenten te selecteren die relevant zijn voor het beantwoorden voor de onderzoeksvragen. Meer bepaald wordt in dit type onderzoek vaak gebruik gemaakt van een doelgerichte steekproef. In zo’n steekproef worden enkele selectiecriteria opgesteld die de onderzoeksgroep afbakenen om relevante onderzoekseenheden te selecteren (Roosma & Xxxxxxxx, 2014).

Doordat er gewerkt wordt met een theoretische steekproef, ligt het aantal onderzoekseenheden op voorhand niet vast. De grootte van de steekproef is afhankelijk van de ‘saturatiemethode’. Saturatie is een toestand die ontstaat wanneer geen nieuwe informatie meer wordt verkregen uit de interviews. Er wordt getracht nieuwe onderzoekseenheden te verzamelen tot het moment waarop saturatie ontstaat (Xxxxx & Xxxxxxxx, 2014).

3.1.3 Respondentenselectie

Met betrekking tot de maatschappelijk werkers uit OCMW’s werden drie doelgerichte selectiecriteria opgesteld. Ten eerste moeten de maatschappelijk werkers ervaring hebben met de IGO én al enkele aanvragen hiertoe behandeld hebben. Ten tweede werden respondenten geselecteerd die tewerkgesteld zijn op een dienst die werkt met ouderen en pensioenen. Tot slot werden maatschappelijk werkers geselecteerd die werken in de provincies Limburg en Vlaams-Brabant. Deze beperkte geografische spreiding werd gehanteerd om een vlotte bereikbaarheid te garanderen. Maatschappelijk werkers hebben de verantwoordelijkheid om de rechten van betrokkenen te verkennen en bezitten de ‘macht’ om uitkeringen aan te vragen voor cliënten. Maatschappelijk werkers werden in dit onderzoek geïnterviewd omdat zij zich in een ambigue positie bevinden als uitvoerder van de overheid en verdediger van de belangen van de bevolking.

De ambtenaren van het hoofdkantoor of de gewestelijke kantoren van de RVP werden geselecteerd op basis van een doelgerichte steekproef. De selectie was voornamelijk gericht op het bereiken van ambtenaren die betrokken zijn bij de uitvoering en/of het beleid van de voorziening. De geografische spreiding in de provincies Limburg en Vlaams-Brabant werd ook hier nagestreefd. Er werden drie

ambtenaren met een beleids- of leidinggevende functie geïnterviewd om inzicht te krijgen in de werking en regelgeving van de IGO, alsook in de eventuele knelpunten hiervan. Vervolgens werd één dossierbehandelaar geïnterviewd om de praktische werking van de IGO te verkennen, in het bijzonder werd tijdens dit gesprek ook de functionering van het computerprogramma ‘theseos’ uitgelegd en gedemonstreerd.

Als derde respondentgroep werden twee ervaringsdeskundigen in armoede en uitsluiting van de POD MI geïnterviewd die werkzaam zijn bij de RVP. De Belgische overheid werkt met ervaringsdeskundigen om de toegang tot de overheidsdiensten te vergemakkelijken. De POD MI (2016) “streeft ernaar aan alle personen die door de mazen van het net van de sociale zekerheid vallen en in armoede leven, een menswaardig bestaan te waarborgen.” Ervaringsdeskundigen hebben persoonlijke ervaring met armoedesituaties en hebben hierdoor oog voor “de hindernissen die er bestaan binnen procedures, regels, wetgeving en organisatiecultuur” (POD Maatschappelijke Integratie, Armoedebestrijding, Sociale Economie en Grootstedenbeleid, 2016). De RVP werkt met ervaringsdeskundigen om de dienstverlening binnen de pensioendienst te verbeteren. De ervaringsdeskundigen werden in dit onderzoek geselecteerd op basis van hun theoretische relevantie voor het onderzoeksonderwerp. De respondenten werden bereikt via contact met een derde partij, een diensthoofd van de POD MI. Specifieke selectiecriteria werden niet opgesteld omdat de populatie ‘ervaringsdeskundigen die werken bij de RVP’ erg klein is.

In de laatste fase van het onderzoek werden vier respondenten van de Ombudsdienst Pensioenen geïnterviewd. Tijdens het interview met de ervaringsdeskundigen ontstond een sneeuwbaleffect waarbij de ervaringsdeskundigen doorverwezen naar deze overheidsdienst. Voor dit interview werd geen steekproef opgesteld aangezien er slechts één Ombudsdienst Pensioenen bestaat. De vier respondenten zijn de Nederlandstalige Ombudsman, de Franstalige Ombudsman, een Nederlandstalige dossierbeheerder en een Franstalige dossierbeheerder. De Ombudsdienst behandelt klachten van cliënten over de pensioendienst. De Ombudsmannen voor pensioenen fungeren als bemiddelaar tussen de burger en de pensioendienst

(Ombudsdienst Pensioenen, 2010). De ambtenaren van de Ombudsdienst hebben zicht op de drempels die de vlotte toegang tot de pensioendiensten beperken. Het interview met deze personen is inhoudelijke relevant voor het onderzoek aangezien zij aanbevelingen formuleren om de werking van de pensioendienst te verbeteren (Ombudsdienst Pensioenen, 2010). Juist om deze reden kan de inbreng van de Ombudsmannen belangrijk zijn voor het beantwoorden van de derde onderzoeksvraag.

Het is opvallend dat veel respondenten opteerden voor groepsinterviews als alternatief voor individuele interviews. Maatschappelijk werkers gaven aan xxxxxx te hebben om foute of gevoelige informatie te verstrekken aan de onderzoekster en voelden zich hierdoor veiliger in het bijzijn van collega’s. Als tweede reden werd aangehaald dat maatschappelijk werkers het erg druk hebben en dat het voeren van een groepsinterview minder tijd in beslag neemt. Vervolgens werd ook een groepsinterview georganiseerd met de ervaringsdeskundigen, maar dit omwille van praktische overwegingen. Alle partijen moesten zich immers verplaatsen naar Brussel want het interview vond plaats op het hoofdkantoor van de POD MI. Het laatste groepsinterview werd gehouden bij de Ombudsdienst Pensioenen. De onderzoekster had in dit geval een afspraak gemaakt met de Nederlandstalige Ombudsman, en spontaan besloten ook drie andere medewerkers deel te nemen aan het interview.

3.1.4 Topic- en vragenlijsten

De interviews met maatschappelijk werkers werden afgenomen met behulp van een topiclijst (zie: bijlage 5). Daarnaast ontvingen de maatschappelijk werkers een beknopte vragenlijst, ruim een week voordat het interview plaatsvond. De respondenten gaven aan meer informatie te wensen over de inhoud van het interview. In respons hierop werd beslist een beknopte vragenlijst te versturen naar de maatschappelijk werkers (en de andere respondentengroepen) om hun te informeren over de inhoud en het verloop van het interview.

Voor de maatschappelijk werkers werd een topic- en vragenlijst opgesteld, maar voor de andere respondentengroepen werd enkel gewerkt met een vragenlijst. Na de interviews met de

maatschappelijk werkers achtte de onderzoekster zichzelf in staat de vragenlijst te hanteren als een topiclijst, zonder extra tijd te moeten investeren in het vertalen van de vragenlijst naar een topiclijst. Daarnaast zijn de interviews met de ambtenaren van de RVP gericht op het verkrijgen van specifieke informatie over de regelgeving enerzijds en op het exploreren van hun visie en ervaringen anderzijds. Door het werken met de vragenlijst kunnen de respondenten zich voorbereiden op het gesprek en de juiste informatie hiertoe verzamelen (regelgeving, wetgeving etc.).

De respondenten ontvingen niet dezelfde vragenlijst dan xxxxxxx gebruikt werd door de onderzoekster (zie: bijlage 5). De respondenten ontvingen enkel die vragen die betrekking hebben op de werking en regelgeving van de IGO zodat ze de nodige voorbereidingen konden treffen. De vragen die peilen naar inzichten en meningen over niet-gebruik werden hoofdzakelijk tijdens het interview gesteld, om de spontaniteit van de antwoorden te bewaken.

Alle interviews werden, mits goedkeuring, opgenomen op een bandrecorder. De anonimiteit van de respondenten werd gegarandeerd. Dit houdt in dat de persoonlijke identiteit (naam, specifieke functie) van de respondenten niet openbaar wordt gemaakt en de gegevens enkel gebruikt worden in functie van het onderzoek.

Analyse van de data

In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een combinatie van deductie en inductie. Ten eerste worden op basis van de theoretische inzichten uit de literatuurstudies enkele assumpties gemaakt (zie: 2.8) die vervolgens deductief getoetst worden. Roose en Meuleman (2014, p. 40) beschrijven de deductieve methode “als een gevolgtrekking van het algemene naar het bijzondere.” Deductie vertrekt van allerlei theorieën en gaat aan de hand van empirische gegevens toetsen of deze theorieën overeenkomen met de realiteit. Ten tweede wordt ook een inductieve methode toegepast, omdat het onderzoek gericht is op het blootleggen van ‘nieuwe’ inzichten. Roose en Meuleman (2014, p. 41) beschrijven inductie als “het komen tot een algemene regel of theorie op basis van specifieke waarnemingen.”

Roose en Meuleman (2014) beschrijven deze combinatie van deductie en inductie als de ‘empirische cyclus’ waarbij bepaalde theorieën worden vergeleken met de empirie, en deze waarnemingen vervolgens leiden tot het opstellen van nieuwe theorieën. Praktisch krijgt dit vorm aan de hand van het toetsen van de theoretische inzichten (bijvoorbeeld: de oorzaken van niet-gebruik) aan de empirie en het inductief blootleggen van eventuele nieuwe inzichten (bijvoorbeeld: oorzaken van niet-gebruik die niet vermeld worden in de theorie).

De interviews worden getranscribeerd en geanalyseerd via een kwalitatieve analyse waarbij de ‘Grounded Theory-methode’ als uitgangspunt genomen wordt. In deze inductieve theorie wordt de transcriptie allereerst open gecodeerd waarbij alle belangrijke empirische informatie gelabeld wordt, gevolgd door een selectieve codering waarbij categorieën van labels gevormd worden die hetzelfde thema behandelen. In de laatste fase van deze codering worden categorieën samengenomen die in relatie staan tot elkaar en worden bouwstenen ontwikkeld vanuit de empirische data om een theorie te ontwikkelen (Grounded Theory Institute, 2008).

Betrouwbaarheid van de resultaten

Om de betrouwbaarheid van kwalitatieve resultaten te versterken is het belangrijk transparant te zijn en te reflecteren over de resultaten. Het doel van kwalitatief onderzoek is te komen tot ‘unieke inzichten’ en het weergeven van de realiteit zoals deze ervaren wordt door de geselecteerde respondenten (Roose & Xxxxxxxx, 2014). In dit onderzoek wordt getracht de nodige transparantie te garanderen aan de hand van de uitgebreide beschrijving van de methodologie en de toegevoegde bijlagen. Tot slot wordt deze masterproef ook afgesloten met een reflectieve discussie (zie: 5).

Onderzoeksperiode

Het afnemen van de interviews werd gepland in de periode tussen 1 februari en 11 april 2016. Een gedetailleerde planning betreffende het gehele onderzoeksproces kan gevonden worden in bijlage 6.

4 ONDERZOEKSRESULTATEN Inleiding

In dit deel van de masterproef worden de belangrijkste onderzoeksresultaten besproken in functie van de drie onderzoeksvragen: Bestaat er non take-up van de IGO volgens het ambtelijk personeel? Wat zijn de oorzaken (op wet-, uitvoerings- en cliëntniveau) van non take-up van de IGO volgens het ambtelijk personeel? en Welke aanbevelingen formuleert het ambtelijk personeel om de non take-up van de IGO te verminderen? In het besluit worden de bevindingen gekoppeld aan de theoretische inzichten en worden de gemaakte assumpties of verwachtingen (zie: 2.8) getoetst aan de empirische gegevens.

Bestaat er non take-up van de IGO volgens het ambtelijk personeel?

4.2.1 Inleiding

De onmogelijkheid om ‘niet-gebruik’ kwantitatief te registreren werd eerder aangehaald door verschillende auteurs en komt ook tot uiting in dit onderzoek. Kayser en Xxxxx (2000) verwijzen naar het feit dat het niet gemakkelijk is te bepalen wie ‘gerechtigd’ is. In het geval van de IGO wordt rekening gehouden met financiële bestaansmiddelen van betrokkenen die de grenzen van de overheidsregistratie overstijgen.

De alternatieve mogelijkheden tot kwantitatieve registratie van niet- gebruik van de IGO werden eveneens onderzocht. Aan de OCMW’s werd gevraagd of zij niet-gebruikers systematisch registreren. Hiermee worden cliënten bedoeld die op het moment van aanvang van de hulpverlening geen gebruik maken van de IGO, en na de interventie van de maatschappelijk werker wel een IGO ontvangen. Een systematische registratie van deze gegevens gebeurt zelden in de praktijk. Twee maatschappelijk werkers leggen uit dat er telkens becommentarieerd wordt welke acties worden ondernomen in het dossier van de cliënt, maar dat dit cijfermatig niet wordt geregistreerd (Mw2, Mw3). In slechts één van de vijf OCMW’s worden deze gegevens systematisch, kwantitatief geregistreerd (Mw4) en één OCMW geeft aan dat deze registratie in de nabije

toekomst gerealiseerd zal worden (Mw1). Voorts geven de maatschappelijk werkers aan dat ze afhankelijk zijn van het initiatief van de oudere om te achterhalen of de IGO wel of niet toebedeeld wordt aan de betrokkene. De maatschappelijk werker kan enkel op de hoogte gesteld worden over het verloop van de aanvraag door de oudere (Mw4). Maatschappelijk werkers geven hieromtrent aan dat het interessant zou zijn mochten zij weten hoeveel individuen daadwerkelijk een IGO ontvangen na hun interventie. Op deze manier kunnen zij de effecten en resultaten van hun manier van werken overzien (Mw1,Mw4).

Zelfs indien de OCMW’s niet-gebruik optimaal zouden registreren blijft de reikwijdte van deze gegevens beperkt. De respondenten uit het onderzoek geven aan dat het erg moeilijk is om niet-gebruikers te lokaliseren wanneer zij geen hulp inroepen van dienstverlenende instanties. In dit geval blijven betrokkenen ‘onzichtbaar’ voor de hulpverleners alsook voor de overheid. Ambtenaren worden in hun werk enkel geconfronteerd met individuen die hulp inroepen van hun dienstverlening of met individuen die worden doorverwezen via andere organisaties zoals thuiszorgdiensten, mutualiteiten etc. (Xx0, Xx0, Xxxxxx, XXX 3).

Op basis van deze informatie wordt meteen duidelijk dat niet- gebruikers momenteel onmogelijk geregistreerd kunnen worden en het is niet geweten hoe klein of groot deze groep is. Een medewerker van de Ombudsdienst Pensioenen verwoordde het als volgt:

Als we zouden weten hoeveel het er zijn, dan zouden we het kunnen oplossen hè. (Ombuds)

4.2.2 Bestaand maar beperkt niet-gebruik

De Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 (2014) stelt dat niet- gebruik een wezenlijk probleem is in de IGO-regeling. Ondanks het feit dat niet-gebruik van de IGO onmogelijk gekwantificeerd kan worden, geven de respondenten aan dat non take-up van de IGO een bestaand probleem is. Alle maatschappelijk werkers uit het onderzoek hebben situaties van niet-gebruik gezien, ook recentelijk. De bevraagde maatschappelijk werkers geven aan in het afgelopen jaar zulke situaties te hebben ontdekt bij hun cliënten. De schattingen

over het aantal niet-gebruikers variëren tussen de twee, drie tot vijftien gevallen per jaar (Mw2, Mw4).

Meermaals wordt echter aangehaald dat non take-up van de IGO bestaand maar beperkt is. Deze bescheiden omvang van niet-gebruik is te wijten aan het ambtshalve onderzoek, dat volgens de respondenten een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de take-up van de IGO (Mw1, Mw4, XXX 0, XXX 0, XX, Xxxxxx).

Het is geen levensgroot probleem. Nee maar ja die mensen die het niet hebben… Het komt niet zo super vaak voor, maar diegenen die het niet hebben zijn diegenen die het het meest nodig hebben. (Mw1)

Het ambtelijk personeel geeft aan dat niet-gebruik, ondanks de beperkte omvang ervan, niet verwaarloosd mag worden. Niet- gebruik van de IGO houdt namelijk in dat mensen onterecht moeten rondkomen met een beperkt inkomen (ED, XXX 0, XXX 0, Xxxxxx, Xx0, Xx0, Xx0).

4.2.3 Positieve evaluatie van het ambtshalve onderzoek

De respondenten merken op dat het ambtshalve onderzoek een stimulerend effect heeft op de take-up van de XXX (Xx0, Xx0, XXX 2, RVP 3, ED, Ombuds). De geïnterviewde maatschappelijk werkers geven aan dat het aantal IGO’s dat wordt aangevraagd in OCMW’s drastisch verminderd is sinds de invoer van het ambtshalve onderzoek (Mw1, Mw2, Xx0, Xx0, Xx0).

Als je hier 15 of 10 jaar geleden mee kwam dan was er veel meer dat niet in orde was. Nu loopt het allemaal beter. (Mw3)

…De pensioengerechtigde als vrager wordt uitgeschakeld, het wordt zo voorgesteld en ze krijgen direct de vragenlijst. Dat is natuurlijk positief want ik ben van oordeel dat een IGO een recht is en geen gunst.(Mw4)

De reden voor deze positieve beoordeling is het feit dat de betrokkene geen aanvraag moet indienen (Mw4, XXX 0, XXX 0, Xxxxxx, XX). van Oorschot (1989) legt uit dat het verwachten van initiatief van de betrokkene een oorzaak is voor niet-gebruik, wat het positieve effect van het ambtshalve onderzoek op de take-up bevestigt. De respondenten maken duidelijk dat in de periode voor

2004, voor het bestaan van het ambtshalve onderzoek, de IGO telkens aangevraagd moest worden en niet-gebruik veelvoorkomend was (RVP 1, Ombuds). De Commissie Pensioenhervormingen 2020- 2040 (2014) merkt op dat vandaag de dag, zelfs bij het ambtshalve onderzoek, nog steeds initiatief van de betrokkene verwacht wordt om de inlichtingenbrief in te vullen. Dit laatste wordt door de respondenten benoemd als een oorzaak voor het nog aanwezige niet- gebruik (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0, Xxxxxx, ED).

Het automatische onderzoek is van start gegaan in januari 2004 (RVP 1) (Commissie Pensioenhervorming 2020-2040) en had als doel het aantal niet-gebruikers te verminderen (Het Federaal Planbureau, 2013). De werking van het ambtshalve onderzoek werd doorheen de jaren aangepast en verbeterd. De Ombudsdienst bemiddelde met de RVP om een inhaalbeweging op te starten voor die personen die in het verleden onterecht niet ambtshalve onderzocht werden (Ombudsman voor Pensioenen, 2011). Zo worden alle personen die niet automatisch onderzocht zijn, doordat deze de pensioengerechtigde leeftijd hadden bereikt voor het bestaan van dit ambtshalve onderzoek, door de RVP opgespoord en opnieuw onderworpen aan een automatisch onderzoek (RVP 3). Daarnaast merkte de Ombudsdienst in 2009 op dat veel individuen die het pensioen vervroegd opnemen (voor 65 jaar) niet onderworpen werden aan het ambtshalve onderzoek, wat ingaat tegen de wettelijke bepalingen (Ombuds, RVP 2). De wet stelt namelijk dat de RVP over gaat tot een ambtshalve onderzoek voor personen die de wettelijke pensioenleeftijd hebben bereikt, voor de in Art. 10 opgesomde categorieën, zelfs indien het pensioen vervroegd werd toegekend.32 Naar aanleiding van deze opmerking heeft de RVP zijn werkwijze aangepast en sinds oktober 2010 worden alle personen die op vervroegd pensioen zijn ambtshalve onderzocht wanneer ze de wettelijke pensioenleeftijd bereiken (Ombudsman voor Pensioenen, 2011). Diegenen waarvoor dit vroeger niet is gebeurd, werden eveneens opgespoord en onderzocht (Ombudsman voor Pensioenen, 2011) (Ombuds, XXX 0, XXX 2).

32 Art. 10 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001.

Wat zijn de oorzaken (op cliënt-, uitvoerings- en wetniveau) van non take-up van de IGO volgens het ambtelijk personeel?

4.3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de oorzaken van niet-gebruik benoemd, zoals deze worden ervaren door het ambtelijk personeel betrokken bij de uitvoeringen en/of het beleid van de IGO. Volgens Xxxxxxxxxx (2014) is het blootleggen van de oorzaken van niet-gebruik immers noodzakelijk voor de bestrijding ervan. De oorzaken worden opgedeeld op basis van drie niveaus zoals van Oorschot (1989, 1995) de indeling maakt, namelijk het wetniveau, het uitvoeringsniveau en het cliëntniveau. Zoals blijkt uit de studies van Xxxxxxx et al. (2004) en van Oorschot (1995) is het belangrijk te beseffen dat de oorzaken op de drie niveaus sterk met elkaar interageren waardoor het niet altijd mogelijk is een strikt onderscheid per niveau te maken. Op het einde van het hoofdstuk (zie: 4.3.6) wordt een schematisch overzicht gegeven van de oorzaken die worden aangehaald in dit onderzoek.

4.3.2 Wetniveau

De respondenten halen drie oorzaken aan die verband houden met het niet-gebruik van de IGO. Ten eerste wordt de middelentoets en zijn relatie tot niet-gebruik besproken. Ten tweede worden enkele ‘hiaten’ in de regelgeving besproken die aanleiding geven tot situaties van niet-gebruik. Tot slot wordt beschreven dat de aandacht voor fraudebestrijding de aandacht voor niet-gebruik ondermijnt.

4.3.2.1 De middelentoets

Verschillende auteurs zoals Bargain et al. (2012) en van Oorschot (1989, 1995, 2002) schrijven non take-up toe aan de middelengetoetste aard van de uitkering. Een uitkering met een means-test heeft vaak een complexe structuur met veel ingewikkelde regels (van Oorschot, 1995; 2002). Met betrekking tot de IGO wordt de complexe regelgeving toegeschreven als een oorzaak voor niet- gebruik op het uitvoeringsniveau (zie: 4.3.3.1). In tegenstelling tot de kennis uit de literatuur, wordt het niet-gebruik van de IGO in verband gebracht met de wettelijke bepalingen die een eenmalige uitvoering van de middelentoets voorschrijven.

Het ambtelijk personeel toont aan dat de uitgevoerde middelentoets een momentopname is en hierdoor leidt tot niet-gebruik. Volgens de respondenten komt het voor dat een betrokkene op het moment van het ambtshalve onderzoek, wanneer de wettelijke pensioenleeftijd wordt bereikt, geen recht heeft op het ontvangen van een IGO omwille van de gezinssamenstelling, een verkoop of schenking, het bezitten van te veel spaargeld etc. De aanwezige elementen die op het moment van het onderzoek het recht op de IGO verhinderen, kunnen enkele jaren later verdwenen zijn. Indien de betrokkene op een later moment denkt aanspraak te kunnen maken op de IGO moet hij of zij op eigen initiatief een aanvraag indienen bij de pensioendienst (RVP 3, Mw4, Ombuds).33 Eén maatschappelijk werker geeft aan dat wanneer hij niet-gebruik van de IGO ontdekt, het telkens om personen gaat die rechthebbend worden nadat het ambtshalve onderzoek heeft plaatsgevonden (Mw4).

Een voorbeeld van zo’n situatie kan ontstaan wanneer de betrokkene zijn huis verkoopt kort voor het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. De opbrengsten van verkoop worden tien jaar in aanmerking genomen waardoor de betrokkene in deze periode hoogstwaarschijnlijk geen aanspraak kan maken op een IGO. Op het moment wanneer de verkoopopbrengsten niet meer in aanmerking worden genomen (na tien jaar), heeft de persoon eventueel wel recht op een IGO. Indien het ambtshalve onderzoek plaatsvond in de periode waarin de opbrengsten van verkoop meetelden, wordt de persoon geacht om na het verstrijken van de tien jaar zelf een nieuwe aanvraag in te dienen (Mw4). De pensioendienst geeft wel aan de IGO te onderzoeken wanneer zij op het moment van het ambtshalve onderzoek opmerken dat de inkomsten van verkoop binnen één jaar wegvallen. In dit geval laten ze de IGO van start gaan, de maand volgend op het wegvallen van de verkoopinkomsten (RVP 2).

4.3.2.2 Regelgeving

xxx Xxxxxxxx (1995, 2002), Xxxxxx (2006) en anderen maken duidelijk dat de complexe regelgeving van de uitkering een oorzaak

33 Art. 5 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.

is voor non take-up. xxx Xxxxxxxx (1995) gaat hier dieper op in en geeft aan dat onduidelijke of moeilijk te onderscheiden voorwaarden kunnen leiden tot niet-gebruik. De respondenten uit het onderzoek bevestigen deze complexiteit en geven aan dat de wetgeving van de IGO onvolledig en onduidelijk is. Drie situaties worden aangehaald waarbij niet-gebruik het gevolg kan zijn van de onduidelijke en vage regelgeving.

Als eerste tekortkoming in de regelgeving wordt opgemerkt dat ambtenaren niet behoren tot de categorieën die ambtshalve onderzocht worden (Ombuds). De polyvalentie tussen het ambtenarenpensioen en het IGO-onderzoek bestaat (nog) niet in de praktijk waardoor ambtenaren zelf een aanvraag moeten indienen voor de IGO (Ombuds, RVP 2). Niet-gebruik zal in dit geval eerder uitzonderlijk zijn aangezien ambtenaren doorgaans een gunstig pensioen ontvangen, maar toch is dit niet uit te sluiten (Ombuds). De Ombudsdienst Pensioenen (2016) benoemt deze ongelijkheid in het meest recente jaarverslag en geeft een algemene aanbeveling om de wetgeving34 aan te passen, zodat ook ambtenaren op de leeftijd van

65 jaar ambtshalve onderzocht worden. De pensioendienst wordt momenteel hervormd waardoor dit in de toekomst mogelijks gerealiseerd kan worden (RVP 2). De fusie tussen de RVP en de PDOS35 tracht de coördinatie tussen de werknemers-, zelfstandigen- en ambtenarenpensioenen te verbeteren (RVP 2).

Een tweede categorie niet-gebruikers bestaat uit personen die nooit gewerkt hebben als zelfstandigen en/of werknemers en geen hulp inroepen van de dienstverlenende instanties. Volgens maatschappelijk werkers vinden veel ouderen nog steeds moeilijk de weg naar het OCMW of andere dienstverlenende instanties. De categorie niet-gebruikers wordt beschreven als personen die weinig sociale contacten hebben en bijgevolg niet deelnemen aan het maatschappelijke leven (Mw1, Mw2). Een tweede voorbeeld zijn vrouwen die nooit gewerkt hebben en waarbij de man het

34 Art. 10 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001.

35 Pensioendienst voor de overheidssector belast met het beleid en de uitbetaling van het ambtenarenpensioen

gezinspensioen ontvangt. Het IGO-onderzoek gebeurt in dit geval ambtshalve voor de man maar niet voor de vrouw, terwijl zij mogelijks ook recht heeft op een IGO. In deze situaties brengt de pensioendienst (op eigen initiatief) de man op de hoogte over de mogelijkheid een aanvraag in te dienen voor de vrouw. Ambtshalve wordt er echter geen onderzoek gevoerd naar de IGO-rechten van de vrouw (Mw3, XXX 0, XXX 4). Volgens de respondenten is het onmogelijk te weten hoeveel (of hoe weinig) personen zich in zo’n situatie van niet-gebruik bevinden (RVP 3).

Ten derde ontstaat er een risico op niet-gebruik wanneer een persoon geschrapt wordt uit het bevolkingsregister. Deze situatie ontstaat wanneer een persoon zijn woning verliest en dus zijn wettelijke verblijfplaats verliest. In België worden de sociale rechten verbonden met het rijksregister, meer bepaald met de verplichte inschrijving van burgers die verblijven op het grondgebied. Het verliezen van het wettelijk adres impliceert ook het verliezen van verschillende sociale rechten die het mogelijk maken om uit de situatie van dakloosheid te ontsnappen. Om zulke problemen te voorkomen heeft de Belgische Staat het ‘referentieadres’ ingevoerd voor mensen met onvoldoende bestaansmiddelen die geen verblijfplaats meer hebben. Een persoon kan zich inschrijven voor een referentieadres bij een OCMW of bij een particulier. Een referentieadres stelt de persoon in staat zijn sociale rechten te ontvangen zonder een verblijfplaats te hebben (ED, Ombuds) (Xxxxxxxx & Xxxxxxxxxx, z.d.).

Niet-gebruik kan ontstaan ten gevolge van de wetgeving die stelt dat de IGO enkel uitbetaald kan worden aan individuen die een referentieadres hebben bij een OCMW. Daarentegen kan de IGO niet uitbetaald worden aan personen met een referentieadres bij een particulier (ED, Ombuds).36 Deze oorzaak op het wetniveau wordt bovendien versterkt door een oorzaak op het uitvoeringsniveau. XXXX’x blijken immers vaak niet bereid te zijn een referentieadres aan te bieden aan betrokkenen omdat dit inhoudt dat zij economische steun moeten bieden aan betrokkenen (Ombuds) (Xxxxxxxx &

Xxxxxxxxxx, z.d.), wat vervolgens een aanzuigeffect kan hebben op andere daklozen (ED).

De IGO kan niet toegewezen worden wanneer de persoon een referentieaders heeft bij een particulier. De IGO kan immers enkel uitbetaald worden wanneer de vereiste ‘het hebben van de hoofdverblijfplaats in België’ wordt vervuld.37 Dit wordt als volgt omschreven in de dienstnota (p. 18)38:

In het geval van een inschrijving op een referentieadres bij een natuurlijk persoon kan de IGO niet worden toegekend omdat er geen hoofdverblijfplaats kan worden vastgesteld en er geen controle van het verblijf kan worden uitgevoerd.

RVP dienstnota 2015|15 p. 18

De verblijfsvoorwaarde wordt gecontroleerd aan de hand van het toesturen van verblijfsbewijzen.39 Deze verblijfsbewijzen worden door de pensioendienst via een steekproef verstuurd naar IGO- ontvangers wiens uitkering betaald wordt op een rekeningnummer. De betrokkenen worden geacht binnen de 21 dagen na ontvangst van het verblijfsbewijs zich te melden bij het gemeentebestuur (Federale Pensioendienst, 2015).40 De grootte van deze steekproef werd recentelijk opgetrokken van 5% naar 10% als maatregel voor fraudebestrijding (RVP 1). Opvallend is dat de Ombudsdienst opmerkt dat deze steekproeven niet ‘at random’ worden georganiseerd. Zo worden er in de zomermaanden meer verblijfsbewijzen toegestuurd naar mensen van allochtone afkomst, omdat deze personen ‘s zomers vaak in het thuisland verblijven (Ombuds).

37 Art. 4 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001. ;RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

38 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

39 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

In het geval van een referentieadres bij een particulier ‘verblijft’ de persoon niet op het adres waardoor de RVP geen verblijfsbewijzen kan uitzenden, en de IGO ook niet betaald kan worden. Een OCMW daarentegen is als uitvoeringsorganisatie in staat een garantie te geven voor het verblijf op Belgisch grondgebied (ED, Ombuds).

De problemen met het referentieadres leiden tot paradoxale situaties waarin de IGO er niet in slaagt een gegarandeerd inkomen te voorzien voor 65-plussers (Federale Overheidsdienst, 2012) (ED, Ombuds). In het jaarverslag van de Ombudsdienst Pensioenen (2016) wordt meermaals gewezen op de efficiëntie van de IGO in het bestrijden van armoede bij ouderen. Het bestrijden van armoede is bovendien één van de doelstellingen van de overheid (Ombuds). Het Federaal Plan Armoede stelt immers dat de overheid werkt aan het versterken van de sociale bescherming om armoede te voorkomen (POD MI, 2012). De problemen met het referentieadres bemoeilijken het bereiken van deze doelstelling (ED, Ombuds).

Deze paradox wordt ook beschreven door van Xxxxxxxx (2002) wanneer hij opmerkt dat middelengetoetste regelingen armoede kunnen vergroten. Regelingen met een middelentoets zijn populair in het bestrijden van armoede en zijn hoofdzakelijk gericht op het bieden van sociale bescherming en integratie. Het uitvoeren van een means-test kan tot niet-gebruik leiden, bijvoorbeeld door een complexe administratie (Bargain et al., 2012; van Oorschot, 2002; Xxxxxxxxxx et al. 2010). In de IGO-regeling ontstaat er niet-gebruik omwille van de contradictie tussen de ingewikkelde administratie van het referentieadres en de verblijfsvoorwaarde van de IGO. Non take-up in een middelengetoetste regeling impliceert dat het doel van sociale bescherming en integratie niet bereikt wordt, waardoor de regeling zelf bijdraagt aan armoede (van Oorschot, 1995; 2002).

Het kunnen opnemen van de sociale rechten wordt door Xxxxxxxx & Xxxxxxxxxx (z.d.) gezien als de manier om uit de situatie van armoede te kunnen ontsnappen. Het opnemen van de sociale rechten (zoals de IGO) is echter zeer moeilijk voor betrokkenen zonder een wettelijk verblijf en zonder een referentieadres bij het OCMW (ED). Uit het Belgische onderzoek ‘Leven (z)onder leefloon’ van Degrave, Sannen, Demeyer en Van Regenmortel (2007) blijkt dat een dreiging

van dakloosheid een reden is voor betrokkenen om naar het OCMW te stappen. Het gebrek aan het hebben van een woonplaats is aan de andere kant net een drempel om een leefloon, en in dit geval ook een IGO, te kunnen opnemen. De moeilijkheden van het referentieadres worden uitvoerig besproken in het project XXXXXx xxx Xxxxxxxx en Xxxxxxxxxx (z.d).

4.3.2.3 Fraudebestrijding als centrale focus in de bijstandsregeling

Verschillende auteurs maken duidelijk dat er meer politieke aandacht gaat naar fraude dan naar niet-gebruik in sociale zekerheidsregelingen (Xxxxxxxxxx, 2014; zie ook Xxxxxxxxxx et al., 2010). Deze focus op fraude komt ook tot uiting in de IGO-regeling. De laatste jaren is fraudebestrijding de trend en wordt er minder aandacht besteed aan het bestrijden van niet-gebruik (Ombuds, ED, RVP 3).

De respondenten geven aan dat niet-gebruik van de IGO erg beperkt is in vergelijking met de grote hoeveelheid fraude in de IGO-regeling (RVP 1, RVP 2, RVP 3, RVP 4, ED, Ombuds). Fraude doet zich voornamelijk voor omdat betrokkenen bewust bepaalde (roerende) bestaansmiddelen niet kenbaar maken aan de pensioendienst.41

De IGO [voor sommigen] te weinig en [voor velen] veel te veel… Geef meer aan de mensen die het nodig hebben en geef het niet aan diegenen die frauderen. (RVP 3)

De pensioendienst verklaart de (wettelijke) focus op fraudebestrijding vanuit het idee dat niet-gebruik erg beperkt is en onterecht gebruik een veel groter probleem vormt (RVP 1, XXX 0, XXX 3).

Er is ook iets wat men niet kan voelen maar vermoeden. De IGO kost veel geld op staatsbudget. De RVP heeft ook geen grote wil om veel geld erin te steken om reclame te maken [om niet-gebruik op te sporen] en nog meer te moeten betalen. (Ombuds)

Verschillende auteurs schrijven de beperkte aandacht voor niet- gebruik ook toe aan financiële argumenten, waarbij niet-gebruik niet actief wordt opgespoord omdat dit kan leiden tot extra uitgaven voor de overheid. Fraude aan de andere kant, leidt tot onnodige overheidsuitgaven waardoor het opsporen van deze gebruikers een besparingsmaatregel is (Xxxxxxxxxx, 2014; Xxxxxxxxxx, Xxxx & Xxxxxxxxxx, 2010). De IGO wordt als bijstandsregeling volledig gefinancierd uit de belastinggelden. Het onterecht gebruik van de IGO is erg duur voor de overheid. Net daarom wordt sterk ingezet op fraudebestrijding in deze regeling (RVP 2). Personen die onterecht de IGO gebruiken moeten dan ook een gedeelte van het onterecht ontvangen bedrag terugbetalen aan de pensioendienst (RVP1, XXX 0, Xxxxxx).

De IGO is gevoelig voor fraude, omdat de roerende inkomens in aanmerking worden genomen in de means-test. De RVP geeft aan dat de aangiftes van bestaansmiddelen (de inlichtingenbrief) vaak onvolledig zijn op het vlak van roerende goederen. Daarnaast beschikken zij over onvoldoende mogelijkheden om de aangifte van deze roerende goederen te controleren. Ten slotte achten ze zichzelf niet in staat kennis te hebben over een stijging of daling in de roerende goederen (Ombuds, XXX 0, XXX 0, XXX 3). De reden hiervoor is dat ook de FOD Financiën niet in staat is de roerende goederen van een persoon te controleren, tenzij na een overlijden.42 Alle burgers betalen belastingen op de roerende inkomsten maar deze worden geïnd via de banken. De geïnde gelden worden anoniem betaald aan de belastingdienst door de banken waardoor de overheid geen overzicht heeft van de hoeveelheid roerende goederen per individu (Voormalig medewerker FOD Sociale Zekerheid, persoonlijke communicatie, 13 april 2016). De FOD Financiën (2015) geeft aan het bankgeheim enkel te kunnen opheffen in uitzonderlijke gevallen, zoals bijvoorbeeld bij een indicatie voor belastingontduiking.

In het kader van fraudebestrijding beschikt de RVP over twee mogelijkheden om de roerende goederen te controleren, waarna de

IGO indien nodig ambtshalve wordt herzien.43 Ten eerste beschikt de pensioendienst over de mogelijkheid een bankafschrift op te vragen van de lopende rekeningen en de spaarrekeningen. Wanneer ouderen op de inlichtingenbrief verklaren geen gelden te bezitten maar het pensioen wel gestort wordt op een rekening, wordt hier alsnog een bankafschrift van opgevraagd (RVP 1, RVP 2, RVP 3, RVP 4, Ombuds).44 Ten tweede kan de pensioendienst na het overlijden postuum overgaan tot een nieuw IGO-onderzoek van het eerder vastgesteld recht op de IGO voor de betrokkene en de overlevende echtgenoot of wettelijk samenwonende. Sinds 1 juli 2012 worden notarissen of personen die een akte van de erfenis opmaken, verplicht de FOD Financiën hiervan op de hoogte te brengen via een elektronisch bericht (RVP 1, XXX 0, XXX 0, XXX 0, Xxxxxx).00

Xx focus op fraude van de IGO staat in sterk contrast met de beperkte aandacht die wordt geschonken aan niet-gebruik in de regeling (ED, Ombuds). Volgens één ervaringsdeskundige is het net deze focus op fraude die het opsporen van niet-gebruik bemoeilijkt.

Hoe ga je die zwakken eruit filteren zonder de fraudepoortjes open te zetten? (ED)

xxx Xxxxxxxx (2002) redeneert dat wanneer te veel gefocust wordt op economische belangen, dit nadelig is voor de welvaart van de behoeftigen. De overheid tracht aan de hand van de means-test de uitkering enkel te verdelen aan diegenen die het echt nodig hebben. Wanneer overheden echter te veel focussen op de economische voordelen op korte termijn, kan dit ten koste gaan van de langetermijndoelstelling van de uitkering, namelijk het bestrijden van armoede. Op basis van informatie verkregen door de respondenten kan verondersteld worden dat de focus op fraudebestrijding (economisch motief) ongunstig is voor de welvaart van behoeftigen (weinig aandacht voor het bestrijden van niet-gebruik).

43 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

44 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

45 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

4.3.3 Uitvoeringsniveau

In volgende paragrafen worden de oorzaken op het uitvoeringsniveau besproken zoals deze worden ervaren door de respondenten. De oorzaken worden vervolgens verbonden aan theoretische inzichten om op deze manier bij te dragen aan de kennisbasis over non take- up. Als eerste oorzaak op het uitvoeringsniveau wordt de werking van de means-test, en de tekortkomingen hiervan, besproken. van Oorschot (1989) benoemt de means-test als een oorzaak op het wetniveau, maar met betrekking tot de IGO wordt de middelentoets ook oorzakelijk verbonden met niet-gebruik op het uitvoeringsniveau. Vervolgens wordt er ingegaan op de discretionaire ruimte van het ambtelijk personeel en de invloed hiervan op de take-up van de IGO. Tot slot wordt de bereikbaarheid van de dienstverlenende instanties in verband gebracht met niet- gebruik.

4.3.3.1 De werking van de means-test

Verschillende auteurs zoals van Xxxxxxxx (1989) en Bargain et al. (2012) geven aan dat non take-up het gevolg is van de middelengetoetste aard van de uitkeringen. Volgens van Oorschot (1989, 2002) leidt een middelentoets tot administratieve complexiteit en ingewikkelde formulieren, en is dit een vaak voorkomende oorzaak voor niet-gebruik op het uitvoeringsniveau. Eurofound (2015) merkt op dat niet-gebruik het gevolg kan zijn van het feit dat betrokkenen de uitkering niet aanvragen, of er niet in slagen de uitkering aan te vragen, omdat het taalgebruik van de documenten te ingewikkeld is.

De administratieve complexiteit als oorzaak voor niet-gebruik (van Oorschot, 1989; 2002) wordt bevestigd in dit onderzoek. De respondenten en de Commissie Pensioenhervormingen 2020-2040 (2014) merken immers op dat de ingewikkelde inlichtingenbrief (de middelentoets) kan leiden tot bewust of onbewust niet-gebruik (Xx0, Xx0, Xxxxxx, ED).

Ten eerste merken de respondenten op dat de vraagstelling en het taalgebruik van de inlichtingenbrief te moeilijk is voor ouderen. Veel ouderen blijken niet te begrijpen wat er van hen gevraagd wordt

waardoor het mogelijk is dat ouderen de brief foutief of zelfs niet invullen (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0, Xx0, ED, Ombuds, RVP 1, RVP 3, RVP 4), wat leidt tot ‘onbewust’ of ‘bewust’ niet-gebruik volgens de eerder besproken terminologie van Xxxxxx et al. (2014). Het ambtelijk personeel uit dit onderzoek deelt de mening van de Commissie Pensioenhervormingen 2020-2040 (2014), namelijk dat het invullen van het inlichtingendocument voor vele ouderen niet haalbaar is (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0, Xx0, XXX 0, XXX 0, XX, Xxxxxx).

Als antwoord op de vraag of het inlichtingendocument te moeilijk is voor ouderen: Ja da's niet te doen! Die mensen komen allemaal of wel naar hier of wel naar het OCMW of wel naar mutualiteiten en dergelijke (RVP 3) en vooral wanneer het begint te gaan over kadastraal inkomen en dergelijke, dat is gewoon niet duidelijk, vaak doen de kinderen het dan ja. Maar het is die groep die alleen is die overal een beetje tussenuit valt hè. (Mw1)

De respondenten stellen dat veel ouderen hulp nodig hebben bij het invullen van het inlichtingendocument en dat vereenvoudiging van formuleringen en termen noodzakelijk is (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0, Xx0). Verschillende ambtenaren geven aan een voorkeur te hebben voor het inlichtingendocument van de tegemoetkoming voor gehandicapten. Volgens de respondenten maakt de uitvoeringsinstantie van deze uitkering, de FOD Sociale Zekerheid, beter gebruik van de gegevens waarover de overheid beschikt (Mw3, Mw4). In een telefoongesprek met een ex-werknemer werd ook meegedeeld dat de FOD Sociale Zekerheid veel aandacht heeft geschonken aan het verbeteren van de toegankelijkheid van de inlichtingenbrief, terwijl deze inspanningen (nog) niet zijn geleverd door de pensioendienst (Voormalig medewerker FOD Sociale Zekerheid, persoonlijke communicatie, 13 april 2016). Twee inlichtingenbrieven van de FOD Sociale Zekerheid worden toegevoegd in bijlage 7. Een vergelijking maken van deze documenten met de IGO is niet eenvoudig aangezien de bestaansmiddelen die in aanmerking worden genomen verschillen. Wel kan vastgesteld worden dat het taalgebruik ‘eenvoudiger’ is en betrokkenen minder bedragen en bijlagen moeten bijvoegen. Zo wordt “Hebt u vanaf (datum) roerende of onroerende goederen

afgestaan?” (IGO) vervangen door “ik en mijn partner hebben eigendommen verkocht of geschonken” en “ik en mijn partner hebben beleggingen verkocht of geschonken” (FOD Sociale Zekerheid). De respondenten verwachten dat de inlichtingenbrieven van de FOD Sociale Zekerheid beter te begrijpen zijn voor 65- plussers (Mw3, Mw4).

De RVP erkent het feit dat de brief moeilijk is, maar is van mening dat vereenvoudiging onmogelijk is (RVP 1, RVP 2). De cel ‘leesbaarheid’ van de pensioendienst heeft deze inlichtingenbrief reeds onderzocht en aangepast (RVP 2). Tegenstrijdig aan de informatie van de pensioendienst, geven respondenten van de Ombudsdienst en de POD MI aan dat de RVP wel werkt aan vereenvoudiging van de inlichtingenbrief. De RVP startte volgens deze respondenten recent met een project waarbij de pensioendienst samen met enkele ervaringsdeskundigen tracht de inlichtingenbrief te vereenvoudigen (ED, Ombuds).

Vervolgens wordt de opmerking van de Commissie Pensioenhervormingen 2020-2040 (2014), namelijk dat het moeilijk is voor ouderen om op erewoord te verklaren dat de verstrekte inlichtingen juist en volledig zijn (zie: bijlage 2), bevestigd door de respondenten. Betrokkenen worden er heel nadrukkelijk op gewezen dat de gegevens correct ingevuld moet worden, wat erg beangstigend is voor ouderen (ED, Ombuds).

4.3.3.2 Discretionaire ruimte van de pensioenbeambten

Volgens van Oorschot (1991; 1995) kunnen de beheerders van het uitvoeringsniveau een grote invloed hebben op wat betrokkenen daadwerkelijk ontvangen. Xxxxxx (1980) verwijst hieromtrent naar de discretionaire ruimte. De discretionaire ruimte kan volgens Xxxxxx (1980) en Xxxxxx et al. (2010) begrepen worden als het hebben van veel autonomie in het uitvoeren van het werk.

In tegenstelling tot de bevindingen van Ooms (2008) geven de pensioenbeambten aan dat hun discretionaire ruimte erg beperkt is. Ooms (2008) merkte namelijk op dat de pensioenbeambten discretionaire ruimte genieten om de aanvraag te beïnvloeden. Volgens de pensioendienst is er op dit moment weinig tot geen

discretionaire ruimte mogelijk. Het computerprogramma van de RVP, ‘theseos’, werd de laatste jaren verbeterd waardoor het behandelen van dossiers nu gebeurt op basis van een vast formaat en er weinig ruimte overblijft voor interpretatie (RVP 1, XXX 0, XXX 3).

Alhoewel dit niet rechtstreeks verband houdt met niet-gebruik, wordt toch duidelijk dat dossierbehandelaars van de pensioendienst over de mogelijkheid beschikken er een eigen werkwijze op na te houden. Op basis van de wetgeving46 moet de ambtenaar eerst de ingevulde inlichtingenbrief ontvangen alvorens de controlegegevens op te vragen bij FOD Financiën. Deze werkwijze stelt de ambtenaar in staat de IGO te weigeren zonder extra gegevens op te vragen wanneer - uit de inlichtingenbrief blijkt dat de persoon geen recht heeft op een IGO (RVP 1, RVP 2). Toch volgt niet elke ambtenaar deze werkwijze:

Ja zie je, dat is van mijn collega en wij hebben een andere werking. Ik had hier [de gegevens van de FOD] Financiën al lang opgevraagd. Ja dat is een manier van werken, eigenlijk mogen wij niet te veel inlichtingen vragen. Stel: we doen het zoals ik en de persoon verzaakt eraan [betrokkene weigert de IGO], dan hebben we de inlichtingen onnodig opgevraagd. (RVP 4)

De diverse werkwijzen van ambtenaren komt ook tot uiting tijdens de controle van de roerende goederen via het opvragen van een bankafschrift (zie ook: 4.3.2.3). In de dienstnota wordt expliciet vermeld dat bij een eerste IGO-onderzoek de bankafschriften opgevraagd moeten worden, ongeacht of de betrokkene verklaart roerende inkomsten te hebben of niet.47 Uit dit onderzoek wordt duidelijk dat niet iedereen zich aan dit voorschrift houdt. Eén ambtenaar legt uit de rekeningafschriften op te vragen wanneer een betrokkene opgeeft over geen gelden te beschikken. Daarentegen

46 Art.13 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001. ; RVP dienstnota 2001/9: De inkomensgarantie voor ouderen (IGO); RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

47 RVP dienstnota 2015|15: De inkomensgarantie voor ouderen- Vervangt dienstnota 2014|5

vraagt deze ambtenaar geen bewijsstukken op wanneer de betrokkene een bepaalde som gelden noteert op de inlichtingenbrief, zonder hierbij een rekeningafschrift toe te voegen (RVP 4).

Interpretatieruimte kan ontstaan wanneer ambtenaren moeten beslissen of bepaalde materiele bezittingen (zoals schilderijen) wel of niet deel uitmaken van de roerende bestaansmiddelen. Dit aspect wordt niet gereguleerd in de wetgeving en de ambtenaar zal zijn discretionaire ruimte moeten gebruiken om deze (zeldzame) situaties te beoordelen (RVP 1).

xxx Xxxxxxxx (1991, 1995) wijst op de mogelijkheid dat uitvoerders fouten maken en van Lanen (2013) wijst hieromtrent, net zoals Ooms (2008), op de invloed van een zware caseload. De pensioendienst bevestigt dat fouten gemaakt kunnen worden en de ‘caseload’ hierbij een bepalende factor kan zijn (RVP 4). De pensioenbeambten worden geconfronteerd met grote personeelstekorten en een groot aantal dossiers dat behandeld moet worden (ED, Xxxxxx, XXX 0, XXX 0, XXX 4). Het behandelen van dertig tot vijftig dossiers per dag per ambtenaar is niet ongewoon (RVP 4). Ook aan het onthaal en op de zitdagen van de pensioendienst moeten grote aantallen mensen geholpen worden door slechts één of twee collega’s (ED, RVP4). De grote caseload kan een invloed hebben op de kwaliteit van het werk.

Ja ik denk bij mij wel. Ik geef dat eerlijk toe. Er zijn dingen bij, ik zet daar ‘ja’ en ik klik het niet aan in mijn berekening. Dat zijn fouten die je maakt door snel te zijn. Een vinkje ‘ja’ of een vinkje ‘nee’ dat kan een heel verschil zijn. (RVP 4)

De pensioendienst werkt met verificateurs om het maken van fouten te beperken. Alle dossiers worden gecontroleerd door een verificateur. Wanneer een ambtenaar een dossier heeft afgehandeld, moet het eerst worden geverificeerd door een andere collega alvorens het dossier kan worden afgerond. Het maken van fouten, wat kan leiden tot niet-gebruik, wordt sterk ingeperkt door dit systeem (RVP 1, XXX 0, XXX 4). De respondenten geven aan dat het systeem van verificatie wel kan leiden tot vertragingen in de dossierbehandeling (RVP 2, RVP 4).

Het maken van fouten kan leiden tot ‘tijdelijk’ niet-gebruik. ‘Tijdelijk’ niet-gebruik duidt op het feit dat er een bepaalde tijd zit tussen het recht hebben op de tegemoetkoming en het daadwerkelijk ontvangen van die tegemoetkoming (van Oorschot, 1989, 1995). Telkens wanneer een ambtenaar fouten maakt in de behandeling van het dossier, wordt dit afgekeurd door de verificateur en moet het dossier opnieuw bekeken worden (RVP 2, RVP 4). De pensioendienst verbindt zich ertoe in zulke gevallen de IGO terug te betalen (RVP 1). In het geval van een administratieve vergissing of fout stelt de wet dat de IGO herzien wordt en dat deze nieuwe beslissing ingaat vanaf het moment dat de verbeterde beslissing had moeten ingaan.48 Indien de pensioendienst verantwoordelijk is voor de vergissing en hierdoor geen of te weinig IGO werd uitgekeerd, wordt het verschuldigde bedrag in één som uitbetaald op de bankrekening van de betrokkene. Vervolgens wordt ook het juiste IGO-bedrag maandelijks toegekend aan de betrokkene (RVP 1, RVP 3).

Dat we goed zitten met ons toekenningen op IGO, zeker. Daar zitten we goed. Mensen krijgen op tijd hun geld en als het te laat komt is het met terugwerkende kracht. (RVP 3)

4.3.3.3 Discretionaire ruimte van de maatschappelijk werkers

Eurofound (2015) rapporteert over de onderzoeksresultaten van het Belgisch onderzoek, uitgevoerd door Xxxxxxxxxx et al. (2007). In dit onderzoek komt naar voren dat de discretionaire ruimte van maatschappelijk werkers een oorzaak kan zijn voor niet-gebruik. Xxxxxxxxxx et al. (2007) spreken in dit onderzoek over de grote variabiliteit in de hulp die betrokkenen ontvangen van het OCMW. Deze variabiliteit in de hulpverlening heeft betrekking op zowel de administratieve- als de hulpverlenende behandeling van cliënten. Het hebben van een zware caseload en een gebrek aan tijd heeft een effect op de manier waarop cliënten behandeld worden. Maatschappelijk werkers zoeken immers naar (alternatieve) strategieën die afwijken van de oorspronkelijke intenties van de

48 Art.13 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001.

wetgevende instanties om sneller te kunnen werken (Xxxxxxx, Xxx Xxxxx & Xxxxxxxxx, 1999). Volgens Xxxxxxxxxx et al. (2007) is deze variabiliteit van de hulpverlening in OCMW’s nadelig voor de rechtszekerheid van de betrokkenen. Eurofound (2015) benoemt, op basis van dit onderzoek van Xxxxxxxxxx et al. (2007), de grote macht van een lokale institutie als een oorzaak voor niet-gebruik.

In dit onderzoek wordt bevestigd dat de dienstverlening van OCMW’s lokaal ingevuld wordt, wat leidt tot een grote verscheidenheid aan dienstverlening tussen verschillende regio’s. Sommige OCMW’s behandelen de IGO-aanvraag, in andere gemeentes gebeurt de IGO-aanvraag in het gemeentehuis. Sommige maatschappelijk werkers doen huisbezoeken en anderen doen dit niet. Sommige maatschappelijk werkers vullen de inlichtingenbrief in met de betrokkenen, anderen doen dit niet (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0, Xx0).

Ik verwijs door naar het stadhuis…maar dan moeten zij wel zelf naar het stadhuis gaan, met inkomstenbewijzen… voilà dat is mijn taak daarin. Wij hebben de tijd niet om mee dat traject te overlopen maar meestal is dat duidelijk voor die mensen.(Mw2)

Dat is gemeentelijk bepaald. Er zijn gemeenten die het belangrijk vinden om dat mee op te pakken en er zijn ook gemeenten die zeggen van: “Wij hebben al heel veel te doen en vinden niet dat dat onze bevoegdheid is.” (Mw3)

De dienstverlening is zo divers dat ook verschillende professionals in contact komen met de IGO-aanvragen. Wanneer de IGO-aanvraag niet gebeurt in het OCMW en de persoon hiervoor naar het gemeente- of stadshuis moet gaan, worden ze vaak geholpen door administratief bedienden. Twee respondenten geven aan dat wanneer betrokkenen niet in contact komen met maatschappelijk werkers, ze mogelijks hun rechten kunnen mislopen (Mw3).

Hier gebeurt dat door een maatschappelijk werker, in veel gemeenten is dat een administratief bediende… dat gaat echt van gemeente tot gemeente afhangen. Hetgeen dat ze invullen zal wel in orde zijn, het probleem is dat ze niet verder kijken dan dat stuk, de rechten die nog mogelijk zijn. [Xxx xxxxx] je dikwijls de opmerking

[…] van "Oh wat jij mij hier vertelt, heeft mij nog nooit iemand gezegd.” De uitdaging is vooral dat niet enkel gekeken wordt of een bepaalde bijstandsuitkering in orde is maar ook of alle sociale voordelen die daaruit kunnen voortvloeien opgenomen worden. (Mw3)

Naast de lokale invulling van de dienstverlening, kan ook de werkbelasting en persoonlijke motivatie van de maatschappelijk werker een invloed hebben op de aangeboden diensten (Mw1, Xx0, Xx0). Xxx Xxxxx (2013) en Ooms (2008) bevestigen de invloed van de caseload op de kwaliteit van het uitgevoerde werk. In de studie van Xxxx (2008) komt ook naar voren dat hard werk en motivatie van de maatschappelijk werker een stimulerend effect heeft op de opname van de IGO.

Daar zitten dan misschien maar twee mensen op en dan hebben die de ruimte niet om alles mee op te volgen en mee op te pakken met de mensen zoals wij dat doen… Het zou spijtig zijn … als je bij een maatschappelijk werker komt die minder gemotiveerd is en dan niet alle rechten uitput, ja dat is jammer… (Mw1)

Je hebt als maatschappelijk werker heel wat ruimte om er zelf veel van te maken… Het bestuur gaat u niet opleggen van u moet nu dit bij iedereen controleren, nee. (Mw1)

Xxxxx (2013) maakt ook duidelijk dat veel regulering kan leiden tot een complex kluwen aan regels die uiteindelijk een paradoxaal effect teweegbrengen, met name meer onzekerheid en onvoorspelbaarheid voor de sociaal werker. van Oorschot (1995, 2002) legt uit dat means-tested uitkeringen erg gevoelig zijn voor niet-gebruik, net omwille van de complexe regelgeving die ontstaat door de middelentoets. Op het uitvoeringsniveau leidt dit tot een stijgende kans op het maken van fouten, op het fout interpreteren van de wetgeving etc.

Het is ook vaak zo hoe ouder je bent, hoe meer je weet. Je wordt geacht de hele sociale wetgeving te kennen, maar ja dat is wel heel uitgebreid. (Mw1)

4.3.3.4 Interpretatie van de wet

xxx Xxxxxxxx (1995) legt uit dat een onjuiste interpretatie van de wet een oorzaak kan zijn voor niet-gebruik op het uitvoeringniveau. In dit onderzoek maken de respondenten duidelijk dat bepaalde interpretaties van de wet tot niet-gebruik kunnen leiden.

Allereerst vermelden de respondenten dat de IGO gelijktijdig wordt uitbetaald met het pensioenbedrag, in één som, waardoor ouderen vaak niet beseffen dat ze een IGO ontvangen (RVP 1, Mw2). In de wetgeving wordt deze betalingsstrategie echter niet voorgeschreven. De wetgeving stelt dat de IGO door de RVP wordt uitbetaald aan de betrokkene49 door middel van een overschrijving op de persoonlijke zichtrekening of in uitzonderlijke gevallen, via postassignaties.50 In een specifiek KB betreffende betalingen door de RVP wordt vermeld dat in geval van betaling van meerdere uitkeringen door de RVP, deze worden uitbetaald op de persoonlijke zichtrekening van de betrokkene.51 Ook in de dienstnota’s staat niet voorgeschreven dat de betaling in één som dient te gebeuren. Er wordt enkel vermeld dat wanneer de IGO gecumuleerd wordt met andere uitkeringen, alle voordelen op dezelfde dag (de 6de van de maand) betaald moeten worden.52

De respondenten geven aan dat het betalingssysteem van de IGO een negatief effect heeft op de bekendheid van de regeling bij ouderen. Ouderen kennen het verschil tussen de IGO en het pensioen niet. Bijgevolg zijn zij niet op de hoogte van de verschillende voorwaarden die aan beide regelingen gebonden zijn (RVP 1, Mw3).

Mensen weten niet dat dit een bijstandsuitkering is, mensen begrijpen dat niet goed want ze krijgen het met hun pensioen

49 Art.14 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001

50 Art. 40 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

51 Art. 2 of KB van 13 augustus 2011 betreffende de betaling van de door de Rijksdienst van Pensioenen betaalde uitkeringen, BS 24 augustus 2011

52 RVP dienstnota 2001/9: De inkomensgarantie voor ouderen (IGO)

uitbetaald. Dat is hun pensioen, dat is geen bijstandsuitkering. (Mw3)

Eén van die veelvoorkomende problemen naar aanleiding van deze onbekendheid is het schorsen van de IGO-betaling, omdat de oudere niet voldoet aan de verblijfsvoorwaarden (zie: 4.3.2.2). In dit geval verblijft de oudere langer dan 29 dagen in het buitenland. Ouderen kennen vaak het verschil niet tussen de voorwaarden van de IGO en de voorwaarden van het pensioen (RVP 1, ED) Met betrekking tot de IGO is het verblijf in het buitenland begrensd tot 29 dagen per kalenderjaar. De betrokkene mag voor een langere periode in het buitenland verblijven maar moet de pensioendienst hiervan op de hoogte brengen. De IGO wordt in dit geval niet uitbetaald voor de periode die deze 29 dagen overschrijdt. Betrokkenen zijn vaak niet op de hoogte van deze regelgeving omdat zij denken dat de IGO behoort tot het pensioen. Het pensioen wordt namelijk wel uitbetaald wanneer betrokkenen in het buitenland verblijven en/of wonen. Indien de betrokkene zich niet houdt aan de verblijfsvoorwaarde wordt de IGO-betaling geschorst53 en treedt (tijdelijk) niet-gebruik op omdat de betrokkene zich niet bewust was van de regelgeving.

Xxxxxx, mijn persoonlijke [mening], niet van de RVP, ik heb al dikwijls geopperd om dat beeld bij te sturen door twee aparte betalingen te doen. Eén op vlak van IGO en één op vlak van pensioen, op dezelfde datum en op dezelfde rekening maar dat het duidelijk is dat daar en verschil is, ook omdat de betaalcondities verschillend zijn. (RVP 1)

Als tweede foutieve interpretatie van de wettelijke bepalingen is het feit dat de pensioendienst geen (of zo weinig mogelijk) voorschotten uitbetaalt (ED, XXX 0, XXX 0, XXX 4). De wetgeving stelt daarentegen dat de pensioendienst voorschotten moet uitbetalen aan betrokkenen wanneer uit het bestaansmiddelenonderzoek blijkt dat nog geen definitieve beslissing genomen kan worden.54

53 Art. 42 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

54 Art 11 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

Een voorbeeld van zo’n situatie doet zich voor wanneer er problemen zijn met de bekendmaking van de buitenlandse pensioenen (RVP 3, XXX 0, XX, Xxxxxx). In de means-test van de IGO wordt namelijk rekening gehouden met alle bestaansmiddelen en pensioenen.55 Bijgevolg kan de IGO niet worden uitbetaald alvorens alle pensioenrechten worden opgenomen (RVP 1, RVP 4, ED), ongeacht de aard of oorsprong van deze middelen.56 Dit wil zeggen dat ook de gegevens van het buitenlands pensioen bekend moeten zijn, omdat deze ook worden meegenomen in de middelentoets. In de praktijk blijkt de gegevensuitwisseling tussen verschillende landen niet accuraat te werken (RVP 3, ED, Ombuds).

Ja dat [buitenlandse pensioenen] moet gekend zijn ja, dat is ook een stuk van de bestaansmiddelen. Maar eer je het vaak hebt! Vraag het maar eens aan Griekenland hè! En ja Griekenland daar zien we soms dossiers van een paar jaar hè. (Ombuds)

Als die papieren niet in orde komen, dat zijn van die landen: Portugal, Italië, Bosnië, Kroatië. Ik heb mensen die 3 a 4 jaar aan het wachten zijn. Wat er wel wordt gedaan, als het te lang duurt worden er voorschotten gevraagd.(ED)

Volgens de Ombudsdienst betaalt de pensioendienst geen of weinig voorschotten, ook niet als de betrokkene ernaar vraagt. De Ombudsdienst heeft al meermaals moeten bemiddelen tussen de pensioendienst en de betrokkene voor een voorschot op de IGO (Ombuds).

Vaak hebben wij moeten bemiddelen om een voorschot te krijgen omdat het oorspronkelijk niks was. Normaal zouden ze het sowieso moeten toekennen maar we hebben al dossiers gezien dat er geen voorschotten zijn toegekend dat het pas door ons gebeurt, door onze bemiddeling werden de voorschotten toegekend. (Ombuds)

De pensioendienst geeft toe niet gewillig te zijn deze voorschotten te betalen omdat dit een risico met zich meebrengt. De mogelijkheid bestaat immers dat, na het ontvangen van de buitenlandse

55 Art. 7 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001

56 RVP dienstnota 2001/9: De inkomensgarantie voor ouderen (IGO)

pensioengegevens, de betrokkene geen recht heeft op de IGO of recht heeft op een kleiner IGO-bedrag. In deze situaties werden de voorschotten ten onrechte of te veel uitbetaald waardoor een terugvordering moet plaatsvinden (RVP 2, XXX 0, XXX 4). Een terugvordering is niet prettig voor de betrokkenen en hierdoor redeneert de pensioendienst dat het soms beter is om te wachten op de documenten van het desbetreffende land (RVP 2, RVP 3). De pensioendienst geeft daarnaast ook aan dat een terugvordering onnodige administratieve lasten met zich meebrengt (RVP 2).

4.3.3.5 Onduidelijke informatieverstrekking

De vierde oorzaak voor niet-gebruik van de IGO heeft betrekking op de onduidelijke informatieverstrekking van het uitvoeringsniveau. van Oorschot (1989, 1995) haalde reeds aan dat een gebrekkige communicatie en het geven van onvoldoende voorlichting en informatie voor cliënten, een oorzaak voor niet-gebruik is op het uitvoeringsniveau. Meermaals wordt aangehaald dat ouderen onvoldoende op de hoogte zijn over het bestaan en de regulering van de IGO (Ombuds, ED, RVP 1, RVP 3, RVP 4, Mw1, Mw2, Xx0, Xx0, Xx0).

Bekendmaking van het recht op de IGO zal voornamelijk vanuit de RVP, hulpverleners, OCMW’s, ziekenfondsen, moeten komen. Spontaan zal een rechthebbende niet direct reageren, al was het maar omdat de term ‘inkomensgarantie voor ouderen’ nietszeggend is voor de huidige generatie gepensioneerden. (Mw5)

De Caluwé et al. (2012) merkten op dat het probleem van de gebrekkige informatieoverdracht ook beïnvloed wordt door ‘de digitale kloof’. De respondenten bevestigen dat deze digitale kloof nog steeds een belangrijke factor is voor het probleem van informatieverstrekking. Het merendeel van de informatie kan ‘online’ gevonden worden maar voor een grote groep ouderen is dit moeilijk toegankelijk. Daarbovenop wordt de informatie vaak fout geïnterpreteerd indien betrokkenen wel overweg kunnen met de computer (RVP 0, XX, Xxxxxx, Xx0, Xx0, Xx0, Xx0).

Ik krijg ook vaak te horen op de dienst pensioenen van “Het staat toch op de website van de IGO.” Ik ben 42 jaar, ik ben opgegroeid

zonder computer, we hebben dat niet meegemaakt op school. Laat staan de generatie van 65-75 jaar. Ik denk niet dat die mensen op de website gaan zien. Dus hoe worden die bereikt?(ED)

Ook geven respondenten aan dat de website van de RVP erg onduidelijk is, zowel voor professionals als ouderen (Ombuds, Mw3). Het valt bovendien op dat de website van de RVP foutieve informatie bevat. Zoals uitgelegd (zie: 4.3.2.2) bestaat er in de praktijk geen polyvalentie tussen het IGO-onderzoek en de aanvraag van het ambtenarenpensioen (Ombudsdienst Pensioenen, 2016) (Ombuds, RVP 2). Toch wordt op website van de Rijksdienst Voor Pensioenen (2015) het volgende vermeld bij het onderdeel ‘De inkomensgarantie voor ouderen aanvragen’:

Een IGO-aanvraag geldt ook als pensioenaanvraag wanneer de aanvrager aangeeft in België als werknemer, zelfstandige of ambtenaar gewerkt te hebben. Dat is ook het geval wanneer tijdens het IGO-onderzoek blijkt dat betrokkene in één van bovenstaande hoedanigheden werkte.

De Rijksdienst voor Pensioenen (2015)

Een belangrijke bron voor informatieverstrekking voor ouderen is de pensioendienst (Mw5). De RVP organiseert zitdagen in gemeentes om op deze manier een lokale dienstverlening aan te bieden. De respondenten oordelen positief over de diensten van de pensioendienst zoals het onthaal en de zitdagen. In de gewestelijke kantoren van de RVP kan de betrokkene ook met zijn vragen terecht. De betrokkene kan hiervoor een afspraak maken of gebruik maken van de vrije onthaalfunctie. Voornamelijk de zitdagen, georganiseerd in grote gemeenten, zijn erg succesvol in informatieverstrekking en hulp voor ouderen (Mw4, Xxxxxx, XXX 0, XXX 0, XXX 4).

Het bestaan van de zitdagen en het onthaal van de pensioendienst worden positief beoordeeld, maar deze diensten blijken onvoldoende bereikbaar te zijn. De respondenten duiden op lange wachttijden voor ouderen (Mw3,Mw4). Ervaringsdeskundigen merken op dat de pensioendienst overspoeld wordt door ouderen die vragen hebben (ED). De pensioendienst geeft zelf ook aan sterk onder druk te staan en te weinig personeel te hebben om tegemoet te komen aan de noden van ouderen (RVP 3, RVP 4). Daarnaast wordt aangegeven

dat de zitdagen in bepaalde gemeentes werden afgeschaft en dit de dienstverlening niet ten goede komt (Mw3).

Volgens het ambtelijk personeel is ook de bereikbaarheid van de telefoonlijn ondermaats, zowel voor betrokkenen als voor professionals. Maatschappelijk werkers contacteren regelmatig de ‘1765’ telefoonlijn van de pensioendienst wanneer ze vragen hebben in verband met de regelgeving. Toch blijkt dat de bereikbaarheid van deze dienst niet tegemoet komt aan de noden (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0, Xx0, XXX 0, XXX 0, Xxxxxx, XX).

De telefoonlijn 1765 is een goed initiatief, de lijn is echter vaak bezet. (Mw5)

Als ik de telefoonlijn gebruik is dat ’s morgens tussen 9 uur en 9u10, dan weet ik dat ik kans maak om vlot binnen te geraken, daarna niet meer. Ik moet wel zeggen de inlichtingen die je krijgt zijn wel verbeterd ten opzichte van vroeger. Duidelijker en to the point. (Mw4)

Toch wordt de kwaliteit van informatieverstrekking voor ouderen via de telefoonlijn door sommige respondenten niet goed beoordeeld. Er wordt meegedeeld dat ouderen de verkregen informatie vaak niet begrijpen (Mw2). Een eerste mogelijke verklaring hiervoor is dat het callcenter van de pensioendienst slechts twee tot drie minuten de tijd heeft om de persoon verder te helpen (Ombuds). Een tweede verklaring is dat de telefoonlijn werkt met keuzemenu’s wat vaak moeilijk is voor ouderen (Mw4).

Ben je werknemer, druk 1, ben je zelfstandige, druk 2… Mensen die zwakker zijn… die haken af, letterlijk dan! (Mw4)

Ouderen zijn dikwijls een kwetsbare groep, omdat ze weinig kennis hebben van de sociale wetgeving. Informatieverstrekking is juist om deze reden erg belangrijk voor ouderen (RVP 0, Xx0, Xxxxxx). Vroeger werd bij het versturen van de inlichtingenbrief een document toegevoegd met het adres en het tijdstip van de zitdagen zodat ouderen wisten waar ze terecht konden wanneer ze hulp nodig hadden bij het invullen van de gegevens (RVP 1, XXX 0, Xxxxxx). Deze bijlage wordt nu niet meer toegestuurd (RVP 2, RVP 4), wat de informatieverstrekking niet ten goede komt (RVP 2).

Alhoewel de maatschappelijk werkers proberen een laagdrempelige dienstverlening te organiseren, is ook deze vorm van hulpverlening soms moeilijk bereikbaar voor ouderen (Mw1). Fysieke, mentale en sociale barrières, die vaak voorkomen bij de oudere leeftijdscategorie, kunnen de vraag naar hulp bemoeilijken (Mw1, Mw2, ED, Ombuds).

De respondenten maken duidelijk dat, zelfs indien de huidige informatiekanalen verbeterd worden, de grote uitdaging bestaat uit het zoeken naar manieren om de groep ‘niet-gebruikers’ te kunnen bereiken (Ombuds, XXX 0, Xx0, Xx0, Xx0).

Ja het zijn altijd dezelfde mensen die eruit vallen he, die weinig contacten hebben, die niet lezen, het niet meer kunnen, het niet meer begrijpen, die bereik je niet. Die lezen de streekkrant niet, die gaan niet op internet, die gaan niet naar de gepensioneerdenbond waar ze dat dan toch zouden kunnen horen. (Mw1)

De mensen die aanspraak kunnen maken op een IGO zijn de moeilijkste categorie om te bereiken, want ja als wij publiciteit voeren in de pers, dan bereik je niet specifiek die doelgroep want de meeste mensen die met een pensioentje moeten rondkomen van 600- 700 euro per maand die kopen geen krant. (Ombuds)

4.3.3.6 Inaccurate gegevensuitwisseling

xxx Xxxxxxxx (1995) wijst op de slechte kwaliteit van technische administratieve procedures als oorzaak voor niet-gebruik op het uitvoeringsniveau. In dit onderzoek komt deze oorzaak tot uiting wanneer blijkt dat een gebrekkige administratie leidt tot niet-gebruik.

Een eerste oorzaak voor tijdelijk niet-gebruik kan volgens de respondenten toegewezen worden aan de slechte gegevensuitwisseling van pensioendocumenten tussen bepaalde landen (RVP 3, XXX 0, XX, Xxxxxx).

Er zijn mensen die wonen nu in België, [ze hebben] een buitenlands pensioen maar [hebben] ook een stukje in België gewerkt. De wet zegt met de pensioenen: “Voor wij u een IGO kunnen geven moeten wij alle pensioenrechten uitputten.” Het probleem is, ik heb ne mens

die al drie jaar aan het wachten is op zijn IGO, gewoon omdat die landen niet meewerken. (ED)

Een tweede vorm van inaccurate gegevensuitwisseling kan gevonden worden in de wettelijke bepaling voor het ambtshalve onderzoek. De IGO wordt ambtshalve onderzocht voor personen die een tegemoetkoming voor personen met een handicap of een leefloon ontvangen.57 De gegevensuitwisseling van personen met een bestaansminimum verloopt niet automatisch, in tegenstelling tot de gegevensuitwisseling van personen met een tegemoetkoming voor gehandicapten (RVP 1, XXX 0, XX, Xxxxxx).

Er blijkt heel wat onduidelijkheid te bestaan over deze regelgeving bij de respondenten. De wet stelt dat de instellingen die de voordelen betalen (de tegemoetkoming voor gehandicapten en het bestaansminimum) de pensioendienst op de hoogte moeten brengen zes maanden voor de wettelijke pensioenleeftijd wordt bereikt.58 In de praktijk is er echter een verschil in het systeem van gegevensuitwisseling voor de twee bevoegde instellingen, waarbij de gegevensuitwisseling met de Directie-generaal Personen met een handicap automatisch verloopt. De pensioendienst geeft aan dat de OCMW’s geacht worden de gegevens van personen met een bestaansminimum door te geven aan de RVP alvorens deze de wettelijke pensioenleeftijd bereiken (RVP 1).

Opvallend is dat alle bevraagde ambtenaren van de RVP niet weten hoe deze gegevensuitwisseling met het OCMW in de praktijk verloopt, en of de OCMW’s daadwerkelijk deze gegevens doorgeven aan de pensioendienst (RVP 1, XXX 0, XXX 0, XXX 4).

Waarschijnlijk gebeurt dat in Brussel automatisch. Ik krijg die niet binnen. Ik krijg alleen maar dossiers IGO binnen in mijn Theseos, waarschijnlijk wordt dat elektronisch geregeld maar ik weet het niet. Ik denk dat zij aan de RVP signaleren en dan [is er een]ambtshalve onderzoek door de RVP. (RVP 3)

57 Art. 10 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

58 Art. 10 of KB van 23 mei 2001 tot instelling van een algemeen regelement betreffende de inkomensgarantie voor ouderen, BS 31 mei 2001

De OCMW’s blijken zich niet bewust te zijn van deze regel. De bevraagde maatschappelijk werkers geven deze gegevens niet door aan de pensioendienst, maar vragen direct een IGO aan voor de betrokkenen via een elektronisch aanvraagdocument (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0, Xx0). De Ombudsdienst geeft aan dat dit geen problemen creëert en deze manier van werken goed verloopt en OCMW’s niet zullen vergeten deze aanvraag in te dienen. Het leefloon wordt namelijk gedeeltelijk gefinancierd uit lokale middelen en deze uitgaven verdwijnen wanneer het pensioen wordt toegekend (Ombuds). Toch suggereert één maatschappelijk werker dat dit niet altijd efficiënt gebeurt:

Ik heb dat nu met hand en tand moeten uitleggen, er echt op [moeten] hameren van stuur die mensen door! Nu is men die reflex aan het maken omdat ik ook in dezelfde ruimte zit met [maatschappelijk werkers] die zich bezig houden met het leefloon. Voordien waren er hier nog mensen van 67, 68 jaar met een leefloon. Er zijn of waren blijkbaar heel wat OCMW’s die de reflex niet hadden hè. Men zou binnen het OCMW de absolute reflex moeten hebben van iemand van 64 en een leefloon, doorsturen naar de IGO, aanvraag indienen via de computer. (Mw4)

4.3.4 Cliëntniveau

Hoewel Xxxxxxxxxx (2014) vermeldt dat niet-gebruik zelden te wijten is aan oorzaken op het cliëntniveau, beweren de respondenten in dit onderzoek het omgekeerde. Volgens de respondenten is niet-gebruik van de IGO hoofdzakelijk te wijten aan oorzaken op het cliëntniveau, met name aan de onwetendheid en kwetsbaarheid van de doelgroep (Ombuds, RVP 1, RVP 2, RVP 3, RVP 4, Mw1, Mw2, Mw3, Mw4).

Bovendien wordt ook duidelijk dat deze cliëntfactoren vaak leiden tot ‘bewust’ (Xxxxxx et al., 2014) en ‘primair’ niet-gebruik (van Oorschot, 1995).

Het is belangrijk op te merken dat de oorzaken op het cliëntniveau beïnvloed worden door oorzaken op andere niveaus. Xxxxxxx et al. (2004) en van Oorschot (1995) bevestigen dat de oorzaken op verschillende niveaus met elkaar interageren. Op het wetniveau legt van Oorschot (1995, 2002) bijvoorbeeld uit dat means-tested uitkeringen vaak complex zijn vanwege de ingewikkelde regels over

wie rechthebbend is en welke middelen in aanmerking worden genomen. Het gevolg van de ingewikkelde structuur is dat individuen zich niet bewust zijn van de sociale regeling en niet over de juiste kennis bezitten met betrekking tot de aanvraag- en toelatingsvoorwaarden (Eurofound, 2015).

4.3.4.1 Onvoldoende kennis en foute percepties

De respondenten geven aan dat ouderen weinig kennis hebben over de gehele sociale regelgeving, en dus ook over de IGO. De onbekendheid van de uitkering bij de doelgroep is groot. Vaak is het zelfs zo dat IGO-ontvangers niet beseffen dat ze de uitkering ontvangen (Mw2, Xx0, Xx0, Xx0, ED, XXX 0, XXX 0, Xxxxxx). Volgens de respondenten kennen veel ouderen de term ‘inkomensgarantie voor ouderen’ ook niet (Xx0, Xx0, Xx0, Xxxxxx). In het masterproefonderzoek van Xxxx (2008) werden twaalf ouderen bevraagd, waarvan niemand de term bleek te kennen.

Een belangrijk aspect dat bijdraagt aan de onbekendheid is het feit dat er nog steeds veel ouderen zijn die niet kunnen lezen en schrijven (Mw2, Ombuds). Volgens een respondent van de Ombudsdienst Pensioenen zijn er in België meer dan 500.000 mensen die niet kunnen lezen en schrijven (Ombuds). Het hebben van onvoldoende kennis wordt daarnaast ook beïnvloed door anderstaligen die de regels van de IGO niet begrijpen omdat ze de taal niet, of onvoldoende, beheersen (ED).

De Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 (2014) stelt dat sommige ouderen onbewust de vragenlijst foutief invullen, omdat ze onvoldoende kennis hebben over de sociale wetgeving. Het is mogelijk dat het foutief invullen van de inlichtingenbrief, het neerschrijven van een extra nul bijvoorbeeld, kan leiden tot niet- gebruik (RVP 1). De wet schrijft namelijk voor dat de IGO geweigerd mag worden zonder inlichtingen op te vragen bij de FOD Financiën, wanneer blijkt dat er elementen aanwezig zijn waardoor de voorwaarden voor het ontvangen van de uitkering niet vervuld zijn.59 Volgens de pensioendienst wordt de betrokkene bij een

59 Art. 13§1,2,3 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.

weigering altijd een berekening toegestuurd waardoor deze de fout kan ontdekken (RVP 1). Maatschappelijk werkers geven echter aan dat de documenten van de RVP, met name de berekeningen, niet leesbaar zijn voor ouderen (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0).

Ten tweede blijken ouderen te kampen met foute percepties over het gerechtigd zijn. xxx Xxxxxxxx (1995) beschrijft dat onwetendheid over de uitkering of het hebben van foute of onvoldoende informatie over de uitkering, kan leiden tot foute conclusies over het wel of niet rechthebbend zijn voor de uitkering. van Oorschot (1995) trekt het belang van deze oorzaak in twijfel aangezien er onvoldoende onderzoek is waarbij ook de percepties van gebruikers worden onderzocht. In het onderzoek van Xxxxxxxxxx et al. (2007) blijkt de perceptie geen invloed te hebben aangezien zelfs in geval van foute percepties de uitkering (het leefloon) alsnog aangevraagd wordt. Met betrekking tot de IGO blijkt deze oorzaak wel een invloed te hebben. De respondenten maken duidelijk dat ouderen vaak geen kennis hebben over het bestaan van de regeling en bovendien vaak ook niet beseffen dat ze rechthebbend zijn voor de uitkering (Xx0, Xx0, Xx0, Xxxxxx).

De weg naar het OCMW is moeilijk voor ouderen omdat ze ook niet altijd het besef hebben dat ze tekort zijn gedaan. (Mw1)

Tot slot geven ouderen vaak een foute interpretatie aan de sociale wetgeving. Maatschappelijk werkers geven aan dat 65-plussers de IGO vaak niet willen aanvragen of weigeren mee te werken aan het onderzoek, omdat ze kampen met foute ideeën over de werking van deze bijstandsuitkering. Ouderen vrezen vaak dat de kinderen het verschuldigde bedrag moeten terugbetalen na hun overlijden of dat de RVP het pensioenbedrag zal verminderen wanneer ze de IGO ontvangen. (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0).

Ze zijn ook heel bang voor die bemoeienissen: “Ze moeten in mijn leven niet komen [die] van [de FOD] Financiën.” Ze kennen dat niet, ze vertrouwen dat niet. [Ze denken:] “Het ministerie komt alleen maar halen in de plaats van te geven.” (Mw2)

Ze hebben vaak schrik: “Als ze mij hier iets gaan bijgeven, gaan ze dat ergens anders afpakken?” (Mw3)

De respondenten geven aan dat ouderen het IGO onderzoek weigeren uit angst en onwetendheid (Xx0, Xx0, Xx0, Xx0, Xxxxxx). van Oorschot (1995) spreekt over ‘primair’ niet-gebruik wanneer de betrokkene geen aanvraag indient. Xxxxxx et al. (2014) benoemt deze situatie als ‘bewust’ niet-gebruik. Uit dit onderzoek komt naar voren dat gebruikers in sommige gevallen ‘bewust’ de uitkering niet aanvragen naar aanleiding van ‘onbewust’ foute ideeën. Ook Xxxxxx (2006) legt uit dat de keuze om de uitkering niet op te nemen geen bewust en rationeel proces is, maar dat de beslissing vaak onbewust gemotiveerd is.

De verantwoordelijkheid om de kennis van de ouderen te verbeteren ligt bij het ambtelijk personeel (Mw1, Xx0, Xx0, XXX 0, Xxxxxx, XX). Zoals blijkt uit de onderzoeksgegevens hebben ouderen vaak niet de nodige kennis over de sociale uitkering, wat volgens Xxxxxxx et al. (2012) gezien wordt als de belangrijkste oorzaak voor non take- up.

Het zijn waarschijnlijk juist diegenen die het meeste moeten weten, die het minste weten hè. Die gaat ook niet zijn rechten uitputten omdat hij ze doodgewoon niet kent, spijtig maar het is zo. (RVP 3)

4.3.4.2 Kwetsbare target categorie

Het ambtelijk personeel benoemt ’65-plussers’ als een kwetsbare categorie in de samenleving (Mw2, Mw4, ED, Ombuds). De kwetsbaarheid van deze categorie is ten eerste grotendeels te wijten aan het gebrek aan kennis en de foute percepties (zie: 4.3.4.1). Volgens Xxxxxxx et al. (2012) zijn ouderen een kwetsbare categorie omdat zij over weinig kennis beschikken. Ook de respondenten wijzen op de beperkte kennis van ouderen over de regeling, en brengen dit in verband met de geringe informatieverstrekking vanuit de RVP en het bestaan van een digitale kloof (ED, Xxxxxx, Xx0, Xx0, Xx0, Mw4). Ten tweede wordt ook angst vermeldt als een grote oorzaak voor niet-gebruik. De respondenten geven aan dat de angst sterk samenhangt met de foute interpretaties en foute ideeën over de regelgeving (Mw2, Mw3, XXX 0, Xxxxxx).

Ik heb daar al drie keer de IGO voor aangevraagd. Ja die man wil niet. Uit angst hè, er zijn mensen die uit angst niet willen. Ze willen

niet dat er meer geweten is van hun en dan is de vraag van in hoeverre kan je die angst wegkrijgen? (Mw2)

De kwetsbaarheid van ouderen is ook het gevolg van andere oorzaken. Zo wordt meermaals vermeld dat ouderen moeilijk de weg naar de dienstverlenende instanties vinden en dat mentale en fysieke beperkingen hier een grote rol in spelen (Mw1, Mw2).

Over de fysieke barrière: Ik heb mijn best gedaan om te horen van kan er niet aan huis gekomen worden door het stadhuis voor de IGO- aanvraag… maar ja dat wordt niet gedaan dus die heeft geen IGO. (Mw2)

Bovendien wordt ook aangehaald dat ouderen vaak schroom en schaamte ervaren in het vragen om financiële hulp, voornamelijk wanneer zij het initiatief moeten nemen om hulp te vragen (Ombuds). Xxxxxxxxxx et al. (2007) beschrijft deze gevoelens van schaamte als een sociaal-psychologische drempel die de opname van de uitkering belemmert. Deze gevoelens van schaamte ontstaan doordat de maatschappij de gebruikers van uitkeringen negatief stigmatiseren.

Wanneer gesproken wordt over mogelijke oorzaken verwijzen de respondenten consequent naar een categorie van mensen die gevoelig zijn voor niet-gebruik, namelijk mensen die geen familie hebben, die alleen zijn, die niet deelnemen aan het sociale leven, die met andere woorden geïsoleerd leven (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0, ED, Ombuds, RVP 3).

De respondenten maken duidelijk dat het erg moeilijk is om deze ‘kwetsbare’ groep te bereiken. Het zoeken naar manieren om deze groep te bereiken wordt ook gezien als de oplossing om niet-gebruik van de IGO te kunnen bestrijden (Ombuds, RVP 3, Mw4).

Als je weet hoeveel er niet-gebruiken, dat betekent dan dat je klaar en duidelijk weet welke categorie niet bereikt wordt. Dan is het maar een kleine moeite om een procedure uit te werken om die categorie te gaan bereiken. (Ombuds)

4.3.6 Schematisch overzicht van de oorzaken van non take-up van de IGO

Oorzaken van non take-up van de IGO
Oorzaak	Toelichting
Wetniveau
1) De middelentoets	De middelentoets is een momentopname. Als de bestaansmiddelen wijzigen moet de betrokkene een nieuwe aanvraag indienen
2) Tekortkomingen in de regelgeving	Hiaten in de regelgeving leiden tot verhoogd risico op niet-gebruik: • Ambtenaren worden niet ambtshalve onderzocht • Mensen die nooit gewerkt hebben en geen dienstverlening ontvangen worden niet bereikt • Schrapping uit het bevolkingsregister leidt tot risico niet-gebruik en armoede
3) Fraudebestrijding als centrale factor	Meer risico op niet-gebruik doordat er minder aandacht wordt besteed aan het bestrijden hiervan

Uitvoeringsniveau
1) De werking van de middelentoets	Ingewikkelde inlichtingenbrief kan leiden tot bewust of onbewust niet- gebruik: • Vraagstelling en terminologie • Verklaring op erewoord
2) Discretionaire ruimte pensioenbeambten	• Fouten maken door zware caseload kan leiden tot (tijdelijk) niet- gebruik • Interpretatieruimte bij het beslissen welke materiele bezittingen in aanmerking worden genomen als bestaansmiddel (bij het onderzoek van het nalatenschap)
3) Discretionaire ruimte maatschappelijk werkers	Variabiliteit in de hulpverlening: • IGO aanvraag in OCMW of in het gemeentehuis • Geholpen door administratief bediende of door een maatschappelijk werker • De inlichtingenbrief helpen invullen of niet helpen invullen • Huisbezoeken of geen huisbezoeken (i.v.m. fysieke barrière die leidt tot niet-gebruik) • Motivatie en caseload van de maatschappelijk werker • Invloed van de vele en complexe regulering: maatschappelijk werkers moeten de hele sociale wetgeving kennen

4) Interpretatie van de wet

• IGO wordt uitbetaald in één som en dit draagt bij tot de onbekendheid van de uitkering bij ouderen.

• RVP betaalt geen of zo weinig mogelijk voorschotten wat leidt tot tijdelijk niet-gebruik

5) Onduidelijke informatieverstrekking

Onvoldoende communicatieverstrekking vanuit de RVP:

• Digitale kloof

• Onduidelijke website met foute informatie

• Wachttijden zitdagen en onthaal

• Wachttijden en onduidelijke informatie via telefoonlijn

6) Inaccurate

gegevensuitwisseling

• Slechte gegevensuitwisseling van pensioendocumenten tussen bepaalde landen waardoor niet-gebruik kan ontstaan

• Onduidelijke gegevensuitwisseling tussen OCMW en pensioendienst m.b.t. personen die een leefloon ontvangen

Cliëntniveau

1) Onvoldoende kennis en foute percepties

• Xxxxxx kennis over de sociale wetgeving, ook beïnvloed door het niet kunnen lezen en schrijven of slechte kennis van het Nederlands

• Foute percepties over de voorwaarden: niet beseffen gerechtigd te zijn voor een bepaalde uitkering

• Foute ideeën: denken dat de ontvangen som terugbetaald moet worden door de kinderen etc.

• Angst

• Leidt tot ‘bewust’ en ‘primair’ niet-gebruik waarbij de IGO niet wordt aangevraagd

2) Ouderen zijn een kwetsbare groep

• Mentale barrières

• Xxxxxxx beperkingen die hen niet in staat stellen de uitkering aan te vragen

• Schroom en schaamte uit angst voor stigmatisering

• Sociale geïsoleerde ouderen zijn erg kwetsbaar voor niet-gebruik

Welke aanbevelingen formuleert het ambtelijk personeel om de non take-up van de IGO te verminderen?

4.4.1 Inleiding

De derde onderzoeksvraag heeft betrekking op het formuleren van aanbevelingen om niet-gebruik van de IGO te verminderen. Op basis van gekende oorzaken uit de literatuur formuleren ook Xxxxxxx et al. (2004) aanbevelingen om niet-gebruik te verminderen. Ze stellen dat het opheffen van administratieve en informatieve barrières belangrijke stappen zijn in het bevorderen van de opname van sociale zekerheidsrechten. Zo blijkt dat het vereenvoudigen van de aanvraagprocedures een positief effect heeft op de take-up. Niet onbelangrijk hierin is de aanwezigheid van sociaal werkers omdat zij een grote rol kunnen spelen in het bieden van hulp bij de aanvraag en het geven van correcte informatie over de uitkering. Xxxxxxxxxx et al. (2010) stellen ook dat het geven van informatie en praktische hulp aan (voornamelijk) ouderen, positieve gevolgen heeft voor de take- up.

De respondenten hebben in het vorige hoofdstuk enkele oorzaken benoemd die kunnen leiden tot niet-gebruik van de IGO. Volgens Xxxxxxxxxx (2014) is kennis van deze oorzaken noodzakelijk voor de bestrijding van niet-gebruik. Conform dit idee formuleren de respondenten vijf aanbevelingen die tegemoet komen aan de oorzaken van niet-gebruik. De aanbevelingen worden geformuleerd op basis van de visies en ervaringen van respondenten, de theoretische inzichten en de aanbevelingen van de Commissie Pensioenhervorming 2020-2040.

4.4.2 Aparte betalingen IGO en pensioen

De respondenten zijn van mening dat een aparte betaling van het pensioen en de IGO, weliswaar op dezelfde dag en op dezelfde bankrekening, de bekendheid van de IGO kan vergroten (RVP 1, RVP 3). Het ambtelijk personeel geeft aan dat de onbekendheid van de regeling bij ouderen een belangrijke oorzaak is voor niet-gebruik (Mw1, Xx0, Xx0, Xx0, XXX 0, XXX 0, XX, Xxxxxx). Volgens de respondenten is de huidige betalingswijze van de IGO en het

pensioen, in één som, nefast voor de bekendheid van de uitkering bij ouderen (RVP 1, XXX 0, XXX 4).

4.4.3 Inlichtingenbrief aanpassen

De tweede aanbeveling heeft betrekking op het vereenvoudigen van de inlichtingenbrief, namelijk het vereenvoudigen van de vraagstelling en de termen zodat deze beter aansluiten bij de doelgroep (Mw4, Mw5, Ombuds, ED). Xxxxxxx et al. (2004) stellen namelijk dat het opheffen van administratieve barrières belangrijke stappen zijn in het bevorderen van de take-up. Inspiratie voor het vereenvoudigen van de inlichtingenbrief kan gevonden worden bij de inlichtingenbrieven van de FOD Sociale Zekerheid (zie: bijlage 7).

Vervolgens bevelen de respondenten aan om ‘de verklaring op erewoord’ op het einde van de inlichtingenbrief aan te passen. De Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 (2014) gaf reeds aan dat het voor ouderen erg moeilijk is dit te ondertekenen. De respondenten maken duidelijk dat deze verklaring erg bedreigend overkomt voor ouderen en dit aanleiding geeft tot bewust niet- gebruik (Ombuds, ED). Inspiratie voor de aanpassing naar een minder bedreigende boodschap, kan opnieuw gevonden worden bij de inlichtingenbrieven van FOD Sociale Zekerheid (zie: bijlage 7).

Tot slot stellen maatschappelijk werkers voor om de inlichtingenbrief ‘om te keren’. Hiermee wordt bedoeld dat de pensioendienst alle elektronische gegevens gebruikt, en enkel vragen stelt over die gegevens die niet gekend zijn. Praktisch krijgt dit vorm aan de hand van een ingevulde bestaansmiddelenbrief. De betrokkene ontvangt hierbij een brief waarop alle gekende gegevens ingevuld zijn. De betrokkene dient enkel die aspecten in te vullen die niet gekend zijn door de overheid. De oudere wordt met andere woorden geacht de gegevens te controleren en de roerende vermogens bekend te maken (Mw1, Mw4). Aan de hand van dit systeem kan niet-gebruik verminderen voor die personen die de brief niet invullen uit angst, onwetendheid etc. Volgens Eurofound (2015) komt niet-gebruik minder vaak voor wanneer de uitkering automatisch wordt toegewezen op basis van gegevens uit het register. Optimaal is de situatie waarin enige vorm van actie van de betrokkene overbodig is.

Deze laatste aanbeveling is niet utopisch. De pensioendienst geeft aan dat de teruggestuurde brieven vaak onvolledig zijn, maar dit geen beperking vormt voor het onderzoek van de bestaansmiddelen. De ingevulde of niet ingevulde gegevens worden alsnog gecontroleerd aan de hand van de gegevensuitwisseling met de FOD Financiën (RVP 1, RVP 3).

Hier stelt zich de vraag waarom de pensioendienst nog vraagt naar inlichtingen bij de betrokkenen? De pensioendienst beschikt namelijk over alle gegevens met uitzondering van de roerende vermogens, maar acht het toch noodzakelijk om alle gegevens schriftelijk te bevragen en dit omwille van drie redenen. Allereerst geven de respondenten aan dat de flow van elektronische gegevens niet altijd accuraat en recent is (Ombuds, RVP 3). Ten tweede schept dit de mogelijkheid de IGO te weigeren op basis van de schriftelijke bevraging (RVP 2). De wet schrijft namelijk voor dat de pensioendienst de IGO kan weigeren op basis van de verkregen inlichtingen, zonder de juistheid van deze gegevens te moeten controleren.60 Als geweigerd kan worden op basis van de inlichtingen, wordt dit telkens gedaan, zelfs indien de inlichtingen onvolledig zijn ingevuld (RVP 2, Ombuds). Tot slot stelt het ondertekenen van de inlichtingenbrief de pensioendienst in staat de IGO terug te vorderen indien de verstrekte gegevens incorrect zijn (RVP 2).

4.4.4 Betere informatieverstrekking voor de oudere en een betere samenwerking tussen het OCMW en de RVP

Een betere informatieverstrekking voor ouderen wordt aanbevolen door de respondenten (Mw1, Mw5, Ombuds). Xxxxxxxxxx et al. (2010) tonen aan dat het verschaffen van informatie en het bieden van praktische hulp, voornamelijk aan ouderen, een positieve invloed heeft op de take-up van uitkeringen. Volgens maatschappelijk werkers is het zoeken naar manieren om deze kwetsbare categorie (ouderen) te bereiken een grote uitdaging (Mw1, Xx0, Xx0).

60 Art. 13§2,3 of Wet van 22 maart 2001 tot instelling van een inkomensgarantie voor ouderen, BS 29 maart 2001.

Document Metadata

Table of Contents

KU LEUVEN

Document Metadata

KU LEUVEN

KU LEUVEN

Non take-up van de inkomensgarantie voor ouderen

INHOUDSOPGAVE

III

V

VII

1

7

41

49

Soorten niet-gebruik

Document Metadata