Sammanfattning

Utredning

2024-01-29

Kommuners möjligheter att upphäva strandskydd genom bestämmelse i detaljplan

Svefa AB, Xxxxxx Xxxxxxxxxxxx 00, Xxx 0000, 000 00 Xxxxxxxxx Orgnr: 556514-3434, Styrelsens säte: Stockholm

Sammanfattning

En kommun får enligt 4 kap. 17 § plan- och bygglagen upphäva strandskydd i en detaljplan för ett område, om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Av 7 kap. 18 c § första stycket miljöbalken framgår de sex skäl som får beaktas som särskilda skäl vid prövningen av upphävande av strandskydd.

I likhet med tidigare år konstaterar Boverket att det vanligaste skälet vid upphävande av strandskydd i detaljplan är att marken redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strand- skyddets syften (se 7 kap. 18 c § första stycket 1 miljöbalken). Det som avses är framförallt mark som lagligen har tagits i anspråk för befintliga bostads- och fritidshus, med tillhörande tomtmark, och som därmed privatiserats på ett sådant sätt att marken inte längre är allemansrättsligt tillgänglig.

Det näst vanligaste skälet vid upphävande av strandskydd i detaljplan är att marken behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området (se 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken). En kommuns behov av tätortsutveckling är ett exempel på en sådan åtgärd som kan utgöra ett allmänt intresse. För att intresset ska vara angeläget bör den planerade åtgär- den långsiktigt ge fördelar för samhället. Det krävs även att det kan visas att en annan lokalisering är omöjlig eller i vart fall orimlig för att tillgodose det angelägna allmänna intresset. Kravet på utredning om andra möjliga lokaliseringar gäller inte hela kommunen. Hur detta område ska avgränsas och hur stort det ska vara kan inte bestämmas generellt, utan måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Med hänsyn till att planering av mark är en kommunal angelägenhet kan en omständighet av betydelse i många fall vara vilken användning av marken som kommunen har avsett eller uttryckt i andra styrande eller vägledande dokument. Kommunens översiktsplan och riktlinjer för bostadsförsörj- ningen kan antas vara exempel på sådana dokument.

Allt som oftast bedömer domstolen att den bebyggelse som detaljplanen möjliggör är ett sådant angelä- get intresse som avses i 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken. När domstolen prövar frågan om ett angeläget allmänt intresse beaktas bl.a. intentionerna i den kommunala översiktsplanen och den fördju- pade översiktsplanen. Inte sällan upphäver dock domstolen en detaljplan eftersom kommunen inte har redogjort för möjligheterna att utanför det strandskyddade området uppföra bostäder i den omfattning som åsyftas i detaljplanen. Kommunen har i dessa fall inte presenterat någon utredning som gett stöd för att intresset av att bygga bostäder inte kan tillgodoses utanför planområdet. Följande två frågor för- blir alltså obesvarade: Varför måste bostäder uppföras i det aktuella strandskyddade området? Varför har andra lokaliseringar uteslutits?

Även om en viss lättnad kan urskiljas i rättspraxis vad gäller kravet på utredning avseende alternativ lokalisering är det tydligt att domstolen fortfarande ställer höga krav på den utredning som kommunen presenterar i detta hänseende.

Beslutet att upphäva strandskyddet görs genom en administrativ bestämmelse i detaljplanen. Kommu- nens motivering och särskilda skäl för upphävande ska framgå av planbeskrivningen. En bestämmelse om upphävande får dock inte avse ett sådant område som enligt 7 kap. 18 § första stycket 3 miljöbalken omfattas av länsstyrelsens beslutanderätt.

Om länsstyrelsen bedömer att strandskyddet upphävts i strid med gällande bestämmelser i 7 kap. mil- jöbalken ska länsstyrelsen upphäva kommunens antagandebeslut. Länsstyrelsens beslut att upphäva kommunens beslut om detaljplan får överklagas hos regeringen.

1. Uppdraget

1.1. Svefa har fått i uppdrag av Luleå kommun att genomföra en sammanställning av lagstiftningen om kommuners möjligheter att upphäva strandskydd genom bestämmelse i detaljplan, samt hur denna lagstiftning tolkats i relevanta domar i Mark- och miljööverdomstolen, MÖD. Av utred- ningen ska framgå huruvida stöd eller brist på stöd i RUS/ÖP/FÖP (Regional utvecklingsstrategi, Översiktsplan, Fördjupad Översiktsplan) funnits för de beskrivna detaljplanerna.

1.1 Utredningen ska vidare innehålla en sammanfattning av vilka förutsättningar som rått och viktiga utredningar som tagits fram de gånger detaljplanerna klarat prövning av upphävt strandskydd i MÖD.

2. Strandskyddets historik

2.1 Strandskyddets syfte har sedan införandet av strandskyddslagstiftningen 1950 främst varit att stärka allemansrätten genom att långsiktigt trygga förutsättningarna för allmänhetens tillgång till strandområden. År 1994 utvidgades strandskyddets syfte till att även omfatta livsvillkoren för växter och djur, vilket kom att förtydligas än mer i samband med att miljöbalken trädde i kraft 1999.

2.2 Sedan 1975 råder ett generellt strandskydd i hela landet som innebär att alla kuster, sjöar och vat- tendrag är belagda med strandskydd. En sanning med viss modifikation på grund av de länsvisa besluten om undantag från strandskyddet som avser Gotland, Jönköping, Norrbotten, Skåne, Stockholm, Uppsala, Värmland, Västerbotten, Västmanland och Västra Götaland. Därtill kommer alla beslut där strandskyddet har upphävts inom t.ex. detaljplaner. Det finns också en stor mängd äldre stads- och byggnadsplaner där strandskydd aldrig har införts.

2.3 Den strandskyddslagstiftning vi har idag präglas till stor del av 2009 års lagstiftning. Några av de viktigaste förändringarna är att strandskyddet har stärkts genom att skälen för att upphäva strand- skyddet i detaljplan har preciserats, kommunerna har fått huvudansvaret vid upphävande av strandskyddet i detaljplaner samt att strandskyddet återinträder automatiskt när en detaljplan upp- hävs eller ersätts.

3. Strandskyddsområde

3.1 Strandskydd råder vid havet och vid insjöar och vattendrag (se 7 kap. 13 § första stycket miljöbal- ken [1998:808]).

3.2 Begreppet vattendrag är inte närmare definierat i miljöbalken och det saknas direkt vägledande uttalanden i förarbetena. I den praktiska tillämpningen har man med vattendrag oftast avsett vat- tendrag som finns markerade på Lantmäteriets topografiska karta (se MÖD 2012:4). Av

rättspraxis följer dock att det har betydelse för bedömningen av strandskydd att ett vattendrag fak- tiskt är vattenförande, oberoende av om markeringar gjorts på den topografiska kartan (se MÖD 2008:36). Även om det i ett vattendrag tidvis kan vara ont om vatten kan det enligt praxis ändå komma att betraktas som ett vattendrag i miljöbalkens mening (se MÖD 2012:4). Bedömningen av om det är fråga om ett vattendrag som omfattas av strandskydd måste därför göras från fall till fall.

3.3 Av 7 kap. 14 § miljöbalken framgår strandskyddsområdets omfattning. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strand- skyddsområde). Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syf- ten. Ett beslut om att utvidga strandskyddsområdet ska gälla omedelbart även om det överklagas.

Figur: Illustration från Boverket föreställande strandskyddets fysiska utbredning vid generellt respektive utökat strandskydd.

4. Strandskyddet i Luleå kommun

4.1 Det generella strandskyddet

4.1.2 Genom länsstyrelsens beslut 1999 avgränsades det generella strandskyddet i Norrbottens län till att inte gälla för ett stort antal mindre sjöar och vattendrag. Länsstyrelsen i Norrbottens län tillämpar strandskyddsreglerna vid kusten och där sjöar/vattendrag syns på karta:

- i skala 1:250 000 vid sjöar i kustområdet,

- i skala 1:500 000 vid sjöar i inlandet och

- i skala 1:50 000 vid alla vattendrag.

4.1.3 Xxxxx och vattendrag i Norrbottens län som inte syns på dessa kartor omfattas inte av strand- skyddet. Vid tillämpning av bestämmelserna om återinförande och införande av strandskydd vid förändrad plansituation, 7 kap. 18 g § miljöbalken och 10 a § lagen om införande av miljö- balken (1998:811), så finns det i denna situation inte något underliggande strandskydd som kan inträda eller återinträda, (se MÖD P 6338-21).

4.2 Utvidgat strandskydd

4.2.1 Av ”Länsstyrelsens i Norrbottens län beslut om utvidgat strandskydd för Luleå kommun” framgår att utvidgningarna omfattar strandområden som har eller kan väntas få mycket höga värden för friluftsliv samt växt- och djurliv. Utvidgat strandskydd behövs för att långsiktigt säkerställa syftena med strandskyddet i dessa områden (se dnr 511-155-2013).

4.2.2 Beslutet medförde även att vissa områden med utvidgat strandskydd upphävdes och minska- des till den generella strandskyddsgränsen om 100 meter vid normalt medelvattenstånd.

4.2.3 Områden där strandskyddet upphävts genom detaljplan och områden som var planlagda före 1975, där planen fortfarande gäller, omfattas inte av länsstyrelsens beslut.

5. Förbjudna åtgärder

5.1 Enligt 7 kap. 15 § miljöbalken är ett antal åtgärder inom strandskyddsområdet förbjudna. Inom ett strandskyddsområde får inte

1. nya byggnader uppföras,

2. byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt,

3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för byggnader, anläggningar eller anord- ningar som avses i 1 och 2, eller

4. åtgärder vidtas som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter.

5.2 Åtgärder enligt 1–4 punkten kräver särskilt tillstånd (dispens). För att motivera dispens krävs sär- skilda skäl enligt 7 kap. 18 c § första stycket miljöbalken. De särskilda skälen är sex stycken och uppräknade direkt i lagtexten. Ytterligare särskilda skäl finns i 7 kap. 18 d § miljöbalken men dessa kräver att platsen är belägen på landsbygden och att platsen utifrån ett antal kriterier i 7 kap. 18 e § miljöbalken har konstaterats lämplig för utveckling av landsbygden, så kallat LIS-område.

5.3 Kommunens möjligheter att ge dispens från strandskyddet kommer inte att beröras närmare ef- tersom denna framställning endast avser upphävande av strandskydd vid detaljplaneläggning. Det- samma gäller de särskilda skälen vid så kallade LIS-områden som förvisso kan tillämpas för att upphäva strandskyddet vid planläggning men som inte ingår i detta uppdrag.

6. Upphävande av strandskydd vid detaljplaneläggning

6.1 En kommun får enligt 4 kap. 17 § plan- och bygglagen (2010:900) upphäva strandskydd i en de- taljplan för ett område, om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i an- språk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. En bestämmelse om upphävande får dock inte avse ett sådant område som enligt 7 kap. 18 § första stycket 3 miljö- balken omfattas av länsstyrelsens beslutanderätt. Bestämmelserna i 7 kap. 18 c-18 g §§ miljöbal- ken ska tillämpas på detaljplanebestämmelser om upphävande av strandskydd. Det finns alltså inget formellt krav på att tillämpa 7 kap. 26 § miljöbalken d.v.s. att upphävandet ska vara förenligt med strandskyddets syfte. På senare år har det kommit ett antal rättsfall som vid prövning av strandskyddsdispenser anger att dispens kan ges utifrån omständigheter som inte räknas upp i

7 kap. 18 c och d §§ miljöbalken (se bl.a. NJA 2020 s. 1129 och MÖD 2020:2). Resonemanget i dessa avgöranden utgår ifrån den avvägning som ska göras mellan allmänna och enskilda intres- sen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken. Av två anledningar blir det dock svårt att tillämpa detta resone- mang vid upp hävande av strandskydd i en detaljplan. En planprocess drivs formellt av en kom- mun och inte av någon enskild samt att 7 kap. 25 § miljöbalken inte ingår i de bestämmelser som anges som tillämpliga för att häva strandskydd i detaljplan enligt 4 kap. 17 § plan- och bygglagen.

6.2 Kommunens rätt att besluta om upphävande av strandskydd gäller endast när beslutet meddelas genom en bestämmelse i en detaljplan. Kommunen får inte upphäva strandskyddet i ett beslut som är skilt från beslutet om detaljplan (se prop. 2008/09:119 s. 119).

6.3 Beslutet att upphäva strandskyddet görs genom en administrativ bestämmelse i detaljplanen. Kommunens motivering och särskilda skäl för upphävande ska framgå av planbeskrivningen (se 4 kap. 33 § plan- och bygglagen samt prop. 2009/10:170 s. 215 och 43).

7. Vanligaste skälet är att marken redan har tagits i anspråk

7.1 I likhet med tidigare år konstaterar Boverket att det vanligaste skälet vid upphävande av strand- skydd i detaljplan är att marken redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar bety- delse för strandskyddets syften (se 7 kap. 18 c § första stycket 1 miljöbalken). Närmare 65 procent av besluten hade detta skäl som grund 2022. Det näst vanligaste skälet till att strandskydd upp- hävts är att marken behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte

kan tillgodoses utanför området (se 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken).

8. Förutsättningar för att upphäva strandskyddet i en detaljplan

8.1 Särskilda skäl

8.1.1 Av 7 kap. 18 c § första stycket miljöbalken framgår vilka skäl som får beaktas som särskilda skäl vid prövningen av upphävande av strandskydd.

8.1.2 Om det inte finns något särskilt skäl kan inte exploatering inom strandskyddat område ske. Som särskilda skäl vid prövning av frågan om att upphäva strandskyddet för ett visst område får man endast beakta om det område som upphävandet avser:

1 redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften

8.2 Med den första punkten avses framförallt mark som lagligen har tagits i anspråk för befintliga bo- stads- och fritidshus, med tillhörande tomtmark, och som därmed privatiserats på ett sådant sätt att marken inte längre är allemansrättsligt tillgänglig (jfr prop. 2008/09:119 s. 105). Hur stort område kring en sådan byggnad som anses ianspråktaget beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Om byggnaden är förfallen på ett sådant sätt att den inte åtnjuter någon hemfridszon blir bestäm- melsen dock inte tillämplig (se MÖD mål nr M 10247-14). Detta eftersom marken vid ett sådant förhållande har betydelse för allmänhetens friluftsliv.

2 genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen

8.3 Den avskiljande effekten ska ha sitt upphov i en exploatering som åstadkommits av människor. Naturliga fenomen, t.ex. branter, höjdformationer, sänkor eller otillgänglig mark, omfattas inte av bestämmelsen (se prop. 2008/09:119 s. 105).

8.3.1 Avskiljande exploateringar är sådant som tydligt hindrar allmänheten att röra sig från den ak- tuella platsen till stranden, t.ex. större vägar eller järnvägar. Det går inte att i absoluta tal eller

mått säga när en väg är avskiljande. I stället måste en bedömning göras utifrån omständighet- erna i det enskilda fallet. Som exempel kan MÖD M 1899-14 nämnas där en rad avstyckade tomter för bostadsbebyggelse längs en sträcka om 700 meter som bryts av två små mindre vägar ansågs tillräckligt avskiljande medan en mindre omfattande exploatering i MÖD P 9377-16 inte ansågs tillräcklig.

8.3.2 Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att en lokalgata i form av en grusväg inte har varit avskiljande på det sätt som krävs enligt strandskyddslagstiftningen (se mål nr P 7052-16 och mål nr P 9377-16). I mål nr M 10315-16 gjordes samma bedömning avseende en bilväg och i mål nr P 2537-20 avseende en asfalterad lokalgata. I MÖD 2011:40 ansågs inte en relativt smal asfalterad väg med cirka 1 100 fordon per dygn vara tillräckligt avskiljande.

3 behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området

8.4 Att det är fråga om anläggningar innebär att tredje punkten inte är tillämplig på t.ex. bostadsbygg- nader (se prop. 2008/09:119 s. 105). Mark- och miljööverdomstolen har dock konstaterat att ett båthus kan ses som en sådan anläggning som avses i 7 kap. 18 c § första stycket 3 miljöbalken (se MÖD M 7991-15). Det vill säga att kravet på anläggning inte utesluter en byggnad som sådan. Ett sådant resonemang är också förenligt med hur begreppen byggnad och anläggning används i plan- och bygglagen där formuleringen ”för andra anläggningar än byggnader” förekommer sex gånger.

8.4.1 En tillfartsväg till två fritidshus har även ansett som en sådan anläggning (se MÖD mål nr M 1795-16) samt en musselodling (se MÖD 2013:22). En bastu har däremot inte ansetts utgöra en anläggning som måste ligga vid vattnet (se MÖD M 2277-15).

8.4.2 Av förklarliga skäl blir denna punkt ofta aktuell beträffande bryggor. I fråga om bryggor blir ofta frågan om de skulle kunna lokaliseras till ett annat strandområde där de får mindre skad- liga effekter, t.ex. genom en gemensam brygganläggning i närheten. Det kan konstateras att bedömningen är sträng i fråga om bryggor, bl.a. har Mark- och miljööverdomstolen betonat bryggans avhållande effekt på det rörliga friluftslivet i dess närhet (se MÖD 2004:44 och MÖD 2011:34).

4 behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen kan inte genomföras utan- för det strandskyddade området

8.5 Att det ska vara fråga om verksamhet innebär att inte heller denna punkt kan avse bostadsbyggnader (se prop. 2008/09:119 s. 106). Däremot omfattas byggnader som behövs för verksamheten. Att verksamheten är pågående innebär att frågan om omlokalisering får en annan innebörd jämfört med tredje punkten. I vissa fall kan det inte anses som ett rimligt alternativ att verksamheten omlokali- seras till ett annat område.

8.5.1 Exempel på pågående verksamhet där utvidgningen av verksamheten inte kan genomföras ut- anför strandskyddat område är hamnverksamhet.

5 behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodo- ses utanför området

Angeläget allmänt intresse

8.6 Byggandet av nya bostäder kan inte generellt anses utgör ett sådant angeläget allmänt intresse som avses i 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken (se MÖD 2016:13). En kommuns behov av tä- tortsutveckling är ett exempel på en sådan åtgärd som kan utgöra ett allmänt intresse. För att intres- set ska vara angeläget bör den planerade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället (se prop. 2008/09:119 s. 106).

Krav på utredning avseende alternativ lokalisering

8.7 För att det ska finnas sådana särskilda skäl som motiverar ett upphävande av strandskyddet enligt femte punkten krävs även att intresset inte kan tillgodoses utanför strandskyddat område. En förut- sättning är att det kan visas att en annan lokalisering är omöjlig eller i vart fall orimlig för att tillgo- dose det angelägna allmänna intresset (se prop. 2008/09:119 s. 54 och 106). Enligt förarbetena ska det prövas om åtgärden måste företas inom strandskyddsområdet. Om åtgärden kan lokaliseras ut- anför detta område ska i så fall den lokaliseringen väljas i stället (se prop. 2008/09:119 s. 106).

8.7.1 Med hänsyn till att strandskyddsbestämmelserna ska tillämpas restriktivt måste det ställas krav på den utredning som kommunen presenterar avseende möjliga alternativa lokaliseringar (se MÖD 2016:13).

8.7.2 Kravet på utredning om andra möjliga lokaliseringar kan inte gälla hela kommunen. Hur detta område ska avgränsas och hur stort det ska vara kan inte bestämmas generellt, utan måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Med hänsyn till att planering av mark är en kommunal angelägenhet kan en omständighet av betydelse i många fall vara vilken användning av marken som kommunen har avsett eller uttryckt i andra styrande eller vägledande dokument (se MÖD mål nr P 8096-19). Mark- och miljööverdomstolen ger inga konkreta exempel, men det kan antas att de dokument som nämns i domskälen är exempel på sådana dokument (se översikts- planen och riktlinjer för bostadsförsörjningen).

8.7.3 Den omständigheten att kommunen genom avtal har bundit upp sig för att bygga bostäder inom det aktuella området saknar betydelse vid bedömningen om intresset kan tillgodoses utanför området (se MÖD mål nr P 6876-15).

Utveckling i praxis

8.8 Allt som oftast bedömer Mark- och miljödomstolen samt Mark- och miljööverdomstolen att den bebyggelse som detaljplanen möjliggör är ett sådant angeläget intresse som avses i 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken. När domstolen prövar frågan om ett angeläget allmänt intresse beaktas bl.a. intentionerna i den kommunala översiktsplanen och den fördjupade översiktsplanen.

8.8.1 Som påpekats ovan krävs det dock även att behovet inte kan tillgodoses utanför strandskyddat område för att det ska finnas särskilda skäl för att upphäva strandskyddet. Att domstolen ställer krav på den utredning som kommunen presenterar i detta hänseende är tydligt. Inte sällan upp- häver Mark- och miljööverdomstolen en detaljplan eftersom kommunen inte har redogjort för möjligheterna att utanför det strandskyddade området uppföra bostäder i den omfattning som åsyftas i detaljplanen. I bl.a. MÖD mål nr P 9670-20 och MÖD mål nr P 6587-22 konstaterades att det saknats förutsättningar för att upphäva strandskyddet på den grund som kommunen an- gett. Detta eftersom kommunen inte hade presenterat någon utredning som gav stöd för att in- tresset av att bygga bostäder inte kunde tillgodoses utanför planområdet. Följande två frågor förblev alltså obesvarade:

Varför måste bostäder uppföras i det aktuella strandskyddade området?

Varför har andra lokaliseringar uteslutits?

8.8.2 Vad gäller bedömningen av kravet på utredning avseende alternativ lokalisering kan en viss lättnad urskiljas vid en jämförelse mellan MÖD mål nr P 3718-17 (Mariestad) och MÖD mål nr P 8096-19 (Upplands-Bro).

8.8.3 I MÖD mål nr P 3718-17 (Mariestad) ansåg Mark- och miljööverdomstolen att kommunens utredning var bristfällig eftersom det i den fördjupade översiktsplanen inte redovisades några överväganden kring alternativa lokaliseringar. Inte heller i övrigt framkom några sådana över- väganden i översiktsplanen. ”Den utredning som kommunen har presenterat ger således inte stöd för att det skulle saknas möjligheter att uppföra de aktuella bostäderna (ca 30 stycken) utanför strandskyddat område. Tvärtom framgår av den fördjupade översiktsplanen att det pågår förtätningar inom flera andra områden inom kommunen. En alternativ lokalisering av de aktu- ella bostäderna utanför strandskyddat område bör därför inte vara orimlig eller omöjlig” (se MÖD mål nr P 3718-17).

8.8.4 Att jämföra med MÖD mål nr P 8096-19 (Upplands-Bro) där Mark- och miljööverdomstolen ansåg att kommunens utredning om alternativ lokalisering var tillräcklig. Att det fanns andra områden lämpliga för förtätning som blivit föremål för planarbeten påverkade inte domstolens bedömning.

8.8.5 ”I den utredning som presenterats i planbeskrivningen har ett flertal alternativa placeringar prö- vats. Det framgår även att samtliga de fem områden som bedömts lämpliga för förtätning har blivit föremål för planarbeten eller utbyggnad” (se MÖD mål nr P 8096-19).

8.8.6 Vidare kan det konstateras att Mark- och miljööverdomstolen inte delade Xxxx- och miljödom- stolens uppfattning om att utredningen av alternativ lokalisering rimligtvis ska utgå ifrån kom- munen som helhet.

8.8.7 ”Mark- och miljööverdomstolen delar emellertid inte mark- och miljödomstolens uppfattning att utredningen i ett fall som detta bör omfatta ett klart större tätortsområde i Kungsängen och dess närbelägna tätortsområden samt att hänsyn även bör tas till möjligheterna att använda

annan kollektivtrafik än tåg. Enligt Mark- och miljööverdomstolen bör kommunens avsikt, att utnyttja den befintliga infrastrukturen för kollektivtrafiken och prioritera bostadsbebyggelse i anslutning till pendeltågsstationen, vilket skapar förutsättningar för ett minskat bilberoende, tillmätas större betydelse vid prövningen. Vid en sammantagen bedömning anser Mark- och miljööverdomstolen därför att det får godtas att utredningen av alternativa lokaliseringar utgår från Kungsängens pendeltågsstation och att utredningsområdet avgränsas till ett avstånd om 700 meter fågelvägen eller 900 meter verkligt gångavstånd vilket motsvarar god tillgång till kollektivtrafik enligt regionens riktlinjer” (se MÖD mål nr P 8096-19).

8.8.8 Mark- och miljööverdomstolens tendens att ta större hänsyn till kommunens speciella förutsätt- ningar och önskemål framgår även av den bedömning som görs i MÖD mål nr P 6252-19 (Vax- holm).

8.8.9 ”Mot bakgrund av kommunens speciella förutsättningar och kommunens önskemål att utveckla tätorten på Vaxön samt med stöd av det underlag som kommunen nu har presenterat i form av exploateringsprogram och mål- och riktlinjer för bostadsförsörjningen i Vaxholms stad 2018– 2020 finner Mark- och miljööverdomstolen att det är visat att det saknas möjligheter att tillgo- dose syftet med planen utanför området. Det finns därför särskilda skäl för att upphäva strand- skyddet. Intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Det finns således inte skäl att upphäva detaljplanen på denna grund” (se MÖD mål nr P 6252-19).

6 behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse

8.9 Att det ska vara fråga om ett mycket angeläget intresse innebär att det måste vara fråga om mycket speciella omständigheter som är mer eller mindre unika till sin karaktär. Bestämmelsen får tillämpas i fråga om både allmänna och enskilda intressen men tillämpningen bör vara särskilt restriktiv när det gäller enskilda intressen (se prop. 2008/09:119 s. 106). Närmare ledning i fråga om när detta särskilda skäl kan vara tillämpligt saknas i såväl förarbeten som praxis. Av vad som är känt har detta särskilda skäl inte använts i någon detaljplan som blivit prövad av mark- och miljödomstolen.

9. Planen ska vägra tyngre än strandskyddet

9.1 Utöver särskilda skäl ska intresset att ta ett område i anspråk väga tyngre än strandskyddsintresset enligt 4 kap. 17 § plan- och bygglagen. Kommunen ska alltså kunna motivera varför exploateringen inom strandskyddsområdet väger tyngre än strandskyddsintresset. För att göra denna avvägning måste först strandskyddsintresset på den aktuella platsen utredas och beskrivas. Denna avvägning anses ersätta det krav om förenlighet med strandskyddets syften som är ett krav när dispens ges från strandskyddsbestämmelserna.

10. Fri passage i detaljplan

10.1 Ett beslut om att upphäva strandskyddet ska inte omfatta ett område som behövs för att mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna säkerställa fri passage för allmänheten och be- vara goda livsvillkor för djur- och växtlivet. Detta gäller dock inte om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till de planerade byggnadernas eller anlägg- ningarnas funktion (se 7 kap. 18 f § första stycket miljöbalken).

10.2 Kravet på fri passage innebär att strandskyddet endast undantagsvis kan upphävas ända ner till strandlinjen. Det reserverade områdets bredd bör normalt vara minst några tiotals meter, men detta kan variera beroende på förhållandena på platsen, lokala byggnadstraditioner m.m. (se prop. 2008/09:119 s. 112). Kravet på fri passage syftar dock inte till att återinföra allemansrätt där alle- mansrätten redan legalt är utsläckt (se MÖD M 7665-09 och M 1275-17).

11. Processen för att upphäva strandskyddet genom bestämmelse i detaljplan

11.1 Processen för detaljplaner är reglerad i plan- och bygglagen. Utgångspunkten i planprocessen är att den detaljplan som arbetas fram följer den gällande översiktsplanen. Det är dock inte något absolut krav. Om inriktningen i ett planarbete är en detaljplan som inte följer översiktsplanen be- höver vissa saker hanteras annorlunda, se bl.a. 4 kap. 33 § samt 5 kap. 7, 10 c, 11 d och 19 §§ plan- och bygglagen.

Nedan beskrivs processen samt kommunens ansvar och roll när strandskyddet upphävs i en detalj- plan.

11.2 Ett program för detaljplan

11.2.1 Ett program för detaljplan är inte obligatoriskt men kan tas fram om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet (se 5 kap. 10 § plan- och bygglagen). Till exem- pel vid upphävande av strandskydd i detaljplan. I programskedet för detaljplan kan frågan om det överhuvudtaget är möjligt att häva strandskyddet diskuteras innan några avgörande bind- ningar har uppkommit.

11.3 Samråd

11.3.1 Av 5 kap. 11 § första stycket plan- och bygglagen framgår kommunens samrådsskyldighet när program utarbetas och när förslag till detaljplan upprättas. Under samrådet ska en dialog föras med länsstyrelsen, grannkommuner och andra berörda aktörer

11.3.2 Kommunen behöver dock inte samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller orga- nisationer av hyresgäster, om det är uppenbart att förslaget saknar betydelse för dem (se 5 kap. 11 § andra stycket plan- och bygglagen). Om det kan antas att planändringarna är av intresse för de boende bör dessa alltid ges tillfälle till samråd (se prop. 2013/14:126 s. 84).

11.4 Granskning

11.4.1 När samrådet är klart ska kommunen i en underrättelse informera om sitt planförslag och låta det granskas under en viss tid (se 5 kap. 18 § första stycket plan- och bygglagen).

11.4.2 För ett sådant planförslag som avses i 7 § första stycket 2 ska granskningstiden vara minst tre veckor (se 5 kap. 18 § andra stycket plan- och bygglagen). Ärenden där strandskydd sätts i fråga bör tillhöra denna kategori, om tidigare allmänt tillgänglig mark föreslås tas i anspråk (se prop. 2013/14:126 s. 294).

11.4.3 Länsstyrelsen ska yttra sig över planförslaget om det enligt länsstyrelsens bedömning finns en risk att planförslaget senare kan komma att överprövas. Länsstyrelsens ska därför under gransk- ningstiden bl.a. bedöma om upphävande av strandskydd sker i strid med 7 kap. miljöbalken (se 5 kap. 22 § 1 plan- och bygglagen).

11.4.4 Efter granskningstiden ska kommunen sammanställa synpunkterna i ett granskningsutlåtande (se 5 kap. 21 § plan- och bygglagen).

11.5 Länsstyrelsens prövning

11.5.1 När kommunen antagit en detaljplan ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska över- pröva kommunens beslut eller inte (se 11 kap. 10 § första stycket plan- och bygglagen).

11.5.2 Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser (se 11 kap. 10 § andra stycket 4 plan- och bygglagen).

11.5.3 Om länsstyrelsen bedömer att strandskyddet upphävts i strid med gällande bestämmelser i 7 kap. miljöbalken ska länsstyrelsen upphäva kommunens antagandebeslut (se 11 kap. 11 § första stycket plan- och bygglagen).

11.5.4 Länsstyrelsens beslut att upphäva kommunens beslut om detaljplan får överklagas hos rege- ringen (se 13 kap. 5 § plan- och bygglagen).

12. Strandskydd inträder eller upphävt strandskydd gäller åter

12.1 Om strandskyddet har upphävts för ett område genom en bestämmelse i en detaljplan enligt plan- och bygglagen eller för ett område där avsikten var att det skulle omfattas av en detaljplan eller områdesbestämmelser gäller strandskyddet åter, om området upphör att omfattas av detaljplanen eller områdesbestämmelserna. Det gäller också om detaljplanen eller områdesbestämmelserna er- sätts med en ny detaljplan (se 7 kap. 18 g § miljöbalken). Motsvarande gäller om införande av strandskydd i planer som aldrig haft strandskydd, se 10 a § lagen om införande av miljöbalken. Som framgår ovan förutsätts dock att det finns strandskydd som kan inträda eller återinträda om länsstyrelsen har beslutat om förordnande om strandskyddets omfattning under tiden 1994-07-01 och 2009-06-30.

12.2 Det krävs inget särskilt beslut för att strandskyddet åter ska gälla eller inträda när en ny detaljplan antas för ett tidigare planlagt område.

12.3 Kommunen får i anslutning till att den nya detaljplanen antas göra en ny prövning av om strand- skyddet ska gälla inom planområdet, om strandskyddet inträder eller återinträder. Om strandskyd- det behöver upphävas för att detaljplanen ska kunna genomföras ska kommunen göra det genom bestämmelse i detaljplanen, om det är för sådana åtgärder som kommunen får upphäva strand- skyddet.

12.4 Om upphävande av strandskydd är en förutsättning för att genomföra planen ska strandskyddet upphävas på de platser där det är nödvändigt, det kan vara vägar och lekplatser som ska byggas. Även om dessa platser inte kommer att påverka allemansrätten kan genomförandet komma konflikt med 7 kap. 15 § 4 miljöbalken och förbudet mot åtgärder som väsentligen förändrar livsvillkoren för djur och växter. Frågan behöver då hanteras i detaljplanen för att säkerställa i ett tidigt skede att alla nödvändiga åtgärder får genomföras. För att kunna fastighetsbilda kvartersmark för enskilt ändamål behöver strandskyddet vara upphävt på kvartersmarken. I fastighetsbildningslagen (1970:988) finns ett krav på att fastighetsbildning inte får ske i strid med syfte för naturvårdsföre- skrifter (se 3 kap. 2 § andra stycket). Strandskydd är en sådan naturvårdsföreskrift. Det finns flera exempel på detaljplaner som inte kunnat genomföras då strandskyddet inte upphävts på all kvar- tersmark. Det ingår i de allmänna förutsättningarna om lämplig markanvändning enligt 2 kap. plan- och bygglagen att utreda förutsättningarna att upphäva strandskyddet där sådant upphävande är en förutsättning för att genomföra planen (se MÖD 2013:29, MÖD P 11590-14, P 8418-16, P 6291- 16, P 4273-17, P 2766-20, M 8152-20, F 10196-20 och 14045-20 m.fl.).

12.5 Förutsättningarna för att upphäva strandskyddet i den nya planen behöver prövas enligt de gällande bestämmelserna om xxxxxxxxxxx. Den planerade användningen av mark- och vattenområden kan ha ändrats på ett sätt som gör att strandskyddet påverkas på ett annat sätt än genom den tidigare planen. Detta innebär att skälen för att upphäva strandskyddet i den äldre planen kan komma att helt eller delvis sakna relevans om den planerade användningen av området förändras (se prop. 2008/09:119 s. 78).

12.6 Troligen blev det ett fel när den nuvarande plan- och bygglagen infördes och hänvisningarna i miljöbalken ändrades från plan- och bygglagen (1987:10) till plan- och bygglagen (2010:900).

Dessa ändringar medförde att detaljplaner enligt plan- och bygglagen (1987:10) inte längre omfat- tas av bestämmelsen om återinträdande av strandskydd enligt 7 kap. 18 g § miljöbalken. Vid en strikt tolkning av återinförandebestämmelsen om strandskydd enligt 7 kap. 18 g § miljöbalken åter- inträder inte strandskydd vid ändring eller upphävande av detaljplaner enligt den äldre plan- och bygglagen (1987:10). Av vad som är känt så har inte denna frågeställning prövats rättsligt. Mark- och miljödomstolen kan vid en hypotetisk framtida prövning komma fram till att återinförandebe- stämmelsen om strandskydd ska tolkas enligt syftet med bestämmelsen och inte den exakta orda- lydelsen i lagtexten.