LESSEBO KOMMUN 2021-02-18
Lekmannarevisorer
Till
Styrelsen för Lessebohus AB Kommunfullmäktige för kännedom
Granskning av upphandling
EY har fått i uppdrag av lekmannarevisorerna att genomföra en granskning med syfte att granska hur Xxxxxxxxxx AB följer Lagen om offentlig upphandling (LOU).
Den sammanfattande bedömningen är att Xxxxxxxxxx AB delvis har säkerställt att det finns följsamhet till lagen om offentlig upphandling.
Utifrån granskningsresultatet ger vi följande rekommendationer till styrelsen för Xxxxxxxxxx AB:
⯈ Säkerställa att upphandlingar och inköp genomförs och dokumenteras i enlighet med lagstiftningen och kommunens upphandlingspolicy
⯈ Anta riktlinjer för direktupphandling för bolaget
⯈ Genomföra systematisk uppföljning av tecknade avtal
Lekmannarevisorerna överlämnar härmed granskningsrapporten till styrelsen för Xxxxxxxxxx AB och önskar svar på rapportens rekommendationer samt vilka åtgärder som planeras att vidtas. Svar önskas senast 2021-04-29.
För Lekmannarevisorerna
Xxxxx Xxxxxxx Xxx-Xxxxxx Xxxxxxxxx
Lekmannarevisor Lekmannarevisorssuppleant
Granskning av upphandling Lessebohus AB
Lessebo kommun
Xxxxxx Xxxxx och Xxxxx Xxxxx 18 februari 2021
Sida 1
Forts. bakgrund
Kommunens helägda bolag ska följa såväl LOU som Lessebos kommuns upphandlingspolicy. Policyn ska tillämpas vid alla inköp och upphandlingar och innefattar köp av varor, tjänster och entreprenad samt hyra och leasing.
Kommunrevisionen i Lessebo kommun har i sin risk- och väsentlighetsanalys och revisionsplan 2020 valt att granska om de kommunala bolagen följer Lagen om offentlig upphandling (LOU).
Bakgrund
Lagen om offentlig upphandling (LOU) gäller för all offentlig upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader som inte omfattas av någon annan upphandlingslag eller av något specifikt undantag som gäller i den enskilda upphandlingen. Lagen bygger på fem principer:
► Principen om icke-diskriminering
► Principen om likabehandling
► Principen om transparens
► Proportionalitetsprincipen
► Principen om ömsesidigt erkännande
Syfte och frågeställningar
Granskningen syftar till att granska hur AB Lessebohus följer Lagen om offentlig upphandling (LOU).
I granskningen ska följande revisionsfrågor besvaras:
► Har bolagen säkerställt att upphandlingarna har genomförts i enlighet med Lagen om offentlig upphandling (LOU)?
► Finns det tillräckliga rutiner som säkerställer en tillräcklig
upphandlingsprocess?
De som tillämpar XXX kallas upphandlande myndigheter. Erfarenheter visar att efterlevnaden av lagen om offentlig upphandling är förenad med ett antal svårigheter för de upphandlande myndigheterna som har att följa lagen. Ett återkommande mönster är att de upphandlande myndigheterna oftast har riktlinjer/rutiner/tillräckliga kunskaper och stöd i form av IT-verktyg eller motsvarande på central nivå i kommunen, motsvarande stöd finns inte alltid i de av kommunen ägda bolagen. Även om organisationen är byggd för att bolagen ska avropa kommunens upphandlingsstöd, sker detta inte alltid. Statskontoret har i en utredning pekat på just kommunala bolag som högriskorganisationer kopplade till bl.a. offentlig upphandling.
Metod
I granskningen genomfördes dokumentstudier och intervjuer med ansvariga hos bolagen. För att verifiera hur väl bolaget förhåller sig till upphandlingsregelverket granskades tre stickprov för perioden 2019-2020.
Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att sakgranska rapporten. Granskningen är genomförd mellan november 2020- februari 2021.
Dokumentstudier Intervjuer
Stickprov
Granskningen avser Lessebohus AB
Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i
granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar.
Kommunallagen
Kommunstyrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter. Styrelsen ska även ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet (6 kap. 1 §).
Nämnderna ansvarar för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten (6 kap. 6 §).
Aktiebolagslagen
Styrelsen ska svara för bolagets organisation och förvaltningen av
bolagets angelägenheter (8 kap. 4 §)
Lagen om offentlig upphandling (2016:1145)
Lagen om offentlig upphandling (LOU) reglerar inköp och upphandlingar inom offentlig verksamhet. De grundläggande principerna i lagstiftningen är att offentlig verksamhet, vid upphandling, ska behandla leverantörer på bl.a. ett likvärdigt, icke-diskriminerande och öppet sätt. Sedan 1 januari 2017 är det obligatoriskt att kommunicera elektroniskt vid upphandlingar.
Myndigheten ska i något av upphandlingsdokumenten ange den grund för utvärdering av anbud som den avser att använda. Europeiska kommissionen beslutade under 2019 om nya tröskelvärden som gäller från och med 1 januari 2020. Dessa påverkar direktupphandlingsgränsen som beräknas som en procentsats av tröskelvärdena. Gränsvärdena för direktupphandling gäller oavsett om upphandlingen avser varor, tjänster eller byggentreprenader. För s.k. välfärdstjänster gäller dock andra gränser för undantag från annonseringsskyldigheten (motsvarande direktupphandlingsgräns). Från och med 1 januari 2020 är direktupphandlingsgränsen 615 312 exklusive moms. Vid direktupphandling ska den upphandlande myndigheten anteckna skäl för direktupphandling och annat av betydelse, om upphandlingens värde överstiger 100 000 kronor. Myndigheten ska ha riktlinjer för direktupphandling.
Den upphandlande myndigheten ska tilldela den leverantör ett kontrakt, vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten. Anbudet ska utvärderas på någon av följande grunder:
• Bästa förhållandet mellan pris och kvalitet
• Kostnad
• Pris
Upphandlingspolicy för Lessebo kommun
Policyn är antagen av kommunfullmäktige 2015-04-27 och senast reviderad 2017-02-20 och gäller även för kommunens helägda bolag.
Lessebo kommuns upphandlingspolicy med tillhörande riktlinjer utgör ett komplement till lagstiftning och andra styrande dokument som reglerar offentlig upphandling.
Upphandlingspolicyn gäller vid alla inköp och upphandlingar och innefattar köp av varor, tjänster och entreprenad samt hyra och leasing. Policyn är ett instrument i processen för att nå kommunens vision, värdegrunder, uppsatta mål, policys och riktlinjer.
Det framgår att inköpssamverkan med andra kommuner, myndigheter eller samverkansgrupper bör utnyttjas där affärsmässiga fördelar kan uppnås.
Kommunen tecknar i första hand ramavtal. Alla beställare i kommunen har en skyldighet att följa gällande avtal/ramavtal.
Direktupphandling kan ske i enstaka fall då ramavtal saknas. Kriterier som ska uppfyllas är ”lågt värde” eller ”synnerliga skäl”. Antagna riktlinjer för direktupphandling ska alltid följas gällande beloppsgränser, förfrågan och dokumentationsplikt.
I riktlinjerna finns anvisningar för hur direktupphandling ska genomföras och gäller för de helägda kommunala bolagen. Till riktlinjen finns även en blankett för dokumentation av direktupphandling.
Huvudregeln är att det endast är tillåtet att direktupphandla om följande punkter är uppfyllda:
• det saknas avtal/ramavtal för det som ska köpas,
• direktupphandlingens värde inte överstiger beloppsgränsen för direktupphandling
• Det sammanlagda värdet av den direktupphandling som ska genomföras och de inköp av varor/tjänster av samma slag som gjorts i kommunen tidigare under året inte överstiger beloppsgränsen för direktupphandling
Om direktupphandlingens värde är över 100 000 kr:
• Ska, om möjligt, minst tre leverantörer bjudas in att lämna offert. Undantag från regeln ska motiveras skriftligen.
• Skriftlig avtal ska tecknas.
• Direktupphandlingen ska dokumenteras i ”blankett för dokumentation av direktupphandling”
Attestplan
Ordförande för bolaget har beslutat om en attestplan som reviderades senast 2019-01-26.
I attestplanen finns en beskrivning av befogenhetsfördelning avseende beställning av varor och tjänster samt attest av fakturor.
• Beställningsrätt, innebär befogenhet att beställa varor och tjänster inom angivet ansvarområde och inom gällande handlingsramar (budget, allmänna föreskrifter, företagspolicy etc). Beställningsrätt kan vara obegränsad eller gälla viss beloppsgräns. Innan beställning görs ankommer på beställningsberättigad att förvissa sig om att upphandling sker i enlighet med gällande bestämmelser, XXX.
• Mottagningsattesträtt, innebär befogenhet att inom angivet ansvarsområde mottagningsattestera faktura som avser vara eller tjänst som upphandlats av beställningsberättigad eller baseras på gällande leveransavtal. Mottagningsattesträtt kan vara obegränsad eller gälla inom viss beloppsgräns.
• Konteringsrätt, innebär en rätt att sätta kontering på fakturan, att bestämma på vilka kostnadsslag kostnaden ska gå.
• Beslutsattest, innebär ett slutligt godkännande av betalningsunderlaget, så att utbetalning kan ske. Med beslutsattest följer också ett övergripande ansvar för den ekonomiska transaktionen. Beslutsattestanten intygar genom sin attest:
o att samtliga kontrollmoment har genomförts
o att utgiften är förenligt med verksamheten
o att kostnaden ryms inom befintliga medel
Inköpsvolym
För perioden 1 januari 2019 till 31 december 2019 köpte bolaget totalt in varor och tjänster för 82 781 810 SEK exkl. moms.
För perioden 1 januari till 31 juli 2020 köpte bolaget totalt in varor och tjänster för 65
830 957 SEK exkl. moms.
• Bolaget följer kommunens upphandlingspolicy och riktlinjer, bolaget har därmed egna riktlinjer/rutiner som avser upphandlingsområdet. Upplevelsen är att det finns god kännedom om kommunens policy och riktlinjer.
• Det finns en attestplan inom bolaget som reglerar vilka som har rätt att genomföra upphandling/inköp och till vilket belopp. Av intervjuer framgår att attestplanen utgör kontroll och uppföljning av bolagens avtal, genom att samtliga fakturor mottagningsattesteras. Alla attestanter i kedjan har skyldighet att reagera och säkerställa att beloppet överensstämmer med avtalet. I samband med attestering sker enligt uppgift kontroll av beställning, pris, villkor, m.m. Om misstanke föreligger gällande felaktig fakturering sker enligt uppgift kontroll av VD.
• Upplevelsen är att det finns en nära dialog och samarbete med kommunens upphandlingschef och medarbetare som arbetar med upphandling/inköp. Det förekommer att bolaget genomför gemensamma upphandlingar tillsammans med kommunen, på initiativ av såväl bolag som kommunen.
• Det finns ingen avtalsdatabas eller något IT-stöd för bolagets upphandlingar. Avtal som
tecknas förvaras i pärmar i ett låst rum som alla anställda på kontoret har tillgång till.
• Bolaget kan avropa från ramavtal som finns inom Husbyggnadsvaror HBV förening. Det framgår att HBV besöker bolaget årligen och informerar om exempelvis nyheter och nya avtal. Upplevelsen är att det finns ett bra samarbete med representanterna från HBV.
• Vid styrelsesammanträdet 2020-09-30 redovisade VD ett förslag till internkontrollplan. Styrelsen beslutade om internkontrollplan 2021 i samband med sammanträdet 2020- 12-10. I internkontrollplanen finns ett kontrollmoment som berör upphandling och inköp:
• Granska att gällande inköpsavtal följs och att Lagen om offentlig upphandling (LOU) följs. Avtalstrohet mot ramavtal.
Kontrollmomentet ska ske genom stickprov av respektive avdelningschef. Inom ramen för granskningen framkom vidare att internkontrollplan för tidigare år inte har tagits fram, med undantag för år 2017. I internkontrollplanen för 2017 fanns inget kontrollmoment som berörde upphandling och inköp.
Över direktupphandlingsgränsen | |||||||
Leverantör | Fakturerat | Annonsering | Förfrågnings underlag | Protokolls- öppning | Anbuds- utvärdering | Tilldelnings- beslut | Avtal |
JSB | 1 665 617 (2019) | Ja | Ja | Ja, underteck- nad av två | Ja | Ja | Ja, xxxxxxxxxx är underteckna d av samhällsbyg gnadschef. Avtalsförläng ningen är underskriven av VD för Lessebohus. |
Kommentarer: Entreprenadavtal | |||||||
Xxxxxxxx Xxxx AB | 8 669 892 (2020) | Ja | Ja, underteck- nad av två | Ensam anbudsgivare | Ja | Ja | Ja |
Kommentarer: Entreprenadavtal | |||||||
Under direktupphandlingsgränsen | |||||||
Leverantör | Fakturerat | Minst 3 leverantörer har tillfrågats | Avtal | ||||
ActionP | 222 500 (2020) | Nej | Nej | ||||
Kommentar: Endast offert finns | |||||||
Den sammanfattande bedömningen är att Lessebohus delvis har säkerställt att det finns följsamhet till lagen om
offentlig upphandling.
Enligt lagen om offentlig upphandling ska bolaget anta riktlinjer för direktupphandling. Granskningen visar att bolaget tillämpar Lessebo kommuns riktlinjer för direktupphandling och att bolagssepcifika riktlinjer saknas. Vår bedömning är att bolaget bör anta riktlinjer för direktupphandling.
Bedömningen är att nuvarande kontroller vid attester och stickprovskontroller vid förekommande anledning inte är tillräckliga för att säkerställa en tillräcklig uppföljning av avtalstrohet och kontroll av upphandlingsprocessen. Vi ser positivt på att det i internkontrollplanen för 2021 finns kontrollmoment som berör avtalstrohet.
Genomförd stickprovskontroll i nuvarande granskning visar att det finns brister i följsamheten av lagen om offentlig upphandling och kommunens riktlinjer avseende direktupphandling. För stickprovskontroller avseende upphandling över direktupphandlingsgränsen har inga avvikelser noterats.
Svar på revisionsfrågor
► Har bolagen säkerställt att upphandlingarna har genomförts i enlighet med Lagen om offentlig upphandling (LOU)?
Delvis.
Genomförd stickprovskontroll visar att det finns brister i följsamheten av lagen om offentlig upphandling och kommunens riktlinjer avseende direktupphandling. För stickprovskontroller avseende upphandling över direktupphandlingsgränsen har inga avvikelser noterats.
.
► Finns det tillräckliga rutiner som säkerställer en tillräcklig upphandlingsprocess?
Delvis.
Bolaget följer kommunens upphandlingspolicy och riktlinjer och har inga egna riktlinjer/rutiner inom bolaget. Det finns en attestplan inom bolaget som reglerar vilka som har rätt att genomföra upphandling/inköp och till vilket belopp. I samband med attestering sker enligt uppgift kontroll av beställning, pris, villkor, m.m. Om misstanke föreligger gällande felaktig fakturering sker enligt uppgift kontroll av VD..
I internkontrollplan för 2021 finns kontrollmoment som berör avtalstrohet.
Det förekommer att bolaget genomför gemensamma upphandlingar tillsammans med kommunen, på initiativ av såväl bolag som kommunen.
Rekommendationer
• Säkerställa att upphandlingar och inköp genomförs och dokumenteras i enlighet
med lagstiftningen och kommunens upphandlingspolicy
• Anta riktlinjer för direktupphandling för bolaget
• Genomföra systematisk uppföljning av tecknade avtal
Källförteckning
Intervjuade funktioner
• VD
• Fastighetsförvaltare
Dokumentförteckning
• Upphandlingspolicy och riktlinjer, Lessebo kommun
• Attestplan
• Internkontrollplan 2020/2021
• Underlag för stickprov