Број уговора за услуге: CRIS 2018/395-584
SERB TRANSL final par report date 21.4
Екстерна евалуација Стратегије реформе јавне управе у Србији
Европска унија Финални извештај Република Србија
33333333333
Европска комисија представљена кроз делегацију Европске уније у Србији
Подршка реформи јавне управе у оквиру Секторског реформског уговора за сектор реформе јавне управе EuropeAid/137928/DH/SER/RS
Број уговора за услуге: CRIS 2018/395-584
Екстерна евалуација
Стратегије реформе јавне управе у Србији
- Финални извештај -
21. april 2019
Овај Пројекат финансира Европска унија
i
Подршка реформи јавне управе у оквиру Секторског реформског уговора за сектор реформе јавне управе EuropeAid/137928/DH/SER/RS
'Ова публикација је израђена уз финансијску подршку Европске уније: Xxxxxxx ове публикације је искључива одговорност консултаната GOPA и не мора нужно да одражава ставове Европске уније’
Пројекат спроводи: |
У конзорцијуму са |
Контролна путања Извештаја
Назив документа:
Назив Пројекта:
Број уговора: Земља:
Извођач:
Адреса:
Број телефона:
Број фаxа:
Е-маил:
Датум Извештаја:
Период извештавања:
Екстерна евалуација Стратегије реформе јавне управе у Србији
Подршка реформи јавне управе у оквиру Секторског реформског уговора за сектор реформе јавне управе
CRIS 2018/395-584
Србија
ГОПА Kонсултанти Хинденбургринг 18
61348 Бад Хомбург Немачка
x00 0000 000 000
x00 0000 000 000
xxx@xxxx.xx 21/04/2019
01/8/2018 – 21/4/2019
Аутори Извештаја: Датум: 21/4/2019
Xxxxxx Xxxxxxxxxx, виши експерт - вођа тима Xxxxxxxxxx Xxxxxx, млађи експерт
Контролор квалитета: Xxx Xxx
Датум: 21/4/2019
Садржај
Списак акронима и скраћеница vi
2. Циљеви, питања, методологија и изазови евалуације 1
2.2 Евалуациона питања и критеријуми просуђивања 2
2.4 Ризици, изазови, и њихово ублажавање 4
3.1 Изборни, институционални и нормативни контекст 5
3.3 Процес придруживања ЕУ и РЈУ у Србији 7
3.5 Центар владе и плански систем 13
4. Контекст Стратегије РЈУ у Србији и логика интервенције 14
4.2 Логика интервенције АП РЈУ 2015-2017 15
4.3 Кључне институције за спровођење Стратегије РЈУ 17
4.5 Извештавање, координација, праћење и евалуација Стратегије РЈУ 18
5. Налази извештаја, закључци и препоруке према евалуационој матрици 20
5.1 (Релевантност) ЕП 1: Релевантност циљева Стратегије РЈУ и два АП 20
5.1.1 ЈЦ 1.1: Мера у којој су циљеви Стратегије XXX и пратећих АП СМАРТ и релевантни 21
5.1.2 ЈЦ 1.2: Мера у којој су циљеви Стратегије РЈУ, АП РЈУ 2015-2017, и АП РЈУ 2018-2020 усклађени и одговарају капацитетима кључних актера у имплементацији 30
5.1П Кључне препоруке за ЕП 1: Релевантност циљева Стратегије РЈУ и два АП 32
5.2 (Релевантност) ЕП 2: Укљученост заинтересованих страна у израду Стратегије РЈУ и два АП 36
5.2.1 ЈЦ 2.1: Спектар заинтересованих страна (нпр. ОЦД) које су учествовале у изради Стратегије РЈУ и два АП 36
5.2П Кључне препоруке за ЕП 2: Укљученост заинтересованих страна у изради Стратегије РЈУ и два АП 38
5.3 (Делотворност) ЕП 3: мера у којој је реализовано пет Посебних циљева АП РЈУ 2015-2017 39
5.3.1 ЈЦ 3.1: Делотворност 19 мера у оквиру пет Посебних циљева АП РЈУ 2015-2017 40
5.3П Кључне препоруке за ЕП 3: Мера у којој је реализовано пет Посебних циљева АП РЈУ 2015-2017 60
5.4 (Делотворност) ЕП 4: Неочекиване позитивне и негативне промене 64
5.4.1 КП 4.1: Распон неочекиваних позитивних и негативних промена, и промена везаних за евентуална хоризонтална питања 64
Кључне препоруке за ПУ 4: Неочекиване позитивне и негативне промене 65
5.5 (Делотворност) ЕП 5: Најутицајније покретачке и ограничавајуће силе које су повећавале и смањивале делотворност 67
5.5.1 КП 5.1: Дијапазон различитих покретачких сила и чинилаца успеха 67
5.5.2 КП 5.2: Дијапазон различитих ограничавајућих сила и чинилаца успеха 68
Кључне препоруке за ПУ 5: Најутицајније покретачке и ограничавајуће силе 70
5.6 (Ефикасност) ЕП 6: Степен у ком су циљеви АП РЈУ 2015-2017. године остварени на време и чиниоци који леже иза тога 71
5.6.1 КП 6.1: Временски распоред остваривања свих мера у оквиру пет посебних циљева АП РЈУ 2015-
5.6.2 КП 6.2: Степен у ком су кашњења адекватно решавана с обзиром на њихову природу и обим 74
Кључне препоруке за ПУ 6: Степен у ком су циљеви АП РЈУ 2015-2017. године остварени на време и кључни чиниоци 75
5.7 (Ефикасност) ЕП 7: Адекватност управљања спровођењем, институционалне и организационе структуре, као и капацитета за координацију, праћење, извештавање и оцену 76
5.7.1 КП 7.1: Адекватност опште институционалне и организационе структуре за управљање
5.7.2 КП 7.2: Капацитети МДУЛС за координацију, праћење, извештавање и оцену процеса
5.7П
Кључне препоруке за ЕП 7: Адекватност управљања спровођењем, институционалне и организационе структуре, као и капацитета за координацију, праћење, извештавање и оцену 85
5.8 (Ефикасност) ЕП 8: Ниво АП РЈУ 2015-2017. године био је економичан и исплатив 88
5.8.1 КП 8.1: Степен у ком је АП РЈУ 2015-2017 спроведен економично у поређењу са алтернативама 88
5.8 П
Кључне препоруке за ЕП 8: Ниво АП РЈУ 2015-2017. године био је економичан и исплатив 91
5.9 (Ефекти) ЕП 9: Утицај АП РЈУ 2015-2017. године на приступање ЕУ, делотворност власти и различите крајње кориснике 92
5.9.1 КП 9.1: Степен општег пораста делотворности власти и степен у ком су различити корисници
искусили стварни напредак 92
5.9 П
Кључне препоруке за ЕП 9: Утицај АП РЈУ 2015-2017. године на приступање ЕУ, делотворност власти и различите крајње кориснике 98
5.10 (Одрживост) ЕП 10: Будуће финансирање интервенција РЈУ и одрживост капацитета спроводилаца 99
5.10.1 КП 10.1: Одрживост буџета ВРС и донаторских средстава потребних за будуће интервенције РЈУ 99
5.10.2 КП 10.2: Степен у ком су постојећи и нови капацитети институционалних актера за АП РЈУ 2015-
2017 одрживи (механизми за праћење и спровођење ЗПС) 101
5.10 П
Кључне препоруке за ЕП 10: Будуће финансирање интервенција РЈУ и одрживост капацитета спроводилаца 101
-Annexes 103
Annex 1. Evaluation Matrix: Revision and consolidation of the Evaluation Questions from the ToR 103
Annex 2. List of performed interviews during the inception and implementation phase 110
Annex 3. List of reviewed documents 114
Annex 4. List of AP PAR 2015-2017 and AP PAR 2018-2020 key reporting sources 119
Annex 5: Adopted and upcoming legislation related to the implementation of the AP PAR 2015 – 2017 121
Annex 6. Continuity and coherence of PAR Strategy and AP PAR 2015-2017 and AP PAR 2018-2020 objectives, and the sub-strategies 124
Annex 7. List of implementation timelines for the measures of PAR 2015-2017 and AP PAR 0000-0000 000
Annex 8. AP PAR 2015-2017 Final Report Performance Traffic Lights 132
Annex 9. Employed in Serbian Public Administration and cumulative % changes per CROSO for the period from August 2014 to June 2018 134
Annex 10. Challenges and obstacles per each AP PAR measure 135
Annex 11. Detailed causes of delays per the "red" results and activities V.4 140
Annex 12. List of AP PAR Reports, IMPG and PAR Council meetings 146
Annex 13. Aggregated responses of the survey questionnaires 151
Annex 14. The AP PAR 2015-2017 final financial balance sheet reconstructed 180
Annex 15. Full report part on evaluation objectives, questions, methodology and challenges 181
Annex 16. Full report part on background 189
Annex 17. Full report part on context of the PAR Strategy in Serbia and intervention logic 202
Annex 18. Full report part on effectiveness assessment per the 19 AP PAR 2015-2017 measures 210
Списак акронима и скраћеница
АБПК | Агенција за борбу против корупције |
УИ | Управна инспекција |
АП | Акциони план |
АП РЈУ | Акциони план за спровођење Стратегије реформе јавне управе у Републици Србији |
АПСПВ | Акциони план за спровођење Програма Владе |
АПР | Агенција за привредне регистре РС |
АПР | Агенција за пословне регистре РС |
ЗБС | Закон о буџетском систему |
ПВ | Почетна вредност |
ЦЕП | Центар за европске политике |
ЦЈХ | Централна јединица за хармонизацију |
ЦВ | Центар Владе |
Савет XXX | Xxxxx за реформу јавне управе |
ПЗР | Повереник за заштиту равноправности |
ЦРОСО | Централни регистар обавезног социјалног осигурања |
ЗДС | Закон о државним службеницима |
ОЦД | Организација цивилног друштва |
ДГ ЕЛАРГ | Генерални директорат за проширење |
ДГ НЕАР | Генерални директорат за суседску политику и проширење |
ДЕУ | (бивша) Дирекција за е-управу, МДУЛС. Сада ИТЕ |
ЕК | Европска комисија |
Е-Гов | Е-управа |
ЕП | Евалуационо питање |
ЕМ | Евалуациона матрица |
РГЕ | Референтна група за евалуацију |
ЕРП | Програм економске реформе |
ЕУ | Европска унија |
ЕУ ИПА | Инструмент претприступне помоћи ЕУ |
XXX | Xxxx |
ПФУБ | Правни факултет Универзитета у Београду |
ПФУ | Процена финансијског утицаја |
ФУК | Финансијско управљање и контрола |
ФА | Функционална анализа |
ФС | Фискална стратегија |
ГПВ | Годишњи програм Владе |
БДП | Бруто домаћи производ |
ГГФ | Фонд УК за добру управу |
ВРС | Влада Републике Србије |
XX | Xxxxxx ресурси |
РЉР | Развој људских ресурса |
УЉР | Управљање људским ресурсима |
СУК | Служба за управљање кадровима |
ИР | Интерна ревизија |
ИКТ | Информационо комуникационе технологије |
ММФ | Међународни монетарни фонд |
ММПГ | Међуминистарска пројектна група |
ИПА | Инструмент претприступне помоћи |
ИТЕ | Канцеларија за информационе технологије и е-управу |
КП | Критеријум просуђивања |
ЗОУП | Закон о општем управном поступку |
ЗПС | Закон о планском систему Републике Србије |
ЗДУ | Закон о државној управи |
ЈЛС | Јединица локалне самоуправе |
МЕИ | Министарство за европске интеграције |
МФин | Министарство финансија |
МП | Министарство правде |
МДУЛС | Министарство државне управе и локалне самоуправе |
М&Е | Мониторинг и евалуација |
СБО | Средњорочни буџетски оквир |
МТЕФ | Секторски средњорочни оквир расхода |
СБС | Секторска буџетска подршка |
НАД | Национални приоритети у области међународне помоћи |
НАЈУ | Национална академија за јавну управу |
НСРС | Народна скупштина Републике Србије |
НПАА | Национални план за усвајање правних тековина ЕУ |
НЗС | Национални завод за статистику |
КОЦД | Канцеларија за сарадњу са цивилним друштвом |
ОЕЦД | Организација за економску сарадњу и развој |
ОГП | Партнерство за отворену управу |
ОЦ | Општи циљ |
ЈУ | Јавна управа |
РЈУ | Реформа јавне управе |
РЈУ СБС | Секторски реформски уговор за сектор РЈУ у Србији |
СРЈУ | Стратегија реформе јавне управе |
ПЕФА | Процена јавних расхода и јавних финансија |
ПФМ | Програм реформе управљања јавним финансијама |
ПИФЦ | Стратегија развоја интерне финансијске контроле у јавном сектору |
XX | Јавне набавке |
ПЈУ | Принципи јавне управе |
XXX | Управа за јавне набавке |
РБМ | Управљање на бази резултата |
РСЈП | Републички секретаријат за јавне политике |
РеСПА | Регионална школа за јавну управу |
XXX | Xxxxxxx ефеката прописа |
РС | Република Србија |
РСД | Динар |
ОДУ | Органи(и) државне управе |
ДУ | Државна управа |
ССП | Споразум о стабилизацији и придруживању |
ДРИ | Државна ревизорска институција |
СРДУ | Стратегија реформе државне управе (2004) |
СКГО | Стална конференција градова и општина |
СДЦ | Швајцарска агенција за развој и сарадњу |
XXXX | Xxxxxxxxxx секретаријат за економске послове |
ПГ РЈУ | Посебна група за РЈУ |
СИГМА | Xxxxxxx подршке унапређењу у владавини и управљању при ОЕЦД |
СМАРТ | Конкретни, мерљиви, достижни, релевантни, временски ограничени (ЕУ) |
ПЦ | Посебан циљ |
СРЦ | Уговор о секторској реформи за РЈУ |
ТоР | Пројектни задатак |
ЦВ | Циљна вредност |
ЈИС | Информациони систем за планирање, праћење имплементације, координацију јавних политика и извештавање – Јединствени информациони систем |
УНДП | Програм Уједињених нација за развој |
СБ | Светска банка |
WеБЕР | Пројекат за Западни Балкан за омогућавање праћења РЈУ од стране цивилног друштва |
Списак табела
ТАБЕЛА 2. ЕВАЛУАЦИОНА ПИТАЊА 2
ТАБЕЛА 3.ВРЕМЕНСКИ ПОКАЗАТЕЉИ РЈУ (ЕКСТЕРНИ И ИНТЕРНИ) 5
ТАБЕЛА 4. ЗАКОНИ КОЈИ ПОТПАДАЈУ ПОД ОБАВЕЗУ СПРОВОЂЕЊА ЈАВНЕ РАСПРАВЕ 6
ТАБЕЛА 5. ГЛАВНЕ ПРОМЕНЕ МАКРОЕКОНОМСКИХ ПОКАЗАТЕЉА У АНАЛИЗИРАНОМ ПЕРИОДУ 2014- 2018 7
ТАБЕЛА 6. КЉУЧНЕ ОБЛАСТИ КОЈЕ ЈЕ ДЕФИНИСАЛА ЕК ЗА РЈУ 7
ТАБЕЛА 7. СВИ ПРОГРАМИ ОБУКЕ ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА КОЈЕ СПРОВОДИ СУК/НАЈУ, ОБУКЕ И
ТАБЕЛА 8. ОПШТИ ПРОГРАМИ СУК/НАЈУ ЗА КОНТИНУИРАНО СТРУЧНО УСАВРШАВАЊЕ ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА 12
ТАБЕЛА 9. ПОСЕБНИ ЦИЉЕВИ СТРАТЕГИЈЕ РЈУ ИЗ 2014 15
ТАБЕЛА 10. АП РЈУ 2015-2017 ЛОГИКА ИНТЕРВЕНЦИЈЕ 16
ТАБЕЛА 11. СТРАТЕГИЈЕ, ПРОГРАМИ, И АКЦИОНИ ПЛАНОВИ У ВЕЗИ СА СПРОВОЂЕЊЕМ СТРАТЕГИЈЕ РЈУ 16 ТАБЕЛА 12. КООРДИНАЦИОНА СТРУКТУРА РЈУ 19
ТАБЕЛА 13. РОДНА СТРУКТУРА МЕХАНИЗМА КООРДИНАЦИЈЕ РЈУ 29
ТАБЕЛА 14. САМОПРОЦЕНА КЉУЧНИХ ПРЕПРЕКА КОД ГЛАВНИХ АКТЕРА ЗА ИМПЛЕМЕНТАЦИЈУ 31
ТАБЕЛА 15. ФИНАЛНИ ИЗВЕШТАЈ О СПРОВОЂЕЊУ АП РЈУ 2015-2017 – СЕМАФОР УЧИНКА НА НИВОУ ОЦ И ПЦ 41
ТАБЕЛА 16.АП РЈУ 2015-2017 „СЕМАФОР“ УЧИНКА ЗА МЕРЕ И РЕЗУЛТАТЕ ИЗ ФИНАЛНОГ ИЗВЕШТАЈА 44
ТАБЕЛА 17. ПРЕГЛЕД УЧИНКА ПЛАНИРАНИХ РЕЗУЛТАТА И АКТИВНОСТИ АП РЈУ 2015-2017 (ДО КРАЈА 2017) 45
ТАБЕЛА 18. СПРОВОДИОЦИ АП РЈУ 2015-2018, 47 РЕЗУЛТАТА 81
ТАБЕЛА 19. КЉУЧНИ РЕЗУЛТАТИ ПОКАЗАТЕЉА УТИЦАЈА РЕЛЕВАНТНИ ЗА УЧИНАК АП РЈУ 2015-2017.
ГОДИНЕ 95
У јануару 2014. године, Влада Републике Србије је усвојила Стратегију реформе јавне управе (СРЈУ). Основна сврха усвајања стратешког документа је била да се осигура одрживост РЈУ и да се по први пут прошири њен обухват на целокупан систем јавне управе. У марту 2015. године, Влада је усвојила први Акциони план (AП) за спровођење Стратегије РЈУ за период 2015-2017. У јулу 2018. године, Влада је усвојила други АП који обухвата период 2018-2020.
Стратегија је предвидела прикупљање и обраду података о спроведеним активностима, као део континуираног процеса праћења, и спровођење редовних процена напретка, укључујући и независну екстерну евалуацију. У складу са АП (2018- 2020), евалуација је предвиђена у виду еx-post евалуације спровођења Акционог плана и средњорочне евалуације Стратегије. Ова екстерна евалуација је спроведена уз помоћ Пројекта „Подршка реформи јавне управе у оквиру Секторског реформског уговора за сектор реформе јавне управе“ у периоду од августа 2018. до маја 2019.
Општи циљ евалуације је био да допринесе унапређењу стратешког и оперативног оквира за РЈУ, са циљаним налазима и препорукама.Евалуација стратешког документа садржи четири циља: (a) евалуацију квалитета стратешког оквира за РЈУ; (б) успостављање основе за доношење одлуке о ревизији постојеће Стратегије РЈУ; (в) процена релевантности, делотворности, ефикасности, одрживости, и утицаја АП 2015- 2017; и (г) на основу налаза, израда препорука за изградњу капацитета и техничку помоћ.
Иако средњорочна евалуација природно ограничава обим налаза о коначним утицајима реформе, аутори ове евалуације такође су формулисали препоруке за будући период, са циљем да се ова активност искористи као фактор који усмерава доношење одлука о политици будуће РЈУ. Према томе, овај Xxxxxx наводи најважније поуке изведене из евалуације уз усредсређеност на будућност. Остали битни налази, који су релевантни углавном за спровођење постојеће Стратегије, кроз други АП, нису обухваћени овим резимеом, али су детаљно наведени у Извештају, пратећи логику евалуационих питања. Резиме такође обухвата најважније препоруке у прецизном облику. Те препоруке су даље разрађене у главном делу Извештаја о евалуацији.
Стратешки дизајн – прича о континуираном напретку и неким кључним ограничењима
Иако је евалуација била усредсређена на Стратегију и њен први АП, она је ипак укључила и процену процеса осмишљавања и израде другог АП. Свеукупно је утврђено да Стратегија и поред одређених oграничења као и два АП садрже високо релевантне циљеве и на адекватан начин одсликавају екстерну и интерну слику јавне управе у Србији, уз идентификацију кључних изазова и разумних начина да се на њих одговори у светлу потреба европских интеграција и добре управе. Такође се може закључити да се квалитет докумената постепено повећавао, што је довело до јасније формулисаних активности, осмишљавања мерљивих индикатора, и оперативног планирања које је у већој мери реалистично и реформски оријентисано. Осим тога, иако је израда Стратегије и првог АП за њено спровођење већ представљала партиципаторни процес, израда другог АП представља одличан пример континуиране укључености екстерних заинтересованих страна у процес израде, уз коришћење различитих метода укључивања. Таква унапређења представљају добре показатеље капацитета креатора стратешких докумената и
њихове способности да уче и да се прилагођавају. Ипак, општи закључак је да је тренутни стратешки оквир преамбициозан и није у потпуности усаглашен са ограниченим капацитетима управе у погледу спровођења реформских процеса. Иако су оба АП систематски коришћена да пробају успешно да реше читав низ недостатака у осмишљавању стратешких докумената, , они су због своје природе били под ограничењима, а решење треба да буде.у оквиру саме постојеће Стратегије.
Сама Стратегија је према томе крајњи узрок ограниченог обима РЈУ у погледу начина на који је реформа осмишљена. Најкритичнији фактори у начину како је Стратегија осмишљена су: (а) непостојање свеобухватне анализе основних проблема које Стратегија покушава да реши, (па самим тим не даје јасно дефинисан концепт планираних реформи (укључујући јасну дефиницију опсега јавне управе и избор приоритетних проблема које треба решавати) као ни с тим повезана мерења на нивоу резултата; (б) што не даје јасан стратешки оквир за друга стратешка документа и односе хијерархије између докумената у вези са РЈУ, при чему неке кључне области РЈУ – а најважнија међу њима је свеукупна политика пружања услуга – не садрже јасно стратешко усмерење; (в) није временски одређена, не садржи разматрање капацитета и ресурса неопходних за спровођење, и усредсређује се на продукте пре него на резултате; и (г) не поседује дефинисане механизме управљања напретком и учинцима који би осигурали правовремено и делотворно праћење и спровођење.
Иако су у изради Акционих планова узета у обзир многа од ових питања, уместо активности фиксираних по редоследу, предлаже се израда нове Стратегије РЈУ
упоредо са израдом АП који ће омогућити свеобухватно поновно осмишљавање и редизајнирање комплетног стратешког оквира за РЈУ при чему ће се узети у обзир
акумулирана реформска достигнућа као и нови изазови са којима се суочава јавна
управа у Србији, развој догађаја у документима политике у вези са XXX који су израђени након 2014, као и подстицај који потиче од усвајања Закона о планском систему (ЗПС) у погледу дизајна Стратегије. Тај процес израде требало би да искористи
постојеће добре праксе у погледу укључивања заинтересованих страна и да створи стратешки оквир који је у потпуности усаглашен са ЗПС, који интегрише питања родне
равноправности. Такође процес израде треба да одговори на кључне аспекте РЈУ који су неопходни за стварање једног свеобухватног оквира јавне управе, укључујући
јасно дефинисану хијерархију различитих докумената политике у вези са XXX, који
би дао усмерење за свеукупну политику пружања услуга, и одговорио на питање
потребних ресурса за солидно спровођење РЈУ.
Свеукупно спровођење, неки кључни хоризонтални фактори који доприносе и ограничавају успех реформе
Стратегијом РЈУ, Влада Републике Србије је започела па је чак и окончала читаву серију фундаментално важних реформи и у великој мери допринела фискалној консолидацији земље. Општи циљ Стратегије је унапређење јавне управе у складу са принципима Европског административног простора и пружање високо квалитетних услуга грађанима и привредним субјектима, као и стварање јавне управе која ће значајно допринети економској стабилности и животном стандарду. Индикатор који је одређен за мерење напретка који се остварује у достизању општег циља (у АП 2015- 2017) показује позитиван тренд у правцу достизања општег циља. У финансијском смислу, евалуација није могла да у потпуности и детаљно представи расходе за РЈУ, ни да их распореди по резултатима, не само због недостатка индикатора на нивоу резултата, него и због непотпуне доступности података о расходима на потребном нивоу детаљности и услед непотпуног и несистематског приступа утврђивању
трошкова за реформске активности. Осим тога, није било могуће успостављање јасне везе између буџета и предвиђених активности у вези са РЈУ. Међутим, рекло би се да је остварена значајан позитиван поврат по основу укупних улагања у АП 2015-2017. Расходи за спровођење АП 2015-2017 према извештајима износе око 41 милион евра, на шта треба додати трошкове из Фонда добре управе (Good Governance Fund). Уштеде остварене по основу смањења броја запослених у јавној управи према извештајима износе око 180 милиона евра. Додатне монетарне користи (остварене кроз нове е- услуге, унапређен инспекцијски надзор и унапређен процес издавања грађевинских дозвола, итд.), у смислу позитивних утицаја, већ достижу износ од неколико десетина милиона евра,.
Неки од идентификованих кључних хоризонталних фактора који су допринелипозитивном развоју догађаја су: (а) препознавање РЈУ – а нарочито неких кључних аспеката програма РЈУ који се односе на свођење на праву меру броја запослених у управи и е-управа – као приоритетних активности у кључним планским документима на централном нивоу (који су операционализовани кроз АП за спровођење Програма Владе - АПСПВ), у светлу фискалне консолидације; (б) посвећеност политичког руководства и запослених у Министарству државне управе и локалне самоуправе (МДУЛС) реформи државне управе као и посвећеност запослених у другим институцијама, иако се она препознаје само код одређених реформских иницијатива (на пример, дигитализација коју промовише Јединица за имплементацију стратешких приоритета у оквиру Кабинета Председника Владе, управљање јавним политикама које предводи Републички секретаријат за јавне политике, реформа инспекцијског надзора коју надгледа Министарство државне управе и локалне самоуправе или изградња капацитета јавно-службеничког система и успостављање Националне академије за јавну управу уз подршку Службе за управљање кадровима); и (в) снажна екстерна (донаторска) подршка за РЈУ у оквиру и мимо оквира европских интеграција.
Са друге стране, иако ова евалуација не може да процени колики обим предвиђених реформи ће бити остварен до краја периода спровођења другог АП-а, већ сада се може констатовати да је успех у имплементацији циљева Стратегије до краја 2017. ограничен, у просеку је до краја 2017. године остварено само 23% циљних вредности у оквиру пет посебних циљева АП (2015-2017). Међутим, захваљујући значајном напретку који је остварен у неколико додатних области РЈУ током 2018, стопа достизања циљних вредности до почетка 2019. се процењује на око 50%. Осим тога, достигнућа у оквиру пет посебних циљева значајно варирају и постоји неравномерна имплементација осмишљених мера и активности.
Евалуација је утврдила и одређени број хоризонталних фактора који ограничавају делотворну и ефикасну имплементацију. Што је најважније, Стратегија и АП (2015- 2017) не само да су генерално преамбициозни, него нису осмишљени на основу солидне процене расположивих капацитета за спровођење. Према томе, спровођење је повећало оптерећење послом у јавној управи, док су број запослених и капацитети јавне управе који су се постепено смањивали у складу са захтевима фискалне консолидације такође имали негативан утицај. У суштини, било је потребно да мање људи обави више посла. Осим тога, висока флуктуација кадрова, слаба управљачка одговорност и оснаживање (укључујући висок проценат државних службеника на положајима који су у статусу вршилаца дужности), као и недостатак специфичних компетенција и вештина за новододељене послове (између осталог за праћење и координацију), и неједнаку спремност за реформе и сарадњу између институција
(укључујући, у одређеним случајевима, одсуство довољне сарадње са цивилним друштвом и независним телима) били су фактори који су ограничавали напредак реформи. Надаље, период спровођења реформе се преклопио са процесом фискалне консолидације, што не само да је ограничило доступност финансијских средстава за РЈУ, него је ограничило и континуирану усредсређеност, систематски и свеобухватни фокус на све аспекте предвиђених реформи од стране доносилаца одлука. Чињеница да је било више изборних циклуса је имало за последицу спорији темпо одлучивања, што је узроковало негативан ефекат по рокове у спровођењу реформи.
О бзиром на успех фискалне консолидације, Србија је сада у бољој позицији да на
екстензивнији начин финансира РЈУ, укључујући алокацију средстава неопходних за
имплементацију, изградњу капацитета и задржавање људских ресурса за РЈУ на
одржив начин. Осим тога, увођење средњорочног оквира расхода за РЈУ омогућава систематичније планирање ресурса. Стабилна финансијска ситуација земље такође омогућава да се Влада на систематичнији начин усредсреди на РЈУ као на кључну приоритетну област реформи неопходних за пружање бољих услуга грађанима и давање доприноса економском и друштвеном напретку.
Евалуација је такође укључивала процену делотворности функционисања механизама за руковођење и координацију РЈУ и утврдила да ни Савет за РЈУ и Међуминистарска пројектна група (ММПГ), као форум за координацију на оперативном нивоу, нису у потпуности искоришћени за сврхе руковођења, а посебно за благовремено и одлучно ублажавање проблема у имплементацији. Састајали су се ређе (и често са одлагањима) него што би било потребно за решавање уских грла на правовремен начин и омогућавања транспарентне платформе (укључујући и организације цивилног друштва) за дијалог о политици у вези са спровођењем РЈУ, и доносиле су прилично техничке одлуке, уместо усредсређивања на делотворно ублажавање проблема. Услед тога, у случају приоритетних реформи, други форуми за координацију (нпр. Подгрупа за е-управу у оквиру Савета за РЈУ и Јединица за имплементацију стратешких приоритета при Кабинету Председника Владе или механизми АПСПВ) су били замена
– која је успешно – помагала у решавању кашњења у спровођењу. Такође, рад ММПГ и Савета за РЈУ није био у довољној мери повезан са (а) структурама за праћење и руковођење у оквиру Програма секторске буџетске подршке за РЈУ, који финансира Европска унија; и (б) Посебном групом за реформу јавне управе.
Поред тога, МДУЛС је идентификовано као ограничено и у погледу свог реформског утицаја на друге заинтересоване стране и у погледу довољног броја запослених за координацију реформе (само двоје запослених који се баве конкретно овим питањима). Што се тиче извештавања, систем прикупљања информација од институција које спроводе активности о оствареном напретку није био ефикасан ни правовремен (делимично услед недовољно јасно дефинисаних линија извештавања и делимично услед отпора да се размењују информације), док извештаји о праћењу, иако су се постепено побољшавали, нису у довољној мери одражавали препреке и одлагања.
У светлу ових фактора, а са циљем да се обезбеди интегрисано, ефикасно управљање и координација система РЈУ (укључујући питања и јавне политике у вези са РЈУ),
упоредо са израдом нове Стратегије РЈУ, препоручује се ревидирање постојећих
механизама, јасније утврђивање мандата различитих форума, институција и нивоа, и њихово пуно мобилисање и оспособљавање за предузимање правовремених
корективних мера и стварање усклађене слике РЈУ како унутар Владе тако и према екстерним заинтересованим странама. У смислу позитивних фактора, недавно
успостављени Јединствени информациони систем у складу са Законом о планском систему – уколико се буде систематски и доследно примењивао – отвара могућност за
унапређење система извештавања о РЈУ и коришћење правовремених информација
за предузимање мера за решавање проблема.
Неки кључни конкретни резултати и важне реформе које су у кашњењу
Стратегија РЈУ и пратећи АП су осмишљени кроз пет посебних циљева. Евалуација је спровела процену достизања резултата у оквиру ових пет аспеката. Овде су сумарно представљени најважнији остварени резултати реформског процеса и реформе са којима се касни по посебним циљевима. Генерално говорећи препоручује се
предузимање свих потребних напора да би се осигурала одрживост достигнутих
резултата, уз обраћање додатне пажње на она питања која су до сада уживала
ограничену пажњу или су била суочена са конкретним изазовима у спровођењу. Детаљни извештај о евалуацији даје конкретне циљане препоруке о овим питањима.
Напори у правцу посебног циља 1 (Унапређење организационих и функционалних подсистема ЈУ) довели су до већег броја унапређења, укључујући увођење е-услуга и приступ преко јединственог портала за грађане и привредне субјекте. Међутим, та унапређења још увек нису у потпуности преточена у промене на нивоу исхода. Смањење броја запослених у јавној управи је окончано, док “Програм оптимизације”1 јавне управе показује спор напредак. Усвојен је Закон о планском систему, који омогућава свеобухватно и систематско креирање и циљано спровођење, праћење и евалуацију јавних политика. Иако се касни са усвајањем Стратегије децентрализације, покренут је нови механизам међуопштинске сарадње са „online“ аналитичком алатком за локалне самоуправе. Очекује се даљи напредак у вези са интероперабилношћу регистара, и у погледу јачања управљачке одговорности. Недостаје значајан напредак у транспарентности одлучивања на нивоу Владе, али остварен је одређени напредак у правцу рационалније и усклађеније свеукупне структуре министарстава и других тела у оквиру Владе.
Иницијативе у оквиру посебног циља 2 (успостављање усклађеног јавно- службеничког система заснованог на заслугама и унапређење управљања људским ресурсима) довеле су до одређеног броја унапређења у правцу професионалнијег и усклађенијег јавно-службеничког система. Унапређења се виде у институционалној поставци у правцу доследније праксе у управљању људским ресурсима у целој јавној управи. Праведан и транспарентан систем плата и запошљавања у јавно- службеничком систему иако је нормативно заокружен – још увек не постоји у пракси. Основана је Национална академија за јавну управу и израђени су програми стручног усавршавања. Усвојени су усклађен систем запошљавања јавних службеника у јединицама локалне самоуправе и оквир компетенција за државне службенике.
У оквиру посебног циља 3 (унапређење управљања јавним финансијама и јавним набавкама), кроз имплементацију је остварено јачање финансијске одговорности, контроле и дисциплине. Усвојен је стратешки оквир за управљање јавним финансијама и био је основа за унапређење капацитета Буџетске инспекције и система јавних набавки. Такође је унапређен је кредибилитет пројекција у средњорочном буџетском оквиру. Осим тога, остварена је финансијска стабилност и суфицит националног буџета. Оперативни оквир за финансијско управљање и контролу је унапређен, а имплементација усвојене Стратегије за развој јавне интерне
1 Спровођење унапређења организационих облика изабраних подсистема ЈУ кроз спровођење препорука из извештаја о спроведеним функционалним анализама
финансијске контроле (ЈИФК) је ограничена углавном због лимитираних капацитета Министарства Финансија (МФ). И даље постоји потреба јачања способности Централне јединице за хармонизацију унутар МФ да спроводи аналитички посао и прикупља податке, на основу чега може да пружа савете Влади. Циљеви који се односе на родно одговорно буџетирање су достигнути.
У контексту посебног циља 4 (повећање правне сигурности и унапређење пословног окружења и квалитета пружања услуга), реформске активности су довеле до унапређења планског система и регулаторног оквира. Усвајање Закона о општем управном поступку је омогућило ефикасније управне поступке за унапређење пружања услуга грађанима и привредним субјекти. Реформе Управне инспекције су већ оствариле утицаје на нивоу резултата. Одређени број поједностављених управних поступака је такође преточен у пружање нових услуга. Јединице локалне самоуправе су већ акумулирале додатне приходе од повећаних доприноса за уређење грађевинског земљишта кроз бољи систем издавања грађевинских дозвола. Међутим, унапређења процеса израде јавних политика споро напредује.
Што се тиче посебног циља 5 (повећање партиципације грађана, транспарентности и, унапређење етичких стандарда и одговорности у обављању послова јавне управе), циљне вредности су постављене скромно, у складу са приоритетима Владе. Последично, напредак на нивоу резултата, у погледу повећане партиципације грађана, транспарентности и контроле учинка јавне управе није у потпуности остварен са изузетком унапређеног нормативног оквира за заштиту узбуњивача и очитих резултата у том погледу. Ипак, остварена су важна нормативна унапређења. Закон о локалној самоуправи и Закон о планском систему прописују јавне консултације за креирање јавних политика и закона. У пракси, међутим, органи државне управе тек треба да пређу са спорадичних јавних расправа у финалној фази израде закона или јавних политика на систематске и транспарентне консултације од самог почетка процеса. Остварен је напредак у погледу имплементације два АП за Партнерство за отворену управу, усвајање прве генерација планова интегритета, и промовисања увођења грађанских буџета. Иако је сада већи обим података сакупљених и обрађених од стране органа државне управе слободно доступно, генерално говорећи, потребно је да органи државне управе буду активнији у објављивању информација на проактиван начин „online“.
Осим остварења по општем и посебним циљевима, спровођење Стратегије је такође допринело остварењу непланираних резултата, наиме повећаном нивоу свести међу државним службеницима о њиховој улози као пружалаца услуга и постизању става који је у већој мери оријентисан на пружање услуга јавне управе грађанима.
1. Увод
Ова евалуација је спроведена у оквиру пројекта “Подршка реформи јавне управе по Секторском реформском уговору за сектор РЈУ” (Пројекат)2, који је део комплементарне подршке Програма секторске буџетске подршке РЈУ у Србији (СБС). Сврха Пројекта је јачање капацитета централне власти да управља свеобухватним процесом РЈУ и да врши координацију спровођења Секторског реформског уговора за сектор РЈУ (РЈУ СРЦ). Секторски реформски уговор за сектор РЈУ је потписан између Србије у Европске комисије (ЕК) 2016. године, ради доприноса Европске уније РЈУ у Србији. Ова евалуација Стратегије РЈУ је прва велика евалуација чији је наручилацМинистарство државне управе и локалне самоуправе (МДУЛС).
Влада Републике Србије (ВРС) је усвојила Стратегију реформе јавне управе3 (СРЈУ) у јануару 2014. године и она представља кључни стратешки документ Републике Србије (РС). Спровођење СРЈУ из 2014 подржано је кроз два Акциона плана (АП): АП за спровођење СРЈУ у РС за период 2015–2017 (АП РЈУ 2015-2017)4, који је усвојен 19. марта 2015., и АП за спровођење СРЈУ за период 2018–2020. (АП РЈУ 2018-2020)5 који је усвојен 6. јула 2018. године. У складу са АП РЈУ 2018-2020., евалуација СРЈУ треба да започне средином 2018. године, као комбинована еx-пост евалуација спровођења АП РЈУ 2015-2017 и средњорочна евалуација СРЈУ, на основу којих је могуће, по потреби, извршити ревизију СРЈУ и будућег / будућих АП. Надаље, АП РЈУ 2018-2020 наводи: “Нацрт извештаја о евалуацији би тако био припремљен до краја 2018. године, након чега би био прослеђен Савету за РЈУ РС (СРЈУ) на разматрање. Да би евалуација била што објективнија, ангажоваће се независни оцењивачи кроз комплементарну подршку Секторске буџетске подршке за РЈУ ЕУ.”6
Главни циљ ове евалуације је да представи налазе евалуације и закључке и препоруке. Оне се заснивају на налазима до којих се дошло у фази спровођења евалуације, од 15. октобра до
25. децембра 2018. године, у складу са планом садржаним у Почетном извештају који је одобрила Референтна група за евалуацију (РГЕ) 12. октобра 2018. Овај план је утврдио дизајн и начин спровођења “Екстерне евалуација Стратегије реформе јавне управе (РЈУ) у РС”.
2. Циљеви, питања, методологија и изазови евалуације
Намера овог кратког поглавља је да представи циљеве евалуације, евалуациона питања и критеријуме просуђивања, методологију прикупљања података и информација, као и да наведе главне изазове током процеса евалуације. Ово поглавље ће се позивати на Евалуациону матрицу (ЕМ), која је дата у прилогу. Комплетан текст овог поглавља налази се у Прилогу 15.
Основни циљ евалуације је да се обезбеди комбинована средњорочна и еx-пост анализа СРЈУ и њених пратећих АП. Евалуација је усредсређена на ова документа и процену њиховог учинка у погледу релевантности, делотворности, ефикасности, утицаја, и одрживости, и начина како
2 Секторски реформски уговор за сектор РЈУ, ИПА 2015/038-444. Линк: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxx- enlargement/sites/near/files/pdf/serbia/ipa/2015/pf_04_sector_reform_contract_for_public_administration_reform.pdf
3 Стратегија реформе јавне управе Републике Србије, (Службени гласник РС, бр. 9 од 30.01.2014, бр. 42 од 23.04.2014 - исправке, бр. 54 од 13.7.2018). xxxx://xxxxx.xxx.xx/xxxxxxx-xxxxx-xxxxxx/
4 Акциони план за спровођење Стратегије реформе јавне управе Републике Србије, 2015 – 2017 (Службени гласник РС, бр.
31/15). Линк: xxxx://xxxxx.xxx.xx/xxxxxxx-xxxxx-xxxxxx/
5 Акциони план за спровођење Стратегије реформе јавне управе Републике Србије за период 2018-2020 (Службени гласник РС, бр. 54/2018). Линк: xxxx://xxxxx.xxx.xx/xxxxxxx-xxxxx-xxxxxx/
6 АП РЈУ РС за период 2018-2020, Влада Р Србије, с. 66.
је ове аспекте могуће унапредити. Крајњи циљ је према томе да се допринесе унапређењу стратешког и оперативног оквира РЈУ у РС кроз циљане налазе и препоруке.
Како је проценила СИГМА у Извештају о полазним мерењима 20157, СРЈУ дефинише циљеве РЈУ, док АП дефинишу циљне вредности учинка и активности за њихово достизање. Студија је препоручила спровођење прве еx-пост евалуације, са циљем да се доносиоцима одлука представи стварни напредак који је остварен у достизању постављених циљева РЈУ, укључујући процену утицаја на основу података о показатељима учинка на нивоу резултата.
У складу са Пројектним задатком (ТоР) за овај уговор, евалуатори су постигли договор са главним корисником (МДУЛС) током почетне фазе да ће независна екстерна евалуација Стратегије РЈУ и пратећих АП бити усмерена на следеће циљеве:
Циљ 1: Процена квалитета стратешког оквира за РЈУ, односно Стратегије РЈУ, у облику средњорочног прегледа, и пратећих АП, уз указивање да ли ови документи узимају у обзир најновије поуке и приступе политици РЈУ.
Циљ 2: Формирати основу за доношење одлука како би се проценило и одлучило да ли је потребна ревизија постојеће Стратегије РЈУ.
Циљ 3: Процена релевантности, делотворности, ефикасности, одрживости и утицаја АП РЈУ 2015-2017, и формулисање конкретних и урадивих препорука на основу налаза евалуације.
Циљ 4: На основу налаза евалуације, израдити нацрт препорука за мере изградње капацитета и техничке помоћи, као и за побољшање процеса одлучивања за унапређење стратешког и оперативног оквира РЈУ.
2.2 Евалуациона питања и критеријуми просуђивања
Евалуациона питања анализирају СРЈУ у односу на пет евалуационих критеријума које је формулисао Комитет за развојну помоћ Организације за економску сарадњу и развој (ОЕЦД- ДАЦ)8: релевантност, делотворност, ефикасност, одрживост, и утицај. Њиховом формулисању је претходио детаљан преглед логике интервенције, анализа докумената – укључујући извештаје о праћењу израђене у току спровођења СРЈУ – као и процес консултација са кључним заинтересованим странама за спровођење РЈУ. Интензиван партиципаторни процес са кључним заинтересованим странама одвијао се током почетне фазе и резултирао коначним формулисањем методологије за евалуацију, укључујући и прецизна евалуациона питања. Евалуациона матрица (ЕМ), која је дата у Прилогу 1, резимира кораке кроз које је евалуациони тим одговарао на свако од евалуационих питања и произвео кредибилне налазе.
1. РЕЛЕВАНТНОСТ
ЕП # 1 У којој мери су циљеви Стратегије РЈУ, АП РЈУ 2015-2017, и АП РЈУ 2018-2020, и даље релевантни за приоритетне потребе, укључујући међуресорне прожимајуће потребе, и у којој мери су циљеви у складу са капацитетима за имплементацију у Србији?
ЕП # 2 Колико адекватно су заинтересоване стране биле укључене у израду Стратегије РЈУ, АП РЈУ 2015-2017, односно АП РЈУ 2018-2020?
2. ДЕЛОТВОРНОСТ
ЕП # 3 У којој мери је постигнуто достизање пет конкретних циљева АП РЈУ 2015-2017?
7 ОЕЦД/СИГМА Извештај о полазном мерењу, Принципи јавне управе (2015). Линк: xxxx://xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/xxxxxx- governance-monitoring-reports.htm
8 Линк: xxxx://xxx.xxxx.xxx/xxx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx
ЕП # 4 До којих неочекиваних позитивних и негативни промена је дошло (уколико их је било), укључујући и промене које се односе на било које прожимајуће питање, код свих пет конкретних циљева дефинисаних у АП РЈУ 2015-2017?
ЕП # 5 Који су били кључни покретачи и фактори успеха за конкретне активности заинтересованих страна и актера који су спроводили активности, и који су били ограничавајући фактори који су доводили до смањење делотворности?
3. ЕФИКАСНОСТ
ЕП # 6 Да ли су циљеви АП РЈУ 2015-2017 постигнути у роковима, који су били главни фактори и узроци који су довели до кашњења, и како се на њих утицало?
ЕП # 7 У којој мери је било адекватно управљање спровођењем АП РЈУ 2015-2017 и у којој мери су били адекватни институционална и организациона структура и капацитети за координацију, праћење, извештавање и евалуацију процеса спровођења?
ЕП # 8 Да ли је АП РЈУ 2015-2017 спровођен на високо економичан начин, у поређењу са алтернативама, тако да су активности и трошкови били сразмерни оствареним користима?
4. УТИЦАЈ
ЕП # 9 Какви ефекти су постигнути спровођењем АП РЈУ 2015-2017 у смислу напретка ка достизању критеријума за придруживање ЕУ, повећања делотворности у раду Владе, и друштвено-економских промена за широк спектар корисника?
5. ОДРЖИВОСТ
ЕП # 10 У којој мери су будуће интервенције у оквиру РЈУ одрживе у смислу финансирања и у којој мери су одрживи постојећи и нови капацитети институција које спроводе АП РЈУ 2015-2017?
У припреми евалуације, додатно су коришћена два кључна извора смерница: Смернице Генералног директората за суседску политику и проширење (ДГ НЕАР)9 о повезивању планирања, програмирања, мониторинга и евалуације (ЕК 2016), као и Методе ЕК за евалуацију екстерне помоћи Европске уније, Методолошка основа за евалуацију, томови 1-4 (ЕК 2016).10
Први кораци у организацији евалуације започели су у августу 2018. године и иницијално су предвиђали рок за израду финалног извештаја о евалуацији за јануар 2019. (што је касније измењено у март 2019.), и комплетан завршетак (са дистрибуцијом резултата) до марта 2019. године. Ради остварења партиципаторног приступа, формирана је Референтна група за евалуацију (РГЕ која се састајала ради расправе о нацрту почетног извештаја, окончању израде методологије евалуације, дана 27. септембра 2018., расправе о кључним налазима у фази спровођења евалуације, дана 17. децембра 2018., и разматрања нацрта финалних закључака и препорука, дана 13. фебруара 2019. године (детаљније о улози РГЕ у Прилогу 15).
Осмишљавање и спровођење евалуације одвијало се у три главне методолошке фазе. Током почетне фазе, евалуациони тим је прикупио и анализирао релевантну документацију и укључио главне заинтересоване стране у израду почетног извештаја. Почетни извештај детаљно наводи изабрани методолошки приступ, и даје детаљан нацрт плана рада и фаза рада. Током наредне фазе спровођења евалуације, евалуациони тим је прикупио податке и информације у складу са постављеном методологијом, кроз спровођење анкета, циљаних интервјуа, састанака фокус група, као и даље прикупљање и појашњење докумената и података, што је довело до израде прелазног извештаја. Коначно, фаза синтезе и израде
10Link: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxx/xxxxx/xxxxx/xxxxx/xxxxxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxxxx-xxx0_xx.xxx
финалног извештаја посвећена је изради нацрта финалног извештаја (детаљније о методологији евалуације у Прилогу 15).
Дизајн евалуације је подразумевао три главне методолошке фазе и следеће кључне инструменте за прикупљање података и информација: преглед докумената, анализа економичности (трошковне ефикасности), десет онлајн анкета, седам фокус група, SWOT анализа (анализа предности, слабости, шанси и претњи), и интервјуи са око 75 саговорника. Детаљније информације и резултати у вези са инструментима за прикупљање података и информација дате су у Прилогу 15.
2.4 Ризици, изазови, и њихово ублажавање
Ова независна екстерна евалуација Стратегије РЈУ представља прву евалуацију ове врсте чији је наручилац МДУЛС. Пројектни задатак евалуације одговара тренутним слабим капацитетима тако што осигурава да се на МДУЛС и друге заинтересоване стране не ставља претерани терет спровођења евалуације да се не би угрозило њихово организационо учење. Из тог разлога, Пројекат је на себе преузео одређене обавезе које су типичне обавезе интерног руководиоца евалуације као наручиоца екстерне евалуације. Да би се осигурало потребно власништво Владе РС над процесом евалуације, РГЕ окупља представнике 16 кључних институција за спровођење Стратегије РЈУ као и представнике одређених спољних заинтересованих страна, са мандатом да верификују процес евалуације и врше функцију заједничког радног тела које пружа подршку у извршењу овог задатка уз потребно разумевање и контролу.
Процес спровођења евалуације и синтезе реализован је на задовољавајући начин, иако је продужаван због ниже стопе одговора него што се очекивало, и због ограниченог ангажовања неких од циљаних испитаника у процесу који се састојао од интервјуа, фокус група, и анкета. Обзиром на новине које собом носи оваква специфична хоризонтална евалуација у Србији и обзиром на оптерећеност послом релевантних државних службеника у јавној управи, таква одлагања нису била велико изненађење; заправо су таква кашњења била идентификована као ризик у почетном извештају који треба ублажити додатним ресурсима (укључујући време) да не би дошло до угрожавања нивоа и квалитета прикупљених података ради одговора на евалуациона питања. Према томе, упркос одлагањима која су уследила због продужења рокова за извршење задатка, прикупљени подаци и информације испуњавају очекивања постављена у почетном извештају и обезбеђују солидну основу за одговарање на евалуациона питања и 95 показатеља евалуације.
Евалуација се суочила са следећим главним изазовима: (1) широк опсег хоризонталне Стратегије РЈУ, укључујући пет посебних циљева (ПЦ), 19 мера, и 47 резултата (циљева), и одређени број блиско повезаних додатних стратегија; основни изазов је био утврдити и представити све исходе евалуације у стандардни формат и обим извештаја о евалуацији; (2) структура АП РЈУ 2015-2017 јесте комплексна, али не укључује свеобухватне индикаторе на нивоу резултата и индикаторе на нивоу мера. Одсуство одговарајућих индикатора је имало за резултат ограничену могућност праћења и евалуације учинка на нивоу резултата; (3) у складу са обимом стратегије, Евалуациона матрица (ЕМ) је комплексна и широка, и укључује 16 критеријума за процењивање и 95 показатеља евалуације. Оваква сложеност је представљала изазов за давање свеобухватних али концизних одговора; (4) за разлику од добре праксе у евалуацији исхода, услед непостојања претходних евалуација РЈУ и непостојања свеобухватног сета индикатора на нивоу резултата, целокупна евалуација Стратегије РЈУ је ограничена; и коначно, (5) непостојање комплетних и прецизних финансијских информација потребних за свеобухватну анализу трошкова и користи (економичности), односно непотпун финални финансијски биланс стања АП РЈУ 2015-2017 је представљао препреку за детаљнију анализу трошковне ефикасности. (Више информација о ризицима и изазовима у Прилогу 15).
Намера овог кратког поглавља, осим што даје општи преглед изборног, институционалног и нормативног контекста у РС, је да се конкретно позабави економским контекстом, фискалном консолидацијом у периоду 2014-2018, као и питањем придруживања ЕУ и питањем РЈУ у Србији. Комплетан текст овог поглавља налази се у Прилогу 16.
3.1 Изборни, институционални и нормативни контекст
Брзина напора у правцу спровођења РЈУ је била под негативним утицајем значајног обима промена на нивоу политичког
одлучивања у оквиру извршне власти, укључујући и МДУЛС, због више избора у периоду 2012-2017., од којих је сваки подразумевао неколико месеци током којих је нагласак са РЈУ померан ка изборним кампањама и формирању нове владе. Укупно, око једна трећина периода спровођења Стратегије РЈУ се поклапала са изборним активностима. Такође, истовремено је дошло до високог нивоа флуктуације кадрова. Осим тога, током целог периода, није дошло до промена у надлежностима МДУЛС11 од 2014. године, иако је унутрашња структура министарства прошла кроз неколико промена и реструктурисања, што је довело до губитака институционалног памћења и оперативне делотворности у имплементацији.
Надаље, имајући у виду ограничен степен управљачког делегирања у оперативном одлучивању у државној управи у РС, свака промена на руководећем нивоу има ефекат преливања на спровођење РЈУ (кроз различите структуре управљања). Ти фактори су
Табела 3.Временски показатељи РЈУ (екстерни и интерни)
потенцијално имали последице у погледу достизања циљева РЈУ. То стоји без обзира на чињеницу што су почев од 2014., све Владе кроз своје политичке изјаве указивале да је РЈУ један од приоритета Владе (РЈУ је препозната као приоритет у кључним хоризонталним средњорочним планским документима: експозе Председника Владе, Фискална стратегија за 2017. са пројекцијама за 2018. и 2019., Национални план за усвајање правних тековина ЕУ
(НПАА) 2014-2018. Програм економских реформи (ЕРП) 2016-2018 даје само уопштене напомене12 током периода који је предмет анализе.
У складу са релевантним одлукама Народне скупштине Републике Србије (НСРС) и Владе РС, крајњи циљ земље је придруживање Европској унији (ЕУ), што има за последицу хармонизацијu националног законодавства са правним тековинама ЕУ. У току хармонизације, потребно је да јавна управа спроведе крупна прилагођавања и да се оспособи да одговори на огромне изазове процеса придруживања. Та неопходна прилагођавања укључују регулаторне и друге промене и реформе, укључујући и оснивање и изградњу капацитета нових институција, каква је на пример Канцеларија Владе за информационе технологије и е-управу (ИТЕ) или Национална академија за јавну управу (НАЈУ), што је имало за последицу велики број планираних регулаторних активности предвиђених Акционим плановима за спровођење Стратегије РЈУ.
Табела 4. Закони који потпадају под обавезу спровођења јавне расправе
Транспарентност система управљања јавним политикама – Закони који подлежу јавној расправи13 | |||
Година | 2015 | 2016 | 2017 |
# од укупног броја закона (не укључујући потврђивање међународних уговора) | 123 | 56 | 22 |
# од укупног броја предлога закона који су прошли јавну расправу | 48 | 23 | 11 |
% укупног броја предлога закона који су прошли јавну расправу | 39% | 50% | 50% |
Комплетан списак усвојених и планираних закона и стратегија који су у вези са спровођењем АП РЈУ 2015-2017 дат је у Прилогу 5. Важно је напоменути да је одређени број ових закона и стратешких докумената завршен током 2018., тј. након периода извештавања по АП РЈУ 2015- 2017, чиме се повећава степен делотворности који је наведен у извештају МДУЛС о праћењу спровођења за период 2015-2017, који је објављен у марту 2018. (у даљем тексту: Финални извештај). Докази о тим активностима дати су у делу 5.3 овог извештаја.
3.2 Економски контекст и фискална консолидација у периоду 2014-2018
Током 2014. године у Србији је дошло до пада бруто домаћег производа (БДП), услед континуираног пада домаће потражње, додатно погоршаног катастрофалним поплавама, и ниским нивоима трговинске размене. Укупан износ штета услед поплава у 24 града и општине које су биле погођене (од укупно 174 градова и општина у Србији) процењен је на 1.525 милиона евра и губитак 51.800 радних места.14 Упоредо с тим, висока стопа незапослености у то време представљала је један од највећих друштвених проблема. Рецесија из 2014. године била је трећа рецесија по реду од 2008. године. Јавни дуг Србије порастао је на 70% БДП-а, а фискални дефицит је 2014. године достигао 6,6%15. Тиме је Србија ушла у фискалну кризу. Као одговор на насталу кризу и са циљем да осигура кредибилитет, Србија је крајем 2014. године увела нове мере фискалне консолидације. У фебруару 2015. године Србија је потписала нови трогодишњи „стенд-бај“ аранжман из предострожности са Међународним монетарним фондом (ММФ) (у износу од 1,2 милијарде евра)16.
12 ОЕЦД/СИГМА Извештај о праћењу за Србију, (2017), стр. 11
13 Подаци из Пасоша индикатора # 19 за АП РЈУ 2015-17
15 Извор: Министарство финансија РС, Линк: xxxx://xxx.xxxx.xxx.xx/XxxxXxxxx/Xxxx/xxxxxx/0000%00xxxxxx/Xxxxxx%00xxxxxxxxxxxxxx%00xxxxxxxx.xxx 16 Извор: xxxxx://xxx.xxx.xxx/xx/Xxxx/Xxxxxxxx/0000/00/00/00/00/xx0000
Влада РС је 3. марта 2016. године усвојила Програм економских реформи (ЕРП) за период 2016- 2018. Програм је увео средњорочни оквир макроекономске политике и политике фискалне консолидације и конкретне приоритетне реформе. Циљ програма је био да се елиминишу препреке за привредни раст и повећање конкурентности. Фискална консолидација је у потпуности остварена до 2018. године. Изјава коју је дао ММФ већ крајем октобра 2015. потврдила је да Србија наставља са остваривањем солидног напретка у спровођењу реформи и да је привредни раст ушао у позитивну фазу услед проширења привредне делатности.
Табела 5. Главне промене макроекономских показатеља у анализираном периоду 2014- 201817
Раст БДП-а % | Јавни дуг % БДП-а | Фискални дефицит /суфицит % БДП-а | Годиш ња инфлац ија % (дец.) | Незапос леност % | Фискал не инвести ције % | ФДИ као % БДП-а | Повећањ е наплате пореза % | С&П кредитни рејтинг | |
2014 | -1.6 | 66.2 | -6.6 | 1.7 | 19.2 | -3.4 | 3.5 | Н/А | ББ-, негативан |
2015 | 1.8 | 70 | -3.5 | 1.5 | 17.7 | 4.9 | 5.1 | Н/А | ББ-, негативан |
2016 | 3.3 | 67.8 | -1.2 | 1.6 | 15.3 | 5.4 | 5.2 | Н/А | ББ-, стабилан |
2017 | 2.0 | 57.9 | 1.1 | 3.0 | 13.5 | 7.3 | 6.2 | 7.8 | ББ, сxxxxxxx |
2018 | 4.4 | 56.7 | 1.5 | 1.9 | 11.3 | 11.5 | 6.2 | 6.7 | ББ, позитиван |
Са друге стране, политике које су уследиле или су у вези са ММФ аранжманом и делом ЕРП, поклопиле су се са периодом спровођења АП РЈУ 2015-2017, и постале део агенде РЈУ (рационализација, односно смањење броја запослених у органима државне управе). Те политике су стајале на путу остварења одређеног броја циљева РЈУ (део 3.4.1 овог извештаја о људским ресурсима и РЈУ). Мере политике рационализације укључују забрану запошљавања у државној управи са циљем смањења броја запослених, уз смањење плата државних службеника.
3.3 Процес придруживања ЕУ и РЈУ у Србији
Србија је поднела захтев за чланство у ЕУ 19. децембра 2009. године. Савет ЕУ је одобрио Србији статус земље кандидата 1. марта 2012., а Споразум о стабилизацији и придруживању (ССП) је потписан 22. јула 2013. Претприступни преговори су започели 2. јануара 2014. године првом претприступном конференцијом. Девети састанак одржан је 10. децембра 2018. До сада су, од укупно 35 преговарачких поглавља, отворена 16 поглавља18. Током целог овог периода, ЕК је наглашавала да снажан напредак у спровођењу РЈУ представља предуслов за придруживање ЕУ. Значај процеса РЈУ за европске интеграције снажно је подвучен и у документу ЕУ “Стратегија проширења и главни изазови 2014-2015”19, који наводи да РЈУ – без обзира на чињеницу што не постоји преговарачко поглавље које је конкретно везано за ово питање - представља један од три "фундаментална стуба“ проширења, упоредо са владавином права и економским управљањем. Осим тога, почев од 2014. године, ЕК је дефинисала опсег РЈУ тако да обухвата шест кључних области:
Табела 6. Кључне области које је дефинисала ЕК за РЈУ20
1. Стратешки оквир реформе јавне управе односно политичка посвећеност процесу реформе, укључујући политичко руководство, техничку координацију и праћење спровођења;
17 Извори: Народна банка, Линк: хттпс://www.нбс.рс/интернет/латиница/18/18_3/презентација_инвест.пдф и Фискални савет Владе, линк: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xx and Statistical Office of the Republic of Serbia, Link: xxxx://xxx.xxxx.xxx.xx
18 Извор: xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxx/#
19 Стратегија проширења ЕУ, новембар 2015. Линк: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxx- enlargement/sites/near/files/pdf/key_documents/2015/20151110_strategy_paper_en.pdf
20 ОЕЦД/СИГМА “Принципи јавне управе (2014). Линк: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxxxxxxxxxxx- Nov2014.pdf
2. Израда и координација политика односно одговарајућа координација на нивоу центра владе, међуресорна координација, израда и финансијска анализа политика;
3. Јавно-службенички систем и управљање кадровима односно организација и функционисање јавних служби, деполитизација, запошљавање и напредовање државних службеника засновано на заслугама, усавршавање и професионализација;
4. Одговорност, односно транспарентност управе укључујући приступ информацијама и могућност жалбе у управним и судским поступцима;
5. Пружање услуга односно унапређење услуга грађанима и привреди, укључујући боље управне поступке и услуге е-управе;
6. Управљање јавним финансијама (ПФМ) односно посвећеност свеобухватнијем приступу за унапређење управљања јавним финансијама и свеукупног буџетског процеса.
У контексту Србије то значи да би ефикаснија и рационалнија и мање скупа јавна управа била у већој мери прилагођена потребама државе на путу чланства у ЕУ. Од 2014. године, ЕК је израдила четири извештаја са проценом напретка Србије и напора у правцу европских интеграција, конкретно у октобру 2014., новембру 2015., новембру 2016., и априлу 2018.
ЕУ спада међу најпосвећеније актере који подржавају РЈУ у Србији, као што је случај и у другим земљама у процесу проширења. Та подршка се рефлектује значајем који ЕУ придаје успостављању редовног дијалога о питањима РЈУ (посебно у контексту Посебне групе за РЈУ), као и кроз техничку помоћ посвећену изградњи капацитета за РЈУ (великим делом у оквиру подршке коју пружа СИГМА). Такође, ЕУ је и највећи донатор за РЈУ.
3.3.1 Посебна група (ПГ) за РЈУ за праћење спровођења ССП. Специјална група за реформу јавне управе (ПГ РЈУ) основана је као механизам праћења и форум за дијалог о питањима политике за спровођење ССП-а у области РЈУ. ПГ РЈУ је постала кључна платформа за дијалог о питањима РЈУ и њеним резултатима, заснована на шест кључних области РЈУ, које су у горњем тексту наведене, а додатно разрађене у Принципима јавне управе (Принципи) које је израдила СИГМА. Резултати рада ПГ РЈУ се достављају Комитету за ССП, уз структурисану, политичку дискусију о кључним питањима РЈУ. Овај механизам омогућава политички дијалог о питањима РЈУ између представника ЕК и Владе РС. Први састанак СГ одржан је 23. октобра 2014., након чега је одржано још пет састанака. Закључци састанка су по први пут објављени на wебсајту МДУЛС-а за састанак одржан 29. маја 2018. у Београду21. Сваки од састанака дао је закључке који се односе на напредак у правцу XXX и дефинисао будуће кораке. Почев од 2017. године, такође се одржавају консултативни састанци између СГ РЈУ и организација цивилног друштва (ОЦД).
3.3.2 Подршка унапређењу у владавини и управљању (СИГМА). Са циљем да пруже подршку државама у спровођењу свеобухватних и усклађених мера у области РЈУ, Организација за економску сарадњу и развој (ОЕЦД) и ЕУ су 1992. године основале инструмент СИГМА, као заједничку иницијативу. СИГМА је по први пут објавила свој детаљни стратешки оквир за добру управу под називом “Принципи јавне управе” 2014. године22. Након тога, СИГМА је објавила Извештај о мерењу полазног стања за РЈУ за Србију 2015. године, као и Извештаје о праћењу напретка у мају 2016. и новембру 201723. Коначно, 2017. године објављен је нови Методолошки оквир за Принципе јавне управе који је у већој мери оријентисан на резултате. Заједнички, ови извештаји представљају важан оквир и инструмент за мерење РЈУ у Србији и широко су коришћени при изради оба акциона плана за спровођење Стратегије РЈУ.
Осим тога, почев од 2015. године, СИГМА је проширила техничку помоћ Влади РС, посебно за МДУЛС и Министарство финансија (МФин), за развој капацитета и знања у вези са
21 Извор: xxxx://xxxxx.xxx.xx/xxxxxxx-xxxxx-xxxxxx/
22 Стратешки оквир за реформу јавне управе: израда и координација политике, јавно-службенички систем и управљање кадровима, одговорност, пружање услуга, управљање јавним финансијама
23 Извор: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx-xxxxxxx.xxx
осмишљавањем стратешког оквира за РЈУ, координацију сврсисходности, и напора у спровођењу. СИГМА је такође објавила широк спектар важних докумената у вези са активностима и добром праксом у области РЈУ. То укључује документа која је израдила СИГМА о управљачкој одговорности у земљама Западног Балкана, и сет алата за припрему, спровођење, праћење, извештавање и евалуацију РЈУ и секторских стратегија.24 Редовне мисије техничке помоћи које је СИГМА спроводила током овог периода евалуације (2014- 2018) значајно су допринеле унапређењу политика у области РЈУ у Србији, и њиховом спровођењу.
Надаље, акциони планови за спровођење Стратегије РЈУ користе оквир за праћење који је израдила СИГМА и у великој мери уграђују одређени број СИГМА показатеља у свој оквир за праћење. Сврха овог интегрисања била је да се омогући мерење и праћење РЈУ и успостављање везе између РЈУ и процеса приступања ЕУ. Осим тога, овакав приступ је омогућио већу економичност процеса праћења спровођења АП РЈУ. СИГМА показатељи до сада су праћени и наставиће се њихово праћење кроз редовне процене које спроводи СИГМА на основу података које обезбеђује Влада РС. У поређењу са првим АП РЈУ (2015-2017), виши квалитет у изради АП РЈУ 2018-2020 јасно одражава користи од сарадње са Сигмом.
3.3.3 Уговор о секторској реформи за РЈУ и кредит Светске банке. Секторски реформски Уговор за РЈУ, који су потписале Србија и ЕК 2015. године, представља додатну подршку за РЈУ у вредности од 80 милиона евра (уговор је потписан 5. децембра 2016.), од чега је 70 милиона евра намењено за рефундирање кроз секторску буџетску подршку (СБС) а 10 милиона евра кроз комплементарну техничку помоћ.25
Општи циљ Уговора СРЦ је пружање помоћи Влади да унапреди ефикасност, одговорност и транспарентност у јавној управи у Србији и квалитет у пружању услуга, као и управљање јавним финансијама. Уговор СРЦ дефинише конкретне циљеве и резултате26 за усмеравање подршке и мерење резултата по АП РЈУ и по Програму реформе управљања јавним финансијама (ПФМ). Општи услови за рефундирање свих транши кредита укључују (1) остварење задовољавајућег напретка у спровођењу Стратегије РЈУ и континуиран кредибилитет и релевантност Стратегије;
(2) имплементација кредибилне макроекономске политике оријентисане на стабилност; (3) остварење задовољавајућег напретка у спровођењу програма ПФМ; (4) остварење задовољавајућег напретка у погледу јавне доступности правовремених, свеобухватних и солидних информација о буџету. Циљеви Уговора СРЦ за РЈУ се највећим делом поклапају са циљевима утврђеним Стратегијом РЈУ Србије, као и СИГМА принципима. Основана је конкретна координациона структура за усмеравање, руковођење, координацију и праћење активности које потпадају под Уговор СРЦ РЈУ. Влада РС је оформила “Оперативне тимове” за размену информација, координацију активности и праћење напретка у спровођењу уговора СРЦ за РЈУ. Први састанак чији циљ је био да се омогући Платформа за политички дијалог у вези са спровођењем Уговора СРЦ за РЈУ одржан је 12. јуна 2017. године, након чега су одржани састанци 27. новембра 2017., 26. априла 2018., и 30. октобра 2018. године.
24 Документ СИГМА бр. 58: Managerial Accountability in the Western Balkans (Управљачка одговорност у земљама Западног
Балкана), новембар 2018. Линк: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxxx-xx-xxx-Xxxxxxx-Xxxxxxx-XXXXX- Paper-58-November-2018.pdf; Документ СИГМА бр. 57: Toolkit for the preparation, implementation, monitoring, reporting and evaluation of public administration reform and sector strategies (Сет алата за припрему, имплементацију, праћење, извештавање и евалуацију реформе јавне управе и секторских стратегија), октобар 2018. Линк: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/XXXXX- Strategy-Toolkit-October-2018.pdf
25xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxx-
enlargement/sites/near/files/pdf/serbia/ipa/2015/pf_04_sector_reform_contract_for_public_administration_reform.pdf
26 (1) Унапређење одговорности управе путем реструктурисања администрације централне владе; (2) Унапређење израде и
координације политике, укључујући повећано учешће грађана и организација цивилног друштва у процес креирања политике ;
(3) Допринос професионализације И деполитизацији у управљању људским ресурсима, (4) Унапређење пружања услуга и поједностављење администрације кроз подизање квалитета инспекцијских услуга; и (5) унапређење управљања јавним финансијама, посебно допринос транспарентнијем буџетском процесу, унапређење интерне контроле.
Након процене напретка оствареног у области РЈУ, ЕУ је 30. октобра 2018. године одобрила исплату по првом финансијском захтеву по основу испуњења преузетих обавеза по Уговору СРЦ, у износу од 30,5 милиона евра. XX је препоручила да Влада РС захтев за следећу траншу достави средином 2020. године, да би се остварила координација са редовним годишњим извештавањем по АП РЈУ 2018-202027. Сва будућа плаћања ће вероватно зависити од процене оствареног напретка у достизању циљева СРЦ. Дакле, потребно је да Влада РС да приоритет овим циљевима да би се осигурала исплата будућих транши по Уговору о СРЦ.
ЕК је такође подржала Програм оптимизације Владе РС у партнерству са Светском банком (СБ) из ИПА II (2014-2020). Програм за резултате модернизације и оптимизације јавне управе је буџетска подршка Републици Србији са циљем да се имплементирају унапред дефинисане обавезе, у износу од укупно 69 милиона евра. Тај програм подржава спровођење два од укупно пет циљева АП РЈУ: (1) успостављање усклађеног јавно-службеничког система заснованог на заслугама и унапређење управљања људским ресурсима; и (2) унапређење управљања јавним финансијама и јавним набавкама. Дефинисано је 6 индикатора у области управљања људским ресурсима, од којих су до сада достигнута само два.28
3.4 Управљање људским ресурсима
Стратегија РЈУ се спроводи у специфичном контексту рационализације јавне управе, у складу са захтевима фискалне консолидације и „стенд-бај“ аранжмана са ММФ-ом. Рестриктивне мере запошљавања из 2013. године су и даље на снази. Измене Закона о буџетском систему из децембра 2013. увеле су двогодишњу забрану (која је касније продужена и још увек је на снази)29 у погледу запошљавања у ЈУ.30 Истовремено је уведено и прогресивно смањење плата у ЈУ.31 Коначно, у августу 2015, уведене су додатне редукције Законом о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору.32 Упркос чињеници да је фискална криза окончана, поменути закон је измењен 22. новембра 2018. и продужен до 31. децембра 2019.
Од увођења ових мера рационализације, број запослених у ЈУ смањен је за преко 45.000. Значајан негативни споредни ефекат ових мера – током периода већег терета посла услед РЈУ и процеса европских интеграција – био је да су органи јавне управе чешће запошљавале нове запослене на привременом основу. Таква пракса је, међутим, не само умањила осећај власништва за процес реформе, него је и повећала ризик да се неће успети у акумулирању потребних компетенција и стручног знања у ЈУ.
27 Записник са састанка Платформе за дијалог о политици, 31.10.2018.
28 ДЛИ 1: Проценат запослених у јавној управи распоређених у платне разреде у складу са Законом о систему плата запослених у јавној управи; ДЛИ 2: Проценат запослених у јавној управи распоређених у нове платне разреде у складу са Законом о систему
плата запослених у јавној управи; ДЛИ 3: Укупан број запослених у јавној управи на или испод годишње границе прописане Законом о максималном броју запослених: ДЛИ 4: Проценат вишка запослених у ЈУ који добијају отпремнине у складу са одредбама Закона о максималном броју запослених, Закона о државним службеницима, и Закона о раду; ДЛИ 5: Проценат уговора о јавним набавкама у оквиру категорије ОДУ по вредности прелази РСД 5.000.000, потписано током фискалне године
зајмопримца, у року од 90 дана или мање између дана објављивања тендерске документације и потписивања уговора о јавној набавци; ДЛИ6: Вредност уговора о јавним набавкама склопљеним путем Оквирних споразума (у РСД); ДЛИ 7: Број индиректних буџетских корисника укључених у ФМИС; ДЛИ 8: проценат преузетих обавеза у систему извршења буџета унетих у прописаном року у складу са Законом о роковима плаћања комерцијалних трансакција (%).
29 Закон о буџетском систему (Службени гласник Републике Србије , бр. 108/13, 68/15, 81/2016, 95/2018). Линк: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxx/xxxxx_x_xxxxxxxxxx_xxxxxxx.xxxxXxx freeze excluded NARS, elected and appointed officials, directors of public enterprises and agencies, judges, public prosecutors, and independent institutions, as Fiscal Council, CPIPDP, CPE, SAI, ACA…
30 Изузетно, запошљавање је могуће уз сагласност органа ВРС.
31 Закон о смењењу нето прихода лица у јавном сектору (Службени гласник Републике Србије, бр.108/13). Линк: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xx/xxxxxx-xxxx/xxxxxxx-xxxxxxx/xxxxxx/000/xxxxx-x-xxxxxxxxx-xxxx-xxxxxxx-xxxx-x-xxxxxx- sektoru.html. Приходи који прелазе РСД 60.000 се смањују за 20%, а они који прелазе РСД 100.000 за додатних 25%.
32 Закон о начину одређивања максималног броја запослених у јавном сектору (Службени гласник РС, бр. 68/15). Линк: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxx/xxxxx_x_xxxxxx_xxxxxxxxxxxx_xxxxxxxxxxx_xxxxx_xxxxxxxxxx_x_xxxxxx_xxxxxxx.xxxx Искључени су запослени у здравству, запослени у установама социјалне заштите, и сва места у вези са ЕУ интеграцијама и запослени у
инспекцијама.
Међутим, имајући у виду опсег РЈУ и потребе у вези са процесом европских интеграција, постоје разлози да се очекује да ће број запослених у ЈУ у средњорочном периоду расти. Тренутно, РС запошљава 6,4 запослена у ЈУ на 100 становника, док тај број у ЕУ износи 8,5 а у новим државама чланицама 8,0. Прилог 9 садржи табелу са ЦРОСО33 подацима који показују кумулативне промене у броју запослених. Смањење броја запослених које показују ови подаци се поклапа са периодом спровођења АП РЈУ 2015-2017. Рационализација ЈУ је представљала приоритет АП РЈУ 2015-2017, односно то је био први резултат у оквиру мере из првог посебног циља (1.1.1.). Осим тога, у државној управи постоји диспропорционално висок број вршилаца дужности на руководећим радним местима. Према стању на дан 31. октобра 2018., од укупно 370 руководећих положаја на нивоу централне владе, 322 је попуњено руководиоцима, од којих су 214 (или 66%) вршиоци дужности34.
Напори за развој и имплементацију јасног концепта јавно-службеничког система усмереног на развој каријере, управљање људским ресурсима на бази заслуга и деполитизације и систем развоја људских ресурса у Србији датира још од раних 2000-их година. Већ Стратегија РЈУ из 2004 наглашава дуализам (нејасну границу) између политичке и каријерне улоге државних секретара, и генерално између политички и неполитички именованих државних службеника. Стратегија РЈУ из 2014. године предвиђа даље напоре у правцу професионализације, деполитизације, рационализације и модернизације ЈУ.
Конкретне нове мере у правцу професионализације ЈУ укључују и основање Националне академије за јавну управу (НАЈУ) у октобру 2017. Академије је нова централна институција на националном нивоу за стручно усавршавање државних службеника у ЈУ Републике Србије. Раније је тај мандат имала Служба за управљање кадровима (СУК), која је била задужена за осигурање и даљи развој стандарда и процедура у процесима у вези са управљањем људским ресурсима.35 Иако је током протеклих неколико година у просеку годишње обуку похађало 10 до 15% запослених у ЈУ (видети Табелу 7 и Табелу 8 у даљем тексту), потребе за обуком су у порасту услед нових задатака и нових услова квалификованости. НАЈУ је припремила и спроводи програме опште обуке, као и програме стручног усавршавања за руководиоце36 како на националном нивоу тако и на нивоу јединица локалне самоуправе37. Мандат Националне академије је да обезбеди и спроводи општи програм (који обухвата обуку за новозапослене), тј. обуку која је на располагању полазницима из свих органа државне управе који немају интерну обуку. Такође, на захтев органа државне управе (ОДУ), Академија може да се ангажује у организовању специфичних програма стручног усавршавања кроз: 1) припрему и спровођење специјалних програма; 2) припрему програма које ће спроводити ОДУ; 3) спровођење програма које израде ОДУ; и осим тога 4) ОДУ могу да израђују и спроводе сопствене програме.38
Током протеклих година, Национална академија за јавну управу (и њен институционални претходник) постепено је уграђивала и покретала одређене додатне обуке, специфично прилагођене потребама РЈУ (више детаља о обукама организованим у претходним годинама у табелама у даљем тексту). Међутим, упркос оствареном напретку, ЈУ у Србији и даље показује слабост у смислу необједињених података и неповезаних база података, између осталог и у области управљања људским ресурсима (УЉР). Постоји потреба да се успостави јединствена база података програма стручног усавршавања на нивоу државних органа у оквиру МДУЛС, у складу са Правилником о стручном усавршавању државних службеника
34 Према кореспонденцији између СУК и Тима за евалуацију од 19.11.2018.
35 О новим надлежностима СУК xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xx/xxxxx_xx/xxxxxxxxxx.xxx
36 Члан 97 Закона о државним службеницима и Члан 122б Закона о запосленима у АП и ЈЛС.
37 Члан 2 Закона о Националној академији.
38 Члан 97 Закона о државним службеницима и Члан 122 Закона о ЛСУ.
усвојеним у марту 2015., упоредо са постојећим Централним кадровским регистром и базом података Програма општег стручног усавршавања који води СУК.39 Национална академија је усвојила Правилник о централном регистру програма стручног усавршавања и водиће евиденције о усвојеним/акредитованим програмима стручног усавршавања и њиховог спровођења.40 Такође, за Националну а кадемију тек треба обезбедити просторије и опрему (планирано за јуни 2019. године), одрживо финансирање и довољан број запослених, да би се осигурало њено функционисање као централне институције за стручно усавршавање.41 Следеће две табеле приказују обим обуке и циљаних специфичних потреба за РЈУ.
Табела 7. Сви програми обуке државних службеника које спроводи СУК/НАЈУ, обуке и учесници
Програм: | Број обука42 | Број полазника | ||||||
201 5 | 2016 | 2017 | 2018 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | |
Уводни општи програми | 11 | 8 | 9 | 11 | 178 | 165 | 212 | 402 |
Општи програми | 89 | 135 | 206 | 161 | 1486 | 275 9 | 348 8 | 2981 |
Општи програм – државни службеници на положајима | 15 | 22 | 31 | 19 | 247 | 392 | 432 | 279 |
Општи програм – напредне вештине - руководиоци | 3 | 18 | 21 | 9 | 46 | 234 | 290 | 156 |
Укупно: | 118 | 183 | 267 | 20043 | 0000 | 0000 | 0000 | 3818 |
Табела 8. Општи програми СУК/НАЈУ за континуирано стручно усавршавање државних службеника
Програмске области: | Број обука44 | Број полазника | ||||||
2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | |
Сxxxxxxxx x финансијско управљање, координација политике (2015). Систем управљања јавним политикама (2016, 2017) | 6 | 8 | 9 | 9 | 94 | 124 | 126 | 121 |
Управљање законодавним процесом и управним актима | 10 | 13 | 30 | 19 | 143 | 527 | 580 | 291 |
Јавне финансије | 5 | 9 | 23 | 8 | 000 | 000 | 000 | 266 |
Управљање међународном развојном помоћи, укључујући финансијску помоћ ЕУ | 15 | 26 | 32 | 20 | 262 | 608 | 613 | 411 |
Управљање људским ресурсима | 9 | 17 | 6 | 3 | 158 | 298 | 64 | 56 |
Борба против корупције | 12 | 13 | 8 | 5 | 200 | 201 | 133 | 64 |
Заштита људских права и поверљивост података | 9 | 13 | 14 | 19 | 129 | 193 | 195 | 255 |
Пословна комуникација | 10 | 11 | 8 | 13 | 172 | 200 | 156 | 259 |
Информационо-комуникационе технологије | 13 | 20 | 22 | 14 | 176 | 282 | 281 | 196 |
Инспекцијски надзор | Н/А | 4 | 4 | 9 | Н/А | 93 | 96 | 212 |
Управа као сервис грађана | Н/А | Н/А | 33 | 15 | Н/А | Н/А | 490 | 260 |
Кохезиона политика ЕУ | Н/А | Н/А | 6 | 1 | Н/А | Н/А | 98 | 13 |
Безбедност, заштита и здравље на раду | Н/А | Н/А | 10 | 9 | Н/А | Н/А | 145 | 118 |
Укупно: | 89 | 134 | 205 | 144 | 1486 | 2743 | 3477 | 2522 |
Упркос приметном институционалном и законодавном напретку у области управљања људским ресурсима, неопходни су додатни напори, посебно у спровођењу законодавства. Такви напори су од суштинског значаја не само да би се осигурала солидна имплементација
40 Члан 10 Закона о Националној академији.
41 Тематске/експертске фокус групе за АП РЈУ Стуб 2 (КЦ 1) АП 2015: Успостављање јавно-службеничког система и управљање људским ресурсима, одржано у МДУЛС / Корејском Информационо приступном центру 15.11.2018.
42 Не укључујући курсеве страних језика, подаци се односе само на стандардну обуку. Податке обезбедили СУК и НАЈУ
43 Без додатних активности обуке
44 Нису укључени курсеви страних језика и цифре се односе само на стандардну обуку. Податке су обезбедили СУК и НАЈУ.
Стратегије РЈУ, него и свеукупно функционисање ЈУ у Србији у светлу ЕУ интеграција, и испуњавање циљева АП РЈУ 2015-2017 у вези са јавно-службеничким системом заснованом на заслугама (2.1.1), праведним платама (2.1.2), деполитизацији и избору екстерних кандидата на основу заслуга (2.2.1).
3.5 Центар владе и плански систем
3.5.1 Тренутни паралелни плански систем. Стратешки оквир за РЈУ је успостављен као свеобухватан оквир, међутим почев од 2017. године, Извештаји СИГМА наводе да је квалитет планирања низак, посебно на нивоу оперативног планирања. Ова слабост је највећим делом последица преклапања и паралелизма између различитих планских активности које предводе различите институције центра владе (ЦВ), нпр. Годишњи програм рада Владе који израђује Генерални секретаријат (ГС), Акциони план за спровођење Програма Владе који израђује Републички секретаријат за јавне политике (РСЈП). Осим тога, постоји тек врло ограничена веза између оперативног планирања и средњорочног планирања буџета, што је активност коју предводи МФин. Неусклађеност између планских процеса често води мултипликацији сличних (или идентичних) информација у извештавању од стране запослених у ОДУ. Надаље, у случају РЈУ, постоји дуплирање система управљања документима. Такође, иако постоје институције задужене за осигурање система планирања на нивоу централне власти, координација политике сусреће се са изазовима у пракси услед формалних и процедуралних питања, пре него услед суштине, што за последицу има слабо стратешко планирање.45
3.5.2 Нова архитектура центра владе и Закон о планском систему Републике Србије. Унапређење функционисања центра Владе се посматра као важан циљ и у оквиру РЈУ и у оквиру ЕУ интеграција. Напори за достизање ових циљева обухватају јачање процеса креирања политике и законодавства и резултата на централном нивоу, као и структуре израде јавних политика. Иако је више Влада почев од краја 2000-те обраћало пажњу на ово питање, продор се десио оснивањем Републичког секретаријата за јавне политике 2014. године. РСЈП је основан као посебна организација по Закону о министарствима. АП РЈУ 2015-2017 је доделио задатак РСЈП за 'Унапређење организационих и функционалних под-система јавне управе’ и ‘Подизање нивоа правне сигурности и промовисања пословног окружења и квалитетног пружања јавних услуга'. Формирањем РСЈП попуњен је институционални јаз и створена основа за координацију јавних политика и њихово усклађивање са буџетским оквиром, у правцу стварања првог интегрисаног планског и буџетског система у РС.
Усвајањем Закона о планском систему Републике Србије46 дана 29. априла 2018. (који је ступио на снагу 29. октобра 2018.) и усвајањем одговарајуће Уредбе о методологији управљања јавним политикама, анализи ефеката јавних политика и прописа, и садржају појединачних докумената јавних политика, као и Уредбе о методологији за израду средњорочних планова47, успостављен је кључни нормативни оквир за свеобухватан и јединствен плански систем и управљање јавним политикама.48 РСЈП је наручио израду Јединственог информационог система (ЈИС) за планирање и праћење спровођења јавних политика. ЈИС је постао оперативан од јануара 2019. за унос података и извештавање о документима јавне политике. Модул за средњорочно планирање биће оперативан од 1. јуна 2019. ЗПС уводи систем одговорности за резултате и ствара оквир за мерење ефикасности рада ЈУ. Очекује се да ће кохерентан систем праћења и евалуације на националном нивоу, укључујући одговарајуће формуларе, бити
45 Извештај ЕК о напретку за Србију 2016, новембар 2018, Линк: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxx/xxxx/xxxxx/00000000-xxxxxx-xxxxxx.xxx
46 Закон о планском систему Републике Србије (Службени гласник Републике Србије , бр. 30/2018). Линк: xxxxx://xxxx.xxx.xx/XX/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/00/Xxx-Xx-Xxxxxxxx-Xxxxxx.xxx
47 Развој обе методологије је подржан кроз пројекат XXX ПАР.
48 Закон предвиђа под трећом мером први ПЦ из АП 2015-2017, унапређење система управљања политикама ВРС.
омогућен захваљујући усвајању овог закона. ЗПС у Члану 34. прописује обавезне јавне консултације у свим фазама креирања докумената јавне политике.
Надаље, под водећом улогом РСЈП, израђени су Акциони планови за спровођење Програма Владе (АПСПВ) за 2015. (Пилот), 2016. и 2017., који садрже кључне мере у вези са РЈУ као приоритетне мере.
4. Контекст Стратегије РЈУ у Србији и логика интервенције
Осим што даје општи преглед програма развоја РЈУ, ово кратко поглавље је и увод у тему евалуације, односно тему евалуације Стратегије РЈУ, начина на који је осмишљена и која логика лежи у њеној основи. Ово поглавље такође представља и кључне заинтересоване стране надлежне за имплементацију Стратегије РЈУ, као и питања извештавања о Стратегији, координације, праћења и начина евалуације. Комплетна верзија овог поглавља налази се у прилогу 17.
4.1 Стратегија РЈУ из 2014, наследница Стратегије РДУ из 2004
По први пут од демократских промена које су се десиле 2000. године, Влада РС је својом Стратегијом реформе државне управе из 2004. године представила стратешки преглед главних циљева реформе ДУ.49 Ти циљеви су били двоструки: (1) изградња демократске државе засноване на владавини права, одговорности, транспарентности, ефикасности и делотворности, и (2) развој државне управе усмерене на грађане и способне да обезбеди квалитетне услуге грађанима и приватном сектору по разумним трошковима. Та Стратегија је прогласила пет руководећих принципа за имплементацију реформе: децентрализација, деполитизација, професионализација, рационализација и модернизација. Принцип модернизације био је усредсређен на неколико кључних области реформе: децентрализација, фискална децентрализација, развој професионалне и деполитизоване државне управе, рационализација државне управе, увођење информационих технологија, и механизми контроле ДУ. За разлику од других стратегија у региону Балкана, ова Стратегија је била широка и далеко од стављања нагласка искључиво на реформу јавно-службеничког система. Стратегија није имала дефинисане рокове, иако сву два узастопна АП обухватала периоде од 2004-2008 и 2009-2012.50 Такође, ни један од два АП није дефинисао рокове за циљеве, а индикатори полазног стања и циљних вредности углавном су се односили на усвајање закона.
Преглед Стратегије реформе јавне управе , чија имплементација је започела 2015., указује да је ова Стратегија наследила пет кључних области реформе од своје претходнице. Нова Стратегија, међутим, проширује те области реформе на цео систем ЈУ. Образложење за овакво проширење је потреба да се осигура функционална целина и стандардан квалитет активности које производе конкретне врсте управних операција и органа управе, без обзира ко су тела која их спроводе (органи, организације, или институције).
Постојећа Стратегија РЈУ је израђена на основу анализе претходне стратегије и уз консултације са различитим заинтересованим странама. Опсег Стратегије је проширен са ранијих око
25.000 запослених у државној управи на око 500.000 запослених у јавној управи. Свеукупни циљ Стратегије је да Србија, кроз РЈУ и у складу са принципима Европског административног простора, обезбеди висок квалитет услуга грађанима и привредним субјектима, и тиме оствари позитиван ефекат на животни стандард грађана. Стратегија РЈУ дефинише пет посебних циљева (ПЦ) које треба достићи (видети Табелу 9).51
50 СРДУ АП за период 2004-2008 (линк: xxxx://xxx.xxxxxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxx/xxxxxxxxx-0.xxx) и СРДУ АП за период 2009- 2012 (линк: xxxx://xxx.xxxxxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxx/Xxxxxxx%00xxxxxxxxxxx%00XX%00XXX.xxx).
51 Стратегија реформе јавне управе Републике Србије, с. 10-11.
Табела 9. Посебни циљеви Стратегије РЈУ из 201452
ПЦ1: Унапређење организационих и функционалних подсистема јавне управе
Овај циљ подразумева оптимизацију ЈУ (односно броја и надлежности институција, броја
запослених, организационе структуре), као и потребу да институције ЈУ управљају својим надлежностима, координационим улогама, операцијама и управљачким задацима у вези са својим циљевима. Овај циљ се такође односи на е-управу, дигитализацију, унапређење децентрализације и деконцентрације.
ПЦ2: Успостављање усклађеног јавно-службеничког система заснованог на заслугама и унапређење управљања људским ресурсима
Да би се достигао овај посебни циљ, неопходно је да ЈУ унапреди своју ефикасност
успостављањем система заснованог на заслугама са уређеним системом плата и награђивања.
ПЦ3: Унапређење управљања јавним финансијама и јавним набавкама Достизање овог циља захтева унапређење ефикасности у управљању јавним финансијама, израду стандарда и капацитета за функције интерне и екстерне финансијске контроле, и јачање буџетске инспекције и система јавних набавки.
ПЦ4: Повећање правне сигурности и унапређење пословног окружења и квалитета пружања јавних услуга
Правна сигурност обезбеђује оквир за постизање конкурентности и креирање радних
места, и тиме и постизање економског раста, креирање бољег квалитета услуга за грађане и привредне субјекте.
ПЦ5: Повећање партиципације грађана, транспарентности, унапређење етичких стандарда и одговорности у обављању послова јавне управе
Партиципација грађана ствара потребу за транспарентношћу, већом укљученошћу
цивилног друштва у процесе одлучивања и креирања и праћења јавних политика. Достизање овог ПЦ такође захтева јачање независних државних тела у вршењу њихових контролних функција.
Ових пет ПЦ је садржано у оба Акциона плана за спровођење Стратегије РЈУ као и у њиховим мерама, иако су ти циљеви понекад донекле другачије формулисани или измењени. У суштини, постоји континуитет посебних циљева дефинисаних садашњом Стратегијом РЈУ и акционим плановима за њено спровођење. Стратегија РЈУ и њена два АП такође показују висок степен корелације са СИГМАПринципима, што је посебно случај код АП 2018-2020.
4.2 Логика интервенције АП РЈУ 2015-2017
У случају оба АП, сваки од пет ПЦ треба да буде остварен кроз одређени број мера, што је детаљно наведено у Прилогу 6, где се даје преглед континуитета и кохерентности циљева и мера Стратегије РЈУ и АП. Табела 10 у даљем тексту сумарно приказује посебне циљеве и мере. У оквиру сваке од 19 мера, први АП садржи укупно 47 исхода по 19 мера, који се означавају као "резултати". Иако Стратегија РЈУ није ставила нагласак на утврђивање приоритета, ресурса и капацитета, кроз АП су учињени напори да се да приоритет ресурсима потребним за имплементацију Стратегије, уз постављање разлике између државних ресурса и ресурса које обезбеђују донатори. Поређење двају АП показује евидентан развој јер најновији АП указује на достигнућа која су остварена и она која још нису остварена кроз спровођење првог АП. Осмишљен је одређени број активности (уместо "резултата") које су прилагођене развојним околностима, да би се допринело сету од садашњих 17 мера за које су утврђени процесни индикатори и индикатори на нивоу резултата. Додатне информације о континуитету АП дате су у Прилогу 7, у коме се даје поређење временске линије односно рокова за два АП.
52 Стратегија реформе јавне управе Републике Србије
Табела 10. АП РЈУ 2015-2017 Логика интервенције
РЈУ АП 2015-2017 Логика интервенције
Општи циљ (ОЦ):
ОЦ: Даље унапређење рада јавне управе (ЈУ) у складу са Принципима Европског административног простора / услуге грађанима и привредним субјектима / економска стабилност / животни стандард.
УТИЦАЈ
Посебни циљеви (ПЦ):
ПЦ 1:
Унапређење организационих
и функционалних подсистема јавне управе
ПЦ 2:
Успостављање
усклађеног јавно- службеничког система заснованог на заслугама и
унапређење управљања људским ресурсима
ПЦ 3: Унапређење управљања јавним финансијама и јавним набавкама
Мере (М):
ПЦ 4: Повећање
'правне сигурности и унапређење
пословног окружења и
xвалитета пружања јавних услуга
ПЦ 5: Повећање партиципације
грађана,
транспарентности, унапређење
етичких стандарда и одговорности у обављању
послова ЈУ
М1: Организационо М1: Успостављање
М1: Израђен програм
М1: Унапређено
М1: Унапређена
и функционално реструктурирање
усклађеног система радних односа и
реформе јавних финансија
управљање законодавним
партиципација јавности у ЈУ &
јавне управе
плата у ЈУ (2 резултата (1 резултат са
процесом и
доступност
(6 резултата са индикаторима)
М2: Унапређење функционисања локалне
самоуправе и децентрализације и деконцентрације
(2 резултата са индикаторима)
М3: Унапређено управљање јавним политикама (3 резултата са
индикаторима)
4: Успостављени механизми
координације е- управе
(3 резултата са индикаторима)
са индикаторима)
М2: Унапређена функција УЉР у ЈУ (4 резултата са
индикаторима)
М3: Развијене / координисане
основне функције УЉР за шири систем ЈУ (4 резултата са
индикаторима)
индикатором)
Исходи
М2: Унапређење
процеса планирања и припреме буџета
(2 резултата са индикаторима)
М3: Унапређење финансијског
управљања и контроле и интерне ревизије
(3 резултата са индикаторима)
М4: Унапређен рад буџетске инспекције (1 резултат са
индикатором)
М5: Унапређен систем јавних набавки (1 резултат са
индикатором)
управљање јавним
пxxxxxxxxx Xxxxx (1
резултат са 2 индикатора)
М2: Унапређени
управни поступци & поступање ДУ/ЈУ у односу на права
грађана, обавезе и правне интересе (4
резултата са 2 индикатора)
М3: Реформисан
инспекцијски надзор & смањени
административни трошкови & повећана правна сигурност (3
резултата са 2 индикатора)
М4: успостављени механизми који
осигуравају квалитет јавних услуга (1 резултат са
индикатором)
информација о ЈУ & јавним финансијама (2 резултата са
индикаторима)
М2: Јачање интегритета и
етичких стандарда у ЈУ и смањење
корупције
(2 резултата са индикаторима)
М3: Јачање механизама
екстерне/ интерне контроле ЈУ (2 резултата са
индикаторима)
Имајући у виду да је Стратегије РЈУ из 2014. хоризонтална стратегија, утврђено је да постоје две врсте веза са другим кључним документима јавне политике Владе РС, ради осигурања усклађености међу њима. Под окриљем СРЈУ постоје подстратегије и латералне стратегије и акциони планови.
Стратегије и програми у вези са спровођењем АП РЈУ 2015-2017
Табела 11. Стратегије, програми, и акциони планови у вези са спровођењем Стратегије РЈУ
ПЦ 1.3. | Стратегија регулаторне реформе и унапређења система управљања јавним политикама 2016-2020; АП за спровођење Стратегије регулаторне реформе и унапређења система управљања јавним политикама, 2016-2017; |
ПЦ 1.4. | Стратегија развоја е-управе РС за период 2015-2018 са АП за период 2015-2016; АП за спровођење Стратегије за период 2017 −2018; |
ПЦ 2.3. | Стратегија стручног усавршавања запослених у јединицама локалне самоуправе у Републици Србији и Акциони план за спровођење Стратегије за период 2015 -2016; |
ПЦ 3.1. | Програм управљања јавним финансијама (ПФМ) 2016-2020 и Акциони план 2016-2020; |
ПЦ 3.3. | Стратегија развоја интерне финансијске контроле у јавном сектору за период 2017 – 2019; |
ПЦ 3.5. | Стратегија развоја јавних набавки у Републици Србији за период 2014 – 2018; |
ПЦ 4.1 | Стратегија и АП за спровођење регулаторне реформе и унапређења система управљања јавним политикама, 2016-2020; |
ПЦ 5.1. | Први АП ОГП 2014-2016. Други П ОГП 2016-2018; |
Стратегије и програми у вези са спровођењем АП РЈУ 2018-2020 | |
ПЦ 1.3. | У изради: АП за спровођење регулаторне реформе и унапређења система управљања јавним политикама 2019-2020; |
ПЦ 1.2. | У изради: програм реформе локалне самоуправе (ЛСУ); |
ПЦ 1.4. | У току: Програм развоја е-управе 2019-2021; |
ПЦ 3.1. | У току: израда нацрта Програм реформе управљања јавним финансијама и нови АП |
Латералне стратегије и акциони планови | |
Национална стратегија борбе против корупције Републике Србије; | |
Акциони план за Поглавље 23 у преговорима са ЕУ; | |
Акциони план спровођења Иницијативе отворене владе (XXX) |
4.3 Кључне институције за спровођење Стратегије РЈУ
У напору да се препознају институције које могу значајно да утичу на имплементацију СРЈУ и ради бољег разумевања односа међу њима, спроведена је анализа кључних заинтересованих страна у оквиру ове евалуације. Постоји опште уверење да анализа заинтересованих страна помаже бољем разумевању мере у којој су остварени резултати. Међутим, хоризонтална природа СРЈУ повезује већи број сектора. То представља изазов у обезбеђењу конкретне заинтересованости било које конкретне заинтересоване стране и нивоа моћи у односу на целу РЈУ. Укратко, осећај власништва над програмом РЈУ се разликује међу заинтересованим странама и подједнако је раздељен колико је СРЈУ широка и прожимајућа.
Кључне заинтересоване стране у извештавању и имплементацији АП РЈУ 2015-2017 укључују 16 институција: МДУЛС, РСЈП, Канцеларија за информационе технологије и е-управу (ИТЕ), Министарство правде (МП), МФин, НАЈУ, СУК, Министарство за европске интеграције (МЕИ), Канцеларија за сарадњу са цивилним друштвом (КОЦД), као и виши руководиоци у ресорним министарствима и органима центра Владе; (у Прилогу 4 се налази списак ових институција). Највећи донатор за РЈУ, Европска унија (и последично Делегација ЕУ у Републици Србији) је још један кључни актер осим организација цивилног друштва.
4.4 Стратешко управљање РЈУ унутар МДУЛС
Иако је Савет за РЈУ (Савет РЈУ), којим председава Председник Владе, задужен за РЈУ на стратешком и политичком нивоу, МДУЛС је централна институција задужена за спровођење РЈУ и координацију на оперативном нивоу. У оквиру Министарства постоји Група за управљање РЈУ у оквиру Сектора за добру управу, која је надлежна за координацију активности у вези са Стратегијом РЈУ. Савет РЈУ је био тај који је идентификовао потребу за постојањем снажне интерне организационе јединице (одељења) у (тадашњем) Министарству правде и државне управе, ради вршења надзора над активностима система ЈУ (организација и рад министарстава, посебних организација, јавних агенција и јавних служби). Утврђена је потреба да се изграде одговарајући капацитети, између осталог и кроз систематизацију
радних места, у организационим јединицама које би биле задужене за координацију активности у вези са СРЈУ.53 У том циљу, 2014. године основано је Одељење за управљање РЈУ и обуку, са пет запослених, који су се, између осталог, бавили координацијом РЈУ, активностима РеСПА, и иницијативном Партнерство за отворену управу (ОГП), као и стручним усавршавањем државних службеника. Надаље, у АП РЈУ 2015-2017 се наводи да ће – приликом израде нове систематизације МДУЛС – бити основана нова унутрашња организациона јединица за управљање РЈУ. То одељење је 2015. године трансформисано у “групу” и састојало се од само три државна службеника. Формирање Групе за РЈУ је био први корак ка успостављању засебних интерних капацитета унутар МДУЛС за РЈУ. Очекује се да ће се у будућности МДУЛС усредсредити на организационо јачање и изградњу капацитета, као део активности на процесу реструктурисања МДУЛС.
4.5 Извештавање, координација, праћење и евалуација Стратегије РЈУ
Стратегија РЈУ је утврдила организациону структуру за спровођење Стратегије, координацију и мониторинг. Сви органи Владе РС који су задужени за спровођење СРЈУ (16 по првом и 15 по другом АП) обавезни су да редовно достављају МДУЛС податке о напретку, на основу којих се израђује нацрт извештаја о спровођењу Стратегије. Прилог 4 даје списак институција које достављају податке. Након што МДУЛС обради прикупљене податке, о извештају се расправља на Међуминистарској пројектној групи (ММПГ) и (иницијално) на седници Колегијума државних секретара (који је касније укинут и уклоњен из управљачке структуре за спровођење СРЈУ). Најмање једном годишње о налазима извештаја (који израђује МДУЛС) расправља Савет РЈУ. МДУЛС је финални извештај о напретку за период 2015-2017 објавило у марту 2018. године. За делотворно праћење спровођења РЈУ и припадајућих АП, и извештавање о тим питањима, од пресудног значаја је постојање делотворне и одговарајуће структуре и механизма за праћење. Успех РЈУ зависиће и од начина на који се врши координација и управљање реформом. Како је већ раније наведено, СРЈУ је поставила темеље четворостепене структуре за управљање РЈУ: “Први и други ниво су нивои професионалне координације, док су трећи и четврти ниво нивои политичке координације процеса РЈУ”52, што је детаљније описано у следећим параграфима:54
1. Први ниво координације је Министарство државне управе и локалне самоуправе
(МДУЛС). МДУЛС делује као фактор који убрзава промене, и обезбеђује имплементацију и праћење РЈУ. Као први корак у правцу обезбеђење потребних капацитета за обављање ових задатака, нова систематизација МДУЛС из 2015. је успоставила нову организациону јединицу за управљање РЈУ, то је Група за РЈУ са следећим надлежностима: (1) координација и учешће у изради развојне стратегије и акционих планова у области РЈУ; (2) координација и учешће у изради Акционог плана за спровођење партнерства ОГП; (3) стручни послови за потребе Савета за РЈУ и Међуминистарску пројектну групу (ММПГ); (4) припрема извештаја у процесу европских интеграција са аспекта спровођења стратегија и акционих планова у области РЈУ и партнерства ОГП.
2. Други ниво координације је Међуминистарска пројектна група (ММПГ). ММПГ има задатак да врши стручну координацију и праћење спровођења СРЈУ – и састављена је од секретара министарстава. ММПГ је по први пут основана за период од јануара 2015. до децембра 2017. Након усвајања АП РЈУ 2018-2020., дана 26. октобра 2018. Влада је основала нову ММПГ. Њени конкретни задаци укључују: (1) учествовање у изради нацрта стратегија и акционих планова у процесу РЈУ; (2) учешће у свим релевантним иницијативама и пројектима у вези са СРЈУ (у оквиру редовне ревизије СРЈУ, и у изради нове стратегије РЈУ) и давање препорука о укључивању одређених активности у Годишњи Програм Владе (у сарадњи са
53 Стратегија реформе јавне управе Републике Србије, с. 52.
54 Детаљне информације о четворостепеној структури су преузети из Акционог плана за спровођење Стратегије реформе јавне управе Републике Србије, 2015 – 2017, с. 63-67
МДУЛС); (3) усклађивање других националних стратешких докумената са СРЈУ (у сарадњи са РСЈП и ВРС ); (4) усвајање извештаја о резултатима оствареним кроз СРЈУ и АП, на основу анализа и предлога које израђује МДУЛС; (5) припрема предлога за Савет за РЈУ, расправа и доношење одлука о којима није постигнут консензус у оквиру рада ММПГ; и (6) учешће у евалуацији СРЈУ (сваки члан у оквиру својих надлежности).
3. Трећи ниво координације је Колегијум државних секретара. Било је предвиђено да ће ово тело решавати питања која није могуће разрешити на стручном нивоу. Међутим, услед ограничене делотворности овог тела, СИГМА извештај из 2016. под називом “Преглед координационе структуре Стратегије РЈУ”55 је предложио да се овај ниво елиминише. Влада РС и Савет за РЈУ су у јулу 2018.56 односно августу 2018.57, усвојили ову препоруку.
4. Четврти ниво координације је Савет за РЈУ. Савет, који сачињавају председник Владе и ресорни министри, представља централно стратешко и политичко тело за координацију РЈУ од стране Xxxxx XX. Савет има свеукупну одговорност за усмеравање РЈУ и утврђивање приоритета и предлога за стратешки развој ЈУ у Србији. За разлику од ММПГ, Савет за РЈУ није ограничен само на СРЈУ. Основни задаци Савета за РЈУ су: (1) утврђује предлоге стратешког развоја ЈУ у РС; (2) иницира и предлаже мере РЈУ и активности; (3) разматра и усваја извештаје о постигнутим циљевима у области реформе ЈУ; (4) промовише и прати спровођење РЈУ, нарочито са становишта укључивања принципа и циљева реформе јавне управе у секторске стратегије развоја и планске мере; и (5) разматра и даје претходно мишљење Влади о стратегијама развоја, нацртима закона и другим актима који се односе на организацију и рад Владе, органа државне управе а нарочито оне којима се предлаже оснивање нових државних органа, организација, служби или тела Владе.
Осим горе описане структуре коју дефинише СРЈУ, постоји и други процес извештавања између РСЈП и МДУЛС у вези са оним циљевима РЈУ који се налазе у АПСПВ који координира РСЈП. Од укупно 22 ПЦ у најновијем АПСПВ, који је Влада усвојила 7. новембра 2017., укључена су два специфична ПЦ за РЈУ: е-управа (3.4) и оптимизација РЈУ и реформа плата (3.5). Влада је утврдила да су то приоритетни циљеви РЈУ, као што је случај и са Акционим планом Стоп бирократији (2016) који спроводи Јединица за имплементацију стратешких приоритета при Кабинету Председника Владе. Следећи графикон приказује каква интеракција постоји између ових засебних стратешких области (АПСПВ и АП РЈУ):
Табела 12. Координациона структура РЈУ
55 ОЕЦД/СИГМА (2016): Преглед координационе структуре Стратегије реформе јавне управе; децембар 2016; Линк: N/A
56 Дана 6.7.2018 ВРС је усвојила измене координационе структуре за Стратегију РЈУ, чиме је структура постала тростепена уместо четворостепене. Укинут је Колегијум државних секретара, у складу са препоруком коју је дала XXXXX у анализи из 2016.
57 Одлука Света РЈУ (Службени гласник Републике Србије, бр. 66/18). Линк: N/A
5. Налази извештаја, закључци и препоруке према евалуационој матрици
На основу информација датих у поглављима 3 и 4, намера овог поглавља је да представи евалуациону анализу и кључне налазе по редоследу евалуационих питања (ЕП), и да структурише анализу на основу главних евалуационих критеријума: Релевантност (ЕП1 и ЕП2), Делотворност (ЕП3, ЕП4, и ЕП5), Ефикасност (ЕП6, ЕП7, и ЕП8), Одрживост (ЕП9), и Утицај (ЕП10). У поступању по евалуационим критеријумима, наративни део ће одговорити на дотична ЕП, критеријуме просуђивања и одговарајуће индикаторе, како је наведено у Eвалуационој матрици (Прилог 1), и дати резиме анализе налаза. За сваки део о ЕП на почетку ће се дати резиме налаза и закључака, након чега ће следити детаљан преглед налаза и с тим повезаних препорука.
5.1 (Релевантност) ЕП 1: Релевантност циљева Стратегије РЈУ и два АП
Резиме налаза и закључака за ЕП 1 СРЈУ, АП РЈУ 2015-2017, и АП РЈУ 2018-2020 су по својој формулацији у промењивом степену СМАРТ (конкретни, мерљиви, достижни, релевантни, и временски одређени). Сва три документа су у великој мери релевантна, и на одговарајући начин одражавају екстерну и интерну реалност ЕУ интеграција које су биле на снази у датом моменту. Међутим, СРЈУ са данашњег становишта поседује и одређене слабости, у односу на садашње потребе РЈУ. У самој СРЈУ нема назнака о томе како (и да ли) је спроведено утврђивање приоритета између међусобно супротстављених потреба реформе. Са друге стране, до одређеног утврђивања приоритета унутар усвојене стратегије је ипак дошло услед фискалне консолидације и кроз АПСПВ (нпр. оптимизација, е-управа). Надаље, СРЈУ не даје свеобухватну дефиницију ЈУ, ни анализу заинтересованих страна, нити јасну поделу надлежности ОДУ и концепта делотворне координације. Поврх тога, стратегија је формулисана више као академски документ него као документ јавне политике, не бавећи се узроцима и не дефинишући СМАРТ елементе. Услед тога, СРЈУ не даје јасну дефиницију садржаја реформи, и не омогућава мерење учинка. У СРЈУ такође недостају индикатори, разматрање капацитета и ресурса неопходних за имплементацију, и усредсређена је више на ниво исхода (у облику „производа“) него на ниво резултата. Такође, СРЈУ није временски одређена. То су фактори који су допринели изазовима у имплементацији и праћењу, како ће касније у овом извештају бити приказано. Коначно, постоји потреба да се Стратегија усклади са ЗПС и СИГМА Принципима из 2017, и да се поново размотре циљеви у смислу остварених и потенцијално нових реформских тема. Нове теме, као што су јавне услуге или отворени подаци, али и е-управа без папира и друге шансе и циљеви за РЈУ као што су циљеви у вези са родном равноправношћу и климатским променама. Оба АП су осигурала континуитет циљева и мера РЈУ и такође додавала нове циљеве и мере (укључујући концепт родне равноправности). Међутим, слабости Стратегије су ограничиле ниво квалитета двају АП. Први АП је на иновативан начин увео СМАРТ елементе, али се на крају показало да је претерано амбициозан и тек у одређеној мери је омогућио делотворно праћење на нивоу резултата. Други АП је у већој мери усаглашен, са јасним линијама извештавања, и кориснијим подацима за праћење. АП 2018-2020 је у себе укључио одређени број неостварених циљева из АП 2015-2017. Други АП је скоро потпуно усаглашен са ЗПС, али свеукупна Стратегије није. Иако је родно-неутрална, Стратегији недостаје анализа стања која обрађује питања рода и климатских промена као прожимајућа питања. Неке од главних тема РЈУ нису у довољној мери обрађене у СРЈУ и пратећим АП, на пример, управљање променама, комуникација, или напори за развој свеобухватне политике за пружање услуга. Такође, иако је то обухваћено ЗПС, за сада није утврђена политика о хијерархији стратешких докумената јавних политика. |
Циљеви СРЈУ и пратећа два АП су само у одређеној мери кореспондирали са капацитетима кључних заинтересованих страна које имплементирају стратегију. Са једне стране, имплементација СРЈУ је повећала укупан обим посла ЈУ. Са друге стране, имплементација је углавном текла у условима постепеног смањења броја запослених и капацитета у ЈУ, и рационализације услед фискалне консолидације. У суштини, мање људи је требало да обави више посла. Осим тога, ниска стопа задржавања кадрова, слаба управљачка одговорност, и непостојање конкретних компетенција и вештина за нове задатке стајали су на путу одговарајућег упаривања капацитета за благовремено достизање постављених циљева. Укљученост заинтересованих страна у израду нацрта ова три документа се постепено повећавала. Израда АП РЈУ 2018-2020 је изузетно добар пример у погледу високог нивоа и широког спектра укључених заинтересованих страна, али и даље није постигнута пуна транспарентност процеса, као ни родни механизам. |
5.1.1 ЈЦ 1.1: Мера у којој су циљеви Стратегије XXX и пратећих АП СМАРТ и релевантни
Стратегија РЈУ, АП РЈУ 2015-2017, и АП РЈУ 2018-2020 су у различитим степенима СМАРТ58 по свом дизајну са усклађеним циљевима који су у највећој мери релевантни за стварне реформске потребе ( Индикатор- 1.1.1., у даљем тексту И-1.1.1.). У ствари, СРЈУ није документ који испуњава СМАРТ критеријуме, док два пратећа АП у великој мери задовољавају СМАРТ критеријуме. Сва три документа одражавају реалност момента у ком су настала, баве се потребама РЈУ у светлу приступања ЕУ, али без утврђивања приоритета, без одговарајуће процене трошкова и капацитета и без одговарајућег бављења питањем пружања услуга. Већина посебних циљева СРЈУ је и даље релевантна, међутим, обзиром да је код већине ПЦ остварен значајан напредак, биће потребно да се они поново процене и прилагоде новим, будућим потребама до 2025. године.
Стратегија XXX је од претходне стратегије наследила принципе и кључне области реформе ДУ и проширила их на систем ЈУ. Стратегија РЈУ из 2014. је проширила обухват ЈУ са око 25.000 запослених у државној управи на око 500.000 запослених у јавној управи. Стратегија повезује РЈУ и ЕУ интеграције и препознаје их као два комплементарна процеса. Због тога је општи циљ Стратегије усмерен на развој ЈУ у складу са принципима Европског административног простора, са нагласком на развој висококвалитетних услуга. Надаље, Стратегија РЈУ и ова АП поседују висок степен корелације са СИГМА Принципима јавне управе из 2014., иако је структура СРЈУ израђена пре објављивања СИГМА Принципа. Са циљем да даље анализира свеукупан квалитет и релевантност Стратегије РЈУ, евалуациони тим је спровео SWOTанализу (анализу предности, слабости, шанси и претњи), на основу свеобухватних података из процеса евалуације, односно на основу интервјуа, фокус група и анкета.59
Табела 13. SWOTАнализа СРЈУ
1. Кључни интерни фактори | |
Предности | Слабости |
>Одговара на потребе ЕУ интеграција >Проширен обухват да би се покрила комплетна ЈУ >Одговара на кључне проблеме ЈУ >Наслеђује и даље релевантне принципе РЈУ из Стратегије 2004 | >Процес покренут споља, са ниском стопом власништва >Нејасан тачан опсег ЈУ >Писана академским стилом пре него стилом документа јавне политике >Xxxxxxxx више на КАКО него на ШТА |
58 Конкретан, мерљив, достижан, релевантан, временски одређен.
59 Тематске фокус групе, Стратегија, дизајн, релевантност, приоритети и капацитети за Стратегију ПАР, Спрско-Корејски приступни ИТ центар под руководством XXXXX, дана 16. новембра 2018 и питање из упитника бр. 1: Стратегија, дизајн, релевантност, приоритети и капацитети за Стратегију ПАР.
>Бави се питањем М&Е и механизмом управљања | >Нагласак на норме и производе више него на резултате реформе >Недостаје дефиниција институционалне оперативне одговорности, анализа стања и анализа заинтересованих страна >Не постоји јасна теорија промене/логика интервенције, не постоји потребно утврђивање приоритета и редоследа >Недостаје оквир за мерење учинка и рокови >Не постоји усаглашеност у погледу потреба за капацитетима ЈУ, финансијским ресурсима или руковођењем променама >Ограничен нагласак на пружање услуга, родна питања, итд. |
Резиме интерних фактора | |
Постоји јасан степен релевантности Стратегије РЈУ (и два пратећа АП) која потиче од чињенице да су два АП имала за циљ да се позабаве питањима наведеним у проценама и извештајима о напретку које су израдили ЕК, СИГМА, и СБ. Стратегија РЈУ је формално усаглашена са Стратегијом проширења ЕК, и одражава захтеве националног система ЈУ у светлу ССП-а и Принципа Европског административног простора. СРЈУ конкретно наводи потребе ЈУ у смислу приступања ЕУ, у складу са Националним програмом усвајања правних тековина ЕУ. Пет ПЦ је усклађено са Принципима јавне управе из 2014. Стратегија је проширила обухват реформе са ДУ на ЈУ и ставила нагласак на значај јавних услуга – осим што није предвидела потребу за свеобухватном политиком јавних услуга. Такође је наследила принципе, области реформе, посебне циљеве и додатни прожимајући циљ који се односи на контролне механизме, из Стратегије РДУ из 2004. Стратегија такође садржи одређени број других релевантних механизама и принципа, као што су они који се односе на процес праћења и евалуације, и оне који утврђују задатке ММПГ. Међутим, процес израде стратегије је био ограничен специфичним екстерним и интерним контекстом (одељак извештаја 3, и Табела 3) и покретан је екстерно у смислу рока за усвајање (усвајена на последњој седници Владе РС пре избора 2014.), што објашњава одређене недостатке, са данашње тачке гледишта. Имајући у виду ова ограничења, ДУ је имала ограничен осећај власништва над Стратегијом. СРЈУ је дефинисала обухват ЈУ и увела концепт ЈУ, али при том није јасно дефинисала њене границе. Такав недостатак у концептуализацији је довео до изазова у планирању и имплементацији АП. Стратегија поставља различите врсте циљева на исти ниво, без утврђивања приоритета или јасног редоследа. Пошто је писана као академски, а не као документ јавне политике, она не поседује комплетну анализу стања или анализу заинтересованих страна, као ни комплетан сет карактеристика документа јавне политике. Стратегији недостаје институционална анализа (анализа заинтересованих страна) као и јасна дефиниција институционалног оквира у односу на постављене циљеве. Тек у два АП се дефинише институционални оквир и кључни актери координације у другим институцијама неопходни за хоризонталне операције. Осим тога, Стратегија више говори о "КАКО" него о "ШТА", тако да не даје одговарајућу дефиницију садржаја реформи. Усредсређена је на норме и производе, више него на жељене реформске промене на нивоу резултата и утицаја. Стратегија не поставља никакве индикаторе за мерење учинка у напредовању ка достизању циљева. У ограниченој мери је усредсређена на квалитет јавних услуга и потребну политику у том погледу, не разматрајући при том шансе и циљеве у вези са отвореним подацима, управљањем променама, или е-управом без папира. Исти недостатак дефинисане политике важи на пример и у односу на капиталне инвестиције. СРЈУ не разматра постојеће интерне ресурсе и потребне опште, финансијске, административне нити кадровске капацитете (УЉР, развој ЉР, задржавање кадрова, управљање талентима, | |
запошљавање, планирање посла, итд.) нити механизме управљања променама. Ипак, сви ти ресурси су били неопходни за достизање постављених циљева, поврх циљева који се односе на процес приступања ЕУ. | |
2. Кључни екстерни фактори | |
Шансе | Претње |
>Даље надограђивање остварених постигнућа >Ревизија веза између РЈУ и ЕУ интеграција у складу са будућим потребама >Акумулирано знање у области РЈУ >Постојање цвеобухватног правног оквира >Интензивна заинтересованост донатора за РЈУ и подршка СИГМЕ >Шанса за унапређење СРЈУ | >Недовољно власништво >Неусаглашеност са ЗПС >Непостојање фокуса и утврђених приоритета >Непостојање утврђивања обима и разматрања расположивих ресурса >Преамбициозно планирање >Недовољна финансијска средства |
Резиме екстерних фактора... | |
Идентификоване потенцијалне будуће шансе укључују даљу надоградњу достигнућа у области РЈУ и снажнијем повезивању РЈУ са потребама које проистичу из процеса приступања ЕУ. Од 2014. године постојале су и шансе да се искористи акумулирано знање у области РЈУ (и током осмишљавања и током имплементације), а сада постоје нове шансе које потичу из свеобухватног правног оквира (ЗПС), који је у међувремену усвојен. Такође постоји интензивна заинтересованост донатора (посебно из ЕУ) за РЈУ и постоје шансе да се разреше ограничења претходне стратегије, кроз ширу дефиницију пружања услуга, успостављање политике јавних услуга и бављење питањем услуга за грађане и привредне субјекте на стратешком нивоу. Такве мере би обезбедиле нови садржај за све већи број е-услуга, као и за друге области попут управљања јавним финансијама. Нови електронски алати могу да се користе у већој мери, нпр. јачање фискалне равнотеже и смањење утаје пореза. Постоје шансе да се утврде функције јавних услуга – да ли ће се екстерно ангажовати (додељивати уговором неком екстерном актеру) или ће се интерно јачати кроз нове капацитете – и шансе да се граде капацитети, иницирају структурне промене, и успоставе нове функције и нови послови који не постоје у садашњем систему, али ће се вероватно појавити услед даљег напретка у ЕУ интеграцијама. Даље шансе укључују изградњу капацитета за УЉР, као засебног циља или мере. СРЈУ би могла да прерасте и свеобухватну стратегију која није "само стратегија МДУЛС-а", него и стратегија коју би као своју прихватиле и бројне друге заинтересоване стране. Шансе такође постоје у разматрању нових тема РЈУ, нпр. прожимајућих питања као што су климатске промене и/или родна равноправност, и даље коришћење додатне СИГМА подршке (и других облика техничке помоћи). Снажна порука ЕК о значају напретка у области РЈУ подржава обнављање стратешког оквира РЈУ. Сада је потребна широка коалиција политичке подршке за нову или прилагођену стратегију, као и већи степен власништва од стране Владе РС. Успешна фискална консолидација, повољна економска перспектива, и правни темељи обједињеног планског система, представљају шансе за унапређење постојеће или израду нове Стратегије РЈУ, која би у већој мери била прилагођена будућим потребама РЈУ. Кључне претње укључују недовољно власништво што поткопава делотворно осмишљавање АП и свеукупне напоре у имплементацији РЈУ, као и неусаглашеност са ЗПС. Покушај да се спроведе преамбициозан АП, без мапирања и усклађивања капацитета, може да угрози његов кредибилитет и вредност свеукупних напора у РЈУ. Без одрживог приступа финансијским средствима, сваки АП, и комплетан напор РЈУ, континуирано ће се суочавати са изазовима у имплементацији. Без пуне усаглашености стратегије са ЗПС, и без придржавања СИГМА стандарда за осмишљавање и функционалност стратегије, вероватно је да ће стратегија остати застарела- | |
Потреба за довољним ресурсима Владе РС и власништвом на политичком нивоу и посвећеност РЈУ су од пресудног значаја. Такође постоји потреба за свеобухватном подршком имплементацији ЗПС; у правцу јединственог процеса креирања јавних политика, планирања, имплементације, извештавања, праћења, координације и евалуације. Потребно је да РЈУ, у целом свом обиму и са циљевима за које су утврђени приоритети, постане стратешки приоритет Владе РС.
Како је горе наведено, не постоје утврђени приоритети у Стратегији РЈУ. Ограничен ниво утврђивања приоритета је спроведен у креирању АП РЈУ 2015-2017 и АП РЈУ 2018-2020 (И- 1.1.2.).60 Први АП није могао да утврди приоритете јер није постојала одговарајућа основа за утврђивање приоритета у оквиру стратегије. Стратегија наводи различите врсте циљева али их ставља на исти ниво без утврђивања приоритета. У недостатку Стратегије РЈУ која утврђује приоритете, РС такође не поседује развојну стратегију која би усмеравала утврђивање приоритета у АП.61
Извештај СИГМЕ о мониторингу за Србију из 2017. процењује да је утврђивање приоритета РЈУ у кључним хоризонталним планским документима делимично адекватно.62 Према под- индикатору 1.1.1.2 " висок степен утврђивања приоритета РЈУ у кључним хоризонталним планским документима", додељен је један од могућа два бода у процени. Тај резултат је заснован на прегледу планских докумената Владе, ради верификације у којој мери је РЈУ утврђена као приоритет. Та документа укључују Програм рада Владе; Програм економске реформе, и НПАА. Да би се сматрало да је нешто обухваћено, неопходно је да сваки документ који је предмет процене садржи значајне делове који се односе на РЈУ.
Међутим, то не значи да нису спроведене одређене мере утврђивања приоритета. Како се наводи на више места у Финалном извештају о АП РЈУ 2015-2017, Влада РС је дала приоритет мерама фискалне консолидације, то јест рационализацији ЈУ (Мера 1 у оквиру ПЦ 1), у односу на друге циљеве из АП, е-управу, нове услуге грађанима и привредним субјектима, и реформу јавно-службеничког система. Према томе, иако не постоје утврђени приоритети у оба АП на нивоу резултата, ипак су утврђени приоритети за активности и интервенције. Осим тога, додавање нових мера у оба АП, као на пример о квалитету пружања услуга, указује на одређене приоритете у осмишљавању два АП.
Како је приказано у Прилогу 6, постоји значајна усклађеност између циљева СРЈУ наведених у АП РЈУ 2015-2017, АП РЈУ 2018-2020 као и релевантних под-стратегија и програма (И- 1.1.3.). Међутим, обухватајући сва планска документа у вези са РЈУ, СИГМА извештај о мониторингу 2017., за под-индикатор "усклађеност планских докумената РЈУ" даје два од четири бода.63 Тај СИГМА индикатор мери да ли постоје значајне разлике између кључних планова РЈУ (СРЈУ, ПФМ) у погледу циљева и активности.
Пионирски карактер АП РЈУ 2015-2017 и појављивање нових подстратегија, комбиновано са комплексним поступцима ревидирања АП, делимично објашњавају недостатак усклађености између докумената политике РЈУ. Унапређења постигнута у АП 2018-2020 (у односу на АП РЈУ 2015-2017), у вези са усвајањем ЗПС, представљала су значајне кораке за повећање усклађености политика у области РЈУ. Спровођење ЗПС представља саставни део АП РЈУ 2018- 2020 у оквиру Мере 1.3. У складу са ЗПС, све активности из других стратегија, под-стратегија или акционих планова, које доприносе утврђеним циљевима Стратегије РЈУ, преузете су кроз нови АП РЈУ 2018-2020, уз коришћење идентичних формулација и јасно повезивање са индикаторима и роковима. Модул ЈИС-а за унос података и извештавање о спровођењу докумената јавне политике је оперативан почев од јануара 2019. Овај модул ће вероватно
60 СИГМА састанак одржан 16.10.2018.
61 Састанак са НАЈУ одржан 20.09.2018.
62 СИГМА Извештај о праћењу за Србију (2017), с. 13.
63Ibid,
допринети већем степену усклађености између докумената јавнох политика. Планирано је да ће ЈИС модул за средњорочно планирање бити оперативан почев од јуна 2019. Иако је то питање уређено ЗПС, политика о хијерархији стратешких докумената јавне политике тек треба да се изради, усвоји и примени. Након усвајања два прописа по основу ЗПС, очекује се процес успостављања пуне хијерархије стратешких докумената јавне политике кроз ЗПС, у време ревизије или израде нацрта таквих докумената. Међутим, ЗПС не прописује никакве крајње рокове до којих ће се то десити.64 По новом ЗПС, постоји оквир за боље усклађивање различитих нивоа планских докумената, под условом да њихови креатори сарађују. За сада, различити рокови у различитим документима РЈУ и под-стратегијама остају отворено питање у погледу хијерархије и захтевају већи степен усклађивања у средњорочном периоду.
СИГМА Извештај о мониторингу за Србију 2017. наводи да је стратешки оквир за РЈУ у РС у потпуности успостављен и да обухвата све Принципе јавне управе. Према под-индикатору
1.1.1.1 постоји "комплетан обухват и обим планских докумената за РЈУ" што оправдава пет од укупно пет поена.65 У том контексту, треба приметити да је један важан плански документ за РЈУ, Стратегија децентрализације, уврштена у Годишњи програм Владе још од 2016. године. Међутим, овај документ још није израђен и усвојен, у складу са ЗПС, као програм реформе локалне самоуправе.
Што се тиче садржаја два АП (И-1.1.4.), један од главних недостатака стратешког оквира за РЈУ у Србији – према СИГМА методологији66 – јесте непостојање комплетног сета елемената индикатора (полазне и циљне вредности), као и превласт показатеља на нивоу учинка уместо на нивоу резултата, без чега није могуће проценити како се резултати пореде са оним што је планирано. Учинци су директни резултати активности и као такви не могу да сами по себи постигну жељену промену. Типични учинци су трансфер знања или израда нових инструмената. Одређени број добро осмишљених и достигнутих учинака може, у средњорочном периоду, довести до нових резултата, који одражавају одрживу промену понашања ка напреднијој пракси. Ниво резултата је пресудан за сваку реформу. Ланци делотворних остварења се састоје од учинака и резултата. Такви резултати, заједно са активностима и утицајима, успостављају теорију промене. АП РЈУ треба да буде управо то, теорија промене. Борба да се стави већи нагласак на ниво резултата започела је кроз АП РЈУ 2015-2017 и наставила се кроз АП РЈУ 2018-2020. Та борба је била изазовна, јер сама Стратегија РЈУ не садржи никакве индикаторе, посебно не индикаторе на нивоу резултата. Последично, учинак у односу на СИГМА под-индикатор "присуство минималног садржаја планских докумената РЈУ", оцењен је са само три од могућих седам бодова.67 Међутим, на основу те методологије, АП РЈУ 2018-2020 би вероватно добио већи број бодова. Тај АП садржи комплетан опсег тражених елемената, иако велики део индикатора су процесни индикатори, а не индикатори резултата. Постоји могућност ревидирања АП, али поступак је сложен и временски захтеван. ЗПС прописује конкретне услове за израду АП. Члан 63. Уредбе о методологији управљања јавним политикама, анализи ефеката јавних политика и прописа,
64 Појашњење РСЈП, 8.4.2019, “Поступак усаглашавања је јасно прописан Законом о планском систему Србије и Уредбом о методологији управљања јавним политикама, процени утицаја јавних политика и прописа, и садржају појединачних докумената јавне политике. У том погледу, Члан 55 Закона о планском систему прописује захтеве за усаглашавање докумената јавне
политике који су на снази, на следећи начин: ‘Важећа документа јавне политике ће се усаглашавати са овим законом кроз прве измене тих докумената.’ Ова одредба је даље разрађена у Члану 63 Уредбе о методологији управљања јавним политикама,
процени утицаја јавних политика и прописа, и садржају појединачних докумената јавне политике.”
65Ibid.
66 Примењена методологија коју је користила СИГМА за утврђивање овог квалитета укључивала је преглед докумената ПАР ради верификације у којој мери она укључују информације о следећим елементима: 1) анализа стања, укључујући идентификацију
постојећих проблема; 2) циљеви политике; 3) показатељи на нивоу резултата за све циљеве политике из Стратегије; 4) циљне вредности за преко 90% индикатора на нивоу резултата, који су обавезни за крајње циљеве; 5) активности повезане са
конкретним институцијама, са јасним роковима за реализацију; 6) процена потребних ресурса, са информацијама о утврђивању трошкова за најмање 75% планираних активности; 7) захтеви у вези са праћењем, извештавањем и евалуацијом уз навођење институционалних обавеза и учесталости извештавања. Методолошки анекс за Принципе јавне управе (2017), с. 11.
67 ОЕЦД/СИГМА Извештај о праћењу за Србију (2017), с. 13.
и садржају појединачних докумената јавних политика прописује начин израде нацрта и предлога измене докумената јавне политике и/или прописа.68
Без обзира на то, имајући у виду слабости Стратегије РЈУ, и позитивне макроекономске околности, два АП се суочавају са изазовом да делотворно тумаче и осмишљавају стварне оперативне мере у складу са циљевима Стратегије. АП РЈУ 2015-2017 је обезбедио континуитет циљева и мера Стратегије РЈУ у погледу развоја људских ресурса (РЉР), буџетске инспекције, и квалитета јавних услуга. АП је такође изменио планирани редослед активности унутар Стратегије. Више него што то чини СРЈУ, АП полази од функционалне анализе и контекста рационализације ка регистру ЈУ. Та промена потиче од напора које је уложила Влада РС у фискалну консолидацију, као реформски програм који је договорен са ММФ-ом и СБ. У одсуству утврђених приоритета у Стратегији, АП је покушао да усвоји све елементе резултата из Стратегије као своје циљеве, чиме је АП јасно постао сувише амбициозан.
Имплементација АП РЈУ 2015-2017 је иницијално споро напредовала, услед непостојања приоритета и одложеног финансирања. Имплементација је у великој мери зависила од екстерног и често одлаганог финансирања. Буџетирање за мере политике почетком 2015. још није остварило користи од функционисања средњорочног финансијског оквира. Ограничен обим процене трошкова је такође представљао проблем услед одсуства методологије, недостатка капацитета, и ограничене укључености МФин.
Ипак, АП 2015-2017 је представљао пионирски напор у осмишљавању АП који испуњава СМАРТ критеријуме , за разлику од већине АП у другим ресорима, а посебно у односу на СРДУ (2004) и два пратећа АП. Међутим, он је садржао само један свеукупни индикатор за "Делотворност власти", који је разрадила Светска банка, а не и читав сет домаћих и конкретно прилагођених индикатора утицаја. Индикатори из СИГМА Принципа били су додати на пет ПЦ као и за праћење 47 планираних резултата. Међутим, за 19 мера није било могућности мерења, и за њих нису утврђени никакви индикатори. Уместо тога, те мере су биле планиране као нека врста “контејнера” за већи број различитих "резултата"- што је термин којим се у овом АП непрецизно означавају циљеви на нивоу резултата. Коначно, АП садржи и 223 активности у оквиру 47 планираних резултата, од којих су неки у ствари учинци. Тако, АП РЈУ 2015-2017 успоставља комплексну структуру од пет нивоа са 223 активности, 47 резултата, 19 мера, пет посебних циљева, и једног општег циља.
Изазов да се превазиђу недостаци стратегије и да се обави огроман задатак обједињавања свих хоризонталних циљева у вези са РЈУ и под-стратегија и програма, без систематски утврђених приоритета, имало је негативан утицај на квалитет осмишљавања АП, и до тога да он не садржи кохерентну теорију промене, не поседује јасан и спроводив ланац резултата са логичким редоследом активности преко учинака, резултата, и утицаја. Надаље, чињеница да је 16 институција било обавезно да подноси извештаје о спровођењу додатно је отежала осигурање свеобухватног, правовременог и делотворног праћења реформе.
Са друге стране, прилагођавања односно уношење измена у АП била су онемогућена предугом и претераном бирократском процедуром. Због тога, АП никада није мењан, па је тако у ствари постао мање инструмент за мониторинг, а више једна врста каталога свега онога што треба урадити. Због непостојања лаке и флексибилне процедуре за измену АП, МДУЛС је израдио документ под називом “пасоши индикатора”. Тај документ садржи све потребне
68 Појашњење, РСЈП: 8.4.2019. „Уколико се утврди потреба за усклађивањем документа јавне политике из њихове надлежности са циљевима из Чланова 60 и 61 Уредбе, и/или се утврди да су ефекти из члана 62 Уредбе незадовољавајући, израдиће нацрт и/или предлог измена документа јавне политике, и/или прописа, уз примену свих корака прописаних Уредбом за еx-анте процену утицаја. У случају измене мера предвиђених документом јавне политике, потребно је изменити документ, а ако се мењају само активности у оквиру конкретне мере довољно је унети измене у акциони план уколико акциони план није интегрисан у документ јавне политике“.
информације које недостају у АП и он се редовно ажурира, али не може да замени АП као инструмент за праћење имплементације РЈУ на путу достизања намераваних циљева.
АП РЈУ 2018-2020 је постигао огроман корак напред, на основу поука научених на ранијој пракси, али је и даље оптерећен недостацима саме стратегије која лежи у основи. Тај АП је у великој мери прилагођен оквиру за мерење који је СИГМА успоставила 2017. за мерење учинка, и уопштено је усклађен са ЗПС. Уз помоћ техничке помоћи СИГМЕ и кроз политички дијалог на нивоу ЕК, нови АП је унапређен у смислу интегрисања и дефинисања циљева и индикатора који су усаглашени са СМАРТ критеријумима. Тако су резултати постали лакши за мерење. Дизајн АП је такође остварио користи од унапређене методологије утврђивања трошкова за секторски средњорочни оквир расхода (МТЕФ) и повећао преузете финансијске обавезе Владе РС у поређењу са ранијим АП. Овај АП је преузео одређени број циљева који нису достигнути кроз претходне АП. Као резултат тога, многе активности су биле планиране за 2018., што је опет било преамбициозно, а што је потврђено и стопом остварења од само 41%. АП је увео структуру од четири нивоа са 92 активности, 18 мера, пет ПЦ и једним општим циљем, изостављајући ниво „резултата“ из претходног АП. Велико побољшање је што мере сада имају индикаторе па је могуће пратити напредак у њиховом спровођењу. Иако су многи од ових индикатора по својој природи процесно-оријентисани а не оријентисани на резултат, то представља огромно побољшање и вероватно најбоље решење за оквир мерења који се постепено развија, а који је у толикој мери хоризонталне природе. Осим тога, АП садржи укупно 40 индикатора, захваљујући чему је много лакше пратити и усмеравати имплементацију него што је био случај са 88 индикатора из претходног АП. Циљеви су јасно додељени актерима за имплементацију, у складу са методолошким захтевима из ЗПС, у самом АП и у пасошима индикатора. Пасоши индикатора су такође побољшани у погледу степена детаљности информација. Такође су, за сваку меру, дефинисани инструменти политике, како прописује закон.
Свеукупно, АП 2018-2020 је у већој мери СМАРТ и функционалан, и биће лакши за праћење, извештавање и усмеравање. Нови АП и даље користи сличан сет индикатора за општи циљ и за посебне циљеве , осим што сада има посебно израђене индикаторе за 18 мера. Велики напредак представља и чињеница да сада постоји шири опсег праћења резултата на нивоу ЈЛС. Рекло би се да су циљне вредности реалистичне, за разлику од неких рокова за окончање имплементације. Код неких циљних вредности није јасно наведено да ли су оне кумулативне или итеративне.69 Иако неке од мера садрже сувише мали број активности (нпр. код ПЦ 3, Мера 3.2. има само три активности, док у неким другим случајевима само две активности подржавају једну меру). Међутим, ланци резултата изгледају тако да имају редослед, да су спроводови, и да на крају воде жељеним променама на нивоу резултата, или им бар доприносе. Према томе, постоји нагласак на резултате са СМАРТ елементима за мониторинг. Осим тога, сада постоји комплетно и јасно објашњење ко мери шта, и када. Преостала питања обухватају потребу за ефикаснијом координацијом, праћењем и усмеравањем, и да будуће постепено побољшање СМАРТ карактеристика и повећање усредсређености на оквир за праћење РЈУ са нагласком на резултате.
Реформска-оријентисаност активности у области РЈУ (И-1.1.5.) се анализира применом СИГМА под-индикатора 1.1.1.5 “степен реформске оријентације активности у планским документима за РЈУ". У случају АП 2015-2017, Извештај СИГМЕ наводи релативно висок удео активности које нису реформски оријентисане. У просеку, у три документа о РЈУ, за само 69% активности је утврђено да су реформски оријентисане. То значи да је скоро једна трећина од укупно 388 активности из ових планова оријентисана на редовно пословање, а не на реформу. Као последица тога, СИГМА по овом индикатору додељује само један од могућа три бода.70
69 Кумулативне циљне вредности се израчунавају сабирањем са претходном вредношћу а код итеративних то није случај.
70 СИГМА Извештај о праћењу за Србију (2017), с. 13.
Примењена методологија укључује стручни преглед докумената РЈУ ради анализе мере у којој ће планиране активности подразумевати реформу система ЈУ и промену понашања укључених заинтересованих страна. Анализа повлачи разлику између редовних активности (нпр. годишњи извештаји, мониторинг, итд.) и реформски-оријентисане активности, које доприносе остварењу жељене промене. На пример, пресељење Државне ревизорске институције у нове просторије, да би ДРИ била у могућности да врши ревизију и сектора одбране (у складу са строгим међународним стандардима ревизије) се посматра као административна активност, а не као реформски-оријентисана активност у оквиру АП РЈУ71.
Усаглашеност Стратегије РЈУ и два АП са новим Законом о планском систему Републике Србије (И-1.1.6.) варира. Као што је већ наведено у овом извештају, нови закон уводи систем одговорности за постизање резултата, што подразумева да је сада неопходно да општи и посебни циљеви докумената политике треба да буду дефинисани тако да испуњавању СМАРТ критеријуме . И док су Стратегија РЈУ и први АП у ниској мери усаглашени, АП РЈУ 2018-2020 је скоро у потпуности усаглашен са ЗПС. И коначно, сва важећа стратешка документа РЈУ, укључујући АП РЈУ 2018-2020, остаће у садашњем облику до рока истека. Међутим, у случају будућих стратешких докумената биће потребно било да буду усаглашена са ЗПС, или Влада РС не треба да их усваја.
Релевантност прожимајућих питања (родна питања и климатске промене) у Стратегији РЈУ, АП РЈУ 2015-2017, и АП РЈУ 2018-2020 је на ниском нивоу (И-1.1.7.). Иако ЈУ у РС можда још увек није спремна за веће присуство питања родне равноправности и климатских промена у контексту СРЈУ, то не значи да та питања не треба да буду укључена ("да се стави нога у врата ").72 Стратегија је “родно слепа” и није заснована на родној анализи. Не поседује
„уродњене“ циљне вредности, мере, полазна стања, или индикаторе резултата. Иако Xxxxxxxxxx помиње да ће њена имплементација допринети реализацији људских права, она не помиње родна питања. Главни разлог томе је што томе није дат приоритет у креирању овог документа и зато што постоји низак степен посвећености интегрисању питања родне равноправности у стратешка документа. Преовлађујуће мишљење је да се родним питањима баве “институције које имају законске надлежности за родна питања.” Према томе, родна питања су и даље засебно питање којим се бави Координационо тело Владе РС за родну равноправност.73
АП РЈУ 2015-2017 има везе са родном равноправношћу на два начина: родно одговорно буџетирање из ПЦ 3 и стварање услова за делотворан рад Повереника за заштиту равноправности из ПЦ 5. Међутим, индикатори и циљне вредности су и даље родно слепе. Због тога, имплементација не укључује родну перспективу и самим тим не постоји родна анализа у годишњим и полугодишњим извештајима о спровођењу Стратегије РЈУ. Родни аспект није уграђен у аналитички део посла приликом креирања ПЦ и с тим повезаних мера. Координационо тело за родну равноправност није укључено у радну групу за развој Стратегије РЈУ. Уместо тога, члан радне групе је министарство надлежно за Координационо тело.
АП РЈУ 2018-2020 се не бави на експлицитан начин питањима родне равноправности, али укључује меру позитивне дискриминације (афирмативну меру) са циљем постизања родне равноправности кроз активност 2.1.2, која се односи на измене Закона о државним службеницима и могућности узастопних оцена учинка без обзира на коришћење права на породиљско одсуство и одсуство ради бриге о деци. Осим тога, у оквиру мере 3.2, наставиће се активности у области родно одговорног буџетирања, што није укључено у СРЈУ, нови АП, и неке друге прожимајуће хоризонталне резултате, као што је е-управа без папира (Мере 1.4; 4.1; 4.2; 4.3; 5.1), што доприноси заштити животне средине.
71 Састанак са ДРИ 10.12.2018.
72 Састанак са ЦЕП 04.12.2018.
73 За више информација погледати xxxxx://xxx.xxxx.xxx.xx/xxx/xxxxxxxxxxxx-xxxx-xxxxxx-xxxxxxxx
Од усвајања Стратегије РЈУ, учињени су битни нормативни кораци. Родно одговорно буџетирање је уведено у Србији 2015. године усвајањем Закона о буџетском систему (Члан 4) који поставља циљ “да се осигура ефикасна расподела буџетских средстава за унапређење родне равноправности”. Осим тога, ЗПС у Члану 3. уводи, између осталих начела, и начело интегритета и одрживог раста и развоја, што подразумева да је у изради и спровођењу планских докумената неопходно узети у обзир и захтеве за заштиту животне средине, борбу против климатских промена, смањење утицаја климе и прилагођавање на климатске промене, спречевање претеране експлоатације природних ресурса, повећање енергетске ефикасности и коришћење обновљивих извора енергије, смањење емисије гасова са ефектом стаклене баште, и њиховог утицаја на друштво, посебно на локалне заједнице, њихов развој и особености, осетљиво становништво, родну равноправност, и борбу против сиромаштва.74
Непостојање довољно систематског и континуираног дијалога између ЈУ на свим нивоима и релевантних ОЦД, посебно женских организација, је још један важан разлог за забринутост јер се тиме смањује потенцијал за активно укључење и дијалог о уродњавању релевантних политика. Та забринутост се потврђује и чињеницом да је улога релевантних женских организација у консултативном процесу за усвајање Стратегије РЈУ била минимална, што је довело до одсуства родних аспеката у овом документу. Због тога, активности и процеси који се односе на посвећеност питањима родне равноправности, са једне стране, и на РЈУ са друге, теку упоредо и на тај начин се губе прилике за усклађивање процеса РЈУ.75
Табела 13. Родна структура механизма координације РЈУ
Род 76 | Међуминистарска пројектна група (ММПГ) | Бивши колегијум | Савет за РЈУ |
Женски | 41 | 10 | 5 |
Мушки | 26 | 12 | 12 |
УКУПНО | 67 | 22 | 17 |
Државни службеници не поседују знање ни алате за размишљање о родним аспектима утицаја докумената јавне политике, и других инструмената политике на чијој изради раде, било да се ради о законима или подзаконским актима.77 ЗПС и Уредба о методологији управљања јавним политикама, анализи ефеката јавних политика и прописа и садржају појединчаних докумената јавних политика уводе “родни тест” у процес креирања политике. Тај тест ће користити државни службеници током израде нацрта јавних политика за процену родног утицаја политика.78 Што се тиче климатских промена, оне су део обавезне процене утицаја на животну средину.79 Стратегија РЈУ не помиње климатске промене, и исти је случај са оба АП. У разматрању климатских промена, ЈУ која ради на РЈУ треба да се ослања на систематичне информације које се прикупљају и похрањују на централном нивоу, јер се не очекује да се такви подаци прикупљају засебно за израду сваког документа. Нови ЗПС и Уредба о методологији управљања јавним политикама наводе главна питања за анализу утицаја на животну средину на која треба одговорити приликом израде јавних политика.
74 Закон о планском систему, с.. 4.
75 Родна равноправност у јавној управи на Западном Балкану, децембар 2017.
76 Извор: Одлука број 000-00-00000/2014-04; Одлука 00-00-00000/2016; Службени гласник Републике Србије, бр. 81/2016.
77 Упитник за анкету # 1: Обухват, дизајн, релевантност, приоритети И капацитети за Стратегију Реформе јавне управе
78 Такви родни тестови ће се достављати РСЈП током већ успостављеног процеса контроле квалитета за процену утицаја прописа и јавних политика, као прилог, за оне акте за које креатори сматрају да поседују вероватне ефекте по родну равноправност.
79 Климатске промене су један од принципа (Члан 3 ЗПС) за документе јавних политика. Србија је држава чланица Оквирне
конвенције УН о климатским променама (УНФЦЦЦ) још од 2001 и потписница Протокола из Кјота од 2008. Ту су и релевантни делови правних тековина ЕУ и релевантне Директиве. Јавни сектор је такође и значајан потрошач.
Постоји значајан ниво усаглашености између циљева СРЈУ, АП РЈУ 2015-2017, и АП РЈУ 2018- 2020 (И-1.2.1.). Постоји значајан континуитет ПЦ из СРЈУ у сва три документа. У оба АП, сваки од ПЦ треба да буде остварен кроз одређени број мера. Када се пореде два АП, очито је да АП РЈУ 2018-2020 одражава достигнућа која су остварена и она која нису остварена током имплементације АП РЈУ 2015-2017.
Један приметан дисконтинуитет, или боље речено неусклађеност, постоји код инкорпорисања прожимајућег ПЦ из СРЈУ "јачање капацитета за надзор у јавној управи" (контролни механизми) у ПЦ 5. У ствари, више елемената из АП је додато, замењено или преформулисано или на други начин прилагођено новим околностима али у сагласности са, односно без конфликта са самом стратегијом. Примери таквих додатих циљева укључују у случају АП 2015- 2017 родно одговорно буџетирање у оквиру ПЦ 3, и управљање квалитетом услуга (ПЦ 4) који су препознати као саставни део СИГМА Принципа из 2014 у области пружања јавних услуга. Такође, мера 2.3 (у оба АП) се односи на развој људских ресурса (РЉР) за ЈУ, и као таква није део СРЈУ, а нису ни циљеви реформисања и развоја управљања јавном својином (3.1 у АП 2018- 2020), или унапређење буџетске инспекције (3.4 у оба АП). У СРЈУ је такође имплицитно, али не и експлицитно, постојала мера 3.1 у АП 2015-2017, која се односила на усвајање програма реформе управљања јавним финансијама (ПФМ). Надаље, у АП 2018-2020 мера 4.1 (Унапређење законодавног процеса) је спојена са мером 1.3. (Управљање јавним политикама). Међутим, све ове промене су допринеле остварењу циљева СРЈУ. Према томе, постоји висока мера усаглашености циљева реформе у ова три документа.
Акциони планови су израђени тако да се мере директно односе на неку од релевантних секторских стратегија ВРС (како је приказано у Табели 11, у делу 4.2). Мера 2.3 је повезана са стратегијом развоја људских ресурса,мера 3.5 са стратегијом интерне финансијске контроле у јавном сектору (ПИФЦ), и тако даље. На нивоу достигнутих циљева дефинисаних у АП РЈУ 2015- 2017, многе су пренесене у АП РЈУ 2018-2020. додатне информације о континуитету АП дате су у Прилогу 6 (Континуитет и усклађеност Стратегије РЈУ и два АП и под-стратегија).80
Циљеви АП РЈУ 2015-2017 и, у нешто мањој мери, АП РЈУ 2018-2020, нису у одговарајућој мери прилагођени капацитетима кључних заинтересованих страна које учествују у имплементацији (И-1.2.2., такође у вези са И-6.1.6., И-6.2.1., и И-6.2.4). Иако се Стратегија РЈУ није бавила тим питањем, адекватност капацитета ЈУ за спровођење реформе је стално питање у политичком дијалогу на тему РЈУ између ЕУ и РС. Увођење СИГМА принципа, и очекивања која излазе изван законодавних оквира РЈУ, додатно појачавају овај проблем, али и помажу у налажењу решења.81 Са једне стране, обављање већег обима посла (реформе у оквиру АП РЈУ) са мање ресурса (рационализација ЈУ) наметнули су неопходност утврђивања приоритета међу посебним циљевима. Са друге стране, недостатак одговарајућих капацитета је довео до одлагања достизања одређених циљева АП РЈУ. Спровођење нових норми у правцу резултата реформе – што је један од императива програма приступања ЕУ у области РЈУ – а не само пуко усвајање закона, било је под негативним утицајем неусклађености између постављених циљева и расположивих капацитета ЈУ (и компетенција, итд.).
Како је наведено у делу 3.4 овог Извештаја, имплементација РЈУ била је под негативним утицајем броја запослених у ЈУ који се постепено смањивао и потребе да се рационализује комплетна ЈУ. Од увођења ових мера рационализације ЈУ, број стално запослених у ЈУ је од децембра 2013 до децембра 2018 смањен је за 48.595 (-9,43%).82 Тај број би био мањи
80 Почетни извештај о евалуацији Стратегије РЈУ, Прилог 9. Континуитет циљева Стратегије РЈУ. Поређење посебних циљева РЈУ и мера из АП РЈУ 2015-2017 и АП РЈУ 2018-2020.
81 Састанак са Делегацијом ЕУ у Србији дана 6.8.2018.
82 Прилог уз трогодишњи извештај за период 2015-2017 о имплементацији Стратегије РЈУ и АП, с. 2.
уколико би се урачунала лица ангажована уговором о привременим и повременим пословима, уговором о делу и/или преко задруге. У Прилогу 9 дат је независан сет генерисаних података из регистра ЦРОСО о променама у броју запослених у ЈУ.
Према томе, циљеви СРЈУ и АП не кореспондирају директно са расположивим капацитетима. Са друге стране, није обављена адекватна процена потребних капацитета за спровођење РЈУ. Такође, чак и да је урађена пуна процена, рационализација би свакако смањила могућност спровођења свега што је планирано. Услед тога, постоји директна неусклађеност између нивоа амбиције посебних циљева (и припадајућих циљних вредности индикатора) и расположивих ресурса и капацитета.
Табела 15. Ниво рационализације ЈУ / смањења броја запослених
Година83 | Органи ЈУ и службе Владе | ЈЛС & АП | ЈУ без ЈП | ЈУ са ЈП |
2014 | 20.529 | 126.246 | 514.084 | 689.797 |
2017 | 17.401 | 110.232 | 470.150 | 601.730 |
% промене | -15,24% | -12,68% | -8,55% | -12,77% |
Претходна табела приказује ниво рационализације ЈУ и смањења броја запослених у ЈУ. Иако је тај ниво значајан, представљени подаци из табеле садрже привремено запослене, а не и лица ангажована по уговорима о привременим и повременим пословима, уговором о делу и/или преко задруге. Укључивање ове последње категорије, како је приказано у табели из Прилога 9 овог Извештаја, одражава лица запослена у ЈУ, и кумулативне проценте промена према подацима којима располаже ЦРОСО за период од августа 2014. до јуна 2018., што онда смањује процентуалне вредности смањења броја запослених. Другим речима, ОДУ који имају потребу за додатним запосленима, где је то могуће, ангажовали су додатно особље преко уговорa о привременим и повременим пословима, уговором о делу и/или преко задруге. Без обзира на то, дошло је до значајног смањења запослених у ЈУ, што је свакако умањило капацитет ЈУ да спроводи циљеве РЈУ.
Табела 14. Самопроцена кључних препрека код главних актера за имплементацију
Важно је напоменути да недостатак капацитета није постојао у свим органима ЈУ. У неким случајевима, као на пример код Управне инспекције или ДРИ, дошло је до повећања максималног броја
запослених. Међутим, постојали су и други негативни фактори, као недостатак специфичних стручних профила на тржишту рада, или недостатак средстава за плате у планираним
годишњим буџетима.
83 Према Финалном извештају о спровођењу АП РЈУ-2015-2017, март 2018, с. 12.
Негативни пратећи ефекат рестриктивне кадровске политике током периода интензивиране реформе и ЕУ интеграција био је тај што је ЈУ често присиљена да то питање решава склапањем уговора са екстерним пружаоцима услуга преко пројеката. Таква пракса не само што је довела до смањеног осећаја власништва над процесом реформе, него и стоји на путу акумулације знања у оквиру ЈУ.
Анкета за самопроцену постојећих капацитета код 16 институција (Прилог 13), спроведена у новембру 2018. године, делимично је потврдила горе описане налазе, али је додатно указала на постојање и додатних критичних фактора који утичу на капацитете за спровођење реформи, укључујући: задржавање кадрова, управљачку одговорност, одговарајуће кадрове на правим местима, квалификоване кадрове за специфичне задатке (нпр. процена трошкова, УЉР, планирање, координација, управљање ризицима, праћење и евалуација, интерна и екстерна комуникација), отпор променама, као и недостатак опреме и софтвера (нпр. у СУК). Другим речима, недостатак довољне обуке, УЉР, одговарајуће компетенције се понекад занемарују у корист аргумената за рационализацију. Само 50% анкетираних испитаника је навело да има довољно запослених за обављање потребних задатака.
У том контексту, СИГМА Извештај о праћењу за 2017. констатује потребу за јачањем капацитета, нпр. у МДУЛС (укључујући Сектор за добру управу и Групу задужену за РЈУ), АБПК, у областима јавних набавки, пословима инспекције, капацитетима за УЉР, и у оквиру СУК.84
5.1Р Кључне препоруке за ЕП 1: Релевантност циљева Стратегије РЈУ и два АП
П # 1.1: Потребно је да МДУЛС иницира и предводи процес ревизије Стратегије РЈУ из 2014. (или да изради нову стратегију уколико је удео ревидованог садржаја већи од 50%). Стратегија РЈУ треба да буде усаглашена са Законом о планском систему, и да садржи потребне минималне конкретне елементе прописане законом. Надаље, Стратегија треба да има фундаменталне карактеристике документа јавне политике, који поставља стратешки правац за све активности у области РЈУ, и да се уклапа у хијерархију националних докумената јавне политике. Потребно је да Стратегија у већој мери испуњава критеријуме “СМАРТ” и да буде ажурирана тако да је усклађена са садашњим потребама РЈУ. То је потребно спровести кроз процес широких консултација (ОДУ, пословни сектор, ОЦД, и локални органи). Тај процес треба да окупља све релевантне ОДУ на овом заједничком послу и да на тај начин оствари заједничко власништво. У процес је потребно укључити родне механизме, и по могућности користити Xxx XXXXX алата из 2018. (СИГМА 2018 Toolkit).
(МДУЛС, сви релевантни органи државне управе – ОДУ, организације цивилног друштва, академске установе, приватни сектор, ЕК, итд., средњорочно).
Напомена: Прва институција наведена у заградама је институција којој се првенствено
достављају предлози, након чега следи потенцијални сет кључних заинтересованих
страна; листа се завршава сугерисаним временским периодом за имплементацију.
П # 1.2: Ради постизања РЈУ која је делотворнија и у већој мери оријентисана на резултате, стручна ревизија стратегије треба да задовољи следеће минималне критеријуме:
а) да успостави одговарајући документ јавне политике који је временски одређен и СМАРТ;
б) обезбеђује свеобухватну и ажурирану анализу стања и анализу заинтересованих
страна;
в) по потреби указује на јасну водећу улогу МДУЛС и потребне надлежности као и
улогу сарадње других ОДУ (исто важи и у случају да неки други орган ЈУ има водећу улогу);
84 ОЕЦД/СИГМА Извештај о праћењу за Србију (2017), стр. 59, 84, 172.
г) осигурава комплетну структуру за сваки посебни циљ, у смислу теорије промене, са утврђивањем узрока проблема и постављања СМАРТ циљева кроз процес управљања циклусом стратегије;
д) осмишљава свеукупне и посебне циљеве са индикаторима (укључујући прилагођене индикаторе), полазне и циљне вредности, где је потребно, и мере које омогућавају праћење резултата (РОМ и РБМ) односно праћење напретка ка постављеним циљним вредностима на нивоу резултата;
ђ) унапређује структуру и садржај реформских тема и прецизније одражава Принципе јавне управе из 2017 и прелазак на резултате на нивоу исхода и утицаја реформе ЈУ, у правцу добре управе;
е) осим нагласка углавном на норме и учинке, такође постоји нагласак на жељене реформске промене на нивоу резултата; осим што одговара на питање "како" такође одговара и на питање "шта", и на тај начин адекватно дефинише садржај реформи;
ж) дефинише критеријуме за утврђивање приоритета циљева и мера РЈУ и предвиђа редослед имплементације циљева и мера;
и) мапира постојеће и потребне капацитете ЈУ за предвиђене активности РЈУ укључујући и нове задатке и потребне компетенције и капацитете;
ј) одговара на потребе, капацитете и надлежности за делотворно управљање променама, управљачку одговорност, одговор на отпор променама, и интерну и екстерну комуникацију;
к) детаљније разматра процену трошкова и потребне ресурсе и финансијска средства;
л) на критичан и детаљнији начин се бави системом координације и усмеравања реформе ка већем степену остварења на нивоу резултата РЈУ; унапређује систем координације РЈУ и, по потреби, подиже функцију Групе за РЈУ унутар МДУЛС на ниво кабинета Председника или Потпредседника Владе;
љ) омогућава исправке у делу под-мера АП РЈУ када праћење и усмеравање указују да је таква промена потребна ради постизање већег степена делотворности.
(Савет за РЈУ, МДУЛС, сви релевантни ОДУ, ОЦД, академске установе, приватни сектор, ЕК, итд., средњорочно и надаље).
П # 1.3: Ради постизања модернијег и стратешки напреднијег програма РЈУ, ревизија СРЈУ треба да:
а) успостави јединствену и свеобухватну визију која је у вези са садашњом перспективом ЈУ и са приоритетним темама РЈУ у Србији укључујући стратешко усмерење ка приступању ЕУ и пружању квалитетнијих услуга грађанима, чиме би постала свеобухватна Стратегија РЈУ која није "само стратегије МДУЛС";
б) свеобухватно дефинише опсег ЈУ и тиме елиминише све нејасноће, и омогућава делотворније планирање и имплементацију АП РЈУ;
в) конкретно одговара (можда кроз засебан ПЦ) на питање недовољних административних капацитета и задужи конкретне ОДУ задацима ради унапређења такве ситуације – смањење капацитета је било један од главних разлога споре имплементације;
г) разматра изградњу институционалних капацитета ОДУ за ЉР, УЉР, и РЉР као засебан циљ или меру у вези са функцијом стручног усавршавања;
д) разматра нови циљ развоја нових функција и нових послова који не постоје у садашњем систему, а иду уз ЕУ интеграције;
ђ) осим стављања нагласка на значај јавних услуга, потребно је и да стратегија предвиди свеобухватну политику (укључујући и квалитет јавних услуга) у вези са
пружањем јавних услуга, као и институционални оквир за имплементацију; утврђује функције јавних услуга – да ли ће се ангажовати уговором екстерно или ће се јачати интерно кроз успостављање нових капацитета;
е) укључује за сада непостојеће услуге грађанима и привредним субјектима на стратешком нивоу и тиме обезбеђује нови садржај за све већи број е-услуга у другим областима, нпр. управљање јавним финансијама. Могућа је већа употреба електронских алата, нпр. за јачање фискалног биланса и смањење утаје пореза;
ж) у светлу ограничених достигнућа у области ПЦ 5 из АП РЈУ, свеобухватно се бави потребом за контролним механизмима и улогом контролних механизама у ЈУ и предвиђа солидне и оствариве циљеве и конкретне мере за јачање контролних механизама ЈУ на основу постојећих изазова;
з) у складу са новим ЗПС у потпуности укључује текуће промене у правцу јединственог планског и информационог система за ЈУ, тако да се избегне садашња пракса паралелног планирања, имплементације, координације, и извештавања;
и) ревидира сваки ПЦ у смислу садашњег стања и жељеног смера; такође, разматра потребу за новим темама РЈУ, као што су климатске промене и родна равноправност, конкретно радећи у области отворених података и е-управе без папира, итд.
(Савет за РЈУ, МДУЛС, сви релевантни ОДУ, ОЦД, академске установе, приватни сектор, ЕК, итд., средњорочно и надаље).
П # 1.4: МДУЛС треба да изради будући АП РЈУ упоредо са ревидирањем или израдом нове стратегије, а не накнадно. Осигурати да елементи будућих АП буду СМАРТ, да се повећа осећај власништва код заинтересованих страна, и да се уведе више индикатора на нивоу резултата у оквиру узрочно-последичних и реалистичних ланаца резултата; одржати јасне одговорности за имплементацију и извештавање укључујући конкретно власништво за сваку меру и активност; спровести јасно утврђивање приоритета и планирати реалистично, узимајући у потпуности у обзир потребне, за разлику од расположивих ресурса и капацитета.
(МДУЛС, сви релевантни ОДУ, средњорочно).
П # 1.5: РСЈП треба да одговори на питање хијерархије докумената јавне политике. У оквиру координационе улоге коју предводи РСЈП, размотрити могућност да будући АП РЈУ укључује (на нивоу својих циљева) посебне циљеве из програма и под-стратегија. Према томе, нпр. АП ПИФЦ би се интегрисао у ПФМ, док би се он интегрисао у АП РЈУ, успостављајући јасан и усклађен ланац резултата, планиран одозго надоле а имплементиран одоздо нагоре. Јасно, потенцијална могућност ревидовања СРЈУ би олакшала овај процес у погледу планирања циљева одоздо нагоре. Такође, оставити одговарајући временски период за усклађивање различитих докумената јавне политике.
(РСЈП, и сви релевантни ОДУ, краткорочно и надаље).
П # 1.6: Утврдити средњорочне и дугорочне кадровске потребе и дефинисати шта је потребно на основу садашњег стања да би се задовољиле намераване потребе. Адекватно кадровско планирање је неопходан део реформе као свеукупни циљ и кључна будућа тема. У оквиру ревидирања Стратегије РЈУ, мапирати постојеће и будуће потребне капацитете за планиране активности РЈУ на начин који не посматра само недостатак кадрова него и ниво вештина за конкретне послове, и одговарајући распоред послова; израдити свеобухватан план за обезбеђење потребних капацитета за успешно спровођење РЈУ након 2020., кроз будућа повећања броја запослених на основу потреба, институционалну рационализацију (укључујући и могућност ротације кадрова), политику задржавања кадрова, пуну примену новог нормативног оквира за државне службенике,
паметно стратешко управљање људским ресурсима, као и праксе руковођења кроз делегирање и оснаживање.
(МДУЛС, СУК, НАЈУ, и сви релевантни ОДУ, средњорочно и надаље).
П # 1.7: У краткорочном периоду, осим распоређивања довољног броја запослених на најкритичније функције, у оквиру постојећих максималних нивоа, сви релевантни ОДУ треба да обезбеде активности за веће задржавање кадрова и за превођење привремено запослених у стално запослене, чиме се осигурава власништво и континуитет реформских процеса и институционално памћење. Кључни ОДУ који имају потребу за јачањем капацитета за РЈУ укључују МДУЛС (нарочито Група за РЈУ), РСЈП, АБПК, Управна инспекција и СУК, Централна јединица за хармонизацију (ЦЈХ) унутар МФин, и ДРИ и друга независна контрола тела. Са друге стране, засебна мера запошљавања нових запослених можда не би дала жељене резултате. Такође, непопуњавање редовних радних места могло би да доведе до даљег повећања запослених лица ангажованих уговором о привременим и повременим пословима, уговором о делу и/или преко, што би вероватно додатно смањило осећај власништва ЈУ за активности реформе.
(МДУЛС, СУК, и сви релевантни ОДУ, краткорочно и надаље).
П # 1.8: У краткорочном периоду, потребно је да ВРС подржи даље јачање компетенција запослених и стицање вештина у свим ОДУ (укључујући ЈЛС). То нарочито важи за специфичне задатке као што су: процена трошкова, УЉР, средњорочно планирање, извештавање, праћење и евалуација, координација, управљање ризицима, функција интерне ревизије код буџетских корисника, управљање променама уз решавање питања отпора променама, и интерна и екстерна комуникација.
(ВРС, СУК, НАЈУ, СКГО, сви релевантни ОДУ, краткорочно).
П # 1.9: Потребно је да ВРС ради на оснаживању оперативног кадра да се ангажује у реформама и да им додели одговорност за постизање резултата. Дефинисати категорију управљачке одговорности у Закону о државној управи након израде полазних основа на ову тему. Омогућити министрима и високим државним службеницима да делегирају одређена овлашћења на оперативни ниво. Поново размотрити постојеће моделе унутрашње организације са циљем да се омогући делегирање овлашћења. Проширити овлашћења високих државних службеника у унутрашњим организационим јединицама и увести личну одговорност за обављени посао и постигнуте резултате.
(ВРС, МДУЛС, МФ, сви релевантни ОДУ, средњорочно).
5.2 (Релевантност) ЕП 2: Укљученост заинтересованих страна у израду Стратегије РЈУ и два АП
Резиме налаза и препорука за ЕП 2 Број и разноврсност заинтересованих страна које су биле укључене у израду нацрта ова три документа (СРЈУ и два АП) су се постепено повећавали. Широк спектар заинтересованих страна које су учествовале у изради СРЈУ је осигурао партиципаторни приступ, иако без формализованог процеса ширих консултација и учешћа ОЦД. У изради АП РЈУ 2015-2017, ОЦД се биле представљене преко СЕКО механизма. Осим тога, јавне консултације су одржане пре него што су нацрти достављени ВРС на усвајање. Израда АП РЈУ 2018-2020 је представљала пример добре праксе. АП је припреман кроз структурисан, партиципаторан и транспарентнији и инклузивнији начин од самог почетка, изузев објављивања извештаја и укључивања родног механизма. Специјална радна група за израду АП РЈУ 2018-2020 укључивала је 12 представника ОЦД који су изабрани путем јавног позива за учешће. Израда Програм реформе управљања јавним финансијама била је у мањој мери партиципаторна. |
У изради Стратегије РЈУ учествовао је широк спектар заинтересованих страна (И-2.1.1). Током целог процеса консултације су окупљале заинтересоване стране, укључујући ОЦД, ОДУ, ЕУ, СИГМА, и Сталну конференцију градова и општина (СКГО), али без формализованог процеса ширих консултација и учешћа.85 Сам процес је подстицан споља (водили су га екстерни консултанти, и подстицан политичким дијалогом између ЕУ и РС), у специфичном контексту и под временским притиском. МДУЛС је 18. јануара 2013. одлучио да оформи радну групу за израду нацрта СРЈУ.86 Јавна расправа је одржана у мају и јуну 2013. и МДУЛС је објавило нацрт документа на својим Интернет страницама, наводећи емаил адресу за достављање коментара, и доставио нацрт ЕК и СИГМИ за њихове коментаре.87 Међутим, није објављен никакав извештај о јавној расправи.88
Упркос чињеници што ОЦД имају дуг историјат у Србији, однос између државе и ОЦД је и даље обележен фрагментисаном сарадњом и селективним приступом ОДУ према појединачним ОЦД. Видљиви су позитивни трендови, које такође подржава Партнерство ОГП, а такође су и резултат рада Канцеларије за сарадњу са цивилним друштвом (КОЦД). КОЦД обезбеђује институционални оквир за споразуме који су у већој мери структурисани. Канцеларија подстиче стварање окружења које је подстицајно за развој цивилног друштва, као и стварање снажнијег партнерства између ВРС и ОЦД. У контексту растућег укључења ОЦД и других заинтересованих страна, приступ МДУЛС, у процесу РЈУ, представља веома добру праксу.8990
Значајан спектар различитих заинтересованих страна је учествовао у изради АП РЈУ 2015- 2017 (И-2.1.2). Кроз СЕКО механизам, оформљене су радне групе (РГ) и изабрано је пет ОЦД (осим СКГО) ради учешћа у процесу планирања, имплементације и праћења АП у контексту ММПГ. У земљама Западног Балкана, осим Србије, само у Северној Македонији и Црној Гори, министарства редовно укључују ОЦД у радне групе задужене за процес израде нацрта јавних политика – упркос изазовима који постоји у селекцији ограниченог броја ОЦД међу неких 31.900 удружења грађана која постоје у Србији.91 СЕКО механизам је инициран 2011.
85 Састанак на Правном факултету, 30.10.2018.
86 Акт ВРС о формирању РГ за израду нацрта Стратегије РЈУ од 18.01.2013.
87 Акт ВРС о закључцима јавне расправе од 15.05.2013.
88 WEBER Регионални монитор ЈУ, Извештај, Линк: xxxx://xxx.xxx-xxxxxxx.xxx/
89 Тематска фокус група, Стуб 5 (ПЦ 5) АП 2015: Повећање партиципације грађана и одговорност јавне управе, одржана у Српско- Корејском Приступном ИТ центру којим руководи МДУЛС 26.11.2018.
90 Спроведена анкета такође указује на јасан консензус о стабилном побољшању тренда укључивања ОЦД.
91 Извор: xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxx/Xxxx.xxxx
за РЈУ (и шест других сектора) од стране Канцеларије за Европске интеграције РС (садашње Министарство ЕУ интеграција) као механизам сарадње цивилног друштва и јавног сектора у вези са планирањем, програмирањем, праћењем и извештавањем о међународној развојној помоћи.92 Осим тога, МДУЛС је организовало јавне консултације, пре него што су нацрти докумената достављени ВРС на усвајање. Рад на АП РЈУ 2015-2017 је организован на три међусобно повезана нивоа. Први ниво укључује Тим за координацију, други ниво укључује Експертски тим задужен за припрему нацрта АП, а трећи ниво се састојао од мањих оперативних тимова од три до шест чланова. Због сложености овог посла, били су укључени и државни службеници из МДУЛС, МФин, Управе за јавне набавке, и других ОДУ. И коначно, Министар државне управе и локалне самоуправе је директно био укључен у овај процес, нарочито у договарању реалистичних рокова за имплементацију.
Широк спектар различитих заинтересованих страна је био укључен у развој АП РЈУ 2018- 2020 (И-2.1.3). Други АП је израђен кроз структурисан и у већој мери транспарентан и инклузиван приступ. Специјална РГ која је оформљена за израду АП РЈУ 2018-2020 именовала је 12 представника ОЦД за чланство у ММПГ путем јавног позива, уз МФин и друге релевантне ОДУ и посматраче из независних државних тела. Од тих 12 ОЦД, четири су изван Београда, односно из Суботице, Ниша, Лесковца, и Пријепоља. Без ослањања на СЕКО механизам, у априлу 2017, на самом почетку процеса планирања АП, КСЦД је објавила јавни позив позивајући заинтересоване ОЦД да учествују у раду Специјалне РГ за нови АП.93 Иницијално је изабрано седам најбоље рангираних ОЦД на основу критеријума наведених у јавном позиву. Међутим, две ОЦД које нису изабране поднеле су приговор јер су сви пријављени испуњавали формалне захтеве, али није изабрана ни једна организација која није из Београда. Након прегледа приговора, комисија за избор ОЦД је ревидирала своју одлуку и свих 12 пријављених ОЦД је укључено у рад радне групе.
Интересантно је приметити да је током периода израде нацрта, након иницијалног одбијања предлога ОЦД да се у израду АП РЈУ укључи и израда нацрта стратегије децентрализације и након снажног инсистирања дотичне ОЦД, те након разматрања овог питања унутар МДУЛС, питање децентрализације је додато у документ кроз једну активност која наводи усвајање стратешког оквира за унапређење система ЈЛС.94 Посебна РГ је координисала рад „Кровне групе95, која се састоји од високих државних службеника на руководећим положајима, и оформљено је пет оперативних под-група за сваки од пет ПЦ у оквиру АП. XXXXX експерти су подржали припрему овог процеса. Задатак Кровне групе је био да спроводи координацију израде АП, да припреми нацрт АП, обезбеди стручне коментаре, сугестије и предлоге на нацрт АП, и давање своје сагласности на текст нацрта АП. Задатак под-група, предвођених вођама под-група, је био да одлуче и дефинишу резултате, активности и индикаторе у складу са посебним циљевима АП и у складу са 19 мера. Специјална РГ се састојала од 102 члана, од чега 26 представника групе са највишег нивоа. И коначно, у фебруару 2018. је одржана јавна расправа.96
Упркос укључености ОЦД у овом процесу, није израђен извештај о укључености ОЦД или о току састанака. Такође, утицај ОЦД на праћење, усмеравање и процену ризика АП преко ММПГ је ограничен због ниске делотворности ове групе. Коначно, ОЦД са недовољним искуством у области РЈУ, као што су пословна удружења, женске организације, угрожене групе, итд., за сада нису биле укључене и тек треба да се укључе у процес РЈУ.97 Те организације не препознају своју улогу у РЈУ. Коначно, ни један од три процеса планирања није укључивао
92 Извор: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxx.xxx?Xxxxxxxxx0
93 Извор: xxxxx://xxx.xx/xx0xX0
94 WEBER Регионални монитор РЈУ 2017-2018; Извештај о компаративном праћењу на регионалном нивоу, и састанак са МДУЛС 25.10.2018.
95 Видети страну 2, АП РЈУ РС за период 2018-2020.
96 АП РЈУ РС за период 2018-2020.
97 Састанак са ЦЕП дана 04.12.2018.
родно осетљиве механизме кроз које би се осигурало одговарајуће разматрање питања родне равноправности.
За разлику од два АП, ПФМ није израђиван уз блиску сарадњу са ОЦД. Такође, уместо јавних консултација, организовано је представљање нацрта ПФМ-а за ОЦД преко Националног конвента / ЕУ платформе (дана 28. октобра 2015.). Међутим, ова презентација није имала експлицитну сврху да прикупи повратне информације и коментаре о нацрту програма. Нацрт је био предмет расправе само са међународним финансијским институцијама и међународном донаторском заједницом (дана 10. јула 2015.).98 Тако, иако су ОЦД биле у већој мери укључене у израду нацрта АП РЈУ, свеукупна оцена под-индикатора "квалитет консултација у вези са мерењем планских докумената РЈУ" из СИГМА извештаја је нула од могућа два поена.99
5.2 Ц Кључне препоруке за ЕП 2: Укљученост заинтересованих страна у изради Стратегије РЈУ и два АП
П # 2.1: Потребно је да МДУЛС у свим будућим процесима развоја докумената РЈУ осигура укљученост родног механизма и систематичну родну перспективу у документа РЈУ. Такође, у осмишљавању и имплементацији докумената РЈУ потребно је осигурати транспарентност процеса кроз објављивање Извештаја о јавним консултацијама уз навођење информација о начину како су консултације спроведене, ко је био позван, које методе су коришћене, који предлози су усвојени и какве одлуке су донете и зашто.
(МДУЛС, сви релевантни ОДУ, средњорочно).
98 Састанак са ЕУД дана 31.10.2018.
99 ОЕЦД/СИГМА Извештај о праћењу за Србију (2017), страна 13.
5.3 (Делотворност) ЕП 3: мера у којој је реализовано пет Посебних циљева АП РЈУ 2015-2017
Резиме налаза и препорука за ЕП3 Индикатор за општи циљ АП РЈУ 2015-2017 показује позитиван тренд у смислу унапређеног квалитета јавних услуга и других домена РЈУ. Међутим, у просеку до краја 2017. године остварено је само 23% циљаних вредности по пет посебних циљева АП 2015-2017, и у оквиру 19 мера АП РЈУ. Без индикатора на нивоу 19 мера, није било могуће спровести адекватно мерење учинка за сваку меру. Амбициозан начин на који је осмишљен АП РЈУ, без упаривања капацитета и ресурса усред фискалне кризе, упоредо са одлагањем у обезбеђењу финансијских средстава и неодговарајућом координацијом, били су главни фактори који су допринели овако ниском нивоу остварених резултата. Утврђени приоритети ВРС, у складу са фискалним програмом, били су углавном усредсређени на циљеве РЈУ који се односе на рационализацију ЈУ, реформе у области ЉР, е-управу и развој нових услуга. Услед значајног напретка који је остварен у неколико других области РЈУ током 2018., стопа имплементације почетком 2019. се процењује на око 50%. Међутим, ниво реализације између пет посебних циљева варира. Ефекти остварени у оквиру ПЦ 1 у правцу реформе организационе структуре ВРС и њених функција, довеле су до одређеног броја унапређења, укључујући увођење е-услуга за грађане и привредне субјекте и других резултата. Таква унапређења ипак нису успела да доведу до остварења промена на нивоу резултата. Рационализација ЈУ је успешна, али програм оптимизације остварује слаб напредак, Иако су истекли рокови за усвајање Стратегије децентрализације, покренути су нови механизми међуопштинске сарадње и онлине аналитичка алатка за ЈЛС. Успостављен је нормативни и институционални оквир за јединствен систем планирања, спровођења, праћења и евалуације. Очекује се даљи напредак у погледу интероперабилности између регистара, као и у области управљачке одговорности. У оквиру ПЦ 1, СИГМА Извештај о праћењу констатује недостатак значајног напретка у процедурама транспарентности за Владин процес одлучивања од 2015., али такође примећује одређени напредак у правцу рационализације и усклађености свеукупне структуре министарстава и других тела која су субординисана централној Влади. Напори у оквиру ПЦ 2 у правцу реформи јавно-службеничког система ВРС довели су до одређеног броја унапређења ка успостављању професионалног и усклађеног јавно- службеничког система. Унапређења су примећена и у институционалној поставци у правцу конзистентније праксе у УЉР широм јавне управе. Праведан и транспарентан систем плата и запошљавања у јавно-службеничком систему – иако је нормативно комплетан – још увек није успостављен. Основана је Национална академија за јавну управу и израђени су програми обуке. Усвојени су нови усклађен Закон о запосленима у јединицама ЛС и нови Оквир компетенција за државне службенике на државном нивоу. Напори у оквиру ПЦ 3 у правцу унапређења управљања јавним финансијама довели су до јачања финансијске и административне одговорности, финансијске контроле и дисциплине. Стратешки оквир за управљање јавним финансијама је успостављен и био је основа за унапређење капацитета буџетске инспекције и система јавних набавки. Према СИГМА Извештају о праћењу, кредибилитет пројекција у секторском средњорочном буџетском оквиру расхода(МТБФ) је унапређен. Осим тога, остварени су финансијска стабилности и суфицит националног буџета. Оперативни оквир за финансијско управљање и контролу је унапређен, а спровођење усвојене Стратегије интерне финансијске контроле у јавном сектору (ПИФЦ) је отежано мањим препрекама. Израђен је нацрт новог АП чије усвајање се очекује до краја прве половине 2019. Крупније је питање политичке подршке за имплементацију. И даље је потребно оснажити способност XXX да обавља аналитичке послове и прикупља податке о којима може да даје препоруке Влади. Циљеви који се |
односе на родно одговорно буџетирање и програмско буџетирање су остварени. Подигнути су капацитети буџетске инспекције. Институционална структура за функционалан систем јавних набавки је ојачана, али још увек није успостављен потпуно функционалан систем е- набавки. Напори у оквиру ПЦ у правцу унапређења процеса развоја и усвајања јавних политика довели су до унапређеног планског система и регулаторног оквира. Усвајање новог Закона о општем управном поступку (ЗОУП) омогућио је ефикасније управне поступке усредсређене на услуге, тј. потребе грађана и привредних субјеката. Према томе, правни оквир за добру управу је успостављен. Реформе Управне инспекције су већ оствариле утицај на нивоу резултата. Одређени број поједностављених управних поступака се преточио у пружање нових услуга грађанима и провредним субјектима. Процес развоја политике полако напредује. Циљне вредности у оквиру ПЦ 5 постављене су скромно, у складу са приоритетима ВРС. Последично, напредак на нивоу резултата, у смислу повећане партиципације грађана, транспарентности у вршењу послова јавне управе и контроле управе није остварен – са изузетком унапређеног правног оквира за заштиту узбуњивача. Ипак, остварена су значајна нормативна унапређења. Закон о локалној самоуправи и ЗПС прописују јавне консултације за израду закона и нацрта докумената јавне политике, од самог почетка до имплементације. У пракси, међутим, ОДУ тек треба да направе комплетан прелазак са спорадичних јавних расправа које укључују ОЦД и грађане у финалним фазама креирања закона или политике, на праксу систематичних и транспарентних консултација од самог почетка процеса. Осим тога, остварен је конкретан напредак у имплементацији два АП ОГП, усвојени су планови интегритета прве генерације, и промовисани су грађански буџети. Потребно је веће укључење ОЦД у креирање прописа и процес јавне политике. Потребно је да ОДУ буду још проактивнији у размени информација и да равномерније примењују постојеће норме и осигурају партиципацију грађана и ОЦД. Такође је неопходно израдити читав спектар законодавних активности и изградње капацитета у вези са контролним механизмима и партиципацијом грађана. Генерално говорећи, потребна је већа проактивност ОДУ у објављивању информација онлајн. Са друге стране, постоје неочекиване позитивне промене које укључују резултате у области УЈФ и стабилизацији јавних финансија, где се ради више (резултати РЈУ) са мање (рационализована администрација), повећања свести запослених у ЈУ о њиховој улози као пружалаца услуга као и промени односа запослених у ЈУ према грађанима. Са друге стране, негативне неочекиване промене потичу из занемаривања значајних делова програма РЈУ, као што су ПЦ 5, и честих избора, недостатка оснаживања руководилаца, и даља политизација руководства ЈУ. Постојао је читав низ фактора који покрећу РЈУ, укључујући и екстерне факторе, као што су програм придруживања ЕУ, политички дијалог, техничка помоћ коју пружа СИГМА, али и интерни фактори, као што су приоритети ВРС у односу на поједине циљеве. Повећање делотворности у имплементацији РЈУ захтева већи степен власништва од стране ВРС. Већи број ограничавајућих фактора и препрека потиче углавном из начина на који је Стратегија РЈУ осмишљена, фискалних криза, избора, реорганизације и кадровских промена, недостатка капацитета, и одлагања финансијских средстава. Осим тога, ту је и одређени број других питања, као што су неодговарајуће функције планирања, праћења и координације. |
5.3.1 ЈЦ 3.1: Делотворност 19 мера у оквиру пет Посебних циљева АП РЈУ 2015-2017
Финални извештај по АП РЈУ 2015-2017 се састоји од Финалног извештаја и његових прилога, објављених 6. марта 2018. (у даљем тексту: Финални извештај).100 АП је садржао 47 планираних
100 Извори: xxxx://xxxxx.xxx.xx/xxxxxxx-xxxxx-xxxxxx/
резултата у оквиру 19 мера и пет ПЦ. Резултати су у ствари формулисани као циљеви на нивоу учинака и резултата. Према Xxxxxxxx извештају, 33 од ових циљева (или 70%) је реализовано са преко 50%, док је 23% остварено у потпуности, а 47% делимично. Истовремено, 52% активности је реализовано у целости, а 20% делимично, што указује на ниво ефикасности. Међутим, постоје и додатно идентификовани резултати за 2018, на основу чега се процењује да је 50% резултата из АП РЈУ 2015-2017 остварено до времена израде овог извештаја.
Иако постоји индикатор СБ „Делотворност власти“ за ниво свеукупног општег циља (ОЦ), и иако постоје СИГМА Принципи и индикатор WЕФ који израђује СБ на нивоу пет ПЦ, ипак не постоје индикатори на нивоу 19 мера у оквиру пет ПЦ. Према томе, мерење учинка на нивоу мера није било могуће. Према томе, мерење и процена учинка били су ограничени на ниво 47 резултата.
Табела 15. Финални извештај о спровођењу АП РЈУ 2015-2017 – Семафор учинка на нивоу ОЦ и ПЦ
АП РЈУ 2015-2017 Семафор учинка Финалног извештаја
Општи циљ (ОЦ): Даље унапређење рада јавне управе у складу са принципима Европског административног простора/ обезбеђивање високог квалитета услуга грађанима и привредним субјектима / економска стабилност /
повећање животног стандарда.
Индикатор, Почетна вредност-ПВ, Циљна вредност-ЦВ, и остварена вредност-ОВ: | |||||
Кључни учинак: | Остварена циљна вредност: | З. | Циљна вредност није остварена: | Ц. | |
Индикатор делотворности власти (Светска банка) – перцентилно рангирање (0-100)101 ПВ (2013): 51.18 ЦВ (2018 за 2017): 53-55 ОВ (2014): 58.17 ОВ (2015): 56.73АВ (2016): 56.25АВ (2017): 60.85 | |||||
Посебни циљеви (ПЦ):
ПЦ 1: Унапређење
организационих и функционалних
подсистема јавне управе
ПЦ 2: Успостављање
усклађеног јавно- службеничког система
ПЦ 3: Унапређење
управљања јавним финансијама и јавним
заснованог на заслугама и набавкама
унапређење управљања људским ресурсима
ПЦ 4: Повећање правне ПЦ 5: Повећање
сигурности и унапређење партиципације грађина,
пословног окружења и унапређење одговорности квалитета пружања јавних у обављању послова ЈУ услуга
Индикатори, почетне вредности-ПВ, циљне вредности, и остварене вредности АВ за сваки ПЦ:
Кључни учинак:
XXXXX XXX 4102Ц. ПВ (2014): 2
ЦВ(2017): 3
ОВ (2017): 2
Остварена циљна
вредност
XXXXX XXX 3103З. ПВ (2014): 4
ЦВ(2017): 4
ОВ (2017): 4
З.
Циљна вредност није остварена:
Ц.
XXXXX XXX 6104З.
ПВ (2014): 2
ЦВ (2017): 3
ОВ (2017): 4
XXXXX XXX 5105Ц.
ПВ (2014): 4
ЦВ(2017): 5
ОВ (2017): 4
XXXXX XXX 3106Ц.
ПВ (2014): 3
ЦВ(2017): 4
ОВ (2017): 3
ОДУ
Влади
одговорне
Профес. Јавне службе
МТ Буџетски оквир
Интегритет у ЈУ
WЕФ ПЈУ 2107З.
ПВ(2014-15): 3,6
ЦВ(2017-18): 3,8
ОВ (2017-18): 3,9
XXXXX XXX 3108Ц.
ПВ (2014): 2
ЦВ (2017): 3 ОВУ(Љ2Р01ЈУ7): 2
Пружање услуга грађ.
XXXXX XXX 5109 З.
ПВ (2014): 2
ЦВ(2017): 3
Добар правни оквир
ОВ (2017): 4
ЈУ
WЕФ ПЈУ 2110З.
ПВ(2014-15): 3,6
ЦВ(2017-18): 3,8
ОВ Т(2р0а1н7сп-1а.8П):о3л,и9тике
Транспар. Политике
101 xxxx://xxxx.xxxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxx/xxx/#xxxx
102 Сигмин Принцип 4: Број органа који су одговорни Влади, Председнику Владе, или Народној скупштини. Линк: Извештај о
полазном мерењу – Принципи јавне управе – Србија, СИГМА 2015, xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxxxx-Xxxxxxxxxxx- 2015-Serbia.pdf
103 Ibid. . Xxxxxx Xxxxxxx 3: Мера у којој су успостављени и примењују се политички и правни оквир за професионалну и усклађену јавну управу.
104 Ibid. СИГМА Индекс снаге MTBF.
105 Ibid. Сигмин Принцип 5: Мера у којој су успостављене и пружају се услуге усмерене на грађане.
106Ibid. Сигмин Принцип3: Мера у којој су успостављени и примењују се системи интегритета и борбе против корупције у ЈУ
109Ibid. Сигмин Принцип 5: Мера у којој је успостављен и примењује се правни оквир за добру управу.
XXXXX XXX 3111 Ц.
ПВ (2014): 4
ЦВ (2017): 5
ОВ (2017): 4
Праведан
плата
систем
XXXXX XXX 2112Ц.
ПВ (2014): 3
ЦВ(2017): 4
ОВ (2017): 3
Аналит. Алатке ЈУ
XXXXX XXX 4113З.
ПВ (2014): 4
ЦВ(2017): 4
ОВ (2017): 4
Контролни механизми
Једини индикатор за ОЦ у оквиру АП РЈУ 2015-2017 (Индикатор делотворности власти СБ)
указује на веома позитиван тренд. Овај композитни индикатор је осмишљен у оквиру Пројекта СБ за глобалну управу са циљем да идентификује перцепције квалитета јавне и државне управе, степен њихове независности од политичког утицаја, квалитет формулисања и спровођења јавних политика, и кредибилитет посвећености владе тим политикама. Полазно стање из 2013. је износило 51.18, док је за 2017. циљна вредност постављена између 53 и 55. Остварен је резултат 56.25 за 2016 односно 60.85 за 2017. (мерење СБ у 2018). За свеобухватнију и релевантнију процену били би неопходни додатни индикатори за Општи циљ осим овог обавезног индикатора за ССП. За комплетан преглед резултата на свим нивоима (на нивоу ОЦ, ПЦ, мера, и резултата), видети Прилог 8 (Финални извештај о спровођењу АП РЈУ 2015-2017 – семафор учинка).
Степен достизања пет Посебних циљева из АП РЈУ 2015-2017 (И-3.1.1) варира. Индикатори СИГМА-е и WЕФ индикатори за ПЦ, мерени средином 2017, показују да је свеукупни учинак унапређен. Следећи параграфи – услед избора, формата и обухвата индикатора, као и због протока времена од средине 2017. (крајњи рок за најновији СИГМА извештај о праћењу) – не укључују све резултате остварене до краја 2018. Ти резултати који су остварени током 2018. су у мери у којој је то било могуће представљени у даљем тексту, за сваку од 19 мера. Најважнији међу тим резултатима су представљени и текстуалним оквирима који су наглашени бојом.
По ПЦ 1 (који се односи на СИГМА Принцип 4), број органа одговорних Влади не показује напредак према мерењу СИГМА-е 2017. Унапређења су остварена након крајњег рока за СИГМА мерење, како је и наведено у Финалном извештају о спровођењу АП ПАР 2015-2017. Индикатор WЕФ – Транспарентност креирања политике Владе указује на пуно остварење релативно скромног циља - испод вредности за Србију за 2010 и испод било које средње вредности за WЕФ. СИГМА извештај констатује да од 2015. није остварен никакав значајан напредак у транспарентности процедура у поступку одлучивања Владе. Очекује се напредак у погледу јасно дефинисане временске линије за процес израде предлога које разматра Влада, свеобухватније разматрање таквих предлога са становишта приуштивости и усклађености политике, и у погледу објављивања дневног реда пре формалне седнице Владе (И-3.1.2).
По ПЦ 2 (који се односи на СИГМА Принцип 3), мера у којој постоји и примењује се политички и правни оквир за професионалну и усклађену јавну управу, не показује никакав напредак, јер је – имајући у виду веома изазован задатак – циљна вредност постављена на исти ниво као полазна вредност. Мера у којој институционална структура омогућава доследне праксе у области УЉР у целој ЈУ показује напредак. Међутим, није дошло до побољшања у мери у којој је система плата у ЈУ праведан и транспарентан и примењује се у пракси. Упркос усвојеним изменама Закона о државним службеницима на које се дуго чекало, а усвојене су у децембру 2018, упоредо са усвајањем Оквира компетенција (што није рефлектовано у Сигмином Финалном извештају о праћењу 2017), Учинак по ПЦ 2 у односу на постављене индикаторе је унапређен али није у потпуности повољан. Разлог оваквог ограниченог напретка је што је ВРС
112Ibid. Сxxxxx Xxxxxxx 0: Мера у којој процес израде јавних политика на најбољи начин користи аналитичке алатке.
113Ibid. Сигмин Принцип 4: Мера у којој постоје механизми за делотворну контролу и вршење контроле над организацијама ЈУ.
у децембру 2018. продужила рок за имплементацију потребних мера и закона до краја 2019
(И-3.1.3).
По ПЦ 3, СИГМА индекс средњорочног буџетског оквира za rashode (МТБФ) показује веома значајан напредак у правцу достизања циљне вредности. Према Сигмином Извештају о праћењу, дошло је до побољшања кредибилитета пројекција из МТБФ. Унапређен је квалитет анализе ризика Фискалног савета (ФС) за период 2017-2019, кроз укључивање информација о ризицима по основу државних гаранција у корист државних предузећа (ДП). Одређени број других напредака, као на пример ПР УЈФ и Стратегија ПИФЦ, допринели су свеукупно позитивном резултату праћења по ПЦ 3 - који је индиректно мерен овим јединим СИГМА индикатором (И-3.1.4).
По ПЦ 4 (који се односи на СИГМА Принцип 5), мера у којој је успостављена и примењује се политика пружања услуга оријентисана на грађане не показује промене у односу на полазну вредност. Главни разлози одсуства напретка су, према наводима из СИГМА извештаја, лоша координација вишеструких стратегија, неефикасна расподела недовољних ресурса за унапређење услуга, и различити нивои квалитета и дигитализације кључних регистара. Осим тога, постоје само ограничени капацитети за праћење учинка у пружању услуга и за пружање помоћи ресорним министарствима и агенцијама у трансформисању пружања услуга. За разлику од тога, мера у којој је успостављен и примењује се законски оквир за добру управу превазилази постављену циљну вредност. Успостављен је правни оквир за функционисање ЈУ, иако је потребна делотворнија институционална структура и сарадња унутар и између институција ради боље имплементације законодавства. Осим тога, мера у којој процес израде политике на најбољи начин користи аналитичке алатке (СИГМА Принцип 2), не показује никакво померање за полазне вредности, јер су се остварена унапређења, као на пример усвајање ЗПС, догодила тек у 2018. Иако су процене утицаја прописа за нацрте предлога свеобухватне и РСЈП их враћа на ажурирање подносиоцима, СИГМА извештај констатује да квалитет процене утицаја варира, а питањем имплементације и праћења се тек треба позабавити. Осим тога, финансијске информације за процену финансијских утицаја (ФИА) и РИА нису увек усклађене. Иако РСЈП у редовном раду разматра квалитет РИА, он нема увек мандат да враћа неквалитетне процене утицаја на дораду. Свеукупно, препознаје се одређени број остварених напредака али у неким областима унапређења нису успела да доведу до постизања циљних вредности. ( И-3.1.5).
По ПЦ 5 (који се односи на СИГМА Принцип 3), мера у којој су у ЈУ успостављени и спроводе се системи интегритета и борбе против корупције, према СИГМА извештају не показује напредак у односу на полазну вредност. Кључни разлози укључују чињеницу да нису биле усвојене измене ЗДС, слаба примена новог Закона о систему плата, и одложено усвајање Закона о Агенцији за борбу против корупције.114 Као што је случај и по ПЦ 1, WЕФ индикатор транспарентности у креирању политике Владе показује пуно достизање релативно скромне циљне вредности. Како је раније наведено, СИГМА извештај је комплементаран праћењу WЕФ, при чему има и критичнији тон. И коначно, мера у којој постоје механизми који осигуравају делотворне контроле и контроле над радом организација ЈУ (СИГМА Принцип 4), не показује остварен напредак, јер такав напредак није ни био планиран. Даљи развој контролних механизама није био међу приоритетима ВРС ( И-3.1.6).
У следећем делу, процена је усредсређена на 19 мера (укључујући 47 планираних резултата). За сваки ПЦ, ова кључна достигнућа су дата као додатак горњој процени и укључују ажурирање стања у достигнућима оствареним током 2018.
114 Одговарајуће измене ЗПС су усвојене у децембру 2018.
Табела 16.АП РЈУ 2015-2017 „Семафор“ учинка за мере и резултате из Финалног извештаја
ПЦ 1: Унапређење организационих и функционалних подсистема јавне управе | ПЦ 2: Успостављање усклађеног јавно- службеничког система заснованог на заслугама и унапређење управљања људским ресурсима | ПЦ 3: Унапређење управљања јавним финансијама и јавним набавкама | ПЦ 4: Повећање правне сигурности и унапређење пословног окружења и квалитета пружања јавних услуга | ПЦ 5: Повећање партиципације грађина, унапређење одговорности у обављању послова ЈУ |
Кључни учинак: З Зелено: урађено > 90% Ж Жуто: Урађено > 50% Ц Црвено: урађено < 50% Нови резулт. 2018 резултати! | ||||
М1: Спроведено организационо и функционално реструктурисање ЈУ 6 Резултата/исхода: | М1: Успостављен радних односа и плата у ЈУ 2 Резултата/исхода: | М1: Израђен програм реформе управљања јавним финансијама 1 Резултат/Исход: | М1: Унапређен законодавни процес и управљање јавним политикама Владе 1 Резултат/Исход: | М1: Унапређење партиципације јавности у ЈУ & информисање о ЈУ и јавним финансијама 2 Резултата/исхода: |
Ж 111 Рационализација | Ц 211 Полазне основе за УЉР: Усклађена радна права, ЉР по заслугама, Деполитизација | З 311 Израђен / усвојен ПР УЈФ | Ж 411 Регулаторна стратегија/ ПУП | Ж 511 Сви подаци / инфо ЈУ ЛСУ на Интернету усклађени |
Ж 112 Оптимизација (ФА) | ||||
Ц 113 Спроведена оптимизација | Ж 512 Грађани/ОЦД консултације закон/политика | |||
Ж 114 Оптимизација комуникација | Ц 212 Транспарентан и праведан систем плата | |||
Ц 115 Везе са учинком | ||||
Ц 116 ЈУ е-Регистри | ||||
М2: Унапређење послова ЈУ у области децентрализације & деконцентрације 2 Резултата/исхода: | М2: Унапређене функције УЉР у ЈУ 4 Резултата/исхода: | М2: Унапређење процеса планирања и израде буџета 2 Резултата/исхода: | М2: Унапређење управних поступака & поступање ДУ/ЈУ у вези са правима грађана, обавезама, правним интересима 4 Резултата/исхода: | М2: Јачање интегритета и етичких стандарда у ЈУ и смањење корупције 2 Резултата/исхода: |
Ж 121 Оквир за децентрализацију | Ц 221 УЉР запошљавање, подршка даљој деполитизацији | Ж 321 Вишегодишње планирање и ПББ ЈУ/ЛСУ | Ж 421 ЗОУП и координација | Ц 521 Запослени у ЈУ – етички стандарди и интегритет |
Ц 122 Финансијски оквир за ЛСУ | Ц 222 Институционални/политичк и оквир за УЉР у ЈУ подела политика / спровођење | Ж 322 Капитални пројекти | Ж 422 Употреба ИТ система Портал е- управе, Е-ЗОУП | З 522 Унапређена заштита узбуњивача |
Ж 223 ЉР компетенције, флуктуација, упражњена рм, одлагања ЗДС | Ж 423 ЗОУП кадровске и орг потребе | |||
Ц 224 УЉР капацитети | Ж 424 ЈУ одговара грађанима | |||
М3:Унапређење управљања јавним политикама 3 Резултата/исхода: | М3: Развијене/координисане основне функције УЉР за шири систем ЈУ 4 Резултата/исхода: | М3: Унапређени системи ЈИФК и интерна ревизија 3 Резултата/исхода: | М3: Реформисане инспекције, повећана правна сигурност. 3 Резултата/исхода: | М3: Ојачани механизми екст/инт контроле у ЈУ 2 Резултата/исхода: |
Ж 131 Нови систем управљања јавним политикама | Ж 231 основа за систем обуке у органима ЈУ | З 331 Усвојена стратегија ЈИФК | Ж 431 Нови оквир за инспекције / информисање | Ц 531 Контролни механизама |
Ж 132 МТ & годишње планирање приоритета ВРС | З 232 Нормативни оквиру за УЉР за ЈУ/ЛСУ | Ц 332 ФУК на централном нивоу, информисаност | Ж 432 Координација инспекција | З 532 Капацитети Управне инспекције |
Ж 133 Систем управљања политикама/законим а Транспарентност | З 233 капацитети ЛСУ за УЉР | Ц 333 Функција ИР код буџетских корисника | Ж 433 Нови систем инспекцијског надзора | |
З 234 Систем ЛСУ за обуку/Савет | ||||
М4: Успостављени механизми координације за е- управу | М4: Унапређен рад буџетске инспекције 1 Резултат/исход: | М4: Уведени механизми за осигурање квалитета јавних услуга 1 Резултат/исход: | ||
З 141 Е-управа:
правни основ, развој, руковођење и координација
Ж 142
Интероперабилност ИС између ЈУ и ЛСУ З 143 Промовисање нових е-услуга коришћењем
регистара
:
З 351 Систем XX
унапређен
М5: Унапређен систем јавних набавки
1 Резултат/исход:
Ц 441Развој система квалитета за јавне услуге
З 341 Капацитети Буџетске инспекције
3 Резултата/исхода:
Табела 17. Преглед учинка планираних резултата и активности АП РЈУ 2015-2017 (до краја 2017)
Укупан број планираних резултата по ПЦ | Остварени резултати (остварено преко 80%) | Делимично остварени резултати (остварено преко 50%) | Неостварени резултати (остварено мање од 50%) | % имплементираних активности | |
ПЦ1: Под-системи ЈУ | 14 | 2 | 8 | 4 | 53% |
ПЦ2: УЉР и РЉР | 10 | 3 | 2 | 5 | 51% |
ПЦ3: УЈФ и јавне набавке | 8 | 4 | 2 | 2 | 65% |
ПЦ4: Правна сигурност, пословно окружење, и пружање услуга | 9 | 0 | 8 | 1 | 51% |
ПЦ5: Партиципација грађана и одговорност ЈУ | 6 | 2 | 2 | 2 | 45% |
Укупно: | 47 | 11 (23%) | 22 (47%) | 14 (34%) | 52% |
33 (или 70%) остварено преко 50% | |||||
Иако РЈУ не би требало да буде ограничена на усвајање закона, прописа и јавних политика, него да укључује и њихову имплементацију ради постизања конкретних резултата, усвојен је одређен број важних закона и прописа као неопходан предуслов за достизање циљеве реформе дефинисаних у Стратегији РЈУ. Комплетан списак усвојених закона и предлога који чекају усвајање дат је у прилогу 5. У следећем делу извештаја даје се сумаран преглед резултата по ПЦ и мерама. Препреке и одлагања су предмет дела 5.5.2.
82% анкетираних испитаника наводи да је пет ПЦ остварено у одређеној мери, док 18% наводи да нису остварени у већој мери.115
Око 60% испитаника наводи да је ПЦ 1 (Унапређење организационих и функционалних подсистема јавне управе) остварен у одређеној мери, а 20% наводи да је остварен у значајној мери.116
50% испитаника сматра да је ПЦ 2 (Успостављање усклађеног јавно-службеничког система заснованог на заслугама и унапређење управљања људским ресурсима) остварен у одређеној мери, док преосталих 50% сматра да није уопште остварен или не у пуној мери.117
Резултати евалуационе анкете о делотворности АП РЈУ 2015-2017:
115 Анкетно питање # 2: Делотворност АП РЈУ 2015-2017.
116 Анкетно питање # 3: Процена у складу са Посебним циљем 1 из АП РЈУ 2015-2017 / Унапређење организационих и функционалних подсистема јавне управе.
117 Анкетно питање # 4: Процена у складу са Посебним циљем 2 из АП РЈУ 2015-2017 / успостављање усклађеног јавно- службеничког система и унапређење управљања људским ресурсима.
Око 84% испитаника сматра да је ПЦ 3 (Унапређење управљања јавним финансијама и јавним набавкама) остварен у одређеној мери или не посебно, док осталих 16% сматра да је циљ остварен у великој мери.118
80% испитаника наводи да је ПЦ 4 (Повећање правне сигурности, унапређење пословног окружења и квалитет пружања јавних услуга) остварен у одређеној мери док 20% сматра да је циљ остварен у великој мери.119
Око 87% испитаника сматра да је ПЦ 5 (Повећање учешћа грађана и одговорности јавне управе) остварен у великој мери или у одређеној мери, а осталих 13% сматра да није у потпуности остварен.120
5.3.1.1 ПЦ 1: Унапређење организационих и функционалних подсистема јавне управе (И- 3.1.2) |
У поређењу са Стратегијом РДУ из 2004, Стратегија РЈУ из 2014. је амбициозно проширила обухват са система ДУ на систем ЈУ. ПЦ1 има за циљ да успостави потребни законски основ и јединствене стандарде за вршење послова ЈУ, уз утврђивање надлежности и функција органа државне управе (ОДУ), и повећање коришћења информационих и комуникационих технологија (ИКТ) у целој ЈУ. Надаље, ПЦ1 има за циљ да омогући вертикалну и хоризонталну координацију и одговорност на свим нивоима ЈУ, да уреди процесе везане за јавне политике и повећа капацитете за успостављање делотворног система стратешког планирања и координације политике.
Према Финалном извештају, од укупно 14 планираних мера у оквиру првог ПЦ 14,3% (два планирана циља) и 53% активности је реализовано у потпуности. Према томе, што је случај и са другим ПЦ, постоје неостварени резултати у којима активности касне, односно чека се имплементација преосталих активности. Остварени резултати су развој, управљање и координација законског оквира за е-управу (1.4.1.) и промовисање нових е-услуга уз коришћење регистара (1.4.3), у оквиру мере “Успостављање усклађеног јавно-службеничког система” (1.4).
Кључна достигнућа у оквиру ПЦ 1 и његове 4 мере
Успешна рационализација, тј. "свођење на праву меру" броја запослених у ЈУ, смањење број запослених за око 48.000 од укупно око 500.000; Спроведена хоризонтална функционална анализа (ХФА) за 94 органа, и седам вертикалних функционалних анализа (ВФА), и израђен један ХФА АП и осам ВФА АП. Док је ХФА АП слабо имплементиран, за разлику од тога ВФА АП је реализован у потпуности за МФ, и скоро у потпуности за Министарство просвете; Израђена је анализа за израду нацрта стратегије децентрализације (Програм реформе ЈЛС); Омогућена међуопштинска сарадња са израђеним моделима и могућностима финансирања, као "изворни" а не "поверени" послови ЈЛС – значајна промена; Усвојен сет нових АПЦПВ. Успостављен нови јединствени национални попис (рок за завршетак 2021.) са око 2.500 управних поступака за привредне субјекте и усвојено 188 стандардизованих управних поступака за ЈЛС у девет области; Основана нова Канцеларија Владе за ИТ и е-управу и успостављен стратешки оквир за е-управу – Стратегија развоја е-управе за период 2015-2018 и АП 2015-2016; Усвојен нови Закон о електронској управи 5. априла 2018; |
118 Анкетно питање # 5: Процена у складу са Посебним циљем 3 из АП РЈУ 2015-2017 / Унапређење управљања јавним финансијама и јавним набавкама.
119 Анкетно питање# 6: Процена у складу са Посебним циљем 4 из АП РЈУ 2015-2017 / Повећање правне сигурности, унапређење пословног окружења и квалитета пружања услуга.
120 Анкетно питање #7: Процена у складу са Посебним циљем 5 из АП РЈУ 2015-2017 / Повећање партиципације грађана и одговорности јавне управе.
Успостављен нови портал отворених података за размену података са 48 сетова података (хттпс://дата.гов.рс); Развијено и омогућено 653 нових е-услуга за грађане и привредне субјекте од стране 141 институције преко новог националног портала за е-управу (xxxxx://xxx.xxxxxxx.xxx.xx/), са шест главних база података које садрже око 80% свих званичних евиденција и преко 760.000 корисника. Електронска плаћања омогућена почев од децембра 2017; Евалуациони резултати стручних фокус група и анкета су практично подвукли следеће резултате у оквиру ПЦ 1: (а) у јуну 2018 усвојене су измене и допуне Закона о ЈЛС и комуналној полицији; (б) спроведене су припреме за израду стратегије децентрализације, укључујући партиципаторно планирање следећих корака уз обезбеђена финансијска средства; (б) спроведена оптимизација (нелинеарна рационализација) броја запослених у ЈУ; (г) усвојен сет АПЦПВ уз редовно месечно извештавање у оквиру група за имплементацију; (в) Усвајање Закона о планском систему Републике Србије; и (д) израђен јединствени информациони систем.121 |
Ажурирање стања за 2018: |
Извештај за 2018 за АП РЈУ 2018-2020 показује за ПЦ 1 стопу остварења резултата од 57% и стопу имплеменираних активности од 20%. Овде наводимо кључна достигнућа за 2018: (а) број запослених у ЈУ је додатно смањен за 0.7%; (б) РСЈП је покренуо нови интернет сервис аналитичких услуга за ЈЛС; (в) усвојене су измене и допуне Закона о ЈЛС; (г) започео је рад на изради нацрта полазних основа за Реформу ЈЛС (децентрализација); (д) усвојен је и ступио на снагу Закон о планском систему Републике Србије са две уредбе; (ђ) постао је оперативан Јединствени информациони систем за планирање и имплементацију јавних политика; (е) унапређена је интероперабилност за размену података између ОДУ; (ж) повећан је унос (50%) у Регистар грађана и порасла је примена; (з) усвојен је пропис о Мета-регистру; (и) започео је рад на изради Програма развоја е-управе 2019-2021; (ј) све евиденције грађана су пренесене у електронску форму. Током 2018, ОДУ су размењивале 70% података електронским путем, за разлику од постављене циљне вредности од 30%. |
Детаљна процена делотворности четири мере у оквиру ПЦ 1 дате су у Прилогу 18. Статус имплементације ових мера и сумарна процена дати су у даљем тексту:
М 1.1: Спровођење организационог и функционалног реструктурисања.
Статус: Делимично реализовано
Сумарна процена делотворности за М 1.1: Организационо и функционално реструктурисање реализовано је само делимично, услед одложеног финансирања и других фактора. међутим, рационализација ЈУ је највећим делом завршена. Имплементација акционих планова проистеклих из хоризонталних и вертикалних функционалних анализа (ФА), и Програм оптимизације ВРС, показују напредак, иако уз одлагања. Имплементација се суочава са више препрека, као што су недовољан осећај власништва, неделотворна комуникација између ОДУ, и непостојање управљачке одговорности. Није јасно шта ће се десити са функцијом екстерне координације за имплементацију Програма оптимизације ВРС након истека мандата јединице за управљање пројектима СБ. Такође постоје кашњења у успостављању Централног регистра становништва, повезивању процеса оптимизације и мерења учинка, у успостављању електронског регистра ЈУ, и успостављању регулаторних услова за оснивање јединица за у ОДУ за планирање јавних политика (аналитичке јединице).
М 1.2: Унапређење послова децентрализације и деконцентрације
Статус: Делимично реализовано
Сумарна процена делотворности за М 1.2: Што се тиче унапређења послова ЈУ у вези са де- централизацијом и деконцентрцијом, припремљене су основе за нову стратегију
121 Експертска фокус група за ПЦ 1 одржана је у Српско-Корејском ИТ приступном центру дана 14.11.2018.
децентрализације (тј. Будућег Програма реформе ЈЛС). Тај процес је одлаган великим делом због буџетских ограничења, али и због ниског приоритета који ВРС придаје овом питању. Ипак, конкретни резултати укључују омогућену нову међууопштинску сарадњу. Јединице ЛС су добиле важна нова овлашћења и покренут је интернет портал аналитичких услуга ЛС који је сада у употреби. Ова услуга обезбеђује обједињене и упоредиве друштвено-економске податке о јединицама ЛС из више важних база података, који раније нису били на располагању креаторима политике, пословним субјектима и грађанима.
М 1.3: Унапређење Владиног система управљања јавним политикама.
Статус: великим делом реализовано
Сумарна процена делотворности за М 1.3: У погледу унапређења управљања јавним политикама остварен је веома добар напредак, јер су заокружени нормативни и институционални оквир. Такође је остварен напредак у погледу рационалности и усклађености свеукупне структуре министарстава и других тела субординисаних централној влади. Усвојен је ЗПС и две пратеће уредбе. Нови јединствени информациони систем за управљање јавним политикама је оперативан од краја 2018. На тај начин су учињени кораци у правцу повећане транспарентности и делотворности процедура за одлучивање на нивоу Владе и за успостављање јединственог система планирања и спровођења јавне политике.
М 1.4: Успостављање солидних механизама координације који омогућавају усклађен развој и функционисање е-управе.
Статус: Великим делом реализовано
Сумарна процена делотворности за М 1.4: Успостављање механизама координације за е- управу добро напредује, али још увек није постигнута пуна интероперабилност. Иако је нови законски и институционални оквир за е-управу још увек у развоју, покренут је широк спектар нових е-услуга за грађане и привредне субјекте, уз коришћење различитих регистара ЈУ. Интероперабилност је отежана различитим препрекама везаним за развој инфраструктуре, безбедност, и потребу за холистичким регулаторним оквиром. Да би се превазишле ове препреке у изради је нови програм развоја е-управе (2019-2021), за који се планира да буде усаглашен са новим ЗПС, и израђен је нацрт полазних основа. Усвојен је Закон о регистру становништва. Међутим, његова имплементација је отежана различитом организацијом више база података, ограниченом координацијом између ОДУ, и сложеношћу питања омогућавања електронске размене података из званичних евиденција.
Текстуални оквир 1. Важна ажурирања Финалног извештаја # 1: Покренут Интернет портал аналитичких услуга ЈЛС
После две године сарадње, МДУЛС, РСЈП, И СКГО су, 20. децембра 2018, покренули пионирски аналитички онлајн алат на сајту Републичког секретаријата за јавне политике (xxxxx://xxxx.xxx.xx/) са различитим подацима релевантним за локалну самоуправу. База података садржи све већи број сетова података корисних за креирање политике на централном и локалном нивоу, као и за грађане и привреду, који омогућава приступ подацима без преседана за унакрсно табулирање, поређење међу ЈЛС, постављање мерила, итд. База ће бити инструмент за следеће кораке у децентрализацији и развој повољног привредног окружења, итд.
Текстуални оквир 2. Важна ажурирања Финалног извештаја # 2: НСРС усвојила Закон о планском систему
Успостављен је комплетан нормативни оквир према коме ће се по одређеном редоследу предузимати читав низ корака у правцу Система за планирање јавних политика, укључујући и двогодишњи период усклађивања за постојећа документа јавних политика. Усвојене су и две пратеће уредбе у јануару односно фебруару 2019. (“Уредба о управљању јавним политикама, анализи ефеката јавних политика и прописа и садржају појединачних докумената јавних политика” и “Уредба о методологији за израду средњорочних планова”, уз подршку коју је пружио XXX); И коначно, успостављен је Јединствени информациони систем (ЈИС) за планирање и праћење јавних политика. Обука корисника Система је започела у децембру 2018. Извештај о имплементацији РЈУ за 2018. је израђен уз коришћење ЈИС.
55.3.1.2 ПЦ 2: Успостављање усклађеног јавно-службеничког система заснованог на заслугама и унапређење управљања људским ресурсима (И-3.1.3) |
Главно настојање у оквиру овог циља је конзистентна имплементација професионализације, деполитицизације, и система ЉР заснованог на заслугама, на основу начела „иста плата за исти посао“, нагласак на модернизацији система стручног усавршавања, и повезивање Централне кадровске евиденције са системом плата у Управи за трезор.
Према наводима Финалног извештаја, од укупно 10 планираних резултата у оквиру три мере по ПЦ2, у потпуности је реализовано 30% (три резултата), а у потпуности је спроведено и 51% активности. Постигнути резултати укључују (а) нормативни оквир на нивоу АП Војводина и ЛСУ за развој функција УЉР (2.3.2.); (б) унапређени капацитети запослених у локалној самоуправи за УЉР (2.3.3), и; (в) усклађен, континуиран и одржив систем обуке за ЈЛС (2.3.4). Сва три резултата су у оквиру мере 3: Развој и координација основних функција УЉР у ЈУ.
Кључна достигнућа у оквиру ПЦ 2 и његове три мере
Израђен је оквир политике за УЉР и усвојен је нормативни оквир за реформу система плата, а имплементација је одложена за 1. јануар 2020; Утврђен је Каталог послова у јавним службама и организацијама; НАЈУ је основана и функционална од 1. јануара 2018; Припремљен је нови јавно-службенички систем за АП Војводини и ЈЛС у правцу нових компетенција и реформе система плата; Нови Закон о запосленима у ЈУ у АП Војводина и ЈЛС је удвостручио обухват јавно- службеничког система у РС са 23.237 на 53.055 државних службеника; Усвојена Стратегија стручног усавршавања запослених у ЈЛС и успостављена је Мрежа СКГО за УЉР у 130 јединица које се баве УЉР у ЈЛС; више од 260 обука за јачање капацитета за управљање ЉР за запослене у ЈЛС; |
Резултати евалуације кроз фокус групе и анкете посебно подвлаче достигнућа у области измена Закона о државним службеницима, које укључују полазне основе Владе за успостављање савременог система управљања ЉР и унапређења управљачке одговорности као и израду мапе пута за имплементацију, и усвајање од стране Савета за РЈУ у новембру 2017. Резултати спроведених фокус група и анкета говоре похвално и о осталим деловима правног оквира за ЉР, као и о новом Каталогу послова и Закону о систему плата у ЈУ.122 |
Ажурирање стања за 2018: |
Према извештају о спровођењу АП РЈУ 2018-2020 за 2018, остварено је 50% резултата и 100% активности планираних у оквиру ПЦ 2. Овде наводимо кључна остварења током 2018. и почетком 2019: (а) ВРС је 21. јануара 2019. усвојила измене Закона о државним службеницима са Оквиром компетенција за државне службенике, који ступа на снагу 4. фебруара 2019. Одговарајући упитници су послати свим запосленима у ОДУ; (б) НСРС је усвојила измене и допуне Закона о државним службеницима у правцу постизања запошљавања по заслугама и деполитизације, оцене учинка, и јачања интегритета и одговорности; (в) 16. јануара 2019, ВРС је усвојила подзаконски акт о интерним и јавним конкурсима за запошљавање у ОДУ и подзаконски акт о процени учинка јавних службеника; (г) финализиране су измене нормативног оквира за реформу плата за јавне агенције; и (д) ВРС је 7. фебруара 2019. усвојила прописе о НАЈУ и четири програма стручног усавршавања, и успоставила централни регистар програма стручног усавршавања. |
Детаљна процена делотворности три мере у оквиру ПЦ 2 налази се у Прилогу 18. Овде се даје статус имплементације ове три мере и сумарна процена ефикасности ових мера:
М 2.1: Успостављање усклађеног система радних односа и плата у ЈУ на основу транспарентности и правде.
Статус: Делимично реализовано
М 2.2: Унапређење функције УЉР у државној управи кроз стратешки приступ и увођење нових инструмената и јачање капацитета за управљање ЉР.
Статус: Делимично реализовано
Сумарна процена делотворности за М 2.1 и М 2.2: Имплементација мера у правцу успостављања система радних односа и плата у ЈУ и мера усмерених на унапређење функције УЉР у ЈУ jе одлагана и била предмет значајне екстерне критике у погледу потребе за деполитизацијом и јавно-службеничким системом заснованом на заслугама. Током протеклог периода, додатно је порастао број привремено именованих високих државних службеника у ЈУ. Међутим, обзиром да је документ полазних основа за УЉР комплетиран у децембру 2017, и обзиром да су усвојене измене Закона о државним службеницима, могло би да се констатује да је практично заокружен оквир политике i правни оквир за професионални и усклађен јавно- службенички систем. Сада је потребно да се тај оквир имплементира са циљем да се оствари учинак на нивоу резултата. У том циљу, недавно је усвојен нови Оквир компетенција за државне службенике. Овај оквир омогућава усвајање нових норми које могу да подрже промене у јавно-службеничком систему и имплементацију нових инструмената за УЉР. Међутим, имплементација усвојених закона који се односе на реформу система плата, у правцу праведног и транспарентног система накнада за систем државних службеника одлаже се до 2020. због комплексности овог процеса (социјални дијалог) и фискалних питања. Према томе, намеравани резултати за сада нису остварени. Преостали послови укључују завршетак рада на Општем каталогу радник места у ЈУ, што ће представљати будућу основу за процену учинка државних службеника. Даљи напори су такође неопходни у јачању СУК-a и даљем развоју јединица за УЉР у ОДУ.
М 2.3: Развој и усклађивање основних функција УЉР за шири систем ЈУ (АП и ЈЛС).
122 Експертска фокус група за ПЦ 2 одржана је у Српско-Корејском ИТ приступном центру дана 15.11.2018.
Статус: Великим делом реализовано
Сумарна процена делотворности за М 2.3: Остварен је значајан напредак у правцу развоја и координације основних функција УЉР за шири систем ЈУ, што успоставља основу за систем стручног усавршавања у појединачним организацијама ЈУ. Основана је нова Национална академија за јавну управу (НАЈУ) и усвојена су подзаконска акта и четири програма стручног усавршавања. У потпуности је успостављен је стратешки и нормативни систем УЉР за АП Војводину и јединице ЛС. У текстуалном оквиру 3 сумарно су представљени развој капацитета јединица ЛС за УЉР, у оквиру успостављеног система стручног усавршавања у ЈЛС и према усвојеном програму НАЈУ за стручно усавршавање у ЈЛС који је започет изменама ЗДС.
Текстуални оквир 3. Важна ажурирања финалног извештаја # 3: Измене Закона о државним службеницима усвојене су 7. децембра 2018. Један од главних коментара Европске комисије из Извештаја о напретку за 2016. и 2018. односи се на политички утицај на више руководеће положаје, где се процењује да око 60% високих државних службеника чине вршиоци дужности (процене СУК-а су више), и многи су у том статусу већ у дужем временском периоду. Да би се решавало ово питање, према изменама ЗДС, "Руководиоци који су именовани на положаје до почетка ступања овог Закона на снагу остаће на тим положајима до истека мандата, најкасније до 1.7.2019". Имплементација ове одредбе представљаће веома битан корак у правцу деполитизације и професионализације ЈУ у Србији.
5.3.1.3 ПЦ 3: Унапређење управљања јавним финансијама и јавним набавкама (И-3.1.4) |
Стратегија РЈУ утврђује потребу да се унапреди планирање буџета, кроз увођење програмског буџета, који замењује конвенционално линијско буџетирање. Програмско буџетирање има за циљ да унапреди транспарентност и делотворност у смислу прецизнијег дефинисања активности, трошкова и конкретних очекиваних исхода на нивоу резултата и оствареног утицаја. На тај начин програмско буџетирање повезује буџетски процес са процесом стратешког планирања и извршења буџета, и ПЦ3 има за циљ да допринесе: (а) унапређењу избора и утврђивања приоритета капиталних инфраструктурних пројеката; (б) унапређењу у области управљања и контроле над јавним приходима кроз успостављање јавне интерне финансијске контроле (ПИФЦ); (в) повећање капацитета Централне јединице за хармонизацију (ЦЈХ) у оквиру Министарства финансија; (г) унапређење система јавних набавки кроз сарадњу свих релевантних институција; (д) унапређење функционалности и транспарентности система јавних набавки, и; (ђ) повећање капацитета Управе за јавне набавке (УЈН).
Према наводима Финалног извештаја, од укупно осам планираних резултата у оквиру пет мера из ПЦ3, у потпуности је остварено половина резултата односно 65% свих активности. Постигнути резултати укључују израду и усвајање ПФМ са АП, укључујући и ревизију ПФМ-а и израду нацрта новог АП за период 2019-2021 (3.1.1.), усвајање Стратегије ПИФЦ (3.3.3.), унапређење капацитета буџетске инспекције (3.4.1.), и унапређење система јавних набавки (3.5.1.).
Кључна достигнућа у оквиру ПЦ 3 и његових 5 мера
Индекс снаге СИГМА МТБФ показује веома снажан напредак, који превазилази постављену циљну вредност, захваљујући кредибилитету новог средњорочног буџетског оквира за расходе (МТБФ), и усвајање ПФМ-а 2016-2020 и Стратегије ПИФЦ 2017-2020; Отварање преговора по Преговарачком поглављу 32 (финансијска контрола); Усвајање четири узастопна програма економске реформе (ЕРП) са средњорочним оквиром макроекономске и фискалне политике, који су усклађени са Фискалном стратегијом, допринело је унапређењу средњорочног планирања. Процес израде нацрта петог циклуса ЕРП-а је благовремено завршен у јануару 2019; |
Омогућено програмско буџетирање са пројекцијама за две наредне године; Закон о буџетском систему из 2015. је прописао да је прелазак са линијског буџета на програмски буџет обавезан; јединице ЛС су у складу са тим израдиле своје буџете за 2017; Извештај о спровођењу АП за период децембар 2015 – децембар 2017 наводи да је реализовано 49% планираних активности; буџетски дефицит за 2017. је износио 3,1% а не предвиђених 7%; остварено је кумулативно повећање обима израде програмских буџета (проценат усклађености програмске структуре буџетских корисника са Упутством за израду програмског буџета): 61% за 2015, 82% за 2016, односно 85% за 2017, док је удео планова јавних набавки на Порталу за јавне набавке достигао око 90% за 2017. у поређењу са циљном вредношћу од 85%; Значајан напредак у унапређењу обухвата и квалитет извештавања о извршењу буџета, континуирана имплементација вишегодишњег програмског буџета на свим нивоима управе; Повећање усклађености програмске структуре буџетских корисника са Упутством за израду програмског буџета (око 90% за 2017) уз увођење индикатора родно одговорних буџета; Секторски средњорочни оквир расхода (МТЕФ) који је припремљен за сектор РЈУ и друге секторе у оквиру планирања Секторске буџетске подршке ЕУ (СБС); Изменама Закона о буџетском систему направљена је разлика између рада Буџетске инспекције и Интерне ревизије; Унапређење система јавних набавки које је довело до отварања преговора по преговарачком поглављу 5 и спровођења прве фазе усклађивања са правним тековинама ЕУ; У току првог тромесечја 2019. треба да буде завршена ревизија ПФМ и новог АП 2019-2021; Резултати анкете које су спровели експерти за евалуацију нарочито наглашавају достигнућа у вези са ПФМ, који укључују унапређен кредибилитет макроекономских предвиђања, даље спровођење вишегодишњег програмског буџетирања на свим нивоима управе, унапређење стратешког и законодавног оквира за спровођење финансијске контроле у јавном сектору, унапређене прописе и процедуре за јавне набавке и усвајање Стратегија ПИФЦ. |
Ажурирање стања за 2018: |
У складу са Извештајем о спровођењу АП РЈУ за 2018, остварено је 40% резултата у оквиру ПЦ3 и реализовано је 44% активности. Главна достигнућа током 2018, према наводима извештаја, укључују пуну фискалну консолидацију, имплементацију ФА за МФин, унапређење финансијског управљања и контроле (ФУК) и извештавања о Интерној ревизији, као и кадровско попуњавање Буџетске инспекције. |
Детаљан процена делотворности за пет мера по ПЦ 3 дата је у Прилогу 18. Статус имплементације ових пет мера је сумарно приказан у даљем тексту и укључује:
М 3.1: Израда Програма реформе јавних финансија.
Статус: Реализовано у потпуности
Сумарна процена делотворности за М 3.1: Први Програм реформе управљања јавним финансијама (ПФМ) и пратећи АП израђени су и у току је њихова имплементација. Поглавље 32 је отворено за преговоре. Први извештај указује на добре резултате у области УЈФ, у складу са успешним напорима ВРС у фискалној консолидацији. ПР УЈФ је ревидован за временски период 2019-2021 и израђен је нови нацрт АП за период 2019-2021. је да ће оба ова документа бити усвојена током првог тромесечја 2019.
М 3.2: Унапређење процеса планирања и израде буџета.
Статус: Великим делом реализовано
Сумарна процена делотворности за М 3.2: Напори у правцу унапређења припрема и израде буџета остварили су добар напредак, са унапређеним средњорочним планирањем и програмским буџетирањем у ОДУ и јединицама ЛС. Унапређен је обухват и квалитет извештавања о извршењу буџета. Такође је у току и процес увођења родно одговорног
буџетирања, једног од најбољих ове врсте у региону. СИГМА индекс снаге МТБФ показује веома снажан напредак, који превазилази постављену циљну вредност, захваљујући унапређеном кредибилитету новог средњорочног буџетског оквира (МТБФ). У марту 2018. је усвојен правилник који уређује садржај, рокове и поступак подношења инвестиционе документације. Очекује се усвајање још три правилника.
М 3.3: Унапређење система финансијског управљања и контроле и интерне ревизије.
Статус: Делимично реализовано
Сумарна процена делотворности за М 3.3: Са циљем унапређења ПИФЦ и интерне ревизије, усвојена је и имплементирана нова ПИФЦ Стратегија , иако под одређеним ограничењима. Израђен је нацрт новог АП и очекује се његово усвајање до краја прве половине 2019. Важније је питање потребне политичке подршке за имплементацију на свим нивоима управе и у државним предузећима и питање како креирати нови документ јавне политике који дефинише и објашњава заједнички приступ спровођењу управљачке одговорности (Извештај за Србију за 2018). Потребно је да се изради детаљна процена потребних стручних, административних и институционалних капацитета МФ, да би се осигурала функционалност ПИФЦ. Напори у правцу повећане информисаности на централном нивоу о питањима финансијског управљања и контроле (ФУК), и у правцу унапређења функције интерне контроле, до сада су остварили ограничене резултате, због преамбициозних циљних вредности и ниских капацитета, између осталог.
М 3.4: Унапређење функционалних капацитета Буџетске инспекције.
Статус: Реализовано у потпуности
М 3.5: Унапређење система јавних набавки.
Статус: Реализовано у потпуности
Сумарна процена делотворности за М 3.4 и М 3.5: у оквиру ове две мере, у потпуности су реализоване активности за унапређење буџетске инспекције, и запослен је одговарајући број кадрова. Унапређења у систему јавних набавки довели су до отварања преговора по Преговарачком поглављу 5. Међутим, дошло је до одлагања у увођењу е-набавки. Институционални капацитети УЈН су и даље недовољни, и тек се очекује усвајање подзаконских аката и модела докумената потребних за имплементацију прописа у области јавних набавки. Такође, функције у области јавних набавки још увек нису јасно распоређене, и Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки још увек не поседује довољне ресурсе и потребан број запослених на неодређено време. И коначно, нагласак на процедуралне аспекте је и даље доминантан у односу на остварење учинка.
5.3.1.4 ПЦ 4: Повећање правне сигурности и унапређење пословног окружења и квалитета пружања услуга (И-3.1.5) |
У оквиру ПЦ4, Стратегија РЈУ из 2014. је предвидела следеће три мере: (а) Унапређење процеса израде нацрта прописа, тј. координисано креирање јавних политика и избор оптималних регулаторних инструмената; (б) Унапређење управних поступака кроз усвајање и имплементацију новог Закона о општем управном поступку (ЗОУП), ради постизања већег степена правне сигурности и заштите легитимних очекивања странака у поступку, смањење броја специјалних управних поступака, усклађивање процеса одлучивања у управним поступцима са начелима Европског административног простора и других савремених трендова у управном праву; и (в) реформа инспекцијског надзора кроз усвајање и имплементацију системског и реформски оријентисаног Закона о инспекцијском надзору. Те мере усмерене су на бољу заштиту јавних интереса и јачање конкурентности привреде, кроз смањење административних трошкова инспекцијског надзора и уз истовремено смањење конкуренције сиве економије. Четврта мера – увођење и промовисање механизама за повећање квалитета у пружању услуга – је накнадно додата. Имајући у виду напоре у оквиру фискалне
консолидације, и с тим повезане приоритете у активностима и резултатима РДУ, ПЦ4 је представљао нижи приоритет ВРС.
У складу са Финалним извештајем, од укупно девет планираних резултата и четири мере у оквиру ПЦ4, ни један резултат ни мера нису у потпуности реализовани. Међутим, осам резултата је остварено делимично, тј. преко 50%, док је само резултат 4.4.1 остварен са мање од 50%.
Кључна достигнућа у оквиру ПЦ 4 и његове и његове 4 Мере
Пошто сада постоји успостављен правни оквир за функционалну ЈУ, мера у којој је успостављен и примењује се добар правни оквир за управу (СИГМА Принцип 5), превазилази циљну вредност постављену за 2017; У априлу 2014. основан је РСЈП и од оснивања је дошло до развоја његових капацитета; Усвојена Стратегија регулаторне реформе (2016-2020) са АП 2016-2017 (касније продужена до 2018); РСЈП је спровео 92 програма обуке за 1.086 полазника; До 2017, 88% нацрта закона за које је прописана израда анализа ефеката пропшиса је поднета РСЈП на мишљење; У марту 2016, НСРС је усвојила Закон о општем управном поступку (ЗОУП); Усвојена уредба о прибављању и давању података о чињеницама евидентираним у службеним евиденцијама на јединственом управном месту; Основано је Координационо тело за усклађивање закона са ЗОУП; Омогућена размена података из службених евиденција кроз е-услуге; Закон о е-управи укључује податке из повећаног броја регистара, на пример из матичне књиге рођених, регистра пребивалишта, личних докумената, незапослености, социјалне заштите, итд.; Нови ЗОУП је увео мање санкције за случај неразмењивања података; ЗОУП је по први пут уредио јединствено управно место (односно, на основу ЗОУП) што омогућава грађанима и привредним субјектима да на једном месту добију све релевантне информације и услуге; Јединствено управно место је имплементирано у мају 2016 као напредни пројекат ВРС “бебо, добродошла на свет”. До 2017, овај пројекат је обухватио 76 породилишта у Србији. Од увођења пројекта, 90% новорођенчади се уписује у матичне књиге преко овог новог система; Омогућене су и бројне друге е-услуге које су доступне грађанима и привредним субјектима преко јединственог електронског националног управног места (видети део 5.3.1.1.4, ПЦ 1 и М 4); Остварена су унапређења у областима (а) издавања електронских грађевинских дозвола; (б) скраћења времена потребног за регистровање привредних субјеката; и (в) поједностављења поступка за упис имовине; Успостављен је и систематски се примењује нови јединствени правни оквир за инспекцијски надзор; боља координација између 41 инспекцијске службе донела је позитивне резултате за смањење сиве економије; стандардизовани су врста и облик инспекцијског надзора, што подразумева да су привредни субјекти унапред упознати са врстом, обимом и начином вршења планираног инспекцијског надзора; Доказано повећање броја регистрованих предузетника за 71,3% и смањење броја одјављених предузетника за 26,7%; Резултати анкете и фокус група које су спровели експерти за евалуацију посебно наглашавају резултате остварене у реформи инспекцијског надзора и смањењу административног терета кроз моделирање стандардних трошкова у вези са грађевинским дозволама и у многим другим областима. |
Ажурирање стања за 2018: |
Према Извештају о спровођењу АП РЈУ за 2018, у оквиру ПЦ 4 остварено је 50% резултата и реализовано 50% активности. Усвојени подзаконски акт о прибављању и пружању података из службених евиденција обезбедио је законску основу за успостављање Портала е-управе РС (ИТ систем за ЗОУП). Нови национални систем јединственог управног места у јединицама ЛС приближио је услуге управе грађанима и привредним субјектима. Од усвајања овог подзаконског акта, осам јединица ЛС је увело јединствено управно место. Усвојен је подзаконски акт о новим механизмима за јачање инспекцијских служби и унапређење њихове надзорне и координационе функције. Током прве године свог рада, Српско-Корејски ИТ Приступни центар (којим управља МДУЛС) је одржао преко 400 програма обуке за више од 12.000 учесника, грађана, ЈУ, ОЦД и привредних субјеката. Пилотирање изградње капацитета за пет инспекцијских служби је окончано и успостављена је информациона платформа за инспекцијске службе. Тренутно се у е-ЗОУП систему налази 320 институција ЈУ. У поређењу са циљном вредношћу за 2018. годину која је износила 15%, удео закона који су усаглашени са ЗОУП износи 15,6%. |
Детаљна процена делотворности за четири мере у оквиру ПЦ 4 је дата у Прилогу 18. Статус имплементације за ове четири мере и сумарна процена делотворности:
М 4.1: Унапређење законодавног процеса и управљање јавним политикама Владе.
Статус: Великим делом реализовано
Сумарна процена делотворности за М 4.1: Значајан напредак је остварен у правцу унапређења законодавног процеса и управљања јавним политикама оснивањем РСЈП, усвајањем ЗПС, и две Уредбе по ЗПС, као и усвајањем Стратегије регулаторне реформе и унапређења система управљања јавним политикама (2016-2020) са АП 2016-2017. На тај начин је успостављен и у великој мери се примењује законски оквир за добру управу. РСЈП редовно даје мишљења о нацртима закона за које је обавезно подношење процене утицаја прописа. Свеукупно, процес креирања политике остварује напредак у коришћењу аналитичких алатки. Међутим, ова пракса је и даље ограничена, а израђене анализе ефеката прописа варирају по обиму и квалитету.
М 4.2: Унапређење управних поступака и поступања органа државне управе.
Статус: Великим делом реализовано
Xxxxxxx процена делотворности за М 4.2: Што се тиче унапређења управних поступака и усаглашености ДУ и ЈУ са правима, обавезама и правним интересима грађана, усвојен је нови Закон о општем управном поступку (ЗОУП). Закон има за циљ унапређење услуга управе грађанима, јачање системског приступа вршењу управних процедура и омогућавање политика оријентисаних на грађане у пружању услуга. Основано је Координационо тело за усклађивање посебних закона са XXXX и ово тело још није у потпуности функционално, због недостатка кадрова и сложености сарадње између ОДУ. Пројекат XXX РЈУ пружа подршку у процесу усклађивања, али услед недостатка капацитета МДУЛС постоје тешкоће у успостављању других важних функција, као што је праћење усаглашености са XXXX. Јединствени јавни регистар управних поступака је до сада идентификовао 2.500 управних поступака за оптимизацију и дигитализацију, од чека 188 на нивоу локалне самоуправе, што треба реализовати до 2021. у циљу остварења већег степена ефикасности и делотворности, у пружању услуга грађанима, ВРС је повећала коришћење модерних ИТ технологија у спровођењу управних поступака, и успоставила Портал е-управе (ИТ систем за ЗОУП). На тај начин је омогућена размена података између званичних евиденција, кроз е-услуге за прибављање и размену података. иако је размена података између ОДУ континуиран посао, већ су видљиве конкретне и суштинске користи на нивоу утицаја откако је започела размена података из службених евиденција. XXXX је, по први пут, уредио јединствено управно место што укљученим странама омогућава да на једном месту добију све информације и услуге. Та
интеграције је омогућила значајан број нових е-услуга које су сада на располагању грађанима и пословним субјектима преко Портала е-управа.
М 4.3: Реформе инспекцијског надзора, смањење административних трошкова, повећање правне сигурности инспектора.
Статус: Великим делом реализовано
Сумарна процена делотворности за М 4.3: Реформисан инспекцијски надзор, смањени административни трошкови и повећана правна сигурност су помогли модернизацију националног оквира за инспекцијски надзор и његов обухват. У јуну 2018. је усвојен унапређен јединствен правни оквир за инспекцијски надзор (амандмани на закон из 2015. године), укључујући подзаконска акта о новим механизмима за јачање инспекције, и од тада се системски примењује. Новоуведена координација између 41 инспекцијске службе је делотворна и остварује позитивне резултате у смањењу сиве економије. Поступак, врста и облик инспекцијског надзора је сада стандардизован тако да су пословни субјекту унапред информисани о врсти, облику и начину спровођења инспекцијског надзора. Међутим, и даље постоје финансијски изазови и усклађивање великог броја посебних закона са Законом о инспекцијском надзору је одложено. Такође је одложена набавка хардвера и софтвера за е- Инспектор, због потребе да се спроведу додатне процене. Још увек нису обезбеђена финансијска средства за е-учење и адекватно опремање инспектора потребним техничким средствима. Такође, на тржишту рада постоји недостатак понуде људи са траженим квалификацијама.
М 4.4: Увођење и промовисање механизама за осигурање квалитета у пружању услуга. Статус:
Није реализовано
Сумарна процена делотворности за М 4.4: Напредак у области увођења механизама за осигурање квалитета јавних услуга је лош. Покушај да се изради делотворан систем управљања квалитетом за јавне услуге био је ограничен већим бројем фактора: ограничена подршка руководства, недостатак мотивације запослених у ЈУ да промене начин вршења послова, и недостатак ресурса. Позитивно је што се нови Српско-Корејски ИТ приступни центар којим управља МДУЛС појавио као важан центар за обуку и едукацију првенствено за грађане али такође и за ЈУ, ОЦД, и пословне субјекте.
Текстуални оквир 4. Важна ажурирања финалног извештаја # 4: Нова јединствена управна местау 8
јединица СУ
У октобру 2018, МДУЛС је објавио позив јединицама ЛС за кофинансирање у износу од 90% трошкова за успостављање јединствених управних места у погледу опремања будућих ЈУМ (у погледу архитектуре, брендирања и хардверско-софтверске опреме). Укупно осам јединица ЛС из целе Србије (Пирот, Крушевац, Лазаревац, Шабац, Бела Паланка, Сомбор, Житиште, и Смедеревска Паланка) су се одружиле са МДУЛС ради успостављања јединствених управних места. Када постоји јединствено управно место грађани и привредни субјекти треба да посете само једно место да би добили неку услугу (нпр., прибављање возачке дозволе, регистрација возила, или издавање нове ЛК) по значајно нижим трошковима и краћим роковима. Пројекат XXX ПАР такође пружа подршку, преко СКГО, јединицама ЛС у успостављању њихових поступака. У том циљу је израђен Каталог поступака и надлежности, спроведена је прелиминарна анализа, започела је координација са органима који поседују одређене званичне евиденције, унапређена је размена електронских података између
Текстуални оквир 5. Важна ажурирања финалног извештаја # 5: Даљи кораци у реформи инспекцијског надзора током 2018
Ради постизања модернизације и повећања делотворности инспекцијских служби, у јуну 2018. године усвојене су измене Закона о инспекцијском надзору којима се уводе додатни механизми јачања инспекција, на пример: ненајављене посете, инструмент "тајног клијента", заједнички надзор, смањење казне и асистенција инспекције уколико се пркршај лично пријави, заједничке међуопштинске инспекције, и статус субјекта "од поверења", итд. Осим тога, успостављена је координација између 41 инспекције као инструмент за смањење сиве економије (у области регистрације предузетника). Стандардизован је поступак, врсте и облици инспекцијског надзора. Објављене су контролне листе тако да пословни субјекти могу унапред да се упознају са врстом, обимом и начином вршења инспекције са којом ће се срести
.
Текстуални оквир 6. Важна ажурирања финалног извештаја # 6: Српско-Корејски ИТ приступни центар (у оквиру МДУЛС) (СКИП)
Први СКИП Центар, као део МДУЛС, отворен је 20. децембра 2017. Осим едукације запослених у ВРС, овај центар обезбеђује грађанима и старт-ап компанијама слободан приступ свим услугама центра. Циљ центра, опремљеног модерним ИКТ, јесте увођење ИКТ, посебно у погледу пружања услуга кроз е-управу, као и подизање технолошке писмености грађана и промовисање сарадње између Србије и Кореје. Током претходне године, осим што је прерастао у важан сервисни пункт за грађане, СКИП је такође постао центар сарадње за РЈУ. Прва обука је спроведена 19. јануара 2018. Од тада је спроведено преко 500 програма обуке за више од 13.662 учесника, укључујући највећим делом грађане, али такође и запослене у ЈУ, ОЦД, и привредне субјекте. Центар је израдио онлајн апликацију која се односи на текуће програме и шансе које се пружају грађанима. Теме обуке које су везане за РУЈ за ОДУ до сада су обухватале: унапређење инспекција, успостављање адресних регистара, услугу “е-беба”, имплементација ЗОУП, итд. Центар је више од 400 пута помињан у медијима и на интернету. СКИП је од стране Владе Кореје проглашен најбољим центром ове врсте у свету. Пошто је Центар део МДУЛС, он је прерастао у место где се често окупљају не само грађани него и заинтересоване стране у области РЈУ. Центар је до сада био домаћин значајних догађаја, као на пример потписивање споразума и промовисање нових партнерстава, активности и достигнућа у области РЈУ.
5.3.1.5 ПЦ 5: Повећана партиципација грађана и одговорност јавне управе (И-3.1.6) |
Стратегија РЈУ из 2014. је предвидела две мере за достизање овог циља: (а) унапређење услова за партиципацију заинтересоване јавности у раду ЈУ и (б) јачање етичких стандарда запослених у ЈУ и сузбијање корупције. Трећа мера, која је додата кроз АП, је била јачање капацитета за надзор у ЈУ, тј. јачање интерне контроле у јавном сектору. У случају ПЦ 4, овај ПЦ је имао нижи приоритет због напора Владе у области фискалне консолидације и с тим повезаних утврђених приоритета.
Према Xxxxxxxx извештају, од укупно шест планираних резултата, у оквиру три мере по ПЦ 5, остварено је 33,3% (два резултата) од свих планираних резултата и у потпуности је реализовано 45% активности. Поменута два резултата су: унапређење заштите узбуњивача (5.2.2), и предузимање корака у правцу подизања капацитета Управне инспекције (5.3.2.).
Кључна достигнућа у оквиру ПЦ 5 и његове 3 мере
ВРС је 2017. постала потписница Додатног протокола Европске повеље локалних самоуправа која гарантује укључивање грађана у рад локалне самоуправе; Објавила Смернице за грађански буџет на националном и нивоу локалне самоуправе; |
Увела месечни онлине Билтен јавних финансија; Увела праксу објављивања извештаја о извршењу буџета у јединицама ЛС у Службеном гласнику; половина јединица ЛС објављује ове извештаје на интернету; Реализована су прва два АП Партнерства за отворену управу (ОГП). Успостављен је интерактивни интернет портал "Добра управа" ради информисања грађана о напретку који се остварује у РЈУ и обавезној размени података из службених евиденција; 57,5% органа и организација ЈУ је усвојило планове интегритета; Први закон о заштити узбуњивача је на снази од 5. јуна 2015, уз обезбеђен дата центар и одговарајућу ИКТ опрему која је обезбеђена уа правосудне органе и израђен релевантан модул за обуку; Министарство правде је објавило први извештај о спровођењу Закона о заштити узбуњивача на свом сајту. Од ступања закона на снагу крајем јуна 2017, покренуто је 427 кривичних поступака по основу узбуњивања, од чега је 364 окончано; Повећан је број спроведених инспекција. Током прве половине 2017, спроведено је пет различитих инспекција. Након прве године примене, спроведено је укупно 20 управних инспекција; пре прве године спроведено је укупно 282 инспекција рада а након прве године је спроведено 949 инспекција рада 123; Израђен је нацрт измена Закона о заштитнику грађана, упоредо са изменама Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, и изменама Закона о Агенцији за борбу против корупције; Укупан број управних инспектора је 17, иако максималан дозвољен број износи 28 у смислу максималног броја запослених. Управна инспекција је током 2017 спровела укупно 1.430 инспекција по основу 1.800 приговора, у поређењу са полазном вредношћу од 1.400 односно 1.230 из 2014. године; Фокус групе и анкете које су спровели експерти за евалуацију посебно наглашавају постигнуте резултате у новом нормативном пакету који се односи на заштиту узбуњивача, партиципаторни процес у изради другог и трећег АП за ОГП, као и унапређење нормативног оквира за партиципацију цивилног друштва у процесу израде нацрта и имплементације јавних политика.124 |
Ажурирање стања за 2018: |
Према Извештају за АП РЈУ за 2018, остварено је 17% резултата у оквиру ПЦ 5 и спроведено 14% активности. Трећи АП ОГП 2018-2020 је усвојен 2018. Десиле су се важне нормативне промене (Измене Закона о ЈЛС и нови ЗПС), којима се јача партиципација јавности у изради закона и креирању политика, од јавних расправа о нацртима закона и јавних политика до учешћа јавности током целог процеса израде нацрта и имплементације. Усвојен је нови подзаконски акт о Интернет презентацијама ОДУ. У односу на циљну вредност за 2018 од 71%, спроведено је 73% препорука које даје Државна ревизорска институција. |
Детаљан процена делотворности за 3 мере у оквиру ПЦ 5 је дата у прилогу 18. Статус имплементације три мере и резимирана процена:
М 5.1: унапређење партиципације јавности у ЈУ и боља информисаност о ЈУ и јавним финансијама.
Статус: Делимично реализовано
Сумарна процена делотворности за М 5.1: У циљу унапређења партиципације грађана у ЈУ, И пружања информација о јавним финансијама, издате су публикације о грађанским буџетима на националном и нивоу локалне самоуправе. МФин објављује месечне онлајн Информаторе о јавним финансијама. Извештаји јединица ЛС о извршењу буџета се објављују у Службеном
123 Годишњи подаци.
124 Експертска фокус група у оквиру евалуације у вези са ПЦ 5 одржана је у Српско-Корејском ИТ приступном центру дана 26.11.2018.
гласнику. Успостављен је правни оквир за отворене податке и покренут портал отворених података, са растућим бројем сетова података. Осим тога, реализована су прва два АП за ОГП, али су била ограничена недовољним капацитетима ЈЛС за праћење извештаја о грађанским буџетима. Трећи АП ОГП 2018-2020 је усвојен крајем 2018. Међутим, недостају потребни напори у свим ОДУ за постизање једнообразне и повећане транспарентности ЈУ и за проактивније објављивање и ажурирање информација од јавног значаја. Такође су потребни додатни напори у правцу повећања укључености ОЦД у програм ВРС, кроз усвајање нацрта Стратегије за стварање подстицајног окружења за развој цивилног друштва, и успостављање Савета за сарадњу са цивилним друштвом. ОДУ тек треба да у потпуности пређу са праксе повремених јавних расправа које укључују ОЦД у последњим фазама законодавног процеса или процеса креирања политике на праксу систематских и транспарентних консултација од самог почетка процеса. Неке ОЦД се уздржавају од учешћа у процесима реформе (на пример учешћа у радним групама) јер не желе да учествују у процесу уколико у њему немају садржајну улогу. Такође, многе ОЦД доживљавају процес одлучивања на нивоу ВРС као недовољно транспарентан. Слободан приступ информацијама од јавног значаја је и даље недовољан, а препоруке Повереника и заштитника грађана се не спроводе увек. И коначно, постоје заостали нерешени предмети пред управним судовима.
М 5.2: Јачање интегритета и етичких стандарда запослених у ЈУ и смањење корупције.
Статус: Делимично реализовано
Сумарна процена делотворности за М 5.2: Израђен је нацрт измена Закона о Заштитнику грађана за јачање екстерне и унутрашње контроле ЈУ и увођење праксе проактивног објављивања информатора о раду ОДУ, укључујући е-апликацију за Информаторе о раду. Са друге стране, израђене су измене Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, које су побудиле забринутост код неких ОЦД, због изузимања јавних предузећа од обавезе да своје информације дају на увид јавности. Међутим, закон такође захтева проактивно објављивање информација од стране ОДУ, укључујући е-апликацију за Информаторе о раду. ОЦД су такође забринуте због поступка именовања новог Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, јер је ово место тренутно упражњено. Сада, пошто је фискална криза окончана, очекује се да ће неки делови ПЦ 5 добити виши приоритет да би се остварили конкретни исходи на нивоу резултата.
М 5.3: Јачање механизама екстерне и интерне контроле ЈУ.
Статус: Није реализована мера
Сумарна процена делотворности за М 5.3: Коначно, у циљу јачања механизама екстерне и интерне контроле ЈУ, израђене су измене Закона о Заштитнику грађана у правцу оснаживања Заштитника грађана.
Текстуални оквир 7. Важна ажурирања финалног извештаја # 7: Нормативне измене из јуна 2018, од јавних расправа о нацртима закона ка учешћу јавности у процесу израде нацрта закона
Остварен је битан корак напред 20.6.2018. када је НСРС усвојила измене Закона о државној управи. Што се тиче измена Члана 77 Закона "Органи државне управе су обавезни да обезбеде услове за учешће јавности у току припреме нацрта закона, других прописа и аката, у складу са овим законом". Истом приликом унете су исте измене и у закон о локалној самоуправи. Упоредо са релевантним одредбама новог ЗПС, успостављен је читав низ важних норми у правцу осигурања укључености грађана и ОЦД у развој, спровођење и праћење јавних политика.
5.3.1.6. Мера у којој је АП РЈУ 2015-2017 био амбициозан и спроводив и специфични фактори
(И-3.1.7). Како је показано на основу доказа у делу 5.1.1 (критеријум просуђивања 1.1) овог Извештаја, АП РЈУ 2015-2017 је осмишљен амбициозно уз скромне ресурсе, капацитете и
компетенције. Имајући у виду специфичан развојни контекст овај документ је био под утицајем приоритета које је ВРС доделила у условима фискалне кризе.
Услед тога, ни један од пет ПЦ није у потпуности остварен. Од укупно 19 мера, према извештају 16 није реализовано у потпуности. Од укупно 47 резултата, до краја 2017, укупно 14 (односно 30%) је реализовано до 50%, док је 22 (односно 47%) реализовано до 80%. Преостали задаци и циљеви су означени као „следећи кораци”. Током 2018 реализована су нека значајна остварења која нису констатована у овим подацима.
Свеукупно низак учинак у односу на намераване резултате проистиче из више фактора: претерано амбициозан план, дијалог у вези са приступањем ЕУ, притисак услед увођења СИГМА Принципа, недостатак или одлагање или питања приступа финансијских средствима, ограничени капацитети ЈУ (МДУЛС и других) за имплементацију, смањење броја запослених у ЈУ, избори и преструктурисање владе, давање приоритета фискалној консолидацији, сложеност и комуникација о реформама, континуирана политизација јавно-службеничког система, и други фактори. Више детаља о различитим ограничавајућим факторима и препрекама дато је у делу 5.5.2 овог извештаја (за ЈЦ 5.2.).
Постоји више разлога зашто су резултати и мере у оквиру АП РЈУ 2015-2017 претерано амбициозни. Ти разлози леже у неадеквантном планирању, недовољно развијеним партнерствима за РЈУ између ОДУ, неодговарајућој управљачке одговорности, недостатком полазног стања и одговарајуће анализе о томе шта се реално може остварити, као и прецењена брзина мобилизације ресурса. Што се тиче одлагања у имплементацији, покушаји оптимизације су били оптерећени лошом комуникацијом између ОДУ и недостатком управљачке одговорности на оперативном нивоу, као и комплексношћу реформи, што је додатно отежано потребом за постизањем консензуса са једне стране и постојањем стечених интереса са друге стране. Ипак, неки од циљева у оквиру ПЦ 5 нису били високо рангирани у програму владе, као на пример нови закон о Агенцији за борбу против корупције. Коначно, напори у вези са праћењем и осигурањем квалитета јавних услуга били су изоловани, без јасне политичке перспективе и без холистичког приступа напорима РЈУ.
5.3Р Кључне препоруке за ЕП 3: Мера у којој је реализовано пет Посебних циљева АП РЈУ 2015-2017
П # 3.1: Омогућити континуирану подршку за МДУЛС у координацији програма оптимизације ВРС, што тренутно спроводи екстерни Тим СБ за управљање променама, чији мандат се завршава крајем прве половине 2019. Упоредо с тим, повећати делотворност МДУЛС у суочавању са потенцијалним препрекама, као што су скромно власништво актера задужених за имплементацију, слаба управљачка одговорност, и отпор променама и ограничена интерна комуникација.
(МДУЛС, Тим СБ за управљање променама, РСЈП, релевантни ОДУ, краткорочно).
П # 3.2: Успоставити механизам којим се осигурава да ВРС не усваја нова документа јавних политика која нису усклађена са ЗПС. Одговорити на проблем уских грла у вези са капацитетима, алатима, и вештинама, и осигурати да нова документа буду усаглашена са законом. У том циљу, уз помоћ техничке помоћи за РЈУ, осигурати делотворно спровођење ЗПС и две уредбе кроз свеобухватне смернице (приручници, обрасци, контролне листе, мапа компетенција, итд.) као и алати, и истовремено преко РСЈП, који треба да буде оспособљен као центар изврсности, који предводи и проактивно подржава ОДУ. Такође, омогућити даљу изградњу капацитета и обуку за одређени број државних службеника из свих релевантних ОДУ, ради повећања капацитета за управљање процесом управљања јавним политикама и израде докумената јавне политике.
(ВРС, РСЈП, НАЈУ, и сви релевантни ОДУ, од сада континуирано).
П # 3.3: Имајући у виду постојећа уска грла, ојачати интероперабилност и електронску размену података из службених евиденција кроз успостављање механизма за размену података између ОДУ. Развој мета регистра (ради постизања јединственог похрањивања података и информација) и јачање сарадње између ОДУ.
(ВРС, МДУЛС, ИТЕ, релевантни ОДУ, краткорочно и надаље).
П # 3.4: Преко техничке помоћи за РЈУ премостити јаз у постојећој Стратегији е-управе, и извршити процену капацитета и ресурса неопходних органима државне управе за делотворну имплементацију Програма развоја е-управе и Акционих планова, који су тренутно у припреми, у складу са ЗПС. Такође је потребно да се програм усредсреди на приоритете и следеће теме: инфраструктура, безбедност, интероперабилност, и холистички регулаторни оквир у складу са потребном интероперабилношћу.
(ВРС, МДУЛС, ИТЕ, релевантни ОДУ, краткорочно и надаље).
П # 3.5: Осигурати имплементацију недавних измена Закона о државним службеницима, са циљем да се смањи број запослених на одређено време односно број вршилаца дужности међу високим државним службеницима. Осигурати имплементацију поступака избора на начин како је дефинисано законом, како та места не би остала упражњена. Увести стратешке циљеве за процес запошљавања. Дефинисати годишње циљеве за руководеће положаје да би се обезбедило мерење и анализа учинка.
(ВРС, СУК, сви релевантни ОДУ, 2019).
П # 3.6: Осигурати оснивање Центра за процену и развој компетенција и каријерни развој у оквиру СУК и обезбедити финансијска средства за ажурирање ИС за УЉР, да би се институционализовало управљање каријером државних службеника у приоритетним областима.
(ВРС, СУК, сви релевантни ОДУ, краткорочно).
П # 3.7: Спровести премештање НАЈУ у нове просторије и обезбедити техничке и друге капацитете, као на пример довољан број запослених. Развити адекватне компетенције за запослене у НАЈУ, и усвојити подзаконска акта за имплементацију Закона о НАЈУ и других посебних закона који уређују стручно усавршавање у одређеним деловима ЈУ. Осигурати увођење система акредитације пружалаца услуга стручног усавршавање у одређеним деловима ЈУ, успоставити централизоване евиденције програма у ЈУ за стручно усавршавање, и усвојити општи акт о програму стручног оспособљавања стажиста.
(ВРС, краткорочно).
П # 3.8: Обезбедити подршку за даљу изградњу капацитета за јединице ЛС и развој система стручног усавршавања запослених у јединицама ЛС кроз јачање капацитета јединица ЛС да спроводе функцију стручног усавршавања у оквиру својих надлежности и кроз израду и спровођење програма НАЈУ за стручно усавршавање запослених у ЈЛС.
(СУК, НАЈУ, СКГО, сви релевантни ОДУ, краткорочно и надаље).
П # 3.9: Обезбедити савете у области јавних политика, институционалну подршку и одговарајуће ресурсе у складу са резултатима процене потребних стручних, административних и институционалних капацитета МФ, за делотворније спровођење ПИФЦ Стратегије ради постизања већег степена информисаности и делотворности, и дефинисати реалистичне циљне вредности за годишње извештавање од стране ОДУ о ФУК и ИР.
(ВРС, МФин, сви релевантни ОДУ, краткорочно).
П # 3.10: Увести е-набавке и опремити Управу за јавне набавке и Републичку комисију за заштиту права потребним ресурсима и кадровима запосленим на неодређено време. Такође, јасно распоредити функције у систему јавних набавки и омогућити померање нагласка са процедуралних аспеката на исходе.
(ВРС, МФин, средњорочно).
П # 3.11: Повећати коришћење аналитичких алата у процесима израде јавних политика јачањем капацитета ОДУ (успостављањем нових аналитичких организационих јединица)125 за вршење еx-анте и еx-пост процене утицаја. Спровести анализу квалитета процена кроз развој алата за спровођење ЗПС. Развити алате за спровођење процене утицаја прописа (смернице, обрасци, контролне листе и матрице за евалуацију). Ажурирати и унапредити постојеће приручнике за спровођење процене утицаја прописа применом формата који је у већој мери прилагођен лакшем коришћењу.
(РСЈП, сви релевантни ОДУ, средњорочно).
П # 3.12: Ојачати капацитете МДУЛС за координацију усклађивања докумената јавне политике са XXXX, кроз прелазак са ад хок и неформалног колегијалног обављања посла на редовну, правовремену и адекватну сарадњу између ОДУ. Подићи свест о значају усклађивања са ЗОУП, ради бољег разумевања крајњег резултата у смислу нових услуга. Промовисати управне поступке као модерне алате за креирање политике, са циљем повећања посвећености код ОДУ.
(ВРС, РСЈП, сви релевантни ОДУ, краткорочно и надаље).
П # 3.13: Имајући у виду нагласак који се у новије време ставља на пружање услуга усмерених на потребе грађана, са једне стране, и препреке у праћењу задовољства грађана , са друге стране, размотрити могућност израде нацрта засебне и свеобухватне политике пружања услуга усмерених на грађане. Таква јавна политика треба да обухвата засебне наменске институционалне аранжмане, и стратешко и системско усмерење у правцу интегрисања услуга за грађане на нивоу свих ОДУ, уз утврђивање потреба и преференција грађана, и ангажовање грађана у процесу осмишљавања услуга. Пружање услуга представља крупну реформу у смислу ЗОУП, и постоји потреба да се овој области приступи на стратешки начин. Повећати број јединствених управних места у јединицама ЛС.
(ВРС, СКГО, МДУЛС, сви релевантни ОДУ, средњорочно и надаље).
П # 3.14: Пружити подршку свим преосталим ОДУ за прелазак са спорадичних јавих расправа које укључују ОЦД и грађане у последњим фазама израде закона и јавних политика на праксу систематских и транспарентних консултација од самог почетка процеса, са циљем да се спречи даља искљученост ОЦД из процеса РЈУ. Подржати ОДУ и институције ЈУ да проактивно евидентирају и нуде више информација са циљем да се повећају капацитети ОДУ. Обезбедити правни оквир за електронски унос података и е- апликације за информаторе о раду и издвојити финансијска средства за ову намену.
(КОЦД, МДУЛС, сви релевантни ОДУ, краткорочно и надаље).
П # 3.15: Ојачати постојећи систем интегритета и борбе против корупције у јавним службама (нпр. кроз усвајање Закона о Агенцији за борбу против корупције) и повећати у пракси примену планова интегритета и других механизама у свим ОДУ. (ВРС, краткорочно и надаље).
П # 3.16: Ојачати постојеће контролне механизме да обезбеде делотворне мере и контролу над радом организација ЈУ. Осигурати функционисање контролних механизама, тако што ће се обезбедити да свако од пет независних тела поседује одговарајуће људске
125 Појашњење РСЈП, 8.4.2019, "Светска банка и Европска комисија су дале препоруку за успостављање унутрашњих организационих јединица у оквиру органа државне управе које би биле надлежне за послове стратешког планирања и руковођења пословима подршке за унапређење у области планирања буџета; те унутрашње организационе јединице би:
пружале подршку и вршиле координацију припреме и спровођења планских докумената; спроводиле праћење спровођења и извештавање о нивоу достизања циљева и мера садржаних у планским документима; пружале стручну подршку и вршиле
координацију послова на припреми и спровођењу стратешких и средњорочних планова у складу са дефинисаним циљевима у организацији, праћењу и извештавању о степену остварења дефинисаних циљева у односу на искоришћене ресурсе, израђивале анализе финансијских и оперативних утицаја за процесе одлучивања о чињеницама и подацима".
ресурсе и услове за рад, као што су просторије (посебна оперативна група коју је оформила ВРС за унапређење функционисања контролних механизама је очито била неактивна). Такође, осигурати попуњавање свих упражњених радних места у Управној инспекцији са циљем да се повећа број спроведених управних инспекција.
(ВРС, краткорочно и надаље).
П # 3.17: Заокружити правни оквир и оквир политике за сарадњу ВРС и ОЦД (Стратегија стварања подстицајног окружења за развој цивилног друштва, и оснивање Савета са сарадњу са цивилним друштвом) и осигурати проактивну и равномерну сарадњу свих ОДУ са ОЦД и грађанима. Кроз техничку помоћ за РЈУ израдити комплетан приручник о начину укључивања грађана, ОЦД, и привредних субјеката у процесе израде прописа и процесе одлучивања.
(КОЦД, МДУЛС, сви релевантни ОДУ, средњорочно).
5.4 (Делотворност) ЕП 4: Неочекиване позитивне и негативне промене
Преглед налаза и закључака за ЕП 4 У склопу ПЦ 1, кључне позитивне промене настале су због утицаја рационализације на фискалну консолидацију и стабилизацију јавних финансија. Негативне промене проузроковане су чињеницом да није било довољно циљева РЈУ у агенди ВРС. Осим тога, учестали избори утицали су на скоро 30% анализираног периода. У склопу ПЦ 2, кључна позитивна промена била је завршетак нормативних процеса за реформу. Негативне промене настале су због недовољног напретка у области деполитизације управљања ЈУ. У склопу ПЦ 3, кључне позитивне промене првенствено су биле исход усвојених програма УЈФ и стабилизације јавних финансија. Негативне промене потицале су од ограничених капацитета, избора и честих промена кадрова. У склопу ПЦ 4, кључни позитивни аспект био је промена става ЈУ према грађанима, и унапређење инспекцијског надзора. Негативна промена у склопу ПЦ 4 била је недостатак капацитета ЈУ за делотворније усаглашавање закона са ЗОУП. У склопу ПЦ 5, сада је доступно више отворених података, иако ово није била намера у оквиру АП РЈУ 2015-2017. Такође је остварен известан напредак у укључивању ОЦД и грађана у регулаторне процесе и процесе доношења политика. Негативне промене односе се на ограничене резултате у области регулације и спровођења због ниског степена приоритета који је ВРС доделила одговарајућим питањима. Неочекиване позитивне промене која се односе на хоризонтална питања ограничена су на родно програмирање буџета и кораке учињене у смеру јавне управе без папира. |
Значајан допринос раду на неочекиваним позитивним и негативним променама обезбедили су интервјуи и анкете. Кључна неочекивана позитивна хоризонтална промена била је да су напори за даљи напредак у области РЈУ, иако ограничени по обиму, непрестано били приоритет, што је омогућило рад на појединим приоритетним питањима. Кључне негативне хоризонталне промене укључују дуготрајну финансијску кризу, укључујући поплаве из 2014. године, и велику учесталост политичких промена (национални избори и вакуум на позицијама доносилаца одлука).
Остали примери позитивних и негативних неочекиваних промена које се односе на већину ПЦ (И-4.1.6.) укључују: са једне стране, позитиван утицај рационализације на фискалну консолидацију, што је омогућило јачање напора усмерених ка оним ПЦ на које овај процес утиче, и политички дијалог за СБС као нови покретач промена; са негативне стране, није било приоритизације многих циљева реформе ЈУ, чести избори довели су до губитка институционалног памћења, као и великог обрта и смањења броја кадрова у ЈУ.
Кључни примери позитивних и негативних промена у вези са четири интервенције у склопу ПЦ 1 (И-4.1.1.) укључују, са једне стране, то што је рационализација имала позитиван утицај на фискалну консолидацију и развој е-Управе; са друге стране, менаџери у јавним службама на оперативном нивоу и даље нису довољно оснажени. Мишљење грађана о ЈУ мења се набоље. Сада постоји агенда отворених података и оперативна е-Управа. Кроз процес рационализације јавни службеници постали су свеснији својих основних и споредних дужности. Успостављено је ново партнерство између ОЦД и власти, а представницима ОЦД омогућено је да буду чланови радних група.127
Позитивне и негативне промене у вези са ПЦ 2 и његове три интервенције
( И-4.1.2.)
укључују измене и допуне Закона о државним службеницима из октобра 2018. године,
126Информације добијене из прегледа документације из процеса оцењивања, интервјуа, фокус група и анкета.
127 Тематске фокус групе Делотворност Акционог плана за спровођење Стратегије реформе јавне управе у Републици Србији за период 2015-2017. године одржане у МДУЛС Спрско-корејском информатичком приступном центру 14. новембра 2018. године.
усмерене на решавање питања стања вршиоца дужности (в.д.) са позитивне стране, и кашњења у спровођењу кадровских реформи са негативне стране.
Кључне позитивне и негативне промене у вези са пет интервенција у оквиру ПЦ 3 (И-4.1.3.) укључују: са једне стране неочекивано висок степен исхода УЈФ, укључујући редован "политички дијалог" између ЕУ и Владе Републике Србије на тему РЈУ и УЈФ,128 и стабилизацију јавних финансија; са друге стране, МФин поседује ограничене реформске капацитете, на које такође утичу и чести избори, док се суочавају са захтевима које намећу други реформски циљеви.
Кључне позитивне и негативне промене у вези са ПЦ 4 и његове четири интервенције (И- 4.1.4.) укључују: са једне стране, висок степен реализације агенде за е-Управу, укључујући успешно међусобно повезивање са базама података МУП-а, повећање свести у читавој ЈУ да без одговарајуће анализе нема добре регулације и адекватних јавних политика, висок степен поштовања нових инспекцијских прописа међу привредом, као и унапређење става запослених у ЈУ према грађанима; са друге стране, ЗОУП прописује да подносилац (грађанин) није страна у поступцима у вези са ЗУОП-ом (тек предстоји ажурирање Закона о управном поступку како би се у потпуности заштитила права грађана у поступцима), и неочекивани пад стопе задржавања запослених, недостатак капацитета ЈУ, велики број заосталих случајева пред Управним судом, што указује на низ случајева у којима органи јавне управе можда нису поступале у складу са законом; конкретно питањеа у овој области јесте даље усвајање закона којима се успостављају посебна правила за управне поступке, иако је предвиђено обједињавање поступака.
Кључне позитивне и негативне промене у вези са три интервенције у склопу ПЦ 5 (И-4.1.5.) укључују, са једне стране, то што сада постоји више отворених података, што је резултат који није предвиђен у АП РЈУ 2015-2017; осим тога, упркос значајним кашњењима у унапређењу правног оквира, остварен је делимичан напредак (променљив по различитом степену воље органа јавне управе да проактивно укључују ОЦД) у укључивању ОЦД и грађана у регулаторне процесе и процесе доношења политика; као и пораст знања запослених у ЈУ о плановима интегритета као механизму за спречавање корупције..
Са друге стране, агенда за ПЦ 5 није била претерано амбициозна и за ВРС је представљала питање са ниским степеном приоритета. Последично, остварени су само ограничени резултати у регулацији и спровођењу, и није остварен континуитет текућих напора након избора. Нацрт измена и допуна Закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја укључује ризик од ограничавања права на приступ информацијама. Појава владиних невладиних организација129 које симулирају дијалог између власти и цивилног друштва да би се легитимизовале одређене политике наишао је на критике појединих ОЦД.
На крају, примери позитивних и негативних неочекиваних промена (одн. оних које нису у Стратегију РЈУ) у вези са хоризонталним питањима (род и климатске промене) (И-4.1.7.) укључују: са позитивне стране, изменама и допунама Закона о буџетском систему уведено је родно одговорно буџетирање које се постепено спроводи; са друге стране, још увек недостаје системски родно осетљив приступ у читавом АП РЈУ, нарочито у погледу изградње капацитета ЈУ, док са друге стране у агенди РЈУ нема речи о питањима климатских промена.
5.4П
Кључне препоруке за ПУ 4: Неочекиване позитивне и негативне промене
П # 4.1: Креирати агенте промена РЈУ у свим релевантним органима јавне управе. Изазови у оквиру реформског процеса произвели су кључну групу реформски усмерених државних службеника и могућност за даље спровођење агенде РЈУ. Неговати, путем политика
128 Упитник за анкету # 2: Делотворност АП РЈУ 2015-2017. године
129Белешке са састанка са ЦРТА, 7. децембар 2018. године.
задржавања, промовисања менаџерске одговорности и лидерства, као и другим средствима, ову неочекивано јаку везу између малобројних, али посвећених агената промена за РЈУ (у МДУЛС, РСЈП и другим институцијама) који могу да послуже као добар основ за будућу сарадњу, са донекле бољим (финансијским и другим) условима.
(ВРС, МДУЛС, ОДУ, краткорочно и надаље)
Преглед налаза и закључака за ПУ 5 У склопу ПЦ 1, кључне покретачке силе биле су: ЕУ је укључила РЈУ као кључни стуб за РС и њено приступање ЕУ; ВРС је приоритизовала Програм оптимизације; посвећеност МДУЛС спровођењу РЈУ; добра координација помоћи донатора и поверилаца (углавном ЕК, СБ и ММФ, али и билатералних организација); посвећеност спроводилаца агенди е-Управе. У склопу ПЦ 2, кључне покретачке силе биле су: посвећеност сарадњи са СБ и ЕК; заједнички напори МДУЛС и СУК који су довели до оснивања НАЈУ. У склопу ПЦ 3, кључне покретачке силе биле су: посвећеност сарадњи са СБ и ЕК; сарадња између ЈУ и привреде; свест о фискалној ситуацији земље. У склопу ПЦ 4, кључне покретачке силе укључивале су иницијативе за е-Управу (е-услуге) спроведене кроз Јединицу за имплементацију стратешких приоритета при Кабинету Председника Владе и посвећеност спроводилаца реформама инспекције. У склопу ПЦ 5, кључне покретачке силе укључивале су подизање свести о значају реформи како међу управом, тако и међу широм јавношћу. У склопу ПЦ 1, кључне ограничавајуће силе биле су: сложеност задатака и кашњење средстава; доминантност других приоритета владе, као што је фискална консолидација; недостатак менаџерске одговорности и слаба комуникација; законодавна кашњења због изборних пауза; недостатак финансијских средстава. У склопу ПЦ 2, кључне ограничавајуће силе биле су: амбициозан, сложен и захтеван процес РЈУ; недостатак задовољавајућих анализа питања РЈУ; питања РЈУ нису била довољно високо постављена на политичкој агенди; законодавна кашњења због изборних пауза; недостатак адекватних кадровских капацитета. У склопу ПЦ 3, кључне ограничавајуће силе биле су: претерано амбициозни рокови; неадекватност кадровских капацитета; недостатак капацитета ЦХУ да обавља аналитичке послове; законодавна кашњења због изборних пауза. У склопу ПЦ 4, ограничавајуће силе биле су: слаби капацитети за координацију, законодавна кашњења због избора, недовољна средства за одговарајуће опремање инспекција кадровима и опремом. У склопу ПЦ 5, кључне ограничавајуће силе биле су: неравномерна отвореност органа јавне управе за сарадњу са ОЦД, недостатак отворености владиних институција ка независним органима; законодавна кашњења због избора и вакуум на позицијама доносилаца одлука; као и недостатак приоритизације од стране ВРС. |
5.5.1 КП 5.1: Дијапазон различитих покретачких сила и чинилаца успеха
Примери покретачких сила и фактора успеха у вези са интервенцијама у склопу већине ПЦ
(И-5.1.6.) укључују: укључивање РЈУ, током 2014. године, као кључног стуба на путу придруживања РС у ЕУ, приоритизација Програма оптимизације од стране ВРС, односно рационализација ЈУ и посвећеност ММФ-у, општа сарадња са ЕК (Извештаји ЕК о напретку, РЈУ СГ, политички дијалог за СБС, СИГМА начела из 2014. и 2017. године и СИГМА извештај о праћењу, као и остала сарадња са СИГМА тимом итд.), посвећеност МДУЛС којом су управљали Сектор за добру управу и Група за РЈУ (као новонастали уграђени механизам за РЈУ), и других посвећених органа јавне управе и низа државних службеника на оперативном нивоу, посвећеност ВРС сарадњи са СБ, посвећеност и доприноси бројних конкретних спроводилаца као што су XXX (ПЦ 2) или УНДП, СЕКО, РЕЛОФ, УСАИД БЕП (све ПЦ 3) - што су кључне покретачке силе и чиниоци успеха.
Примери различитих покретачких сила, чинилаца успеха и конкретних активности у вези са четири интервенције у склопу ПЦ 1 (И-5.1.1.) укључују: Приоритизацију рационализације ЈУ од стране ВРС (мера 1.1), добру координацију помоћи донатора и поверилаца (првенствено ЕК, СБ и ММФ), постепено унапређење процеса изградње консензуса између више заинтересованих страна, увођење СИГМА начела, напоре за изградњу обједињеног планског система (мера 1.3), као и јаку посвећеност спроводилаца агенди е-Управе (мере 1.4 и 4.1).
За ПЦ 2 (И-5.1.2.) покретачке силе укључују: посвећеност СБ и ЕК деполитизацији и модернизацији јавне управе, заједничке напоре МДУЛС и СУК који су довели до оснивања НАЈУ, постепено унапређење процеса изградње консензуса између више заинтересованих страна у смеру реформе плата и радних односа.
За ПЦ 3 (И-5.1.3.) покретачке силе укључују: посвећеност владе сарадњи са СБ и ЕК, дефинисање циљева реформе ПФМ, билатералну помоћ, сарадњу са привредом, посвећеност техничког секретаријата у МФ, радне групе и одбора за управљање програмом, као и свест о фискалној ситуацији земље.
За ПЦ 4 (И-5.1.4.) покретачке силе укључују: приоритизацију примене ЗОУП од стране ВРС, у оквиру агенде е-Управе, иницијативе е-Управе (е-услуге) подржане од стране стручног тима ВРС, постепено унапређење процеса изградње консензуса између више заинтересованих страна у вези са применом ЗОУП на новим е-системима који стандардизују процедуре и чине их транспарентним (иако не постоји стандардизација без одговарајућег процеса усаглашавања са ЗОУП), и посвећеност спроводилаца реформи инспекције.
На крају, кључне покретачке силе за ПЦ 5 (И-5.1.5.) укључују: извештаје ЕК и других организација који истичу потребу да ВРС постане отворенија ка ОЦД и грађанима и да их проактивније укључује у политички процес, од спорадичних јавних расправа до систематичних консултација, и од нормативног и политичког планирања до спровођења; јаке тежње ОЦД и поспешивање дијалога од стране КСЦД, ОГП агенда и укљученост ОЦД у исту, и посвећеност АБПК и одређених органа јавне управе развоју планова интегритета. Најважнија покретачка сила можда је била подизање свести о значају реформи како међу управом, тако и међу широм јавношћу. Иако је ПЦ 5 био много мање познат пре покретања АП, током спровођења АП постајао је све шире препознат. Један од важних резултата у склопу ПЦ 5 јесте укључивање представника организација цивилног друштва у радне групе.130
5.5.2 КП 5.2: Дијапазон различитих ограничавајућих сила и чинилаца успеха
У овом делуописане су најважније утврђене препреке за спровођење.131 За детаљну анализу препрека по мерама из АП РЈУ, видети Анекс 10 о изазовима, ограничавајућим силама и препрекама. Такође, видети део извештаја 5.3.1.6 о капацитетима ЈУ и Анекс 11 о разлозима за кашњење.
Следеће ограничавајуће силе и препреке утицале су на остваривање већине ПЦ (И-5.2.6.): (а) дефиниција ЈУ у Стратегији РЈУ; (б) амбициозна агенда, али недовољни капацитети за њено спровођење; (в) сталне промене јавних службеника који раде на реформама; (г) неадекватна координација РЈУ и ограничена делотворност у праћењу и руковођењу (видети део 4.5.); (д) ВРС настоји да балансира активности РЈУ са потребом унапређења квалитета јавних услуга, потребом за фискалном консолидацијом и захтевима процеса придруживања ЕУ. Према томе, са једне стране постоји потреба за посвећивањем и убрзавањем РЈУ, преузимањем нових обавеза, надлежности и задатака, док са друге стране постоји потреба за смањењем трошкова и броја запослених у ЈУ; (ђ) недовољни капацитети ЈУ због слабог задржавања кадрова, претерано амбициозног планирања, слабе комуникације, управљања и координације, и отпора променама (видети део 3, и 5.3.1.6.); (е) паузе због избора 2016. и 2017. године које су довеле до нове Владе, промене надлежности, односно честе пост-изборне реорганизације ОЈУ, и кашњење законодавства (видети део 3.1); (ж) недовољна финансијска средства, односно кашњење истих; (з) недостатак довољне политичке подршке под свим СЦ и ограничена менаџерска одговорност (делегирање одговорности на ниже нивое); политизиран систем при чему већина јавних службеника на положају у ЈУ ради на позицијама вршилаца
130 Тематске фокус групе Делотворност Акционог плана за спровођење Стратегије реформе јавне управе у Републици Србији за период 2015-2017. године одржане у МДУЛС Спрско-корејском информатичком приступном центру 14. новембра 2018. године. 131 Информације добијене из извештавања, евалуационих интервјуа, фокус група и анкета у вези са АП РЈУ 2015-2017. године.
дужности;132и (и) недостатак институционалног стратешког планирања у свим органима јавне управе. Уопштено, нема довољно времена да се научи како планирати дугорочно, због усмерења на ад-хок активности. Сваки од АП РЈУ представља комбинацију активности и резултата који су хитни и важни у датом тренутку, а занемарују се дугорочније потребе.
Ограничавајуће силе и препреке у погледу четири интервенције у склопу ПЦ 1: Орг. и функционални подсистеми ЈУ (И-5.2.1.), у вези са сложеношћу задатака и кашњења финансијских средстава (на пример, зајам СБ је потписан тек у мају 2016. године). Дошло је до кашњења у развоју и усвајању АП за ХФА и у спровођењу ВФА због слабих капацитета (власништво, свест, комуникација, менаџерска одговорност итд.) органа јавне управе. Генерално, ОДУ нису у стању да прате промене у организационим структурама и броју запослених на свим нивоима власти.133 МДУЛС поседује недовољне капацитете за координацију. Децентрализација није била приоритет за ВРС. Законодавна кашњења због избора била су значајна. Осим тога, постојао је мањак финансијских средстава усмерених ка ефикаснијем пружању услуга грађанима и привреди.
Ограничавајуће силе и препреке у погледу три интервенције у склопу ПЦ 2: јавна служба, управљање кадровима (И-5.2.2.) првенствено су везане за амбициозан, сложен и захтеван процес реформе плата у јавном сектору и процес преговора са синдикатима и другим заинтересованим странама. Кашњење у примени Закона о платама оправдано је потребом за даљим анализама ради одржавања фискалне стабилности. Унапређење УЉР у ЈУ (укључујући деполитизацију и развој капацитета) било је под нижим приоритетом за ВРС од рационализације. Остале ограничавајуће силе укључивале су законодавне паузе због избора и недостатак средстава, простора и кадрова за истовремено и кохерентно спровођење реформи у области стручног усавршавања.
Ограничавајуће силе и препреке у погледу пет интервенција у склопу ПЦ 3: УЈФ и набавке (И- 5.2.3.) односе се на утврђене рокове, од којих је поједине пожурила ЕК, нпр. УЈФ као услов за СБП, и на неадекватне капацитете и ресурсе. Дошло је до кашњења због правних и других питања, као што је интеграција и унапређење постојећег софтвера за реализацију буџета са новим Буџетским информационим системом за припрему буџета и новим ЈИС (решено током 2018. године). Још један важан проблем представљала је неадекватност кадровских капацитета ЦХУ (честе промене и недовољан број обучених јавних службеника на положају) за обављање аналитичких послова и сакупљање података о којима би саветовали Владу у вези са неопходним реформама. У погледу реформи у области набавке постојале су законодавне препреке, због изборних пауза. Међу осталим ограничењима је то што функције јавних набавки још увек нису јасно расподељене, а Комисија за јавне набавке нема нити неопходне ресурсе, нити сталне запослене.
Ограничавајуће силе и препреке у погледу четири интервенције у склопу ПЦ 4: правна извесност, пословно окружење (И-5.2.4.) потичу из сложености изазова са којима се суочавају, слабих капацитета за координацију и законодавних кашњења због избора. У процесу доношења политика се у ограниченој мери користе аналитички инструменти, као што су РИА, у смислу процене обима и квалитета јавних политика. Постоје јазови у погледу доступности адекватно структурираних и стандардизованих података у електронској форми. МДУЛС поседује ограничене капацитете и остварује ограничену сарадњу са стручним тимом ради праћења учинка при пружању услуга. Дошло је до кашњења и изазова у вези са усаглашавањем великог броја (78) посебних закона са Законом о инспекцијском надзору. Нису била доступна довољна финансијска средства за адекватно опремање инспекција потребним кадровским и техничким средствима. На тржишту рада такође недостају људи са потребним
132Састанак са НАЈУ 20. септембра 2018. године.
133 Упитник за анкету # 3: Процена у складу са специфичним циљем 1 из АП РЈУ 2015-2017. / Унапређење организационих и фунционалних подсистема јавне управе.
квалификацијама.134 О РЈУ се слабо комуницира како интерно, тако и екстерно. Интерно, комуникација се углавном врши током процеса рационализације у склопу споразума са ММФ- ом.
Ограничавајуће силе и препреке у погледу четири интервенције у склопу ПЦ 5: учешће грађана и одговорност ЈУ (И-5.2.5.) у вези су са недостатком отвореност бројних органа јавне управе у односу на независне органе. Један од разлога за споро спровођење РЈУ лежи и у ограниченој примени начела расподеле власти (са делотворним правосудним и парламентарним надзором извршне гране). Непостојање доступних података довело је до недовољних капацитета ЈЛС за праћење објављивања извештаја о реализацији грађанских буџета у оквиру ОГП. Мотивација запослених и управе ОДУ за подршку овој врсти праћења и извештавања била је ограничена. Поред кашњења законодавних активности због избора, велика препрека била је и што ВРС није приоритизовала ПЦ 5. Ова околност, и њихово спорадично учешће, без јасне и конкретне улоге у процесу, довела је до тога да поједине ОЦД одустану од учешћа или пуног ангажовања у реформским процесима (на пример, у радним групама).135
5.5 П
Кључне препоруке за ПУ 5: Најутицајније покретачке и ограничавајуће
силе
П # 5.1: Где год је могуће, искористити утврђене покретачке силе, а нарочито подићи свест о утврђеним препрекама. Систематично искористити покретачке силе у смеру будуће делотворности РЈУ, нарочито:
омогућити непосредне улазне информације из Посебне групе за РЈУ и Политичког дијалога СБЦ ка агенди ММПГ;
подржати већу отвореност ВРС (ОДУ) и проактивну укљученост ОЦД и грађана како би прерасле са спорадичних јавних расправа на систематичне поступке консултација;
(ВРС, МДУЛС, ОДУ, краткорочно и надаље).
Више података о покретачким силама и препрекама доступно је у делу извештаја
5.5 и у анексима 10 и 11.
Р # 5.2: Предстојећи изазови укључују проналажење начина да се искористе позитивни елементи, али и још важније, ублаже најјаче ограничавајуће силе. Са тим циљем, будући напори могли би се усмерити ка утврђивању реалистичнијих рокова. Такође, постоји потреба за препознавањем узајамних веза између планираних мера и одговарајућег планирања сложених процеса регулације и спровођења. Надлежни органи требало би да утврде одговарајућу дефиницију ЈУ на стратешком и оперативном нивоу, и да унапреде и убрзају доношење одлука на управном нивоу. (ВРС, МДУЛС, ОДУ, краткорочно и надаље).
Напомена:
ii)
i)
134Састанак са Управном инспекцијом 5. децембра 2018. године.
135Састанак са ЦРТА 4. октобра 2018. године.
Преглед налаза и закључака за ЕУ 6 Правовремено спровођење било је неравномерно у свих 5 ПЦ. До кашњења је дошло због низа ограничавајућих сила и препрека и адекватно су решена само до одређене мере. Поједина кашњења нису се могла избећи, као што су она настала због избора и спорог уговарања и финансирања. До првог кашњења дошло је током прве године АП РЈУ, када је датум почетка одложен са 2014. на 2015. годину ради усклађивања периода спровођења АП са трогодишњим буџетским циклусом и омогућавања одговарајућих консултација са другим ОДУ. Након тог почетног кашњења, спровођење стратегије каснило је више пута, из бројних разлога. Један од разлога јесу неадекватни кадрови у односу на предвиђено радно оптерећење - недостајали су кадрови за координацију, извештавање, комуникацију, праћење и оцењивање. Још један разлог били су недовољни ресурси у односу на обим планираних послова. Расположивим јавним службеницима дати су додатни задаци у оквиру РЈУ, без повећања плата како би одговарале повећаном оптерећењу. Додатни кључни чиниоци који су довели до кашњења везани су за мањак координације и праћења у оквиру општег система надзора, и за недостатак једнообразног скупа финансијских процедура за спровођење АП. Претходни поступак извештавања био је заснован на ограниченом СМАРТ моделу АП 2015- 2017. године, комбинованом са јасним токовима извештавања и обавезама, али без власништва (због честе промене запослених), што је довело до тога да извештаји нису били фокусирани нити јасни. Недостајали су временски распореди и одговарајуће секвенцирање одлука у оквиру координационе структуре Стратегије РЈУ, у комбинацији са недовољном делотворношћу ММПГ у погледу капацитета за координацију и руковођење, што делује да су кључне препреке за делотворно решавање кашњења. Са друге стране, успостављени су механизми за решавање кашњења, као што је координациони механизам АПСВП који је организовао РСЈП, подгрупа Савета РЈУ за е-Управу, и одељења за РЈУ и е-Управу у оквиру стручног тима. С обзиром на релативно добре резултате ових мера, постојала је, уопштено посматрано, значајна сарадња међу заинтересованим странама усмерена на делотворно решавање кашњења. Елиминисање Колегијума (Колегијум државних секретара) из структуре РЈУ није довело до повећања ефикасности. Према томе, потребне су додатне мере како би се омогућило делотворно праћење резултата и усмеравање интервенција РЈУ. Структуре за управљање и праћење Политичког дијалога за СБС за РЈУ СРУ и резултата Посебне групе за РЈУ такође би могло да буде делотворније као улаз за рад ММПГ и Савета за РЈУ. МДУЛС не поседује адекватне капацитете за извештавање, праћење, координацију и оцену АП РЈУ, и не поседује довољан утицај у односу на друге ОДУ. У групи за РЈУ има само троје запослених који су искључиво посвећени РЈУ. Систем прикупљања улазних информација за извештаје од спроводилаца није ефикасан, а системи за праћење, иако се постепено унапређују, нису били довољно усмерени на препреке и кашњења. Степен у ком је спровођење АП РЈУ 2015-2017. године било економично у поређењу са алтернативама није могао да буде утврђен због непотпуних података о коначним финансијским расходима за АП 2015-2017. године. Поред недовољног финансијског извештавања, недостајали су и показатељи резултата на нивоу ПЦ и 19 мера, а општи резултати на нивоу исхода такође су били ограничени. Осим тога, постојале су неконзистентности између планираних финансијских средстава и стварних додела, док добијени коначни финансијски износи такође указују на нереално планирање у погледу планираних и потрошених износа за датих 19 мера, као и збирно на нивоу читавог АП РЈУ. Упркос томе, делује да постоји значајан позитиван повраћај улагања у АП РЈУ, с обзиром на показане позитивне утицаје. Пријављени трошкови спровођења АП 2015-2017. године |
износили су око 41 милион евра. Насупрот томе, пријављена уштеда настала рационализацијом запослених износила је 180 милиона евра. Додатне предности у погледу финансијских утицаја већ достижу десетине милиона евра са јасном кумулативном перспективом. |
Од 19 мера, три су у потпуности остварене (као што је наведено у Табели 19), а од 47 резултата, 11 су остварени (Табела 20). Одређени број задатака и циљева пренет је у АП РЈУ 2018-2020. године. Уопштено, спровођење свих пет ПЦ није било правовремено (И- 6.1.1.). У почетку је први АП планиран за период 2014-2016. године. Међутим, након консултација са институцијама за спровођење и с обзиром на потребу да се период спровођења усклади са трогодишњим буџетским циклусом, почетак је одложена за 2015. годину. Овај АП је развијен без адекватне методологије за одређивање трошкова.136 Првобитно су финансијске обавезе ВРС у спровођењу АП износиле око 5% укупних трошкова. Последично, спровођење АП је првобитно зависило од екстерног финансирања. До краја 2017. године износ који је ВРС уложила у спровођење износио је око 50% укупних трошкова (према Завршном извештају). На споро планирање и спровођење активности у односу на договорен временски распоред првенствено су утицали претерано амбициозан АП и кашњења у доступности финансијских средстава. Анкете спроведене у оквиру ове оцене потврдиле су да 50% испитаника сматра да су неопходна средства обезбеђена или касно, или донекле касно. Осим тога, финансирање из ИПА фондова и СБ постало је доступно тек касније током периода спровођења АП. Последично, насупрот другом АП, план за АП РЈУ 2015-2017. године је генерално био да се поједине мере спроводе само на почетку или ближе крају трогодишњег периода АП. Поред тога, није било могуће у потпуности доказати одговарајуће планирање за
47 резултата, што није изненађујуће с обзиром на амбициозно осмишљен АП, општи контекст и изазове са којима се суочавао. Спровођење АП РЈУ 2018-2020. године било је много правовременије. Анекс 7 садржи списак стварних временских распореда спровођења за мере из АП РЈУ 2015-2017. и АП РЈУ 2018-2020. године.
Дошло је до одређене количине кашњења у спровођењу, као последица широког низа узрока
(И-6.1.2.). Одређени број узрока је заједнички за већи број, ако не и за све ПЦ и мере, док су други специфични за поједине ПЦ и мере. У анексима 10 и 11 су детаљно дати изазови и препреке по мерама, као и узроци кашњења. Део 5.5.2 овог извештаја даје преглед и организује ове чиниоце у ограничавајуће силе и препреке у погледу пет ПЦ и 19 мера. Део
5.3.1.6 извештаја бави се ограниченим капацитетима за РЈУ.
Неадекватна кадровска ситуација у погледу предвиђеног радног оптерећења и висок обрт запослених (И-6.1.3.) били су главни разлози за кашњење при спровођењу, што показује како анкета о самоперцепцији 16 кључних институција за извештавање о АП, тако и одржани интервјуи. У анкетама је нарочито наглашен мањак конкретног особља за координацију, извештавање, комуникацију, праћење и оцењивање.137 Састанци са РСЈП, ДРИ, МДУЛС, СУК и Управном инспекцијом, између осталих, потврдили су општи мањак запослених. Осим тога, неопходни профили запослених нису били на располагању на тржишту рада. Као што је приказано у делу 5.3.1.6 извештаја, главни разлог за кашњење при спровођењу није био само мали број запослених, већ и адекватност обуке, компетенције, расподела доступних запослених на послове, и питање задржавања и обрта. Због уредбе о максималном броју запослених, институције су прибегле привременом ангажовању радника, уколико су на располагању имале довољно средстава. Аxxxx 0 добро приказује овај феномен. Уопштено,
136Састанак са Групом за РЈУ МДУЛС на дан 25. октобра 2018. године.
137 Упитник за анкету # 10: Перцепција капацитета за спровођење АП РЈУ
проблем кадровских капацитета сложенији је од самог аргумента недовољног броја запослених.
У погледу финансирања РЈУ, буџети су били неадекватно ниски у поређењу са обимом задатака које је требало извршити (И-6.1.4.). Кључни разлог за неадекватност буџета било је то што цена рада (плате у ЈУ итд.) није урачуната у буџет, већ само трошкови додатних активности. Међутим, појединачни буџети по активностима нису били доступни. Осим тога, буџети који јесу били доступни на нивоу мера нису се могли у потпуности ускладити у коначној финансијској анализи. У време развоја Стратегије РЈУ и првобитног акционог плана нису постојала успостављена правила за развој стратешких докумената. Последично, за те документе трошкови често нису били адекватно одређени и нису били у довољној мери везани за средњорочно фискално планирање. МФин не објављује редовно профиле реализације буџета, што спречава вршење анализа и евентуалних потоњих прилагођавања. Извештаји о реализацији буџета за 2016. и претходне године садрже само основне елементе, и не разлажу износе расхода на појединачне буџетске кориснике.138
Рационализација у читавој ЈУ такође је допринела мањку запослених за нове послове РЈУ. У извештају (део 5.3.1.6.) описана је неадекватност капацитета ЈУ за планиране послове РЈУ. Те су неадекватности вероватно биле значајне, пошто је све мањи број јавних службеника био задужен за додатне послове РЈУ, без надокнаде за додатни посао.139 Упркос томе, као што је истакнуто у делу 5.5.2. овог извештаја, мањак кадровских и финансијских ресурса представљали су важне чиниоце у кашњењима. Недостатак ресурса углавном се односио на кадрове, као и на расходе за ИКТ хардвер и софтвер. Поређење планираних и потрошених износа за сваку од мера (видети Анекс 14) показује велике раскораке између планираних и искоришћених средстава, што је још један показатељ „успутног“ приступа планирању.
Унапређење координације и праћења спровођења, унутар општег система надзора (И- 6.1.5.) требало је да се решава путем мере 1.3 АП РЈУ 2015-2017. године. У стварности, о активностима и резултатима се извештавало у оквиру четири различита система за извештавање (видети део 3.5): (а) систем за координацију Стратегије РЈУ (путем ММПГ и Савета за РЈУ); (б) Годишњи план рада Владе (ГПРВ); (в) извештавање за НПАА, и (г) АПСПВ.140 Према томе, координација активности у оквиру АП РЈУ није вршена у оквиру јединственог општег система надзора. Са друге стране, ЈИС је успостављен и оперативан од јануара 2019. године. Један од првих извештаја развијених уз помоћ ЈИС јесте извештај о АП РЈУ за 2018. годину. Очекује се да ће овај општи систем надзора бити у потпуности развијен и успостављен путем ЗПС и припадајућих уредби о јавним политикама.
Током 2016. године у Извештају ЕК о напретку наведено је да ВРС поседује успостављене институције за централни владин систем доношења политика, али да се координација политика и извештавање суочавају са изазовима у пракси, углавном због формалних и процедуралних питања, не и суштинских.141 Иако Закон о Влади обавезује Владу да обавештава јавност о свом раду пре процеса спровођења, примена новог правног оквира за праћење и извештавање о спровођењу стратегија била је спорадична. Током 2016. године, на пример, нису произведени ни ГПРВ, ни извештај о НПАА. Поред тога, постојећи извештаји често нису садржали информације о оствареном напретку ка исходима у односу на мерљиве показатеље. Овај налаз такође је наведен у СИГМА извештају о праћењу за 2017. годину под показатељем "Квалитет праћења и извештавања Владе.”142
138Извештај ЕК о напретку РС за 2018. годину
139Састанак са бившим државним секретаром 28. новембра 2018. године.
140Састанак Групе за РЈУ МДУЛС на дан 25. октобар 2018. године.
141Извештај ЕК о напретку РС за 2016. годину
142 Оцене: 1. Правни оквир омогућује добро праћење и извештавање 4/8, 2. Квалитет докумената са извештајима 2/12, 3. Јавна доступност извештаја Владе 2/5, СИГМА извештај о праћењу за Србију (2017), стр. 38.
Структура обједињеног планског система је припремљена, усвајањем ЗПС и два подзаконска акта, као и са Јединственим информационим системом (ЈИС) за планирање политика, спровођење и извештавање, успостављеним и оперативним од јануара 2019. године. Према томе, створена је јака основа за унапређено стратешко планирање. Реформске мере такође укључују увођење АПСВП, чије спровођење се непрестано прати и о чему извештава успостављени механизам за координацију који се састоји од четири групе за спровођење и којим координира РСЈП, и који припрема редовне месечне извештаје о напретку за председника Владе. Такође се одржавају квартални састанци на вишем нивоу, које води председник Владе, са министрима који воде групе за спровођење. Финансијске процедуре омогућиле су адекватну и правовремену набавку средстава и ресурса само у ограниченој мери (И-6.1.6.). Као што је већ наведено, вршено је постепено планирање АП и накнадно прикупљање средстава. Осим тога, није постојао јединствен скуп финансијских процедура за спровођење АП. Буџетски календар утврђен Законом о буџетском систему још увек се не поштује у потпуности, што за резултат има недовољно време одређено за одговарајућу припрему, оцену и расправу међу заинтересованим странама.143 Иако је буџет сада структуриран по програмима, веза са стратешким плановима и приоритетима Владе и даље је недовољна и потребан је даљи развој. Осим тога, спровођење приоритета РЈУ зависило је од извора средстава. ЕК СБС и финансирање РЈУ од стране СБ заснивају се на оствареним резултатима, након чега се исплаћују нове транше, као што је описано у делу 3.3. Други финансијски инструменти ЕУ и билатералних донатора имају другачије аранжмане. Међутим, спроводиоци су кроз анкету пријављивали одређено кашњење у доступности средстава, како из државног буџета, тако и од донатора. Даљи налази, нарочито у погледу потешкоћа насталих због буџетских процедура Владе, нису могли да буду доказани, пошто појединачни буџети по активностима нису били доступни, док су промене запослених, реорганизација ОЈУ и велики број спроводилаца (преко 16 институција које извештавају) спречили даље прикупљање података на ову тему.
5.6.2 КП 6.2: Степен у ком су кашњења адекватно решавана с обзиром на њихову природу и обим
Од краја 2013. године, када је замрзавање запошљавања ступило на снагу, број запослених у ЈУ је према извештајима смањен за око 48.000. Србија тренутно има просечно шест запослених у ЈУ на 100 становника. Овај однос поставља Србију међу земље са најмањим бројем запослених у јавном сектору по глави становника у Европи, при чему је просек у ЕУ 8,5.144 У Анексу 9 дате су детаљне информације о променама броја запослених током протеклих година.
На општем нивоу АП РЈУ, планирано је да постоје капацитети за решавање кашњења и управљање ризиком (I-6.2.1.) у оквиру координационих структура прописаних Стратегијом РЈУ (видети део 4.5 овог извештаја за више детаља). Мере које је приоритизовала ВРС (оптимизација и рационализација ЈУ, мере у вези са е-Управом и пружањем услуга, и реформа плата) биле су предмет координације АПСВП механизма, односно редовних састанака за праћење и управљачких мера које је организовао РСЈП. О целокупном АП РЈУ, са свих 19 мера, извештавало се путем координационе структуре за Стратегију РЈУ, као што је објашњено у делу
4.5 овог извештаја. ММПГ, чији су задатак биле оперативна координација и праћење спровођења Стратегије РЈУ, осмишљена је као кључни инструмент за управљање ризицима. Ограничена делотворност ММПГ у обезбеђивању одговарајуће координације представљала је кључну препреку за адекватно решавање кашњења (И-6.2.2.). Више налаза о њеној делотворности наведено је у оквиру анализе показатеља И-7.1.3. у даљем тексту.
143СИГМА извештај о праћењу за Србију (2017), стр. 129.
144Трогодишњи извештај од 2015-2017. године о спровођењу Стратегије РЈУ и припадајућег Акционог плана, стр. 11.
Кључни капацитети и механизми за делотворно решавање кашњења (И-6.2.3.) укључују АПСВП механизам за координацију којим управља РСЈП путем редовних састанака за праћење и управљачких мера, новоосновану подгрупу за е-Управу у оквиру Савета за РЈУ, и стручни тим ВРС (одељења за РЈУ и е-Управу). Ови органи усмерени су на праћење резултата и руковођење спровођењем у смеру исхода везаних за мере РЈУ које приоритизује ВРС. Осим тога, основана су два форума које води ЕК и који обезбеђују механизме за дискусију усмерену на резултате у вези са спровођењем АП РЈУ. Први форум је Специјална група за РЈУ, а други је политички дијалог СБП (видети део 3.3.1.). Јасни примери делотворности форума укључују унапређења у вези са циљевима управљања кадровима, као што је реформа плата и деполитизација у склопу СЦ 2. Поред тога, основана је Канцеларија Владе за ИТ и е-Управу, замишљена као корак напред у поређењу са Дирекцијом за е-Управу у оквиру МДУЛС.145
Јасно је, с обзиром на релативно добре резултате ових мера, да је било значајне сарадње заинтересованих страна у смеру делотворног решавања кашњења (И-6.2.4.) у склопу описаних кључних механизама и у вези са конкретним мерама из АП РЈУ. Наведена два форума које води ЕК (политички дијалог СБП и Специјална група за РЈУ) такође су непосредно допринели подизању свести о случајевима у којима је спровођење каснило или није имало резултате.
5.6 П
П # 6.1: Наведени изазови за правовремено спровођење АП РЈУ 2015-2017. године дају увид у начине за даље унапређење правовременог спровођења, нпр.:
путем реалистичнијег планирања,
усклађивања са буџетским могућностима,
одговарајућег планирања набавке и расподеле средстава по потреби,
успостављања система раног упозоравања за управљање ризиком,
пуну примену ЈИС,
обезбеђивање адекватних кадровских ресурса и флексибилност у обезбеђивању ресурса током вршних периода спровођења.
(МДУЛС, ОДУ, краткорочно и надаље)
Р # 6.2: С обзиром на појаву јединственог система за планирање и спровођење, у смислу новог нормативног и институционалног оквира, проширити обим циљева РЈУ или мера приоритизованих у АПСВП по свим ПЦ АП РЈУ и приоритизовати их користећи транспарентне критеријуме, и то у оквиру сваког ПЦ, уместо за читав ПЦ. На тај начин би се напори које механизам АПСВП уложи у праћење и руковођење такође проширили на делотворније решавање ширег обима ПЦ и мера, као и одговарајућих уских грла и кашњења. Уколико дође до адекватног јачања координационих структура за Стратегију РЈУ (препоруке 7.1 - 7.10), укључујући адекватну приоритизацију ВРС, у том случају би се ова препорука аутоматски испунила.
(ВРС, РСЈП, ОДУ, краткорочно и надаље).
145Трогодишњи извештај од 2015-2017. године о спровођењу Стратегије РЈУ и припадајућег Акционог плана.
Преглед налаза и закључака за ПУ7 Стратегија РЈУ прописује четворостепену координациону структуру (Савет за РЈУ, Колегијум државних секретара, ММПГ и МДУЛС) за управљање спровођењем РЈУ. У складу са СИГМА препорукама, структура је 2018. године сведена на три степена, уклањањем Колегијума државних секретара из исте. Координациона структура за РЈУ у текућој поставци и даље је ограничено делотворна у смислу координације и усмеравања реформи ка резултатима на нивоу исхода. Савет за РЈУ се састајао чешће него ММПГ, иако би ММПГ требало да буде оперативна платформа за дискусију о техничким аспектима спровођења АП РЈУ, односно напретку, делотворности и препрекама, и требало би да припрема и координира мере руковођења. Није било могуће доказати да је ММПГ испуњавала те функције. Дошло је до пораста капацитета за спровођење РЈУ у свим интервенцијама у оквиру пет ПЦ, иако су капацитети и даље нижи од потребних. Приликом оцењивања није било могуће непосредно испитати да ли су буџети били адекватни за обим планираних и спроведених послова, као и остварених резултата, због непотпуног утврђивања трошкова и неадекватног квалитета финансијских извештаја. Степен укључености заинтересованих страна у праћење (нпр. ОЦД) био је ограничен, првенствено због неделотворности ММПГ. Подршка за политике и подршка на политичком нивоу за РЈУ постоји, нарочито за поједине мере АП РЈУ, путем АПСВП, пошто је РЈУ препозната као приоритет у кључним хоризонталним средњорочним планским документима. Однос МДУЛС са другим министарствима и институцијама му у извесној мери омогућује да користи своје надлежности у координацији, праћењу и извештавању, упркос ограничених сопствених капацитета. Претходни процес извештавања заснован на ограниченој СМАРТ поставци из АП РЈУ 2015- 2017. године, у комбинацији са нејасним токовима и обавезама извештавања, произвео је извештај са ограниченим фокусом и нејасним исходима. Продужен процес прикупљања података и информација негативно је утицао на правовременост одлука у оквиру координационе структуре за Стратегију РЈУ. Осим тога, састанци ММПГ се заснивају на агенди, а не на намени, са пленарним, а не интерактивним сесијама, и без јасних резултата, односно повратних информација о представљеним извештајима о АП РЈУ. Конкретне норме, процедуре и механизми за координацију, праћење, извештавање и оцену још увек нису у потпуности успостављени. Осим тога, тек предстоји примена ЗПС, а примена ЈИС-а почела је тек у јануару 2019. године, тако да тек предстоји успостављање праксе по којој се извештаји о АП РЈУ уливају у шири систем планирања и извештавања. Поједини налази указују да спроводиоци РЈУ, као и МДУЛС уопштено и Група за РЈУ конкретно, немају довољно запослених у односу на обим и сложеност предвиђених реформи. |
5.7.1 КП 7.1: Адекватност опште институционалне и организационе структуре за управљање спровођењем
Стратегија РЈУ прописује четворостепену институционалну и организациону структуру за управљање спровођењем РЈУ (И-7.1.1.) која је касније промењена у тростепену структуру на основу препорука СИГМА извештаја (део извештаја 4.5). Процес праћења управља и координира МДУЛС, док сва остала министарства и ОДУ (16 институција које извештавају у складу са АП РЈУ, видети Анекс 4) дају информације у оквиру својих надлежности у погледу АП РЈУ. АП дефинише ове надлежне институције (и појединце у име тих институција) за праћење и извештавање. Надлежност за степен активности у АП РЈУ препознат је само у случајевима у којима је спровођење одређених активности у надлежности других институција. У таквим
случајевима се у колони "партнери у реализацији" у АП наводе бројеви активности поред назива институције. За сврхе праћења и извештавања, овај приказ значи да ће једна од 16 институција бити надлежна (МДУЛС), која ће прикупљати све неопходне информације и остале улазне елементе од других институција које су именоване као партнери у реализацији.146
Савет за РЈУ поново је успостављен 15. августа 2014. године одлуком Владе. Савет је централно стратешко тело Владе надлежно за РЈУ. Њиме председава Председник Владе, а ко- председавају Потпредседник Xxxxx и/или министар који води МДУЛС. Због чињенице да се Стратегија РЈУ односи на шири систем власти, поред министра који води МДУЛС у чланство Савета се именује низ ресорних министара и представника других државних органа (17 чланова). Сврха именовања 14 чланова Владе у Савет јесте да се обезбеди већи кредибилитет и легитимитет у управљању читавим процесом РЈУ. Током периода 2015-2017. године Савет је одржао осам седница ради дискусије о оствареним резултатима и будућем смеру РЈУ. Међутим, његове активности (према доступним извештајима са састанака, видети Анекс 12) били су усмерени на део АП РЈУ који је приоритизовала ВРС. Неки од кључних докумената које је усвојио Савет за РЈУ укључују: предлог Влади о потреби усвајања закона о рационализацији како би се регулисала оптимизација броја запослених у ЈУ; информација о спроведеним функционалним анализама у оквиру пројекта подршке оптимизацији (праћене припремом и усвајањем акционих планова за примену препорука); мишљење о стратешком документу и кључним корацима за управљање променама у управи; информација о стратешком документу за УК у јавној управи итд.
Међуминистарска пројектна група (ММПГ) основана је решењем министра који води МДУЛС од 23. фебруара 2015. године. Чланови ММПГ су секретари свих министарстава и представници на сличном нивоу из специјалних организација и служби Владе, представници ОЦД и СКГО. ММПГ се састојала од укупно 34 члана и 33 заменика, од чега 12 потиче из НВО сектора (за остале заинтересоване стране видети И-7.1.3.) МДУЛС припрема Пословник о раду ММПГ. Ова група је веома велика, чиме се ограничава могућност за пленарну дискусију. С обзиром да је шеф Групе за РЈУ у МДУЛС такође и секретар ММПГ, ова два нивоа техничке координације и извештавања су повезани. ММПГ је од 2015. године одржала шест састанака (29. јун 2015, 7. октобар 2015, 15. децембар 2015, 6. април 2016, 10. мај 2017. и 26. децембар 2018. године). У Стратегији РЈУ се, међутим, наводи да се састанци ММПГ одржавају једном месечно, на предлог МДУЛС. У пракси, због величине групе, месечни састанци захтевају просторне и организационе капацитете који нису били доступни. Састанци ММПГ обично се фокусирају на иста питања као и састанци Савета за РЈУ (видети Анекс 12).147
Делотворност описане координациона структура је ограничена у погледу обезбеђивања доброг функционисања координације и праћења спровођења Стратегије РЈУ (И-7.1.3.). Ова ограничена делотворност нарочито важи за ММПГ, којој недостају агенде усмерене на резултате. Она одржава пленарне уместо интерактивних седница и нема јасне резултате, нпр. у смислу повратних информација о представљеним извештајима о АП РЈУ. Савет за РЈУ се састајао чешће него ММПГ, иако би ММПГ требало да буде припремна фаза према Савету, путем дискусије о техничким аспектима спровођења АП РЈУ, односно напретку и делотворности, и требало би да припрема и координира мере руковођења. Ова структура је прилично сложена и представља оптерећење за институције. Око 75% институција (15 од 20) имало је представнике у свим РЈУ структурама. Поред тога, све састанке је организовало МДУЛС, што је довело до великог организационог оптерећења Групе за РЈУ.148 С обзиром на приоритизацију одређених циљева АП РЈУ од стране ВРС, власништво над преосталим циљевима углавном је препуштено нивоу јавних службеника, што је ограничило
146 Акциони план за спровођење Стратегије реформе јавне управе у Републици Србији за период 2015-2017. године.
147Трогодишњи извештај од 2015-2917. године о спровођењу Стратегије РЈУ и припадајућег Акционог плана.
148Тематска/експертска фокус група о извештавању и координацији у вези са Акционим плановима за РЈУ, одржана у МДУЛС српско-корејском информатичком приступном центру 29. новембра 2018. године.
извештавање усмерено на резултате, као и делотворност праћења, координације и оцењивања.
Веома су забрињавајући релативна неактивност Савета и недостатак делотворности ММПГ, као и недовољно развијени капацитети МДУЛС. ММПГ има задатак да обезбеди стручну координацију и праћење спровођења Стратегије РЈУ. Ти послови првенствено су усмерени на анализу извештаја о АП РЈУ и доношење одлука о спровођењу Стратегије РЈУ. Овај механизам претпоставља активно учешће свих релевантних ОДУ у процесу РЈУ. ММПГ се састаје на предлог МДУЛС, али обично најраније неколико месеци након завршеног извештавања о АП РЈУ. Пошто је процес извештавања повремено трајао више месеци, коначни резултат често је био да ММПГ чује о питањима у вези са спровођењем АП РЈУ тек пола године накнадно или још касније у односу на тренутак када се јавила потреба за управним одлучивањем (видети Анекс 12).
Осим тога, у складу са Пословником органа за координацију РЈУ, различити органи дискутују о истим питањима. То значи да се о истим питањима обично дискутовало и по три пута.149 Такође нема доброг секвенцирања поступка доношења одлука између Савета за РЈУ и ММПГ у погледу процеса праћења, координације и управљања, односно да се резултати праћења и проблеми у спровођењу стављају на дневни ред, како на техничком нивоу са ММПГ, тако и на политичком са Саветом.150 У пракси, везе између ова два нивоа нису јасне. Та два нивоа тек треба да успоставе правовремену и секвенцијалну комуникацију којом се прати финализација и представљање извештаја о АП РЈУ. ММПГ би требало да припрема материјале и доноси све одлуке у вези са РЈУ за које је овлашћена и за које може да оствари консензус. Само она питања о којима ММПГ не може да оствари договор би требало пренети на Савет за РЈУ, на политичком нивоу, ради одлучивања.151 Занимљиво је да је МДУЛС припремило предлог Пословника о раду ММПГ за усвајање на ММПГ, којим се утврђује начин рада ММПГ.152 Тај Пословник не укључује конкретно и анализу учинка засновану на резултатима, нити управљачке функције.
СИГМА студија у којој је препоручено уклањање Колегијума из структуре за спровођење РЈУ такође се позива на састав ММПГ, наводећи да би за потребе ефикасног рада ММПГ било неопходно да се: "Ревидира састав ММПГ како би се обезбедили професионални и стручни представници на овом нивоу рада. Стручни представници би омогућили дубинске дискусије о питањима и формулисање изводљивих решења. Чланови групе ММПГ, бар они из министарстава, који би преузели водећу улогу у областима РЈУ (финансије, јавна служба, пружање услуга, доношење политика итд.) могли би бити помоћници министара са стручним знањима и надлежностима у одговарајућим областима РЈУ. Ова врста промене омогућила би дубљу дискусију у оквиру ММПГ, утврђивање кључних изазова и формулисање изводљивих решења.“153 Осим тога, ОДУ могу да именују своје представнике (оне који су непосредније укључени у процес РЈУ) у ММПГ, било државне секретаре или помоћнике министара. У децембру 2018. године основана је нова ММПГ, са новим члановима, укључујући државне секретаре и помоћнике министара, и усвојен је нови Пословник о раду. Међутим, дневни ред састанка у децембру 2018. године садржао је само презентацију Завршног извештаја за АП РЈУ 2015-2017. године као једину тачку за расправу. На том састанку није се дискутовало о
149ОЕЦД/СИГМА (2016). Преглед координационе структуре за Стратегију реформе јавне управе. Децембар 2016. године. 150Састанак са СИГМА тимом 16. октобра 2018. године - раније је Савет за РЈУ углавном "печатирао" предлоге у вези са РЈУ које су развијали нижи нивои управе. Изузимајући период када је Xxxx Xxxxxxxx била на челу МДУЛС и била на функцији
потпредседника Xxxxx, Савет за РЈУ није се упуштао у значајне дискусије у погледу питања у вези са РЈУ. Могуће објашњење за овај недостатак ангажмана јесте прећутни споразум између чланова Савета за РЈУ да не сматрају једни друге одговорним за
неуспех у правовременом остваривању планираних резултата.
151Састанак са ЦЕП-ом 1. октобра 2018. године.
152Акциони план за спровођење Стратегије реформе јавне управе у Републици Србији за период 2015-2017. године.
153ОЕЦД/СИГМА (2016). Преглед координационе структуре СРЈУ. Децембар 2016. године, стр. 4.
резултатима нити о утврђеним или превазиђеним препрекама. Завршни извештај је већ раније прихваћен од стране Савета за РЈУ.
У Анексу 12 овог извештаја наведени су сви досадашњи Извештаји о АП РЈУ, као и састанци ММПГ и Савета за РЈУ са одговарајућим садржајем. Јасно је да редослед по ком се о извештају прво дискутује на оперативном нивоу између ОДУ (ММПГ), пре Савета за РЈУ, није поштован. Делотворност управних структура анализираних у претходном тексту не само што је ометала ограничена делотворност ММПГ, већ и недостаци у поставци АП (у смислу СМАРТ циљева и њихове сложености) и квалитет извештавања (у смислу недовољног усмерења на исходе). Збирно посматрано, током процеса оцењивања није у значајној мери показана примена специфичних управљачких и контролних механизама за управљање спровођењем АП РЈУ (кроз преглед доступних извештаја о састанцима ММПГ и Савета за РЈУ), укључујући функције исправљања које носе органи ММПГ и Савет за РЈУ (И-7.1.2.).
Праћење спровођења АП РЈУ путем структура прописаних Стратегијом РЈУ није довело до управљања и руковођења ризиком, нити контроле, иако су то њихове кључне функције.154
Поред координационих структура за РЈУ, правни оквир РС укључује различите интерне и екстерне видове контроле ЈУ, те самим тим и процеса РЈУ. Међутим, ниједан од ових контролних механизама не укључује управљање учинком нити сличне контроле, већ само поштовање закона од стране ОДУ. Ови кључни интерни контролни механизми укључују Управну и Буџетску инспекцију, Уставни суд и Управни суд, као и низ независних и аутономних органа, као што су Заштитник грађана, Повереник за информације од јавног значаја и заштиту података о личности, Државна ревизорска институција, Агенција за борбу против корупције и Повереник за заштиту равноправности. Све ове институције представљају највише независне државне органе у својим областима. Међутим, као што је раније приказано и наведено у извештајима о напретку ЕК, као и другим извештајима, контрола органа ЈУ и органа ЈЛС над носиоцима јавних овлашћења била је неефикасна, упркос томе што је утврђена правним и институционалним оквирима. Низ наведених независних институција не поседује довољне капацитете за адекватно функционисање, и њих би требало унапредити у склопу ПЦ 4 и ПЦ 5. Многе активности АП РЈУ усмерене на изградњу капацитета ових независних институција нису биле делотворне. Према томе, делотворност независних механизама за контролу управе још увек је ограничена. Кључно питање је да ли ће ЗПС (којим се уводи учинак као законски обавезујућа категорија) имати снагу да се оцени и омогући напредак у том погледу.
Дошло је до одређеног повећања капацитета за спровођење свих интервенција у оквиру пет ПЦ (И-7.1.4.). Капацитети ЈУ за спровођење стратегије РЈУ испрва су били ограничени, као што показује део извештаја 5.1.2, односно циљеви АП РЈУ 2015-2017. године нису били усаглашени са капацитетима кључних спроводилаца. Евалуациона анкета о самоперцепцији 16 институција које врше извештавање, спроведена у новембру 2018. године (Анекс 12), показала је да су капацитети и даље испод потребних и да њихов мањак генерално утиче на степен спровођења АП РЈУ. Са друге стране, изградња капацитета СУК, НАЈУ и РСЈП (видети део 3.4), као и техничка помоћ СИГМЕ, донели су одређена побољшања (део извештаја 3.3.2). Поред тога, постепено учење кроз рад јавних службеника који раде на осмишљавању и спровођењу РЈУ такође је допринело унапређењу капацитета.
У поступку оцењивања није било могуће непосредно анализирати питање да ли су буџети били адекватни у погледу обима планираних задатака и резултата (И-7.1.5.). Разлози за немогућност непосредне оцене адекватности финансијских ресурса су исти као и у случају показатеља 6.1.4, и односе се на финансијске информације које недостају из АП РЈУ 2015-2017. године, као што је представљено у Анексу 14. Упркос томе, бројни налази о ограниченим
154Састанак са ЦЕП-ом 4. децембра 2018. године и Тематска/експертска фокус група о извештавању и координацији у вези са Акционим плановима за РЈУ, одржана у МДУЛС српско-корејском информатичком приступном центру 29. новембра 2018.
године.
капацитетима за спровођење приказани у делу 5.1, као и утврђене препреке дате у делу 5.2, указују да буџети нису увек били адекватни, или бар нису били правовремено реализовани.
Укљученост ОЦД и других заинтересованих страна у праћење (И-7.1.6.) била је ограничена. Широк низ заинтересованих страна био је укључен у осмишљавање и развој стратегије и оба АП. Последично, као што је показано у делу 5.2.1, квалитет укључености заинтересованих страна постепено се унапређује. Међутим, активно укључивање ОЦД и других група као што је СКГО у процес спровођења СРЈУ било је ограничено неадекватном делотворношћу ММПГ. Димензије, спорадични састанци, недостатак агенди усмерених на резултате, пленарне уместо интерактивних сесија, и недостатак јасних резултата усмерених на исходе допринели су веома ограниченој улози ОЦД у раду ММПГ.155
Као општи форум за праћење на техничком нивоу, ММПГ укључује представнике ОЦД кроз механизам Секторских организација цивилног друштва (СЕКО пројекат) за област РЈУ (видети показатељ И-2.1.2).156 Међутим, координациона структура РЈУ укључује ОЦД само на овом оперативном нивоу, а не и на стратешком и политичком нивоу, у оквиру Савета за РЈУ. Важно је нагласити да ван координационих структура Стратегије РЈУ постоји агенда за праћење РЈУ ОЦД коју координира ЦЕП, путем WeBER платформе157. Ова платформа окупља организације цивилног друштва са Западног Балкана које раде на питањима ЈУ (видети део 5.3.1.5.4).
5.7.2 КП 7.2: Капацитети МДУЛС за координацију, праћење, извештавање и оцену процеса спровођења
Постоји политичка подршка за политике РЈУ (И-7.2.1.), нарочито за одређене мере АП РЈУ. Након ванредних скупштинских избора у Србији из марта 2014. године, Експозе председника Владе од 27. априла 2014. године био је усмерен на три стуба реформи.158 Поред важности стабилизације јавних финансија и реформи пословног окружења, ПВ је у експозеу нагласио посвећеност ВРС процесу РЈУ, у смеру делотворније јавне управе и унапређеног пружања јавних услуга грађанима. Министар за државну управу и локалну самоуправу за период од априла 2014. до августа 2016. године (Xxxx Xxxxxxxx) паралелно је била на функцији потпредседника Владе, наглашавајући подршку Владе за напоре РЈУ, односно спровођење АП РЈУ 2015-2017. године. Поред тога, номинално, политичка подршка за РЈУ била је обезбеђена путем Савета за РЈУ којим је председавао председник Владе.159 ВРС је јасно приоритизовала поједине делове АП РЈУ, путем укључивања два специфична циља РЈУ у свој АПСВП. Поред тога, ове приоритизоване мере из АП биле су од интереса на политичком нивоу не само унутар Савета за РЈУ, већ и у подгрупи за е-Управу. Поред тога, ПЦ 3, нарочито управљање јавним финансима, такође добија политичку подршку због важности за финансијску стабилност. На крају, ВРС је путем јединице за имплементацију стратешких пројеката при Кабинету Председника Владе и одговарајућих одељења за РЈУ и е-Управу, снажно подржала и делотворно спровела приоритизоване делове АП РЈУ. Према томе, делује да постоји довољна политичка подршка на нивоу политика, као и интерес за приоритизоване делове АП РЈУ.
156 Акциони план за спровођење Стратегије реформе јавне управе у Републици Србији за период 2015-2017. године. 157 Национални монитор РЈУ за Србију, извештај за 2017/2018. годину, децембар 2018. године, линк: http:// www.par- xxxxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxxx-xxx-xxxxxxx-xxxxxx-0000-0000.
158Извор: xxxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx/xxxxx/000000/xxxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxx-xxxxxxxxx-xxxxxx-xxxxxxxxxx-xxxxxx.xxx .
159 Извештај ЕК о напретку РС за 2016. годину, новембар 2016. године.
Табела 1. Спроводиоци АП РЈУ 2015-2018, 47 резултата
МДУЛС је надлежно за општу РЈУ и за развој планских докумената, и представља централну институцију надлежну за спровођење РЈУ и координацију на оперативном нивоу. Преузело је надлежности за спровођење већине резултата планираних у АП РЈУ 2015-2017. годину. Од 47
резултата, МДУЛС је надлежно за спровођење 34 активности (видети делове 4.3 до 4.5). Упркос томе, током протеклих година, након сваких скупштинских избора
Табела 18. Спроводиоци АП РЈУ 2015-2018, 47 резултата
МДУЛС је пролазило кроз промене организационе структуре и запослених, што је довело до губитка институционалног памћења и импулса реформи, те је тиме и ограничено свеукупно делотворно управљање РЈУ (видети део 3.1).
Стратегијом РЈУ је утврђена потреба за јаком интерном организационом јединицом МДУЛС надлежном за активности система ЈУ, организацију и рад министарства, посебне организације, јавне агенције и јавне службе. Иако је остварен одређени напредак, МДУЛС и даље нема одговарајуће капацитете потребне за адекватну координацију активности у вези са Стратегијом РЈУ. МДУЛС запошљава тек нешто више од 100 лица, на четири одвојене локације у Београду, и око 300 запослених у свом ресору. Са друге стране, МДУЛС има изузетно широк мандат. Овај несклад између капацитета и мандата пренапреже његове ресурсе и ствара ризик неефикасности. Посвећена Група за РЈУ министарства (основана 2015. године у Сектору за добру управу) има само три запослена, од којих су два посвећена искључиво РЈУ. Преоптерећени редовним општим пословима у вези са АП РЈУ, немају капацитета за делотворну помоћ у области праћења и извештавања о специфичним интервенцијама, нпр. у вези са унапређеним пружањем услуга.
Однос МДУЛС са другим министарствима и институцијама му у извесној мери омогућује да користи своје надлежности у погледу координације, праћења, извештавања и оцене РЈУ (И- 7.2.2.). МДУЛС је надлежно за општу координацију РЈУ и за развој планских докумената у оквиру својих надлежности. Правилник МДУЛС из јула 2017. године160 садржи групу за РЈУ. Кључне институције које спроводе РЈУ редовно извештавају Групу, која саставља извештаје о АП РЈУ (део извештаја 4.4.). Налази показују да МДУЛС себе често види као "равноправно" са другим министарствима и ОДУ, уместо као орган који води РЈУ. Ово повремено представља проблем при коришћењу надлежности над другима, нарочито при вршењу улоге у вези са праћењем напретка и координацијом РЈУ.161 Комуникација у вези са извештавањем углавном се води неформално, кроз односе међу колегама. Још један проблем представља недостатак капацитета Групе за РЈУ. Осим тога, тренутно непостојање јасне хијерархије између стратешких докумената додатно нарушава могућности МДУЛС за управљање овим хоризонталним процесом.
Међутим, постоје више различитих спроводиоца који своје извештаје предају у оквиру тих кључних шеснаест институција (тако да укупно има много више од шеснаест извора извештавања). Изгледа да не постоје званично одређени запослени за координацију извештавања у тим институцијама. Кључни извори извештавања у неким од шеснаест институција често немају надлежност над другим деловима својих институција, те зависе од
160Правилник о унутрашњем уређењу и систематизацији радних места Министарства за јавну управу и локалну самоуправу.
161Састанак са ДЕУ 6. августа 2018. године.
добре воље и неформалних колегијалних односа међу јавним службеницима да би обезбедили квалитет извештавања.
Осим тога, упркос уопштено доброј сарадњи, процеси праћења и извештавања превазилазе секторе на хоризонталном оперативном нивоу, и спроводе се без формалне координације или редовних састанака. Према томе, тренутна овлашћења Групе за РЈУ остављају ограничен простор за делотворно управљање праћењем и извештавањем. Како би се унапредило функционално управљање РЈУ, одређени су заменици чланова ММПГ као контакт особе за АП РЈУ 2018-2020. годину, за потребе координације. Упркос томе, овим лицима, као именованим институционалним координаторима за АП РЈУ, потребан је развој капацитета.
Стратегија РЈУ прописује улогу МДУЛС у праћењу и координацији, као и координациону структуру РЈУ која укључује ММПГ и Савет за РЈУ. Учесталост састанака ММПГ, као и њихов садржај и резултати, указују да се координациона улога извршава или недовољно
често или недовољно делотворно
(И-7.2.3.). Одређени број налаза указује да МДУЛС
уопштено, а Група за РЈУ конкретно, немају довољно ресурса за послове координације који су им додељени. Група за РЈУ надлежна је за обављање свих послова извештавања и оперативних послова, као и за бригу о координационој структури РЈУ. Осим координације, ревидирања и усвајања АП РЈУ и АП ОГП, она развија и ажурира пасош индикаторе дефинисане у АП РЈУ, учествује у раду у вези са СБП за области РЈУ и јавних финансија, и пружа техничку подршку Савету за РЈУ и ММПГ. Група такође координира и припрема извештаје о спровођењу АП РЈУ (укључујући израду упутстава и алата за извештавање), као и АП ОГП.162 Према томе, у МДУЛС је нарочито приметан ризик неефикасног коришћења недовољних ресурса за улогу праћења и координације.
Са усвајањем ЗПС и две уредбе, и почетком примене ЈИС за планирање, спровођење, координацију и извештавање о политикама, успостављају се конкретне норме, процедуре и механизми за координацију, праћење, извештавање и оцењивање (И-7.2.4.). До сада је 16 институција које извештавају (Анекс 4) пратило спровођење и достављало податке Групи за РЈУ МДУЛС. За АП РЈУ 2015-2017. године произведено је укупно шест извештаја, објављених на интернет страни МДУЛС.163 Квалитет извештаја постепено је растао. Сам систем извештавања, кроз концепт семафора, добро је функционисао. Извештавање се тиме показало одрживим, а Група за РЈУ МДУЛС успела је додатно да унапреди овај процес. Кроз објављивање извештаја постаје јасно које институције су делотворно спровеле РЈУ, а које нису.164
Није било могуће показати адекватне праксе оцењивања у целокупном обиму спровођења АП (осим извештаја о АП РЈУ, који припрема Група за РЈУ МДУЛС, и извештава о спровођењу Програма оптимизације у оквиру Мере 1.1 АП РЈУ).165 У том контексту, нови ЗПС има потенцијала да појача праћење РЈУ, пошто захтева да од свих спроводилаца XXX да спроводе и механизме и процедуре за праћење, оцену и усвајање АП за стратегије.
У Стратегији XXX се наводи потреба да се "успостави целовит и ефикасан систем за праћење и оцену резултата спроведених активности. То значи, изнад свега, увођење обавезних кварталних или полугодишњих извештаја свих актера надлежних за активности“.166 МДУЛС упутства за праћење, извештавање и оцењивање тренутно укључују одредбе у вези са полугодишњим и годишњим извештајима, као и упутства за попуњавање одређених образаца. Нагласак је стављен на сажетост информација, као и на резултате, а не на улазне елементе и процесе. Осим тога, креиран је и стављен на располагање алат за праћење у Excel-у. Дуготрајан
162Трогодишњи извештај од 2015-2917. године о спровођењу Стратегије РЈУ и припадајућег Акционог плана.
163xxxx://xxxxx.xxx.xx/xxxxxxx-xxxxx-xxxxxx/
164 Тематска/експертска фокус група о Стубу 1 АП РЈУ (СЦ 1) АП 2015: Унапређени организациони и функционални подсистеми јавне управе, одржано у МДУЛС српско-корејском информатичком приступном центру 14. новембра 2018. године.
165 Праћење спровођења Програма оптимизације xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xxxx/
166Стратегија реформе јавне управе, стр. 53-54.
процес тражења, пријема и сабирања извештаја достављених из 16 институција које извештавају за полугодишње извештаје трајао је од 5. јула до 15. августа и од 10. јануара до 1. марта за годишње извештаје. Нема механизма за исправљање непотпуних или непрецизних извештаја, нити су сви документи који подржавају информације достављени, ускладиштени или расположиви. Са новим ЈИС (оперативан од јануара 2019. године), стране заинтересоване за плански систем од 1. јуна 2019. године уносе садржај својих докумената јавних политика и средњорочних планова у систем.
Извештавање о АП РЈУ свакако ће имати користи од увођења у ЈИС. Међутим, такође ће бити потребан адекватан систем за управљање документима за АП РЈУ, за сакупљање доказа за остварене резултате. Ови додатни документи за АП РЈУ тренутно нису лако доступни и изгледа да ЈИС није у стању да обезбеди адекватан систем за складиштење и преузимање докумената. Према томе, установљена је потреба за интернет алатом за праћење АП РЈУ, како би се решио недостатак система за управљање документима и унапредио приступ информацијама о РЈУ. Овај интернет алат за праћење можда ће у будућности бити повезан на ЈИС. ЈИС тренутно већ садржи матрицу АП РЈУ 2018-2020, као пример модела усклађеног са ЗПС.
ЈИС ће обезбедити да све институције у оквиру координационе структуре РЈУ (ОДУ и ОЦД) имају приступ ажурним информацијама о току спровођења АП РЈУ у кварталним и полугодишњим интервалима, и да непосредно ажурирају статус спровођења за конкретне активности у оквиру њихових области надлежности. Осим тога, додатни документи којима се доказују пријављени резултати требало би да су лако доступни. Поред тога, статус спровођења биће видљив јавности (нпр. путем интернет портала), и био би доступан увид у остваривање циљева реформи.
До сада није било целовитих напора усмерених на оцењивање у оквирима АП РЈУ. Стратегија XXX тренутно не наводи тачну учесталост оцена, већ само наводи следеће: "Након прикупљања и обраде података и редовних извештаја о извршеним активностима, односно трајног процеса праћења, неопходно је припремити повремене (али редовне и системске, добро утемељене) оцене спровођења реформе, односно конкретније, оцену овог сложеног процеса.”167 Међутим, извештаји о праћењу АП РЈУ садрже бројне анализе налик оценама. Ово укључује степен остварених резултата, односно шта је остварено до сада и, у зависности од квалитета показатеља у АП (показатељи исхода или резултата), да ли су очекивања испуњена и у којој мери, као и анализе и основне узроке неиспуњавања циљева, укључујући препоруке за корективне наредне кораке. Ове анализе и њихова примена вероватно ће постати систематичнији, пошто ЗПС одређује да се процес анализе ефеката јавних политика спроводи путем процеса извештавања о спровођењу докумената јавних политика.
Праксу којом се извештаји о АП РЈУ уводе у јединствени шири систем планирања и извештавања (И-7.2.5.) тек треба успоставити. Међутим, као што је наведено раније у извештају (део 3.5.1 и И-6.1.5), о активностима и резултатима се извештава у оквиру четири различита система извештавања и координације, уместо у обједињеном систему као што је предвиђено у ЗПС (АП РЈУ 2015-2017. мера 1.3), односно то су - систем координације Стратегије РЈУ (ка ММПГ и ка Савету за РЈУ), према ГПРВ, према извештавању о НПАА и одвојено према АПСВП. Према томе, у овом тренутку се извештаји о АП РЈУ 2015-2017. године не уливају у јединствен шири систем планирања и извештавања. Међутим, XXX је оперативан од јануара, и Извештај о АП РЈУ за 2018. годину припремљен је у њему, тако да систем почиње са радом као његов саставни део, као што је предвиђено у ЗПС. (И-7.2.4.). Адекватност кадрова за предвиђено радно оптерећење била је ограничена ( И-7.2.6.). Интервјуи, резултати фокус група и резултати из евалуационе анкете о самопроцени кључних спроводилаца АП РЈУ показују да је неадекватност кадрова представљала један од кључних изазова. Бројни налази
167Ibid, стр. 54.
представљени у делу 5.1.2 о ограниченим капацитетима за спровођење и делу 5.2 о препрекама указују да су кадровски недостаци били важна, иако не и једина препрека за делотворније спровођење.
У процесу евалуације није било могуће остварити непосредан увид у питање тачног степена адекватности буџета у погледу обима послова координације, праћења, извештавања и оцењивања који су планирани и извршени (И-7.2.7.). Разлози су исти као и у случају показатеља 6.1.4 и 7.1.5 и односе се на недостајуће финансијске информације за АП РЈУ 2015-2017. године, представљене у Анексу 14 извештаја. Упркос томе, бројни налази представљени у делу 5.1.2 извештаја о ограниченим капацитетима за спровођење и делу
5.5.2 извештаја о различитим ограничавајућим силама и препрекама указују да буџетска расподела није увек била адекватна. Као што је раније наведено, МДУЛС уопштено и Група за РЈУ конкретно немају довољно ресурса за ове послове, пошто је Група надлежна за фацилитирање целокупног извештавања и вођење рачуна о координационој структури за РЈУ, између осталих послова. Нејасно је да ли су тренутно уложена посвећена финансијска средства у креирање позиција специјализованих за координацију, праћење, извештавање или оцењивање на нивоу читаве ЈУ.
Следи резиме кључних препрека за делотворније извештавање, праћење и координацију активности РЈУ: | ||
1. | Квалитет осмишљеног АП 2015-2017. године и неуспех у промовисању његове примене | |
као инструмента за праћење; | ||
2. | С обзиром на ниску учесталост састанака ММПГ, време протекло између појаве уских | |
грла у спровођењу, њиховог пријављивања, дискусије и решавања на ММПГ често је предугачко; последично, постоји ризик да када ММПГ донесе одлуку о неком решењу, оно можда више није релевантно нити могуће; | ||
3. | Не постоји посвећена хоризонтална структура за извештавање које се улива у извештаје | |
о АП, недостаје власништво ОДУ које извештавају и недовољна су овлашћења МДУЛС, што је често доводило до ограниченог квалитета улазних информација у извештају у смислу праћења управљања заснованог на резултатима; | ||
4. | Агенде ММПГ нису усмерене на резултате, без много очекивања или припреме ОДУ; | |
чланови недовољно разумеју сврху састанака ММПГ и нису сигурни која им је улога; ММПГ се састаје ређе од Савета за РЈУ; | ||
5. | ММПГ нема капацитета за фокусирање на резултате и уска грла, на повратну | |
координацију ка институцијама и договор и предузимање активности усмерених на исправљање проблема; | ||
6. | У пракси, не постоји секвенцијалан, узрочни, делотворан и заједнички ток рада којим | |
се додељују јасни задаци ММПГ и Савету за РЈУ; | ||
7. | Координација активности РЈУ од стране СРЈУ структура тече паралелно са | |
координацијом коју врши Јединица за имплементацију стратешких приоритета при Кабинету Председника Владе ДЈ ПВ и АПСВП РСЈП. Нису утврђене никакве видљиве везе извештавања или координације између ових структура, већ само паралелизам утолико да Савет за РЈУ ради независно, када је то потребно ВРС, без укључивања ММПГ; | ||
8. | Агендама Савета за РЈУ руководи Кабинет ПВ у погледу приоритизованих тема РЈУ (АП | |
РЈУ 2015. М: 1.1., 1.4 и 4.2. или самопроцена УК и СБС), без критичке анализе резултата и препрека РЈУ. Осим тога, МДУЛС често председава састанцима Савета уместо ПВ, чиме се смањује делотворан досег закључака Савета међу органима јавне управе; | ||