Rätt handlagt

Rätt handlagt

106 47 Stockholm Tel 00-000 000 00 Fax 00-000 000 00 xxxxx.xxxxxxx@xx.xx xxx.xxxxxxx.xx

ISBN 978-91-38-32511-7

SKV 119 utgåva 4

Elanders Sverige AB

3

Förord

I Rätt handlagt behandlas bl.a. förvaltningsmyndigheters ärendehantering. Tyngdpunkten i framställningen ligger på reglerna i förvaltningslagen och därmed sammanhängande bestämmelser.

Rätt handlagt behandlar översiktligt även det statliga förvalt- ningssystemets uppbyggnad samt lagstiftningsmakten.

I denna upplaga har beaktats ändringar i aktuella författningar som kungjorts i Svensk författningssamling senast den 9 juni 2009. Avgöranden av Regeringsrätten och beslut från JO respektive JK som meddelats senast nämnda datum har beaktats i görligaste mån.

Rätt handlagt är avsedd att användas som ett stöd i den dagliga ärendehanteringen. Den kan med fördel även användas vid introduktion och utbildning av personal.

Solna i juni 2009

Xxxxxxx Xxxxxxxxx

Innehåll 5

Innehåll

Förord 3

Förkortningslista 9

1 Det statliga förvaltningssystemet 11

1.1 Inledning 11

1.2 Grundlagsregleringen 13

1.2.1 Allmänt 13

1.2.2 Riksdagen 13

1.2.3 Regeringen 13

1.2.4 Rättskipning och förvaltning 17

1.2.5 Justitiekanslern och justitieombudsmännen 21

1.3 Myndighetsförordningen 25

1.4 Förordningen om tiden för tillhandahållande av handlingar m.m 27

1.5 Arbets- och handläggningsordning 29

2 Lagstiftning och rättskällor 31

2.1 Allmänt 31

2.2 Lagar 31

2.3 Förordningar 33

2.4 Myndighetsföreskrifter 34

2.5 Förarbeten 34

2.5.1 Allmänt 34

2.5.2 Att hitta förarbeten 36

2.6 Rättspraxis och doktrin 36

3 Förvaltningslagen – allmänt 37

3.1 Tillämpningsområde 37

3.2 Myndigheternas serviceskyldighet 40

3.3 Samverkan mellan myndigheter 47

6 Innehåll

3.4 Allmänna krav på handläggningen av ärenden 49

4 Ärendehandläggning 53

4.1 Begreppet ärende 53

4.2 Begreppet handläggning 54

4.3 Begreppet myndighetsutövning 54

5 Part 57

5.1 Allmänt 57

5.2 Ombud och biträde 57

6 Anhängiggörande 63

6.1 Allmänt 63

6.2 Inkommande handlingar 63

6.3 Muntligt anhängiggörande 66

6.4 Registrering av allmänna handlingar 67

6.5 Tolk och översättning 71

7 Beredning 75

7.1 Jäv 75

7.2 Remiss 78

7.3 Muntlig handläggning 80

7.4 Anteckningsskyldighet 81

7.5 Kommunikation. 82

7.6 Vite 88

8 Beslut 91

8.1 Föredragning 91

8.1.1 Allmänt 91

8.1.2 Föredragningsteknik 91

8.2 Olika former av beslut 92

8.3 Omröstning och avvikande mening 93

8.4 Utformning av beslut 96

8.5 Beslutsmotivering 97

Innehåll 7

9 Underrättelse om beslut samt arkivering 101

9.1 Underrättelse om beslut 101

9.1.1 Allmänt 101

9.1.2 Delgivning 104

9.2 Arkivering 110

10 Överklagande och omprövning 115

10.1 Vem får överklaga 115

10.2 Överklagandeinstans 118

10.3 Hur beslut överklagas 119

10.4 Rättelse av skrivfel och liknande 124

10.5 Omprövning 125

10.6 Inhibition 133

10.7 Överklagande av avvisningsbeslut 134

11 Bisysslor, tjänsteansvar, skadestånd m.m. 135

11.1 Bisysslor 135

11.2 Mutbrott och bestickning 138

11.3 Tjänstefel 140

11.4 Brott mot tystnadsplikt 141

11.5 Dataintrång 141

11.6 Personalansvarsnämnden och disciplinansvar 142

11.7 Skadestånd 144

11.8 Enskilt åtal och skadeståndsanspråk mot anställd 151

Bilaga 1 Förvaltningslag (1986:223) 153

Bilaga 2 Myndighetsförordning (2007:515) 163

Bilaga 3 Förordning (2003:234) om tiden för tillhandahållande

av domar och beslut, m.m. 169

Bilaga 4 Förordning (2007:780) med instruktion för Skatteverket 173

Propositioner 179

Sakregister 181

Förkortningslista 9

Förkortningslista

ADB Automatisk databehandling ArkivF Arkivförordningen (1991:446)

ArkivL Arkivlagen (1990:782)

BrB Brottsbalken (1962:700)

DelgF Delgivningsförordningen (1979:101)

DelgL Delgivningslagen (1970:428)

f. fortsättning på nästa sida

ff. fortsättning på nästa sida och minst en sida till

FL Förvaltningslagen (1986:223)

FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291)

HD Högsta domstolen

Hellners- Xxxxxx Xxxxxxxx och Xx Xxxxxxxxx,

Xxxxxxxxx Förvaltningslagen med kommentarer, andra upplagen 2007. Cit. Hellners-Xxxxxxxxx

JK Justitiekanslern

JO Justitieombudsmännen

XXX Xxxxx (1994:260) om offentlig anställning NJA Nytt Juridiskt Arkiv

not. notis

OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) prop. proposition

PuL Personuppgiftslagen (1998:204) RA-FS Riksarkivets författningssamling RB Rättegångsbalken (1942:740)

ref. referat

RF Regeringsformen (1974:152)

rskr riksdagsskrivelse

RSV Riksskatteverket

10 Förkortningslista

RÅ Regeringsrättens årsbok

s. sidan/sidorna

SBL Skattebetalningslagen (1997:483)

SekrL Sekretesslagen (1980:100)

SFS Svensk författningssamling

SOU Statens offentliga utredningar

TF Tryckfrihetsförordningen (1949:105)

TL Taxeringslagen (1990:324)

Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1 11

1 Det statliga förvaltningssystemet

Myndigheternas roll

Regeringens och riksdagens styrmedel

Normgivnings- makten

1.1 Inledning

Myndigheternas roll i det statliga förvaltningssystemet regleras i första hand i en av Sveriges grundlagar, nämligen regerings- formen (RF). De förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen är regeringens organ för att bl.a. verkställa den politik som lagts fast.

Myndigheterna har befogenheter att självständigt och utan regeringens och riksdagens ingripande hantera det dagliga arbetet.

I 11 kap. 7 § RF finns ett förbud för bl.a. regering och riksdag att bestämma hur en myndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild. Regeringen har dock till uppgift att styra myndigheterna i den omfattning den finner lämpligt.

Genom politiska beslut anger regering och riksdag förut- sättningarna för den statliga verksamheten.

Regler om hur styrningen ska gå till saknas i regeringsformen. De styrmedel som regeringen har att tillgå kan i de flesta fall härledas från

− normgivningsmakten

− finansmakten

− utnämningsmakten

− kontrollmakten.

Myndigheterna styrs bl.a. genom normgivning, dvs. genom lagar (se avsnitt 2.2) beslutade av riksdagen och förordningar (se avsnitt 2.3) beslutade av regeringen.

Ett styrinstrument för riksdagen är den s.k. ramlagstiftningen. Där drar riksdagen upp ramarna för olika verksamheter och ger

12 Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1

Finansmakten

Utnämnings- makten

Kontrollmakten

regeringen och myndigheterna möjlighet att fylla ut bestäm- melserna med kompletterande föreskrifter.

Regeringens styrning av myndigheterna sker framför allt genom myndighetsförordningen (2007:515) och myndig- heternas instruktioner.

Inom myndigheterna styrs verksamheten genom arbets- ordningar och handläggningsordningar (se avsnitt 1.5).

Genom den av riksdagen beslutade budgetpropositionen anges de ekonomiska ramarna för myndigheternas olika verksam- hetsområden.

Utifrån budgetpropositionen beslutar regeringen om myndig- heternas regleringsbrev. Genom regleringsbreven styr rege- ringen myndigheterna i syfte att nå övergripande mål som fast- ställts av riksdagen.

Regleringsbrev utfärdas för alla myndigheter och gäller för ett år. I regleringsbrevet regleras

− myndigheternas verksamhet och mål

− hur verksamheten ska finansieras

− krav på återrapportering av hur verksamheten bedrivits.

Utifrån regleringsbrevet upprättar myndigheterna sedan egna verksamhetsplaner för sin verksamhet och hur den ska följas upp.

Utnämningsmakten är ett styrinstrument som används genom att regeringen förordnar myndighetschefer och ledamöter i myndigheternas styrelser.

Styrning genom kontroll sker på flera sätt. En från regeringen fristående kontroll av myndigheterna sker genom Riks- revisionens årliga revision och effektivitetsrevision.

Regeringens mål och resultatdialog är en annan form av kontroll som innefattar styrning.

Ytterligare former av styrning genom kontroll är förvaltnings- domstolarnas överprövning av myndigheternas beslut efter överklagande och JO:s och JK:s granskande verksamheter (se avsnitt 1.2.5).

Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1 13

Grundlagarna

Riksdags- ordningen

1.2 Grundlagsregleringen

1.2.1 Allmänt

Sverige har fyra grundlagar. Dessa är regeringsformen (1974:152), successionsordningen (1810:926), tryckfrihets- förordningen (1949:105) samt yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469), se 1 kap. 3 § RF. Enligt 8 kap. 15 § RF stiftas grundlag genom två likalydande riksdagsbeslut. Mellan de två riksdagsbesluten ska val till riksdagen ha hållits.

1974 års riksdagsordning (1974:153), som tidigare var en av Sveriges grundlagar, består av två slags bestämmelser, nämligen huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser. Enligt 8 kap. 16 § RF stiftas riksdagsordningens huvudbestämmelser i princip på samma sätt som grundlag. Huvudbestämmelse kan emellertid också stiftas genom endast ett beslut om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Riksdagsordningens tilläggsbestämmelser beslutas i samma ordning som lag i allmänhet (se avsnitt 2.2).

1.2.2 Riksdagen

Riksdagsarbetet regleras i riksdagsordningen (se avsnitt 1.2.1). Eftersom riksdagsordningen inte är en grundlag återfinns de grundläggande bestämmelserna om arbetet i riksdagen i 4 kap. regeringsformen.

All offentlig makt i Sverige utgår från folket och den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick samt genom kommunal självstyrelse (1 kap. 1 § RF). Riksdagen är ”folkets främsta företrädare” (1 kap. 4 §). Enligt stadgandet gäller dessutom följande: ”Riks- dagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning.”

Beträffande riksdagens lagstiftning, se avsnitt 2.2.

1.2.3 Regeringen

Enligt 1 kap. 6 § RF styr regeringen riket och är ansvarig inför riksdagen. Regeringen består enligt 6 kap. 1 § RF av stats- ministern och de övriga statsråden. I 7 kap. 1 § RF föreskrivs att regeringen fördelar ärendena och att statsministern utser chefer för departementen bland statsråden.

14 Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1

Regeringskansliet

Utrikes- förvaltningen

Statsråds- beredningen

Regeringsärenden bereds enligt 7 kap. 1 § RF av ett Regerings- kansli som är en myndighet. Enligt 5 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet är stats- ministern chef för Regeringskansliet.

I Regeringskansliet ingår enligt 2 § nämnda förordning – förutom Statsrådsberedningen (SB) och Regeringskansliets förvaltningsavdelning (FA) – följande tolv departement:

− Justitiedepartementet (Ju)

− Utrikesdepartementet (UD)

− Försvarsdepartementet (Fö)

− Socialdepartementet (S)

− Finansdepartementet (Fi)

− Utbildningsdepartementet (U)

− Jordbruksdepartementet (Jo)

− Miljödepartementet (M)

− Näringsdepartementet (N)

− Integrations- och jämställdhetsdepartementet (IJ)

− Kulturdepartementet (Ku)

− Arbetsmarknadsdepartementet (A).

Enligt 3 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet består utrikesförvaltningen av Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen. I utrikesrepresentationen ingår dels de

s.k. utlandsmyndigheterna, dvs. beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat, dels Svenska institutet i Alexandria samt honorärkonsulat och konsularagenturer. Av 4 § framgår att utrikesrepresentationen lyder under Regeringskansliet.

Statsministern är enligt 7 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet chef för Statsrådsberedningen. I Statsråds- beredningen finns enligt 11 § Regeringskansliets intern- revision.

Statsrådsberedningen är ett samordnande organ inom Rege- ringskansliet och har till uppgift att biträda statsministern och övriga statsråd i de fall dessa inte biträds av något departement.

Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1 15

Beredning av departements- ärenden

Statsministern

Chefstjänstemän

Statssekreteraren och kabinetts- sekreteraren

Expeditionschefen

Departementschefen ansvarar enligt 14 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet för beredningen av regerings- ärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § RF ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock det statsrådet.

Chefstjänstemännen ska enligt 27 § samma förordning biträda departementschefen och övriga statsråd i departementet med planering och andra arbetsuppgifter i departementet.

Ärenden som inte är regeringsärenden och som inte ska avgöras av en departementschef enligt särskilda bestämmelser eller av personalansvarsnämnden avgörs enligt 30 § förord- ningen med instruktion för Regeringskansliet av statsministern.

Statssekreterarna, kabinettssekreteraren, expeditionscheferna och rättscheferna är enligt 9 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet chefstjänstemän i departementen. I Stats- rådsberedningen är statssekreterarna, förvaltningschefen, rättschefen, chefen för kansliet för samordning av EU-frågor, chefstjänstemannen för krishantering och personaldirektören chefstjänstemän. Vidare är utrikesråden i Utrikesdeparte- mentet, budgetchefen och finansråden i Finansdepartementet samt planeringschefen i Justitiedepartementet chefstjänstemän.

Som framgår ovan ska chefstjänstemännen enligt 27 § för- ordningen med instruktion för Regeringskansliet biträda departementschefen och övriga statsråd i departementet med planering och andra arbetsuppgifter i departementet. Chefs- tjänstemännen ska enligt samma bestämmelse även biträda med att samordna verksamheten i departementet, inom Regeringskansliet och i förhållande till andra samhällsorgan. De ska vidare biträda med arbetsledningen.

Arbetet inom ett departement leds enligt 23 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet närmast under departe- mentschefen och övriga statsråd i departementet av stats- sekreteraren. I Utrikesdepartementet har kabinettssekreteraren denna uppgift.

Statssekreteraren och kabinettssekreteraren ska enligt samma bestämmelse främst svara för planering och samordning i departementet och i förhållande till andra samhällsorgan samt vaka över att arbetet bedrivs i överensstämmelse med planeringen.

Expeditionschefen ska enligt 24 § förordningen med instruk- tion för Regeringskansliet vaka över lagenlighet, följdriktighet

16 Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1

Rättschefen

Huvudmännen

och enhetlighet vid beredningen av ärenden, utom i fråga om lagar och andra författningar, samt slutligt granska koncepten till regeringens beslut.

I Utrikesdepartementet har rättschefen enligt samma bestäm- melse dessa uppgifter. Rättschefen i Utrikesdepartementet ska vaka över lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet även i utrikesrepresentationens verksamhet.

Rättschefen svarar enligt 25 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet för att förslag till lagar och andra författningar utarbetas samt vakar över lagenlighet, följd- riktighet och enhetlighet vid beredningen av författnings- ärenden. Rättschefen svarar vidare för den slutliga gransk- ningen av förslagen. Rättschefen svarar, utom i Justitie- och Finansdepartementen, för att lagstiftnings- och andra författ- ningsärenden som fordrar samråd med ett statsråd i ett annat departement bereds gemensamt med det departementet.

Rättschefen i Statsrådsberedningen svarar enligt 26 § samma förordning särskilt för sådan samordning inom Regerings- kansliet i rättsliga och språkliga frågor som främjar enhetlighet och hög kvalitet i lagstiftning och förvaltning. Rättschefen kan i det syftet ge ut handböcker, riktlinjer och annat material. Sådant material kan riktas även till myndigheter under rege- ringen.

Rättschefen ska vidare uppmärksamma möjligheten att dele- gera ärenden till myndigheter under regeringen.

För de olika sakområdena i departementen finns, enligt 10 § för- ordningen med instruktion för Regeringskansliet, huvudmän.

Varje huvudman ansvarar enligt 28 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet inom sitt sakområde för planering och samordning, ärendenas behöriga gång samt för beredning och föredragning inför departementschefen eller ett annat statsråd.

Även i övrigt ska huvudmannen ansvara för arbetet inom sitt sakområde. Huvudmannen svarar för upprättandet av koncept till regeringens beslut, riktigheten av uppgifterna i koncepten samt för att den handling som expedieras stämmer överens med regeringens beslut. Detta gäller dock inte i fråga om lagar och andra författningar.

Huvudmannen ska enligt samma bestämmelse hålla departe- mentschefen, övriga statsråd i departementet och chefstjänste-

Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1 17

Regerings- sammanträde

Objektivitets- principen

Högsta domstolen och Regeringsrätten

Inrättande av domstol

männen underrättade om arbetets gång och för dem anmäla frågor som är av principiell betydelse eller annars av större vikt.

Huvudmannen ska följa de direktiv som chefstjänstemännen ger och även i övrigt samverka med dessa och med de andra huvudmännen.

Huvudmannen svarar, i den utsträckning detta inte är rätts- chefens uppgift, för att ärenden bereds gemensamt i Regerings- kansliet.

I författningsfrågor ska huvudmännen enligt 29 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet samarbeta med rätts- chefen.

Regeringsärenden avgörs enligt 7 kap. 3 § RF av regeringen vid regeringssammanträde. Vissa ärenden som gäller försvars- makten kan dock avgöras i annan ordning. Departements- chefen är enligt 7 kap. 5 § föredragande vid regerings- sammanträden i ärenden som hör till hans departement om inte statsministern har förordnat att ett ärende eller en grupp av ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd.

Beträffande regeringens normgivningsmakt, se avsnitten 2.3 och 2.4.

1.2.4 Rättskipning och förvaltning

Objektivitetsprincipen gäller inom den offentliga förvalt- ningen. Detta fastslås i 1 kap. 9 § RF där det stadgas att dom- stolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska ”beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet”.

Stadgandet innebär att objektivitetsprincipen inte endast ska beaktas av domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även av t.ex. regeringen och av sådana subjekt till vilka förvalt- ningsuppgift överlämnats enligt 11 kap. 6 § RF.

Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och Regerings- rätten är högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av Högsta domstolen eller Regeringsrätten kan begränsas genom lag (11 kap. 1 § RF).

Annan domstol än Högsta domstolen eller Regeringsrätten inrättas med stöd av lag (11 kap. 1 § RF).

18 Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1

Domstolarna självständiga

Myndigheter under regeringen

Begränsad direktivrätt

Enligt 2 kap. 11 § får domstol inte inrättas för redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Detta stadgande, som är undantagslöst, förhindrar sålunda att brottmål överlämnas till en nyinrättad specialdomstol om gärningen redan utförts då domstolen inrättades. Stadgandet innebär också att överlämnande till särskild domstol inte får ske av en individuell tvist eller av ett individuellt mål.

Varken myndighet eller riksdagen får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall (11 kap. 2 § RF). Med domstol avses såväl allmän domstol som specialdomstol och förvaltningsdomstol.

Riksdagen, regeringen, en annan domstol eller en förvalt- ningsmyndighet får således inte påverka domstolen i dess dömande verksamhet eller vid dess tillämpning av en rättsregel i ett särskilt fall. Detta förbud mot påverkan gäller också domstols handläggning av ett administrativt ärende om en rättsregel ska tillämpas.

JK (se avsnitt 1.2.5), Riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna lyder under regeringen. Även annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen under förut- sättning att myndigheten inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndighet under riksdagen (11 kap. 6 § RF). Denna direktivrätt gentemot förvaltningsmyndighet tillkommer regeringen som sådan och inte enskilt statsråd. S.k. ministerstyre accepteras alltså inte enligt regeringsformen.

Till skillnad från domstolarna är förvaltningsmyndigheterna således i princip skyldiga att följa såväl regeringens norm- mässiga direktiv som direktiv i särskilda ärenden.

Denna skyldighet begränsas emellertid i avsevärd grad av följande stadgande i 11 kap. 7 § RF: ”Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestäm- ma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.”

Stadgandet innebär att förvaltningsmyndighets handläggning av ärenden ska stå fri från påverkan från utomstående. Detta gäller dock inte myndighets faktiska handlande (se avsnitt 3.1).

Stadgandet innebär vidare att förvaltningsmyndigheternas oberoende ställning garanteras endast om ärendet rör myndig-

Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1 19

Retroaktiv lagstiftning

Undantag

hetsutövning (se avsnitt 4.3) mot enskild eller mot kommun eller tillämpning av lag.

I 2 kap. 10 § RF har intagits ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning och retroaktiv skattelagstiftning. Sålunda får inte straff, annan brottspåföljd eller förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott åläggas för gärning som inte var belagd med straff eller särskild rättsverkan när den förövades.

Vidare gäller att svårare brottspåföljd eller särskild rättsverkan inte får åläggas för gärningen än den som var föreskriven vid förövandet.

Beträffande skattelagstiftningsområdet gäller att skatt eller statlig avgift inte får tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten.

Förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning har två undantag. Retroaktivitet till skattskyldigs nackdel tillåts enligt 2 kap. 10 § RF dels om riksdagen finner ”särskilda skäl påkalla det” och lagstiftningen tillkommer i viss speciell ordning, dels om riksdagen finner ”att det är påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris”.

Det första undantaget från förbudet mot retroaktiv skatte- lagstiftning avser lagstiftning som tillkommer för att sätta stopp för förfaranden som kan anses innebära ”kringgående av gällande skattelag” (prop. 1978/79:195, s. 56). Föredraganden anförde att retroaktiviteten är motiverad av önskemålet ”att få ett snabbt slut på dessa förfaranden och för att inte de gamla reglerna i slutskedet av sin giltighetstid skulle kunna utnyttjas i stegrad omfattning”.

Enligt undantagsregeln får skatt eller statlig avgift tas ut trots att lagen inte hade trätt i kraft när den omständighet inträffade som utlöste skatte- eller avgiftsskyldigheten om regeringen eller riksdagsutskott då hade lämnat förslag härom till riksdagen. Med förslag jämställs skrivelse från regeringen till riksdagen om att sådant förslag är att vänta. Den avgörande tidpunkten är enligt föredraganden ”den dag då proposition, utskottsbetänkande respektive skrivelse med meddelande blir allmän handling hos riksdagen” (s. 60).

Föredraganden anförde vidare (s. 61): ”För att en skatteregel skall få tillämpas retroaktivt från dagen då proposition i ärendet inkom till kammarkansliet krävs inte att det råder fullständig överensstämmelse mellan förslaget till föreskrift i

20 Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1

”Under lagarna”

Rättsprövning

propositionen och den sedermera antagna lagen. Vid riksdags- behandlingen kan alltså vissa jämkningar göras utan att man går miste om möjligheten till retroaktiv tillämpning.” Föredraganden anförde beträffande det fallet att regeringen meddelar riksdagen att den avser att föreslå en retroaktiv skatteregel att det är ”tydligt, att meddelandet inte kan innehålla någon detaljerad beskrivning av kommande förslag”. Han fortsatte: ”Det väsentliga är att det genom meddelandet görs klart vilken typ av transaktion, intäkt, avdrag etc. som förslaget avses ingripa mot samt från vilken tidpunkt retroaktiviteten skall gälla. Däremot kan inte generellt krävas att det sätt, på vilket ingripandet skall ske, preciseras.”

Slutligen ska påpekas att den ”offentliga makten utövas under lagarna” (1 kap. 1 § RF). Detta innebär att alla statsorgan vid all maktutövning är skyldiga att följa gällande bestämmelser i grundlagarna och i andra lagar och förordningar.

Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Därutöver får enligt 2 § sådan miljöorganisation som avses i miljöbalken ansöka om rättsprövning av vissa tillståndsbeslut av regeringen.

Regeringsrätten prövar ansökningar om rättsprövning vilka ska ha kommit in till domstolen senast tre månader från dagen för beslutet. Det ska framgå av ansökan vilken rättsregel sökanden anser att beslutet strider mot och vilka omständigheter som åberopas till stöd för detta (3–4 §§).

Enligt 5 § gäller ett regeringsbeslut även om det har gjorts en ansökan om rättsprövning. Regeringsrätten får dock bestämma att beslutet tills vidare inte ska gälla.

I ett mål om rättsprövning ska enligt 6 § muntlig förhandling hållas om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt.

Om Regeringsrätten finner att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna, ska beslutet enligt 7 § upphävas. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet

Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1 21

JK

Tillsynens omfattning

Undantag

saknar betydelse för avgörandet. Om det behövs ska Rege- ringsrätten återförvisa ärendet till regeringen. Om regeringens beslut inte upphävs står det fast.

1.2.5 Justitiekanslern och justitieombudsmännen

JK, som utnämns av regeringen, är regeringens högste ombudsman. JK:s arbetsuppgifter och befogenheter regleras såväl i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn som i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

JK har enligt 1 § lagen ”tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden”.

Statliga myndigheter samt tjänstemän och andra befatt- ningshavare vid dessa myndigheter omfattas enligt 2 § lagen av JK:s tillsyn i den utsträckning som regeringen föreskriver. I 3 § förordningen finns sådana föreskrifter. Av dessa framgår att andra som är knutna till statliga myndigheter och som innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning också omfattas av JK:s tillsyn i denna deras verksamhet.

JK har vidare, enligt 3 § lagen, tillsyn över kommunala myndigheter och andra myndigheter som inte är statliga samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter. Tillsynen omfattar dessutom andra som, utan att vara knutna till statlig myndighet, innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna deras verk- samhet. Slutligen omfattar JK:s tillsyn under vissa förut- sättningar tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk.

Vid tillsynen av kommunala myndigheter ska JK beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas (3 § lagen).

I fråga om befattningshavare vid Försvarsmakten gäller särskilda regler (3 § förordningen).

JK bör enligt 4 § förordningen inte ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter om det inte finns särskilda skäl.

JK:s tillsyn omfattar enligt 2 § lagen inte regeringen eller statsråd och inte heller riksdagens myndigheter eller anställda och uppdragstagare vid riksdagens myndigheter.

22 Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1

Arbetsuppgifter

Särskild åklagare

”JK-listan”

Justitieombuds- männen

Regeringsärendenas handläggning och statsrådens tjänste- utövning granskas i stället av Konstitutionsutskottet enligt 12 kap. 1 § RF.

Tillsynen omfattar inte heller ledamöter av riksdagen, kyrkomötet eller beslutande kommunal församling (3 § lagen).

Det åligger XX att under regeringen bevaka statens rätt och att gå regeringen till handa med råd och utredningar i juridiska angelägenheter. JK får från annan myndighet överta uppgiften att bevaka statens rätt i tvist som prövas eller kan bli föremål för prövning av en allmän domstol (2 § förordningen).

JK ska också, enligt 6 § förordningen, bl.a. vaka över tryck- friheten och yttrandefriheten enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

JK har enligt 7 § förordningen även viss befattning med advokatväsendet (se 8 kap. rättegångsbalken) samt enligt 8 § förordningen befogenheter enligt bl.a. datalagen (1973:289), kreditupplysningslagen (1973:1173), inkassolagen (1974:182) och lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning.

Av 10 § förordningen framgår JK:s rätt att föra talan mot beslut om rättshjälp och om ersättning av allmänna medel enligt bestämmelser i rättshjälpslagen (1996:1619), lagen (1996:1620) om offentligt biträde samt lagen (2005:73) om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut.

Enligt 3 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten ska vidare bl.a. anspråk på ersättning med stöd av skadeståndslagen (1972:207) i vissa fall och 48 § personuppgiftslagen (1998:204), PuL, som riktas mot staten handläggas av JK (se avsnitt 11.7).

XX får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget (5 § lagen).

Bland JK:s övriga arbetsuppgifter kan nämnas granskningen enligt 9 § förordningen av den förteckning, den s.k. JK-listan, som vissa myndigheter – men inte Skatteverket – enligt 29 § myndighetsförordningen, se avsnitt 1.3, ska lämna senast den 1 mars varje år och som ska uppta ärenden som vid viss tidpunkt inte blivit slutligt handlagda.

Riksdagen väljer en eller flera ombudsmän som ska, i enlighet med instruktion som riksdagen beslutar, ”utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra för-

Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1 23

Tillsynens omfattning

Undantag

Arbetsuppgifter

fattningar” (12 kap. 6 § RF). I 8 kap. 11 § riksdagsordningen stadgas att det ska finnas fyra JO, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Härutöver kan finnas en eller flera ställföreträdande ombudsmän. Chefsjustitieombudsmannen är administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. Val av ombudsman gäller för tiden från valet eller den senare tidpunkt riksdagen bestämmer till dess nytt val har genomförts under fjärde året därefter.

JO:s arbetsuppgifter och befogenheter regleras i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän. Av 2 § framgår att JO:s tillsyn omfattar statliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och befattningshavare vid dessa myndigheter.

Tillsynen omfattar vidare annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet.

För befattningshavare vid Försvarsmakten gäller särskilda bestämmelser.

Enligt 8 § bör JO inte ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett ingripande.

JO:s tillsyn omfattar enligt 2 § bl.a. inte riksdagens ledamöter, regeringen eller statsråd, JK och ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Ombudsmännen står inte under tillsyn av varandra.

Enligt 12 kap. 1 § RF granskas regeringsärendenas hand- läggning och statsrådens tjänsteutövning av Konstitutions- utskottet.

JO ska enligt 3 § särskilt tillse att domstolar och förvaltnings- myndigheter i sin verksamhet iakttar reglerna i 1 kap. 9 § RF om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grund- läggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Vid tillsyn över kommunala myndigheter ska JO beakta de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas.

Enligt 4 § ska JO också verka för att brister i lagstiftningen avhjälps.

JO:s tillsyn bedrivs enligt 5 § genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra under- sökningar som ombudsmännen finner påkallade.

24 Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1

Särskild åklagare

Utredning

Närvarorätt m.m.

Ämbetsberättelse

Ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten

Enligt 6 § avgör JO ärende genom beslut vari han får uttala sig om huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. JO får också göra uttalanden som avser att främja en enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.

JO får enligt 6 § som särskild åklagare väcka åtal mot befatt- ningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott. Som konstaterats ovan i detta avsnitt vakar JK över tryckfriheten enligt bestämmelserna i tryckfrihets- förordningen.

Enligt 10 § är JO skyldig att väcka och utföra åtal som bl.a. Konstitutionsutskottet enligt 12 kap. 3 § RF har beslutat mot statsråd.

JO bör enligt 20 § inte utreda förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden om inte särskilda skäl föreligger.

Enligt 18 § får JO uppdra åt annan myndighet att utreda och pröva fråga som väckts genom klagomål när så bedöms lämpligt och myndigheten inte tidigare prövat saken.

JO får närvara vid domstols eller förvaltningsmyndighets överläggningar och har tillgång till myndighetens protokoll och handlingar.

Domstol och förvaltningsmyndighet samt tjänsteman hos staten eller kommun ska lämna JO de upplysningar och yttranden han begär. Denna skyldighet gäller även annan som står under JO:s tillsyn.

Allmän åklagare är skyldig att på begäran biträda JO (12 kap. 6 § RF).

JO ska enligt 11 § årligen senast den 15 november tillställa riksdagen en tryckt ämbetsberättelse som avser tiden den 1 juli närmast föregående år till och med den 30 juni innevarande år. Berättelsen ska innehålla en redogörelse för vissa av de åtgärder som vidtagits i tillsynsverksamheten och för andra viktigare beslut som JO har meddelat. Berättelsen ska även uppta en översikt över verksamheten i övrigt.

Åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten väcks i Högsta domstolen av JK eller JO. Högsta domstolen prövar också – på talan av JK eller JO – om sådan ledamot ska skiljas eller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning

Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1 25

Tillämpnings- område

Myndighetens ledning

Ledningens ansvar

Arbetsordning m.m.

Myndighetens uppgifter

(12 kap. 8 § RF, 9 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän samt 8 § lagen om Justitiekanslerns tillsyn).

1.3 Myndighetsförordningen

Myndighetsförordningen gäller enligt 1 § för förvaltnings- myndigheter under regeringen. Om en lag eller en förordning innehåller en bestämmelse som avviker från myndighets- förordningen, gäller den bestämmelsen.

En myndighet kan ha olika ledningsformer. Enligt 2 § leds en myndighet av en myndighetschef eller en styrelse eller en nämnd. Beroende av den ledningsform som regeringen före- skrivit används benämningarna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet respektive nämndmyndighet.

Skatteverket leds av en myndighetschef enligt föreskrift i 6 § förordningen (2007:780) med instruktion för verket. Skatte- verket är därmed en enrådighetsmyndighet.

I 10–16 §§ myndighetsförordningen finns särskilda bestämmelser för ledningsformerna styrelsemyndigheter och nämndmyndigheter.

Av 3 § framgår att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Myndighetens ledning ska enligt 4 § besluta en arbetsordning och i denna besluta de närmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef, delegering av beslutsrätt inom myndig- heten, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten. Ledningen ska också besluta en verksamhets- plan för myndigheten, säkerställa att det vid myndigheten finns en betryggande intern styrning och kontroll och avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden.

Av 6 § framgår myndighetens allmänna uppgifter. Dessa är att fortlöpande utveckla verksamheten och att verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet. Vidare ska myndigheten tillhandahålla information om sin verksamhet

26 Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1

Medverkan i arbetet i Europeiska unionen m.m.

Arbetsgivarpolitik

Insynsråd

Inhämtande

av uppgifter m.m.

Föredragning

Handling för varje beslut

Anställningar m.m.

och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.

Myndigheten ska enligt 7 § ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till för- fogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet.

I fråga om arbetsgivarpolitik – 8 § – ska myndigheten i samverkan med andra myndigheter utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken, se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet.

Om regeringen har bestämt att det vid enrådighetsmyndighet ska finnas ett insynsråd ska detta utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd, 9 §. Myndighetschefen ska vara ordförande i rådet och hålla detta informerat om verksamheten.

– I 7 § förordningen med instruktion för Skatteverket före- skriver regeringen att det vid verket ska finnas ett insynsråd som består av högst tolv ledamöter.

När en myndighet begär in uppgifter eller utövar tillsyn ska den enligt 19 § se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas. Ytterligare bestämmelser om inhämtande av upp- gifter finns i förordningen (1982:668) om statliga myndig- heters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kom- muner.

Att ärendena ska avgöras efter föredragning (se avsnitt 8.1.1) framgår av 20 §. I arbetsordningen eller i särskilda beslut får myndigheten bestämma att ärenden som avgörs av någon annan person än myndighetens chef inte behöver föredras. Myndighetschefen får fatta beslut utan föredragning i ärenden som inte kan skjutas upp.

För varje beslut i ett ärende ska det enligt 21 § finnas en handling. I stadgandet regleras också vilka uppgifter som ska framgå av handlingen (se avsnitt 8.4).

Regeringen utser enligt 22 § ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd.

Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1 27

Personal- ansvarsnämnd

Statens företrädare

”JK-listan”

Föreskrifter inte överklagbara

Serviceskyldighet

Myndighetschefen anställs enligt 23 § av regeringen. Det- samma gäller en myndighets överdirektör. Annan personal anställs av myndigheten.

Av 24 § framgår att myndighetschefen ska ha en ställ- företrädare som tjänstgör i chefens ställe när denne inte är i tjänst eller när chefen så annars bestämmer. I förekommande fall är myndighetens överdirektör ställföreträdare.

Om regeringen har bestämt att det ska finnas en personal- ansvarsnämnd vid myndigheten ska nämnden enligt 25 § pröva frågor om skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden, dock inte i fråga om provanställning, samt frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning. – I 26 § förordningen med instruktion för Skatteverket föreskriver regeringen att det vid verket ska finnas en personalansvars- nämnd.

Myndighetschefen ska vara ordförande i personalansvars- nämnden. Nämnden ska i övrigt bestå av personalföreträdarna och de ledamöter som myndigheten utser.

Nämnden är enligt 26 § beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Enligt 27 § företräder myndigheten staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde. I bland annat förordningen om handläggning av skadeståndanspråk mot staten finns dock särskilda bestämmelser om vem som för statens talan (se avsnitt 11.7).

Om inte JK i det enskilda fallet beslutar något annat ska myndigheten varje år enligt 29 § senast den 1 mars lämna JK en förteckning – den s.k. JK-listan – över de ärenden som kommit in till myndigheten före den 1 juli föregående år och som inte hade avgjorts vid årets utgång. Av 28 § förordningen med instruktion för Skatteverket framgår att verket inte behöver lämna någon sådan förteckning.

Myndighetens beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen får enligt 30 § inte överklagas.

1.4 Förordningen om tiden för till- handahållande av handlingar m.m.

I förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. finns föreskrifter för domstolar och

28 Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1

Tid för tillhandahållande

Hur tillhanda- hållande ska ske

statliga förvaltningsmyndigheter som avser tiden för tillhanda- hållande av handlingar, hur handlingar ska tillhandahållas, upplysningar till enskilda och betalningar.

Myndigheternas serviceskyldighet regleras emellertid också i andra författningar. Sålunda finns exempelvis i 4 kap. 2 § och 6 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, samt i 4 och 5 §§ FL, se avsnitt 3.2, bestämmelser som direkt eller indirekt rör myndigheternas serviceskyldighet.

Hos en annan myndighet än en domstol ska enligt 7 § för- ordningen ett beslut tillhandahållas

− i de fall myndigheten har gett till känna genom anslag att det ska ske en viss dag: den dag som anges i anslaget

− i de fall beslutet har avkunnats: senast en vecka efter dagen för avkunnandet

− i andra fall: så snart som möjligt.

Om en handling av särskilda skäl inte kan tillhandahållas inom nämnda tid ska det enligt 8 § samma förordning i stället ske så snart som möjligt. I ett sådant fall ska mottagaren, om det behövs, underrättas om när handlingen kommer att tillhanda- hållas.

En handling som ska tillhandahållas bör enligt 9 § förord- ningen skickas med post, om inte något annat har begärts. Om mottagaren ska betala en avgift för handlingen, bör avgiften tas ut genom postförskott, om det inte är lämpligare att det sker på något annat sätt.

Om det är lämpligt får en handling enligt 10 § samma förordning skickas med telefax eller e-post eller på annat sätt tillhandahållas i elektronisk form.

Om en handling inte skickas med post, telefax eller e-post eller på annat sätt tillhandahålls i elektronisk form, bör mottagaren enligt 11 § samma förordning underrättas om var handlingen kan hämtas. Myndigheten bör i förekommande fall samtidigt upplysa om den avgift för handlingen som ska betalas och om de andra villkor som gäller för att handlingen ska till- handahållas.

Om en myndighet enligt en bestämmelse i en författning ska föra ett register eller en databas, gäller enligt 12 § första stycket samma förordning, bestämmelsens andra stycke när myndigheten lämnar upplysningar ur registret eller databasen.

Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1 29

Betalningar

Arbetsordning

Handläggnings- ordning

Bestämmelserna i nämnda andra stycke innebär dock ingen inskränkning i rätten att ta del av och mot fastställd avgift få kopia eller utskrift av allmän handling enligt tryckfrihets- förordningen.

I den nämnda bestämmelsens andra stycke föreskrivs att om någon begär upplysningar om ett förhållande som, enligt en författning eller ett särskilt beslut av regeringen eller en myndighet som regeringen bestämmer, ska tas upp i ett avgiftsbelagt bevis eller utdrag ur ett register eller en databas, ska myndigheten, om den lämnar upplysningarna skriftligt, göra detta genom ett sådant bevis eller utdrag.

När en myndighet ska göra en betalning bör det enligt 14 § förordningen ske genom insättning på ett bankkonto som har anvisats av mottagaren eller med utbetalningskort, om inte något annat har begärts. Myndigheten ska underrätta mot- tagaren om betalningen.

1.5 Arbets- och handläggningsordning

Av 4 § myndighetsförordningen, se avsnitt 1.3, framgår att en myndighet ska i en arbetsordning besluta de närmare före- skrifter som behövs om myndighetens organisation, arbets- fördelningen mellan styrelse och myndighetschef, delege- ringen av beslutanderätt inom myndigheten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten.

En arbetsordning ska således bl.a. innehålla anvisningar om arbetsuppgifter och organisation, om allmänna åligganden för vissa tjänstemän samt om vikariatsförordnanden och vissa andra förordnanden.

Vidare ska i arbetsordningen finnas anvisningar om t.ex. beslutsnivå, om föredragning och om vilka tjänstemän som ska delta i ett beslut.

Dessutom kan arbetsordningen behandla exempelvis post- öppningsrutiner och expeditionsföreskrifter.

I anslutning till arbetsordningen – eller till den s.k. hand- läggningsordningen, se nedan – kan en reglering göras av hur arbetsuppgifterna ska fördelas vid förfall för vissa tjänstemän.

I arbetsordningen anges ibland att en mer detaljerad beskriv- ning av myndighetens arbetsuppgifter och fördelningen av handläggningsansvar och beslutsbefogenheter på olika tjänste- män ska göras i en särskild s.k. handläggningsordning. Av

30 Det statliga förvaltningssystemet, Avsnitt 1

denna kan också framgå exempelvis i vilka fall samråd ska ske med annan avdelning eller enhet på myndigheten.

I anslutning till handläggningsordningen (eller till arbets- ordningen, se ovan) förekommer det vidare att en fördelning sker av arbetsuppgifterna vid förfall för vissa tjänstemän.

Lagstiftning och rättskällor, Avsnitt 2 31

2 Lagstiftning och rättskällor

Rättskällor

Lagstiftningens hierarki

Riksdagen

2.1 Allmänt

Inom många områden finns en omfattande lagreglering och den som ska lösa ett rättsligt problem måste naturligtvis i första hand försöka att finna en författningsbestämmelse som behandlar den aktuella problematiken. Det är emellertid inte möjligt för lagstiftaren att förutse alla de situationer som borde omfattas av en lagbestämmelse. Av utrymmesskäl kan inte heller alla tänkbara fall exemplifieras och kommenteras i lagtexten. Man ställs därför ibland inför det faktum att det inte går att besvara en viss frågeställning enbart med ledning av lagtexten. För att kunna tolka lagtexten i en sådan situation måste man ha kännedom om de ytterligare rättskällor som finns. De viktigaste är lagens förarbeten (se avsnitt 2.5) samt rättspraxis och doktrin (se avsnitt 2.6).

Till rättskällorna räknas ibland även handelsbruk, sedvänja och avtal.

Lagstiftning innebär ett skapande av generella normer för situationer av visst slag eller för vissa typer av handlingssätt. All lagstiftning har inte samma dignitet utan lagstiftningen kan sägas bilda en hierarki med grundlagarna överst och därunder

– i fallande dignitetsordning – riksdagens lagstiftning, regeringens lagstiftning och verkslagstiftningen.

2.2 Lagar

Av 1 kap. 4 § RF framgår att riksdagen stiftar lag. Förslag till riksdagens lagstiftning väcks antingen genom proposition av regeringen, motion av riksdagsledamot eller förslag av riks- dagsutskott. Den vanligaste formen av förslag är en propo- sition.

En proposition föregås normalt av en utredning. Lagstiftningen vilar till stor del på det utredningsarbete som sker i statliga kommittéer samt olika arbetsgrupper inom departementen och

32 Lagstiftning och rättskällor, Avsnitt 2

Kommitté- betänkande

Departements- serien

Remissbehandling

Lagrådsremiss

Riksdagsbeslut

de centrala verken. Ramen för en kommittés arbete anges i direktiv som utfärdas av regeringen.

Kommittéerna presenterar sina arbeten i betänkanden som publiceras i serien Statens offentliga utredningar (SOU).

Utredningsarbete som ligger till grund för lagstiftning utförs ibland inom ett departement eller i en arbetsgrupp som bildats för att utföra en sådan ”inomdepartemental” utredning. Resultatet av denna typ av utredningar publiceras i Departe- mentsserien (Ds).

Ett betänkande remitteras i regel bl.a. till ett antal domstolar, myndigheter och intresseorganisationer. Efter remissbehand- lingen vidtar det egentliga lagstiftningsarbetet på vederbörande departement.

På mer centrala juridiska områden färdigställer departementet en remiss till Lagrådet för dess granskning. En sådan remiss kallas lagrådsremiss (se avsnitt 2.5.1). Av 8 kap. 18 § RF framgår bl.a. när yttrande av Lagrådet bör inhämtas. Av bestämmelsen framgår också att Lagrådets granskning ska avse

− hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rätts- ordningen i övrigt

− hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra

− hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav

− om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften

− vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Närmare bestämmelser om Lagrådet finns i lagen (2003:333) om Lagrådet.

Efter det att Lagrådet lämnat sitt utlåtande sker en ny bearbet- ning inom departementet med utgångspunkt i Lagrådets synpunkter.

Regeringen lämnar enligt 3 kap. 1 § riksdagsordningen ett förslag till riksdagen genom en proposition. En riksdags- ledamot lämnar enligt 3 kap. 9 § riksdagsordningen förslag till riksdagen genom en motion. I denna kan ledamoten yrka avslag, ändring eller komplettering av den föreslagna lag- stiftningen. Propositionen och eventuella motioner remitteras till vederbörligt utskott för behandling. Utskottet avger ett betänkande – vilket publiceras i särskilda serier ingående i det

Lagstiftning och rättskällor, Avsnitt 2 33

SFS

Skatteområdet

Verkställighets- föreskrifter

Restkompetensen

s.k. riksdagstrycket – med hemställan till riksdagen att pro- positionen ska antas i sin helhet eller med viss ändring eller avslås. Därefter behandlas propositionen av riksdagen i plenum. Därvid kan i vissa fall ytterligare jämkningar ske. Riksdagens beslut redovisas i riksdagens skrivelse (rskr).

Beslutade författningar – förordningar (se avsnitt 2.3) och lagar – kungörs i Svensk författningssamling (SFS).

Föreskrifter som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden ska enligt 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Som exempel nämns bl.a. föreskrifter om skatt till staten. Hit hör regler om vem som är skattskyldig, om hur skatten ska utgå, om skattens storlek och beräkning samt regler om taxering och skattebetalning.

Kommunerna bestämmer enligt 1 kap. 7 § RF själva den kommunala beskattningens nivå. I 8 kap. 5 § anges emellertid att grunderna för denna beskattning regleras i lag.

2.3 Förordningar

Regeringen får enligt 8 kap. 13 § första stycket RF genom för- ordning besluta om föreskrifter bl.a. om verkställighet av lag. I prop. 1973:90, s. 211, anförde föredraganden bl.a. följande beträffande sådana verkställighetsföreskrifter: ”Med före- skrifter om verkställighet av lag bör enligt min mening i första hand förstås tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrån- komligt att tillåta, att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta verkställighetsföreskrifter i materiellt hänseende ’fyller ut’ en lag, även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att rege- ringen ska få göra detta måste emellertid vara, att den lag- bestämmelse som ska kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas om något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.”

Av 8 kap. 13 § första stycket RF framgår vidare att regeringen genom förordning får besluta om föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Denna behörighet för regeringen brukar kallas för restkompetensen och omfattar en

34 Lagstiftning och rättskällor, Avsnitt 2

Skatteverket

Kommitté- betänkande

mängd bestämmelser som inte innebär åligganden eller ingrepp utan som är neutrala eller gynnande för den enskilde. Avgifter som erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller en prestation och som avser att täcka statens kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde är exempel på vad som ryms inom restkompetensen (jfr t.ex. avgiftsförordningen [1992:191]).

Behörigheten för regeringen att besluta om föreskrifter i ett visst ämne utgör enligt 8 kap. 14 § RF inte hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne.

2.4 Myndighetsföreskrifter

Regeringen har enligt 8 kap. 13 § tredje stycket RF möjlighet att i förordning överlåta åt underordnad myndighet att meddela utfyllande verkställighetsföreskrifter. Sådana föreskrifter är bindande under förutsättning att de håller sig inom ramen för utfyllande verkställighetsföreskrifter.

Som exempel på nämnda bemyndiganden inom Skatteverkets område kan följande bestämmelser nämnas:

− 25 § taxeringsförordningen (1990:1236) som föreskriver att Skatteverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av taxeringslagen (1990:324)

− 66 § skattebetalningsförordningen (1997:750) som föreskri- ver att Skatteverket får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av skattebetalningslagen (1997:483)

− 6 kap. 1 § fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199) som föreskriver att Skatteverket ska meddela de ytterligare verkställighetsföreskrifter som behövs till bestämmelserna i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).

2.5 Förarbeten

2.5.1 Allmänt

Med ”förarbeten” avses vanligtvis förarbeten till riksdagens lagstiftning. De utgörs av kommittébetänkanden och regeringens propositioner samt riksdagsutskottens betänkanden (se avsnitt 2.2).

Ett kommittébetänkande inleds regelmässigt med en skrivelse till vederbörande statsråd (se avsnitt 1.2.3). I denna lämnas en kort redogörelse för kommitténs uppdrag, sammansättning

Lagstiftning och rättskällor, Avsnitt 2 35

Proposition

Motiv

Utskotts- betänkande

Upplysningar för lagtolkningen

m.m. Efter skrivelsen följer normalt sammanfattning av betänkandet, författningsförslag, redovisning av de frågor som kommittén har behandlat jämte kommitténs överväganden och förslag, författningskommentar samt i förekommande fall reservationer, särskilda yttranden och bilagor.

I betänkandena brukar finnas en omfattande redogörelse för gällande rätt. Denna redogörelse kan ofta vara till stor hjälp vid rättstillämpningen. Ibland finns det dessutom en praxisdel som kan vara ett hjälpmedel att snabbt få en överblick över före- liggande prejudikat (se avsnitt 2.6) inom området. På grund härav kan även betänkanden som inte leder till någon lag- stiftning vara ett värdefullt hjälpmedel vid rättstillämpningen.

En proposition i ett lagstiftningsärende innehåller i regel bl.a. sammanfattning av propositionens huvudsakliga innehåll, förslag till riksdagsbeslut, lagförslag, redogörelse för ärendet och dess beredning, redovisning av regeringens överväganden och förslag, författningskommentar, bilagor, lagrådsremissens lagförslag, Lagrådets yttrande och utdrag ur protokoll vid det regeringssammanträde där proposition beslutats.

Av störst intresse i propositionen vid tolkningen av lagtext är regeringens överväganden och förslag och författnings- kommentaren. Dessa kallas sammantaget ibland för motiv.

Det bör observeras att det lagförslag som föreläggs riksdagen inte alltid till alla delar stämmer överens med det lagförslag som presenterats i lagrådsremissen (se avsnitt 2.2). Man måste därför vid lagtolkningen ta del av Lagrådets utlåtande och dettas konsekvenser för regeringens ställningstaganden i propositionen.

Ett utskottsbetänkande innehåller en redovisning av utskottets uppfattning om propositionen och eventuella reservationer. I regel behandlar utskottet mera utförligt endast de frågor som aktualiserats i motionerna och de frågor där utskottet har en annan uppfattning än föredraganden. Utskottet kan emellertid också närmare behandla frågor där det önskar redovisa komp- letterande synpunkter.

För Skatteverkets del är främst betänkanden från Skatte- utskottet (SkU) av intresse som rättskälla.

De mest värdefulla upplysningarna för lagtolkningen finner man givetvis i de arbeten som ligger ”närmast” själva lagen, dvs. propositionen och utskottsbetänkandet. Besvaras inte en fråga där återstår att undersöka om kommittébetänkandet ger

36 Lagstiftning och rättskällor, Avsnitt 2

Motstridiga uttalanden

Prejudikat

Doktrin

någon ledtråd. Det är emellertid viktigt att kontrollera om det under det egentliga lagstiftningsarbetet har tillkommit eller bortfallit något som berör den frågeställning som är aktuell. Kommitténs uttalanden kan t.ex. genom att ändringar skett i föreslagen lagtext ge en felaktig bild av hur bestämmelsen ska tillämpas i olika situationer. Detta kan också gälla regeringens uttalanden i propositionen i de fall lagtexten fått en annan lydelse efter förslag från exempelvis utskottet.

Det kan ibland föreligga motstridiga uttalanden i förarbetena utan att det påverkar utformningen av lagtexten. Vid en sådan konflikt anses den av utskottet uttalade meningen ha högre valör än regeringens. Saknas det uttalanden i utskotts- betänkandet i en viss fråga där regeringen uttalat annan mening än kommittén anses den av regeringen uttalade meningen äga företräde.

2.5.2 Att hitta förarbeten

Det enklaste sättet att hitta förarbeten till en viss bestämmelse är att utgå från den not som finns i ingressen till lagen i Svensk författningssamling (SFS). I noten finns uppgift om årtal och nummer på den proposition, på det utskottsbetänkande och på den riksdagsskrivelse (rskr) som ligger till grund för bestämmelsen.

2.6 Rättspraxis och doktrin

En viktig rättskälla är rättspraxis, dvs. prejudikaten. Ett prejudikat är inte bindande i den meningen att ett ståndpunkts- tagande i högsta instans – dvs. Regeringsrätten och Högsta domstolen – inte kan frångås av underinstanserna utan ändring i lagstiftningen. Avgöranden i högsta instans i rättsfrågor följs emellertid så gott som undantagslöst av underinstanserna. Detta beror naturligtvis bl.a. dels på den sakliga tyngden i den högsta instansens skäl för en intagen ståndpunkt, dels på att det är ytterst betydelsefullt med enhetlighet i rättstillämpningen.

Med doktrin menas den juridiska litteraturen. Det är ovanligt att uttalanden i doktrinen åberopas av domstolarna i deras domskäl. Ofta finns det dock någon juridisk litteratur angiven i de rättsutredningar som redovisas i anslutning till domen.

Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3 37

3 Förvaltningslagen – allmänt

Förvaltnings- lagens tillämplighet

Vidare tillämpnings- område

Överklagande

Ärendehand- läggning och faktiskt handlande

3.1 Tillämpningsområde

I förvaltningslagen finns allmänna bestämmelser om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga ärenden och om hur domstolar ska handlägga förvaltningsärenden. FL ska i princip tillämpas hos alla förvaltningsmyndigheter i deras hand- läggning av ärenden (1 § första meningen). Detta gäller oavsett om myndigheten lyder under regeringen eller inte. Begreppet förvaltningsmyndighet har enligt prop. 1985/86:80, s. 57, samma betydelse som i regeringsformen (se prop. 1973:90,

s. 232 f.) och xxxxx sällan bli föremål för tvekan i tillämp- ningen. Här ska endast konstateras att förvaltningslagens regler ska tillämpas av Skatteverket (se dock nedan vid kantrubriken ”Avvikande bestämmelse”) men även av exempelvis de affärs- drivande verken. I den verksamhet som är organiserad i privat- rättslig form, t.ex. de statliga och kommunala bolagens verksamhet, gäller däremot inte förvaltningslagen.

Det ska uppmärksammas att förvaltningslagen innehåller basregler och minimikrav som inte får underskridas utan stöd i lag eller förordning. Se kantrubrik ”Avvikande bestämmelse” nedan.

Vissa regler i förvaltningslagen har ett vidare tillämpnings- område än lagen i övrigt (1 § andra meningen). Detta gäller bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet i 4– 5 §§ (se avsnitt 3.2) och om samverkan mellan myndigheter i 6 § (se avsnitt 3.3).

I 1 § sista meningen FL finns en hänvisning till 22 a § samma lag. I sistnämnda bestämmelse finns regler om överklagande och om krav på prövningstillstånd i kammarrätt, se avsnitt 10.2.

Reglerna i 4–6 §§ FL ska – till skillnad mot de flesta av lagens bestämmelser – tillämpas inte bara vid ärendehandläggning hos myndigheterna utan även vid s.k. faktiskt handlande från

38 Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3

Normbeslut

Avvikande bestämmelse

myndigheternas sida. De ska således tillämpas vid all förvalt- ningsverksamhet hos myndigheterna.

Var gränsen går mellan handläggning av ärenden (se avsnitt 4.2) och faktiskt handlande får avgöras från område till område. Ledning kan därvid hämtas från följande uttalande av föredraganden (prop. 1971:30 Del 2, s. 315): ”Ofta används i specialförfattningarna uttryckligen begreppet ’ärende’. Även när detta begrepp inte begagnas i specialförfattningarna, fram- går ofta av sammanhanget, t.ex. av regler om besluts över- klagbarhet, vad som enligt en viss författning är att räkna som ärende. Någon skarp skiljelinje mellan handläggning av ärenden och s.k. faktiska handlingar torde dock inte kunna dras upp. Skillnaden mellan de olika typerna av verksamhet belyses bäst genom några exempel. Hållandet av en lektion i en skola eller utförandet av en operation på ett sjukhus kan enligt normalt språkbruk inte betecknas som handläggning av ett ärende. Uppkommer däremot fråga om disciplinär bestraffning av en skolelev eller om en patients debitering för sjukhusvård föreligger ett ärende som ska behandlas av förvaltnings- myndigheten. Ytterligare exempel på faktiska handlingar som företas av företrädare för det allmänna utgör polismans trafikdirigering på en gata …”. (Se även avsnitten 4.1 och 4.2.)

Förvaltningslagens regler gäller i princip all ärendehand- läggning, således även ärenden som rör föreskrifter till allmän efterrättelse, s.k. normbeslut. Flera av lagens bestämmelser är emellertid utformade så att de bara reglerar handläggningen i förhållande till parter. Eftersom det sällan förekommer att någon uppträder som part i ett normbeslutsärende får nämnda bestämmelser sällan betydelse i ärenden av detta slag.

Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller enligt 3 § första stycket FL den bestämmelsen. Av 3 § andra stycket FL framgår dock att lagens bestämmelser om överklagande alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (Europakonventionen).

Ofta kan i en viss lag finnas särskilda regler som avviker från förvaltningslagens. Dessa avvikande regler kan behandla ett visst skede i handläggningen. Det kan i sådana fall vara lätt att förbise att speciallagen inte reglerar hela handläggnings-

Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3 39

Förhållandet till EG-rätten

Beskattnings- området

Andra myndigheter

förloppet. Den särskilda lagen kan t.ex. innehålla regler om omröstningen som tar över reglerna i 18 § FL. Däremot kanske speciallagen inte innehåller något om föredragandens rätt att få sin avvikande mening antecknad. Detta leder då till att regeln i 19 § FL om denna rättighet för föredraganden blir tillämplig.

Det ska observeras att endast sådana avvikelser från förvalt- ningslagen som klart framgår av den speciella lagen eller förordningen har företräde.

Paragrafen reglerar endast förvaltningslagens förhållande till inhemska författningar, inte förhållandet mellan förvaltnings- lagen och EG-rätten.

I 3 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324), TL, och 14 kap. 1 § skattebetalningslagen (1997:483), SBL, finns bestämmelser om kommunikation. Första stycket i paragraferna anger att den skattskyldige ska ges tillfälle att yttra sig innan hans ärende avgörs, om det inte är onödigt. I paragrafernas andra stycken sägs att i fråga om den skattskyldiges rätt att få del av uppgifter, som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv, och att få tillfälle att yttra sig över dem gäller bestämmelserna i 17 § FL.

Den regel som återfinns i första stycket i 3 kap. 2 § TL respektive 14 kap. 1 § SBL har tillkommit för att ge den skatt- skyldige ett rättssäkerhetsskydd som går längre än vad förvaltningslagen föreskriver. Skatteverket har således ålagts att ge parten tillfälle att yttra sig bl.a. när verket överväger att avvika från den skattskyldiges uppgifter i dennes deklaration.

I nyssnämnda lagrums andra stycken erinras om Skatteverkets kommunikationsskyldighet enligt 17 § FL. Frågan om en dåvarande skattemyndighet fullgjort sin kommunikations- skyldighet enligt 3 kap. 2 § taxeringslagen behandlas i RÅ 1995 ref. 27. I rättsfallet fann Regeringsrätten att skatte- myndigheten inte fullgjort sin kommunikationsskyldighet och att dess beslut bl.a. på grund därav saknade ”laga verkan”.

Bestämmelserna i 8–30 §§ FL gäller enligt 32 § inte Krono- fogdemyndighetens exekutiva verksamhet och inte heller polismyndigheternas, åklagarmyndigheternas, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet. Det innebär att bestämmelserna inte ska tillämpas i skattebrottsenheternas verksamhet.

40 Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3

Kommuner och landsting

Skyldighetens omfattning

Enskilda

Oberoende av begäran

Official- eller undersöknings- principen

Bestämmelserna i 13–30 §§ FL ska enligt 31 § inte tillämpas i sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900).

Sådana ärenden hos de nämnda myndigheterna där besluten kan överklagas enligt bestämmelser i specialförfattningar berörs inte av undantaget.

3.2 Myndigheternas serviceskyldighet

Myndigheternas väglednings- och serviceskyldighet behandlas i 4 § FL. Varje myndighet ska inom sitt område så långt det är möjligt och lämpligt hjälpa enskilda att ta till vara sina intressen.

Enligt föredraganden i prop. 1985/86:80, s. 59, menas med enskilda i förvaltningslagen inte bara enskilda individer utan även andra privaträttsliga subjekt, exempelvis aktiebolag, handelsbolag, stiftelser och dödsbon. Däremot avses med enskild i princip inte organ för det allmänna, t.ex. kommuner. Ett sådant organ kan dock i vissa fall ha samma ställning som en ”enskild”, t.ex. om det äger en fastighet.

Myndigheternas serviceskyldighet enligt 4 § FL gäller således inte gentemot andra myndigheter. Samverkan mellan myndigheter regleras i 6 § FL (se avsnitt 3.3).

Avsikten med 4 § första stycket FL är att myndigheterna ska hjälpa enskilda att ta till vara sin rätt i förvaltningsärenden. Hjälpen kan t.ex. bestå i att lämna upplysningar om hur man gör en ansökan, ge råd om vilka handlingar som ska bifogas ett ärende eller bistå med att fylla i blanketter. Myndigheten kan också vägleda den enskilde genom att t.ex. anvisa hur denne bör komplettera utredningen, verka för begränsning av utred- ningen eller lämna förslag på enklare och bättre sätt att nå det som eftersträvas. Se även avsnittet om muntlig handläggning enligt 14 § FL (7.3).

Serviceskyldigheten gäller oberoende av om den enskilde begärt hjälp eller inte.

I förvaltningslagen finns ingen uttrycklig bestämmelse om myndigheternas utredningsskyldighet. Av allmänna för- valtningsrättsliga grundsatser följer emellertid att den s.k. official- eller undersökningsprincipen gäller inom förvaltning- en (jfr RÅ 1992 not. 234). Denna princip innebär att myndig- heterna ska se till att ärendena blir så utredda som deras

Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3 41

All verksamhet

Allmänna handlingar

Begränsningar

beskaffenhet kräver och har delvis blivit lagfäst genom serviceskyldigheten i 4 § FL. Även om det rent allmänt kan sägas att utredningsskyldigheten sträcker sig längre när det är en myndighet som tar initiativ till en åtgärd riktad mot den enskilde än när den enskilde anhängiggör ett ärende växlar för- hållandena så starkt mellan olika ärendekategorier att det är svårt att ange generellt hur långt utredningsskyldigheten sträcker sig.

Officialprincipen innebär att myndigheten ska leda utred- ningen och se till att nödvändigt material kommer in. Den innebär däremot inte att myndigheten måste sköta utredningen själv. Se vidare Xxxxxx Xxxxxxxx och Xx Xxxxxxxxx, För- valtningslagen med kommentarer, andra upplagan 2007, nedan benämnd Hellners-Xxxxxxxxx, s. 74.

Av 1 § FL framgår att 4 § i princip ska tillämpas inte bara vid ärendehandläggning utan i all verksamhet hos förvaltnings- myndigheterna. Bestämmelsen ska således tillämpas när en enskild behöver hjälp med att inleda ett ärende men också vid

s.k. faktiskt handlande från myndighetens sida (se avsnitt 3.1).

I detta sammanhang bör även reglerna om allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), OSL, uppmärksammas. Enligt 2 kap. 12 och 13 §§ TF och 6 kap. 4 § OSL är myndigheterna skyldiga att lämna ut allmänna handlingar respektive uppgifter ur allmänna handlingar om inte sekretess gäller för handlingen eller uppgiften. I 4 kap. 1 och 2 §§ samt 6 kap. 6 och 7 §§ OSL finns dessutom närmare bestämmelser rörande allmänhetens rätt att ta del av uppgifter lagrade med hjälp av automatiserad behandling. Serviceskyldigheten enligt de nämnda bestäm- melserna går i vissa avseenden längre än reglerna i förvalt- ningslagen. Av 3 § första stycket FL framgår att reglerna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen i sådana fall har företräde (se avsnitt 3.1).

Serviceskyldigheten begränsas, som framgår ovan, i viss mån av de regler som finns i sekretesslagen. Dessa regler är till för att skydda dels enskilda från bl.a. obehörigt intrång i privat- livet, dels myndigheterna så att de kan fullgöra sina skyldig- heter på föreskrivet sätt.

Meningen är att det ska vara balans mellan insatserna för att tillfredsställa den enskildes behov och de resurser myndig- heterna bör avsätta härför. Serviceskyldigheten begränsas därför också genom att det i 4 § första stycket FL sägs att

42 Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3

Tillämpningen av reglerna

Avgiftsfritt

Besvara förfrågan

hjälpen ska lämnas ”i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet”. Detta innebär bl.a. att myndig- heten kan vägra att lämna ut handlingar som inte är allmänna enligt tryckfrihetsförordningen – minnesanteckningar i vissa fall, förslag till beslut m.m. – och kan anpassa sin service till den aktuella arbets- och resurssituationen, dvs. till arbetets behöriga gång. Vidare ska myndigheten inte lämna råd om hur gällande bestämmelser kan kringgås. Skatteverket bör således inte hjälpa till med exempelvis avancerad skatteplanering (prop. 1985/86:80, s. 60).

Enligt föredragandens uppfattning (propositionen, s. 60) ska myndigheten väga skäl som talar mot att den enskilde får hjälp mot den enskildes behov av hjälp. Det bör exempelvis anses vara mera motiverat att hjälpa en enskild som saknar juridiskt biträde i en besvärlig fråga än en enskild som har sådant biträde. Enbart ett ärendes svårighetsgrad kan emellertid i det konkreta fallet också påverka bedömningen av om den enskilde är i behov av hjälp.

Tillämpningen av reglerna om serviceskyldighet kommer i viss mån att bli beroende av myndigheternas uppfattning. Detta får emellertid inte innebära att den enskilde blir beroende av en godtycklig tillämpning från myndigheternas sida. I detta sammanhang gäller – som annars – reglerna i 1 kap. 9 § RF om att myndigheter ska ”beakta allas likhet inför lagen samt iakt- taga saklighet och opartiskhet” (jfr prop. 1985/86:80, s. 21).

Hjälpen ska lämnas avgiftsfritt om det inte finns stöd i exempelvis avgiftsförordningen (1992:191) för att ta ut en avgift.

En myndighet måste enligt 4 § andra stycket FL lämna någon form av svar på en förfrågan. Kan eller bör myndigheten inte svara på sakfrågan ska den som frågat meddelas detta. Alla svar ska lämnas så snabbt som möjligt. Det ska observeras att skyldigheten att besvara förfrågan inte ersätter exempelvis institutet förhandsbesked enligt lagen (1998:189) om förhands- besked i skattefrågor.

Ett svar får, som redan nämnts, inte dröja längre än nöd- vändigt. Att myndigheten ska svara på frågor kan sägas ligga redan i serviceskyldigheten enligt lagrummets första stycke. Den som vänder sig till en myndighet med en fråga av invecklat slag kan naturligtvis inte påräkna ett svar omgående, men myndigheten bör å andra sidan organisera sin verksamhet

Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3 43

så att svaret inte dröjer i månader (se Hellners-Xxxxxxxxx, s. 79).

JO har i ett beslut (2003/04:JO1 s. 447) behandlat en persons anmälan rörande dennes begäran om svar på frågor om en kommuns handläggning av ärenden. I anmälan anfördes bl.a. att kommunen inte lämnade några redogörelser för dis- kussioner kring ärenden och handläggning av ärenden utan intresserade hänvisades till de offentliga debatterna i kom- munen samt till den information som fanns att tillgå på kommunens hemsida.

I sitt beslut anförde JO bl.a. följande: ”Enligt 4 § förvalt- ningslagen (1986:223) skall varje myndighet lämna upp- lysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. – Av bestämmelsen framgår att det är myndigheten och inte den enskilde befattningshavaren som åläggs att ge den enskilde service. Serviceskyldigheten är inte heller obegrän- sad; myndigheten avgör själv i vilken utsträckning det kan vara lämpligt att ge hjälp, i vilken form svar på frågor skall ges etc. Någon form av svar bör dock normalt utgå.”

JO fortsatte: ”Sålunda ankommer det på myndigheten att från fall till fall avgöra i vilken omfattning och på vilket sätt frågor från enskilda skall besvaras. I den mån det är möjligt och lämpligt bör myndigheten givetvis lämna svar på de frågor som har ställts och som rör myndighetens verksamhetsområde. För min del framstår det som självklart att en myndighet på begäran skall lämna upplysningar om sina handläggnings- rutiner. Lika uppenbart är enligt min mening att en myndighet skall ge information om handläggningen av ett hos myndig- heten befintligt ärende, om det inte finns något sakligt moti- verat hinder mot detta, t.ex. av sekretesskäl. Att besvara frågor av detta slag genom att hänvisa frågeställaren till att ta del av information på kommunens hemsida på Internet är normalt inte tillfyllest, bl.a. med hänsyn till att alla inte har tillgång till Internet.”

JO har i ett beslut den 3 november 2008, ärende nr 5475-2008, behandlat en anmälan om att Skatteverket inte besvarat ett brev. I sitt beslut anförde JO att om ”svar inte kan lämnas inom rimlig tid bör den enskilde få besked om att myndigheten

44 Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3

Fel myndighet

Av misstag

”Tillhanda- hållandeförord- ningen”

Skadestånd

Tillgänglighet

mottagit brevet och om möjligt besked om beräknad tid för handläggning”. XX fann att Skatteverket brustit i sin service- skyldighet enligt 4 § FL då verket mer än nio månader efter brevets ankomst inte lämnat något besked i anledning därav. (Betr. beräknad tid för handläggning se avsnitt 3.4, kantrubrik ”Underrättelse om handläggningstid”.)

Enligt prop. 1985/86:80, s. 60 f., innebär stadgandet i 4 § tredje stycket FL att varje myndighet har skyldighet att hjälpa den enskilde till rätta oavsett om han tar kontakt skriftligt eller på något annat sätt. Om en handling kommit in till fel myndig- het bör myndigheten skicka den rätt. Ofta är det lämpligt att myndigheten samtidigt underrättar den enskilde om detta.

Lagtextens formulering ”bör” betyder att myndigheten inte har en ovillkorlig skyldighet att hjälpa enskild till rätta. Detta innebär att myndigheten inte behöver lägga ner något mera omfattande arbete på att reda ut frågor som inte berör dess eget verksamhetsområde. En myndighet är således inte tvingad att göra någon större utredning för att klara ut vart en felsänd skrivelse rätteligen borde ha sänts.

I rättsfallet RÅ 1989 not. 450 ansågs en dåvarande länsskatte- myndighet, som från en person erhöll ett överklagande över en kammarrätts dom, ha åsidosatt den serviceskyldighet som följer av 4 § FL genom att inte underrätta klaganden om att han vänt sig till fel myndighet eller sända hans överklagande till rätt myndighet.

För att undvika missbruk av möjligheten enligt 4 § tredje stycket FL för en enskild att få hjälp när denne vänder sig till fel myndighet har orden ”av misstag” lagts till i lagtexten.

Den serviceskyldighet som regleras i förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. har behandlats i avsnitt 1.4.

Frågan om det allmännas skyldighet att ersätta skador som uppstår genom att en myndighet gör fel när den fullgör sin serviceskyldighet enligt förvaltningslagen behandlas i avsnitt 11.7.

Myndigheterna ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda (se även avsnitt 7.3) enligt 5 § första stycket FL. Ett oeftergivligt krav är alltså att myndigheterna ska vara tillgäng- liga för allmänheten. Strävan bör vara att – med beaktande av tillgängliga resurser och de serviceanspråk som följer av verksamhetens art – detta ska ske i så stor utsträckning som

Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3 45

Öppethållande

Kontakt med hjälp av telefax och e-post

möjligt. I prop. 1985/86:80, s. 21, framhålls att ”det från allmänhetens synpunkt givetvis är en fördel, om en myndighet har möjlighet att ta emot besök och telefonsamtal under kontorstid utan begränsning till särskilda tider på dagen”. Särskilda besöks- och telefontider får emellertid förekomma. Dessa ska då anges för allmänheten på lämpligt sätt. Bestämmelsen i 5 § utesluter inte att en myndighet, när det är nödvändigt, begränsar exempelvis telefonservicen till vissa timmar på dagen (propositionen, s. 61).

En myndighet ska enligt 5 § tredje stycket FL ha öppet under minst två timmar varje helgfri måndag–fredag för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot framställningar om att få ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Detta gäller dock inte om en sådan dag samtidigt är midsommarafton, julafton eller nyårsafton.

Regeringen har i prop. 1998/99:52, s. 8, framhållit följande: ”Den föreslagna bestämmelsen kommer att bli tillämplig på myndigheternas verksamhet under alla vardagar. Den är emellertid betingad av frågan om öppethållande på klämdagar och vid liknande tillfällen då myndigheterna undantagsvis kan behöva ha en mer begränsad tid för öppethållande. Det skall alltså betonas att det är frågan om ett absolut minimikrav – avsikten med förslaget är inte att nuvarande tider för öppet- hållande skall inskränkas. Bestämmelsen skall i stället förstås så att det normalt krävs ett längre öppethållande för att tillgodose allmänhetens intresse av insyn och service, men att det i undantagsfall är acceptabelt att inskränka öppethållandet till två timmar. Anledning saknas för närvarande att fastställa några särskilda tider under vilka myndigheterna normalt skall hålla sina registratorskontor öppna.”

Härefter anförde regeringen (s. 8): ”Ett registratorskontor eller motsvarande måste självfallet vara bemannat under den tid det skall hållas öppet för allmänheten. Den som utövar regi- stratorsfunktionen, registrator, måste vara normalt tillgänglig för allmänheten under hela den föreskrivna öppethållandetiden. Det är inte tillräckligt att registrator enbart kan nås per telefon, eller personligen först efter på förhand avtalad tid.”

I 5 § andra stycket FL föreskrivs att myndigheterna ska se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och e-post och att svar kan lämnas på samma sätt.

I prop. 2002/03:62, s. 11, anförde regeringen bl.a. att det fram- står ”som angeläget att det införs en otvetydig skyldighet för

46 Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3

myndigheterna att erbjuda medborgarna möjlighet att komma i kontakt med dem med hjälp av moderna kommunikations- medel”. Regeringen anförde vidare bl.a. följande: ”Detta krav måste i princip anses gälla som god förvaltningspraxis redan i dag. Utgångspunkten är alltså att det alltid skall vara möjligt för en enskild att kontakta en myndighet med hjälp av e-post i stället för att t.ex. använda telefon eller brev.”

Härefter fortsatte regeringen (s. 11): ”När det gäller frågan om den nya bestämmelsen bör omfatta även andra nya kommuni- kationssätt än fax och e-post anser regeringen att en skyldighet av det slag som nu är i fråga endast bör avse ändamålsenliga, väl definierade och etablerade medel för kommunikation, såsom fax och e-post. Det förekommer visserligen i dag också andra vägar att kommunicera, t.ex. genom s.k. SMS-med- delanden, men dessa metoder kan – i den mån de är att betrakta som ändamålsenliga – inte anses vara så etablerade att det finns anledning att nu föra in dem i förvaltningslagens serviceregler.”

Regeringen konstaterade vidare (s. 11): ”Användningen av e- post i förvaltningen måste naturligtvis ske med beaktande av de regler som gäller för hanteringen av allmänna handlingar. Detta innebär bl.a. att om befattningshavare har egna e-post- adresser hos en myndighet, myndigheten måste ha rutiner som tillförsäkrar att såväl innehållet i befattningshavarens e-post- brevlåda som e-postloggen är tillgängliga för myndigheten även under befattningshavarens frånvaro. Myndigheters rätt att ta del av vanliga postförsändelser som adresserats direkt till befattningshavare grundas normalt på fullmakt från befatt- ningshavaren. Ett sådant system är lämpligt även beträffande e-post.”

När det gäller säkerhetsfrågor i sammanhanget anförde rege- ringen följande (s. 12): ”Det måste ställas höga krav på säker- het när det gäller överföring av uppgifter som omfattas av sekretess. Om en tillfredsställande säkerhetsnivå inte kan upprätthållas bör sådana uppgifter inte föras över per e-post (se t.ex. JO:s beslut den 7 maj 2001 i ärende nr 3570-2000, återgivet i redog. 2001/02:JO1 s. 201 ff.)”. Det nämnda JO- beslutet redovisas nedan.

Regeringen fortsatte (s. 12): ”I sammanhanget skall också framhållas att den ökande användningen av e-post förstärker behovet av att myndigheterna anpassar sina säkerhetssystem så att de kan skydda sig mot s.k. datavirus och andra system-

Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3 47

angrepp. Även riskerna för s.k. mejlbombning måste beaktas. Det skall dock framhållas att de åtgärder som vidtas givetvis inte får innebära att särskilda kategorier av e-post spärras, så att t.ex. meddelanden från en viss avsändare inte alls tas emot.”

Det ovan nämnda JO-ärendet (2001/02:JO1 s. 201) gällde frågan om det lämpliga i att en dåvarande skattemyndighet överförde sekretessbelagd information med hjälp av e-post. JO anförde i sitt beslut bl.a. följande: ”Skattemyndigheten har i sitt remissvar uppgett att e-post inte kan användas när kravet på sekretess inte kan efterges. Av utredningen i ärendet framgår att bakgrunden till detta uttalande är att elektronisk överföring av information inte kan ske på ett säkert sätt utanför ’RSV-koncernen’. Vidare framgår att myndigheten vid tidpunkten för [NN:s] e-postmeddelande inte på ett klart sätt informerat sin personal i frågan. Enligt remissvaret har dock numera sådan information lämnats.”

JO fortsatte: ”Elektronisk överföring av dokument och meddelanden bör enligt min mening användas endast om det kan ske med godtagbar säkerhet. Kravet på säkerhet kan själv- fallet ställas olika beroende på innehållet i den information som skall överföras. När det gäller överföring av uppgifter som omfattas av sekretess måste krav på mycket hög säkerhet ställas. Om information som innehåller sekretesskyddade upp- gifter inte kan överföras med tillfredsställande säkerhet bör naturligtvis elektronisk överföring underlåtas.”

Härefter anförde JO: ”Jag kan konstatera att skattemyndig- hetens tjänstemän getts möjlighet att elektroniskt överföra känslig information till enskilda utan att det finns en teknisk lösning för att uppnå en tillfredsställande säkerhetsnivå i användandet. Vad jag finner anmärkningsvärt är att myndig- heten inte i ett tidigare skede uppmärksammat sin personal på de risker sådan överföring fortfarande är förenad med och där- vid lämnat riktlinjer för användandet.”

Om det inte går att kryptera texten ska en myndighet således inte skicka hemliga uppgifter externt via e-post.

3.3 Samverkan mellan myndigheter

Varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (6 § FL). Regeln gäller enligt 1 § inte enbart ärendehandläggning utan all förvaltnings- verksamhet, således också verksamhet inom ramen för myndighetens faktiska handlande (se avsnitt 3.1).

48 Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3

”Räcka varandra handen”

Olika slags hjälp

Samstämmighet och konsekvens

Sekretess

Principen att myndigheterna ska biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån är inte ny. Redan i 1809 års regeringsform fanns bestämmelser om att myndigheterna skulle ”räcka varandra handen” (47 §).

Syftet med bestämmelsen i 6 § FL är bl.a. att myndigheterna genom att samverka ska underlätta för den enskilde att ha med dem att göra. Den handläggande myndigheten ska själv i den utsträckning det är möjligt och lämpligt ta de kontakter med andra myndigheter som behövs för att utredningen i ärendet ska bli tillräcklig. Detta förutsätter att myndigheterna lämnar varandra det bistånd som de har möjlighet till. Skyldigheten att lämna andra myndigheter bistånd är inte obegränsad utan den gäller enligt lagtexten enbart ”inom ramen för den egna verksamheten”. Denna begränsning måste anses innebära att en myndighet är skyldig att lämna andra myndigheter hjälp endast med sådant som ryms inom den hjälpande myndig- hetens verksamhetsområde.

Hjälpen kan vara av många olika slag. Varje myndighet är t.ex. skyldig att besvara remisser från andra myndigheter om detta kan ske inom ramen för myndighetens verksamhet i övrigt (se vidare avsnitt 7.2 beträffande remisser). Självfallet ska myndigheterna undvika att begära hjälp med sådant som de lika gärna eller snabbare kan klara själva.

Bestämmelsen om myndigheternas skyldighet att hjälpa var- andra gäller oavsett om hjälpen i det särskilda fallet är fördelaktig för någon enskild eller inte.

En av grundtankarna bakom 6 § FL framgår av följande uttalande i prop. 1985/86:80, s. 23: ”En ny regel om myndig- heternas samverkan bör till en början ses som ett uttryck för intresset av att förvaltningen blir mer effektiv och mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter med sins- emellan skilda verksamhetsområden. Att myndigheterna där- vid, även när de har olika inriktning, strävar efter att uppnå samstämmighet och konsekvens är naturligtvis mycket väsent- ligt.”

Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgifter som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av sekretessbestämmelse eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Av 3 § första stycket FL följer att bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen har företräde framför 6 § FL.

Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3 49

Själv inhämta upplysningar m.m.

Målsättning

Lättbegripligt språk

I propositionen (s. 61) framhålls att 6 § inte innebär någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt dåvarande 14 kap. 1 § SekrL (nuvarande 10 kap. 28 § första stycket OSL) bryter sekretessen mellan myndigheter.

Enligt 7 § arkivförordningen (1991:446) får en myndighet låna ut arkivhandlingar till andra myndigheter. En skyldighet att göra det följer av förvaltningslagens samverkansregel.

Till regeln i 6 § FL om myndigheternas skyldighet att lämna andra myndigheter hjälp ska kopplas regeln i 7 § FL (se avsnitt 3.4) om att myndigheterna vid ärendehandläggningen ska beakta möjligheten att själva inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter.

3.4 Allmänna krav på handläggningen av ärenden

Varje ärende där någon enskild är part ska enligt 7 § FL handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, dvs. utan att avkall görs på kravet på riktiga avgöranden. Bestämmelsen, som uttrycker den bärande tanken i hela förvaltningslagen, gäller enligt sin ordalydelse endast vid ärendehandläggning och således inte vid s.k. faktiskt handlande (se avsnitt 3.1). Hur det ska gå till att uppnå målsättningen beskrivs inte i lagen. Det ankommer i stället på varje myndighet att själv ordna rutinerna så att målet nås utan att rättssäkerheten sätts åt sidan. I prop. 1985/86:80, s. 62, sägs ”att det är den enskildes intresse av enkelhet som skall stå i centrum och att förenklingssträvandena måste sträcka sig över myndighetsgränserna och omfatta också myndigheternas språk”. Att det i första hand är den enskildes intresse av enkel- het som ska beaktas framgår också av paragrafens sista mening där det sägs att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra.

Myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt (7 § FL). Detta gäller såväl skriftspråket som de muntliga kontakterna med allmänheten. Det finns mycket att vinna med att använda ett mera lättfattligt språk. Det kan t.ex. bli färre överklaganden eftersom den enskilde bättre förstår konse- kvenserna av ett beslut och när det är utsiktslöst att överklaga. Det kan också vara så att överklagandena är lättare att arbeta med om den enskilde har fått tydliga besked om hur han ska bära sig åt när han överklagar.

50 Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3

År 1907

Vägledande

Muntlig ansökan

Kontakter mellan myndigheter

Kravet på ett enkelt språk i förvaltningen är ingen ny företeelse. Redan i ”Kungl. Maj:ts nådiga cirkulär till samtliga förvaltande ämbetsmyndigheter i riket, angående affattandet af utlåtanden, skrifvelser m.m. i ämbetsärenden; gifvet Stock- holms slott den 22 mars 1907” kunde man läsa följande: ”Enär det skrifsätt, som användes vid affattandet af framställningar och yttranden i ämbetsärenden, ofta icke tillgodoser tillbörliga anspråk på enkelhet och tydlighet, vilje Vi härigenom anbefalla samtliga förvaltande ämbetsmyndigheter i riket att affatta sina skrifter i klara, korta meningar och således undvika invecklande satsbyggnader och onödiga upprepningar samt att i öfrigt söka tillägna sig ett klart och enkelt skrifsätt.”

Avsikten är att 7 § FL ska vara vägledande vid tillämpningen av flera andra regler i lagen, i första hand reglerna om

− ombud och biträde i 9 § – se avsnitt 5.2

− inkommande handlingar i 10 § – se avsnitt 6.2

− tolk i 8 § – se avsnitt 6.5

− remiss i 13 § – se avsnitt 7.2

− muntlig handläggning i 14 § – se avsnitt 7.3

− parternas rätt att få del av uppgifter i 16 och 17 §§ – se avsnitt 7.5

− underrättelse om beslut i 21 § – se avsnitt 9.1

− omprövning av beslut i 27 och 28 §§ – se avsnitt 10.5.

Stadgandet ger också vägledning när det gäller hur myndigheten i den praktiska ärendehandläggningen bör lösa en del frågor som inte närmare reglerats i lagen. En sådan fråga är i vilka fall en ansökan eller liknande kan göras muntligt. I den mån detta inte reglerats i specialförfattningarna bör den allmänna regeln om enkelhet och snabbhet alltså vara vägledande för myndigheten när den bedömer om en muntlig ansökan kan godtas (se även avsnitt 6.3.).

Myndigheten ska enligt 7 § FL vid handläggningen beakta möjligheten att själv från andra myndigheter inhämta upplys- ningar och yttranden om sådana behövs (se avsnitt 7.2 beträffande inhämtande av yttrande genom remiss). Bestäm- melsen ska jämföras med den uppmaning till samarbete mellan myndigheterna som finns i 6 §. Syftet är att myndigheten i lämplig utsträckning själv ska ta de nödvändiga kontakterna

Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3 51

Handläggningstid

Underrättelse om handläggningstid

med andra myndigheter. Den enskilde ska inte behöva vända sig till flera myndigheter för att få ett ärende avgjort. I vilken omfattning myndigheten ska agera i detta avseende får avgöras med ledning av paragrafens första mening (”… ärende … skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts”) och den rådande arbets- och resurssituationen. Hänsyn måste också tas till att vissa intyg, registerutdrag m.m. är avgiftsbelagda och att det därför kan stå i mindre god överensstämmelse med avgiftsregleringen att myndigheten själv skaffar in sådana uppgifter från andra myndigheter (prop. 1985/86:80, s. 62).

Frågan om snabb handläggning ägnades särskild uppmärk- samhet av Konstitutionsutskottet (betänkande 1985/86:21 – om en ny förvaltningslag m.m.). Utskottet uttalade (s. 9 f.) bl.a. följande beträffande myndigheternas handläggningstider: ”Detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut på tiden skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheter- na får då ägna en hel del tid åt att besvara förfrågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika hand- läggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut på tiden. Att i ovisshet behöva gå och vänta under lång tid på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomi eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte en ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet.”

I 7 § sista meningen FL sägs att myndigheten även ”på andra sätt skall … underlätta för den enskilde att ha med den att göra”. Exempelvis kan myndigheten, enligt Konstitutions- utskottets uppfattning (betänkande 1985/86:21 – om en ny förvaltningslag m.m. – s. 11) sända underrättelse om beräknad handläggningstid samt ange någon eller några personer inom myndigheten som den enskilde kan vända sig till med sina förfrågningar i ett pågående ärende. Om en mera bestämd tid för handläggningen kan anges är det enligt utskottets mening naturligt att den enskilde underrättas även på denna punkt.

I betänkandet (s. 10) anförde utskottet också följande: ”Enligt utskottets mening torde det med hänsyn till de skiftande för- hållanden som råder inom förvaltningen vara vanskligt att i förvaltningslagen införa några mera preciserade bestämmelser

52 Förvaltningslagen – allmänt, Avsnitt 3

Kostnader

EG-rätten

om underrättelseskyldighet rörande handläggningstider eller tidsfrister i handläggningen. I vissa typer av ärenden, t.ex. massärenden, kan det t.o.m. tänkas att en extra hantering med att sända ut underrättelser i ett stort antal fall skulle kunna bli en belastning i verksamheten som skulle kunna ge upphov till ytterligare fördröjningar och dessutom föranleda ökade kostnader. När det gäller fasta tidsgränser för handläggningen på utredningsstadiet kan det inte uteslutas att sådana skulle kunna innebära risker för rättssäkerheten om myndigheterna skulle avstå från att företa utredning för att kunna iaktta uppställda tidsfrister.”

I prop. 1985/86:80, s. 24, uttalade föredraganden att det är väsentligt ”att handläggningen inte medför större kostnader än nödvändigt”. Dessa synpunkter får emellertid enligt före- draganden inte överdrivas så att de kommer i konflikt med rimliga krav på noggrannhet.

I ärenden där EG-rätt ska tillämpas ställer EG-rätten vissa krav på snabb handläggning och på att myndigheter själva skaffar in utredning. Sådana EG-regler finns framför allt i form av krav som EG-domstolen har ställt upp genom tolkningar av bestämmelser i Romfördraget. Även EG-förordningar kan innehålla sådana bestämmelser. Se vidare Hellners-Xxxxxxxxx,

s. 97 och kapitel 4.

Ärendehandläggning, Avsnitt 4 53

4 Ärendehandläggning

4.1 Begreppet ärende

Varken förvaltningslagen eller dess förarbeten innehåller någon uttrycklig definition av begreppet ärende. Att exakt definiera begreppet ärende är inte alldeles enkelt. Frågan är vad som förstås med ärende och vid vilken tidpunkt ett ärende uppstår. Rent allmänt kan sägas att ärende är ett abstrakt begrepp som kan gälla t.ex. ett tillstånd eller ett förbud. Ett ärende representeras rent fysiskt av en eller flera handlingar som ofta samlas i en akt.

Beträffande ärenden som anhängiggörs på initiativ av enskild möter det inga svårigheter att besvara frågan om när ett ärende uppstår. Detta sker när ansökan, anmälan e.d. kommer in till myndigheten. För ärenden som tas upp på eget initiativ – ex officio – av myndigheten är besvarandet däremot inte lika enkelt.

Enligt Xxxxxxxx-Xxxxxxxxx, s. 36, ”ligger det i lagstiftarens sätt att resonera att man med handläggning av ärenden syftat på myndigheternas beslutande verksamhet.” Författarna fortsätter: ”Så som lagen är uppbyggd framstår det också som naturligt att till ’ärenden’ hänföra främst sådana mellanhavanden med enskilda som mynnar ut i någon form av beslut från myndighetens sida. Även lagens inriktning på att värna om den enskildes rättssäkerhet talar för ett sådant synsätt.”

Författarna framhåller dock fortsättningsvis följande (s. 36).

”Det är emellertid tydligt att gränsen mellan vad som är ärenden och vad som är annan förvaltningsverksamhet är flytande.”

Skillnaden mellan privat och publikt anhängiggörande samt mellan formell och materiell anhängighet förklaras i avsnitt

6.1. Vidare behandlas i avsnitt 6.3 frågan om anhängiggörande kan ske muntligt.

54 Ärendehandläggning, Avsnitt 4

4.2 Begreppet handläggning

Med begreppet handläggning brukar man avse den verksamhet som inleds med ett ärendes anhängiggörande (se avsnitten 6.1 och 6.3) och avslutas med att ett beslut fattas – och den berörde underrättas. I handläggningen kan följande moment anses ingå:

− postöppning och registrering av allmänna handlingar – se avsnitt 6.4

− beredning – se avsnitt 7

− föredragning – se avsnitt 8.1

− beslut – se avsnitten 8.2–8.5

− underrättelse och delgivning – se avsnitt 9.1

− arkivering – se avsnitt 9.2.

Hur ärenden inom Skatteverket ska handläggas regleras bl.a. i

− förvaltningslagen – se bl.a. avsnitt 3

− speciallagstiftning, t.ex. taxeringslagen och skatte- betalningslagen

− myndighetsförordningen – se bl.a. avsnitt 1.3

− förordningen om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. – se avsnitt 1.4

− förordningen med instruktion för Skatteverket

− arbets- och handläggningsordningar – se avsnitt 1.5.

I avsnitt 3.1 behandlas distinktionen mellan faktiskt handlande och ärendehandläggning.

4.3 Begreppet myndighetsutövning

Begreppet myndighetsutövning används i en rad bestämmelser i förvaltningslagen. Uttrycket återfinns sålunda i

− 14 §, muntlig handläggning – se avsnitt 7.3

− 15 §, anteckning av uppgifter – se avsnitt 7.4

− 16–17 §§, parters rätt att få del av uppgifter – se avsnitt 7.5

− 18 §, omröstning – se avsnitt 8.3

Ärendehandläggning, Avsnitt 4 55

− 20 §, motivering av beslut – se avsnitt 8.5

− 21 §, underrättelse om beslut – se avsnitt 9.1

− 26 §, rättelse av skrivfel och liknande – se avsnitt 10.4.

Av prop. 1985/86:80, s. 55, framgår att begreppet myndighets- utövning har samma betydelse som i den äldre förvaltnings- lagen (1971:290). I den lagens 3 § användes uttrycket ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”.

I prop. 1971:30 Del 2, s. 331, sägs att gemensamt för all myndighetsutövning är att ”det rör sig om beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogen- heter i förhållande till medborgarna”. Myndighetsutövning behöver emellertid inte medföra förpliktelser för enskilda utan kan också föreligga i form av gynnande beslut, exempelvis olika former av tillstånd. Karakteristiskt för myndighets- utövning är dock att den enskilde befinner sig i någon form av beroendeförhållande gentemot myndigheten. Är det fråga om förpliktande beslut måste han rätta sig efter beslutet eftersom han annars riskerar att sanktioner används mot honom. Rör det sig om gynnande beslut kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde, för att komma i åtnjutande av exempelvis en rättighet, måste vända sig till samhälls- organen och att dessas tillämpning av de författningsbestäm- melser som gäller på det aktuella området blir av avgörande betydelse för honom.

Med utgångspunkt i det sagda skulle man kunna uttrycka det så att myndighetsutövning innebär att en myndighet ensidigt bestämmer en enskilds rättigheter och skyldigheter inom de ramar som dras upp av lagar och andra författningar.

Begreppet myndighetsutövning behandlas även i avsnitt 11.7.

Part, Avsnitt 5 57

5 Part

Ombud

5.1 Allmänt

Den personkrets som ska behandlas som part betecknas som ”sökande, klagande eller annan part”. Partsbegreppets innehåll har inte närmare behandlats i förarbetena till den nu gällande förvaltningslagen. Ledning får därför i stället sökas i prop. 1971:30 Del 2, s. 442, där föredraganden framhöll att med ”sökande” torde menas den som gjort en ansökan eller annan framställning vilken i något avseende rör hans offentlig- rättsliga ställning. Som ”klagande” borde enligt föredraganden räknas inte bara sökande som överklagat ett beslut utan i regel också andra som klagar över beslutet om de är berättigade att göra det. Med beteckningen ”annan part”, slutligen, avsågs den som intar en ställning som är jämförbar med sökandens eller klagandens, t.ex. en förklarande.

Genom att välja uttryckssättet ”sökande, klagande eller annan part” har lagstiftaren antytt att det inte räcker med att saken på ett eller annat sätt angår en person. Härutöver krävs att personen har förvärvat ställning som part (se Hellners-Malm- qvist, s. 33).

Frågan om vem som får överklaga ett beslut behandlas i avsnitt 10.1.

5.2 Ombud och biträde

I 9 § första stycket FL föreskrivs att den som för talan i ett ärende får anlita ombud eller biträde.

Med ombud menas den som har fullmakt att föra talan i någon annans ställe. Ett ombud kan således helt eller delvis föra parts talan och t.ex. ta emot handling som delges (se avsnitt 9.1.2) enligt 11 § delgivningslagen (1970:428), DelgL. Inte bara fysisk person utan även juridisk person kan fungera som ombud (se prop. 1971:30 Del 2, s. 362).

58 Part, Avsnitt 5

Biträde

Fullmakt

Med biträde avses den som inte har ombudets behörighet. Ett biträde får agera endast när parten är med och har således inte rätt att uppträda i huvudmannens ställe.

Frågan om ombud ska styrka sin behörighet är inte reglerad i lagen utan har överlämnats till myndigheten att avgöra. Det innebär att när den som uppträder som ombud inte självmant styrker sin behörighet med en fullmakt får myndigheten med ledning av de allmänna kraven i 7 § FL (se avsnitt 3.4) avgöra om fullmakt behövs. Ibland är omständigheterna sådana att fullmakt kan undvaras i ärende hos förvaltningsmyndighet. När ärendets utgång har stor betydelse för parten – exempelvis om fråga är om utlämnande av hemlig handling – ska dock fullmakt infordras.

Fullmakt kan i princip vara skriftlig eller muntlig. Det torde emellertid inte särskilt ofta vara aktuellt med muntlig fullmakt. Om en sådan fullmakt lämnas vid en muntlig handläggning bör myndigheten på lämpligt sätt anteckna detta i ärendet. En skriftlig fullmakt ska vara undertecknad av parten eller behörig ställföreträdare för denne. Fullmakten ska givetvis innehålla uppgift om ombudets namn. Av fullmakten ska framgå i vilka avseenden ombudet har behörighet att agera på huvudmannens vägnar. Ombudet kan sätta någon annan i sitt ställe om detta har angetts i fullmakten.

En fullmakt ska i princip företes i original och den gäller i normalfallet så länge den inte har återkallats. Vid bedömning- en av om det är nödvändigt att uppvisa en fullmakt i original är de allmänna kraven i 7 § FL vägledande (se avsnitt 3.4). Några krav på att fullmaktsgivarens namnteckning ska vara bevittnad finns inte i FL.

Om myndigheten finner att ett ombud bör styrka sin behörighet med en fullmakt, ska denna uppmana ombudet att göra det. Myndigheten bör samtidigt göra klart för ombudet att talan som väckts av honom kan komma att avvisas, om fullmakt inte kommer in. Utan ett sådant klargörande får myndigheten inte avvisa t.ex. en ansökan enbart med hänvisning till att fullmakt saknas (se Hellners-Xxxxxxxxx, s. 112).

I sammanhanget kan följande tilläggas. I prop. 1971:30 Del 2,

s. 362, anförde föredraganden att beträffande ”frågan om full- makt torde reglerna i 49 § i den av mig föreslagna förvaltningsprocesslagen vid behov kunna tjäna till vägled- ning”. Föredraganden yttrade (s. 603) i nämnda avseende bl.a.: ”I 12 kap. RB finns … särskilda regler om överbringande av

Part, Avsnitt 5 59

Kommunikation med ombudet

Personlig medverkan

Avvisning

fullmakt genom telegraf eller telefon, om att fullmakt skall avse visst mål eller rättegång i allmänhet och att den får begränsas till viss domstol eller särskilt rättegångstillfälle, om att muntlig fullmakt gäller endast i det mål vari den har getts och om ombuds möjlighet att sätta annan i sitt ställe. Något behov av uttrycklig motsvarighet till dessa regler torde inte föreligga. Frågor av detta slag uppkommer mera sällan, och de bör utan svårighet kunna lösas i praxis med ledning av all- männa grundsatser om ombud och fullmakt. Detsamma gäller sådana frågor om förhållandet mellan huvudman och ombud som regleras i 12 kap. 14–21 §§ RB. Om annat inte har angetts i fullmakten, får den som är ombud i ett förvaltningsmål anses vara behörig att i allo företräda sin huvudman.”

I de fall då ett befullmäktigat ombud företräder en part i ett visst i fullmakten angivet ärende ska kommunikation från myndighetens sida ske med ombudet och inte med parten, om inte fullmakten utvisar något annat. Den omständigheten att myndighetens tekniska system inte medger att ombudets namn och adress anges på handlingen saknar betydelse i detta sammanhang. Vederbörande tjänsteman måste i sådana fall, med eller utan manuell komplettering med ombudets namn och adress på själva handlingen, adressera kuvertet med handlingen till ombudet.

I förvaltningsförfarandet kan det förekomma många olika situationer där den som för talan i ett ärende måste medverka personligen. Det kan vara frågan om att part måste höras, lämna upplysningar eller lämna medgivande till något eller att en handling måste undertecknas. Av denna anledning stadgas i 9 § första stycket FL att den som har ombud måste medverka personligen om myndigheten begär det. Myndigheten ska vid denna bedömning ta hänsyn till regeln i 7 § FL (se avsnitt 3.4) om snabb och enkel handläggning. 9 § ställer inte något tvångsmedel till myndighetens förfogande. Den utgör därför endast en påminnelse om att huvudregeln om rätt att anlita ombud inte är oinskränkt. För tydlighetens skull ska påpekas att någon inskränkning i parts rätt att anlita biträde inte har föreskrivits.

Ombud eller biträde som visar oskicklighet eller oförstånd eller är olämpligt på annat sätt får enligt 9 § andra stycket FL avvisas av myndigheten. Vilka omständigheter som bör inverka på myndighetens bedömning i detta avseende framgår inte av stadgandet utan får avgöras från fall till fall. Viss ledning kan därvid hämtas i 12 kap. 5 § rättegångsbalken.

60 Part, Avsnitt 5

Rättshjälpslagen

Möjligheten att avvisa ett ombud eller biträde ska användas endast i undantagsfall. Ett avvisningsbeslut får verkan enbart i det ärende där frågan aktualiseras. Av rättsfallet RÅ 85 2:15 I framgår att avvisning endast får grundas på förhållanden som förekommit i det aktuella ärendet.

Beslut av en myndighet att avvisa ett ombud eller biträde får enligt 9 § tredje stycket FL överklagas särskilt och då i samma ordning som gäller talan mot myndighetens beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Beträffande innebörden av uttrycket ”i samma ordning”, se avsnitt 10.7.

Förvaltningslagen innehåller inte någon reglering om rättshjälp eller annan ersättning för kostnader i förvaltningsärenden. Det kan därför finnas anledning att i detta avsnitt beröra sådana frågor.

Enligt 4 § rättshjälpslagen (1996:1619) kan under vissa förut- sättningar rådgivning lämnas i en rättslig angelägenhet i sam- manlagt högst två timmar av en advokat eller en biträdande jurist på en advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget.

Enligt 2 § får också rättshjälp beviljas i en rättslig angelägen- het om vissa förutsättningar är uppfyllda. Av 6 § framgår att rättshjälp får beviljas en fysisk person endast om dennes beräk- nade årsinkomst, sedan hänsyn tagits till underhållsskyldighet, förmögenhetsförhållanden och viss skuldsättning, inte överstiger en särskilt angiven gräns – undantag gäller enligt 22 b § vid gränsöverskridande angelägenheter.

I 7 § föreskrivs att rättshjälp får beviljas endast om den rätts- sökande behöver juridiskt biträde utöver rådgivning och detta behov inte kan tillgodoses på annat sätt. I samma bestämmelse föreskrivs också att rättshjälp inte får beviljas i sådana angelägenheter där hjälp genom offentlig försvarare eller offentligt biträde kan komma i fråga. Rättshjälp får enligt 9 § inte heller beviljas om den rättssökande har en rättsskydds- försäkring eller något annat liknande rättsskydd som omfattar den aktuella angelägenheten.

I 8 § föreskrivs att rättshjälp får beviljas endast om det med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omständigheterna i övrigt är rimligt att staten bidrar till kostnaderna.

Normalt innebär, enligt 15 §, rättshjälp att staten betalar ersättning för arbete i högst 100 timmar till rättshjälpsbiträde.

Part, Avsnitt 5 61

Till sådant biträde får enligt 26 § förordnas advokat, en biträdande jurist på en advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget.

Av 16 § framgår att staten, när rättshjälp har beviljats, betalar också kostnaderna för bevisning vid bl.a. allmän domstol. Enligt 17 § betalar staten vidare kostnaderna för sådan utredning som är skäligen påkallad för att ta till vara den rättssökandes rätt, dock högst 10 000 kr. Kostnaderna för utredning i en angelägenhet som ska prövas av förvalt- ningsdomstol eller förvaltningsmyndighet betalas dock inte om utredningen kan erhållas genom den domstol eller myndighet som ska pröva angelägenheten.

Rättshjälp får enligt 10 § inte beviljas bl.a.

− för upprättande av självdeklaration, äktenskapsförord, testa- mente eller gåvohandling

− i en angelägenhet som rör skuldsanering

− i ärenden om fastighetsdeklaration

− i mål eller ärenden angående fastighetstaxering

− om frågan om rättshjälp kan vänta till dess en annan rättslig angelägenhet, där anspråket stöder sig på väsentligen likartad grund, har avgjorts.

Enligt 11 § får rättshjälp beviljas endast om det finns särskilda skäl i, bl.a., angelägenhet som rör skatter, tullar, avgifter eller betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter.

Rättshjälp får enligt 13 § inte beviljas den som är eller har varit näringsidkare i en angelägenhet som har uppkommit i närings- verksamheten om det inte finns särskilda skäl med hänsyn till verksamhetens art och begränsade omfattning, hans eller hennes ekonomiska och personliga förhållanden och omstän- digheterna i övrigt. Med näringsidkare avses en fysisk person som driver verksamhet av ekonomisk natur som kan betecknas som yrkesmässig eller har ett bestämmande inflytande över en juridisk person som bedriver sådan verksamhet.

Den som har beviljats rättshjälp ska enligt 23 § betala en rätts- hjälpsavgift som bestäms med hänsyn till kostnaderna för rätts- hjälpsbiträdet och den sökandes ekonomiska underlag. Rätts- hjälpsavgiften utgör en viss procentandel av kostnadernas storlek. Med ekonomiskt underlag avses enligt 38 § den rättssökandes

62 Part, Avsnitt 5

Ersättningslagen

beräknade årsinkomst sedan hänsyn tagits till underhållsskyldig- het, förmögenhetsförhållanden och viss skuldsättning.

Om ett mål eller ärende rörande den rättsliga angelägenheten pågår vid domstol beslutar, enligt 39 §, domstolen i frågor enligt rättshjälpslagen. I annat fall beslutar Rättshjälpsmyndig- heten i frågorna.

Enligt 1 § lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. (ersättningslagen) kan en skattskyldig medges ersättning av allmänna medel bl.a. för kostnader hos domstolar och andra myndigheter i ärenden och mål om skatter, tullar och avgifter samt taxering av fastighet. Ersättning kan också medges för kostnader i mål enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter och enligt 12 kap. 6 eller 6a § skattebetalningslagen. I ärenden om förhandsbesked enligt lagen (1998:189) om förhands- besked i skattefrågor är ersättningslagen tillämplig endast om det allmänna ombudet hos Skatteverket har ansökt om förhandsbesked.

Av 3 § ersättningslagen framgår att en skattskyldig som i ett ärende eller mål haft kostnader för bl.a. ombud eller biträde ska beviljas ersättning för kostnaderna under vissa i bestäm- melsen angivna förutsättningar. I 4 § samma lag anges vilka kostnader som ersättning inte kan beviljas för. Av bestäm- melsen framgår bl.a. att ersättning inte beviljas för eget arbete.

I 7 § ersättningslagen föreskrivs att en framställning om ersättning för kostnader ska göras hos den myndighet eller den domstol där kostnaderna har uppkommit och att fram- ställningen ska ha kommit in innan myndigheten eller dom- stolen avgör ärendet eller målet.

En beskrivning av tillämpningen av ersättningslagen finns i Skatteverkets Handledning för handläggning av ärenden enligt ersättningslagen, SKV 230. Se även verkets Handledning för skatterevision – reglerna kring revisionsverksamheten, SKV 621.

Anhängiggörande, Avsnitt 6 63

6 Anhängiggörande

Allmänna handlingar

Registrering Anhängiggörande

Avsändarens risk

6.1 Allmänt

I 2 kap. TF finns regler om allmänna handlingars offentlighet. I kapitlet regleras bl.a. vad som förstås med en handling, när en handling ska anses inkommen, när en handling ska anses upprättad hos myndighet, när en handling ska utlämnas osv.

Bestämmelser om registrering – diarieföring – av allmänna handlingar finns i 5 kap. OSL. Reglerna redovisas i avsnitt 6.4.

Innebörden av att ett ärende är anhängigt hos en myndighet är att ärendet är under behandling hos myndigheten.

Ett ärende kan anhängiggöras antingen på initiativ av en enskild – privat anhängiggörande – eller på initiativ av den beslutande myndigheten – ex officio – eller en annan myndighet – publikt anhängiggörande. Privat anhängiggörande sker i huvudsak i form av en ansökan eller en anmälan. En ansökan är en begäran om att myndigheten ska fatta ett visst beslut medan en anmälan är ett meddelande till myndigheten om ett visst sakförhållande.

När en myndighet är skyldig att avgöra ett ärende i sak talar man om materiell anhängighet. Formell anhängighet innebär endast att ett ärende har kommit in till myndigheten.

6.2 Inkommande handlingar

I många situationer är det väsentligt att kunna bedöma när en handling har kommit in till en myndighet. För en själv- deklaration som inte kommit in i rätt tid kan exempelvis förse- ningsavgift tas ut, en ansökan som kommit in för sent kanske inte beaktas osv.

Avsändaren står risken för att en handling kommer in i rätt tid (prop. 1971:30 Del 2, s. 369). Detta innebär att om en handling, som exempelvis befordras som postförsändelse, inte når adressaten – myndigheten – kommer avsändaren att drabbas av den rättsföljd som föranleds av att handlingen inte kommit in till myndigheten i rätt tid.

64 Anhängiggörande, Avsnitt 6

Ankomstdag

Avlämnande

Behörig tjänsteman

Telegram

Hjälpregel

I rättsfallet RÅ 1991 ref. 90 prövades frågan om en över- klagandehandling, som uppgavs ha sänts via telefax, hade kommit in till vederbörande myndighet i rätt tid. Klaganden ansågs inte ha förmått styrka att inlagan kommit in i rätt tid varför överklagandet av beslutet att avvisa talan avslogs.

En handling anses enligt 10 § första stycket FL komma in till en myndighet den dag då handlingen, eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen, anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa.

Något ovillkorligt krav på att handlingen ska ha avlämnats i myndighetens lokal uppställs inte i lagen. Det räcker med att behörig tjänsteman tagit emot den vid t.ex. en förrättning. I rättspraxis har även godtagits att handlingen lämnats till behörig tjänsteman i dennes bostad. En överklagandehandling, som skulle ha ingetts till länsstyrelsen men lämnades på överklagandetidens sista dag – efter det att länsstyrelsens lokaler stängts för allmänheten – till vederbörande lands- kamrerare i dennes bostad, ansågs ha kommit in i rätt tid (RÅ 1957 ref. 46).

Vem som i det enskilda fallet ska räknas som behörig tjänsteman får avgöras bl.a. med ledning av myndighetens arbetsordning (se avsnitt 1.5). Normalt tas handlingen emot av någon som på myndighetens vägnar har att ombesörja detta, exempelvis registratorn.

Om en myndighet underrättas särskilt om att telegram till myndigheten finns hos ett företag som driver televerksamhet anses enligt 10 § första stycket FL telegrammet komma in redan när underrättelsen når en behörig tjänsteman. Hur denna underrättelse gått till saknar betydelse.

I 10 § andra stycket FL finns bestämmelser som avser den situationen att en handling eller en avi om en handling anlänt till en myndighet efter expeditionstidens slut. Kan det antas att handlingen eller avi om handlingen viss dag lämnats i myndig- hetens lokal eller avskilts för myndigheten på postanstalt ska den anses ha kommit in den dagen om den kommer behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Stadgandet innebär att enskilds rätt inte går förlorad på grund av att myndigheten t.ex. dröjer med att hämta de försändelser som anlänt till en postanstalt en viss dag. Inte heller den omstän- digheten att en handling avlämnats i myndighetens lokal till någon som inte är behörig att ta emot den ska i allmänhet medföra att handlingen inte anses ha kommit in den dagen.

Anhängiggörande, Avsnitt 6 65

Beviskrav

Bekräftelse

Kommer handlingen i sistnämnda fall behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag bör den anses ha kommit in den dag då den avlämnats.

Förfallotiden är kl. 24. Någon mera omfattande utredning för att konstatera om handlingen har funnits i myndighetens lokal före kl. 24 viss dag bör normalt inte företas. I stadgandet ges en tumregel som innebär att om det kan ”antas” att handlingen har kommit in före kl. 24 ska den anses ha kommit in den dagen. Det bör enligt Xxxxxxxx-Xxxxxxxxx, s. 122, normalt räcka med att det inte framstår som osannolikt att så varit fallet. I praktiken innebär detta att all post som finns hos myndigheten på morgonen ska anses ha kommit in till myndigheten föregående dag om ingenting talar emot det. Det innebär vidare att om t.ex. en poststämpel eller en anteckning på handlingen visar att den kommit in efter kl. 24 ska den anses ha kommit in för sent.

Även när det gäller att avgöra om en handling viss dag avskilts för myndigheten på postanstalt bör beviskravet sättas lågt. Föredraganden anförde nämligen i detta avseende (prop. 1971:30 Del 2, s. 370): ”Det bör vara tillräckligt att det med hänsyn till förefintliga uppgifter om t.ex. dag för försändelsens poststämpling, försening av postgången och rutiner vid insortering av försändelser i postfack och postboxar inte fram- står som osannolikt att handlingen viss dag funnits tillgänglig för myndigheten på postanstalt.” Uttrycket ”funnits tillgänglig” i lagtextens ursprungliga lydelse ändrades 1973 till ”avskilts”. Avsikten var emellertid inte att beviskravet därigenom skulle förändras (prop. 1973:30, s. 80).

Telefax, e-post eller annat meddelande som inte är under- skrivet ska enligt 10 § tredje stycket FL bekräftas av avsän- daren genom en egenhändigt undertecknad handling om myndigheten begär det. Skäl att begära bekräftelse kan exempelvis föreligga om det bedöms som väsentligt att få klarhet i om meddelandet, t.ex. en skrivelse med överklagande, faktiskt är avsänt av den som angetts som avsändare. Om myndigheten begär en sådan bekräftelse men denna inte kommer in får meddelandet anses som en inkommen inte undertecknad handling. Myndigheten måste då bedöma vilken verkan detta ska få. Exempelvis kan avvisning bli aktuell.

Frågan om det behövs en bekräftelse ska bedömas även med beaktande av den allmänna regeln i 7 § FL om snabb och enkel handläggning (se avsnitt 3.4).

66 Anhängiggörande, Avsnitt 6

Underskrift

Främmande språk

Lagstadgad tid

Har det i tillämplig författning uttryckligt angetts att en handling ska vara undertecknad kan avvisning av parts talan bli aktuell.

I rättsfallen RÅ 1992 not. 571 och not. 572 fann Regerings- rätten att ett överklagande som kommit in i form av en ”telefaxkopia” av en undertecknad handling inte kunde anses utgöra en egenhändigt undertecknad överklagandehandling. Regeringsrätten förelade därför klaganden att komma in ”med en egenhändigt undertecknad besvärshandling” vid påföljd att hans talan annars kunde komma att avvisas.

I rättsfallet RÅ 2002 not. 206 var omständigheterna följande. En person överklagade, via e-post med en elektronisk signatur, till kammarrätten en dåvarande skattemyndighets beslut att inte lämna ut allmänna handlingar. Kammarrätten fann att över- klagandehandlingen saknade underskrift ”i den mening som avses i 3 § FPL” och att överklagandet skulle avvisas eftersom klaganden inte följt kammarrättens föreläggande att avhjälpa bristen. Klaganden yrkade hos Regeringsrätten, i ett över- klagande som var undertecknat med en elektronisk signatur men saknade egenhändig underskrift, att kammarrättens avvisningsbeslut skulle undanröjas och att målet skulle återförvisas till kammarrätten för förnyad handläggning. Regeringsrätten förelade klaganden att komma in med ett egenhändigt undertecknat överklagande inom en viss, i föreläggandet angiven, tid. Eftersom klaganden inte följde föreläggandet avvisade Regeringsrätten överklagandet.

En handling som inte är avfattad på svenska språket ska anses ha kommit in till myndigheten den dag den anlänt (prop. 1973:30, s. 71). När en eventuell översättning sker saknar således betydelse vid bedömningen av om en handling har kommit in i rätt tid eller inte (se avsnitt 6.5).

I lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid finns bestämmelser som reglerar när en handling i vissa fall ska ha kommit in. 2 § nämnda lag innebär bl.a. att, om enligt lag eller särskild författning en handling ska kommit in senast ett visst datum och detta datum är en söndag, annan allmän helgdag, lördag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton, närmast följande vardag räknas som slutdag.

6.3 Muntligt anhängiggörande

I den mån det inte i tillämplig specialförfattning regleras om en ansökan kan göras muntligt, dvs. om ett ärende kan anhängig-

Anhängiggörande, Avsnitt 6 67

Offentlighets- principen

Registrering

göras muntligt, bör frågan lösas med ledning av den allmänna regeln i 7 § FL om att ett ärende ska ”handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts” (se avsnitt 3.4). I bagatellärenden som inte kräver någon grundligare prövning av myndigheten bör muntlig ansökan kunna godtas.

Som konstaterats i avsnitt 3.2 innebär myndigheternas service- skyldighet att hjälp ska lämnas med att fylla i en ansökan. Detta medför att det många gånger inte har så stor betydelse om ansökan sker muntligt eller skriftligt. Det ska emellertid betonas att huvudregeln är att anhängiggörande ska ske skriftligt.

6.4 Registrering av allmänna handlingar

Reglerna i 2 kap. TF innebär att var och en har rätt att ta del av sådana allmänna handlingar som är offentliga – offentlighets- principen. Tillämpningen av dessa regler förutsätter att den som begär att få ta del av en handling kan lämna sådana uppgifter om den att myndigheten kan identifiera den. För detta fordras oftast att myndigheten har tillgång till någon form av register eller diarium över sina handlingar. Ett register fyller också den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om en viss handlings existens (se prop. 1979/80:2 Del A, s. 354). För att offentlighetsprincipen ska kunna fungera är det således nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall ordnade så att det utan svårighet kan konstateras vilka handlingar som har kommit in eller upprättats.

Huvudregeln enligt 5 kap. 1 § första stycket OSL är att en allmän handling ska registreras så fort den har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. En myndighet har en betydande frihet att ordna registreringen med hänsyn till vad som är lämpligast för denna. Exempelvis behöver central registrering inte ske. En myndighet är inte heller skyldig att föra en daglig lista över inkomna handlingar. Myndigheten kan om den så önskar föra speciella register, t.ex. för viss del av verksamheten eller för vissa typer av handlingar. I formellt hänseende ställs alltså inga krav på registreringen. Det är fullt tillräckligt om handlingarna antecknas i tidsföljd på ett aktomslag eller på ett särskilt dagboksblad eller liknande (prop. 1979/80:2 Del A, s. 356).

68 Anhängiggörande, Avsnitt 6

Hållas ordnade

Bedömning av sekretess

Handlingar av ringa betydelse

Massärenden

Allmänna handlingar som inte till någon del är underkastade sekretess behöver enligt 5 kap. 1 § tredje stycket OSL inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Det ankommer på den enskilda myndigheten att avgöra om registrering ska underlåtas eller inte. Bestämmelsen hindrar enligt före- draganden (prop. 1979/80:2 Del A, s. 356) inte att t.ex. den handling som initierat ett ärende registreras medan övriga handlingar i ärendet ordnas så att deras existens utan svårighet kan fastställas.

Den sekretessbedömning som i sammanhanget måste ske, kan enligt föredraganden (s. 357) göras ganska schematisk. Vid skadebedömningen får man alltså utgå från om handlingen innehåller uppgifter av det slaget att ett utlämnande normalt kan komma att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom den aktuella sekretessbestämmelsen.

Huvudregeln om registrering gäller enligt 5 kap. 1 fjärde stycket OSL inte om det är uppenbart att handlingen ”är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet”. En sådan handling behöver inte registreras eller på annat sätt hållas lättillgänglig. Detta gäller oavsett om handlingen har ett intresse från offentlighetssynpunkt eller inte. Enligt före- draganden (s. 356 f.) gäller registreringsskyldigheten inte t.ex. inkommande handlingar av typ pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i ringa mån rör myndig- hetens verksamhet och i allmänhet inte heller exempelvis statistiska meddelanden samt kopior av andra myndigheters yttranden. Huvudregeln om registrering gäller vidare inte anonyma skrifter och skrifter med meningslöst eller obegripligt innehåll. Handlingens betydelse för myndighetens verksamhet måste avgöras från fall till fall enligt föredraganden (s. 357).

Om särskilda skäl föreligger får regeringen enligt 5 kap. 3 § OSL föreskriva om undantag från registreringsskyldigheten för vissa sekretessbelagda handlingar som förekommer i ”betydande omfattning” hos myndigheten.

Enligt föredragandens uppfattning (prop. 1979/80:2 Del A,

s. 357 f.) bör dock inte enbart ”det förhållandet att antalet handlingar är stort och registreringsskyldigheten därför kan bli betungande … vara helt avgörande”. Han fortsatte: ”Mot de vinster i kostnader och arbete som kan göras måste vägas intresset av allmän insyn i myndigheternas verksamhet. Detta

Anhängiggörande, Avsnitt 6 69

Upptagning för automatiserad behandling

Registrets innehåll

Diarienummer

Ärendemening

har i bestämmelsen kommit till uttryck i att särskilda skäl krävs för att undantag skall kunna föreskrivas.”

I 2 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) har sådana undantagsbestämmelser från registreringsskyldigheten meddelats. Av dessa framgår att ”deklarationer, kontroll- uppgifter och andra handlingar som avser taxering eller fastställande av skatt eller avgift eller som rör anstånd med eller krav på att lämna handlingar för dessa ändamål, handlingar som avser beräkning, jämkning eller återbetalning av skatt och handlingar som ingår i informationssystemet om transporter av sprit och cigaretter” inte behöver registreras hos Skatteverket. För verkets del gäller därutöver inga undantag från registreringsskyldigheten.

Om en myndighet hos en annan myndighet har elektronisk tillgång till en upptagning för automatiserad behandling som är allmän handling ska handlingen enligt 5 kap. 1 § andra stycket OSL registreras endast av den myndighet som gjort upptagningen tillgänglig för den andra myndigheten.

Om registreringen ska fylla sitt syfte måste den vara så utförlig att de registrerade handlingarna utan svårighet kan identifieras. Registret måste också kunna hållas allmänt tillgängligt. Anteckningarna i diariet eller registret får därför inte leda till att en sekretesskyddad handlings innehåll röjs (se även nedan vid kantrubrikerna ”Hemligt diarium” och ”Undantag”).

I 5 kap. 2 § första stycket OSL föreskrivs att ett register ska innehålla uppgift om datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt i korthet vad handlingen rör.

Skyldigheten att anteckna diarienummer eller annan beteck- ning gäller enligt föredraganden (prop. 1979/80:2 Del A,

s. 358) endast om myndigheten har åsatt handlingen sådan beteckning. Myndigheten behöver alltså inte tillskapa ett system med diarienumrering enbart för att tillgodose denna bestämmelse.

När det gäller att ange vad handlingen rör ska detta enligt före- draganden inte tolkas så att registret ska utvisa innehållet i varje enskild skrivelse utan det räcker med att det finns en ärendemening i registret eller på dagboksbladet som visar vad ärendet handlar om. De enskilda handlingarna kan sedan anges

70 Anhängiggörande, Avsnitt 6

Undantag vid sekretess

Registrering av överklagande

Hemligt diarium

Undantag

med enbart t.ex. ”ansökan” eller dylikt (prop. 1979/80:2 Del A, s. 358).

I vissa fall kan en uppgift om vem som har gett in en handling, till vem den har expedierats eller vad handlingen rör behöva hållas hemligt av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse. I 5 kap. 2 § andra stycket OSL föreskrivs därför att en uppgift som rör en handlings avsändare, ingivare eller mottagare eller dess innehåll ska utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna hållas allmänt tillgängligt.

Vid prövningen av om vissa uppgifter ska utelämnas ska myndigheten tillämpa de materiella sekretessreglerna i OSL.

Det ska observeras att uppgifter av nu nämnt slag som med anledning av överklagande hos domstol registreras hos annan myndighet – t.ex. till Skatteverket inlämnat överklagande till länsrätt av verkets beslut – enligt 27 kap. 4 § OSL är sekretess- belagda endast om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgifterna röjs.

Beträffande möjligheterna att föra s.k. hemligt diarium anförde föredraganden (prop. 1979/80:2 Del A, s. 359) att uppgift om datum då handlingen kom in eller upprättades och om diarienummer eller liknande ”praktiskt taget aldrig kommer att omfattas av sekretess”. Föredraganden konstaterade vidare att bestämmelserna i dåvarande 15 kap. 2 § SekrL (nuvarande 5 kap. 2 § andra stycket OSL) därför utgör ”en garanti mot att existensen av en sekretessbelagd handling hålls hemlig, låt vara att de uppgifter som står att finna i ett register kan vara begränsade”. Han fortsatte: ”Möjligheten att påkalla prövning huruvida viss handling kan lämnas ut eller inte står därmed i vart fall öppen.”

I 5 kap. 2 § andra stycket OSL föreskrivs att uppgift om från vem en handling har kommit in eller till vem en handling har expedierats och vad handlingen rör i särskilda fall kan särskiljas eller utelämnas vid registreringen. Bestämmelsen kan, inom vissa områden eller beträffande vissa slag av handlingar, leda till öppna register som för alla eller flertalet handlingar endast innehåller uppgift om handlingens datum och diarienummer. Ett sådant register skulle tvinga myndig- heten till en omfattande dubbelregistrering samtidigt som det öppna registret för en utomstående skulle vara av ringa värde. I 5 kap. 4 § OSL ges därför regeringen möjlighet att föreskriva att bestämmelsen i paragrafens andra stycke inte ska tillämpas om den skulle omfatta flertalet av de handlingar som är

Anhängiggörande, Avsnitt 6 71

Offentligt eller hemligt

Skälig utsträckning

Inte alltid översättning

upptagna i registret. Sådana föreskrifter finns i 3 § offentlighets- och sekretessförordningen. Föreskrifterna berör Skatteverket endast i ett fall, nämligen verkets ”diarium över ärenden om könsbyte”.

Om undantag från 5 kap. 2 § andra stycket OSL har meddelats med stöd av 5 kap. 4 § OSL innebär det att registret ska innehålla alla de uppgifter som finns angivna i 5 kap. 2 § första stycket OSL. Detta får till följd att frågan om registret helt eller delvis ska hållas hemligt måste prövas på sedvanligt sätt med en samlad bedömning av registrets innehåll.

Se även Skatteverkets publikation Offentligt eller hemligt, SKV 148, beträffande registrering av allmänna handlingar.

6.5 Tolk och översättning

När en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska språket eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad bör myndigheten enligt 8 § FL vid behov anlita tolk. Bestämmelsen tar sikte inte bara på muntlig tolkning vid förhandlingar, förhör osv. utan också på skriftlig översättning när handlingar på främmande språk ges in till myndigheterna eller när dessa ska meddela sig skriftligt med någon som inte förstår svenska.

Den som behöver tolk eller översättare vid sina kontakter med myndigheterna bör få sådant bistånd i skälig utsträckning (prop. 1985/86:80, s. 27). Vid denna bedömning måste hänsyn bl.a. tas till tillgången på tolkar. Något absolut krav på tolkning och översättning har inte föreskrivits i lagen. Bedömningen av om behov av översättning föreligger eller inte ankommer i första hand på myndigheten och inte på den enskilde. Vid denna bedömning ska hänsyn tas till kravet på snabb och enkel handläggning i 7 § FL (avsnitt 3.4).

Någon ”formell” översättning behöver inte göras av alla inkommande handlingar som är skrivna på främmande språk. Exempelvis är det inte nödvändigt att företa en sådan över- sättning av skrivelser vars innehåll är uppenbart. Det kan ibland vara tillräckligt med en översättning som utförs av en språkkunnig kollega. Vid bedömningen av om en ”formell” översättning ska göras måste hänsyn tas till ärendets beskaffenhet samt till omfattningen och karaktären av det material som lämnats in. Det kan exempelvis vara angeläget med en ”formell” översättning när rättssäkerheten så kräver.

72 Anhängiggörande, Avsnitt 6

Avvisning

Översättning till främmande språk

Lämplig person

I ärenden som avser att endast meddela en muntlig upplysning är det ofta möjligt för myndigheten att klara sig utan översättning genom tolk.

Vidare gäller att kostnaden för översättningen måste stå i rimlig proportion till ärendets vikt för den som gett in hand- lingarna. Det kan också nämnas att åtskilliga myndigheter, däribland Skatteverket, har låtit översätta vissa hos myndig- heten vanligen förekommande blanketter och upplysnings- broschyrer till olika främmande språk.

En inlaga får inte avvisas enbart av det skälet att den inte är avfattad på svenska (prop. 1971:30 Del 2, s. 382). Av prop. 1973:30, s. 71, framgår att en handling ska anses ingiven den dag då den ursprungliga – inte översatta – versionen kom in till myndigheten (se även avsnitt 6.2). I den senare propositionen anförde föredraganden (s. 72) att det måste ”anses rimligt att parten själv står risken att handlingen till följd av språksvårigheter inte blir behandlad i vederbörlig ordning”. Detta innebär att parten får räkna med att ta konsekvenserna av om myndigheten inte hinner få en handling översatt i sådan tid att en brådskande åtgärd hinner prövas eller vidtas.

Frågan om handlingar som upprättas av myndigheten ska översättas till aktuellt främmande språk när myndigheten har att göra med någon som inte förstår svenska språket har behandlats i prop. 1971:30 Del 2. Föredraganden anförde (s. 380) bl.a. följande: ”Om myndigheternas åtgärder inte kommer till uttryck på ett för sådana personer begripligt språk, är det självfallet bara av begränsat värde för dessa att i lag vara tillförsäkrade viss behandling från myndigheternas sida.” Har det under handläggningen av ett ärende framkommit att en person har så bristfälliga kunskaper i svenska språket att han inte kan förstå en av en myndighet upprättad handling kan det i och för sig finnas skäl att låta översätta handlingen. I sammanhanget bör emellertid viss ledning kunna hämtas ur följande uttalande i prop. 1986/87:89, s. 170: ”När det gäller från domstolen utgående handlingar bör man av kostnadsskäl vara försiktig med översättningar. Endast om parten inte på annat sätt, t.ex. genom släktingar eller en invandrarbyrå, kan få en handling översatt, bör domstolen ordna med översättning.”

Anser myndigheten att tolk eller översättare ska anlitas ankommer det på myndigheten att utse lämplig person för uppdraget. Myndigheten ska då också enligt föredraganden (prop. 1971:30 Del 2, s. 382) stå för ersättningen till tolken

Anhängiggörande, Avsnitt 6 73

Tystnadsplikt

Nordiska språk- konventionen

eller översättaren. När myndigheten anlitar tolkar och översättare måste den givetvis se till att dessa är tillräckligt kvalificerade och även i övrigt har förutsättningar att utföra uppdraget på ett riktigt sätt. Tolk eller översättare får således inte anlitas i sådana fall då deras tillförlitlighet kan ifrågasättas på grund av deras relationer till parten eller då deras neutralitet i t.ex. ärenden enligt utlänningslagstiftningen inte kan anses säkerställd. Att tolken eller översättaren är auktoriserad av kommerskollegium enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare innebär en garanti för att han eller hon är kvalificerad. I princip bör tolkar och översättare som inte är auktoriserade användas endast när auktoriserade inte finns att tillgå (prop. 1985/86:80, s. 28).

Av 2 § lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare framgår att tolk eller översättare som anlitas av bl.a. en myndighet inte får obehörigen röja vad han under uppdraget har fått veta om bl.a. enskilds personliga förhållanden eller om yrkeshemlighet eller affärsförhållande.

I detta sammanhang ska något beröras konventionen mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om nordiska med- borgares rätt att använda sitt eget språk i annat nordiskt land. Den återfinns i ”Sveriges överenskommelser med främmande makter” (SÖ 1982:93) som ges ut av Utrikesdepartementet.

Konventionen avser enligt artikel 1 såväl muntliga – dock inte per telefon – som skriftliga kontakter med myndigheter och andra offentliga organ och omfattar svenska, danska, finska, isländska och norska språken.

De fördragsslutande staterna förbinder sig i artikel 2 att verka för att en medborgare i en fördragsslutande stat vid behov ska kunna använda sitt eget språk vid kontakt med myndigheter och andra offentliga organ i en annan fördragsslutande stat.

I mål och ärenden vid domstolar och andra offentliga organ ska dessa enligt artikel 2 om möjligt sörja för att medborgare i en fördragsslutande stat får behövlig tolk- och översättnings- hjälp. I brottmål ska medborgaren alltid få den tolkhjälp som behövs.

Kostnaden för tolkningen eller översättningen bör enligt artikel 3 ersättas av allmänna medel. Ersättning till tolk i mål som rör allmänt åtal ska alltid utgå av allmänna medel. Om en ingiven handling är av vidlyftig beskaffenhet eller av ringa betydelse eller om andra särskilda skäl föreligger, kan

74 Anhängiggörande, Avsnitt 6

Minoritetsspråk

kostnaden för översättning av handlingen återkrävas av den som har gett in handlingen.

I konventionens artikel 5 sägs att de fördragsslutande staterna ska främja inrättandet av offentliga språkserviceorgan eller tillhandahållandet av tolk- och översättningsservice i annan form på orter där medborgare i en annan fördragsslutande stat vistas i större antal om de inte förstår värdlandets språk. När det är befogat med hänsyn till antalet sådana medborgare som är bosatta i värdlandet eller på viss ort i detta, ska värdlandet främja översättning och distribution av sådana anvisningar, broschyrer, blanketter eller dylikt som kan underlätta kontakten mellan den enskilde och det allmänna.

Hos förvaltningsmyndigheter i Arjeplogs, Gällivare, Jokk- mokks och Kiruna kommuner ska lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och dom- stolar tillämpas. Vidare ska, hos förvaltningsmyndigheter i Gällivare, Haparanda, Kiruna, Pajala och Övertorneå kommuner, lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar tilläm- pas. Enligt 2 § nämnda lagar har en enskild rätt att använda samiska respektive finska och meänkieli vid muntliga och skriftliga kontakter med en förvaltningsmyndighet i ärenden som avser myndighetsutövning i förhållande till denne, om ärendet har anknytning till förvaltningsområdet. – Det bör nämnas att regeringen i proposition (2008/09:158) har före- slagit att de båda författningarna från och med 2010 ska efter- trädas av lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk.

Beredning, Avsnitt 7 75

7 Beredning

Objektivitet

Gäller alla som handlägger ett ärende

Jävsgrunder

7.1 Jäv

Med jäv avses en omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till opartiskhet hos den som ska handlägga ett ärende. Jävsreglerna, som hör till de mest centrala reglerna i förvaltningslagen, har kommit till för att garantera ett objektivt och opartiskt handlande från förvaltningsmyndigheternas sida. I 1 kap. 9 § RF finns samma objektivitetsprincip uttryckt på följande sätt: ”Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.”

Det förhållandet att jäv föreligger behöver inte nödvändigtvis betyda att någon är partisk. Det betyder bara att det finns en omständighet som kan utgöra en risk för partiskhet.

Jävsreglerna gäller för alla som deltar i handläggningen av ett ärende. Det innebär att inte bara den beslutande utan även den som bereder och föredrar ett ärende kan vara jävig. Däremot berörs exempelvis registratorn eller den som skriver ut ett beslut normalt sett inte av jävsreglerna.

Jävsgrunderna delas enligt 11 § första stycket FL in i fem grupper, nämligen

− sakägar-, intresse- och släktskapsjäv (punkt 1)

− ställföreträdarjäv (punkt 2)

− tvåinstansjäv (punkt 3)

− ombuds- och biträdesjäv (punkt 4)

− ”generalklausul” (punkt 5).

Härutöver kan det s.k. delikatess- eller grannlagenhetsjävet nämnas, vilket kan beskrivas som en inte lagreglerad form av jäv på subjektiva grunder.

76 Beredning, Avsnitt 7

Sakägarjäv – rättsligt intresse

Intressejäv – faktiskt intresse

Släktskapsjäv

Ställföreträdarjäv

Tvåinstansjäv

Den som ska handlägga ett ärende drabbas av sakägarjäv om ”saken angår honom själv”. Sakägarjäv drabbar alltså den som har ett rättsligt intresse i saken inte endast som part utan även om han tillhör den krets som får överklaga ett beslut, t.ex. ägare av en grannfastighet i ett bygglovsärende.

Det förhållandet att ett ärende angår någon som samhälls- medlem i allmänhet eller som medlem av en viss grupp i samhället grundar inte i och för sig sakägarjäv. Inte heller den omständigheten att en person sitter i ett organ som representant för ett visst intresse medför att personen enbart på grund av denna sin ställning ska anses jävig vid handläggningen av ett ärende som rör detta intresse.

Intressejäv – som föreligger om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för den som ska handlägga ett ärende – avser befattningshavarens faktiska intresse i saken. Ett exempel på detta jäv är att handläggaren är aktieägare i ett bolag som uppträder som part i ett ärende. Vid bedömningen av om jäv föreligger i detta fall är storleken av aktieinnehavet och ärendets betydelse för bolaget av stor vikt.

Släktskapsjäv föreligger dels vid vissa uppräknade släkt- skapsförhållanden – ”make, förälder, barn eller syskon”, dels vid andra närståenderelationer. I det sistnämnda fallet kan det exempelvis röra sig om svågerlag eller samboförhållanden.

Den som ska handlägga ett ärende är vidare jävig ”om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång”.

Ställföreträdarjävet har betydelse framförallt när den som hand- lägger ett ärende också företräder en juridisk person som direkt berörs av ärendet. En styrelsemedlem exempelvis är dock inte enbart på grund av styrelseuppdraget jävig. Man måste vid bedömningen av om jäv föreligger ta hänsyn till bl.a. behörig- heten att företräda den juridiska personen – firmateckningsrätt – och det intresse ärendet har för den som handlägger ärendet.

Ställföreträdarjäv kan bli aktuellt även i det fallet att någon företräder en fysisk person, exempelvis såsom förmyndare eller god man.

Tvåinstansjäv föreligger när en handläggare i en högre instans deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende redan i en lägre instans och ärendet har förts till den högre instansen genom överklagande, underställning eller på grund av tillsyn

Beredning, Avsnitt 7 77

Ombuds- och biträdesjäv

”Generalklausul”

Saknar betydelse

Verkan av jäv

över den lägre instansen. Begränsningen till den som deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende innebär att den som enbart deltagit i ett ärendes beredning inte träffas av tvåinstansjävet.

Om den som ska handlägga ett ärende fört talan som ombud föreligger ombudsjäv. Biträdesjäv föreligger om handläggaren ”mot ersättning biträtt någon i saken”. Inte minst den service- skyldighet som förvaltningslagen ger uttryck för kan aktuali- sera frågan om jäv för biträde. En tjänsteman som t.ex. hjälper en sökande att skriva en ansökan, och som därmed varit biträde ”i saken”, anses inte utan vidare jävig vid en senare hand- läggning av det ärendet. Gränsen mellan den service som alla tjänstemän ska ge och sådant biträde som kan utgöra grund för jäv går nämligen enligt lagtexten vid om biträdandet skett ”mot ersättning” eller inte. Har ersättning utgått föreligger således jäv. Beträffande vad som avses med ombud och biträde hänvisas till avsnitt 5.2.

Den s.k. generalklausulen innebär att den som ska handlägga ett ärende är jävig ”om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet”. Avsikten är att denna ”generalklausul” ska fånga upp alla de situationer då jäv kan uppstå och som inte har behandlats i det föregående. Fråga kan t.ex. vara om sådana fall ”då någon är uppenbar vän eller ovän med eller är ekonomiskt beroende av part eller intressent eller direkt lyder under honom, liksom fall då den handläggande är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma om att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning” (prop. 1971:30 Del 2, s. 343).

Behovet av garantier för opartiskhet är inte lika stort i alla de ärenden där jävsbestämmelserna blir tillämpliga. I 11 § andra stycket FL stadgas därför att man ska bortse från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. I förarbetena till förvaltningslagen har inte närmare angetts vilka situationer som avses med stadgandet. Av formuleringen ”uppenbarligen saknar betydelse” framgår emellertid att jäv i alla tveksamma fall bör beaktas.

Den som är jävig får enligt 12 § första stycket FL inte handlägga ärendet. Detta innebär enligt prop. 1971:30 Del 2,

s. 357, främst att den som är jävig inte får ta befattning med ärendets beredande eller avgörande. Om flera ska delta i ärendets avgörande och en av dem visar sig vara jävig bör han

78 Beredning, Avsnitt 7

Självmant ge till känna

Beslut i jävsfråga

Förtroende- skadliga bisysslor

Anledning till remiss

lämna lokalen. Åtgärder som inte utan ”olägligt uppskov” kan vidtas av annan får emellertid vidtas av den jävige. Med uttrycket ”vidta åtgärder” avses enligt propositionen (s. 357) alla till ett ärendes handläggning hörande åtgärder, således även avgörandet av ärendet.

Ett beslut i ett ärende som handlagts av någon som är jävig är inte utan vidare ogiltigt (se RÅ 1969 ref. 7). Avgörande för bedömningen är sakförhållandena i det enskilda ärendet.

Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom ska enligt 12 § andra stycket FL självmant ge det till känna. Den som handlägger ett ärende ska således vara uppmärksam på om det föreligger någon omständighet som kan grunda jäv mot honom.

Myndigheten ska enligt 12 § tredje stycket FL snarast besluta i jävsfrågan om det uppkommit fråga om jäv mot någon och annan inte har trätt i hans ställe. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan ”endast om myndigheten inte är beslutför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov”. Om fråga om jäv uppkommer vid ett sammanträde i ett beslutande organ ska den som jävet gäller lämna lokalen då beslutet i jävsfrågan ska fattas.

Ett beslut i en jävsfråga får enligt 12 § fjärde stycket FL överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

I avsnitt 11.1 lämnas en redogörelse för vad som gäller beträffande förtroendeskadliga bisysslor o.d.

7.2 Remiss

Inhämtande av yttrande genom remiss kan ha många olika syften. Ofta önskar myndigheten på detta sätt få upplysningar om faktiska förhållanden som är av betydelse för ett ärendes avgörande. Vidare kan myndigheten ha behov av att tillgodogöra sig den speciella sakkunskap eller person- eller ortskännedom som t.ex. en annan myndighet besitter. En ytterligare orsak till remittering kan vara att myndigheten vill kontrollera de uppgifter som har lämnats av en enskild part i ett ärende. Genom att remittera till andra allmänna organ kan en myndighet också åstadkomma samordning mellan olika myndigheters åtgärder.

Beträffande samverkan mellan myndigheter, se avsnitt 3.3.

Beredning, Avsnitt 7 79

Inte onödiga remisser

Behovet prövas noga

Solfjädersremiss eller kedjeremiss

Skyldighet att besvara en remiss

Remissens innehåll

Bevakning av remiss

Alternativ till remiss

Ur rättssäkerhetssynpunkt är det av största vikt att remiss- förfarandet fungerar ändamålsenligt och att inte handlägg- ningen fördröjs genom onödiga remisser. För parter och andra som berörs av ett ärende är det visserligen angeläget att detta blir utrett på ett så fullständigt sätt som möjligt (jfr avsnitt 3.2) men de berörda har också ett befogat anspråk på att handläggningen av ett ärende avslutas inom rimlig tid.

Enligt 13 § första stycket FL ska en myndighet, innan den inhämtar yttrande genom remiss, noga pröva om det föreligger behov av att remittera. Något slentrianmässigt remitterande får således inte förekomma. Vid prövningen av om behov av remiss föreligger måste därför alltid övervägas om inte någon enklare och smidigare metod för att få önskade uppgifter står till buds.

Myndigheterna åläggs enligt 13 första stycket FL att i första hand använda s.k. solfjädersremiss då yttrande behöver inhämtas från flera. Ett sådant remissförfarande innebär att remitteringen till flera remissinstanser görs samtidigt. Lagstiftaren har emellertid också räknat med att det i vissa fall är mera ändamålsenligt att remissinstanserna hörs efter varandra, s.k. kedjeremiss. Även andra former av remiss- förfarande kan förekomma.

En myndighet är skyldig att besvara en remiss. Detta följer av samverkansregeln i 6 § FL (se avsnitt 3.3).

Om det inte är obehövligt ska enligt 13 § andra stycket FL i remissen anges i vilka avseenden och inom vilken tid yttrande önskas.

Det är av stor vikt att myndigheten bevakar remisser. En myndighet bör därför se till att yttrandet kommer in inom före- skriven tid eller, om tid för svar inte har utsatts i remiss- missivet, inom skälig tid. Detta följer av kravet i 7 § FL på snabb och enkel handläggning (se avsnitt 3.4).

Bestämmelserna i 13 § FL har samband med reglerna i 14 § FL (se avsnitt 7.3) om muntlig handläggning. Ofta är det lämpligt att myndigheter samråder per telefon och att en anteckning (se avsnitt 7.4) om samtalet görs i stället för att skicka remiss. Vilken form av samråd som är lämpligast får bedömas med beaktande bl.a. av kravet enligt 7 § FL (se avsnitt 3.4) på snabb och enkel handläggning.

80 Beredning, Avsnitt 7

Muntliga uppgifter

Arbetets behöriga gång

I andra fall

Informella kontakter

7.3 Muntlig handläggning

Förvaltningsförfarandet är normalt skriftligt. Enligt 14 § första stycket FL har part emellertid rätt att lämna uppgifter muntligt i ett ärende. För den enskilde kan det vara enklare att förklara sin sak i telefon eller vid besök än att göra detta skriftligt (jfr avsnitt 3.2). Uppgifter som part lämnat muntligt ska enligt 15 § FL (se avsnitt 7.4) antecknas av myndigheten. Av 14 § FL framgår att det inte föreligger någon ovillkorlig rätt att lämna uppgifter muntligt.

Rättigheten att lämna uppgifter muntligt gäller om det ”kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång” och om ärendet avser myndighetsutövning (se avsnitt 4.3) mot enskild.

Enligt Xxxxxxxx-Xxxxxxxxx, s. 164, bör en myndighet med stöd av begränsningen ”arbetets behöriga gång” kunna hänvisa en part till att lämna uppgifterna skriftligt, om de är så omfattande eller komplicerade att de inte kan lämnas muntligt utan allvar- liga störningar i arbetet. Det kan exempelvis vara fråga om vidlyftigt siffermaterial eller invecklade beräkningar eller liknande.

I 14 § andra stycket FL föreskrivs att myndigheten i andra fall bestämmer om handläggningen ska vara muntlig. Bestämmel- sen innebär att myndigheten ska se till att handläggningen vid behov blir muntlig även om den enskilde inte har begärt det. Myndigheten ska därvid särskilt beakta att muntlig hand- läggning kan underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Denna regel, som inte bara gäller myndighetsutövning (se avsnitt 4.3) mot enskilda utan även i andra fall, ska ses i samband med de allmänna kraven i 7 § FL (se avsnitt 3.4) på snabb och enkel handläggning.

Med muntlig handläggning menas inte bara formella muntliga förhandlingar utan även informella telefonkontakter och sammanträffanden. I prop. 1985/86:80, s. 65, påpekades att det många gånger kan vara lämpligt att skaffa in kompletterande uppgifter per telefon i stället för att skriva.

Bestämmelsen syftar till att göra det enkelt för enskilda att ha med myndigheter att göra. Även kontakter mellan myndigheter bör emellertid ske på enklaste sätt. Regeln gäller därför också sådana fall.

Beträffande frågan om ett ärende kan inledas muntligt hänvisas till avsnitten 3.4 och 6.3.

Beredning, Avsnitt 7 81

Inte bara från parter

Annan information

Sammandrag

7.4 Anteckningsskyldighet

En myndighet är enligt 15 § FL skyldig att anteckna alla uppgifter som den inte har erhållit skriftligt – uppgifter som den har erhållit ”på annat sätt än genom en handling” – och som kan ha betydelse för utgången i ärendet. Stadgandet ska ses som ett komplement till reglerna i 14 § FL (se avsnitt 7.3) om muntlig handläggning. Att de nämnda uppgifterna antecknas är också nödvändigt för att trygga parters rätt att få del av uppgifter enligt 16 och 17 §§ FL (se avsnitt 7.5).

Anteckningsskyldigheten enligt 15 § FL är begränsad till ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Detta utesluter givetvis inte att även andra uppgifter än sådana som har hämtats in vid myndighetsutövning kan behöva dokumenteras.

Dokumentationsskyldigheten omfattar inte bara uppgifter från parter utan även uppgifter från t.ex. personer som en enskild refererar till och uppgifter som myndigheten självmant hämtar in från andra myndigheter vid telefonsamtal.

Varje myndighet är vidare skyldig att dokumentera information som den får på något annat sätt än genom muntligt eller skriftligt uppgiftslämnande, t.ex. genom att den själv besiktigar en fastighet.

Av prop. 1985/86:80, s. 66, framgår följande. Något krav på att anteckningarna ska ordagrant återge de inhämtade uppgifterna finns inte. Det räcker med ett sammandrag av uppgifterna. Anteckningarna bör dateras och undertecknas av den tjänste- man som gjort dem (JO har i ärende med diarienummer 1769- 2008 framhållit att dokumentation enligt 15 § FL ska ”vara permanent utförd samt daterad och signerad”).

Det kan vara praktiskt att uppgifter som man erhållit vid samtal med den enskilde antecknas direkt och att man går igenom dem med den enskilde innan samtalet avslutas.

Det kan i sammanhanget noteras att JO i ett fall (JO 1998/99:JO1 s. 214) ansåg att en anteckning, som en dåvarande skattemyndighet upprättat med anledning av att muntliga upplysningar hämtats in från en förskola och en försäkringskassa, var bristfällig eftersom den inte var daterad och inte angav vilka personer som lämnat uppgifterna.

82 Beredning, Avsnitt 7

Endast vid myn- dighetsutövning

Upptagning för automatiserad behandling

Minnesanteckning eller anteckning enligt 15 § FL

Partsinsyn

Tillförts ärendet

Skyldigheten att anteckna uppgifter gäller endast om ärendet avser myndighetsutövning (se avsnitt 4.3) mot enskilda.

En upptagning för automatiserad behandling ska enligt 4 kap. 3 § OSL tillföras handlingarna i ärendet i läsbar form om myndigheten har använt sig av upptagningen vid hand- läggningen av ärendet och inte särskilda skäl föranleder annat.

Bestämmelsen gäller även andra ärenden än sådana som avser myndighetsutövning mot enskilda och ska enligt 3 § första stycket FL (se avsnitt 3.1) tillämpas framför 15 § FL.

Det ska observeras att en anteckning som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning och som inte tillför ärendet någon sakuppgift utgör en minnesanteck- ning enligt 2 kap. 9 § första stycket TF. En anteckning enligt 15 § FL (ibland kallad tjänsteanteckning) ska finnas om det är fråga om en sakuppgift som kan ha betydelse för utgången i ärendet.

7.5 Kommunikation

Part (se avsnitt 5.1) har enligt 16 § FL rätt att ta del av uppgifter som har tillförts ett ärende om det avser myndighetsutövning (se avsnitt 4.3) mot någon enskild. Denna grundläggande rättighet är nödvändig för att part ska kunna bevaka sina intressen i sitt ärende genom att exempelvis bemöta påståenden och komplettera utredningsmaterialet.

Rätten att ta del av det som tillförts ärendet gäller allt material, dvs. såväl allmänna handlingar som övriga handlingar som tillhör ärendets handläggning. Detta innebär att en part har rätt att ta del av t.ex. uppgifter som myndigheten själv antecknat enligt 15 § FL (se avsnitt 7.4).

Det avgörande är, som framgår av lagtexten, om materialet har tillförts ärendet eller inte.

X Xxxxxxxx-Xxxxxxxxx, x. 177, sägs bl.a. följande beträffande vad som ska förstås med att material har tillförts ett ärende: ”När handlingar kommer in till myndigheten från parter eller andra är det uppenbart att materialet tillförs ärendet. Sådana handlingar blir ju i princip att räkna som allmänna handlingar. I dessa fall lär det inte vålla några problem att bestämma partsinsynens gränser … Mot denna bakgrund blir orden ’det som har tillförts ärendet’ att förstå som om lagtexten getts den något längre formuleringen ’det som myndigheten, en part eller någon annan har tillfört ärendet’. Ordet ’tillförts’ är inte

Beredning, Avsnitt 7 83

Pågående ärende

Sekretess och upplysningsplikt

att fatta bokstavligen på det viset att varje handling som faktiskt finns i akten skall anses tillförd ärendet. En part som hos en myndighet begär att få ta del av akten kan således inte göra anspråk på att allt som förvaras i denna utan vidare skall visas upp. Myndigheten kan finna att t.ex. en arbets- promemoria inte har ’tillförts ärendet’ i den mening detta uttryck har i 16 §. I många fall är det med tanke på detta tillrådligt att hålla de handlingar som tillförs ärendet avskilda från annat material. … Även om det således ytterst ligger i myndighetens hand att avgöra om och när en (icke allmän) handling skall tillföras ett ärende, bör det understrykas att ändamålet med 16 § är att garantera parter en så vidsträckt aktinsyn som möjligt. Uppgifter som är av betydelse för ärendets avgörande skall därför alltid tillföras ärendet. Muntliga upplysningar och myndighetens egna iakttagelser av sådant slag skall antecknas och anteckningarna tillföras ärendet

… Likaså skall föremål som har betydelse för avgörandet tillföras ärendet.”

Rätten till partsinsyn torde, enligt prop. 1979/80:2 Del A,

s. 335, endast gälla pågående ärende. Detta hindrar emellertid inte att en rätt till partsinsyn enligt praxis har ansetts föreligga i inte ringa omfattning även sedan ett ärende har avslutats (se exempelvis RÅ 1982 Ab 260, RÅ 1989 not. 124, RÅ 1995 ref. 28 och RÅ 2001 ref. 27).

Rätten att ta del av uppgifter begränsas enligt 16 § FL av reglerna i 10 kap. 3 § OSL. En myndighet har således rätt att vägra lämna ut uppgifter till part om det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretess- belagd uppgift inte röjs.

Det ska observeras att huvudregeln i 10 kap. 3 § första stycket OSL är att sekretess inte hindrar part att ta del av handlingarna i ett ärende. När en myndighet vägrar att lämna ut uppgifter till part måste myndigheten på annat sätt upplysa parten om vad materialet innehåller i den mån det behövs för att han ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Om denna upplys- ningsskyldighet ska fullgöras muntligt eller skriftligt måste avgöras av myndigheten allt efter omständigheterna i det enskilda fallet. Sekretess till skydd för parten hindrar enligt 10 kap. 3 § andra stycket OSL aldrig denne att ta del av beslut i ärendet.

84 Beredning, Avsnitt 7

Reglerna om partsinsyn eller TF:s regler

I rättsfallet RÅ 1992 ref. 9 behandlas frågan om på vilket sätt en part – ett bolag – hade rätt att hos dåvarande skattemyndighet ta del av uppgifter i tre förhandsbesked som åberopats vid en taxeringsrevision hos bolaget. I målet anförde Regeringsrätten bl.a. följande: ”För att bolaget skall kunna ta till vara sin rätt är det … väsentligt att bolaget ges möjlighet att bedöma på vad sätt förutsättningarna i de åberopade förhands- beskeden överensstämmer med dem som gäller i bolagets fall. Skattemyndigheten har tillhandahållit bolaget två av förhands- beskeden i avidentifierat skick och vidare vissa uppgifter om dessa och det tredje förhandsbeskedet. De uppgifter som på det sättet tillställts bolaget ger en klar bild av omständigheterna och ställningstagandena i de tre ärendena. Skattemyndigheten får därför anses härigenom ha tillgodosett bolagets behov av upplysning om det sekretessbelagda materialets innehåll.”

I rättsfallet RÅ 2000 not. 197 var omständigheterna de att en dåvarande skattemyndighet, med åberopande av dåvarande 7 kap. 15 § SekrL (nuvarande 22 kap. 1 § OSL), avslog en persons begäran om att få ta del av adressuppgifter rörande hans barn. Personen överklagade skattemyndighetens beslut till kammarrätten och begärde att hos domstolen få ta del av de aktuella handlingarna. Kammarrätten uppfattade framställningen som en begäran om att få ta del av allmänna handlingar och avslog begäran med motiveringen att handlingarna omfattades av sekretess enligt dåvarande 7 kap. 15 § SekrL (nuvarande 22 kap. 1 § OSL). Personen överklagade kammarrättens beslut. Regeringsrätten ansåg att de begärda handlingarna innehöll sakuppgifter som var av betydelse för bedömningen i kammar- rättens mål och att de därför måste anses ha tillförts målet. Med anledning därav utgjorde framställningen en begäran från part om att med stöd av 43 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, få ta del av handlingar som tillförts målet och inte en fram- ställning om att med stöd av 2 kap. TF få ta del av allmänna handlingar. Enligt Regeringsrättens uppfattning skulle därför frågan om hinder förelåg att lämna ut handlingarna ha prövats enligt bestämmelserna i dåvarande 14 kap. 5 § SekrL (nuvarande 10 kap. 3 § OSL) och inte enligt dåvarande 7 kap. 15 § samma lag (nuvarande 22 kap. 1 § OSL).

I ärendet 2003/04:JO1 s. 389 behandlade JO en försäkrings- kassas handläggning av en parts begäran att få ta del av hand- lingarna i sin akt. JO anförde bl.a. följande: ”Rätten för part att ta del av material i sitt ärende följer …, såvitt gäller allmänna handlingar som inte skall hållas hemliga, redan av TF:s regler

Beredning, Avsnitt 7 85

Kommunika- tionsplikt

Undantag

om allmänna handlingars offentlighet. Reglerna om partsinsyn omfattar emellertid även handlingar som ännu inte nått det stadium i handläggningen då de blir att anse som allmänna handlingar. De omfattar enligt huvudregeln även hemliga handlingar. Dessutom avser de utredningsmaterial av annat slag än handlingar. … Vilket regelsystem som skall tillämpas får avgöras utifrån den framställning som den enskilde har gjort. I det fall någon åberopat sin ställning som part som grund för att få ta del av en handling finns inget krav på att framställningen skall behandlas genast eller någon möjlighet till formliga avslagsbeslut. Däremot skall framställningen handläggas i enlighet med de allmänna regler som gäller för myndigheternas serviceskyldighet och ärendehandläggning (se 4 och 7 §§ FL). … Oavsett vilket regelsystem som skall tilläm- pas skall myndigheten behandla en framställning om att få kopior av handlingar skyndsamt. Enbart det förhållandet att den som gjort framställningen är part i ärendet är givetvis inte skäl att ansökan skall behandlas med mindre skyndsamhet än om han inte är part.”

I 17 § FL regleras myndigheternas s.k. kommunikationsplikt. Tillsammans med bestämmelserna om partsinsyn i 16 § FL utgör stadgandena några av förvaltningslagens viktigaste garantier för den enskildes rättsskydd i förvaltningsärenden.

Huvudregeln i 17 § första stycket FL är att ett ärende inte får avgöras utan att part (se avsnitt 5.1) har underrättats om det utredningsmaterial som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över det. Kravet på kommunikation gäller endast beslut som innebär att ett ärende avgörs. Till dessa beslut räknas även beslut om avvisning och avskrivning (se avsnitt 8.2). En ytterligare förutsättning för att krav på kommunikation ska föreligga är att ärendet avser myndighetsutövning (se avsnitt 4.3) mot någon enskild.

Kommunikationsplikten är inte ovillkorlig. I 17 § första stycket FL anges situationer då en myndighet får avgöra ett ärende utan att kommunikation har skett. I punkt 1 nämnda bestämmelse anges att skyldighet att kommunicera inte gäller då åtgärden är uppenbart obehövlig, t.ex. då avgörandet inte ”går parten emot” eller då uppgiften saknar betydelse.

Att uppgifter som part förväntas känna till inte behöver kommuniceras framgår av prop. 1971:30 Del 2, s. 468, där det sägs bl.a. följande: ”Skulle det material som tillförts ett ärende

86 Beredning, Avsnitt 7

Underrättelseform

genom annan än parten själv enbart bestå av uppgifter om sådana faktiska förhållanden som part kan förväntas ha kännedom om, t.ex. upplysningar om partens födelsetid, civil- stånd e.d., torde det i allmänhet framstå som uppenbart obehövligt att kommunicera uppgifterna med parten.”

Kommunikation behöver enligt 17 § första stycket punkt 2 FL inte heller ske ”om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forsknings- bidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande”.

Av 17 § första stycket punkt 3 FL framgår att ett ärende får avgöras utan att kommunicering har skett även i den situationen att ”det kan befaras att det annars skulle bli avse- värt svårare att genomföra beslutet i ärendet”. Kommunikation erfordras således inte i ärenden där beslutet för att få avsedd effekt måste komma överraskande. Exempelvis kan kommuni- cering med stöd av denna punkt underlåtas då beslut ska fattas om förbud att lämna landet eller då fråga är om beslut om beslag, ransonering eller inspektion.

Kommunikation kan slutligen, enligt 17 § första stycket punkt 4 FL, underlåtas då avgörandet inte kan uppskjutas, dvs. då det föreligger fara i dröjsmål. Sålunda får kommunikation inte uppehålla ett ärende när ett snabbt avgörande fordras för att t.ex. avvärja ett hot mot liv, hälsa eller egendom.

Allt efter förhållandena får underrättelse ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning (se avsnitt 9.1.2) eller på något annat sätt (17 § andra stycket FL). Myndigheterna har alltså möjlighet att välja en enklare och billigare delgivningsform än enligt delgivningslagen. När det gäller att bedöma vilken form som är lämpligast bör myndigheten beakta den allmänna principen om snabb och enkel handläggning i 7 § FL (se avsnitt 3.4).

Hänsyn bör vidare tas till det intresse som kan föreligga av att i det särskilda fallet få klarhet i om parten har nåtts av under- rättelsen. Enligt prop. 1985/86:80, s. 67, bör de uttalanden på denna punkt som gjordes i prop. 1971:30 Del 2, s. 703, vara vägledande. I sistnämnda proposition anförde föredraganden bl.a. följande: ”… huvudregeln om myndighets kommuni- kationsplikt är att fatta så, att det i princip skall krävas att part nåtts av underrättelsen om utredningsmaterialet. … Regeln innebär emellertid inte något krav på att full bevisning alltid måste föreligga om att underrättelsen verkligen kommit parten

Beredning, Avsnitt 7 87

Sekretess

Förhållandet mellan 16 och

17 §§ FL

Underlåten kommunikation

till handa för att ett ärende skall få avgöras. Myndigheten måste i förhållandevis stor utsträckning vara berättigad att utgå från att parten nåtts av försändelse som tillställts honom med posten i vanligt brev. Det ankommer på myndigheten att bedöma i vad mån särskild undersökning skall företas för att med säkerhet kunna konstatera att part nåtts av försändelsen. Det ligger i sakens natur att det härvidlag emellanåt kan fram- stå som mest praktiskt att redan från början använda sig av någon av de delgivningsmetoder som föreskrivs i delgivnings- lagen …”

Som framgår av sistnämnda propositionsuttalande bör myndig- heten normalt kunna utgå från att en underrättelse som har tillställts en part i ett vanligt brev och som inte har kommit i retur har nått parten. Har emellertid försändelsen kommit i retur har myndigheten inte uppfyllt kommunikationskravet. I sådana fall måste myndigheten försöka utreda hur parten kan nås med underrättelsen.

Enligt prop. 1985/86:80, s. 67, syftar uttrycket ”på något annat sätt” i 17 § andra stycket FL ”bl.a. på det fallet att myndig- heten passar på att, utan att överlämna materialet, visa detta för parten i samband med att denne besöker myndigheten av någon annan anledning”. Det understryks dock att denna form av underrättelse bör användas med försiktighet och att kravet på säkerhet inte får eftersättas.

Enligt 17 § tredje stycket FL gäller myndighetens under- rättelseskyldighet med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL. Vid tillämpningen av detta stadgande ska samma bedömningar göras som har behandlats ovan i detta avsnitt beträffande 16 § FL.

Förhållandet mellan 16 och 17 §§ FL kan beskrivas på följande sätt. 16 § behandlar parts rätt att på begäran få ta del av det som har tillförts ett ärende medan 17 § reglerar myndighets skyldighet att oberoende av begäran underrätta part om nämnda material. Det ska observeras att någon motsvarighet till de ovan behandlade undantagen från kommunikations- skyldigheten som finns i 17 § första stycket inte finns i 16 §.

Om en myndighet har underlåtit att följa förvaltningslagens regler om kommunikation har beslutet i ärendet inte tillkommit i laga ordning. Vid överklagande av beslutet kan då den högre instansen, beroende på föreliggande omständigheter, komma att upphäva beslutet eller att återförvisa ärendet för ny behandling.

88 Beredning, Avsnitt 7

Lagregleringen

Rätt att förelägga med vite

Tidpunkt

Innehållet

Adressater

Vitesbeloppet

7.6 Vite

De allmänna reglerna om vite finns i lagen (1985:206) om viten (viteslagen). Bestämmelser om vite finns även i special- lagstiftning. Av 1 § andra stycket viteslagen framgår att lagen inte ska tillämpas om det finns avvikande bestämmelser i andra författningar.

För att en myndighet ska ha rätt att förelägga med vite krävs enligt 1 § första stycket viteslagen uttryckligt stöd i författ- ningsbestämmelse. Bemyndigande att förena ett föreläggande med vite återfinns inte i viteslagen utan i specialförfattningar.

Om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vid- ta en viss åtgärd, ska det enligt 2 § viteslagen av föreläggandet framgå vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden ska vidtas.

Utöver uppgift om vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist den åtgärd som avses i föreläggandet ska vidtas ska föreläggandet innehålla uppgift om

− namnet på den förelagde (adressaten)

− vilken åtgärd adressaten ska företa eller förbjuds att företa

− hur åtgärden ska fullgöras

− vitesbeloppets storlek.

Ett vitesföreläggande ska enligt 2 § första stycket viteslagen vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer. För att ett vitesföreläggande ska få riktas till någon måste denne enligt bestämmelsens andra stycke ha faktisk och rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Vid föreläggande mot juridiska personer kan myndigheten välja mellan att rikta före- läggandet mot den juridiska personen som sådan eller mot någon som företräder den juridiska personen, t.ex. styrelse- ledamot, eller mot såväl den juridiska personen som före- trädaren.

När vite föreläggs ska det enligt 3 § viteslagen fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa föreläggandet. Om vite före- läggs flera personer gemensamt, ska ett särskilt belopp fast- ställas för var och en av dem. Något s.k. solidariskt vitesansvar får således inte förekomma.

Beredning, Avsnitt 7 89

Löpande vite

Utdömande av vite

Ett vite ska normalt fastställas till ett bestämt belopp. Om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna får emellertid enligt 4 § första stycket viteslagen s.k. löpande vite föreläggas. Vitet bestäms då till ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts eller, om det är fråga om en återkommande förpliktelse, för varje gång adressaten underlåter att fullgöra denna.

En fråga som uppkommer i detta sammanhang är om någon kan föreläggas med löpande vite att komma in med deklara- tioner avseende framtida perioder för vilka sådan skyldighet ännu inte har inträffat. Eftersom förpliktelse att inge deklarationer i detta fall ännu inte har uppkommit, och kanske inte heller kommer att uppkomma, är rekvisitet ”underlåter att fullgöra denna”, dvs. den återkommande förpliktelsen, inte uppfyllt. Det får därför anses att det inte är möjligt att före- lägga någon vid vite att komma in med deklarationer när deklarationstidpunkten ännu inte har inträffat.

Med stöd av bestämmelsens andra menings första led – ”Vitet bestäms då till ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts …” – bör löpande vite däremot kunna användas på så sätt att ett föreläggande avseende t.ex. en viss mervärdesskatteperiod utformas så att vite utgår för varje tidsfrist om exempelvis två veckor som skattedeklaration inte kommer in.

Ett exempel på en återkommande förpliktelse där löpande vite enligt bestämmelsens andra menings andra led – ”Vitet bestäms då till ett visst belopp …, om föreläggandet avser en återkommande förpliktelse, för varje gång adressaten under- låter att fullgöra denna.” – skulle kunna användas är när det i en dom sägs att den förälder som inte är vårdnadshavare har umgängesrätt med sina barn exempelvis varannan helg.

Frågor om utdömande av vite prövas enligt 6 § första stycket viteslagen av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet. Behörig länsrätt att pröva frågor om utdömande av vite är enligt bestämmelsen länsrätten i det län där den ansökande myndigheten är belägen. Detta gäller om inget annat föreskrivs i tillämplig specialförfattning (jfr 1 § andra stycket viteslagen).

I bl.a. följande bestämmelser finns föreskrifter, som således gäller i stället för 6 § viteslagen, om att utdömande av vite ska prövas av den länsrätt som är behörig att pröva överklagande av beslut enligt den ifrågavarande lagen:

90 Beredning, Avsnitt 7

Ändamålet har förfallit

Nytt vite

Delgivning

Dödsfall

− 18 kap. 28 § fastighetstaxeringslagen

− 7 kap. 2 § taxeringslagen

− 37 § folkbokföringslagen (1991:481)

− 23 kap. 2 § skattebetalningslagen.

Vidare kan nämnas att det i 17 kap. 8 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter föreskrivs att fråga om utdömande av vite ska prövas av den länsrätt som är behörig att pröva överklagande enligt 22 kap. 1 a–1 c §§ skattebetal- ningslagen.

Enligt 9 § första stycket viteslagen ska vitet inte dömas ut om ändamålet med vitet har förlorat sin betydelse. En sådan situation kan exempelvis vara att adressaten inte efterkommer ett föreläggande att komma in med en handling men myndigheten från annat håll ändå får tillgång till handlingen eller kopia av den.

När vite har förelagts får enligt 2 § tredje stycket viteslagen nytt vite mot adressaten i samma sak inte föreläggas förrän det tidigare föreläggandet vunnit laga kraft.

Om beslutet att förelägga med vite inte är överklagbart medför bestämmelsen att det i princip är möjligt att när som helst utfärda ett nytt vitesföreläggande. Beslut om föreläggande med vite är enligt bl.a. följande bestämmelser inte överklagbart:

− 21 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen

− 6 kap. 2 § taxeringslagen

− 39 § folkbokföringslagen

− 22 kap. 2 § skattebetalningslagen

− 19 kap. 3 § lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter.

I 2 § fjärde stycket viteslagen stadgas att ett föreläggande med vite ska delges. Det innebär att delgivning ska ske i enlighet med reglerna i delgivningslagen, se avsnitt 9.1.2.

Av RÅ 1984 1:7 framgår att ett vite bortfaller om den som har att erlägga vitet avlidit innan beslutet om utdömande av vitet har vunnit laga kraft.

Beslut, Avsnitt 8 91

8 Beslut

Myndighets- förordningen

Muntlig redovisning

Innehåll

8.1 Föredragning

8.1.1 Allmänt

Innan ett beslut (se avsnitt 9.1.1) fattas sker ofta en muntlig redogörelse av ett ärende inför den eller de som ska besluta. En sådan redogörelse brukar kallas föredragning och den som utför denna arbetsuppgift brukar kallas föredragande. Före- dragning sker efter ärendets beredning och är speciellt ange- lägen i besvärliga eller omfattande ärenden. En anledning att ha föredragning av ett ärende kan också vara att beslut i ärendet ska fattas av flera.

I myndighetsförordningen, se avsnitt 1.3, finns regler om före- dragning. I 20 § anges att ärenden avgörs efter föredragning men att det i myndighetens arbetsordning (se avsnitt 1.5) eller i särskilda beslut får bestämmas att ärenden som avgörs av någon annan person än myndighetens chef inte behöver före- dras. I 21 § stadgas att det i fråga om varje beslut ska finnas en handling som bl.a. utvisar vem som (när så skett) varit före- dragande.

8.1.2 Föredragningsteknik

En föredragning kan sägas vara en muntlig redovisning av beredningen av ett ärende. Eftersom föredragningen ska mynna ut i att ett beslut fattas måste beslutsfattarna sättas in i ärendet. Alla relevanta omständigheter i ärendet måste därför redovisas. Därutöver måste föredraganden lämna upplysningar om vilka författningar som är tillämpliga och om den praxis inom det aktuella området som eventuellt finns.

Föredragningen utgör ett viktigt moment i beslutsprocessen och det är därför angeläget att den koncentreras till väsentlig- heter. Omständigheter av underordnad betydelse ska således inte belasta framställningen. Det är också viktigt att föredragningen disponeras så att den följer ett logiskt mönster, såväl innehållsmässigt som tidsmässigt.

92 Beslut, Avsnitt 8

Beslut under beredningsstadiet

Interimistiska beslut

Slutliga beslut

Avvisning

I regel är situationen den att föredraganden är den som behärskar ärendet bäst. Många gånger är det till och med så att han är den ende som är insatt i ärendet. Detta ställer stora krav på att föredragningen är korrekt och objektiv. Argument såväl för som emot en viss utgång i ärendet måste således redovisas, jfr vad som sägs om objektivitetsprincipen i avsnitt 1.2.4.

Föredraganden bör i ett tidigt skede, redan före föredragning- en, ha klart för sig vilken utgång i ärendet han anser vara den lämpligaste. Är han föredragande i formell mening, dvs. om han är ansvarig för beslutet eller i vart fall har rätt att anmäla avvikande mening (se avsnitt 8.3), bör han ange vilken ståndpunkt han har intagit i ärendet.

8.2 Olika former av beslut

Beslut brukar delas in i beslut under beredningsstadiet och slutliga beslut varigenom myndigheten skiljer sig från ett ärende.

En typ av beslut under beredningsstadiet är beredningsbeslut, exempelvis beslut att inhämta remiss (se avsnitt 7.2), beslut att handläggning ska vara muntlig (se avsnitt 7.3), beslut om jäv (se avsnitt 7.1) och beslut att avvisa ett ombud eller biträde (se avsnitt 5.2).

Beredningsbeslut kan i regel inte överklagas annat än i sam- band med det slutliga beslutet.

Ett interimistiskt beslut är ett beslut i sak under handläggning- en som meddelas omedelbart och som gäller till dess att annat beslutas eller ett beslut som vunnit laga kraft föreligger.

Ett beslut varigenom en myndighet skiljer sig från ett ärende och alltså för sin del avslutar ärendets handläggning är ett slutligt beslut.

I allmänhet innebär det slutliga beslutet att själva sakfrågan avgörs. Men slutligt beslut kan också innebära att myndigheten skiljer sig från ärendet utan att någon prövning av sakfrågan skett genom att ärendet avvisas, avskrivs eller överlämnas till annan myndighet.

Avvisningsbeslut kan t.ex. fattas då den som överklagar ett ärende inte är saklegitimerad (se avsnitt 10.1) eller då ett överklagande har kommit in efter överklagandetidens utgång (se avsnitt 10.3).

Beslut, Avsnitt 8 93

Avskrivning

Överlämnande

Acklamation

Omröstning

Ett ärende kan avskrivas från vidare handläggning exempelvis om en sökande återkallar sin ansökan eller en klagande åter- kallar sitt överklagande. Andra skäl till att ett ärende avskrivs kan vara att nya omständigheter har inträffat som gör att t.ex. en ansökan inte längre är aktuell eller att sökanden har avlidit. I RÅ 1994 ref. 100 ansågs dock klagandens efterlämnade hustru ha rätt att överta den avlidnes talan.

Exempel på ett förhållande som medför att en ansökan eller ett överklagande ska överlämnas till en annan myndighet utan att sakprövning skett är att ärendet getts in till fel myndighet.

8.3 Omröstning och avvikande mening

I 18 § FL regleras hur omröstningen ska gå till i statliga styrelser, nämnder och liknande organ med flera ledamöter. Om något annat inte är föreskrivet ska beslut fattas enligt den

s.k. kollektiva metoden. Denna metod betecknas också som riksdagsmetoden.

Huvudregeln enligt 18 § första stycket FL är att beslut fattas genom s.k. acklamation. Förfarandet kan ske tämligen formlöst (prop. 1985/86:80, s. 68). Ordföranden ska lägga fram de olika förslag till beslut som har väckts under överläggningen. Varje förslag ska läggas fram så att det kan besvaras med antingen ja eller nej. Med ledning av vad ledamöterna svarar eller tidigare har sagt anger ordföranden sedan vilket förslag som enligt hans mening omfattas av flest ledamöter. Detta blir myndighetens beslut om inte någon begär omröstning.

Begärs omröstning ska sådan enligt 18 § andra stycket FL företas. Omröstningen sker öppet, vilket innebär att varje leda- mot måste tala om för de övriga hur han röstar. Röstning med slutna sedlar får inte förekomma annat än med stöd av särskilda föreskrifter. Vid lika röstetal har ordföranden utslags- röst. Lottning får inte användas.

Omröstningen, som naturligtvis ska omfatta samtliga förslag, går till på följande sätt. Det förslag som enligt ordföranden har segrat vid acklamationsförfarandet blir huvudförslag. Mot detta ska ställas ett av motförslagen. Vilket av motförslagen som ska bli motförslag vid huvudomröstningen avgörs genom en särskild omröstning eller, vid behov, flera särskilda omröst- ningar. Motförslagen elimineras då undan för undan på så sätt att två av dem alltid ställs mot varandra. Det motförslag som får flest röster, dvs. enkel majoritet, går vidare till nästa omröstning osv. tills bara ett motförslag återstår för huvud-

94 Beslut, Avsnitt 8

Skyldighet att rösta

Närvaroplikt

Reservation

omröstningen. Det förslag som då vinner blir myndighetens beslut.

I ärenden som avser myndighetsutövning (se avsnitt 4.3) mot någon enskild är enligt 18 § tredje stycket FL varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen skyldig att delta även i avgörandet. Ingen av de närvarande får således helt avstå från att rösta. När flera omröstningar äger rum i samma ärende, vilket sker när fler än två förslag föreligger, är det alltså ett minimikrav att varje ledamot röstar för något av förslagen och deltar i de omröstningar som gäller det förslaget. En ledamot är således inte skyldig att rösta för mer än ett förslag men har rätt att delta även i övriga röstningsomgångar. Förvaltningslagen hindrar inte att ledamöter avstår från att rösta i ärenden som inte avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Lagtextens uttryck ”deltar i den slutliga handläggningen” innebär att ärenden kan avgöras inte bara vid sammanträden utan också t.ex. efter cirkulation av förslag till beslut. I praktiken kan emellertid ett ärende knappast avgöras efter cirkulation i andra fall än då enighet uppnås om utgången.

Ordföranden är enligt 18 § fjärde stycket FL alltid skyldig att rösta när det behövs för att ett ärende ska kunna avgöras, dvs. när ett jämviktsläge annars skulle uppkomma. När omröst- ningen sker i flera omgångar gäller denna skyldighet vid varje röstningsomgång. Skyldigheten gäller oavsett om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild eller inte.

I 18 § FL regleras inte frågan om huruvida närvaroplikt föreligger för ledamöterna i en styrelse e.d. Emellertid ligger det, enligt föredragandens mening (prop. 1985/86:80, s. 33), ”i sakens natur att den som har åtagit sig ett uppdrag i t.ex. en verksstyrelse är skyldig att delta i styrelsesammanträdena utom när han har förhinder”.

En ledamot som deltar i avgörandet i en styrelse, nämnd e.d. har enligt 19 § första stycket FL rätt att reservera sig mot beslutet genom att låta anteckna avvikande (skiljaktig) mening.

Villkoret om deltagande i avgörandet för att reservationsrätt ska föreligga är uppfyllt om ledamoten är närvarande vid beslutssammanträdet och röstar för något av de förslag som blir föremål för omröstning. Även den som är närvarande när ordföranden befäster ett acklamationsbeslut har rätt att reservera sig mot beslutet. Den vanligaste situationen är att reservanten är skiljaktig beträffande själva utgången i målet

Beslut, Avsnitt 8 95

Fritas från ansvar

Föredragande m.fl.

Tidpunkt för reservation

Särskilt yttrande

men ingenting hindrar att en reservation begränsas till enbart beslutsmotiveringen.

För att en förklaring från en ledamot om avvikande mening ska ha verkan som reservation fordras att ledamoten talar om vilken avvikande mening han har.

En reservation är enligt 19 § första stycket FL en förutsättning för att ledamot ska fritas från ansvar för beslutet. Den som inte reserverar sig mot beslutet anses ha biträtt det och blir därigenom medansvarig för det.

Föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet har enligt 19 § andra stycket FL rätt att få avvikande – skiljaktig – mening antecknad. Denna rätt gäller oavsett om det är en eller flera beslutsfattare i ärendet (prop. 1985/86:80, s. 70). I pro- positionen sägs (s. 36), rörande anledningen till att nämnda tjänstemän tillerkänts rätten att få sin avvikande mening antecknad, bl.a. att ”parter och andra kan få värdefull information och vägledning genom att avvikande uppfattningar inom myndigheten dokumenteras och bringas till deras kännedom” och att det i vissa fall också kan ”vara ett mera allmänt intresse” att så sker.

Föredraganden anförde vidare (s. 36 och 70) att han förutsätter att de tjänstemän som har rätt att få sin avvikande mening antecknad använder denna möjlighet med urskillning och åter- hållsamhet. Rätten bör i princip endast användas då ”det ligger i rättssäkerhetens intresse eller då det annars finns särskilda skäl för det”. Slutligen anförde föredraganden att längre utläggningar i möjligaste mån bör undvikas.

Förvaltningslagen behandlar inte frågan om föredragandens m.fl. tjänstemäns beslutsansvar (prop. 1985/86:80, s. 70). Föredragande statsrådet (s. 36) uttalade emellertid att det kan ”hävdas att de befattningshavare som det här gäller inte har något egentligt beslutsansvar”.

Avvikande – skiljaktig – mening ska enligt 19 § tredje stycket FL anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. Om beslutet inte ska ges till känna, ska anmälan göras senast när det får sin slutliga form genom protokollsjustering eller på liknande sätt.

Förvaltningslagen ger inte något utrymme för reservation från en ledamot som biträder majoritetsbeslutet med avseende både på skälen och på själva avgörandet. Vill han tillfoga något till

96 Beslut, Avsnitt 8

Handling

Motivering och underrättelse

Disposition

Emfatiska beslut

utveckling av sin mening får det ske i form av s.k. särskilt yttrande (jfr prop. 1985/86:80, s. 35 f.).

8.4 Utformning av beslut

Av 21 § myndighetsförordningen – se avsnitt 1.3 – framgår att det i fråga om varje myndighetsbeslut ska finnas en handling som utvisar dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit föredragande och vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Undantag från den nämnda bestämmelsen i myndighets- förordningen kan förekomma. För Skatteverkets del, exempel- vis, föreskrivs i 28 § förordningen med instruktion för Skatte- verket att beslut som fattas genom automatiserad behandling endast behöver innehålla uppgift om dagen för beslutet och beslutets innehåll.

I 20 § FL finns bestämmelser om motivering av beslut (se av- snitt 8.5) och i 21 § om underrättelse om beslut (se avsnitt 9.1).

Ett beslut bör delas in i

− själva avgörandet

− sakframställning, dvs. beskrivning av ärendet

− motivering, dvs. skälen för beslutet

− överklagandehänvisning (förutsatt att beslutet kan över- klagas), dvs. underrättelse om hur beslutet kan överklagas (se avsnitt 9.1.1).

Bestämmelser om hur ett beslut ska disponeras saknas i förvaltningslagen. Utgångspunkten måste därför i stället vara vad som får anses vara allmänt vedertaget såvitt avser besluts- skrivning. Därvid gäller bl.a. att avgörandet inte ska redovisas sammanskrivet med sakframställningen och motiveringen. Vidare får inte sådant som hör till motiveringen belasta redo- visningen av avgörandet.

Om avgörandet anges först eller sist i beslutet saknar i princip betydelse. Inom Skatteverket anses emellertid allmänt den s.k. emfatiska beslutsmodellen vara att föredra. Denna innebär att beslutet inleds med själva avgörandet åtföljt av sakframställ- ningen, motiveringen och en eventuell överklagande- hänvisning.

Beslut, Avsnitt 8 97

Utformning

”Tillhanda- hållande- förordningen”

Rättssäkerhet

Skyldighet att motivera

Muntligt beslut

Beslutsskäl

Vid utformningen av ett beslut är det väsentligt att myndig- heterna iakttar bestämmelserna i 7 § FL. En strävan måste således vara att uttrycka sig lättbegripligt och att även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra (se avsnitt 3.4).

I förordningen om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. finns regler som avser domstolars och statliga förvaltningsmyndigheters skyldighet att tillhandahålla beslut och andra handlingar (se avsnitt 1.4).

8.5 Beslutsmotivering

En myndighet är enligt 20 § första stycket FL skyldig att motivera sina beslut om de avser myndighetsutövning (se avsnitt 4.3) mot någon enskild. Denna skyldighet förutsätts skapa garantier för en saklig och omsorgsfull prövning av ärendena och för en enhetlig tillämpning av de regler som ska stärka rättssäkerheten.

Motiveringsskyldigheten gäller ”beslut varigenom en myndig- het avgör ett ärende”, dvs. beslut där sakfrågan avgörs, samt avvisnings- och avskrivningsbeslut (se avsnitt 8.2). Skyldig- heten att ange skälen för ett beslut gäller såväl överklagbara som inte överklagbara beslut.

I princip gäller motiveringsskyldigheten även sådana beslut som med stöd av bestämmelserna i 21 § tredje stycket FL meddelas muntligt (se avsnitt 9.1.1).

Av ett beslut bör framgå vad som har hänt i ett ärende och varför utgången har blivit som den har blivit. Det har stor betydelse för den enskilde att skälen för beslutet redovisas kortfattat och lättbegripligt (se avsnitt 3.4). Motiveringen bör endast innehålla de omständigheter som varit avgörande för myndighetens beslut. Enklare rutinbeslut kan ofta ges en enklare motivering. När det gäller beslut som är av stor vikt och på ett mera påtagligt sätt ingriper i den enskildes liv måste det ställas större krav på en utförlig motivering. Detta uttrycks x Xxxxxxxx-Xxxxxxxxx, s. 228, på följande sätt: ”Medan en beslutsmotivering i okomplicerade ärenden kan lämnas i några korta meningar, kan den i invecklade fall behöva göras mer utförlig.”

Föredraganden anförde i prop. 1971:30 Del 2, s. 493, bl.a. att ”förvaltningslagen i princip inte uppställer något krav på att förvaltningsmyndigheternas beslut skall innehålla detaljerade

98 Beslut, Avsnitt 8

JO:s synpunkter rörande besluts- motivering

redogörelser för sakförhållandena i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligen av myndigheten”. Han fortsatte: ”Det är – som arbetsgruppen uttrycker det – ’de springande punkterna’ som skall komma fram i motiveringen. Denna torde därför i ett stort antal fall kunna göras kort.”

X Xxxxxxxx-Xxxxxxxxx, s. 228, sägs bl.a. följande beträffande vad som ska förstås med uttrycket ”de springande punkterna”: ”Det är … hjärtpunkterna i skälen som skall redovisas i beslutet – de må avse faktabedömning, rättstillämpning eller användning av skönsbefogenheter. Man kan visserligen inte begära att förvaltningsmyndigheternas beslut skall efterlikna domstolarnas domar. Men beslutet måste göra det begripligt för parten vilka faktiska förhållanden som är avgörande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat på de punkter där meningarna kan gå isär.”

JO har i ett beslut, som rörde ett bouppteckningsärende, den 26 november 2003, dnr 2797–2002, utvecklat sin syn på hur en beslutsmotivering bör utformas.

JO anförde i beslutet bl.a. följande: ”Enligt 20 § första stycket förvaltningslagen (1986:223) skall, med vissa här inte aktuella undantag, ett beslut genom vilket en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. … Denna föreskrift innebär att myndigheterna skall utforma sina beslut på ett sådant sätt att den enskilde kan förstå vilka motiv som ligger till grund för myndighetens ställningstagande. Ett grund- läggande krav är att myndigheterna i sina beslut anger vilka föreskrifter som de har tillämpat. Detta kan ske genom att myndigheten anger numret på de paragrafer som är tillämpliga och författningarnas namn och nummer i den författnings- samling där de har kungjorts. Oftast är dock detta inte till- räckligt. Myndigheten måste normalt också redogöra för innehållet i föreskriften och förklara vilken betydelse den har för bedömningen av ärendet. … Det är med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet viktigt att myndigheterna utformar sina beslut på ett sådant sätt att den enskilde kan förstå hur myndig- heten har resonerat. Först om den enskilde förstår beslutet kan ju han eller hon ta ställning till om detta bör överklagas. Det är också viktigt med hänsyn till allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Detta är i sin tur en förutsättning för en öppen och fri diskussion om denna verksamhet. … Jag anser att skattemyndigheten i sitt beslut den … inte angav

Beslut, Avsnitt 8 99

Skönsmässiga avgöranden

Undantag

skälen för sitt ställningstagande till gåvobrevets giltighet på ett tillräckligt klart och utförligt sätt. Denna brist avhjälps inte av det faktum att myndigheten i ett brev till … en månad senare lämnade en mer utförlig motivering till beslutet. Inte heller har det betydelse att myndigheten under handläggningen informe- rade Fonus, som gett in bouppteckningen, om bristerna i utformningen av gåvobrevet.”

Även om beslutet grundar sig på rimlighets- eller skälighets- avgöranden finns det i regel objektiva faktorer som varit avgörande för utgången i ärendet. Sådana faktorer bör redo- visas i beslutsmotiveringen trots att beslutet i princip är att karakterisera som ett skönsmässigt avgörande.

I vissa fall får enligt 20 § första stycket FL skälen för ett beslut utelämnas helt eller delvis. Sålunda behöver ett beslut inte motiveras om det inte går emot någon part (se avsnitt 5.1) eller om det av annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen för beslutet. Med stöd av det sistnämnda undantaget bör exempelvis en högre instans kunna underlåta att lämna en egen motivering när den inte finner skäl att ändra ett över- klagat och tillfredsställande motiverat beslut (prop. 1971:30 Del 2, s. 493).

Vidare får skälen för ett beslut helt eller delvis utelämnas om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbild- ning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart.

Undantag från motiveringsskyldigheten gäller också om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande att skälen för beslutet utelämnas helt eller delvis.

Motivering får utelämnas även i det fallet att ”ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen”. Regeln syftar på sådana situationer då det krävs ett snabbt ingripande av myndigheten och tiden är för knapp för att myndigheten ska hinna formulera skälen för beslutet. Det ska observeras att bara det förhållandet att myndigheten har en stor arbetsbelastning inte utgör skäl för att underlåta att lämna en beslutsmotivering (prop. 1971:30 Del 2, s. 494).

Slutligen gäller att beslutsmotivering kan utelämnas i norm- beslutsärenden, dvs. beslut som avser föreskrifter till allmän efterrättelse, som handläggs i första instans. I 20 § första