AVTAL OM OFFENTLIG UPPHANDLING

AVTAL OM OFFENTLIG UPPHANDLING

Offentliga myndigheter ingår avtal för att få bygg- och anläggningsarbeten utförda och tjänster tillhandahållna. Dessa avtal, vars handelsvolym uppgår till 2 448 miljarder euro, visar att EU:s offentliga upphandling är en viktig drivkraft för ekonomisk tillväxt, sysselsättning och innovation. Det paket för offentlig upphandling som Europaparlamentet och rådet antog 2014 tillför årligen 2,88 miljarder euro till EU:s BNP. Vidare har EU:s direktiv på området för offentlig upphandling lett till en ökning av det sammanlagda tilldelningsvärdet från mindre än 200 miljarder euro till cirka 525 miljarder euro.

RÄTTSLIG GRUND

Artiklarna 26, 34, 53.1, 56, 57, 62 och 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

MÅL

Offentliga upphandlingsavtal har stor betydelse för medlemsstaternas ekonomier, och de uppskattas generera mer än 16 procent av unionens BNP. Innan gemenskapslagstiftning infördes på detta område gick endast 2 procent av avtalen om offentlig upphandling till utländska företag. Dessa avtal är av avgörande betydelse inom vissa sektorer (byggbranschen och sektorerna för offentliga anläggningsarbeten, energi och telekommunikationer samt den tunga industrin) och är av tradition lagstadgade eller administrativa bestämmelser som har gett företräde till nationella leverantörer. Denna brist på öppen och verklig konkurrens utgjorde ett hinder för fullbordandet av den inre marknaden, drev upp kostnaderna för de upphandlande myndigheterna och hämmade konkurrenskraften inom vissa nyckelsektorer.

Genom att principerna för den inre marknaden tillämpas på dessa avtal fördelas de ekonomiska resurserna på ett bättre sätt och offentliga medel används mer rationellt, eftersom hårdare konkurrens gör att de offentliga myndigheterna får produkter och tjänster av högsta möjliga kvalitet till bästa pris. Genom att gynna de mest högpresterande företagen på den europeiska marknaden stimulerar man konkurrenskraften hos företag inom EU, samtidigt som man stärker respekten för principerna om öppenhet, likabehandling och effektivitet och på så sätt minskar risken för bedrägeri och korruption.

RESULTAT

Gemenskapen antog lagstiftning för att samordna de nationella bestämmelserna, med krav på att anbudsinfordringarna offentliggörs och att anbuden bedöms utifrån objektiva kriterier. Med början under 1960-talet antogs flera normativa rättsakter om offentlig upphandling, men senare beslutade gemenskapen att förenkla och samordna lagstiftningen på detta område och antog fyra direktiv (92/50/EEG, 93/36/EEG, 93/37/EEG och 93/38/EEG). Av förenklings- och tydlighetsskäl slogs tre av dessa direktiv ihop till direktiv 2004/18/EG om offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster och direktiv 2004/17/EG om områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Några år senare infördes särskilda bestämmelser för försvarsupphandlingar genom direktiv 2009/81/EG, vilka syftar till att underlätta tillträdet till övriga medlemsstaters försvarsmarknader.

REFORMEN

2014 antog Europaparlamentet och rådet ett nytt paket för offentlig upphandling och det inbegriper direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling (som upphäver direktiv 2004/18/EG) och direktiv 2014/25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (som upphäver direktiv 2004/17/EG). Paketet för offentlig upphandling kompletterades av ett nytt direktiv om koncessioner (direktiv 2014/23/EU). Detta direktiv utgör en rättslig ram för tilldelningen av koncessioner[1], vilken ska garantera att samtliga ekonomiska aktörer i EU har effektivt och icke-diskriminerande tillträde till EU:s marknad, och medför större säkerhet när det gäller tillämpliga rättsliga bestämmelser.

De externa aspekterna av offentlig upphandling beaktades också 2012 i kommissionens förslag till förordning, som innehöll bestämmelser om tillträdet för varor och tjänster från tredjeländer till unionens inre marknad för offentlig upphandling och förfaranden till stöd för förhandlingar om tillträde för varor och tjänster från unionen till tredjeländers marknader för offentlig upphandling. Ett dödläge i förhandlingarna ledde till ett nytt förslag från kommissionen 2016. Det formella antagningsförfarandet avslutades av medlagstiftarna i juni 2022 och slutakten undertecknades den 23 juni 2022.

I april 2012 antog kommissionen en strategi för e-upphandling i syfte att uppnå en fullständig e-upphandlingsmarknad senast i mitten av 2016. Den 16 april 2014 antog Europaparlamentet och rådet direktiv 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling.

Den 3 oktober 2017 offentliggjorde kommissionen följande två meddelanden: ”Offentlig upphandling i och utanför EU” (COM(2017)0572) och ”Främja investeringar genom en frivillig förhandsbedömning av upphandlingsaspekterna av stora infrastrukturprojekt” (COM(2017)0573). I syfte att ytterligare förbättra den europeiska

[1]Koncessioner är avtal med ekonomiska villkor genom vilka en eller flera upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter anförtror utförande av byggentreprenader eller tillhandahållande och förvaltning av tjänster till en eller flera ekonomiska aktörer. Ekonomiska aktörer som tilldelats en koncession förvärvar ensamrätt att utnyttja de byggnadsentreprenader eller tjänster som är föremål för avtalet, eller dels en sådan rätt, dels betalning.

offentliga upphandlingen, som en del av paketet om strategin för offentlig upphandling, offentliggjorde den också en rekommendation med titeln ”Om professionalisering av den offentliga upphandlingen – Att skapa en struktur för professionalisering av den offentliga upphandlingen”.

FÖRFARANDEN FÖR OFFENTLIG UPPHANDLING

Samtliga förfaranden måste överensstämma med EU-lagstiftningens principer, särskilt med principen om fri rörlighet för varor, etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster samt de principer som följer av dessa, bland annat likabehandling, icke- diskriminering, ömsesidigt erkännande, proportionalitet och öppenhet. Hänsyn måste också tas till konkurrens, sekretess och effektivitet.

A. Typer av förfaranden

Det finns olika typer av upphandlingsförfaranden, vilka ska användas utifrån ett system med tröskelvärden. I direktiven preciseras också metoder för att beräkna det uppskattade värdet av varje avtal om offentlig upphandling[2] och anges de förfaranden som ska tillämpas. I ett öppet förfarande får alla intresserade ekonomiska aktörer lämna anbud. I ett selektivt förfarande får endast inbjudna sökande lämna anbud. I ett förhandlat förfarande under konkurrens får alla ekonomiska aktörer ansöka om att få delta i upphandlingen, men endast sökande som inbjudits att delta får lämna ett första anbud efter det att inlämnade uppgifter bedömts. I förfarandet med konkurrenspräglad dialog får alla ekonomiska aktörer ansöka om att få delta, men endast inbjudna sökande får delta i dialogen. Detta förfarande används när de upphandlande myndigheterna[3] inte kan beskriva hur deras behov ska tillfredsställas eller inte vet vilka lösningar marknaden har att erbjuda. Avtal tilldelas endast utifrån bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Ett nytt förfarande, innovationspartnerskap, har skapats för de fall där det behövs en innovativ lösning som ännu inte finns tillgänglig på marknaden. Den upphandlande myndigheten beslutar att ingå ett innovationspartnerskap med en eller flera partner som bedriver separat forsknings- och utvecklingsverksamhet, i syfte att förhandla fram en ny innovativ lösning under upphandlingsförfarandet. Slutligen kan de upphandlande myndigheterna, i särskilda fall och under särskilda omständigheter, tilldela offentliga upphandlingsavtal genom ett förhandlat förfarande utan föregående meddelande om upphandling.

B. Kriterier för tilldelning av avtal

De upphandlande myndigheterna måste tilldela avtal om offentlig upphandling till den anbudsgivare som lämnar det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Reformen av bestämmelserna om offentlig upphandling införde detta nya tilldelningskriterium, principen om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, som ska garantera att man får bäst valuta för pengarna (i stället för att fokusera på det lägsta priset). Detta innebär att man, utöver priset och livscykelkostnaden, också tar hänsyn till bygg- och

[2]Offentliga upphandlingsavtal: avtal med ekonomiska villkor som ingås mellan en eller flera ekonomiska aktörer och en eller flera upphandlande myndigheter och som avser utförande av bygg- och anläggningsarbeten, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster.

[3]Upphandlande myndigheter: statliga, regionala eller lokala myndigheter, offentligrättsliga organ eller sammanslutningar av en eller flera sådana myndigheter eller ett eller flera sådana organ.

anläggningsarbetets, varans eller tjänstens kvalitet. Detta kriterium lägger större vikt vid kvalitet, miljön, sociala hänsynstaganden och innovation.

C. Regler för offentliggörande och öppenhet

Upphandlingsförfarandena måste garantera nödvändig insyn i samtliga skeden. Detta uppnås i synnerhet genom att de centrala delarna av upphandlingsförfarandena offentliggörs och information om sökande och anbudsgivare offentliggörs samt genom att man tillhandahåller tillräcklig dokumentation om alla stadier i förfarandet.

D. Rättsmedel

För att komma till rätta med fall där de upphandlande myndigheterna bryter mot bestämmelserna om offentlig upphandling föreskriver rättsmedelsdirektivet (direktiv 2007/66/EG) att det ska införas ett effektivt prövningssystem som omfattar de båda direktiven om offentlig upphandling och koncessionsdirektivet. Detta direktiv innehåller två viktiga element, inbegripet den period under vilken avtal inte får ingås (standstill). Genom bestämmelsen om en period under vilken avtal inte får ingås efter det att tilldelningsbeslutet fattats har anbudsgivarna möjlighet att granska beslutet för att bestämma om de ska inleda ett prövningsförfarande. Under denna minst tio dagar långa period får de upphandlande myndigheterna inte underteckna avtalet.

E. Andra aspekter av offentlig upphandling

De nya bestämmelserna främjar miljövänlig upphandling genom att livscykelkostnaderna beaktas och det finns möjlighet att ställa krav på särskild märkning eller miljömärkning. Sociala aspekter är också viktiga, vilket yttrar sig i att direktiven innehåller särskilda bestämmelser om social delaktighet, sociala kriterier och underentreprenad samt ett förenklat system för tjänsteavtal. Minskad byråkrati och förbättrade möjligheter för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar är också centrala element. Genom de nya bestämmelserna införs ett europeiskt enhetligt upphandlingsdokument och en egen försäkran. De små och medelstora företagens möjligheter att delta i offentliga upphandlingar kommer i synnerhet att stärkas tack vare möjligheten att dela upp avtalen i mindre delar och de sänkta kraven på årsomsättning. De nya direktiven inför krav på stegvis ökad användning av e-upphandling och innehåller särskilda bestämmelser om teknik och verktyg för elektronisk och gemensam upphandling, exempelvis ramavtal, dynamiska inköpssystem och elektroniska auktioner. Direktiven tar också hänsyn till EU-domstolens rättspraxis om interna förhållanden och gör det möjligt för de upphandlande myndigheterna att under vissa omständigheter tilldela ett företag avtal utan att tillämpa upphandlingsförfarandet. De nya bestämmelserna innebär en förbättring av den befintliga lagstiftningen i fråga om intressekonflikter, favorisering och korruption.

Den 11 mars 2020 offentliggjorde kommissionen ett arbetsdokument om EU:s kriterier för grön offentlig upphandling för datacentraler, serverrum och molntjänster i syfte att säkerställa att utrustning och tjänster för datacentraler upphandlas på ett miljövänligt sätt i linje med EU:s energi-, klimatförändrings- och resurseffektivitetsmål.

Som en följd av covid-19-utbrottet lade kommissionen fram ett förslag till förordning om inrättande av ett program för unionens åtgärder på hälsoområdet (EU4Health,

COM(2020)0405), som innehåller planer på en ökad tilldelning av offentliga upphandlingsavtal på sådana områden som läkemedel, vacciner, nya behandlingar och data. Slutakten undertecknades av ordförandena för medlagstiftarna den 24 mars 2021 och offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 26 mars 2021. Förordning (EU) 2021/522 trädde i kraft dagen efter dess offentliggörande i Europeiska Unionens officiella tidning och är tillämplig retroaktivt från och med den 1 januari 2021. Kommissionen har också offentliggjort ny vägledning för offentliga upphandlare för att hjälpa offentliga myndigheter att använda EU:s regelverk för offentlig upphandling för att säkerställa snabba inköp av nödvändig utrustning, och den har inlett fem gemensamma upphandlingar av personlig skyddsutrustning med medlemsstaterna. Den 27 maj 2020 offentliggjorde kommissionen ett meddelande om återhämtningsplanen efter covid-19 (COM(2020)0456) och betonade behovet av att digitalisera offentlig upphandling genom att utveckla nationella system och plattformar för e-upphandling.

EUROPAPARLAMENTETS ROLL

Europaparlamentet hade redan innan det antog lagstiftningspaketet om offentlig upphandling den 15 januari 2014 antagit ett flertal resolutioner, bland annat resolutionerna av den 18 maj 2010 om nya utvecklingstendenser inom offentlig upphandling, av den 12 maj 2011 om lika tillträde till offentliga marknader i EU och i tredjeland samt av den 25 oktober 2011 om modernisering av den offentliga upphandlingen. I dessa resolutioner efterlyste parlamentet förenklingsåtgärder och större rättssäkerhet samt att värde och hållbarhet skulle beaktas vid tilldelningen av avtal.

Som en del av ansträngningarna att ytterligare förbättra den europeiska offentliga upphandlingen antog parlamentet den 4 oktober 2018 en resolution om paketet om strategin för offentlig upphandling, i vilken det lades fram krav på ett bättre utnyttjande av digital teknik vid offentlig upphandling inom unionen, förenklade förfaranden för små och medelstora företag och företag inom den sociala ekonomin, förbättrat tillträde för EU:s leverantörer till tredjeländers marknader för offentlig upphandling samt professionalisering av köparna[4]. I en studie från november 2020 om rättsliga hinder för inremarknadsreglerna i medlemsstaterna [5] konstaterades det att skillnader i professionalism inom offentlig upphandling medlemsstaterna emellan var en viktig orsak till ojämn tillgång till offentlig upphandling.

Forskning har uppskattat att parlamentets nyligen genomförda lagstiftningsåtgärder skulle kunna generera upp till 2,88 miljarder euro per år. Samtidigt ledde EU:s direktiv på området för offentlig upphandling till en ökning av det sammanlagda tilldelningsvärdet från mindre än 200 miljarder euro till cirka 525 miljarder euro[6].

[4]Relevant forskning omfattar Bovis, C., Contribution to Growth:European Public Procurement – Delivering improved rights for European citizens and businesses, publikation för IMCO-utskottet, utredningsavdelningen för ekonomisk politik, vetenskapspolitik och frågor om livskvalitet, Europaparlamentet, Luxemburg, 2019.

[5]Xxxxxxxx, X. m. fl., Legal obstacles in Member States to Single Market rules. En studie sammanställd av Europaparlamentets utredningsavdelning för ekonomisk politik, vetenskapspolitik och frågor om livskvalitet för utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd, Europaparlamentet, Luxemburg, 2020.

[6]Relevant forskning omfattar Becker, J. e al, Contribution to Growth:European Public Procurement – Delivering improved rights for European citizens and businesses, publikation för IMCO-utskottet, utredningsavdelningen för ekonomisk politik, vetenskapspolitik och frågor om livskvalitet, Europaparlamentet, Luxemburg, 2019.

I april 2020 offentliggjordes ett briefingdokument om EU:s ram för offentlig upphandling[7], där man undersöker hur EU:s ram för offentlig upphandling bidrar till att uppnå målen i Parisavtalet och strategin för den cirkulära ekonomin. Detta briefingdokument begärdes av utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd (IMCO) för dess initiativbetänkande med titeln Mot en mer hållbar inre marknad för företag och konsumenter, som antogs av parlamentet den 25 november 2020.

Den 22 februari 2021 lades en övergripande studie[8] om konsekvenserna av covid-19 på den inre marknaden fram för IMCO-utskottet. I studien görs politiska rekommendationer om hur framtida kriser skulle kunna hanteras, såsom tillhandahållande av medel som ska användas för utvecklingen och anskaffandet av framtida vacciner och fortsatt samordning av bestämmelser på EU-nivå. Så som man nämner i studien erkände medlemsstaterna snabbt behovet av samordning och solidaritet vid upphandling av medicinsk utrustning och personlig skyddsutrustning mot bakgrund av krisens allvar.

Den 1 december 2021 höll IMCO-utskottet en offentlig utfrågning om hållbar offentlig upphandling tillsammans med utskottet för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet (ENVI). Syftet med utfrågningen var att fastställa hur utnyttjandet av den fulla potentialen hos offentlig upphandling skulle kunna bidra till att uppnå målen i den europeiska gröna given. Under utfrågningen diskuterade experter från olika europeiska universitet, näringslivsorganisationer, ministerier i medlemsstaterna och icke-statliga organisationer hur man bättre kan rikta in sig på miljöanpassad upphandling, hur socialt ansvarsfulla aktörer kan utnyttja sådan upphandling i större utsträckning, hur dessa aktörers tillgång till miljöanpassad upphandling kan underlättas och hur man kan förbättra spridningen av information och medvetenheten om hållbar offentlig upphandling.

Den 9 juni 2022 antog parlamentet en resolution om kommissionens förslag om instrumentet för internationell upphandling. Förhandlingarna mellan medlagstiftarna avslutades i juni 2022 och slutakten undertecknades den 23 juni 2022. Syftet med instrumentet för internationell upphandling är att uppmuntra öppnandet av globala upphandlingsmarknader. I maj 2022 offentliggjordes en studie[9] som hade beställts av IMCO-utskottet med titeln ”The Digital Single Market and the digitalisation of the public sector – GovTech and other innovations in public procurement”. I studien undersöks möjligheterna att utveckla en EU-plattform för GovTech i syfte att stödja moderniseringen av den offentliga sektorn.

Xxxxxxxxx Xxxxxxxx / Xxxxxxx Xxxxxxxxxx / Xxxxxxxxx Xxxxx 07/2022

[7]Xxxxx Xxxxxx, X., The EU’s Public Procurement Framework, publikation för IMCO-utskottet, utredningsavdelningen för ekonomisk politik, vetenskapspolitik och frågor om livskvalitet, Europaparlamentet, Luxemburg, 2020.

[8]Xxxxxx, X. X. xx al., The impact of COVID-19 on the Internal Market, publikation för IMCO-utskottet, utredningsavdelningen för ekonomisk politik, vetenskapspolitik och frågor om livskvalitet, Europaparlamentet, Luxemburg, 2021.

[9]Xxxxxxxx, M. et al., The Digital Single Market and the digitalisation of the public sector. En publikation från Europaparlamentets utredningsavdelning för ekonomisk politik, vetenskapspolitik och frågor om livskvalitet, för IMCO-utskottet, Luxemburg, 2022.