Regionstyrelsens arbetsutskott §§ 108-127
Regionstyrelsens arbetsutskott §§ 108-127
Tid: 2015-08-10: kl 13:00-14:50
Plats: | Regionens hus, sal A |
§ 115 RJL2015 /943 | Granskning av verksamhetsavtal mellan Region Jönköpings län och länets kommuner Regionstyrelsens arbetsutskott föreslår regionstyrelsen besluta • Tillsammans med länets kommuner pröva behov av revidering av föreliggande avtal utifrån vad som här redovisats • Överlämna föreliggande tjänsteskrivelse som svar till revisorerna med anledning av deras granskning Sammanfattning Region Jönköpings läns revisorer redovisar genom skrivelse 2015-04-27 sin granskning och bedömning om verksamhetsavtalet avseende primärkommunal samordning och utveckling är tillräckligt juridiskt ändamålsenligt. Revisorernas bedömning är att så inte är fallet. I föreliggande tjänsteskrivelse redovisas vilka åtgärder regionstyrelsen planerar till följd av revisorernas granskning. Beslutsunderlag • Tjänsteskrivelse daterad 2015-07-24. Förslag vid sammanträdet Xxxxxx Xxxxxxxx meddelar att Socialdemokraterna återkommer vid styrelsen med synpunkter. Beslutet skickas till Xxxxxxxxxxxxxxx |
Vid protokollet |
Xxx Xxxxxxxx |
Regionstyrelsens arbetsutskott §§ 108-127
Tid: 2015-08-10: kl 13:00-14:50
Justeras
Xxxxx Xxxxxxx
Rätt utdraget, Intygar
Xxxx Xxxxxxxxx
Regionledningskontoret | |
Ekonomi Xxxxxx Xxxxxxxx | Regionstyrelsen |
Granskning av verksamhetsavtal mellan Region Jönköpings län och länets kommuner | |
Förslag till beslut
Regionstyrelsen beslutar
• tillsammans med länets kommuner pröva behov av revidering av föreliggande avtal utifrån vad som här redovisats
• överlämna föreliggande tjänsteskrivelse som svar till revisorerna med anledning av deras granskning
Sammanfattning
Region Jönköpings läns revisorer redovisar genom skrivelse 2015-04-27 sin granskning och bedömning om verksamhetsavtalet avseende primärkommunal samordning och utveckling är tillräckligt juridiskt ändamålsenligt.
Revisorernas bedömning är att så inte är fallet.
I föreliggande tjänsteskrivelse redovisas vilka åtgärder regionstyrelsen planerar till följd av revisorernas granskning.
Information i ärendet
Bakgrund till uppdrag och verksamhetsavtal
Inför bildande av Region Jönköpings län och därmed avveckling av Regionförbundet uppkom frågan för länets kommuner hur primärkommunal samverkan och utveckling framöver skulle organiseras. Verksamheten för vilken regionförbundet var värd var till fullo finansierad av länets kommuner och styrdes av särskilt politiskt organ – primärkommunala nämnden.
Landstingsfullmäktige beslutade 2014-06-17, § 93 att om länets kommuner så beslutar skulle regionen åta sig ett värdskap. Verksamheten skulle i så fall baseras
på avtal i vilket primärkommunernas uppdrag till regionen reglerar verksamhetens omfattning och finansiering.
Landstingsstyrelsen beslutade 2014-11-18, §190 att godkänna verksamhetsavtal med länets kommuner.
Revisorernas granskningsrapport- rekommendationer Revisorernas syfte med granskning av verksamhetsavtalet är att bedöma om det är tillräckligt juridiskt ändamålsenligt.
Sammanfattningsvis bedömer revisorerna att avtalet inte är tillräckligt juridiskt ändamålsenligt utifrån att avtalet är
• otydligt i kriterier för regionens värdskap och vem som ska tillhandhålla personella resurser
• otydligheter avseende befogenheter och begrepp och att avtalsvillkoren är fullständiga.
Revisorerna rekommenderar att en revidering av avtalet görs tillsammans med övriga parter.
Förslag till åtgärder
Föreliggande avtal är en överenskommelse som tagits fram tillsammans med länets kommuner och som i vissa stycken kan uppfattas som otydligt och innebära vissa formfel. Dessa brister kan uppkommit utifrån gemensamma ambitioner att få tillstånd en stark kommunal styrning av verksamheten trots att den är en del av regionen.
Tillsammans med länets kommuner kan prövas om det finns en samsyn kring revidering av avtalet för att det ska vara tillräckligt juridiskt ändamålsenligt, med följande inriktning
• Regionens värdskap har sin utgångspunkt i ett uppdragsavtal. Regionen ska genomföra den verksamhet som primärkommunerna ”beställer” och finansierar. Verksamheten drivs inom regionen som ett verksamhets- område benämnt Kommunal utveckling.
• Kommunal utveckling är en del av Region Jönköpings län som arbetar på uppdrag av länets kommuner. Uppdraget kan i avtalet beskrivas tydligare genom att de verksamheter som ingår i kommunal utveckling redovisas i avtalet med möjlighet att utvidga även till fler områden som primärkommunerna är överens att samverka om. Nuvarande beskrivning med koppling till arbetsordning för Primärkommunalt samverkansorgan (PKS) bör tas bort då den riskerar otydlighet.
• PKS är ingen del av regionkommunen och kan därför inte formellt ansvara för att verksamheten bedrivs inom givna ramar eller att personella resurser finns i tillräcklig omfattning. Detta är formellt regionstyrelsen ansvar.
För att säkerställa kommunernas styrning kring hur verksamhetens genomförs/utvecklas bör i avtalet förutom krav på årsbudget och verksamhetsplan tydliggöras hur regionen återrapporterar uppdraget till PKS och hur PKS genom löpande beslut kan komplettera/ förtydliga uppdraget.
• Otydlighet i form av ”fortsättningsavtal” kan åtgärdas genom att avtalet beskrivs som ett avtal som löper tillsvidare om det inte sägs upp av någon part. Avtalet bör reglera formerna för en sådan uppsägning.
REGIONLEDNINGSKONTORET
Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx
regiondirektör ekonomidirektör
Missiv
2015-04-27 LJR2015/12
Revisorerna grundar sin bedömning på att avtalet inte är tydligt vad gäller kriterierna att regionen är värd för verksamheten och vem som skall tillhandahålla de personella resurserna.
Revisorernas bedömning är att det tydligt framgår av avtalet att kommunerna skall betala för den verksamhet som kommunerna genom ”PKS” uppdrar till regionen samt att den verksamhet som regionen skall tillhandahålla motsvarar den verksamhet som tidigare utfördes av Regionförbundet.
Granskningen visar att avtalet innehåller ett antal otydligheter avseende bland annat befogenheter och begrepp samt att avtalsvillkoren är ofullständiga.
Revisorernas rekommendationer
Revisorerna rekommenderar regionstyrelsen
- att samordna en revidering av verksamhetsavtalet med övriga parter, med utgångspunkt från revisorernas bedömningar, vad som framkommit i granskningen samt syftet med avtalet
- att uppdra till förvaltningen att särskilt kontrollera att det reviderade avtalsförslaget är kontrollerat ur ett juridiskt perspektiv.
Frågor till regionstyrelsen
Vilka åtgärder planerar regionstyrelsen genomföra till följd av revisorernas bedömningar och granskningens resultat?
Svar till revisionen
Revisorerna vill ha svar från regionstyrelsen senast 2015-08-24.
Xxxxx Xxxxxxxxx Ordförande | Xxxxx Xxxxxxxx Vice ordförande |
Granskning av verksamhetsavtal mellan Region Jönköpings län och länets kommuner
Region Jönköpings län Revisorerna
Göteborg den 24 mars 2015 Attensum AB
Jur.kand. Xxxxxx Xxxxxxxx
Innehållsförteckning
Sammanfattning 3
Iakttagelser och bedömningar 3
Rekommendationer 3
1. Inledning 4
1.1 Bakgrund 4
1.2 Uppdrag 4
1.3 Syfte 4
1.4 Revisionsfrågor 4
1.5 Revisionskriterier 4
1.6 Metod 4
2. Är verksamhetsavtalet mellan primärkommunerna och Region Jönköpings län tillräckligt juridiskt ändamålsenligt för Regionen? 5
2.1 Beskrivning 5
2.2 Bedömning 5
2.2.1 Ändamålsenlighet 5
2.2.2 Regionen skall vara värd för verksamheten. 5
2.2.3 Regionen skall tillhandahålla de personella resurserna 6
2.2.4 Kommunerna skall finansiera verksamheten. 6
2.2.5 Regionen skall utföra den verksamhet som tidigare utfördes av Regionförbundet och annan verksamhet som kommunerna vill samverka om. 6
2.2.6 Avtalet skall vara juridiskt riktigt och tydligt. 7
3. Xxxxxxxxxx 0
Sammanfattning
Iakttagelser och bedömningar
Syftet med denna granskning har varit att analysera ett verksamhetsavtal, VERKSAMHETSAVTAL avseende primärkommunal samordning och utveckling, (nedan Avtalet) träffat av Regionen (dåvarande Landstinget) och primärkommunerna i länet. Revisionsfrågan har varit:
• Är verksamhetsavtalet mellan primärkommunerna och Region Jönköpings län tillräckligt juridiskt ändamålsenligt för Regionen?
För att besvara revisionsfrågan har följande kriterier för ändamålsenlighet förutsatts utifrån bl.a. syftet med verksamhetsavtalet:
• Regionen skall vara värd för verksamheten som bedrivs.
• Regionen skall tillhandahålla de personella resurserna.
• Kommunerna skall finansiera verksamheten.
• Regionen skall utföra den verksamhet som tidigare utfördes av Regionförbundet och annan verksamhet som kommunerna vill samverka om.
• Avtalet skall vara juridiskt riktigt och tydligt.
Vi har i vår analys kommit fram till bl.a. att Avtalet inte är tydligt avseende kriterierna att Regionen är värd för verksamheten och vem som skall tillhandahålla de personella resurserna. Däremot framgår det tydligt av Avtalet att kommunerna skall betala för den verksamhet som kommunerna genom PKS uppdrar till Regionen samt att den verksamhet som Regionen skall tillhandahålla motsvarar den verksamhet som tidigare utfördes av Regionförbundet. När det gäller Avtalets tydlighet och riktighet har vi dock funnit ett antal otydligheter avseende bl.a. befogenheter, begrepp och ofullständiga avtalsvillkor. Sammantaget har vi därför ansett att Avtalet inte är tillräckligt juridiskt ändamålsenligt för Regionen.
Rekommendationer
Mot bakgrund av vår granskning rekommenderar vi följande:
• Regionstyrelsen bör samordna en revidering av verksamhetsavtalet med övriga parter enligt kommentarer i denna granskning och utifrån det syfte som finns med avtalet.
• Xxxxxxxxxxxxxxx bör ge uppdrag till sin förvaltning att särskilt kontrollera att det reviderade avtalsförslaget är kontrollerat ur ett juridiskt perspektiv.
1. Inledning
1.1 Bakgrund
När Region Jönköpings län (Regionen) bildades upphörde det dåvarande Regionförbundet. Regionförbundet hade bl.a. haft uppgifter avseende primärkommunalsamverkan mellan kommunerna. Regionen påtog sig enligt uppgift i ett fullmäktigebeslut att fortsättningsvis vara värd för samverkan i regionen.
Primärkommunerna (nedan Kommunerna) i länet har å sin sida genom respektive fullmäktige beslutat om ett Primärkommunalt samverkansorgan (PKS).
Kommunerna och Regionen har därefter träffat ett verksamhetsavtal, VERKSAMHETSAVTAL avseende primärkommunal samordning och utveckling, (nedan Avtalet) vari kommunerna finansierar verksamhet som Regionen utför.
1.2 Uppdrag
Attensum AB har från revisionen i Region Jönköpings län fått i uppdrag att granska det ovan nämnda Avtalet utifrån ett rättsligt perspektiv.
1.3 Syfte
Syftet med granskningen är att analysera Avtalet utifrån ett juridiskt perspektiv och därmed ge revisorerna underlag för en bedömning av landstingsstyrelsens verksamhet utifrån 6 kap 7 § kommunallagen.
1.4 Revisionsfrågor
Följande revisionsfråga föreligger:
• Är verksamhetsavtalet mellan primärkommunerna och Region Jönköpings län tillräckligt juridiskt ändamålsenligt för Regionen?
1.5 Revisionskriterier
Granskningen kommer att genomföras utifrån följande revisionskriterier:
- Kommunallag
- Lag om offentlig upphandling
- Lag om handelsbolag och enkla bolag
- Verksamhetsavtal LJ 21094/353
- Arbetsordning för Kommunalt forum
- Arbetsordning för Primärkommunalt samverkansorgan, Jönköpings kommun.
1.6 Metod
Granskningen har genomförts med hjälp av analys av dokument, huvudsakligen Verksamhetsavtalet och Arbetsordning för Primärkommunalt samverkansorgan.
För att bedöma de juridiska aspekterna har juridisk metod tillämpats med lag, förarbeten, rättsfall och doktrin.
Intervjuer har genomförts med två regionråd, ekonomidirektören i Regionen samt ekonomichefen i Jönköpings kommun.
2. Är verksamhetsavtalet mellan primärkommunerna och Region Jönköpings län tillräckligt juridiskt ändamålsenligt för Regionen?
2.1 Beskrivning
Av intervjuerna har framgått att Avtalet träffades för att parterna avsåg att formellt reglera en överenskommelse om att Regionen skulle överta och bedriva verksamhet som före detta Regionförbundet hade utfört för primärkommunerna tidigare. I samband med övertagande av denna verksamhet från Regionförbundet övertog Regionen även viss personal som hade uppgifter inom detta område. Vidare har framgått av intervjuerna att det under beredningen av ärendet diskuterades olika alternativ, som exempelvis kommunalförbund, men att samtliga parter ville undvika extra administration. Det var mot denna bakgrund Regionen påtog sig uppgiften att vara värd för den verksamhet som Regionförbundet hade utfört för primärkommunernas räkning. Kommunerna skulle enligt de intervjuade samtidigt ta på sig att finansiera verksamheten och de kostnader som Regionen åsamkades.
Ärendet bereddes av Regionen och kommunerna i samförstånd. Kommunerna bildade ett eget samverkansorgan, Primärkommunernas samverkansorgan (PKS). Det övergripande syftet med PKS var att samordna kommunernas uppdrag till Regionen och svara för styrning och uppföljning av verksamheten. Respektive kommunfullmäktige beslutade om:
”- Arbetsordning för Primärkommunalt samverkansorgan, daterad den 19 juni 2014, godkännes.
- Kommunstyrelsen ges delegation att godkänna verksamhetsavtal mellan Jönköpings läns primärkommuner, företrädda av Primärkommunernas samverkansorgan (PKS), och Landstinget/Region Jönköpings län.”
Respektive kommunstyrelse och landstingsstyrelsen beslutade senare:
”- att godkänna föreliggande avtal med länets kommuner avseende primärkommunal samordning och utveckling.”
2.2 Bedömning
2.2.1 Ändamålsenlighet
Vi kommer nedan att pröva ändamålsenligheten utifrån syftet med Avtalet och om Avtalet är tillräckligt för att uppnå dessa syften på ett juridiskt riktigt och tydligt sätt.
Vi kommer mot denna bakgrund bedöma den juridiska ändamålsenligheten med Avtalet utifrån följande kriterier:
• Regionen skall vara värd för verksamheten som bedrivs.
• Regionen skall tillhandahålla de personella resurserna. (Notera dock att resurser kan vara inlånad även från andra organisationer).
• Kommunerna skall finansiera verksamheten.
• Regionen skall utföra den verksamhet som tidigare utfördes av Regionförbundet och annan verksamhet som kommunerna vill samverka om.
• Avtalet skall vara juridiskt riktigt och tydligt.
2.2.2 Regionen skall vara värd för verksamheten.
Regionen är värd för verksamheten i den meningen att Regionen har anställd personal för denna verksamhet i sin förvaltningsorganisation.
Enligt avtalet har samverkansorganet PKS uppdraget att utifrån beslutade budgetmedel ansvar för att verksamheten bedrivs inom givna ramar och att det finns personella resurser i tillräcklig omfattning. Av Avtalet framgår dessutom:
”Samverkansorganet är en del av Region Jönköpings län och har en primärkommunal styrning och ledning”
Av Avtalet framgår vidare:
”I enlighet med arbetsordningen är PKS politisk ledning för verksamheten och fattar löpande beslut om eventuella förändringar i verksamhetsuppdraget.”
Trots Avtalets lydelse menar vi att PKS inte är en del av Regionens organisation eftersom kommunallagen endast anger organen nämnd, utskott och beredning utöver fullmäktige som organ i kommunallagens mening. PKS är inte något av dessa. Samverkansorganet är således inte en del av Regionen. I detta avseende är Regionen inte värd för verksamheten.
Av Avtalet framgår också:
Regionen är värdorganisation vilket innebär att det formella beslutsfattandet utgår från Regionen. Det formella beslutsfattandet avser stora och långsiktiga åtaganden som t ex hyreskontrakt på längre tid än fyra år”
Det är enligt vår mening svårt att förstå vad som avses med denna skrivning i Xxxxxxx. Formellt beslutsfattande betyder något annat än enbart stora och långsiktiga åtaganden. I detta hänseende är Regionens värdskap otydligt.
Sammanfattningsvis finner vi att Avtalet inte på ett tydligt sätt anger att Regionen är värd för verksamheten.
2.2.3 Regionen skall tillhandahålla de personella resurserna
Enligt vad vi har förstått tillhandahåller Regionen de personella resurserna jämte därvid inlånad personal. Av Avtalet framgår följande:
”PKS ansvarar för att personella resurser finns i tillräcklig omfattning”
Formuleringen i Avtalet är otydlig. Förmodligen innebär formuleringen att PKS ansvarar för att ställa krav på att det finns personella resurser i tillräcklig omfattning. Avtalet bör tydliggöras på denna punkt.
2.2.4 Kommunerna skall finansiera verksamheten.
Av Avtalet framgår:
”Finansiering av all PKS-verksamhet sker av primärkommunerna. Kommunerna överför medel till Regionen kvartalsvis i förskott, enligt upprättad plan och fördelning.”
Avtalet är enligt vår bedömning tydligt med att det är kommunerna som skall betala verksamheten som Regionen utför enligt Avtalet.
Avtalet har rubriken ” VERKSAMHETSAVTAL avseende primärkommunal samordning och
utveckling” . Rubriken indikerar därför att Avtalet avser att reglera samordning eller som vi har tolkat det ”samverkan”. Avtalet kan enligt vår mening också tolkas som köp av tjänst eftersom kommunerna finansierar och beställer verksamhet som ensidigt tillhandahålls av Regionen. Om lagen offentlig upphandling är tillämplig är dock inte Regionens ansvar att bedöma.
2.2.5 Regionen skall utföra den verksamhet som tidigare utfördes av Regionförbundet och annan verksamhet som kommunerna vill samverka om.
Av Avtalet framgår följande:
”Nuvarande verksamhetsomfattning som uppdraget avser framgår av arbetsordning.”
Av PKS arbetsordningen framgår följande verksamhetsomfattning: Social välfärd, Hälso- och sjukvård, Miljösamverkan, Utbildning, Kurs- och konferensverksamhet, Arbetsmarknad och
delaktighet för personer som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt andra gemensamma verksamhetsområden som primärkommunerna är överens att samverka om.
Avtalet är tydligt i den meningen att det hänvisar till den av kommunerna beslutade arbetsordningen för PKS. Uppdragen som hänför sig till denna arbetsordning kan dock variera i hög grad inom respektive verksamhetsområde. Verksamheten är således inte exakt definierad i Avtalet och arbetsordningen och det ges också utrymme att förändra verksamhetsområdena. Det framgår inte heller om detta är samma verksamhet som tidigare år. Av intervjuerna har dock framgått att budgeten motsvarar ungefär samma belopp som föregående år för Regionförbundet. Vi finner inte anledning att ifrågasätta att Avtalet på ett tillräckligt sätt anger ramarna för verksamheten även om Regionens verksamhet inte är exakt definierad i Avtalet.
Det kan dock vara värt att beakta att Regionen vid tillhandahållande av verksamheten skall hålla sig inom ramen för bl.a. kommunallagen, konkurrenslagen och statsstödsregler. Om Regionen har gjort detta bör lämpligen först granskas när Regionen har påbörjat verksamheten, d.v.s tidigast under granskningsåret 2015.
Sammanfattningsvis bedömer vi tillsvidare att Xxxxxxx är tillräckligt ändamålsenligt på denna punkt.
2.2.6 Avtalet skall vara juridiskt riktigt och tydligt.
Förutom vad ovan angivits förekommer det enligt vår mening otydligheter i Avtalet avseende PKS befogenheter avseende exempelvis beslut om budget och verksamhetsplaner där det tydligare framgår av arbetsordningen att PKS skall bereda dessa frågor och inte besluta. Vidare saknar vi en tydlig reglering om Avtalets avtalstid eftersom begreppet ”fortsättningsavtal” används i Avtalet trots att det inte är en juridisk term. Avtalet kan tolkas både som ett tillsvidareavtal och som ett tidsbegränsat avtal. Vidare är det i avtal med många parter lämpligt att reglera uppsägning av avtal samt vad som händer med avtalet om bara en eller ett fåtal parter vill säga upp avtalet. Vidare används begreppet tjänsteutövning i Avtalet. Förmodligen är det mer adekvat att använda termerna ”beslut i
kommunallagens mening” respektive ren verkställighet eftersom dessa är kommunallagstermer om olika former av beslut.
Mot bakgrund av att det finns otydligheter och flera begrepp i Avtalet som utifrån ett juridiskt perspektiv är förvirrande anser vi att Avtalet inte är tillräckligt tydligt och riktigt för att vi skall bedöma det som ändamålsenligt.
3. Avslutning
Revisionsfrågan i denna granskning har varit om verksamhetsavtalet mellan primärkommunerna och Region Jönköpings län är tillräckligt juridiskt ändamålsenligt för Regionen.
För att kunna besvara frågan har vi bl.a. utifrån intervjuer ställt upp ett antal kriterier för att verksamhetsavtalet skall anses juridiskt ändamålsenligt.
Vår uppfattning är att verksamhetsavtalet mellan primärkommunerna och Regionen, sammantaget sett, inte är tillräckligt juridiskt ändamålsenligt. Vi rekommenderar regionstyrelsen att samordna en revidering av verksamhetsavtalet med övriga parter enligt kommentarer i denna granskning och utifrån det syfte som finns med avtalet.
Fördjupad granskning avseende Kommunalt forum
Region Jönköpings län Revisorerna
Göteborg den 24 mars 2015 Attensum AB
Jur.kand. Xxxxxx Xxxxxxxx
Innehållsförteckning
Sammanfattning 3
Iakttagelser och bedömningar 3
Rekommendationer 3
1. Inledning 4
1.1 Bakgrund 4
1.2 Uppdrag 4
1.3 Syfte 4
1.4 Revisionsfrågor 4
1.5 Revisionskriterier 4
1.6 Metod 4
2. Vilken form av organ är Kommunalt forum i kommunallagens mening? 5
2.1 Beskrivning 5
2.1.1 Arbetsordning 5
2.1.2 Intervjuer 5
2.1.3 Kommunallag 5
2.2 Bedömning 6
2.2.1 Är Kommunalt forum en del av Regionens organisation? 6
2.2.2 Vad är Kommunalt forum? 7
3. I det fall Kommunalt forum inte är ett kommunalt organ, vad erfordras för att Kommunalt forum skall bli en del av Regionen? 7
3.1 Inledning 7
3.2 Alternativ utifrån kommunallagen 7
3.3 Gemensam nämnd 8
3.4 Nämndberedning 8
4. Xxxxxxxxxx 0
Sammanfattning
Iakttagelser och bedömningar
Revisorerna har granskat Kommunalt forum i ”Granskning av reglementen och bestämmelser för politiska organ i Regions Jönköpings län.” Syftet med denna fördjupade granskning är att granska Kommunalt forum ur ett rättsligt perspektiv.
Följande revisionsfrågor har ställts i uppdraget:
• Vilken form av organ är Kommunalt forum i kommunallagens mening?
• I det fall Kommunalt forum inte är ett kommunalt organ, vad erfordras för att Kommunalt forum skall bli en del av Regionen?
Vi har funnit att Kommunalt forum inte är ett organ i kommunallagens mening. Vi har vidare funnit, utifrån syftet att Regionen skall vara en värd i samverkan mellan Region och de uppgifter av beredande art som Kommunalt forum skall ha enligt arbetsordningen, att Kommunalt forum har likheter med kommunallagens nämndberedning. Enligt kommunallagen skall en nämnd besluta om inrättande av beredningen. Vidare behöver nämnden fastställa hur ledamöter utses m m. Om avsikten är att organet skall ansvara för viss verksamhet och om flera juridiska personer skall utse ledamöterna i organet kan en gemensam nämnd istället vara ett alternativ. För att Regionen och kommunerna skall kunna bilda en gemensam nämnd erfordras att de kommer överens om ett nämndreglemente, att de har en överenskommelse samt att nämnden skall ansvara för en verksamhet. Regionen kan då bli värdkommun i kommunallagens mening.
Rekommendationer
Mot bakgrund av vår granskning rekommenderar vi följande:
• Regionstyrelsen bör utifrån kommentarerna i denna granskning samt syftet med Kommunalt forum utreda vilken kommunalrättslig organisationsform som är lämpligast för Kommunalt forum.
1. Inledning
1.1 Bakgrund
När Region Jönköpings län (Regionen) bildades behövdes en ny arena för samverkan mellan Region och primärkommuner. Regionen påtog sig att fortsättningsvis vara värd för samverkan mellan Regionen och primärkommunerna. Detta var ett skäl till att Regionen bildade Kommunalt forum.
Av den av landstingsfullmäktige beslutade arbetsordningen för Kommunalt forum framgår bl.a.
”Kommunalt forum utgör det formella organ där ledningar för regionkommun och primärkommuner möts för information och dialog kring länets utveckling och samråd/beredning inför de beslut som ska fattas inom regionkommunen.
A revisorernas granskning ”Granskning av reglementen och bestämmelser för politiska organ i Regions Jönköpings län” framgår bl.a. att
”Även om arbetsordningen ger en något oklar status åt Kommunalt forum så gör vi bedömningen att det inte är ett organ i kommunallagens mening. I formell mening ingår i Kommunalt forum personer som representanter för de som utsett dem men det innebär inte att de har beslutskompetens i egenskap av Kommunalt forum eller för dem som de representerar”.
Mot denna bakgrund av ovanstående granskning är det intressant att fördjupa granskningen om Kommunalt forum och utifrån ett juridiskt perspektiv fastställa om Kommunalt forum är ett organ i kommunallagens mening och om inte, vad som krävs för att det skall bli ett organ inom Regionens organisation.
1.2 Uppdrag
Attensum AB har från revisionen i Region Jönköpings län fått i uppdrag att granska Kommunalt Forum utifrån ett rättsligt perspektiv i enlighet med syfte och revisionsfrågor nedan.
1.3 Syfte
Revisorerna har granskat Kommunalt forum i ”Granskning av reglementen och bestämmelser för politiska organ i Regions Jönköpings län.” Syftet med denna fördjupade granskning är att granska Kommunalt forum ur ett rättsligt perspektiv.
1.4 Revisionsfrågor
Följande revisionsfrågor föreligger:
• Vilken form av organ är Kommunalt forum i kommunallagens mening?
• I det fall Kommunalt forum inte är ett kommunalt organ, vad erfordras för att Kommunalt forum skall bli en del av Regionen?
1.5 Revisionskriterier
Granskningen kommer att genomföras utifrån följande revisionskriterier:
- Kommunallag
- Lag om handelsbolag och enkla bolag
- Arbetsordning för Kommunalt forum
1.6 Metod
Granskningen har genomförts med hjälp av dokumentanalys och intervjuer.
För att bedöma de juridiska aspekterna har juridisk metod tillämpats med lag, förarbeten, rättsfall och doktrin. Intervjuer har genomförts med två regionråd, ekonomidirektören i Regionen samt ekonomichefen i Jönköpings kommun.
2. Vilken form av organ är Kommunalt forum i kommunallagens mening?
2.1 Beskrivning
2.1.1 Arbetsordning
Av Arbetsordning för Kommunalt forum framgår att
”Kommunalt forum utgör det formella organ där ledningar för regionkommun och primärkommuner möts för information och dialog kring länets utveckling och samråd/beredning inför de beslut som ska fattas inom regionkommunen.
Kommunalt forum i egenskap av enbart primärkommunala företrädare är beslutsorgan för de primärkommunala verksamheter som organiseras inom regionkommunen. ”
”Protokoll/utlåtande från Kommunalt forum ska vara en del av beslutsunderlag i regionkommunens beslutande organ.
Kommunalt forum kan besluta om rekommendationer till regionen och länets kommuner men inte fatta formella beslut som binder”
”Kommunalt forum är organisatoriskt knutet till regionstyrelsen och består av 17 ledamöter. Fyra ledamöter utses av regionkommunen vilka utgörs av ordförandena i regionstyrelsen och de tre nämnderna samt länets 13 kommunstyrelseordförande. Ersättare utses av respektive av part. ”
”Arvodering för uppdrag i Kommunalt forum sker av respektive kommun”
2.1.2 Intervjuer
Av intervjuerna har framgått att avsikten med Kommunalt forum var att formalisera Regionen som värd för samverkan i länet då den primärkommunala nämnden upphörde och att Kommunalt forum skulle vara en del av Regionens organisation. Flera av de intervjuade har också uppgett att de ser Kommunalt forum som ett beredande organ för regionstyrelsen i samverkansfrågor.
2.1.3 Kommunallag
Fullmäktiges befogenheter om att inrätta organ.
I kommunallagen finns bestämmelser om vilka organ enligt kommunallagen.
Av kommunallagen framgår bl.a. att fullmäktige får inrätta:
• nämnder, 3 kap 3 § kommunallagen,
• gemensamma nämnder 3 kap 3a § kommunallagen,
• fullmäktigeberedningar, 3 kap 7 § kommunallagen, Fullmäktige kan också:
• Bestämma att en nämnd skall ha ett utskott (observera att fullmäktige inte kan bestämma om en beredning till nämnden, se 6 kap 20 och 21 §§ kommunallagen nedan.)
Vid val av ledamöter och ersättare till nämnder och fullmäktigeberedningar kan den väljas som har rösträtt till landstingsfullmäktige, 4 kap 5 § kommunallagen.
Vad avser ledamöter och ersättare till en gemensam nämnd framgår följande av kommunallagen: ”Ledamöter och ersättare i en gemensam nämnd väljs av fullmäktige i de samverkande kommunerna och landstingen. Var och en av de samverkande kommunerna och landstingen skall vara
representerade i den gemensamma nämnden med minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare skall vara lika många som antalet ledamöter. SFS 1997:550”, 6 kap 9 § KL
Nämnds befogenheter att inrätta organ.
En nämnd har enligt kommunallagen endast möjlighet att bestämma om utskott och beredning till nämnden. Ledamöterna till utskottet skall väljas från nämndens ledamöter. Kommunallagen reglerar dock inte vilka som kan väljas till en nämndberedning.
”Fullmäktige får bestämma att en nämnd skall ha ett eller flera utskott.
Om fullmäktige inte har bestämt något om utskott, får nämnden själv bestämma att utskott skall finnas”, 6 kap 20 § KL
”Av 33 § framgår att en nämnds beslutanderätt får delegeras till ett utskott. Ett utskott kan också ha till uppgift att bereda nämndens ärenden.
En nämnd får i övrigt tillsätta de nämndberedningar som behövs”, 6 kap 21 § KL
”En nämnd skall välja utskott bland ledamöterna och ersättarna i nämnden. Därvid skall föreskrifterna i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt tillämpas,” 6 kap 22 § KL
Arvode
Av kommunallagen framgår följande bestämmelser avseende arvode:
”Förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget., 4 kap 12 § KL
”Fullmäktige skall besluta enligt vilka grunder ersättning enligt 12–12 b §§ skall betalas.”, 4 kap 13
§ KL.
Det kan vara värt att notera att det har prövats i domstol att en kommun inte har rätt att underlåta att betala arvode till sina ledamöter även om de begär det.
Förtroendevalda i en gemensam nämnd har rätt till ersättning av den kommun eller det landsting som har valt dem, 4 kap 15 § KL.
2.2 Bedömning
2.2.1 Är Kommunalt forum en del av Regionens organisation?
Av beskrivningen ovan framgår att:
• Avsikten med Kommunalt forum beskrivs i arbetsordningen enligt bl.a. följande: Kommunalt forum skall vara det formella organ där ledningar för regionkommun och primärkommuner möts för information och dialog kring länets utveckling och samråd/beredning inför de beslut som ska fattas inom regionkommunen. Det skall vara organisatoriskt knutet till regionstyrelsen. Protokoll/utlåtande från Kommunalt forum ska vara en del av beslutsunderlag i regionkommunens beslutande organ. Kommunalt forum kan besluta om rekommendationer till regionen och länets kommuner men inte fatta formella beslut som binder.
Vår bedömning är att avsikten med Kommunalt forum är att det inte skall besluta för Regionen men möjligen bereda för de beslutande organen och att beredningen består av bl.a. samråd med representanter för primärkommunerna.
• Ledamöter till kommunalt forum väljs enligt arbetsordningen med 4 från Regionen och 13 från primärkommunerna.
Vi förstår arbetsordningen som att Regionen enbart utser en del av samtliga ledamöter.
• Arvodering för uppdrag i Kommunalt forum sker enligt arbetsordningen av respektive kommun.
Vi finner att ledamöterna i Kommunalt forum inte arvoderas enbart från Regionen.
Sammanfattningsvis har vi funnit att fullmäktige beslutat om arbetsordning för ett organ vars syfte är att bereda samverkansfrågor åt Regionens beslutande organ, att samtliga ledamöter varken väljs eller arvoderas från Regionen. Denna beskrivning stämmer enligt vår bedömning inte in på något organ som framgår av kommunallagen. Kommunalt forum är därför i denna mening inte ett kommunalt organ inom Regionens organisation. De ledamöter och ersättare som har utsetts av Regionen är dock enligt vår bedömning att betrakta som förtroendevalda för Regionen eftersom de fullgör ett uppdrag för rättssubjektet Regionen.
Det kan noteras att vi i denna bedömning bortsett från exempelvis Kommunalförbund, bolag m m eftersom vi menar att i dessa fall lämnar Regionen över vården av en kommunal angelägenhet till en annan juridisk person. Dessa organ är därför inte en del av Regionens rättssubjekt.
2.2.2 Vad är Kommunalt forum?
Många samverkansavtal som varar under längre tid anses utgöra ett s.k. enkelt bolag enligt 1 kap 3 § lag om handelsbolag och enkla bolag även om parterna i samverkansavtalet inte hade för avsikt att bilda bolag eller har för avsikt att bedriva näringsverksamhet.
Under förutsättning att det finns en överenskommelse med kommunerna kan Kommunalt forum möjligen sägas utgöra ett enkelt bolag. Huruvida Kommunalt forum är ett enkelt bolag är främst intressant om Regionen inte avser förändra Kommunalt forum till att bli en del av Regionens organisation. Vi har dock begränsat oss i denna analys eftersom syftet var att inordna Kommunalt forum inom Regionens organisation.
3. I det fall Kommunalt forum inte är ett kommunalt organ, vad erfordras för att Kommunalt forum skall bli en del av Regionen?
3.1 Inledning
Som framgår ovan är vår slutsats att Kommunalt forum inte är en del av Regionens organisation. Frågan är då vad som erfordras för att Kommunalt forum skall bli en del av Regionen?
3.2 Alternativ utifrån kommunallagen
Kommunallagen ger som ovan framgår möjlighet till följande organ inom Regionens organisation: fullmäktigeberedning, nämnd, gemensam nämnd, utskott samt nämndberedning.
En fullmäktigeberedning bereder ärenden åt fullmäktige och ledamöterna utses och arvoderas av Regionen. En nämnd ansvarar för en verksamhet i Regionen och ledamöterna utses och arvoderas enligt samma bestämmelse som fullmäktigeberedningen. Ett utskott kan bereda ärenden till nämnden och fatta beslut i enlighet med delegation från nämnden. Utskottets ledamöter kan endast utses från den nämnd som inrättar utskottet. Eftersom det varken av arbetsordning eller av intervjuerna har framgått att Kommunalt forum skall vara ett beslutsorgan och med beaktande av att ledamöterna endast kan komma från nämnden, är utskott ett mindre lämpligt alternativ. Om avsikten är att Kommunalt forum skall bereda ärenden till regionstyrelsen och inte till fullmäktige är inte heller en fullmäktigeberedning ett lämpligt alternativ.
I det fall avsikten är att organet skall ansvara för en verksamhet och att ledamöterna skall kunna utses även av primärkommunerna, kan en gemensam nämnd vara ett lämpligt alternativ.
I det fall avsikten är att Kommunalt forum skall bereda ärenden åt regionstyrelsen kan en nämndberedning vara ett lämpligt alternativ.
3.3 Gemensam nämnd
Förutsättningarna för en gemensam nämnd är att nämnden ansvarar för en verksamhet och att ledamöterna utses från respektive kommun och arvoderas av dessa. Regionen kan vara värdkommun.
Av kommentaren till kommunallagen (Kommunallagen med kommentarer och praxis, femte upplagan, 2011 Dalman m fl., sid 196ff) framgår att förutsättningen för att bilda en gemensam nämnd är:
Den gemensamma nämnden skall sköta intressen av gemensamt intresse för samtliga. Det ska vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande parterna. Enligt lagen om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet (LGNVO) kan dock landsting och kommuner enligt vad som framgår av lagen samverka om uppgifter som inte behöver gälla gemensamma uppgifter. Däremot krävs att varje samverkande part lämnar över någon uppgift inom det uppräknade enligt § 1 området till den gemensamma nämnden.
Av 1§ LGNVO framgår:
”Ett landsting och en eller flera kommuner som ingår i landstinget får genom samverkan i en gemensam nämnd gemensamt fullgöra
1. landstingets uppgifter
• enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),
• enligt tandvårdslagen (1985:125),
• enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård,
• enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård,
• enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,
• enligt lagen (1998:1656) om patientnämndsverksamhet m.m.,
• enligt smittskyddslagen (2004:168), eller
• som i annat fall enligt lag skall handhas av en sådan nämnd som avses i 10 § hälso- och sjukvårdslagen, och
2. kommunens uppgifter
• enligt socialtjänstlagen (2001:453),
• enligt hälso- och sjukvårdslagen,
• enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
• enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,
• enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade,
• enligt lagen om patientnämndsverksamhet m.m., eller
• som i annat fall enligt lag skall handhas av socialnämnd.”
Till grund för samverkan i en gemensam nämnd skall det utöver ett nämndreglemente finnas en överenskommelse om samverkan. Det kan också noteras att LOU inte gäller vid bildande av en gemensam nämnd eller när den gemensamma nämnden utför uppgifter enligt avtal nämndreglementen för de samverkande kommunerna. Vidare bör noteras att eftersom det är en nämnd kommer den att få ett verksamhetsansvar enligt 6 kap 7 § kommunallagen.
3.4 Nämndberedning
En nämndberedning skall bereda ärenden åt sin nämnd. För att Kommunalt forum skall kunna bli en nämndberedning erfordras:
Nämnden, exempelvis regionstyrelsen, beslutar att:
• Beredningens uppgift är att bereda vissa specificerade ärenden för nämnden, exempelvis samverkansfrågor med kommunerna.
• Nämnden bestämmer hur ledamöter och ersättare skall utses, dessa kan överensstämma med nuvarande ledamöter i Kommunalt forum.
• Samtliga ledamöter och ersättare som utsetts av Regionen arvoderas av denna. Observera att fullmäktige inte får besluta om nämndberedningar och att med beredning avses beredning till den egna nämnden inte till andra beslutsorgan.
4. Avslutning
Revisorerna har granskat Kommunalt forum i ”Granskning av reglementen och bestämmelser för politiska organ i Regions Jönköpings län.” Syftet med denna fördjupade granskning är att granska Kommunalt forum ur ett rättsligt perspektiv.
Följande revisionsfrågor har ställts i uppdraget:
• Vilken form av organ är Kommunalt forum i kommunallagens mening?
• I det fall Kommunalt forum inte är ett kommunalt organ, vad erfordras för att Kommunalt forum skall bli en del av Regionen?
Vi har funnit att Kommunalt forum inte är ett organ som regleras av kommunallagen. Vi menar därför att det inte är ett organ i kommunallagens mening.
Utifrån syftet med Kommunalt forum och arbetsordningen för forumet bedömer vi att det har flera likheter med en nämndberedning. För att det skall bli en nämndberedning erfordras dock att en nämnd exempelvis regionstyrelsen fattar beslut om att inrätta denna beredning och hur ledamöter skall utses m m. I det fall avsikten är att ansvara för en verksamhet och att primärkommunerna också skall kunna utse ledamöter i organet kan en gemensam nämnd vara ett alternativ.