CONSIDERAŢII CRITICE CU PRIVIRE LA CONTENCIOSUL CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE REGLEMENTAT DE LEGEA NR. 554/2004
CONSIDERAŢII CRITICE CU PRIVIRE LA CONTENCIOSUL CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE REGLEMENTAT DE LEGEA NR. 554/2004
Xxxxxxx Xxxxxx XXXXXX
Xxxxxxx Xxxxxx XXXXXX
Preparator univ. drd., Catedra de Drept
Facultatea de Contabilitate si Informatica de Gestiune Academia de Studii Economice, Bucureşti,
Tel: 00-40-21-319.19.00 interior 118, 228
Transylvanian Review of Administrative Sciences,
137
20/2007, pp. 137-152
Abstract
The evolution of the Romanian legislation, especially after the first revision of the Romanian Constitution in 2003, requested the adoption of a new law on this issue, Law no. 554 of 2004, which entered in force in January 2005. Its examination permits us to detect a series of essential modifications of the old regulation. We will expose some critical reflection and proposals for answering to the significant points of view expressed on the new legal regime of the judicial review of administrative contracts. Our study is based on the unanimous admitted necessity of this new law and reflects many of its valences, but, in our opinion, the Law no. 554 of 2004 also contains some rules that could paralyze the activity of the administrative public authorities, so that we think its modification is necessary.
1. Consideraţii generale
Legea contenciosului administrativ, nr. 554/20041, xxxxx în art. 2, lit. c), teza a doua, că: „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”.
Prin această formulare s-a dorit ca litigiile ce au drept obiect contractele încheiate de autorităţile publice xx xxxx în competenţa instanţei de contencios administrativ2. Făcând o primă observaţie, constatăm că s-a optat astfel şi la noi pentru supunerea contractului administrativ judecătorului specializat. Practic, în condiţiile în care legislaţia este din ce în xx xxx stufoasă, iar dreptul din ce în xx xxx complicat, nu se poate cere tuturor judecătorilor cunoştinţe care să se întindă asupra tuturor domeniilor vieţii juridice; capacitatea xxxxx are limite, de aceea este de xxxxx ca de materiile administrative, a căror amploare şi complexitate creşte fără încetare, să se ocupe judecătorii specializaţi3.
Asimilarea contractelor încheiate de autorităţile publice actelor administrative se face doar „în sensul legii”, adică doar din punct de vedere procesual. De altfel, nici nu s-ar putea vorbi de o asimilare din punctul de vedere al dreptului material, dat fiind că între actul administrativ şi contractul administrativ există un criteriu de departajare având o natură mixtă, rezultată din îmbinarea unui criteriu formal (caracterul unilateral sau bilateral al actului) cu unul de fond (calitatea administraţiei de putere publică sau de gestionară a patrimoniului statului)4. Cu toate acestea, vom xxxxx, în cele ce urmează, că nici asimilarea din punct de vedere procesual (al contenciosului administrativ) nu este soluţia cea mai fericită pentru care putea opta legiuitorul.
2. Noţiunea de „contracte încheiate de autorităţile publice”
Observăm că legiuitorul a folosit formularea „contractele încheiate de autorităţile publice”. În mod curent, autorităţile publice pot încheia atât contracte administrative guvernate de regulile dreptului public, cât şi contracte de drept privat. Supunerea litigiilor cu privire la contractele administrative instanţelor de contencios administrativ apreciem că este un lucru bun, dat fiind considerentele de mai sus5. Dar nu există
1 Publicată în M. Of. Nr. 1154/2004, cu modificările ulterioare.
2 A se vedea Xxxxxxx Xxxxxxxx, Noua xxxx a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Editura Roata, Bucureşti, 2004, p. 284, 285, 317.
3 A se vedea Xxxx Xxxxxxxxx, Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective. Ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, 2001, p. 534, 535.
4 X. X. Xxxxxxxx, Criterii de distingere între actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale statului, implicaţii pe planul contenciosului administrativ, în Revista „Dreptul” nr. 10/1992, p. 42.
5 În trecut, pornind de la prevederea art. 2 lit d) din Legea nr. 29/1990 care xxxxx că “Nu pot fi atacate în justiţie [la instanţa de contencios administrativ]: … d) actele de gestiune săvîrşite
nicio justificare pentru supunerea litigiilor cu privire la contractele de drept privat, încheiate de autorităţile publice, instanţei de contencios administrativ, când, în mod normal, competentă ar trebui să fie instanţa de drept comun. Ne raliem astfel punctului de vedere al profesorului Xxxxx Xxxxxxx care sublinia că lit. c) a art. 2 din Lege nu ţine seama de faptul că, astăzi, punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică, executarea unor lucrări de interes public şi prestarea unor servicii publice se fac în unele cazuri prin contracte de drept privat (închirieri, achiziţii etc)6.
Astfel, de exemplu, contractul de voluntariat, reglementat de Legea nr. 195/2001, este considerat în doctrină un contract de drept privat7, acest lucru reieşind şi din voinţa legiuitorului care, în art. 11, prevede că, răspunderea pentru neexecutarea
de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său” în doctrină au existat mai multe puncte de vedere cu privire la instanţa competentă să judece litigiile cu privire la contractele administrative: într-o opinie s-a considerat că actele de gestiune publică (contractele administrative) puteau fi atacate de persoanele fizice şi juridice numai în faţa instanţelor de drept civil – a se vedea Xxxxx Xxxxxxxxx, Momentul încheierii actelor de gestiune ale administraţiei publice, în Revista “Dreptul” nr. 10/1999, p. 40,41 (în argumentare se susţine că potrivit art. 8 din Codul comercial, statul, judeţul şi comuna nu pot avea calitatea de comercianţi, iar prin actele de gestiune încheiate de stat şi unităţile administrativ-teritoriale nu se urmăreşte obţinerea şi împărţirea profitului, ci asigurarea continuităţii serviciilor publice); într-o altă opinie s-a considerat că litigiile cu privire la actele administrative de gestiune ar fi de competenţa instanţelor judecătoreşti care soluţionează litigiile comerciale – a se vedea Xxxxxxxx X. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ediţia a II-a, Ed. All Xxxx, Bucureşti, 1998; alţi autori au considerat că sunt acte de gestiune, fiind exceptate de la contenciosul administrativ, contractele de drept privat încheiate de autorităţile publice şi actele de aprobare a acestora; spre deosebire de acestea contractul administrativ şi actul de aprobare a acestuia (hotărâre a Consiliului local, hotărâre de Guvern etc.) sunt xxxxxxxxxxxx xx calea contenciosului administrativ – a se vedea Dacian Xxxxxx Xxxxxx, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Editura All Xxxx, Bucureşti, 2005,
p. 183, 184. În jurisprudenţa formată în baza Legii nr. 29/1990 s-a statuat de către Curtea
Supremă de Justiţie faptul că, deşi Consiliul local nu are calitatea de comerciant, activitatea de concesionare şi închiriere reprezintă însă o operaţiune de comerţ în sensul prevederilor art. 9 Cod comercial, astfel că urmează să fie supusă regimului oricăror acte de comerţ adică legii jurisdicţiei comerciale (C.S.J., s.cont. adm., Decizia nr. 514 din 7.02.2003 publicată în rezumat în „Curierul Judiciar”, nr. 7-8/2004, p. 81).
6 Tudor Drăganu, Câteva reflecţii pe marginea unui recent proiect xx Xxxx a contenciosului administrativ, Revista de Drept public, nr. 3/2004. Pentru un punct de vedere contrar a se vedea Xxxxxx Xxxx, Actul administrativ de autoritate şi gestiune în contextul actualei legi a contenciosului administrativ în Caietul Ştiinţific nr. 8/2006. Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, ISA “Xxxx Xxxxxxxxx”, Editura Burg, Sibiu, 2005, p. 381 – „se impune ca în sfera de incidenţă a Legii nr. 554/2004 să fie incluse toate contractele pe care le încheie administraţia în exercitarea capacităţii sale de drept public”.
7 A se vedea Xxxxxx Xxxxxxx, Xxxx Xxxxxxxxx, «Îmbunătăţirea modalităţilor de acţiune a administraţiei publice locale prin intermediul voluntariatului şi a parteneriatului public- privat» articol publicat în Caietul Ştiinţific nr. 7/2005, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, publicaţie a Institutului de Ştiinţe Administrative “Xxxx Xxxxxxxxx”, Editura Burg, Sibiu, 2005, p. 284.
sau pentru executarea necorespunzătoare a contractului de voluntariat este supusă regulilor prevăzute de Codul civil. În sensul legii, contractul de voluntariat este o convenţie cu titlu gratuit, încheiată între o persoană fizică, denumită voluntar, şi o persoană juridică, denumită beneficiarul voluntariatului, în temeiul căreia prima se obligă faţă de a doua să presteze o activitate de interes public fără a obţine o contraprestaţie materială. Potrivit legii, beneficiar al contractului poate fi şi o persoană juridică de drept public, iar activitatea de interes public care face obiectul contractului de voluntariat poate fi desfăşurată în domenii cum sunt: asistenţa şi serviciile sociale, protecţia drepturilor omului, medico-sanitar, cultural, artistic, educativ, de învăţământ, ştiinţific, umanitar, religios, filantropic, sportiv, de protecţie a mediului, social şi comunitar. În condiţiile în care contractul de voluntariat este încheiat de o autoritate publică şi are ca obiect prestarea serviciilor publice (de exemplu prestarea serviciilor de asistenţă socială) înseamnă că acest contract intră sub incidenţa art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, competentă în judecarea litigiilor fiind instanţa de contencios administrativ, deşi în esenţa xx xxxxxx este un contract civil, ceea ce ar atrage în mod firesc competenţa instanţei civile. În plus faţă de aceasta se creează o reglementare neunitară a contenciosului instituţiei voluntariatului, dat fiind că, atunci când beneficiarul contractului este o persoană juridică de drept privat, competentă va fi instanţa de drept comun, în condiţiile art. 11 din Legea nr. 195/2001 şi a art. 15 care prevede că litigiile izvorâte din încheierea, modificarea, executarea sau încetarea contractului de voluntariat sunt de competenţa instanţelor judecătoreşti, dacă părţile contractului nu le pot rezolva xx xxxx amiabilă.
Din perspectiva dreptului comparat, observăm că în Xxxxxx, majoritatea doctrinei face distincţia formală între actele de gestiune publică (contractele administrative) şi actele de gestiune privată (contractele civile şi comerciale) realizate de administraţia publică8. La fel, în Spania instituţiile din administraţia publică încheie atât contracte guvernate de reguli de drept public, cât şi contracte perfectate xx xxxx regulilor de drept privat9. În alte ţări primează contractul de drept privat, administraţia nebeneficiind în mod tradiţional de prerogative derogatorii de la dreptul comun şi fiind supusă judecătorului ordinar (Marea Britanie)10.
3. Determinarea sferei contractelor încheiate de autorităţile publice care intră sub incidenţa Legii contenciosului administrativ
Legiuitorul român limitează sfera contractelor încheiate de autorităţile publice care intră sub incidenţa Legii contenciosului administrativ xx xxxxx domenii:
8 A se vedea Xxxxx xx Xxxxxxxxx, Traite theorique et pratique des contrats administratifs, Librairie generale de droit et de jurisprudence, Paris, 1956; X. Xxxxxx, Droit des contrats administratifs, 3e edition, L.G.D.J., Paris, 2002.
9 A se vedea Xxx Xxxxxx, coord., Drept civil. Contractele speciale, Editura All Xxxx, 2004, p. 980.
10 În ţările anglo-saxone, administraţia, sub rezerva importantă a vechii sale iresponsabilităţi, se găseşte plasată (în principiu) în faţa curţilor de justiţie ordinare, pe acelaşi picior ca şi particularii, trebuind să asculte de intervenţiile judecătorului – a se vedea în acest sens Xxxx Xxxxxxxxx, op. cit. (2001), p. 538-547.
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziţiile publice, la care se adaugă, în urma modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ prin legi speciale. Apreciem ca deficitară această construcţie legislativă realizată prin procedeul enumerării, deoarece:
– criteriile prin care se determină sfera contractelor administrative au fost determinate în doctrina şi jurisprudenţa occidentală. Promotorul teoriei contractelor administrative a fost Consiliul de Stat din Xxxxxx, care prin jurisprudenţa sa de la sfârşitul sec XIX (avizul Consiliului de Stat din 18 xxxxxx 1888, hotărârea Therond din 4 xxxxxx 1910) a subliniat caracterul exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun al unor clauze din unele contracte încheiate de administraţie cu persoane particulare; s-a vorbit astfel despre contracte sui generis în care elementul contractual era dublat şi chiar dominat de elementul de putere publică. Xx xxxx acestei jurisprudenţe, doctrina franceză, începând cu Xxxxxxxxxx („Traite de la juridiction administrative et du recours contencieux” din 1886), beneficiind de aportul deosebit xx xxx Xxxxxx Jeze11 („Les contrats administratifs de l’Etat, des departements, des communes et des etablissementes publics” din 1927) şi de lucrarea excepţională a xxx Xxxxx de Laubadere12 (Traite
11 Profesorul Xxxxxx Xxxx apreciază că pentru existenţa unui contract administrativ sunt necesare următoarele condiţii: un xxxxx de voinţă între administraţie şi particulari; acordul de voinţa să aibă ca scop crearea unei obligaţii juridice de prestare a unor lucrări materiale sau servicii în schimbul unei remuneraţii; prestaţia să fie destinată a asigura funcţionarea unui serviciu public; părţile, printr-o clauză expresă, prin forma contractului, prin genul de colaborare cerut contractantului sau prin orice altă manifestare de voinţă, să fii înţeles a se supune regimului de drept public; inegalitatea părţilor contractante; interpretarea extensivă a contractului, particularul trebuind să sacrifice interesul xxx xxxxxx interesului public al administraţiei contractante, cu rezerva dreptului la despăgubiri; dreptul administraţiei de a lua măsuri unilaterale executorii fără intervenţia justiţiei cum ar fi: modificarea unilaterală, rezilierea unilaterală, sancţiunea unilaterală atunci când interesul public o cere; aplicarea teoriei impreviziunii potrivit căreia atunci când împrejurări excepţionale fac executarea prea oneroasă pentru particular, administraţia publică îi acordă o revizuire a condiţiilor economice ale contractului pentru adaptarea lor la noua conjunctură (principiul echilibrului financiar); litigiile sunt supuse judecătorului administrativ – Xxxxxx Xxxx, Les contrats administratifs de l’Etat, des departements, des communes et des etablissementes public, Paris, vol. I, 1927, p. 16.
12 Acest autor remarcă faptul că practica judiciară franceză a apelat pentru identificarea
contractelor administrative la două criterii alternative: a) prezenţa clauzelor exorbitante (derogatorii de la dreptul comun) şi b) participarea directă a contractanţilor la realizarea aceloraşi servicii publice a căror organizare reprezintă o obligaţie legală a autorităţii administraţiei publice contractante. În opinia lui Xxxxxxxxx legătura contractului cu serviciul public se poate prezenta sub trei forme: a) când contractul are ca obiect exploatarea unui serviciu public pe care administraţia îl încredinţează co-contractantului său (concesiunea de serviciu public); b) când legătura priveşte o colaborare a co-contractantului la funcţionarea serviciului public (contractul de furnituri); când legătura se referă la utilizarea serviciului public (contractul între administraţie şi utilizatorii serviciului public) – A. De Laubadere, Traite theorique et pratique des contrats administratifs, Paris, 1956, vol. I, p. 11.
theorique et pratique des contrats administratifs”, 1956) a dezvoltat permanent teoria contractelor administrative căutând să găsească criterii cât mai adecvate pentru delimitarea acestor contracte şi autonomizarea lor în raport cu contractele de drept civil sau comercial. De asemenea, în România interbelică criteriile prin care se determină sfera contractelor administrative au fost îndelung analizate în doctrina13 şi jurisprudenţa14 vremii. Cu toate acestea, Legea nr. 554/2004, a preferat o formulare ambiguă, sfera contractelor cărora li se aplică textul legal fiind determinată exclusiv prin referire la obiectul lor15.
– clasificarea este departe de a fi completă, mult mai firesc fiind ca legiuitorul să fi arătat criteriile care au stat la xxxx xx. Legea ar fi fost extinsă atunci şi asupra contractelor administrative nenumite.
Doctrina franceză de dată recentă16 vorbeşte despre cazurile când suntem în prezenţa unor contracte administrative prin determinarea legii (contracte numite)– când legea este aceea care stabileşte regimul juridic administrativ xx xxxxxxx contracte şi competenţa jurisdicţională, inclusiv drepturile şi obligaţiile părţilor (vânzarea imobilelor de stat, contractele privind ocuparea domeniului public, convenţiile dintre organismele de securitate socială şi sindicatele medicilor). Putem menţiona Legea din 28 Xxxxxxxx, anul VIII prin care contractele de lucrări publice şi vânzările de imobile ale statului erau considerate contracte administrative şi li se aplica un regim de drept public. De asemenea, un decret lege din 17.06.1938 califică contractul de ocupare a domeniului public ca fiind un contract administrativ. Legea din 20.07.1975 consideră ca fiind contracte administrative convenţiile încheiate între anumite organisme de securitate şi sindicatele din medicină. În România legislaţia nu califică expres anumite contracte ca fiind administrative.
13 Xxxxx Xxxxxxx, “Contractele administrative sub unghiul competenţei secţiunilor Înaltei Xxxxx de Casaţie”, Curierul Judiciar, nr. 16/1936; Xxxxx Xxxxxxx, Contractele administrative în dreptul român. Contribuţiuni la o teorie generală, Tipografia Curierul Judiciar, Bucureşti, 1946; Xxxxxx Xxxxx, Noţiunea contractului administrativ, Buc. Monitorul Oficial şi Imprimeriile Statului, Buc., 1945; Xxxx X. Xxxxxxxxx, Contractul de concesiune de serviciu public, în Revista de Drept Public nr. 1-2/1930.
14 Astfel Tribunalul Ilfov a reţinut – “contractele intervenite între Soc Brăila -Tramvai şi Iluminat Electric şi Primăria Municipiului Brăila se definesc ca fiind contracte administrative, prin următoarele caracteristici: a) concesiunea unui serviciu public, în speţă iluminatul oraşului Brăila şi organizarea unei căi de comunicaţii de folos comun şi instalaţia pe domeniul public al acestui oraş; b) existenţa unui caiet de sarcini; c) cooperarea activă şi directă a concesionarului la organizarea şi asigurarea serviciului concesionat; d) dreptul de monopol al acestuia, precum şi dreptul de a percepe o taxă cu caracter public de la particularii beneficiari ai serviciului organizat de concesionar” (Trib. Ilfov II, dec. Nr. 950 din 22 dec. 1942).
15 A se vedea Dacian Xxxxxx Xxxxxx, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii,
Editura All Xxxx, Bucureşti, 2005, p. 97. Ne raliem opiniei autorului care consideră că „s-a irosit o ocazie excelentă pentru consacrarea acestei noţiuni [a contractelor administrative] atât de utilizată de doctrina şi practica statelor vestice, dar refuzată ani de-a rândul de legiuitorul român şi de practica noastră judiciară”.
16 A se vedea X. X. Xxxx, Droit administratif, Librairie Montaigne, 1975, p. 167; A de Laubadére,
X. X. Xxxxxxx, X. Gaudemet, Traite de droit administratif, 14 edition, 1996, LGDJ, Paris, p. 731.
În afara contractelor administrative prin determinarea legii, în activitatea administraţiei publice se mai utilizează, pentru soluţionarea diferitelor probleme pe care viaţa socială le ridică, o categorie specială de contracte, respectiv contracte administrative prin natura lor (contracte nenumite – cele care nu sunt reglementate printr-o lege specială), ale căror elemente, necesar a fi îndeplinite în mod cumulativ, au fost definite de doctrină şi jurisprudenţă:
◼ părţile contractului: suntem în prezenţa unui contract administrativ dacă una din părţi este o persoană juridică de drept public sau un împuternicit al acesteia.
◼ obiectul contractului: este xxxxxxxxxxxxx xxxx contract al cărui obiect se încadrează în executarea directă a unui serviciu public, executarea lucrărilor publice, realizarea achiziţiilor publice, punerea în valoare a bunurilor proprietate publică.
◼ clauzele contractului: contractul este administrativ dacă conţine o clauză exorbitantă, adică o clauză derogatorie de la dreptul comun şi care consacră puteri sporite în favoarea autorităţii publice pe considerentul ocrotirii interesului public. Clauzele exorbitante sunt de obicei prevăzute în caietul de sarcini, precum şi în actul normativ care reglementează respectivul contract (de exemplu dreptul de denunţare unilaterala a contractului de concesiune a bunurilor proprietate publică de către autoritatea publică contractantă atunci când interesul public o cere, în condiţiile OUG nr. 54/2006, clauză care prevede dreptul de control al autorităţii publice, xxxxxx care prevede dreptul administraţiei de a modifica unilateral partea reglementară a contractului etc.).
În legătură cu noţiunea de „clauze exorbitante de la dreptul comun”, M. Lamarque17 xxxxx că este vorba despre xxxxxx care, după caz: 1) comportă exerciţiul prerogativelor puterii publice; 2) atribuie administraţiei o prerogativă licită şi conformă ordinii publice; 3) sunt stipulate într-un contract administrativ în profitul unei părţi, dar explicabile exclusiv pentru preocuparea pentru interesul general; 4) sunt de neconceput într-un contract de drept privat.
În Franţa, pentru delimitarea clauzelor exorbitante, instanţele au avut în vedere mai multe aspecte, care în mod obişnuit nu apar în contractele civile şi care presupun o procedură de drept public. X. xx Xxxxxxxxx subliniază faptul că, de-a lungul timpului, aceste aspecte au fost evocate prin hotărârile instanţelor de contencios administrativ, în special ale Consiliului de Stat, folosindu-se expresii de genul18:
„care nu sunt susceptibile de a fi constituite în mod liber în cadrul Legii civile şi comerciale”; „care comportă acordarea de prerogative de putere publică”; „care poartă marca administrativului”; „care sunt inserate în considerarea interesului general nesusceptibil de a se manifesta în contractele dintre particulari” etc.
Existenţa contractelor nenumite de drept administrativ este îmbrăţişată şi de doctrina românească19. Cu toate acestea, jurisprudenţa românească formată xx xxxx Legii nr. 554/2004 reliefează ca particularităţi ale contractelor administrative doar
17 X. Xxxxxxxx, Le declin du critere de la clause exorbitante, Melanges Xxxxxx, 1974, t. II R. 497.
18 A. de Laubadere, op. cit., p. 306.
19 A se vedea în acest sens Xxx Xxxxxx, coord., op. cit., p. 985.
următoarele: „contractele administrative sunt asimilate actelor administrative în funcţie de obiectul lor, au particularitatea că una din părţile contractante este o autoritate publică şi sunt reglementate prin dispoziţii legale speciale”20. Observăm că nu se face absolut nicio referire la clauzele exorbitante care consacră regimul de drept public.
Aceste criterii elaborate de doctrina franceză ar fi putut xx xxxx xx xxxx reglementării art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, renunţându-se astfel la enumerarea incompletă şi neconcludentă a activităţilor care fac obiectul contractului. Varianta includerii în lege a unor criterii de determinare a sferei contractelor administrative are avantajul cuprinderii şi a contractelor nenumite de drept administrativ, astfel încât şi litigiile cu privire la acestea vor fi supuse instanţei de contencios administrativ.
De asemenea, utilizând aceste criterii, putem identifica natura juridică a diverselor contracte reglementate de legislaţia românească. Astfel, contractul xx xxxxx prevăzut de Legea nr. 129/199821 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Fondului Român de Dezvoltare Socială este un contract administrativ în lumina acestor criterii22. Legea defineşte acordul xx xxxxx ca fiind acea convenţie, încheiată între Fond şi reprezentanţii de drept ai beneficiarilor, în temeiul căreia Fondul transmite beneficiarilor sau, după caz, organizaţiilor intermediare, cu titlu gratuit, sume de bani, denumite granturi, în scopul exclusiv al executării proiectelor aprobate (art. 2 alin.1 lit f). Analizând contractul xx xxxxx reglementat de Legea nr. 129/1998, constatăm următoarele:
– în conţinutul său se regăsesc clauze exorbitante (specifice regimului de drept public). Astfel Fondul poate desfiinţa23 sau xxxxxxx00 contractul fără intervenţia instanţei de judecată;
– părţile contractului sunt: Fondul Român de Dezvoltare Socială şi beneficiarii formaţi din grupuri din comunităţi rurale sărace, grupuri sărace de etnie romă, grupuri dezavantajate, grupuri productive provenind din comunităţi sărace şi alte categorii sociale stabilite ca eligibile, de comun xxxxx cu finanţatorii sau donatorii (art. 2 alin. 1 lit.a). Fondul Român de Dezvoltare Socială este organism
20 Decizia nr. 912 din 13 februarie 2007, nepublicată a Înaltei Xxxxx de Casaţie şi Justiţie, în Xxxxxxxx-Xxxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxxxx, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotată. Jurisprudenţă. Decizii ale Curţii Constituţionale. Doctrină, Editura Hamangiu, 2007, p. 22.
21 Republicată în M. Of. nr. 483/08.06.2005, cu modificările ulterioare.
22 A se vedea Dacian Xxxxxx Xxxxxx, op. cit., 2005, p. 107-109 şi X.X. Xxxxxx, Despre Fondul Român de Dezvoltare Socială şi contractul xx xxxxx, în Dreptul nr. 5/2000.
23 Art. 32(1) din Legea nr. 129/1998 prevede: “Utilizarea grantului în alte scopuri decât cele prevăzute în acordul xx xxxxx este interzisă şi atrage desfiinţarea acordului xx xxxxx, xxxx intervenţia instanţei judecătoreşti sau a celei de arbitraj, după caz”.
24 Art. 34 din Legea nr. 129/1998 prevede: „Dacă în cursul executării acordului de grant se constată încălcări ale obligaţiilor contractuale sau nesocotiri ale dispoziţiilor prezentei legi şi ale prevederilor din reglementările Fondului, acesta poate proceda la suspendarea executării până la remedierea deficienţelor constatate sau rezilierea acordului xx xxxxx, xxxx intervenţia instanţei judecătoreşti ori a instanţei de arbitraj”.
de interes public, fără scop lucrativ, cu personalitate juridică, desfăşurându-şi activitatea sub autoritatea Guvernului (art. 1);
– obiectul contractului constă în acoperirea unei nevoi de interes general prin prestarea unui serviciu public25. Conform art. 8 (1) din lege, Fondul are ca scop contribuţia la reducerea sărăciei prin finanţarea de proiecte în comunităţile sărace beneficiare, inclusiv pentru grupurile sărace de etnie romă şi pentru grupurile dezavantajate, creşterea capacităţilor manageriale locale, susţinerea descentralizării administrative, creşterea capacităţii de organizare la nivel local. Pentru realizarea acestui scop administraţia acordă sume de bani, iar beneficiarii realizează proiectele aprobate. Prin urmare, administraţia şi particularii (beneficiarii) colaborează în vederea satisfacerii unei nevoi de interes general
– reducerea sărăciei.
În lipsa unor criterii clare, revine jurisprudenţei rolul de a identifica natura juridică a diverselor contracte reglementate de legislaţia românească26. Astfel, prin decizia nr. 694 din 7 februarie 2007, nepublicată27, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a considerat contractul de finanţare încheiat între Agenţia SAPARD şi o Asociaţie a unor consilii locale, prin care Agenţia şi-a asumat obligaţia de a finanţa un anumit proiect, ca fiind un contract administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Tot astfel, Înalta Curte a considerat că litigiile având ca obiect contractarea, finanţarea, monitorizarea şi evaluarea programelor, proiectelor de cercetare, dezvoltare şi inovare şi a acţiunilor cuprinse în Planul naţional de cercetare-dezvoltare se soluţionează de instanţa de contencios administrativ competentă în condiţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 (Decizia nr. 3761 din 1 noiembrie 2006, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, ICCJ)28.
Contractele de drept privat ale administraţiei prezintă două trăsături29 :
• aceste contracte nu sunt xxxxxx, în principiu, de un serviciu public şi nu vizează direct utilitatea publică;
• aceste contracte, în care administraţia acţionează ca un proprietar, sunt analoage
contractelor de drept privat. Ele nu conţin clauze exorbitante.
Xxxxxxxxx apreciază că pot fi considerate contracte de drept privat trei categorii de contracte încheiate de persoanele administrative30:
1. O primă categorie, suficient de bine conturată, este aceea care cuprinde toate contractele referitoare la domeniul privat în care administraţia se prezintă ca un simplu proprietar.
25 A se vedea Dacian Xxxxxx Xxxxxx, op. cit. (Legea…), p. 108.
26 Însă este de recomandat ca legislaţia să fie suficient de xxxxx în a identifica regimul juridic de drept public xxx xxxxxx aplicabil unui contract, altfel dezideratul interpretării şi aplicării unitare a legii de către instanţă ar fi de nerealizat.
27 A se vedea Xxxxxxxx-Xxxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxxxx, op. cit., p. 24.
28 Idem, p. 22, 23.
29 X. Xxxxxxxxx, Contribution a la Theorie generale du Contrat administratif, Universite de Montpellier, 1945, p. 137.
30 Idem, p. 144.
2. O a doua categorie include contractele tip de drept privat (cele prevăzute de Codul civil ): de vânzare, închiriere etc. De la această regulă există o excepţie: contractele care pot fi transformate în contracte administrative prin inserarea xx xxxxxx exorbitante, derogatorii de la dreptul comun.
3. O a treia categorie este xxx xxxx, xxx xxxxx conturată, fiind necesară analiza şi interpretarea riguroasă a contractului pentru a identifica natura sa. Sunt, astfel, contracte de drept privat toate contractele care, cu toate că nu sunt contracte civile numite, nu conţin clauze diferite de cele pe care le pot conţine contractele între particulari; contractele care nu comportă, prin urmare, nici o clauză exorbitantă de la dreptul comun.
Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative contractele încheiate de autorităţile publice ce au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică. Per a contrario contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate privată sunt de competenţa instanţelor de drept comun, fiind considerate contracte de drept privat. În acest sens se pronunţă o parte a doctrinei31 şi jurisprudenţei. În jurisprudenţa românească formată în baza Legii nr. 554/2004 au fost calificate ca fiind contracte de drept privat: contractul de vânzare- cumpărare a locuinţei de serviciu, contractul de arendă. Astfel, prin Decizia nr. 4628 din 19 decembrie 2006, nepublicată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie considera că nu se circumscrie noţiunii de act administrativ, în sensul art. 2 alin.(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, contractul de vânzare-cumpărare a locuinţei de serviciu, în speţă reglementat de Legea nr. 562/2004 privind autorizarea instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională de a vinde personalului propriu unele locuinţe de serviciu pe care acestea le au în administrare, astfel că o cerere de chemare în judecată purtând asupra unui astfel de act cade în competenţa instanţei de drept comun, în considerarea caracterului civil al contractului respectiv32. De asemenea, Curtea a arătat că nu este un contract administrativ, în sensul art. 2 alin.
31 Xxxx Xxxxxxx Xxxxx, Câteva reflecţii pe marginea Proiectului Codului de procedură administrativă (partea a II-a) în Revista de drept public nr. 4/2005. Autoarea xxxxx că în cazul contractelor administrative pot fi avute în vedere doar bunurile proprietate publică, nu şi cele proprietate privată, p. 49. Un punct de vedere contrar îl exprimă Xxxxxx Xxxx care consideră că „actuala lege a contenciosului administrativ, prin conceptualizarea legală
– omnis definitio periculoso est – a termenului „act administrativ”, instituită prin art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, restrânge sfera actelor administrative doar la actele administrative de autoritate sau unilaterale, şi respectiv la actele administrative de gestiune publică, ceea ce în opinia noastră contravine dispoziţiilor art. 52 alin. (1) coroborat cu art. 126 alin. (6) din Constituţia revizuită, care nu disting între actele administrative de gestiune publică sau privată, fiind de esenţa principiilor de drept şi în concordanţă cu principiul supremaţiei constituţiei în piramida normativă, faptul că, atunci când legiuitorul constituant nu distinge, a fortiori, nici legiuitorul ordinar şi interpretul nu poate distinge (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemos)” - Xxxxxx Xxxx, Actul administrativ de autoritate şi gestiune în contextul actualei legi a contenciosului administrativ în Caietul Ştiinţific nr. 8/2006. Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, ISA “Xxxx Xxxxxxxxx”, Editura Burg, Sibiu, 2005.
32 A se vedea Xxxxxxxx-Xxxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxxxx, op. cit., p. 23.
(1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, contractul de arendă încheiat în condiţiile Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, întrucât Agenţia Domeniilor Statului nu acţionează în regim de putere publică, ci este o instituţie de interes public cu caracter comercial şi financiar, iar contractele respective se încheie cu aplicarea principiului egalităţii părţilor contractante, legea conferindu-le expres caracter comercial (Decizia nr. 912 din 13 februarie 2007, nepublicată)33.
Dacă un contract este încheiat xx xxxx unui caiet de sarcini, acesta nu este un element care să-l claseze automat în sfera regimului de drept public. Practic nimeni nu interzice unui particular să întrebuinţeze un instrument identic în contractele pe care le încheie cu un alt particular. Pentru ca o convenţie să fie inclusă în sfera contractelor administrative este necesar ca analiza caietului de sarcini să releve existenţa unor clauze exorbitante34, iar una dintre părţi să fie o autoritate administrativă sau un stabiliment public.
4. Contracte administrative între persoane juridice de drept privat
Trebuie observat faptul că există şi contracte administrative care nu sunt încheiate de organe ale statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Astfel în cazul încheierii unui contract dintre două persoane fizice sau juridice private, dacă una din acestea acţionează în scopul executării unui serviciu public şi/sau dacă acţionează în contul unei persoane juridice de drept public se pot crea raporturi juridice de drept public, contractul dobândind un caracter administrativ.
Jurisprudenţa franceză a fost confruntată cu problema dacă poate exista un contract administrativ între două persoane private. Răspunsul la această întrebare îl putem găsi cercetând jurisprudenţa Consiliului de Stat şi a Tribunalului de Conflicte din Xxxxxx. Decizia Consiliului de Stat din 30.05.1975 (Société d’équipement de la Région Montpelliéraine) referitoare la punerea în valoare a litoralului din Langudoc Roussilon, xxxxx că în cazul în care o persoană privată este investită cu misiunea îndeplinirii unui serviciu public, aceasta poate încheia contracte publice. Judecătorul a apreciat că o primă condiţie este ca persoana privată să primească de la persoana publică un mandat explicit din care să reiasă clar: modalitatea de realizare a controlului, modul de utilizare a subvenţiilor primite de la alte persoane private şi faptul că persoana publică răspunde de acţiunile persoanei private mandatate.
Xxxxxx menţionată şi cauza din 08.07.1963 (Société entreprise Peyrot) soluţionată de Tribunalul de Conflicte, având ca obiect construcţia de autostrăzi. În acest caz statul a încheiat un contract cu societatea de autostrăzi Esterel Cote d’Azur, contract calificat ca fiind administrativ prin determinarea legii. Societatea Esterel va încheia apoi un contract cu Întreprinderea Xxxxxx xx care o însărcinează cu realizarea unor lucrări publice în cadrul autostrăzii. Tribunalul de conflicte va considera al doilea contract ca fiind administrativ pentru că societatea privată Esterel a acţionat în contul
33 Idem, p. 23.
34 X. Xxxxxxxxx, op. cit., p. 169.
statului în alegerea făcută. S-a realizat astfel o subcontractare subordonată condiţiilor din contractul principal şi ţinând cont de faptul că realizarea de autostrăzi aparţine prin tradiţie statului. O lege din 1955 permitea realizarea de către o întreprindere privată a unei xxxxxx xxx autostrăzi. Pornind de la această ipoteză, antreprenorul privat a dedus că poate încheia contracte administrative cu alte societăţi private care să aibă ca obiect realizarea de lucrări pentru autostradă.
Prin urmare, deşi apare ca un paradox, poate exista şi un contract public între două persoane private.
În aceste condiţii, litigiile cu privire la contractele administrative care nu sunt încheiate în mod direct de autorităţile publice ies din sfera de reglementare a Legii nr. 554/2004, ele supunându-se jurisdicţiei prevăzute de legea specială care le reglementează. O problemă intervine în determinarea jurisdicţiei în cazul litigiilor cu privire la contractele nenumite de drept administrativ care nu sunt încheiate în mod direct de autorităţile publice.
5. Asimilarea & Autonomia contractelor administrative în doctrina şi legislaţia Uniunii Europene şi a statelor membre
Asimilarea contractelor încheiate de autorităţile publice cu actele administrative unilaterale este în dezacord cu doctrina şi legislaţia Uniunii Europene şi a statelor membre. Astăzi xxxxxx contur conceptul de „administraţie contractuală”. Astfel, pe ansamblu, se poate observa că, deşi dezvoltarea procedeului contractual apare inegală de la o xxxx la xxxx, asistăm la o expansiune continuă a tehnicii contractuale, chiar şi între persoanele juridice de drept public. Aceasta în contextul general în care se vorbeşte despre trecerea de la „Old Public Administration” (xxxxxx xx modelul clasic weberian) la „New Public Management” (NPM), ca factor de convergenţă între administraţiile europene, bazat pe externalizarea activităţilor cu caracter comercial prin contracte administrative şi de drept comercial35. Observăm că presiunile grupurilor de interese economice şi sociale (sindicate, patronate) şi ale organizaţiilor societăţii civile îşi pun amprenta asupra funcţionării administraţiei publice. Asistăm, astfel, la o expansiune a tehnicilor de negociere prealabilă emiterii actelor administrative unilaterale între factorii interesaţi în aplicarea lor. Astfel prerogativa de putere publică nu mai înseamnă impunere, ci din ce în xx xxx mult atractivitate, persuasiune.
Legislaţia comunitară cu privire la contractele publice are ca scop deschiderea spre concurenţă a procedurilor de acordare a contractelor publice pentru toate întreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene36. Rolul reglementării Uniunii Europene, pornind
35 A se vedea şi Xxxxxxx Xxxxxx-Xxxxxxx, Persoanele juridice de drept public, Editura X.X. Xxxx, 2006, în special Cap. VII, Secţiunea a 6-a. Persoanele juridice de drept public şi mediul concurenţial, p. 282-301. Autoarea xxxxx că „în considerarea specificului economiei de piaţă, statul nu mai este deţinătorul exclusiv al tuturor pârghiilor economice, rolul său fiind limitat la crearea cadrului general – economic, social şi politic necesar pentru derularea activităţii agenţilor economici...” p. 283.
36 A se vedea şi Xxxxxx Xxxxxxxxx, Compendiu de drept european, Ediţia a 7-a, Editura Club Europa, 2002, p. 448-451.
de la dezideratul economic, este de a depăşi frontierele naţionale dând libertate de mişcare operatorilor economici şi, pe de altă parte, de a interzice discriminările între operatorii publici şi privaţi37. Astfel, potrivit principiului recunoaşterii mutuale (mutual recognition) statele membre trebuie să accepte produsele şi serviciile furnizate de către operatorii economici din alte ţări comunitare, dacă produsele şi serviciile se găsesc la standardele statului care le recepţionează. Apoi, din reglementările Uniunii Europene cu privire la contractele publice se conturează cu claritate principiul egalităţii de tratament a operatorilor publici şi privaţi, în virtutea căruia regulile comunitare se aplică în aceleaşi condiţii întreprinderilor publice şi private. Prin urmare dreptul comunitar acţionează ca un factor de unificare a dreptului public şi privat.
Tendinţa este de a deplasa accentul de la manifestarea unilaterală de voinţă la negociere, administraţia publică fiind un partener al societăţii civile şi nu doar o sursă de putere. În Uniunea Europeană procedeele contractuale utilizate de administraţia publică, xx xxxxx faptul că se bucură de autonomie, au o pondere în continuă creştere. Or, a vorbi astăzi în România despre asimilarea contractelor încheiate de autorităţile publice, actelor administrative unilaterale, chiar dacă aceasta se face numai în limitele prevăzute de Legea nr. 554/2004, înseamnă a da naştere la o contradicţie cu mecanismele de funcţionare ale administraţiilor moderne. Legea 554/2004 pune în prim plan actul administrativ unilateral, acordând o importanţă subsidiară contractelor administrative, ceea ce contravine tendinţelor manifestate la nivelul Uniunii Europene care pun accent pe procedee cum ar fi acordul voluntar „voluntary agreement” şi
„gentlemen’s agreement”.
O serie de directive europene, mai cu seamă cele care privesc protecţia mediului, instituie noţiunea de “xxxxx voluntar” („voluntary agreement”).
Astfel, avem Directiva Parlamentului European şi a Consiliului nr. 94/62/CE din 20 decembrie 1994 privind ambalajele şi deşeurile de ambalaje (Official Journal L 365, 31/12/1994 P. 0010 – 0023). Art. 3 pct. 12 din această Directivă defineşte „acordul voluntar” ca fiind acordul oficial încheiat între autorităţile publice competente ale statului membru şi sectoarele economice interesate, care trebuie să fie deschis tuturor partenerilor care doresc să întrunească condiţiile acordului, în vederea realizării obiectivelor prezentei directive. Această Directivă a fost amendată de Directiva 2004/ 12/EC a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 februarie 2004.
Prevederea este dezvoltată de Directiva Parlamentului European şi a Consiliului nr. 2002/96/CE din 27 ianuarie 2003 privind deşeurile de echipamente electrice şi electronice (DEEE). La punctual 25 din Preambulul la această directivă se prevede că Statele membre pot alege să aplice anumite dispoziţii ale prezentei directive prin intermediul unor acorduri încheiate între autorităţile competente şi sectoarele economice în cauză, cu condiţia respectării unor cerinţe specifice.
În art. 9 se prevede că, fără xx xxxxx atingere dispoziţiilor directivei, producătorii şi alţi utilizatori decât gospodăriile particulare pot încheia acorduri care stabilesc alte metode de finanţare.
37 A se vedea Xxxxxxx-Xxxxxx Xxxxxx, Contractele publice, în Xxxx Xxxxxxxxx, coord., Drept administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 133-141.
În art. 17 se precizează că, dacă se ating obiectivele stabilite în prezenta directivă, statele membre pot transpune anumite dispoziţii indicate în Directivă prin intermediul unor acorduri între autorităţile competente şi sectoarele economice în cauză. Aceste acorduri trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe:
(a) acordurile sunt executorii;
(b) acordurile precizează obiectivele şi termenele corespunzătoare;
(c) acordurile se publică în jurnalul oficial al statului membru în cauză sau într-un document oficial la fel de accesibil publicului şi se transmit Comisiei;
(d) rezultatele obţinute fac obiectul unui control periodic, sunt comunicate autorităţilor competente şi Comisiei şi sunt puse la dispoziţia publicului în condiţiile prevăzute în xxxxx;
(e) autorităţile competente asigură examinarea rezultatelor obţinute în cadrul acordului;
(f) în cazul nerespectării acordului, statele membre trebuie să pună în aplicare dispoziţiile pertinente ale directivei adoptând măsuri legislative, de reglementare sau administrative.
Observăm că, în acest caz, acordurile încheiate de autorităţi cu destinatarii directivei xxxxxx o funcţie primordială, actele administrative unilaterale intervenind doar în subsidiar în cazul nerespectării acordurilor.
Un alt concept vehiculat în dreptul european este cel de „gentlemen’s agreement”. În acest caz lipseşte intenţia părţilor de a se obliga juridic, fiind vorba despre o negociere urmată de un xxxxx, xxx care, pentru mulţimea celor interesaţi, nu produce efect juridic pentru că nu rezultă din xxxxx xxxx un angajament juridic38. În administraţiile publice naţionale este cunoscut şi aplicat acordul tip „gentlemen’s agreement” atunci când sunt semnate protocoale în care se prevede să se ia o decizie unilaterală ulterioară sau să se încheie contracte ulterioare, ca, de exemplu, un protocol încheiat cu sindicatele funcţionarilor pentru a pune capăt unei greve39. Asemenea acorduri au valoare morală şi politică, ele neputând să înlocuiască actele viitoare pe care le prevăd şi nici să oblige autorităţile administrative competente. Acest procedeu a căpătat amploare în statele cu o democraţie consolidată.
6. Concluzii şi propuneri de lege ferenda
În ţările care au adoptat sistemul dualist se observă astăzi o reconfigurare a criteriilor care au stat xx xxxx acestei distincţii din perspectiva relativităţii mediului social. Imperativul celerităţii şi unificarea dreptului sub cupola comunitară impun proceduri rapide şi atractive. Realitatea socială şi condiţiile concrete imprimă metodologia şi instrumentele care vor fi folosite de administraţie. De multe ori metodologii tradiţional publice găsim în contracte private încheiate între persoane private (contractele de asigurare). Multe formalităţi, printre care şi licitaţia publică, nu mai sunt specifice doar sectorului public. Procedeele contractuale ne apar ca fiind instrumentele esenţiale care
38 A se vedea – Xxx Xxxxxx, coord., op. cit., p. 982.
39 Ibidem.
trebuie xx xxxx xx xxxx reformei administraţiei xxxxxxx00. Acest spaţiu în care aria de manifestare a acţiunilor serviciilor publice nu mai coincide cu sectorul public, legăturile fiind tot mai numeroase cu spaţiul privat, este numit în doctrina contemporană „spaţiu de organizare a funcţiilor colective”41. Apreciez că această noţiune explică cel mai bine tendinţa apropierii dintre dreptul public şi dreptul privat, în condiţiile în care administraţia, căutând acordul partenerilor săi, acceptând necesitatea rentabilizării şi, în unele cazuri, existenţa concurenţei, îşi plasează intervenţiile sub semnul economiei de piaţă, utilizând procedee contractuale.
*
De lege ferenda propunem ca în Legea nr. 554/2004 să fie eliminată sintagma
„contractele încheiate de autorităţile publice” şi să se facă referirea strică la contractele administrative pentru că doar acestea pot face obiectul contenciosului administrativ. De asemenea propunem renunţarea la soluţia „asimilării în sensul legii” a contractelor încheiate de autorităţile publice cu actele administrative unilaterale şi crearea unui capitol distinct dedicat soluţionării litigiilor cu privire la contractele administrative. Într-un viitor cod de procedură administrativă ar trebui să îşi găsească locul reglementarea contractelor administrative şi a criteriilor de departajare faţă de contractele de drept privat.
Bibliografie:
1. Xxxxxxxx X., Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Editura Roata, Bucureşti, 2004.
2. Dragoş D. C., Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii. Editura All Xxxx, Bucureşti, 2005.
3. Xxxxxx X.X., Xxxxxxxxx X., Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotată. Jurisprudenţă. Decizii ale Curţii Constituţionale. Doctrină, Editura Hamangiu, 2007.
4. Xxxxxxxxx X., Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective. Ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, 2001.
5. Xxxxxxxxx X., Curente de gândire privind administraţia publică, Ed. Economică, Bucureşti, 2000.
6. Xxxxxxxxx X., Xxxxxx X. X., Xxxxx C. C., Xxxxxxx X. V, Nicu A., Gorjan I., Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005.
7. Dogaru I. coord., Drept civil. Contractele speciale, Editura All Xxxx, 2004.
8. Drăganu T., “Câteva reflecţii pe marginea unui recent proiect xx Xxxx a contenciosului administrativ”, Revista de Drept public, nr. 3/2004.
9. Xxxxxxxx X. X., „Criterii de distingere între actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale statului, implicaţii pe planul contenciosului administrativ”, în Revista Dreptul nr. 10/1992.
40 Intruziunea progresivă a administraţiei în sectoarele neadministrative prin natură, cât şi în sectoarele industriale şi comerciale, a condus la o gestiune încredinţată persoanelor private şi, fie că este vorba de o acţiune administrativă condusă direct de persoane publice sau de acţiuni administrative conduse de persoane private, aceste acţiuni se definesc, prin natura lor, ca o sarcină de interes general – Xxxxxxx Xxxxxx-Xxxxxxx, op. cit., p. 187.
41 I. Xxxxxxxxx, Curente de gândire privind administraţia publică, Ed. Economică, Bucureşti, 2000, p. 108 şi urm.
10. Tofan D. A., „Câteva reflecţii pe marginea Proiectului Codului de procedură administrativă” (partea a II-a) în Revista de drept public nr. 4/2005.
11. Nedelcu I., Xxxxxxxxx X., „Îmbunătăţirea modalităţilor de acţiune a administraţiei publice locale prin intermediul voluntariatului şi a parteneriatului public-privat”, Caietul Ştiinţific nr. 7/2005, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, ISA “Xxxx Xxxxxxxxx”, Editura Burg, Sibiu, 2005.
12. Puie O., „Actul administrativ de autoritate şi gestiune în contextul actualei legi a contenciosului administrativ” în Caietul Ştiinţific nr. 8/2006, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, ISA “Xxxx Xxxxxxxxx”, Editura Burg, Sibiu, 2005.
13. Xxxxxx-Xxxxxxx M., Persoanele juridice de drept public, Editura X.X. Xxxx, Bucureşti, 2006.
14. Strihan P., “Contractele administrative sub unghiul competenţei secţiunilor Înaltei Xxxxx de Casaţie”, Curierul Judiciar, nr. 16/1936.
15. Trăilescu X., „Momentul încheierii actelor de gestiune ale administraţiei publice”, în Revista
Dreptul nr. 10/1999.
16. De Laubadère A., Traite theorique et pratique des contrats administratifs, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 1956.
17. Jeze G., Les contrats administratifs de l’Etat, des departements, des communes et des etablissementes public, Paris, vol. I, 1927.
18. Richer L., Droit des contrats administratifs, 3e edition, L.G.D.J., Paris, 2002.
19. Xxxxxxxxx G., Contribution a la Théorie générale du Contrat administratif, Universite de Montpellier, 1945.
20. Curierul Judiciar. Hotărârile pronunţate de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ
şi executarea lor.