KLAGANDE
HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS DOM
Mål nr 3874-15
meddelad i Stockholm den 22 december 2016
KLAGANDE
Apotekstjänst Sverige AB, 556577-4097
Ombud: Advokat Xxxxx Xxxxxxxxx och jur.kand. Xxxxx Xxxxxx X Xxxxxxxx Advokatbyrå AB
Box 7418
103 91 Stockholm
MOTPARTER
1. Stockholms läns landsting Box 22550
104 22 Stockholm
2. Apoteket AB, 556138-6532
Ombud för 2: Advokat Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Advokatbyrå KB Funckens Gränd 1
111 27 Stockholm
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Kammarrätten i Stockholms dom den 29 maj 2015 i mål nr 3979-15
SAKEN
Offentlig upphandling
Xxx.Xx 176833 | ||||
Postadress | Besöksadress | Telefon | Telefax | Expeditionstid |
Box 2293 103 17 Stockholm | Xxxxxx Xxxxx torg 13 | 08-561 676 00 E-post: | 08-561 678 20 | måndag – fredag 08:00-16:30 |
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx@xxx.xx
Mål nr 3874-15
HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS AVGÖRANDE
Högsta förvaltningsdomstolen avslår yrkandet om att förhandsavgörande ska inhämtas från EU-domstolen.
Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.
BAKGRUND
Stockholms läns landsting har genomfört en offentlig upphandling av s.k. maski- nell dosdispensering av läkemedel inom öppenvården. Dosdispensering innebär att läkemedel förpackas så att de läkemedel som en person ska ta vid ett och samma tillfälle sampaketeras. Tjänsten är till för personer med regelbunden och stabil medicinering som inte själva klarar sin läkemedelshantering.
Upphandlingen gällde ett avtal för perioden februari 2013 – januari 2016 med en möjlighet (option) för landstinget att förlänga avtalet ytterligare 24 månader.
Avtalet var med som bilaga till upphandlingens förfrågningsunderlag och innehöll bl.a. en bestämmelse som medgav prisjustering vid förlängning av avtalet.
Apoteket AB:s anbud om 4,04 kr per dos var lägsta pris och landstinget beslutade i mars 2012 att tilldela Apoteket kontraktet. Efter förhandlingar mellan landstinget och Apoteket kom parterna i januari 2015 överens om att förlänga avtalet med
24 månader och att sänka priset för tjänsten till 1,47 kr per dos.
Apotekstjänst Sverige AB (Apotekstjänst) ansökte om överprövning och yrkade att förvaltningsrätten skulle besluta att avtalsförlängningen var ogiltig enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU. Apotekstjänst anförde bl.a. att pris- justeringen utgjorde en sådan väsentlig förändring av avtalet att förlängningen var att anse som ett nytt kontrakt.
Förvaltningsrätten avvisade ansökan och anförde bl.a. följande. Avtalet medger en prisjustering. Den prisjustering som gjorts innebar inte någon väsentlig förändring av kontraktet eftersom partsställningen inte hade ändrats och den ekonomiska
Mål nr 3874-15
jämvikten till följd av utnyttjandet av optionen inte hade rubbats till förmån för Apoteket. Avtalsförlängningen utgjorde därmed inte ett nytt tilldelat kontrakt som skulle ha upphandlats i enlighet med lagen om offentlig upphandling.
Kammarrätten ändrade förvaltningsrättens dom endast på så sätt att Apoteks- tjänsts ansökan om överprövning avslogs. Kammarrätten fann att den aktuella avtalsförlängningen inte innehöll sådana väsentliga förändringar att det var fråga om ett kontrakt som enligt bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling skulle ha upphandlats genom ett annonserat förfarandet. Något skäl att ogil- tigförklara avtalet på den grunden fanns därför inte.
YRKANDEN M.M.
Apotekstjänst vidhåller sitt yrkande och anför bl.a. följande.
Prisjusteringen i det nya avtalet utgör en väsentlig förändring av det ursprungliga avtalet och är således inte en förlängning av det gamla avtalet. Prisjusteringen innebär en betydande skillnad i förhållande till tidigare avtalsvillkor och visar att avtalsparterna haft för avsikt att omförhandla avtalets mest väsentliga villkor, priset. Vidare har prisjusteringen gjorts utan stöd i det ursprungliga avtalet. Den prisjusteringsklausul som finns i det avtalet ger endast vissa begränsade möjlig- heter att höja priset.
Genom en ny upphandling hade landstinget kunnat erhålla de lägre priser som tillämpades på marknaden. Det innebar således en förmån för Apoteket att kunna förlänga kontraktet utan att bli konkurrensutsatt.
Landstinget bestrider bifall till överklagandet, anhåller om att Högsta förvaltningsdomstolen inhämtar förhandsavgörande från EU-domstolen och anför bl.a. följande.
I avtalet mellan landstinget och Apoteket finns en särskild prisjusteringsklausul. Ändringar som följer en sådan klausul är i strikt mening inte ”ändringar” av ett
Mål nr 3874-15
ingånget avtal, utan en tillämpning av avtalet. Prisjusteringsklausulen innefattar en portalskrivning om att parterna i händelse av förlängning får påkalla en juste- ring av det avtalade priset. De mer detaljerade bestämmelserna i klausulen avser enbart prishöjningar, men prisjusteringsmöjligheten är i sig inte begränsad till prishöjningar. Rätten att påkalla prisjusteringar är ömsesidig, vilket inte skulle ha behövts om endast prishöjningar avsågs eftersom en prishöjning av naturliga skäl inte ligger i landstingets intresse. Prissänkningen innebär därför inte en otillåten kontraktsförändring som gör att det aktuella avtalet efter förändringen är att betrakta som ett nytt avtal.
Även Apoteket bestrider bifall till överklagandet och anhåller om att Högsta förvaltningsdomstolen inhämtar förhandsavgörande från EU-domstolen. Apoteket anför bl.a. att den bestämmelse i avtalet som reglerar prisförändringar omfattar även prissänkningar. Sänkningen av priset skedde i samband med förlängningen av avtalet och innebär inte att landstinget genomfört en otillåten direktupphand- ling av tjänsten.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Frågan i målet
Frågan i målet är om en sänkning av priset i samband med en förlängning av ett avtal innebär att det ska anses vara fråga om ett nytt avtal som inte fick slutas utan förnyad upphandling.
Inhämtande av förhandsavgörande från EU-domstolen
Den fråga som aktualiseras i målet kan avgöras med ledning av EU-domstolens praxis. Xxxxxxxx om att inhämta förhandsavgörande ska därför avslås.
Mål nr 3874-15
Rättslig reglering m.m.
I 16 kap. 13 § första stycket 1 LOU anges att rätten ska besluta att ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör är ogiltigt om avtalet har slutits utan föregående annonsering enligt 7 kap. 1 §. Enligt den bestämmelsen ska en upphandlande myndighet som avser att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal som huvudregel annonsera upphandlingen.
I 1 kap. 9 § LOU anges allmänna principer för offentlig upphandling, bl.a. att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke- diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt.
Regleringen i lagen om offentlig upphandling bygger på ett antal EU-rättsliga direktiv, bl.a. direktiv 2004/18/EG (2004 års LOU-direktiv). Ett nytt direktiv på upphandlingsområdet, direktiv 2014/24/EU, har trätt i kraft i april 2016. Det nya direktivet saknar särskilda övergångsregler och gäller endast förhållanden som uppkommit efter ikraftträdandet, se t.ex. EU-domstolens avgörande i Kommissionen mot Frankrike (C-337/98, EU:C:2000:543). Det är alltså inte tillämpligt i målet.
Högsta förvaltningsdomstolens bedömning
Det finns inte några bestämmelser i lagen om offentlig upphandling om ändringar i avtalsvillkor under löpande avtalstid. Inte heller innehåller 2004 års LOU- direktiv några sådana bestämmelser. I artikel 72 i det nya direktivet finns däremot förhållandevis utförliga bestämmelser om när ändringar i avtalsvillkor under pågående avtalstid får göras utan att en ny upphandling behöver genomföras.
Dessa är dock som framgått inte tillämpliga i målet.
Frågan i målet får därför bedömas utifrån de allmänna principer som gäller på det upphandlingsrättsliga området och med ledning av relevanta avgöranden från EU- domstolen.
Mål nr 3874-15
Enligt bestämmelserna i 16 kap. 13 § och 7 kap. 1 § LOU är ett avtal som har slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör ogiltigt om avtalet har slutits utan föregående annonsering, s.k. otillåten direktupphandling. Ett exempel på en otillåten direktupphandling är när en upphandlande myndighet förlänger, utvidgar eller ändrar ett avtal med en befintlig leverantör, trots att en sådan option inte finns i det ursprungliga avtalet. I realiteten innebär en sådan ändring av avtal att ett nytt avtal sluts, vilket skulle ha föregåtts av ett offentlig- görande (se prop. 2009/10:180 s. 188).
Landstinget och Apoteket har dock båda anfört att den sänkning av priset som skedde i samband med avtalsförlängningen hade stöd i avtalet och att pris- sänkningen därför inte medför att det ska anses vara fråga om ett nytt avtal.
Av EU-domstolens praxis framgår att ändringar i avtalsvillkor under ett pågående avtalsförhållande ska anses utgöra en ny upphandling respektive ett nytt ingående av kontrakt om de ändrade bestämmelserna uppvisar betydande skillnader i för- hållande till bestämmelserna i det ursprungliga kontraktet och följaktligen visar på en avsikt från parternas sida att omförhandla de väsentliga villkoren i kontraktet, se t.ex. målet pressetext Nachrichtenagentur (C-454/06, EU:C:2008:351, p. 34). I det målet uttalade domstolen dock också att en kontraktsändring som endast är en tillämpning av bestämmelser i ursprungskontraktet inte utgör en ändring av de väsentliga villkoren i det kontraktet (se p. 68 och 69).
I målet Xxxx Xxxxxx (C-549/14, EU:C:2016:634, p. 30, 36 och 37) förtydligade EU-domstolen sig ytterligare. Den upphandlande myndigheten kan enligt domstolen använda möjligheten att göra vissa ändringar, även väsentliga sådana, av kontraktet efter tilldelningen av detsamma, under förutsättning att detta anges av myndigheten i de dokument som reglerar upphandlingsförfarandet. Genom att i upphandlingsdokumenten uttryckligen ange att villkor – även viktiga sådana – kan komma att justeras, och genom att ange på vilka villkor detta kan ske, säkerställer den upphandlande myndigheten att samtliga ekonomiska aktörer som är intres- serade av att delta i upphandlingen får kännedom om detta redan från början och således behandlas lika när de utformar sina anbud.
Mål nr 3874-15
EU-domstolens praxis innebär alltså att en ändring i ett avtal under avtalstiden kan godtas utan en ny konkurrensutsättning om potentiella leverantörer haft lika möjlighet att vid tiden för anbud inse att en sådan ändring skulle kunna komma i fråga och att då beakta detta. Den likabehandlingsprincip som gäller inom upphandlingsrätten (jfr HFD 2016 ref. 37 och där anmärkta rättsfall) är således av avgörande betydelse även för denna fråga.
Vad Högsta förvaltningsdomstolen har att ta ställning till är därmed om den prissänkning som skedde i samband med förlängningen av avtalet mellan landstinget och Apoteket hade stöd i avtalet.
Den avtalsklausul som landstinget och Apoteket har hänvisat till finns under rubriken ”Prisjustering” i avtalet och lyder i här relevanta delar:
a) Priserna är fasta i tolv (12) månader från avtalsstart. I händelse av förläng- ning av detta avtal får justering av avtalade priser göras en (1) gång per år och skall skriftligen påkallas av endera Parten.
I övrigt innefattar klausulen regler som närmare preciserar under vilka förutsätt- ningar som prishöjningar får göras och hur dessa ska beräknas. Det anges också att om en begärd prisjustering inte accepteras så har den part som begärt juste- ringen rätt att frånträda avtalet inom viss tid.
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att det finns en uttrycklig klausul om prisjustering i avtalet. Denna bestämmelse fanns med också i det avtal som ingick i förfrågningsunderlaget. Den anger att en prisjustering kan ske vid förlängning av avtalet och därefter en gång per år samt att båda parter kan påkalla en sådan prisändring. Bestämmelsen omfattar enligt sin ordalydelse såväl prishöjningar som prissänkningar. Den prissänkning som skedde vid förlängningen av avtalet mellan landstinget och Apoteket hade alltså stöd i avtalet och samtliga leverantörer hade redan från början kännedom om att prisjusteringar kunde ske under avtalstiden.
Mål nr 3874-15
I en situation, där alla leverantörer känt till att avtalet kan komma att ändras under avtalstiden, kan det endast i undantagsfall komma i fråga att en ändring som sker i enlighet med avtalet medför att ändringen ska anses utgöra ett nytt avtal (se Wall, C-91/08, EU:C:2010:182). Någon sådan undantagssituation är inte för handen här.
Det saknas således grund för att ogiltigförklara förlängningen av avtalet mellan landstinget och Apoteket. Överklagandet ska därför avslås.
I avgörandet har deltagit justitieråden Xxxx Xxxxx, Xxxxx Xxxx, Xxxxxxxx Xxxxx, Xxxxxx Xxxx och Xxxx Xxxxxxxxx.
Föredragande har varit justitiesekreterarna Xxxx Xxxxxxxxxx och Xxxxx Xxxxxxx.
Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 2 april 2015 i mål nr 3219-15