Besluit
Openbaar
Besluit
Vergunning vereist voor de concentratie tussen Foresco Packaging N.V. en D.G. de With Ermelo
B.V. en Vierhouten Palletindustrie B.V.
Vergunning vereist voor de concentratie tussen Foresco Packaging N.V. en D.G. de With Ermelo B.V. en Vierhouten Palletindustrie B.V.
Kenmerk : ACM/UIT/613511 Zaaknummer : ACM/24/187579 Datum : 29 april 2024 Aantal pagina’s : 32
Inhoudsopgave
4
5
5
8
5 Toepasselijkheid van het concentratietoezicht
8
8
6.2 Waardeketen houten pallets 9
6.3 Concurrentieparameters houten pallets 10
6.4 Relevante marktontwikkelingen houten pallets 11
12
7.1 Verhouding activiteiten Foresco en DWP-Vierhouten 12
7.3 Beoordeling verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets en van nieuwe houten standaardpallets 26
7.3.2 Opvattingen van Partijen 27
7.3.3 Opvattingen van marktpartijen 28
7.3.4 Beoordeling door de ACM 29
31
1 Samenvatting en leeswijzer
1. Foresco wil DWP-Vierhouten overnemen. De ACM heeft onderzoek gedaan naar de mogelijke gevolgen van deze overname. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft de ACM reden om aan te nemen dat de overname de mededinging zou kunnen belemmeren. Daarom is verder onderzoek nodig en verleent de ACM nog geen goedkeuring voor deze overname.
2. Foresco en DWP-Vierhouten zijn beide actief op het gebied van de productie en verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets, de productie en verkoop van nieuwe houten EPAL- en CP-pallets, de verkoop van gebruikte houten pallets, de verkoop van kunststof pallets en de productie en verkoop van houten kisten en verpakkingen. Verder neemt DWP-Vierhouten in beperkte mate houten pallets af bij Foresco. Sinds enkele jaren streeft Foresco een strategie na waarbij zij door middel van overnames versneld wil groeien, vooralsnog vooral in Nederland en België. In de periode 2019 tot en met heden heeft dat geresulteerd in overnames van zestien partijen die (ook) actief zijn in Nederland. Hiervan zijn er vier beoordeeld door de ACM. De overige overnames vielen beneden de omzetdrempels voor verplichte voorafgaande melding bij de ACM. Uit interne documenten blijkt dat Xxxxxxx deze overnamestrategie wil voortzetten.
3. Op basis van haar onderzoek tot nu toe acht de ACM het aannemelijk dat de overname de mededinging op significante wijze zou kunnen belemmeren op de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets in Nederland en de markt voor de verkoop van nieuwe houten EPAL- en CP-pallets in Nederland. In het bijzonder kan de overname leiden tot een versterking van een bestaande economische machtspositie van Xxxxxxx. Daarnaast kan de overname leiden tot significante belemmeringen van de mededinging op de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets en de markt voor de verkoop van nieuwe houten EPAL- en CP-pallets in Nederland, omdat de overname ook moet worden gezien als onderdeel van een strategie van Foresco gericht op het overnemen van kleine concurrenten (‘kralen rijgen’).
4. Zowel op de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets in Nederland als op de markt voor de verkoop van nieuwe houten EPAL- en CP-pallets is Foresco momenteel al veruit de grootste in Nederland. Door de toevoeging van DWP-Vierhouten zal deze positie verder worden versterkt. Bovendien is Xxxxxxx de enige gecertificeerde producent van EPAL- pallets in Nederland. De overnamestrategie van Xxxxxxx leidt ertoe dat Foresco verder zal groeien door (niet noodzakelijkerwijs meldingsplichtige) overnames van andere concurrenten. Wanneer steeds meer kleine concurrenten uit de Nederlandse markt verdwijnen en er onvoldoende nieuwe concurrenten toetreden, vermindert dit de disciplinerende werking die uitgaat van andere concurrenten op Foresco waardoor de mededinging wordt belemmerd.
5. In een eventuele vergunningsfase zal de ACM het risico voor de mededinging en in het bijzonder het risico van prijsverhogingen door deze overnamestrategie, dan wel door het versterken van een reeds bestaande machtspositie van Xxxxxxx, verder onderzoeken. De exacte afbakening van de productmarkt en geografische markt en de vaststelling van de marktaandelen zal onderdeel van het verdere onderzoek zijn. Ook zal de ACM onderzoeken in hoeverre sprake is van factoren die Foresco voldoende disciplineren en factoren die de positie van Foresco versterken.
6. De indeling van dit besluit is als volgt. In hoofdstuk 3 geeft de ACM een toelichting bij de melding. Vervolgens gaat de ACM in op de activiteiten van Partijen (hoofdstuk 4) en de gemelde concentratie (hoofdstuk 5). In hoofdstuk 6 gaat de ACM in op de toepasselijkheid van het concentratietoezicht. Vervolgens volgt in hoofdstuk 7 de beoordeling van de ACM. In hoofdstuk 8 geeft de ACM haar conclusie.
2 Melding
7. Op 2 januari 2024 heeft de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) een melding ontvangen van een voorgenomen concentratie.1 In de melding is medegedeeld dat Foresco Packaging N.V. (hierna: Foresco) uitsluitende zeggenschap wil verkrijgen in de zin van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Mededingingswet (hierna: Mw) over D.G. De With Ermelo B.V. (hierna: DWP) en Vierhouten Palletindustrie B.V. (hierna: Vierhouten, en gezamenlijk met DWP ook aangeduid als: DWP-Vierhouten). Foresco en DWP-Vierhouten worden hierna gezamenlijk ook aangeduid als: Partijen.
8. De ACM heeft de ontvangst van de melding in de Staatscourant 920 van 8 januari 2024 gepubliceerd. Van derden heeft de ACM geen zienswijzen ontvangen. De ACM heeft schriftelijk vragen gesteld aan en gesprekken gevoerd met verschillende marktpartijen, waaronder afnemers en concurrenten van Foresco en DWP-Vierhouten.
3 Partijen
9. Foresco is een naamloze vennootschap naar Belgisch recht. Foresco is een 100 procent dochtermaatschappij van Foresco Group B.V. Op haar beurt wordt Foresco Group B.V. via Medical Partners N.V. ([VERTROUWELIJK]∗ procent aandeelhouder) gehouden door de
holdingmaatschappij Dynamica N.V. Deze groep is als investeringsmaatschappij onder de
naam Dynamica actief binnen verschillende sectoren, waaronder de productie en verkoop van industriële verpakkingen.2
10. Foresco is de 100 procent aandeelhouder van verschillende verpakkingsbedrijven in Nederland, België en Duitsland. Foresco is via haar dochterondernemingen actief op het gebied van de productie en verkoop van nieuwe houten klantspecifieke standaard- en maatwerkpallets, de productie en verkoop van nieuwe houten EPAL- en CP-pallets, de verkoop van gebruikte houten pallets, de verkoop van kunststof pallets en de productie en verkoop van houten kisten en verpakkingen. Daarnaast biedt Xxxxxxx onderhoud- en reparatiediensten voor pallets aan, waaronder aan verhuurders van pallets.
11. Sinds 2019 streeft Foresco een strategie na waarbij zij door middel van overnames versneld wil groeien. [VERTROUWELIJK]. In de periode 2019 tot en met heden heeft dat geresulteerd in twintig overnames. Hieronder is een overzicht opgenomen van deze overnames.
Tabel 1: Overnames Foresco in de periode 2019 tot op heden3
Nummer | Partij | Locaties in | Jaar overname |
1 | Royer Group | Xxxxxxxxx xx Xxxxxx | 0000 |
2 | Arifal | Xxxxxx | 0000 |
0Xx grond van artikel 34 van de Mededingingswet.
∗ In deze openbare versie van het besluit zijn delen van de tekst vervangen of weggelaten om reden van vertrouwelijkheid. Vervangen of weggelaten delen zijn met vierkante haken aangegeven. In het geval van getallen of percentages kan de vervanging hebben plaatsgevonden in de vorm van vermelding van bandbeedtes.
2 Voor meer informatie over Dynamica en haar activiteiten wordt verwezen naar: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xx
3 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 55; Overname De Haan Palletindustrie door Xxxxxxx; Foresco neemt Xxxxxxx.xx over; Xxxxxxx neemt Caisseries Belle-Vue over.
3 | Faber Group | Nederland en België | 2020 |
4 | Lapack | België, Xxxxxxxxx xx Xxxxxxxxx | 0000 |
5 | Paletco | België | 2021 |
6 | Corpack | België | 2021 |
7 | Labor Pallets | Nederland | 2022 |
8 | PKF Pallets | Nederland | 2022 |
9 | PalettenCentrale | Nederland, België en Frankrijk | 2022 |
10 | Dongen Pallets | Nederland | 2022 |
11 | Pallet Service Steenbergen (incl. Europe Pallet en PSS Services) | Nederland | 2023 |
12 | BE-Pall | Nederland | 2023 |
13 | Stam Hout Pallets & Kisten | Nederland | 2023 |
14 | Repalco | Nederland | 2023 |
15 | Anker | Nederland | 2023 |
16 | Mopal | Nederland | 2023 |
17 | Palletcentrale | Nederland | 2023 |
18 | De Haan Pallets | Nederland | 2024 |
19 | Xxxxxxx.xx/Xxxxxxx/Xxxxxxx | Nederland en België | 2024 |
20 | Caisseries Bellevue | België | 2024 |
12. Van de zestien in de tabel genoemde overnames van partijen die (ook) actief zijn in Nederland, heeft Xxxxxxx er vier bij de ACM gemeld.4 De overige twaalf overnames vielen beneden de omzetdrempels voor verplichte voorafgaande melding.
13. Foresco heeft een aantal vestigingen van de door haar overgenomen partijen na overname gesloten [VERTROUWELIJK].5 [VERTROUWELIJK].6 [VERTROUWELIJK].7
14. Uit een intern rapport dat Bain & Company eind 2023 in opdracht van Xxxxxxx heeft opgesteld (hierna: het Bain & Company-rapport) volgt dat het marktaandeel van Foresco voor nieuwe houten pallets in Nederland door haar groeistrategie in de periode 2019-2022 bijna is [VERTROUWELIJK]: in 2019 had Foresco een geschat marktaandeel van [0-5] procent en in 2022 was dat [30 – 40] procent.8
15. Uit het Bain & Company-rapport volgt dat Xxxxxxx wat betreft het aantal overnames en de waarde daarvan [VERTROUWELIJK]9
4 Inclusief de overname van DWP-Vierhouten heeft Xxxxxxx in de periode 2019 tot en met heden vijf overnames bij de ACM gemeld.
5 Zie bijvoorbeeld, Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1h (Project Forest), p. 24.
6 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1h (Project Forest), p. 24.
7 Antwoorden van Partijen d.d. 15 april 2024 met kenmerk ACM/IN/862594, p. 10.
8 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 104.
9 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 8 en 20.
16. Verder wordt over het effect van de strategie van Xxxxxxx op de dynamiek in de markt in interne documenten van Foresco opgemerkt:
“nu we ons profileren als belangrijkste en professioneelste speler in de markt,
“The consolidation wave led by Xxxxxxx has drastically changed the competitive dynamics in the NL.”12
17. In het interne stuk getiteld ‘Strategie update’ van Xxxxxxx wordt voor 2024 opgemerkt dat [VERTROUWELIJK]13 [VERTROUWELIJK]14
18. Uit het interne document ‘Strategie 2025’ volgt dat Foresco [VERTROUWELIJK]15
19. DWP en Vierhouten zijn volledig in eigendom van GSKEY Onroerend Goed B.V.
20. DWP is actief op het gebied van de productie en verkoop van houten pallets in verschillende Europese landen, waaronder met name in Nederland en is gevestigd in Zeewolde. DWP richt zich daarbij voornamelijk op de verkoop van gebruikte houten pallets. Binnen de nieuwe pallets verkoopt DWP vooral houten pallets van niet-standaard afmetingen (ook wel: maatwerkpallets). DWP is daarnaast op zeer beperkte schaal actief op het gebied van de verkoop van (gebruikte) kunststof pallets, exportkisten en industriële verpakkingen.
21. Ook Vierhouten is actief op het gebied van de productie en verkoop van houten pallets in met name Nederland en is gevestigd in Putten. Vierhouten richt zich evenals DWP voornamelijk op de verkoop van gebruikte houten pallets. Binnen de nieuwe pallets, verkoopt Vierhouten vooral houten pallets van standaardafmetingen. Vierhouten is daarnaast op beperkte schaal actief op het gebied van de verkoop van nieuwe en gebruikte kunststof pallets, exportkisten en industriële verpakkingen.
10 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 56.
11 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1c (Strategie update oktober 2023), slide 55.
12 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 104.
13 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1c (Strategie update oktober 2023), slide 7.
14 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1g (Project Fuerte Discussion Materials 2024), slide 18.
15 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1a (Strategie 2025), slide 59. 16 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1a (Strategie 2025), slide 65. 17 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1a (Strategie 2025), slide 70.
4 De gemelde operatie
22. De voorgenomen overname betreft de aankoop door Foresco van 100 procent van de aandelen in DWP-Vierhouten. Het voornemen van Partijen volgt uit de getekende term sheet van 8 december 2023, die als bijlage bij de melding is gevoegd.18
5 Toepasselijkheid van het concentratietoezicht
23. De gemelde overname is een concentratie in de zin van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Mw. Het gevolg van de hierboven in hoofdstuk 4 4beschreven transactie is dat Foresco uitsluitende zeggenschap verkrijgt over DWP-Vierhouten.
24. Betrokken ondernemingen zijn Foresco en DWP-Vierhouten.
25. De ACM stelt op basis van de omzetgegevens uit de melding vast dat de gemelde overname onder het in hoofdstuk 5 Mw geregelde concentratietoezicht valt.
6 Context
26. Voordat de ACM in hoofdstuk 7 overgaat tot het beoordelen van de overname, schetst zij in dit hoofdstuk de context van de palletsector. De ACM licht in paragraaf 6.1 allereerst toe welke soorten pallets er bestaan. Vervolgens volgt voor specifiek houten pallets een beschrijving van de waardeketen (paragraaf 6.2), de belangrijkste concurrentieparameters (paragraaf 6.3) en relevante marktontwikkelingen (paragraaf 6.4).
27. Een pallet is een ladingdrager waarop goederen kunnen worden getransporteerd en opgeslagen. Meestal bestaat een pallet uit een bovendek en een onderdek met daartussen blokken (ook wel klossen genoemd), waardoor tussen het boven- en onderdek openingen ontstaan. Door deze openingen kan een pallet met een palletwagen of heftruck worden vervoerd.
28. Pallets kunnen worden gemaakt van verschillende materialen. Zo bestaan er pallets van hout, kunststof en karton. De materiaalkeuze van een pallet is veelal afhankelijk van het type product dat ermee vervoerd of opgeslagen wordt en van de omgeving waarin dat gebeurt. Ook duurzaamheid kan een rol spelen.19 Veruit de meeste pallets zijn gemaakt van hout. In 2023 zijn in Nederland volgens Partijen ongeveer 111 miljoen pallets verkocht, waarvan ongeveer 100,5 miljoen houten pallets en ongeveer 10,5 miljoen kunststof pallets.20
29. Gelet op de geringe positie van partijen op het gebied van de verkoop van kunststof pallets, komt de ACM in paragraaf 7.1 van dit besluit tot de conclusie dat zij geen reden heeft om aan te nemen dat de overname de mededinging significant zou kunnen belemmeren op de mogelijke markt voor de verkoop van kunststof pallets. Vooruitlopend op die conclusie, wordt in de rest van dit hoofdstuk uitsluitend verder ingegaan op houten pallets.
18 Melding ACM/IN/832770, Bijlage 4.
19 Melding ACM/IN/832770, mr. 34.
20 Dit betreft een inschatting van Partijen. Zie Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1l (Overzicht marktaandelen). Bijvoorbeeld ook palletproducent en -verkoper Rotom bevestigt dat kunststof pallets maar een klein deel (slechts 5 procent of minder) van alle geproduceerde pallets uitmaken, zie gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/587978, p. 2.
30. Houten pallets bestaan er in verschillende vormen en afmetingen. Daarbij kan onder andere een onderscheid worden gemaakt tussen gecertificeerde en niet-gecertificeerde pallets:
a. EPAL- en CP-gecertificeerde pallets (hierna: standaardpallets): gecertificeerde pallets met standaardafmetingen en een EPAL- of CP-keurmerk. Een EPAL-pallet (ook Europallet genoemd) is gemaakt van hout en voldoet met zijn afmetingen en specificaties aan de richtlijnen van de European Pallet Association (EPAL). EPAL- pallets mogen uitsluitend door erkende bedrijven worden geproduceerd. De afmetingen van de meest gebruikte EPAL-pallet zijn 80 x 120 centimeter. Er zijn ook EPAL-pallets met andere afmetingen. Een CP-pallet (ook chemiepalet genoemd) is oorspronkelijk ontworpen voor de chemische industrie, maar wordt ondertussen ook in veel andere sectoren gebruikt.21 De CP-pallet is gemaakt van hout en verkrijgbaar in verschillende uitvoeringen en standaardformaten.22 EPAL is ook verantwoordelijk voor de certificering van CP-pallets.
b. Niet EPAL- en CP-gecertificeerde pallets (hierna: klantspecifieke pallets): pallets zonder EPAL- of CP-certificaat die worden geproduceerd naar de specifieke wensen (bijv. afmetingen of eigen logo) van klanten die (kunnen) afwijken van de vormen en afmetingen van de beschikbare standaardpallets. Binnen klantspecifieke pallets zijn er veel variaties beschikbaar, waaronder pallets met standaardafmetingen (klantspecifieke standaardpallets) en pallets met afmetingen of vormgeving naar de specifieke eisen van de afnemer (klantspecifieke maatwerkpallets).
31. De keuze voor een pallet in een bepaalde vorm of formaat kan afhankelijk zijn van verschillende factoren, zoals het gewicht, de waarde of de afmetingen van het te vervoeren product, de mate van automatisering bij het productieproces van het te vervoeren product, of de afmetingen van de opslaglocatie of van de vervoersmiddelen waarmee het product wordt vervoerd. Ook de herbruikbaarheid van de pallets kan een rol spelen. Palletpoolers kopen doorgaans standaardpallets voor hun poolsystemen23 en eindafnemers kopen zowel standaard- als klantspecifieke pallets in.
6.2 Waardeketen houten pallets
32. Voor de productie van nieuwe houten pallets zijn in principe hout en spijkers nodig.24 Houten pallets worden in de regel gemaakt van ofwel gekapte boomstammen, die eerst in een zagerij tot planken wordt gezaagd, ofwel van gerecycled hout, dat afkomstig is van gebruikte pallets.25 Partijen die pallets produceren worden in dit besluit ook palletproducenten genoemd.
33. Palletproducenten verkopen de door hen geproduceerde pallets aan pallethandelaren, palletverhuurders of eindgebruikers. Pallethandelaren produceren zelf geen pallets; zij kopen pallets in en verkopen de pallets vervolgens door aan palletverhuurders of eindgebruikers. Palletproducenten en pallethandelaren worden in dit besluit ook aangeduid als palletverkopers of palletleveranciers. Palletverhuurders (ook palletpoolers genoemd) exploiteren een deelsysteem waarbij pallets worden verhuurd aan eindgebruikers. Zo’n verhuursysteem wordt ook een poolingsysteem genoemd. Een palletverhuurder beheert de logistiek van het verhuursysteem en werkt met onderaannemers om gebruikte pallets te sorteren en herstellen.26 Naast gesloten verhuursystemen die worden beheerd door een palletverhuurder, bestaan er ook open verhuursystemen waarbij pallets worden hergebruikt zonder tussenkomst van een
21 Zie bijvoorbeeld de website van Foresco: CP Pallets | Foresco.
22 Zie bijvoorbeeld CP pallets in 9 verschillende soorten | Xxxxxxx.xx. Zie ook antwoorden van Partijen d.d. 16 februari 2024 met kenmerk ACM/IN/845041, mr.14.
23 Zie bijvoorbeeld aanbod palletpooler CHEP: xxxxx://xxx.xxxx.xxx/xx/xx/xxxxxxx.
24 Er zijn uitzonderingen zoals houten pallets met metalen onderdelen, houten pallets met een laag van plastic folie en pallets van geperst hout zonder spijkers.
25 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 29-31.
26 Melding ACM/IN/832770, rnr. 37.
palletverhuurder. Dit gebeurt bijvoorbeeld met EPAL-pallets. EPAL claimt dat haar open poolingsysteem het grootste ter wereld is.27 Eindgebruikers van pallets gebruiken de pallets om hun producten op te vervoeren.
34. Gebruikte pallets die nog in goede staat zijn kunnen worden hergebruikt door een afnemer zelf, de klant waarnaar de afnemer goederen op pallets heeft vervoerd, of in een palletverhuursysteem. Een afnemer kan er ook voor kiezen om gebruikte pallets op te laten halen door een pallethandelaar. De handelaar verkoopt de gebruikte pallets vervolgens weer door, eventueel na reparatie.28 Tot slot zijn er bedrijven die zich bezig houden met onderhoud en reparatie van (beschadigde) gebruikte pallets.29
35. Er zijn mogelijkheden tot verticale integratie, zowel upstream als downstream. Zo zijn er grote spelers uit de houtzagerijwereld die palletproductiebedrijven opkopen (downstreamintegratie).30 Ook zijn er palletproducenten – zoals Foresco – die zich naast de productie van nieuwe pallets ook bezig houden met onderhoud en reparatie van gebruikte pallets (upstreamintegratie).31
6.3 Concurrentieparameters houten pallets
36. De belangrijkste concurrentieparameters voor de verkoop van houten pallets zijn prijs, kwaliteit en beschikbaarheid (leveringszekerheid en -snelheid).
37. Prijs is veruit de belangrijkste concurrentieparameter.32 De prijs van houten pallets hangt sterk samen met de houtprijs. Dat komt voornamelijk doordat een aanzienlijk deel van de kostprijs van pallets bestaat uit houtkosten. Volgens palletproducenten en -verkopers PGS, PKF/Post en Wihamij bepaalt de houtprijs ongeveer 70 procent van de kostprijs van nieuwe houten pallets.33 In sommige contracten tussen afnemers en palletbedrijven is de prijs per pallet zelfs direct gekoppeld aan de houtprijsindex.34 De sterke samenhang tussen de palletprijs en de houtprijsindex maakt volgens palletproducent en -verkoper Rotom dat palletprijzen transparant zijn.35 Ook transportkosten maken deel uit van de palletprijs en vormen een noemenswaardig deel.36 Andere variabele kosten die in de palletprijs zijn verwerkt zijn kosten voor personeel, spijkers en energie.37
38. Ten tweede speelt de kwaliteit van het hout waaruit een pallet is gemaakt een rol bij de keuze voor een pallet.38 Er bestaan kwaliteitsverschillen tussen verschillende houtsoorten en tussen droog of nat hout. Nieuwe pallets die worden gemaakt van droog hout zijn van betere kwaliteit dan pallets gemaakt van nat hout omdat het drogen schimmels en vervorming van het hout nadien voorkomt.39 Verschillende typen afnemers kunnen verschillende eisen hebben: afnemers in de levensmiddelensector willen in het algemeen pallets van gedroogd hout van hoge kwaliteit die in een schone, afgeschermde omgeving zijn bewaard. Bouwmaterialenproducenten nemen daarentegen sneller genoegen met goedkopere pallets van een lagere kwaliteit.40 Ook bij gebruikte pallets bestaan er verschillen in kwaliteit. Gebruikte
27 xxxxx://xxxxxx.xx/xxxx-xxxxxxxxx/
28 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 29-31. 29 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 29-31. 30 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/840463, p. 3.
31 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 26. 32 Antwoorden van Partijen d.d. 15 april 2024 met kenmerk ACM/IN/862594, p. 4; Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 3.
33 Gespreksverslagen met kenmerken ACM/UIT/608042, p. 7; ACM/UIT/615382, p. 2 en ACM/UIT/613775, p. 4.
34 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 3; er zijn verschillende houtprijsindexen zoals de EUWID-index of HPE-index.
35 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 7.
36 Zie hiertoe paragraaf 7.2.2.2.2 van dit besluit.
37 Antwoorden van Partijen d.d. 15 april 2024 met kenmerk ACM/IN/862594, p. 9.
38 Antwoorden van Partijen d.d. 15 april 2024 met kenmerk ACM/IN/862594, p. 4.
39 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 2.
40 Antwoorden van Partijen d.d. 15 april 2024 met kenmerk ACM/IN/862594, p. 5.
pallets kunnen worden ingedeeld in kwaliteitscategorie A, B of C. De kwaliteitscategorie ziet op de staat van de pallet, waarbij categorie A de hoogste kwaliteit heeft.41
39. Ten derde is voor afnemers bij de keuze voor een palletleverancier belangrijk dat er tijdig (voldoende) pallets beschikbaar zijn. Dat ziet zowel op het aantal pallets als de mate van leveringszekerheid die een palletleverancier kan bieden. Zonder pallets kunnen afnemers hun producten niet vervoeren. Pallets zijn kortom belangrijk in de distributieketen.42 Daarom hechten afnemers waarde aan beschikbaarheid en leveringszekerheid en worden die aspecten meegewogen bij de keuze voor een palletleverancier.43 Voor sommige (grotere) afnemers is dit een reden om hun palletafname te verdelen over twee of meer leveranciers, om zo zeker te stellen dat zij voortdurend over voldoende pallets kunnen beschikken.44 Dit wordt ook wel aangeduid als ‘dual sourcing’.
40. Tot slot spelen ook service, duurzaamheid of het productaanbod soms een rol bij de keuze voor een palletleverancier.45
41. Wanneer de afnemer een keuze heeft gemaakt voor een palletleverancier worden onderling afspraken gemaakt. Uit het Bain & Company-rapport volgt dat ongeveer [VERTROUWELIJK] tot [VERTROUWELIJK] procent van het volume houten pallets van Foresco wordt verkocht op basis van midden- en langetermijncontracten. Dit geldt voornamelijk voor [VERTROUWELIJK].46 Hierbij wordt de prijs bij het aangaan van het contract geïndexeerd op basis van de houtprijs. Grotere afnemers maken voor (een deel van) hun palletvraag vaak gebruik van tenders voor de selectie van een palletleverancier.47 Er zijn ook afnemers die geen volledige tender uitzetten, maar wel prijzen ophalen bij verschillende palletleveranciers om met hun huidige of een nieuwe palletleverancier te kunnen onderhandelen (‘benchmarken’).48 Ongeveer [VERTROUWELIJK] tot [VERTROUWELIJK] procent van het volume van Foresco wordt verkocht op basis van zogenoemde spot orders, waarbij er geen formeel contract wordt afgesloten tussen de palletleverancier en de afnemer. De prijs van de houten pallets wordt hierbij per order apart bepaald. Dit geldt vooral voor [VERTROUWELIJK].
6.4 Relevante marktontwikkelingen houten pallets
42. In de palletsector zijn van oudsher veel middelgrote en kleine palletleveranciers, veelal familiebedrijven, actief. De afgelopen jaren is er een consolidatieslag gaande in Nederland en de rest van Europa. In Nederland heeft Xxxxxxx sinds 2019 veruit de meeste overnames gedaan.49 Naast Foresco hebben bijvoorbeeld ook Rotom en PGS partijen overgenomen.50 Ondanks de consolidatieslag is de sector nog altijd sterk gefragmenteerd met naast enkele grote(re) palletproducenten (meer dan 5 miljoen nieuwe pallets), waaronder Foresco, meer dan
41 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 2 en ACM/UIT/615241, p. 7. Volgens Xxxxxxx is er “alleen echte concurrentie op basis van prijs. Zodra een pallet aan de basisvoorwaarden van een afnemer voldoet, is er geen concurrentie op basis van (extra) kwaliteit”, zie Antwoorden van Partijen d.d. 15 april 2024 met kenmerk ACM/IN/862594, p. 5.
42 Tegelijkertijd is de inkoop van pallets voor afnemers geen core business. De inkoop van pallets vormt slechts een klein deel van de kosten die de afnemer voor productie en transport van zijn goederen kwijt is. Zie bijvoorbeeld gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 9.
43 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 5 en ACM/UIT/614893, p. 3. Een palletproducent bevestigt dat leveringszekerheid belangrijk is, maar geeft aan dat een palletproducent zich nauwelijks kan onderscheiden op het gebied van leveringszekerheid omdat iedere palletproducent een hoge mate van leveringszekerheid biedt, zie gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 3.
44 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 2; ACM/UIT/613775, p. 5; ACM/UIT/615241, p. 9 en ACM/UIT/616355, p. 4.
45 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 111. 46 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 96. 47 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 9; ACM/UIT/612904, p. 2; ACM/UIT/612908, p. 2; ACM/UIT/612909, p. 3 en ACM/UIT/614891, p. 2.
48 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/613456, p. 2; ACM/UIT/612910, p. 4 en ACM/UIT/614893, p. 3.
49 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 55 en 56.
50 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612905, p. 2.
twintig middelgrote producenten (0,5 tot 5 miljoen nieuwe pallets) en een lange reeks aan kleine producenten (minder dan 0,5 miljoen pallets).51
43. De vraag naar pallets wordt sterk beïnvloed door de conjunctuur van de economie. Als de economie groeit en er meer producten geproduceerd worden, leidt dat tot een grotere vraag naar pallets. Als de economie krimpt, worden er minder producten verkocht en neemt de vraag naar pallets af.52 Op dit moment is er minder vraag naar pallets, omdat het minder goed gaat met de economie.53 [VERTROUWELIJK].54
44. De houten palletsector heeft de afgelopen jaren te maken gehad met flinke prijsschommelingen. Deze ontwikkeling werd met name gedreven door de schommelende houtprijs. De houtprijsindex was tot aan de coronacrisis jarenlang stabiel.55 In 2021 steeg de houtprijs echter als gevolg van de coronacrisis, en in begin 2022 gebeurde dit nogmaals door onder andere het uitbreken van de oorlog in Oekraïne.56 Inmiddels is de houtprijs, en daarmee ook de palletprijs die voor het grootste deel wordt bepaald door de houtprijs, weer gedaald.57
45. Tot slot neemt het belang van duurzaamheid in de palletsector toe. Door de toenemende vraag naar duurzaamheid en circulariteit vindt een verschuiving plaats van het gebruik van nieuwe pallets naar hergebruik van pallets, aldus Partijen.58 De Richtlijn betreffende verpakkingen59 zal dit proces naar verwachting verder versnellen.60 Hierdoor zou de vraag naar gebruikte pallets verder kunnen toenemen, en daardoor ook de vraag naar onderhouds- en reparatiediensten, en palletverhuur.
7 Beoordeling
46. In dit hoofdstuk beoordeelt de ACM de overname. Paragraaf 7.1 bevat een overzicht van de overlappende activiteiten van Partijen. Vervolgens gaat de ACM in paragraaf 7.2 in op de overlap van activiteiten op het gebied van de verkoop van pallets. De ACM beschrijft hiervoor de productmarkt, de geografische markt en de gevolgen van de overname. In paragraaf 7.3 worden de gevolgen van de overname voor de mededinging beoordeelt. De ACM komt daar tot de conclusie dat zij reden heeft om aan te nemen dat de overname de mededinging op significante wijze zou kunnen belemmeren op de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets in Nederland en de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets in Nederland.
7.1 Verhouding activiteiten Foresco en DWP-Vierhouten
47. De activiteiten van Partijen overlappen op het gebied van:
Tabel 2: Overlap tussen activiteiten van Foresco en DWP-Vierhouten
Activiteit | Foresco | DWP-Vierhouten |
Productie en verkoop van nieuwe houten pallets: | X | X |
51 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 61.
52 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 5 en ACM/UIT/614893, p. 3.
53 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 2 en ACM/UIT/612905, p. 4.
54 Antwoorden van Partijen d.d. 15 april 2024 met kenmerk ACM/IN/862594, beantwoording vraag 11.
55 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 4.
56 xxxxx://xx.xx/xxxxxxxxxxxxx/0000000/xxxxxxxxxxx-xxxx-xxxxxxxxx-xxxxxx-xxxx-xxxxxx-xx-xxxxxxxx; Antwoorden van Partijen
d.d. 30 januari 2024 met kenmerk XXX/XX/000000, xxx. 36.
57 xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxx
58 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk XXX/XX/000000, xxx. 8.
59 Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval.
60 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk XXX/XX/000000, xxx. 8.
X | X | |
- Standaardpallets | X | X |
Verkoop van nieuwe kunststof pallets | X | X |
Verkoop van gebruikte houten pallets | X | X |
Verkoop van gebruikte kunststof pallets | X | X |
Productie en verkoop van houten kisten en verpakkingen | X | X |
Onderhoud- en reparatiediensten voor pallets | X | - |
48. Volledigheidshalve merkt de ACM op dat DWP-Vierhouten wel onderhoud verricht aan pallets die zij inkoopt om deze vervolgens door te kunnen verkopen aan haar afnemers62, maar zij anders dan Xxxxxxx geen onderhoud- en reparatiediensten aan derden levert.63 Daarom is er geen overlap tussen de activiteiten van Partijen op het gebied van onderhoud- en reparatiediensten.
49. Aangezien DWP-Vierhouten slechts in zeer geringe mate houten kisten en verpakkingen produceert ([VERTROUWELIJK] door DWP en [VERTROUWELIJK] door Vierhouten in 202364), acht de ACM het niet aannemelijk dat als gevolg van de overname mededingingsproblemen zullen ontstaan op het gebied van de productie en verkoop van houten kisten en verpakkingen.
50. Verder acht de ACM het niet aannemelijk dat de verticale relatie tussen Partijen tot mededingingsproblemen zou kunnen leiden. [VERTROUWELIJK]. Partijen geven verder aan dat de inkoop van pallets een sterk ad hoc karakter heeft, waarbij pallets van iedere mogelijke aanbieder worden ingekocht wanneer deze mogelijkheid zich voordoet. De ACM zal de productie en verkoop van houten kisten en verpakkingen en de verticale relatie tussen Partijen in dit besluit daarom verder buiten beschouwing laten.
51. Gelet op het voorgaande zal de ACM zich hieronder bij de marktafbakening richten op de overlap van activiteiten op het gebied van de verkoop van nieuwe houten pallets, de verkoop van gebruikte houten pallets en de verkoop van kunststof pallets. De reden dat de ACM zich op verkoop in plaats van productie richt is dat productie en verkoop wel te scheiden zijn in de waardeketen, maar palletproducenten in de praktijk ook altijd zelf de pallets verkopen die ze hebben geproduceerd. De verticale integratie van productie en verkoop bij Partijen neemt de ACM wel mee bij de beoordeling van de gevolgen van de overname. Op basis van het onderzoek tot nu toe heeft de ACM reden om aan te nemen dat de overname zou kunnen leiden tot een significante belemmering van de mededinging op het gebied van verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets en nieuwe houten standaardpallets aan eindgebruikers en palletverhuurders. Dat Foresco niet alleen pallets verkoopt maar ook produceert zou kunnen bijdragen aan de versterking van haar machtspositie bij de verkoop en wordt daarom meegenomen bij de beoordeling.
61 Foresco en DWP-Vierhouten produceren en verkopen beiden zowel nieuwe houten klantspecifieke standaardpallets als nieuwe houten klantspecifieke maatwerkpallets.
62 Melding ACM/IN/832770, rnr. 3.
63 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/840463, rnrs. 24-46.
64 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, rnrs. 30-31. In 2022 heeft DWP-Vierhouten minder dan [VERTROUWELIJK] houten kisten en verpakkingen geproduceerd en verkocht, zie Melding ACM/IN/832770, voetnoot 2.
52. De Europese Commissie (hierna: de Commissie) en de ACM hebben zich niet eerder uitgelaten over de marktafbakening op het gebied van houten pallets.65 De ACM heeft zich daarnaast niet eerder uitgelaten over de marktafbakening voor kunststof pallets. De Commissie heeft dat wel gedaan. In het besluit in de zaak Industri Kapital/Dyno heeft de Commissie onder meer onderzoek gedaan naar zogenoemde ‘plastic material handling products’, waaronder kunststof pallets werden geschaard.66 De Commissie heeft toen overwogen dat het op basis van het gedane onderzoek in die zaak passend was om de effecten van de overname per productgroep (waaronder de productgroep kunststof pallets) afzonderlijk te beoordelen.67 Overigens heeft de Commissie de productmarktafbakening destijds in het midden gelaten omdat de overname op alle mogelijke productmarkten zou leiden tot mededingingsproblemen.
7.2.1.1 Opvattingen van Partijen
53. Partijen zijn van mening dat de productmarkt bestaat uit de markt voor de verhuur en verkoop van pallets, zonder een verder onderscheid naar materiaal (hout en kunststof), nieuwe en gebruikte pallets, verhuur en verkoop van pallets, standaard- en maatwerkpallets.68 Hieronder wordt kort ingegaan op de standpunten van Partijen.
7.2.1.1.1 Houten en kunststof pallets
54. Volgens Partijen moeten houten pallets en kunststof pallets tot één markt worden gerekend omdat deze in de meeste gevallen vanuit de afnemer bezien inwisselbaar zijn.69 Partijen erkennen dat kunststof pallets weliswaar duurder zijn dan houten pallets, maar wijzen er tevens op dat kunststof pallets robuuster zijn en zodoende vaker te gebruiken zijn voordat zij stuk gaan. In dat geval kan een kostenafweging door afnemers net zo goed in het voordeel van kunststof pallets uitpakken, aldus Partijen.70 Bovendien merken Partijen op dat grote palletpoolers (zoals CHEP) zowel houten pallets als kunststof pallets aanbieden.71
7.2.1.1.2 Nieuwe en gebruikte pallets
55. Partijen menen dat het niet passend is om een onderscheid te maken tussen nieuwe en gebruikte pallets.72 Aangezien het gebruik van pallets een puur functioneel karakter heeft baseren gebruikers hun keuze volgens Partijen uitsluitend op prijs en karaktereigenschappen, zoals gewichtscapaciteit, en niet op de leeftijd van een pallet. Nieuwe en gebruikte pallets worden volgens Partijen door elkaar gebruikt en centraal ingekocht bij dezelfde leveranciers. Partijen geven aan dat zij grote hoeveelheden gebruikte pallets inkopen en vervolgens verkopen, al dan niet na reparatie, [VERTROUWELIJK]. Gebruikers van pallets zouden nieuwe en gebruikte pallets dan ook vaak als volledig substitueerbaar zien. Dit is volgens Partijen slechts anders voor bepaalde toepassingen, bijvoorbeeld waar het gaat om voeding of geneesmiddelen.
7.2.1.1.3 Verhuur en verkoop van pallets
65 De Spaanse mededingingsautoriteit heeft in een concentratiezaak uit 1998 geconcludeerd dat de service van integraal managen en verhuren van pallets voor afhandeling en vrachttransport een aparte productmarkt vormt en dat de geografische omvang van de markt nationaal is, zie zaak C32/98 (Chep Espana S.A. - Gespalets S.A). Bovendien is de Spaanse mededingingsautoriteit in de kartelzaak S/0428/12 uit 2014 uitgegaan van de markt voor de productie en verkoop van EPAL-pallets in Spanje. De Franse mededingingsautoriteit heeft in een advies uit 2000 geconcludeerd dat de palletproductiemarkt en de palletverhuur- en management markt aparte productmarkten vormen en dat de geografische omvang van deze markten nationaal is, zie Conseil de la Concurrence n°00-A-17, 4 juli 2000.
66 Besluit van 12 juli 2000 van de Commissie in zaak COMP/M.1813 (Industri Kapital (Nordkem)/Dyno).
67 Besluit van 12 juli 2000 van de Commissie in zaak COMP/M.1813 (Industri Kapital (Nordkem)/Dyno), rnrs. 38-47.
68 Melding ACM/IN/832770, mrs. 32-42.
69 Melding ACM/IN/832770, rnrs. 34 en 35.
70 Antwoorden van Partijen d.d. 16 februari 2024 met kenmerk ACM/IN/845041, mr. 2.
71 Antwoorden van Partijen d.d. 16 februari 2024 met kenmerk ACM/IN/845041, mr. 7.
72 Melding ACM/IN/832770, rnr. 36.
56. Verder is het volgens Partijen niet passend om vanuit de eindafnemer bezien onderscheid te maken tussen de verkoop en verhuur van pallets, omdat afnemers beide vormen in de praktijk naast elkaar gebruiken. Tevens zijn voor gebruikers via verhuur dezelfde typen pallets beschikbaar als via de verkoop.73 Dat het huren van pallets duurder is dan de aanschaf ervan vanwege de extra logistieke en administratieve service, weerhoudt veel gebruikers er volgens Partijen niet van om pallets te huren.74 Partijen wijzen hierbij op de “aanzienlijke (en nog steeds groeiende) positie die poolers hebben verworven.”75
7.2.1.1.4 Standaard- en maatwerkpallets
57. Volgens Partijen behoren EPAL- en CP-pallets, klantspecifieke standaardpallets en klantspecifieke maatwerkpallets tot dezelfde productmarkt. Als de prijs voor een maatwerkpallet significant zou worden verhoogd, zouden gebruikers van klantspecifieke maatwerkpallets volgens Partijen in de meeste gevallen kunnen overstappen op klantspecifieke standaardpallets of EPAL- of CP-pallets. Daarnaast bieden de grote producenten van pallets doorgaans zowel standaard- als maatwerkpallets aan. Bovendien zouden producenten van standaardpallets die nu (nog) geen maatwerkpallets aanbieden daar op korte termijn toe kunnen overgaan als de marktomstandigheden daartoe aanleiding zouden geven, bijvoorbeeld omdat de prijs voor maatwerkpallets significant zou stijgen.76 Daarvoor zouden in de meeste gevallen geen of slechts beperkte aanpassingen in het productieproces volstaan, aldus Partijen. Als de gevraagde maatwerkpallet min of meer standaardafmetingen heeft, behoeft dit volgens Partijen slechts een kleine aanpassing aan de machine.77 Ingeval het gaat om maatwerkpallets van een zeer specifiek type met afwijkende kenmerken dan moet deze handmatig worden geproduceerd. Volgens Partijen kan een dergelijke maatwerkpallet door iedere palletproducent worden geproduceerd zonder dat hiervoor bijzondere investeringen of kennis nodig zijn.78
58. De ACM heeft met acht afnemers en vijf concurrenten gesproken om te onderzoeken hoe zij tegen de markt en een eventuele nadere segmentering aankijken. Met drie van de vijf concurrenten sprak de ACM ook eerder in het kader van de overname van Dongen Pallets (2022) en Palletcentrale (2023) door Xxxxxxx. De ACM gebruikt bij de afbakening van de productmarkt waar relevant ook informatie uit deze eerdere gesprekken.
7.2.1.2.1 Aanwijzingen dat houten en kunststof pallets geen substituten zijn
59. Uit het marktonderzoek volgen aanwijzingen dat houten pallets en kunststof pallets te weinig inwisselbaar zijn om tot dezelfde productmarkt te behoren. Dat komt door verschillen in prijs, eigenschappen en productieprocessen. Op deze verschillen wordt hieronder nader ingegaan.
60. Ten eerste geven vijf afnemers en drie palletproducenten en -verkopers (PKF/Post, Rotom en Derksen) aan dat kunststof pallets aanzienlijk duurder zijn dan houten pallets.79 Volgens twee afnemers zijn kunststof pallets zelfs ongeveer vijf keer duurder dan houten pallets.80 Het Bain & Company-rapport bevestigt dat kunststof pallets aanzienlijk duurder zijn dan houten pallets: “[VERTROUWELIJK]”81. Twee afnemers geven aan een overstap van houten pallets naar kunststof pallets zouden overwegen als houten pallets even duur als of duurder dan kunststof pallets zouden worden.82 Dergelijke prijsveranderingen worden echter niet verwacht.83
73 Melding ACM/IN/832770, rnrs. 37 en 38.
74 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, mrs. 24-27.
75 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, mr. 26.
76 Melding ACM/IN/832770, rnrs. 39-40.
77 Antwoorden van Partijen d.d. 16 februari 2024 met kenmerk ACM/IN/845041, mr.18.
78 Antwoorden van Partijen d.d. 16 februari 2024 met kenmerk ACM/IN/845041, mr.19.
79 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612905, p. 3; ACM/UIT/612910, p. 3; ACM/UIT/613456, p. 4;
80 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612904, p. 5 en ACM/UIT/612910, p. 3.
81 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 80.
82 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612904, p. 5 en ACM/UIT/613456, p. 4.
83 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612904, p. 5.
61. Ten tweede bestaan er verschillen in de eigenschappen van houten en kunststof pallets. Zo hebben houten pallets een absorberende werking in tegenstelling tot kunststof, waardoor kunststof pallets tussendoor gereinigd moeten worden.84 Bovendien kunnen kunststof pallets niet of minder gemakkelijk gerepareerd en gerecycled worden dan houten pallets.85 Verder wordt een verschil in duurzaamheid van het materiaal genoemd. Drie palletproducenten en - verkopers (Derksen, PKF/Post en Rotom) en een afnemer geven aan dat houten pallets duurzamer zijn dan kunststof pallets.86 Overigens meent een andere afnemer dat kunststof pallets duurzamer zijn.87 Uiteindelijk zijn de specifieke wensen van de afnemer leidend voor de eigenschappen waaraan een pallet moet voldoen, en of houten pallets en kunststof pallets inwisselbaar zijn.88 Zo volgen uit het marktonderzoek aanwijzingen dat houten pallets geen alternatief zijn voor kunststof pallets bij het transport van bijvoorbeeld voedingswaren, farmaceutische producten en diervoeding.89 Ook palletproducenten en -verkopers Rotom en PGS geven aan dat kunststof pallets veelal in specifieke (niche-)sectoren worden gebruikt.90 Rotom noemt in dat kader de farmaceutische sector en de voedingsmiddelensector. PGS geeft aan dat kunststof pallets worden ingezet in clean rooms en dat houten pallets in dat geval geen alternatief zijn.91 Palletproducent en -verkoper Wihamij geeft aan dat haar klanten slechts incidenteel behoefte hebben aan kunststof pallets, bijvoorbeeld als een klant naar Australië wil exporteren. De Australische douane hanteert strenge eisen voor hout, dus wanneer een klant slechts incidenteel naar Australië exporteert is het volgens Wihamij niet ongebruikelijk om kunststof pallets te gebruiken.92
62. Ten derde volgt uit het marktonderzoek dat er vanuit de producent bezien aanzienlijke verschillen bestaan tussen de productie van enerzijds houten pallets en anderzijds kunststof pallets. Houten pallets worden machinaal of handmatig (bijvoorbeeld als het gaat om sommige klantspecifieke pallets) in elkaar getimmerd. Kunststof pallets worden daarentegen door middel van een spuitgiettechniek gemaakt, waarbij het kunststof in een mal wordt gespoten.93 Daardoor is een producent van kunststof pallets gebonden aan de grootte van de mal. Bij houten pallets is dat niet het geval, waardoor een producent eenvoudiger verschillende formaten kan maken. Palletproducenten en -verkopers PKF/Post, PGS, Wihamij en Derksen geven aan dat zij uitsluitend houten pallets produceren.94 PGS geeft bovendien aan dat er volgens haar geen palletproducenten zijn die zowel houten pallets als kunststof pallets produceren.95
63. Gelet op het voorgaande concludeert de ACM dat houten pallets en kunststof pallets onvoldoende inwisselbaar zijn om tot dezelfde productmarkt te behoren. Volledigheidshalve merkt de ACM op dat ook in het geval houten pallets en kunststof pallets tot dezelfde productmarkt zouden behoren dat niet van invloed is op de materiële beoordeling van de
84 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/588150, p. 2.
85 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612905, p. 3; ACM/UIT/588150, p. 2 en ACM/UIT/587865, p. 2.
86 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/588150, p. 2; ACM/UIT/612905, p. 3; ACM/UIT/587865, p. 2 en ACM/UIT/612908, p. 3. Volledigheidshalve merkt de ACM op dat Rotom in het gesprek dat zij in 2024 met de ACM heeft gevoerd heeft aangegeven dat de duurzaamheid van kunststof pallets in de tussenliggende tijd wel is verbeterd. Zie gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 6.
87 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612904, p. 5.
88 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 4; ACM/UIT/612910, p. 3; ACM/UIT/612908, p. 3 en ACM/UIT/612885, p. 3.
89 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612910, p. 3 en ACM/UIT/612885, p. 3. 90 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/587865, p. 2-3 en ACM/UIT/608042, p. 2. 91 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 2-3.
92 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 3.
93 Zie bijvoorbeeld gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/588150, p. 2.
94 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/588150, p. 2; ACM/UIT/608042, p. 2; ACM/UIT/613775, p. 3 en ACM/UIT/612905, p. 2.
95 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 3.
overname. Dat komt omdat het aantal verkochte kunststof pallets ten opzichte van het aantal verkochte houten pallets relatief gering is.96
64. Op de markt voor de verkoop van kunststof pallets hebben Partijen een gezamenlijk marktaandeel in Nederland van ongeveer [0-5] procent.97 Gelet op het zeer geringe gezamenlijke marktaandeel acht de ACM het niet aannemelijk dat de overname de mededinging op significante wijze zal belemmeren op het gebied van de verkoop van kunststof pallets. Daarom laat de ACM in het hiernavolgende deel van het besluit de verkoop van kunststof pallets buiten beschouwing.
65. Uit het marktonderzoek volgt dat de wens van de eindgebruiker bepaalt of nieuwe en gebruikte pallets inwisselbaar zijn. Op basis van het onderzoek tot nu toe zijn er aanwijzingen dat vanuit de vraagzijde bezien gebruikte houten pallets in bepaalde gevallen geen substituut zijn voor nieuwe houten pallets. Dat lijkt het geval wanneer een afnemer aan bepaalde hygiëne-eisen moet voldoen (bijv. voedings- en farmaceutische industrie), goederen vervoert die een zekere (relatief) hoge waarde vertegenwoordigen, of een geautomatiseerde bedrijfsvoering heeft. Ter toelichting het volgende.
66. Zowel afnemers als palletproducenten geven aan dat de wens van de eindgebruiker bepaalt of nieuwe houten pallets en gebruikte houten pallets inwisselbaar zijn.98 Palletproducenten en - verkopers PGS en PKF/Post geven aan dat het type product dat moet worden vervoerd, of de waarde ervan, voor een afnemer een rol speelt bij de keuze voor een nieuwe of gebruikte pallet.99 Zo stellen afnemers in de voedingsmiddelen- en farmaceutische industrie specifieke eisen aan de kwaliteit van pallets.100 Een gebruikte pallet is dan in principe geen optie. Een afnemer die producten met een grotere waarde vervoert kiest volgens PGS vaak voor een nieuwe pallet vanwege de hogere kwaliteit daarvan.101 Ook door exportregels kunnen afnemers genoodzaakt zijn specifieke eisen aan een pallet te stellen, aldus palletproducent en -verkoper Wihamij.102
67. Drie palletproducenten en -verkopers (PGS, Wihamij en Derksen) geven aan dat afnemers met een geautomatiseerde bedrijfsvoering in principe voor nieuwe pallets kiezen.103 Hoe meer een afnemer haar processen heeft geautomatiseerd hoe minder zij met gebruikte pallets kan werken, xxxxx Xxxxxxx. Dat komt volgens Xxxxxxx doordat gebruikte pallets verschillende hoogtes hebben. Ook Wihamij bevestigt dat afnemers met een geautomatiseerde bedrijfsvoering pallets met dezelfde vorm en afmeting nodig hebben en in dat geval alleen voor nieuwe pallets kiezen. Overigens geeft Xxxxxxx wel aan dat het tijdens de houtkrapte in 2021 voor afnemers mogelijk was om volledig van nieuwe pallets op gebruikte pallets over te stappen. Afnemers van nieuwe pallets zullen nu niet snel zullen overstappen op gebruikte pallets vanwege bijvoorbeeld hun geautomatiseerde bedrijfsvoering, aldus Derksen.104
96 Op basis van inschattingen van Partijen zijn in 2023 in Nederland ongeveer 111 miljoen pallets verkocht, waarvan ongeveer 10,5 miljoen kunststof pallets en ongeveer 100,5 miljoen houten pallets (standaard en klantspecifiek), zie Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1l (Overzicht marktaandelen).
97 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/840463, Bijlage 1b (Marktaandelen 2023). Zelf als uitgegaan moet worden van aparte markten voor de verkoop van nieuwe kunststof pallets en de verkoop van gebruikte kunststof pallets is het gezamenlijke marktaandeel van Partijen op die hypothetische aparte markten nog altijd zeer gering met respectievelijk [0-5] procent en [0-5] procent.
98 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 5; ACM/UIT/613775, p. 3; ACM/UIT/612904, p. 3; ACM/UIT/612908, p. 3; ACM/UIT/612909, p. 3 en ACM/UIT/614891, p. 2.
99 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 5 en ACM/UIT/588150, p. 3.
100 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 5; ACM/UIT/588150, p. 3; ACM/UIT/614891, p. 2; ACM/UIT/587964, p. 2 en ACM/IN/732951, p. 3. Foresco en DWP-Vierhouten bevestigen in de Melding dat afnemers in de voedingsmiddelenindustrie en farmaceutische industrie specifieke eisen stellen aan de pallets die zij gebruiken.
101 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 5.
102 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 3
103 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 5; ACM/UIT/613775, p. 3 en ACM/UIT/612905, p. 3.
104 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612905, p. 3.
68. Hoewel afnemers met een geautomatiseerde bedrijfsvoering of vanwege bepaalde exportregels in de regel voor nieuwe pallets kiezen, zouden sommige afnemers volgens Wihamij in sommige gevallen ook gebruikte pallets kunnen inzetten.105 Ook heeft een afnemer aangegeven dat een mooie gebruikte pallet een alternatief voor een nieuwe pallet kan vormen.106
69. Verder volgt uit het marktonderzoek dat de prijs van nieuwe en gebruikte pallets van elkaar verschilt.107 Nieuwe pallets zijn duurder dan gebruikte pallets. Vijf afnemers geven aan dat het verschil in prijs een rol speelt bij de keuze voor een nieuwe of gebruikte pallet.108 Wanneer een nieuwe pallet voor een afnemer niet noodzakelijk is, bijvoorbeeld omdat zij geen geautomatiseerde bedrijfsvoering heeft en geen product vervoert dat een nieuwe pallet vereist, dan zal een afnemer door het verschil in prijs in de regel voor een gebruikte pallet kiezen.
70. Gelet op het voorgaande stelt de ACM zich voorlopig op het standpunt dat nieuwe houten pallets niet in alle gevallen kunnen worden ingewisseld door gebruikte pallets. Dat lijkt het geval wanneer een afnemer aan bepaalde hygiëne-eisen moet voldoen (bijv. voedings- en farmaceutische industrie), een sterk geautomatiseerde bedrijfsvoering heeft, of goederen vervoert die een zekere (relatief) hoge waarde vertegenwoordigen. In een eventuele vergunningsfase zal de ACM hier verder onderzoek naar doen. De ACM zal dan onderzoeken in hoeverre gebruikte pallets met (bijna) dezelfde kwaliteit als nieuwe pallets een substituut voor nieuwe pallets kunnen vormen, en daarmee onderdeel vormen van de relevante productmarkt.
71. Op de mogelijke markt voor de verkoop van gebruikte houten pallets in Nederland is Foresco de grootste speler met een marktaandeel van ongeveer [10-20] procent. Op basis van de inschattingen van Partijen is DWP-Vierhouten de (gedeelde) nummer twee met een marktaandeel van ongeveer [0-5] procent.109 Partijen hebben een gezamenlijk marktaandeel van ongeveer [10-20] procent. Verder volgt uit het marktonderzoek van de ACM dat bij de verkoop van gebruikte houten pallets toetreding relatief eenvoudig is.110 Gelet op het voorgaande acht de ACM het in deze zaak niet aannemelijk dat de overname de mededinging op significante wijze zou kunnen belemmeren op de mogelijke markt voor de verkoop van gebruikte houten pallets. Daarom gaat de ACM in het hiernavolgende deel van het besluit niet nader in op de mogelijke separate markt voor de verkoop van gebruikte houten pallets.
7.2.1.2.3 Aanwijzingen voor een onderscheid naar verhuur en verkoop van pallets
72. Uit het marktonderzoek volgen aanwijzingen dat verkoop en de verhuur111 van pallets vanuit eindafnemers bezien niet tot dezelfde productmarkt behoren. Een rol hierbij spelen de mate van gebruik van de pallet, kosten, eigen palletspecificaties en de wensen van de klant van de palletafnemer.
73. Twee afnemers geven aan dat het huren van pallets voor hen geen optie is, omdat zij pallets slechts eenmalig gebruiken.112 Een andere afnemer, die nieuwe pallets afneemt, geeft aan dat huren geen optie is aangezien zij eigen specificaties hanteert, die afwijken van de standaarden in de markt.113 Verder hebben twee afnemers aangegeven dat het huren van pallets goedkoper
105 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 3.
106 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612908, p. 3.
107 Een afnemer geeft aan dat een gebruikte houten pallet ongeveer tussen de 7,50 euro en 9,50 euro kost, en een nieuwe houten pallet tussen de 12 euro en 15 euro. Zie gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613456, p. 3.
108 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612885, p. 3; ACM/UIT/612908, p. 3; ACM/UIT/613456, p. 3; ACM/UIT/614891, p. 4 en ACM/UIT/614893, p. 4.
109 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, p.5 en Bijlage 1l (Overzicht marktaandelen),
110 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 6 en ACM/UIT/614893, p. 5.
111 Verhuur via een gesloten verhuursysteem.
112 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612885, p. 3 en ACM/UIT/614891, p. 2.
113 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612904, p. 3.
is.114 Of het portfolio kan worden overgezet naar het huren van pallets is volgens een afnemer afhankelijk van de klant en de inrichting van diens systemen.115
74. Verder volgt uit het marktonderzoek dat palletafnemers in hun keuze voor het kopen of huren van pallets afhankelijk zijn van de wensen van hun eigen klanten. Een afnemer geeft aan daar volledig van afhankelijk te zijn.116 Een andere afnemer legt uit dat wisselen tussen huur en koop van pallets lastig is omdat dit eerst moet worden afgestemd met de klant. Wisselen tussen huur en koop is voor de ene klant lastiger dan voor de andere.117 Dit wordt bevestigd door een andere afnemer, die aangeeft dat ze voor een switch van koop naar huur onder meer afspraken moet maken met de eindklant. De eindklant zal mee moeten doen in het verhuursysteem. Bovendien is een goede registratie nodig voor de pallets die in- en uitgaan. Dat is bij deze afnemer nu echter niet het geval. De afnemer maakt wel gebruik van een palletruilsysteem met andere bedrijven in haar productieketen.118
75. De rol van de wensen van de klant van de palletafnemer in de keuze voor huur of koop, wordt ook genoemd door palletproducenten. Zo benadrukt palletproducent en -verkoper PKF/Post dat de vraag in hoeverre het huren van pallets een optie is vanuit de vraagzijde bezien, sterk afhankelijk is van de wensen van de klanten van afnemers van pallets. Hoewel het overstappen van koop naar huur in theorie mogelijk is, komt dit in de praktijk zelden voor, aangezien een dergelijke overstap betekent dat het hele transportsysteem zal moeten worden aangepast. Een afnemer die veel verschillende klanten bedient, zal met al zijn klanten hierover in gesprek moeten gaan en nieuwe afspraken moeten maken. Wel stapt er sporadisch een afnemer die pallets huurt over op het kopen van pallets omdat bij koop een hogere kwaliteit kan worden gegarandeerd. Vanuit de aanbodzijde bezien is het voor een producent van pallets overigens niet makkelijk om over te gaan tot de verhuur van pallets.119 Ook palletproducent en -verkoper Wihamij geeft aan dat de eventuele keuze voor het verhuren van pallets afhankelijk is van de wensen van de afnemer (en diens klanten) en de transportafspraken die afnemers met hun klanten hebben gemaakt.120 Volgens palletproducent en -verkoper Rotom is er geen onderscheid tussen het kopen, poolen of het huren van pallets, aangezien alle opties in dezelfde behoefte van de klant voorzien. De kostprijs voor de afnemer is een prijs per pallet, een fee per rondje of een huurbedrag per dag.121
76. Gelet op het voorgaande gaat de ACM er vooralsnog van uit dat verkoop van pallets en huur van pallets niet tot dezelfde productmarkt behoren. In de eventuele vergunningsfase zal de ACM nader onderzoek doen naar de wensen van eindgebruikers, en daarmee naar de mate waarin gebruikte pallets een reëel alternatief vormen voor nieuwe pallets.
7.2.1.2.4 Aanwijzingen voor onderscheid tussen standaardpallets en klantspecifieke pallets
114 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612910, p. 3 en ACM/UIT/612910, p. 3.
115 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612910, p. 3. 116 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612908, p. 2. 117 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 3. 118 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/614891, p. 4. 119 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 4. 120 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 3. 121 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 9.
78. Uit het marktonderzoek volgt dat het onderscheid tussen standaard- en klantspecifieke pallets in grote mate afhankelijk is van de behoefte van de afnemer en dat het aannemelijk is dat standaard- en klantspecifieke pallets niet voor iedere afnemer inwisselbaar zijn.122
79. Een afnemer geeft aan dat bijna al haar klanten Europallets willen, waarbij overstappen op andere maten voor afnemers met een geautomatiseerde bedrijfsvoering (denk daarbij aan geautomatiseerde magazijnen en loopbanden) niet eenvoudig is.123 Wel zou het mogelijk zijn om klantspecifieke pallets te maken met dezelfde afmetingen als standaardpallets. Een andere afnemer geeft aan dat het voor haar minder efficiënt is om pallets van afwijkende maten te kopen, aangezien opleggers voor transport zijn gebaseerd op de omvang van twee Europallets naast elkaar, waarbij het financieel van belang is om de opleggers vol te kunnen laden.124 Echter, niet voor iedere afnemer is de maat van pallets doorslaggevend in de keuze. Zo geeft een afnemer aan dat het soort pallet of de afmetingen ervan niet uitmaken. Voor deze afnemer is de enige vereiste dat er een pompwagen onder de pallet kan.125
80. Palletproducent en -verkoper PKF/Post geeft aan dat de mate van inwisselbaarheid afhangt van de afnemer en de markt. Deze afnemers zijn afhankelijk van wat hun klanten willen. Als een afnemer zelf het type pallet kan bepalen wordt doorgaans gekozen voor de goedkoopste optie.126 Palletproducent en -verkoper PGS geeft aan dat sommige klanten specifieke kwaliteitseisen stellen aan pallets die niet kunnen worden geïmporteerd, zoals het geval is bij EPAL- en CP-pallets. Dit gaat naast de buitenafmeting bijvoorbeeld ook over de dikte van het hout, of een bepaald type hout. Vaak gaat dit om klantspecifieke pallets met klantspecifieke eigenschappen (zoals het soort hout), maar wel met standaardafmetingen.127
81. Volgens palletproducent en -verkoper Rotom kunnen alle machines standaardafmetingen128 produceren, inclusief - tot op een bepaalde hoogte - afwijkende maten. Zeer sterk afwijkende afmetingen behoeven echter specifiekere of manuele productieprocessen.129 Volgens Rotom zal voor veel afnemers van klantspecifieke pallets de standaardpallet ook goed kunnen werken, waarbij de markt voor klanten waarbij een ‘echte’ klantspecifieke pallet noodzakelijk is, klein is.130 In een eerder gesprek gaf Xxxxx echter aan dat vanuit het oogpunt van afnemers, klantspecifieke pallets en standaardpallets wel van elkaar verschillen in het gebruik. Klantspecifieke pallets zijn nodig voor specifieke doeleinden, waarvoor de maten van een standaardpallet niet geschikt zijn.131 De pallets kunnen qua afmetingen en verhoudingen afwijken van een standaardpallet, maar ook qua type hout. Het switchen van productie zou hierbij niet moeilijk zijn. Het gaat om het anders afstellen van de machine.132
82. Palletproducent en -verkoper Wihamij geeft aan dat het voor sommige klanten noodzakelijk is dat alle pallets hetzelfde zijn, omdat de magazijnen van deze klanten gestandaardiseerd zijn. Om die reden nemen deze klanten alleen nieuwe klantspecifieke pallets af.133
83. De ACM heeft aanwijzingen dat standaardpallets en klantspecifieke pallets tot verschillende productmarkten behoren. Daarom gaat de ACM vooralsnog uit van separate markten voor nieuwe standaardpallets en nieuwe klantspecifieke pallets. Het onderzoek in de eventuele
122 De Spaanse Mededingingsautoriteit is in een kartelbesluit uit 2014 tot de conclusie gekomen dat vervaardiging en distributie van houten EPAL-pallets een aparte productmarkt vormt, zie zaak S/0428/12.
123 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 4. 124 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613456, p. 4. 125 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612885, p. 2. 126 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 4. 127 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/616355, p. 3.
128 Volgens deze concurrent gaat het om de volgende standaardafmetingen: 80 x 120cm en 100 x 120cm pallets.
129 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 3. 130 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 4. 131 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/587978, p. 5. 132 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/587978, p. 5. 133 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 3.
vergunningsfase zal dit genoemde onderscheid verder adresseren. Daarnaast zal de ACM ook ingaan op mogelijke onderscheidingen binnen de mogelijke markt voor klantspecifieke pallets.
7.2.1.3 Conclusie productmarkt
84. Uit het voorgaande volgt dat er verschillende productmarktafbakeningen mogelijk zijn. In randnummers 64, 71 en 77 is reeds geconcludeerd dat op respectievelijk een mogelijke markt voor de verkoop van kunststof pallets, een mogelijke markt voor de verkoop van gebruikte houten pallets en een mogelijke markt voor de verhuur van houten pallets, de ACM het niet aannemelijk acht dat de overname de mededinging op significante wijze zal kunnen belemmeren. Daarom gaat de ACM in het hiernavolgende deel van dit besluit in op de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets en de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets. Het onderzoek in de eventuele vergunningsfase zal zich, onder meer, richten op de vraag of deze mogelijke productmarktafbakening daadwerkelijk kan worden vastgesteld. Dit onderzoek in de vergunningsfase kan tot gevolg hebben dat de ACM tot een andere conclusie komt bij de productmarktafbakening. Dit kan (ook) gevolgen hebben voor de bepaling van de geografische dimensie van de relevante markt en voor de beoordeling van de gevolgen.
85. In dit stadium van het onderzoek gaat de ACM dus uit van de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets en de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets. In paragraaf 7.2.2 bakent de ACM de geografische dimensie af van de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets en de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets. Tot slot beoordeelt de ACM in paragraaf 7.3.4 de gevolgen van de overname op deze markten.
86. Zowel de ACM als de Commissie heeft zich niet eerder uitgelaten over de geografische marktafbakening op het gebied van houten pallets.134
7.2.2.1 Opvattingen van Partijen
87. Partijen zijn van mening dat de markt voor de verkoop van pallets Europees, en in ieder geval ruimer dan nationaal is. De palletmarkt heeft volgens Partijen een sterk internationaal karakter. Zo verschilt de wijze waarop pallets worden gebruikt niet per land en zijn de meeste pallets die in Europa worden gebruikt EPAL- of CP-pallets, die aan Europese standaarden voldoen. Bovendien is er volgens Partijen sprake van concurrentie en activiteiten op Europees niveau. Zo worden volgens Partijen uit verschillende landen pallets in Nederland verkocht. Ter onderbouwing wijzen Partijen op de exportcijfers van houten pallets tussen Nederland en Duitsland in 2022.135 Daaruit volgt dat er in 2022 zes miljoen houten pallets vanuit Duitsland naar Nederland werden geëxporteerd en dat er vijf miljoen houten pallets vanuit Nederland naar Duitsland worden geëxporteerd.
88. Hoewel afnemers van pallets in de praktijk geneigd kunnen zijn om eerst naar een nabij gelegen aanbieder van pallets te kijken, is het volgens Partijen voor een afnemer eenvoudig om pallets van verder weg te laten bezorgen, ook van buiten de eigen landsgrenzen.136 Dit gebeurt volgens Partijen regelmatig. Transportkosten maken volgens Partijen maar een klein deel uit van de totale kosten van een pallet.137 Zolang de volumes groot genoeg zijn, vormen de transportkosten volgens Partijen geen belemmering om grotere afstanden af te leggen. Partijen
134 De Spaanse mededingingsautoriteit is in de kartelzaak S/0428/12 uit 2014 uitgegaan van de markt voor de productie en verkoop van EPAL-pallets in Spanje. Ook de Franse mededingingsautoriteit is in een advies uit 2000 uitgegaan van een nationale markt, zowel voor de palletproductiemarkt als de palletverhuur- en management markt, zie Conseil de la Concurrence n°00-A-17, 4 juli 2000.
135 Melding ACM/IN/832770, rnrs. 43-48.
136 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, rnrs. 34-38.
137 Volgens Partijen gaat het om ongeveer [VERTROUWELIJK] per pallets voor een reistijd van 2 uur of een afstand van 150 kilometer, ongeveer [VERTROUWELIJK] per pallet voor een reistijd van 3 uur, en ongeveer [VERTROUWELIJK] per pallet voor pallets die vanuit de Baltische staten of andere Oost-Europese landen vervoerd worden.
leveren zelf aan eindgebruikers ver over de landsgrens en volgens Partijen kan dit xxxxxxxx niet anders zijn.138 Het feit dat transportkosten een beperkte rol spelen in het concurrentieproces blijkt volgens Partijen uit de grote aantallen pallets die uit het buitenland worden geïmporteerd.139 Wel is het zo dat bepaalde klanten pallets een ‘just in time’ belevering van pallets nodig hebben. Dat tekent dat zij de pallets op een bepaalde dag geleverd moeten hebben. In dat geval is de afstand volgens Partijen nog steeds niet heel relevant. Dat is slechts anders wanneer een klant meerdere leveringen per dag nodig heeft, op specifieke tijdstippen. In dat geval zal een afnemer altijd voor nabij gelegen leverancier kiezen, aldus Partijen.140
89. Partijen merken op dat de geografische markt niet verschilt per type pallet. Zo verschillen de transportkosten niet sterk per type pallet, aldus Partijen. Ook van de goedkopere typen pallets – waarvan transportkosten een relatief groter deel van de prijs uitmaken – worden grote aantallen uit het buitenland geïmporteerd.141
90. Tot slot benadrukken Partijen dat er geen significante prijsverschillen bestaan tussen de verschillende typen houten pallets die worden geproduceerd in Nederland, Duitsland en België. De personeelskosten en transportkosten in deze landen zijn vaak relatief vergelijkbaar, waardoor de prijzen van de pallets ook vergelijkbaar zijn. Duitse producenten kunnen volgens Partijen hun transportkostennadeel mitigeren doordat ze minder transportkosten hebben voor het hout dat ze aankopen. Verder merken Partijen op dat pallets uit Oost-Europa en de Baltische staten vaak goedkoper zijn dan pallets uit West-Europa, bijvoorbeeld vanwege lagere personeelskosten, waarmee zij in staat zijn hun transportkostennadeel te mitigeren.142
91. Het marktonderzoek bevat aanwijzingen dat de geografische omvang van zowel de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets als de markt voor de verkoop van klantspecifieke pallets aanzienlijk kleiner dan Europees en mogelijk ten hoogste nationaal is. Ter toelichting het volgende.
92. De grondstoffen van nieuwe houten pallets komen veelal uit het buitenland, zoals Polen, Oekraïne en de Baltische staten. Ook kan hout uit Duitsland komen, maar dat hout is vaak duurder.143 In de palletsector zijn bovendien handelaren actief die (nieuwe) pallets in het buitenland inkopen en die pallets direct doorverkopen of dat doen vanaf een andere locatie.144 Ook Partijen kopen zowel nieuwe als gebruikte pallets in het buitenland in.145 Voor de geografische afbakening van de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets en de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets, kijkt de ACM naar de verkoop van deze pallets aan afnemers. Afnemers kunnen zowel eindafnemers als palletverhuurders zijn. Bepalend voor de geografische marktafbakening van beide markten is daarom de locatie van de verkopers van pallets aan afnemers die gevestigd zijn in Nederland.
93. Bovenstaande laat onverlet dat het denkbaar is dat concurrenten van Partijen binnen afzienbare tijd in staat zouden kunnen zijn om hun afzet te verhogen door (meer) nieuwe pallets uit het buitenland te betrekken. In dat geval zouden deze marktpartijen Foresco effectief kunnen disciplineren. De ACM neemt dat mee in de beoordeling van de gevolgen van de overname in paragraaf 7.3.4.
7.2.2.2.1 Afzetgebieden palletleveranciers
138 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, rnrs. 40-44.
139 Antwoorden van Partijen d.d. 15 april 2024 met kenmerk ACM/IN/862594, beantwoording vraag 1k.
140 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, rnrs. 90-92.
141 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, rnrs. 43-47.
142 Antwoorden van Partijen d.d. 15 april 2024 met kenmerk ACM/IN/862594, beantwoording vraag 14.
143 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612904, p. 3 en ACM/UIT/612910, p. 4.
144 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 7.
145 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841975, Bijlage 1f en Bijlage 1g (Project Fuerte Discussion Materials 2024).
94. Palletproducent en -verkoper PGS verkoopt 80 procent van haar nieuwe pallets binnen een straal van 150 kilometer.146 Pallets worden niet door heel Europa verkocht, aldus PGS.147 De toetreding van PGS tot de Nederlandse markt is mede ingegeven door het belang van korte transportafstanden naar Nederlandse afnemers.148 Wel hebben grote productiebedrijven volgens PGS meer onderhandelingsmacht ten opzichte van de transportbedrijven die zij inzetten voor het vervoer van hun pallets, waardoor de transportkosten lager liggen.149
95. Palletproducent en -verkoper Derksen geeft aan dat in Nederland gevestigde eindgebruikers wel eens pallets in het buitenland kopen, maar dat het voornamelijk een lokaal opererende markt betreft, zeker als het om kleine volumes gaat. De voornaamste reden daarvoor is de afstand. Voor de inkoop van pallets geldt volgens Derksen een maximale straal van 150 kilometer. 150 De reden hiervoor is dat afnemers naar transportkosten kijken. Naast transportkosten is ook de leveringssnelheid van belang voor afnemers.151
96. Palletproducent en -verkoper PKF/Post geeft aan dat een actieradius van gemiddeld maximaal 200-250 kilometer geldt vanaf een productielocatie. Anders is er vaak een lokale partij die concurrerender kan leveren.152 Palletproducent en -verkoper Wihamij geeft aan dat het levergebied van een palletbedrijf niet nauw samenhangt met de locatie van de vestiging, omdat de palletmarkt geen regionale markt is. Tegelijkertijd geeft deze palletproducent aan dat het niet voor de hand ligt dat een Belgisch palletbedrijf pallets zal leveren in bijvoorbeeld Friesland. De palletproducent is zelf gevestigd in Noord-Brabant en levert in Nederland, België, Duitsland en Noord-Frankrijk.153
97. Evenals Partijen is palletproducent en -verkoper Rotom van mening dat de markt Europees is.154 Rotom maakt gebruik van een netwerk van (internationale) partnerdepots, waardoor het gemakkelijker is om langere afstanden te overbruggen om de klant te kunnen beleveren. Volgens Xxxxx zou het afbakenen van de markt als nationaal niet aansluiten bij de economische realiteit, omdat Nederlandse afnemers ook worden beleverd vanuit België, Duitsland, en indirect uit Polen en de Nordics. Overigens heeft Rotom in een eerder gesprek met de ACM aangegeven dat transportkosten van houten pallets na 200 kilometer te hoog worden en dat zij 80 procent van haar pallets binnen een straal van 100 kilometer rondom haar productielocatie verkoopt. Levering aan afnemers verder dan 200 kilometer vanaf de productielocatie gebeurt bij uitzondering, aldus Rotom destijds.155
98. Interne stukken van Xxxxxxx laten zien dat Foresco de markt voornamelijk nationaal of zelfs regionaal benadert. [VERTROUWELIJK] In een interne presentatie van Xxxxxxx wordt over het concurrentiespeelveld het volgende opgemerkt:
“Competitie is intens, met continue prijsdruk tot gevolg
- Gefragmenteerd en vijandig lokaal competitief landschap; aangevuld met import uit Polen,
Baltische staten, Oekraïne, Duitsland”156
“De toenemende consolidatie gepaard met de opkomst van modernere spelers versnellen deze evolutie
- Steeds meer professionele spelers op de lokale markt.”157
146 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/616355, p. 2. 147 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 3. 148 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/616355, p. 2. 149 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/616355, p. 5. 150 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612905, p. 3. 151 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612905, p. 4. 152 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/588150, p. 3. 153 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 2-4.
154 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 2-3 en 9.
155 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/587978, p. 4.
156 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841975, Bijlage 1c (Strategie update oktober 2023), slide 4.
157 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841975, Bijlage 1c (Strategie update oktober 2023), slide 5.
“Foresco heeft een sterke uitgangspositie (maar we zijn niet de enige)
- Goede regionale positie, met lokale nuances tussen de verschillende segmenten (Pallets/ Packaging/ Trade & Repair/ Services)
- Goed gelegen fabrieken om klanten van dichtbij te beleveren
99. Uit een interne presentatie van Xxxxxxx uit 2022 over de strategie tot en met 2025 wordt nabijheid als één van de belangrijkste succesfactoren genoemd voor het segment ‘series pallets’.159 Daarnaast worden korte levertijden als één van de sterke punten van Xxxxxxx genoemd op lokaal niveau.160 Ook volgt uit de presentatie dat Foresco [VERTROUWELIJK].161 [VERTROUWELIJK].162
7.2.2.2.2 Rol transportkosten en overige factoren
100. Ook vanuit afnemers bezien lijkt de geografische markt aanmerkelijk kleiner dan Europees. Hier liggen verschillende redenen aan ten grondslag, zoals transportkosten, duurzaamheid, leveringssnelheid en leveringszekerheid. In de meeste gesprekken met afnemers zijn geen concrete maximale afstanden voor de inkoop van pallets genoemd, maar afnemers geven wel aan dat afstanden tot de locatie waarvan pallets worden geleverd een rol spelen vanwege de transportkosten.163
101. Uit het marktonderzoek komt geen eenduidig beeld naar voren wat betreft de exacte hoogte van de transportkosten per pallet. Eén palletproducent en -verkoper stelt dat de kostprijs van nieuwe pallets voor 5 tot 7,5 procent uit transportkosten bestaat.164 Volgens een andere palletproducent en -verkoper bedragen transportkosten zo’n [VERTROUWELIJK] procent van de omzet.165 Een afnemer zegt: “Vanuit Duitsland gaat ongeveer 10% - 15% van de totale prijs naar transport, maar in Nederland is dat 5%.”166 Een andere palletproducent en -verkoper zegt dat bij transport xxxxx xx 000 xx de transportprijs al snel kan oplopen tot 1 euro tot 2 euro per pallet.167 Een afnemer zegt dat de transportkosten 1 euro tot 1,50 euro per pallet bedragen.168
102. De klant betaalt in de meeste gevallen één palletprijs, waar transportkosten reeds bij inbegrepen zijn. Dit wordt door zowel twee palletproducenten als twee afnemers bevestigd.169 Eén afnemer stelt dan ook dat transportkosten niet echt van belang zijn, aangezien die kosten reeds met de palletprijs verrekend zijn.170 De ACM ziet hierin evenwel aanwijzingen dat transportkosten er wel toe doen. Het gegeven dat transportkosten in de palletprijs zijn verrekend maakt een pallet immers duurder. Andere afnemers bevestigen dat langere reisafstanden tot hogere (transport)kosten leiden. Eén afnemer geeft aan ooit pallets te hebben gekocht op 300-400 kilometer afstand, maar dat je dan per pallet bovenop de gebruikelijke transportkosten nog zo’n 1 euro tot 1,5 euro extra betaalt.171 Ook een andere afnemer geeft aan dat pallets niet per se uit Nederland hoeven te komen, maar dat de transportkosten wel zullen stijgen als zij uitwijkt naar Duitsland.172
158 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841975, Bijlage 1c (Strategie update oktober 2023), slide 6.
159 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1a (Strategie 2025), p. 43. 160 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1a (Strategie 2025), p. 46. 161 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1a (Strategie 2025), p. 48. 162 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1a (Strategie 2025), p. 66. 163 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/614893, p. 3; ACM/UIT/614891 p. 5 en ACM/UIT/613456, p. 4.
164 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 4. 165 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/616355, p. 5. 166 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 5. 167 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/587978, p. 4. 168 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612904, p. 4.
169 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 4; ACM/UIT/615241, p. 7; ACM/UIT/612885, p. 4 en ACM/UIT/612904, p. 4.
170 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612885, p. 4. 171 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612910, p. 3. 172 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/614891, p. 5.
103. Ook is de hoeveelheid pallets die (per keer) wordt besteld mogelijk van belang. Zo is het mogelijk dat kleinere afnemers, die geen volle vrachtwagen aan pallets bestellen, sneller op de transportkosten zullen letten dan grotere afnemers.173
104. Er zijn aanwijzingen dat het levergebied van palletleveranciers niet stopt bij de landsgrenzen. Een andere afnemer geeft aan buiten de eigen landsgrenzen te kijken voor de inkoop van pallets en opzetranden.174 Ook een andere afnemer, die in de buurt van de grens gevestigd is, zegt dat hij bij het zoeken van een alternatief ook palletverkopers in Duitsland, België en eventueel Denemarken zou meenemen bij het uitvoeren van een marktscan.175 Ook een andere afnemer neemt pallets af bij Duitse partijen (naast bij Nederlandse palletleveranciers).176
105. Naast het belang van transportkosten, heeft een enkele afnemer het belang van nabijheid genoemd, met het oog op flexibiliteit en snelheid van levering.177 Door andere afnemers is dit echter niet genoemd, terwijl zij wel de rol van transportkosten noemden. Hierdoor lijkt het belang van flexibiliteit en snelheid van levering voor deze afnemers ondergeschikt aan het belang van transportkosten.
106. Verschillende marktpartijen noemen de rol van duurzaamheid in het concurrentieproces, soms ook in relatie tot transport. Palletproducent en -verkoper Wihamij verwacht dat (kosten voor) CO2-emmissie in de toekomst een belangrijkere rol gaat spelen. Wihamij merkt dat steeds vaker rapportages worden opgevraagd door (potentiële) klanten ten aanzien van CO2- emmissie van transporten.178 Ook een afnemer zegt dat hij palletleveranciers in het buitenland niet snel zou overwegen als alternatief met het oog op duurzaamheid en verantwoording aan de buitenwereld.179 Een andere afnemer zegt dat het door veranderende regelgeving steeds belangrijker wordt dat leveranciers cijfers op het gebied van duurzaamheid kunnen overleggen. Hij merkt dat kleinere partijen hiertoe minder vaak in staat zijn dan grotere partijen.180
107. Uit het marktonderzoek volgen enkele aanwijzingen dat de geografische markt mogelijk verschilt voor de verschillende productsegmenten. Zo geeft palletproducent en -verkoper PGS aan dat de afstanden die worden afgelegd voor 80 procent van het volume zo’n 150 kilometer voor nieuwe pallets en zo’n 100 kilometer voor gebruikte pallets zijn.181 Ten aanzien van het verschil tussen standaard- en klantspecifieke pallets, geeft PGS aan dat de import van pallets met name EPAL-pallets betreft, aangezien het economisch gezien niet rendabel is om deze in Nederland te produceren.182 Ook op basis van de inschattingen van Partijen ligt het aandeel import bij de segmenten klantspecifieke standaardpallets en klantspecifieke maatwerkpallets lager dan bij EPAL- en CP-pallets.183 Ook palletproducent en -verkoper PKF/Post stelt dat de geografische reikwijdte van de Europalletmarkt groter is dan voor andere pallets.184
108. Dit wordt ondersteund door het Bain & Company-rapport. [VERTROUWELIJK]185
109. Er zijn aanwijzingen dat de geografische markt voor de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets en de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets aanzienlijk kleiner is dan Europees, in tegenstelling tot wat Partijen stellen. Het lijkt aannemelijk
173 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 4. 174 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612904, p. 4. 175 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612908, p. 3. 176 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 5. 177 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612910, p. 2. 178 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 4. 179 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612885, p. 5. 180 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 3. 181 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/616355, p. 5. 182 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/616355, p. 4.
183 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 103.
184 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 5.
185 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 190.
dat in Nederland gevestigde palletverkopers het grootste gedeelte van de omzet behalen binnen Nederland, of in een beperkte straal om hun vestigingen heen.
110. Er zijn daarnaast aanwijzingen dat de geografische markt kan verschillen per producttype of segment, waarbij het mogelijk is dat de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets minstens zo ruim is als de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets. Indien de productmarktafbakening zal afwijken van de conclusie in paragraaf 6.3.1, kan dit daarom ook van invloed zijn op de omvang van de geografische markt.
111. Gelet op het voorgaande – en meer in het bijzonder het belang van transportkosten bij de keuze van een afnemer voor een palletverkoper – gaat de ACM vooralsnog voor zowel de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets als de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets uit van een markt van nationale omvang. In een eventueel onderzoek in de vergunningsfase zal de geografische dimensie van deze markten verder worden onderzocht.
7.3 Beoordeling verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets en van nieuwe houten standaardpallets
112. De ACM gaat in dit hoofdstuk in op de gevolgen van de overname van DWP-Vierhouten door Foresco voor de mededinging op de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets in Nederland en de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets in Nederland. In paragraaf 7.3.1 gaat de ACM eerst in op marktstructuur. Daarna bespreekt de ACM in paragraaf 7.3.2 de opvatting van Partijen en in 7.3.3 die van marktpartijen. In 7.3.4 volgt de nadere beoordeling door de ACM. De ACM concludeert dat zij reden heeft om aan te nemen dat de overname de mededinging op de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets in Nederland en de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets significant zou kunnen belemmeren.
113. Op basis van de door Partijen aangeleverde cijfers en inschattingen zijn de marktaandelen in 2023 van Foresco en DWP-Vierhouten op de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets in Nederland als volgt:
Tabel 3: Marktaandelen op de markt voor de verkoop nieuwe houten klantspecifieke pallets in Nederland in 2023186
Marktpartij | Marktaandeel |
Foresco | [40 – 50]% |
DWP-Vierhouten | [0 -5]% |
Partijen gezamenlijk | [40 – 50]% |
Totaal | 100% (23.163.000 pallets) |
114. Uit bovenstaande tabel volgt dat Foresco momenteel – op basis van de door Partijen zelf aangeleverde cijfers en inschattingen – een marktaandeel van [40 – 50] procent heeft op de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets. Foresco is daarmee veruit de grootste speler. De markt is verder sterk versnipperd. Hoewel de ACM vooralsnog niet beschikt over de marktaandelen van concurrenten voor specifiek de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets, noemen Partijen PKF/Post, Derksen, PGS, Rotom, Van der Pol, Kloek en Schilleman als concurrenten op de verschillende segmenten nieuwe houten pallets, en schatten Partijen in dat PKF/Post een marktaandeel van [0 – 20] procent heeft op een nader segment binnen klantspecifieke pallets. De marktaandelen van de overige concurrenten zijn
186 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1l (Overzicht marktaandelen), p. 2.
volgens Partijen hoogstens [5 – 10] procent op ieder nader segment binnen de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets.187
115. Op basis van de door Partijen aangeleverde cijfers en inschattingen zijn de marktaandelen in 2023 van Foresco en DWP-Vierhouten op de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets in Nederland als volgt:
Tabel 4: Marktaandelen op de markt voor de verkoop nieuwe houten standaardpallets in Nederland in 2023188
Marktpartij | Marktaandeel |
Foresco | [20 – 30]% |
DWP-Vierhouten | [0 – 5]% |
Partijen gezamenlijk | [20 – 30]% |
Totale markt | 100% (10.982.000 pallets) |
116. Uit bovenstaande tabel volgt dat Foresco momenteel – op basis van de door Partijen zelf aangeleverde cijfers en inschattingen – een marktaandeel van [20 – 30] procent heeft op de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets. Foresco is daarmee veruit de grootste speler in Nederland. De markt is verder sterk versnipperd. In het Bain & Company- rapport noemen Partijen als andere verkopers van nieuwe houten standaardpallets (EPAL- en CP-pallets) in Nederland PKF/Post, Derksen en PGS. Deze drie concurrenten hebben volgens het Bain & Company-rapport een gezamenlijk marktaandeel van circa [10 – 20] procent in Nederland.189 Daarnaast zou circa [50 – 60] procent van de in Nederland verkochte nieuwe houten standaardpallets volgens Partijen worden geïmporteerd uit het buitenland.
117. Zoals gezegd zijn de inschattingen van de marktaandelen op zowel de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets in Nederland als de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets gebaseerd op door Partijen aangeleverde cijfers. De ACM acht het aannemelijk dat de daadwerkelijke marktaandelen van Partijen op beide markten groter zijn dan hierboven weergegeven. Drie producenten van nieuwe pallets (PGS, PKF/Post en Derksen) schatten de totale omvang van de Nederlandse markt voor de verkoop van nieuwe houten pallets (aanzienlijk) lager in.190 Als uitgegaan wordt van die kleinere marktomvang, valt het marktaandeel van Foresco voor de verkoop van nieuwe houten pallets (aanzienlijk) hoger uit. Zo geven palletproducenten en -verkopers PGS en PKF/Post aan dat ze het marktaandeel van Foresco tussen de 60 en 70 procent inschatten.191 Een belangrijke onderzoeksvraag in een eventuele vergunningsfase zal zijn hoe groot de markt, verschillende segmenten en het aandeel van Foresco daarop nu werkelijk is.
7.3.2 Opvattingen van Partijen
118. Partijen geven aan dat de overname op iedere mogelijk te onderscheiden markt slechts een beperkte toename van het marktaandeel van Foresco tot gevolg zal hebben. Daarom menen Partijen dat het niet aannemelijk is dat de overname de mededinging zal belemmeren.
119. Verder is volgens Partijen van belang dat ook na de overname de palletmarkt nog altijd zeer gefragmenteerd is, waarbij er een groot aantal concurrenten overblijft voor Partijen. Zelfs als alleen naar Nederlandse spelers wordt gekeken, zijn er volgens Partijen serieuze concurrenten zoals Kloek Pallets en PKF/Post. Maar ook internationale spelers verkopen volgens Partijen
187 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841975, p. 5-6.
188 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1l (Overzicht marktaandelen), p. 2.
189 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1i (Bain & Company), slide 103. 190 Respectievelijk maximaal 25 miljoen en 22-23 miljoen, ook Derksen heeft een vergelijkbare schatting van de marktomvang gegeven. Zie gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/616355, p. 3-4; ACM/UIT/615382, p. 3 en ACM/UIT/612905, p. 2.
191 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 4 en ACM/UIT/615382, p. 6.
volop pallets op de Nederlandse markt en zouden hun focus gemakkelijk nog meer naar Nederland kunnen verleggen als de marktomstandigheden daarvoor aanleiding zouden geven. In dit kader wijzen Partijen erop dat PGS recentelijk haar activiteiten naar Nederland heeft uitgebreid.192
7.3.3 Opvattingen van marktpartijen
120. Uit gesprekken met marktpartijen blijkt dat de overname volgens die marktpartijen zowel positieve als negatieve gevolgen zou kunnen hebben. Daar waar het gaat over de mogelijke negatieve gevolgen van de overname, worden voornamelijk gevolgen genoemd voor afnemers (en niet voor concurrenten).
121. Onder de afnemers die (mede) nieuwe pallets afnemen wordt over de gevolgen van de overname het volgende opgemerkt. Om te beginnen krijgt Xxxxxxx volgens een afnemer193 door de overname mogelijk meer leveranciersmacht.194 Een andere afnemer verwacht niet veel impact maar merkt ook op dat een afnemer uiteindelijk wel mee moet gaan met de prijs, omdat een afnemer anders zijn product niet krijgt vervoerd. Zij geeft aan dat zij in coronatijd nog kon uitwijken naar andere partijen, maar dat het na de overnames lastiger zou kunnen worden om een leverancier te vervangen of aan te vullen.195 Een derde afnemer geeft aan geen problemen te voorzien “als het leveren van pallets door blijft gaan en de prijs hetzelfde blijft”. Daarbij merkt zij op dat zij pallets nodig heeft omdat haar onderneming anders stil staat.196 Op de vraag wat de verwachte gevolgen van de overname zijn, geeft een andere afnemer tot slot aan dat zij “op dit moment niet helemaal het juiste beeld van de palletmarkt [heeft] om daar antwoord op te geven.” Over de pallethandel maakt zij zich niet druk, omdat toetreding tot de markt eenvoudig is. Voor het produceren van nieuwe pallets is dat evenwel lastiger, aldus deze afnemer.197
122. Palletproducent en -verkoper PGS geeft aan dat de overname een commercieel positief effect zal hebben voor PGS. Dat komt doordat afnemers, wanneer een leverancier groot wordt, op zullen zoek gaan naar alternatieven en dan dus mogelijk bij PGS terecht komen. De gevolgen van de overname zullen volgens PGS voor klanten anders zijn, omdat zij na de overname minder keuze hebben. PGS verwacht met name dat de voorgenomen overname tot problemen voor afnemers kan leiden als de economie aantrekt en er onvoldoende productiecapaciteit is om te voorzien in de vraag naar pallets.198 Palletproducent en -verkoper Xxxxxxx merkt op dat een nadelig gevolg van de overname kan zijn dat de prijzen onder druk komen te staan, maar dat zij lastig kan inschatten hoe groot die kans werkelijk is. Volgens Xxxxxxx zou de overname voor haar mogelijkheden kunnen bieden, omdat afnemers vaak meerdere leveranciers willen hebben. Anderzijds merkt Derksen op dat de overname er ook toe kan leiden dat voor afnemers weinig keuze overblijft wanneer Xxxxxxx zo een groot deel van de markt in handen krijgt.199 Palletproducent en -verkoper Xxxxx geeft aan dat Foresco hard groeit, maar geen machtspositie heeft. Palletprijzen zijn gekoppeld aan de houtindex en bovendien zijn er naast Xxxxxxx nog veel aanbieders van houten pallets op de Nederlandse markt actief. Er komen bijvoorbeeld grote hoeveelheden pallets uit Duitsland en Oost-Europa die gemakkelijk de volumes van een (grotere) speler op de Nederlandse markt kan vervangen op het moment dat een klant op zoek is naar een alternatief, aldus Rotom.200 Palletproducent en -verkoper PKF/Post verwacht geen grote gevolgen van de overname. Volgens haar zal er voldoende aanbod blijven.201 Tot slot merkt Wihamij op dat door de vele overnames door Foresco minder
192 Melding ACM/IN/832770, rnrs. 90-92.
193 Deze afnemer neemt nieuwe pallets van een andere leverancier af. Xxx Xxxxxxx neemt deze afnemer andersoortige ladingdragers af.
194 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612904, p. 4. 195 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 5. 196 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/614891, p. 6. 197 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/614893, p. 5. 198 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/616355, p. 4-6. 199 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/612905, p. 4. 200 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 8-9. 201 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 6.
leveranciers overblijven en dat deze overnames geen aantrekkelijke investering voor Foresco zijn (“Foresco [zal] haar investeringen niet snel terugverdienen”). Wihamij verwacht dat het er niet toe doet dat de overgenomen bedrijven tot de Foresco groep behoren, omdat deze naar zijn verwachting tot op zekere hoogte zelfstandig zullen blijven opereren.202
7.3.4 Beoordeling door de ACM
123. Op de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets in Nederland en de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets in Nederland is Foresco op dit moment veruit de grootste. Daar komt bij dat de daadwerkelijke marktaandelen van Foresco en DWP-Vierhouten mogelijk hoger liggen dan de tot nu toe door Partijen aangedragen percentages. Bovendien is voor zover bij de ACM bekend, Foresco in Nederland de enige gecertificeerde producent van EPAL-pallets. Voor CP-pallets is naast Foresco PGS de enige andere gecertificeerde producent in Nederland.203
124. In paragraaf 3.1 van dit besluit is ingegaan op de groeistrategie die Foresco nastreeft. Sinds 2019 tot en met heden heeft Xxxxxxx twintig overnames gedaan, waarvan zestien overnames van partijen met activiteiten in Nederland. Van de zestien overnames van partijen met activiteiten in Nederland heeft Xxxxxxx er vier bij de ACM moeten melden. Het marktaandeel van Foresco is in de periode 2019-2022 op het gebied van nieuwe houten pallets gegroeid van [0 – 5] naar [30 – 40] procent. [VERTROUWELIJK]. Uit verschillende interne stukken van Xxxxxxx volgt dat Xxxxxxx [VERTROUWELIJK]. Zo volgt uit een intern stuk uit 2024 dat Foresco [VERTROUWELIJK].204 Verder volgt uit een interne stuk van 9 november 2023 dat Xxxxxxx [VERTROUWELIJK].205 Uit datzelfde interne stuk volgt bovendien dat [VERTROUWELIJK]206 en [VERTROUWELIJK]207 [VERTROUWELIJK].
125. Op basis van de al reeds zeer sterke positie van Xxxxxxx, de als gevolg van de concentratie zeer sterke gezamenlijke positie van Partijen, de beperkte omvang van overblijvende concurrenten en de verzamelde informatie in het marktonderzoek, is het in dit stadium van het onderzoek aannemelijk dat de overname kan leiden tot een significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging op de mogelijke Nederlandse markt voor de verkoop nieuwe houten klantspecifieke pallets en de mogelijke Nederlandse markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets. Zo zou sprake kunnen zijn van een versterking van een reeds bestaande economische machtspositie van Xxxxxxx op deze markten.208 De ACM zal dit nader onderzoeken in een eventuele vergunningsfase. Daarnaast zou de overname van DWP- Vierhouten door Foresco gekwalificeerd kunnen worden als onderdeel van een doelbewuste strategie van Foresco om één voor één (relatief) kleine spelers over te nemen. Dit fenomeen wordt ook wel ‘kralen rijgen’ genoemd. Het is denkbaar dat elke afzonderlijke transactie een beperkte impact op de daadwerkelijke mededinging heeft, maar dat het gradueel vergroten van marktmacht en het daaraan gekoppelde verdwijnen van concurrenten uit de markt een significante belemmering voor de mededinging oplevert. De ACM zal in een eventuele vergunningsfase het gevolg van deze strategie voor de mededinging onderzoeken naast de mogelijkheid dat Foresco door deze transactie een reeds bestaande machtspositie versterkt.
202 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/613775, p. 5.
203 Zie de lijst met palletproducenten met EPAL-licentie op xxxxx://xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxx/. PGS heeft ook een licentie, maar heeft in gesprek eind november aangegeven geen EPAL-pallets te produceren, omdat importeren goedkoper is dan zelf produceren (zie gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 4).
204 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976, Bijlage 1g (Project Fuerte Discussion Materials 2024), slide 15. Paletten Andries heeft volgens het interne stuk van Partijen activiteiten in zowel Nederland als België. De ACM is op het moment van publicatie van dit besluit niet op de hoogte van de stand van zaken van de overname van Xxxxxxxx Andries door Xxxxxxx.
205 Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk XXX/XX/000000, Xxxxxxx 0x, x. 10.
206 Volgens het interne document van Xxxxxxx is [VERTROUWELIJK].
207 Volgens het interne document van Xxxxxxx is [VERTROUWELIJK].
208 Voor het bestaan van een economische machtspositie zitten mogelijke aanwijzingen in de interne documenten van Xxxxxxx. Zo geeft Xxxxxxx aan [VERTROUWELIJK], zie Antwoorden van Partijen d.d. 30 januari 2024 met kenmerk ACM/IN/841976 bijlage 1i slides 106 en 112; en bijlage 1c, slide 55.
126. In het eventuele vervolgonderzoek naar de aannemelijkheid van negatieve effecten op de mededinging als gevolg van de overname, en naar het versterken van een mogelijke economische machtspositie van Xxxxxxx, zal de ACM ook onderzoeken in hoeverre sprake is van factoren die de mogelijke machtspositie van Foresco of effecten op de mededinging versterken en mogelijke disciplinerende factoren voor Foresco.
127. Zoals in randnummer 39 aangegeven, hechten afnemers van pallets waarde aan beschikbaarheid en leveringszekerheid. Die aspecten worden daarom door een afnemer meegewogen bij de keuze voor een palletleverancier.209 Diverse afnemers hebben aangegeven dat zij daarom hun palletafname verdelen over twee of meer leveranciers (dual sourcing).210 Dual sourcing kan een versterkende factor zijn van de mogelijke machtspositie van Xxxxxxx. Als uit het verdere onderzoek zou blijken dat dual sourcing onder een grote groep afnemers gebruikelijk is kan het moment waarop afnemers niet meer om Foresco heen kunnen eerder bereikt zijn dan in een situatie waar afnemers genoegen nemen met één palletleverancier. Dit geldt in het bijzonder voor afnemers met een grote palletbehoefte, die minder makkelijk kunnen uitwijken naar kleine palletleveranciers omdat die leveranciers mogelijk niet in hun behoefte kunnen voorzien.
128. Dat Foresco het grootste gedeelte van de productie van pallets in Nederland in handen heeft kan eveneens een versterkende factor voor haar mogelijke machtspositie zijn, omdat dit de onderhandelingsmacht ten opzichte van pallethandelaren kan versterken. In een eventuele vergunningsfase zal worden onderzocht of pallethandelaren voldoende in staat zijn om binnen afzienbare tijd hun afzet te verhogen door (meer) nieuwe pallets uit het buitenland te betrekken.
129. Wat disciplinerende factoren betreft, zouden bestaande marktpartijen hun verkoopactiviteiten mogelijk op korte termijn kunnen uitbreiden, eventueel door pallets uit het buitenland te importeren, zou toetreding van nieuwe partijen op de markt mogelijk kunnen zijn en zou er sprake kunnen zijn van compenserende afnemersmacht. De ACM gaat hierna nader in op deze drie mogelijke disciplinerende factoren.
130. Volgens Partijen zorgt de gefragmenteerde markt ervoor dat ook na de overname veel concurrenten overblijven. Naast Foresco en DWP-Vierhouten blijft er een groot aantal vaak zeer kleine partijen over. Voor de vraag of deze partijen Foresco zouden kunnen disciplineren is van belang te beoordelen of deze beschikken over voldoende capaciteit om Nederlandse klanten voldoende en voldoende snel te voorzien van een (groot aantal) pallets in het geval Foresco de prijzen als gevolg van de overname zou verhogen en de afnemers op zoek zouden gaan naar een alternatief. Op basis van het marktonderzoek betwijfelt de ACM vooralsnog of van deze mogelijkheid in voldoende mate disciplinering uitgaat. Met uitzondering van PKF/Post, dat volgens Partijen een marktaandeel van [10 – 20] procent heeft op het segment ‘verkoop nieuwe houten klantspecifieke maatwerkpallets in Nederland’, hebben alle concurrenten op de segmenten binnen nieuwe houten pallets een veel lager marktaandeel. [VERTROUWELIJK] (zie randnummer 124). Daarnaast is het de vraag of concurrenten beschikken over voldoende capaciteit (in termen van opslagcapaciteit, logistieke processen) om te voldoen aan een (relatief sterk) toegenomen vraag door afnemers. De ACM zal dit betrekken bij het onderzoek in een eventuele vergunningsfase.
131. Naast de mogelijkheid van uitbreiding door bestaande marktpartijen zal ook de mogelijkheid van toetreding door nieuwe partijen worden betrokken bij het onderzoek in een eventuele vergunningsfase. Het marktonderzoek tot dusver heeft opgeleverd dat de mogelijkheid van toetreding door nieuwe partijen vooralsnog niet kan worden uitgesloten, maar dat het
209 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 5 en ACM/UIT/614893, p. 3. Een palletproducent bevestigt dat leveringszekerheid belangrijk is, maar geeft aan dat een palletproducent zich nauwelijks kan onderscheiden op het gebied van leveringszekerheid omdat iedere palletproducent een hoge mate van leveringszekerheid biedt, zie gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615382, p. 3.
210 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/612909, p. 2; ACM/UIT/613775, p. 5; ACM/UIT/615241, p. 9 en ACM/UIT/616355, p. 4.
onduidelijk is of toetreding, mocht deze uiteindelijk worden gerealiseerd, voldoende gewicht in de schaal legt in termen van disciplinering van Foresco. Toetreding tot de palletmarkt lijkt in beginsel redelijk eenvoudig als het gaat om de handel in pallets.211 Dat geldt zowel voor nieuwe als gebruikte pallets, die beide elders kunnen worden ingekocht. Toetreding tot de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets en de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets door middel van productie van eigen (nieuwe) pallets is ingewikkelder. Concurrenten zouden kunnen groeien door overnames of door het openen van een nieuwe productielocatie (een zogenoemde greenfield).212
132. In de meldingsfase heeft de ACM een eerste inschatting kunnen maken van de mogelijkheid van compenserende afnemersmacht. Een aantal afnemers schatte in te beschikken over enige mate van afnemersmacht of onderhandelingsmacht.213 De transparantie van de pallet-/houtprijs zou hieraan bijdragen. Tegelijkertijd relativeerde een van hen dat dit alleen geldt voor grotere afnemers van pallets, die veelal internationaal actief zijn. Dergelijke grote bedrijven maken voor de selectie van een palletleverancier vaak gebruik van tenders (zie ook randnummer 41).214 Afnemersmacht zou hiermee een relevante factor in de uiteindelijke beoordeling van de ACM kunnen worden, maar legt vooralsnog te weinig gewicht in de schaal om te concluderen dat hiermee Foresco in voldoende mate wordt gedisciplineerd. In een eventuele vergunningsfase zal de ACM nader onderzoek doen naar de vraag of hiervan sprake is, en in hoeverre er verschil bestaat tussen afnemersmacht van grote afnemers (waaronder palletverhuurders) en kleine afnemers. Bij een significant verschil in afnemersmacht, is denkbaar dat beide groepen verschillend kunnen worden beïnvloed door de overname.
133. Het is aannemelijk dat de overname tot gevolg kan hebben dat de daadwerkelijke mededinging op significante wijze wordt belemmerd op de markt voor de verkoop van nieuwe houten klantspecifieke pallets in Nederland en de markt voor de verkoop van nieuwe houten standaardpallets in Nederland. In het bijzonder kan de overname op voornoemde markten leiden tot een versterking van een bestaande economische machtspositie van Xxxxxxx. Daarnaast kan de overname op die markten leiden tot significante negatieve gevolgen voor de daadwerkelijke mededinging omdat de overname moet worden gezien als onderdeel van een overnamestrategie gericht op ‘kralen rijgen’ door Xxxxxxx.
8 Conclusie
134. Foresco en DWP-Vierhouten hebben aan de ACM gemeld dat Foresco DWP-Vierhouten wil overnemen. De ACM concludeert dat de gemelde overname binnen de werkingssfeer valt van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregeld concentratietoezicht. De ACM heeft reden om aan te nemen dat deze overname de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou kunnen belemmeren door het versterken van een economische machtspositie of omdat de overname moet worden gezien als onderdeel van een overnamestrategie gericht op ‘kralen rijgen’. De ACM wijst er op dat dit een voorlopig standpunt is. Daarom stelt de ACM vast dat Foresco en DWP-Vierhouten een vergunning nodig hebben voor het tot stand brengen van deze overname. Als Xxxxxxx en DWP-Vierhouten besluiten om een vergunning aan te vragen215 zal de ACM aanvullend onderzoek uitvoeren. Mogelijk komt de ACM dan tot een ander oordeel.
211 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 6 en ACM/UIT/614893, p. 5.
212 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/608042, p. 7.
213 Gespreksverslagen met kenmerk ACM/UIT/614893, p. 5; ACM/UIT/614891, p. 6 en ACM/UIT/612910, p. 4.
214 Gespreksverslag met kenmerk ACM/UIT/615241, p. 9.
215 Op grond van artikel 41 van de Mededingingswet.
Den Haag, 29 april 2024
Autoriteit Consument en Markt, voor deze
w.g. mr. T.M. Snoep bestuursvoorzitter
Als u rechtstreeks belanghebbende bent, kunt u beroep instellen tegen dit besluit. Stuur uw gemotiveerde beroepschrift naar de rechtbank Rotterdam, sector bestuursrecht, Xxxxxxx 00000, 0000 XX Xxxxxxxxx. Dit moet u doen binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit aan de bij de concentratie betrokken ondernemingen. Meer informatie over de beroepsprocedure vindt u op xxx.xxxxxxxxxxx.xx.