Contract
Förvaltnings AB Framtiden Styrelsehandling nr. 13a Datum 2021-03-30 Diarienummer 2021–0049 | Handläggare Xxx Xxxxxx Telefon:000-000 00 00 |
Remiss – Yttrande över Finansdepartementets betänkande (SOU 2020:75) Bygg och bo till lägre kostnad — förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet (Dnr 0343/21)
Förslag till beslut
Styrelsen för Förvaltnings AB Framtiden:
1. Att besvara remissen avseende Finansdepartementets betänkande Bygg och bo till en lägre kostnad – förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet i enlighet med synpunkterna i bolagets remissvar.
Sammanfattning
Förvaltnings AB Framtiden har ombetts att lämna ett yttrande till Stadsledningskontoret avseende Finansdepartementets betänkande (SOU 2020:75) Bygg och bo till en lägre kostnad – förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet.
Regeringen beslutade i juni 2019 att tillsätta en utredning om bättre konkurrens i bostadsbyggandet. Syftet med utredningen var att gynna en utveckling där lägre produktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Uppdraget bygger på tidigare statliga utredningar om konkurrensen på bostadsmarknaden och Konkurrensverkets uppföljande rapporter.
Betänkandet innehåller bedömningar och förslag om offentlig upphandling av bostadsbyggande och hur kommuners agerande i olika roller i bostadsbyggandet påverkar byggaktörers vilja att genomföra projekt. I utredningens uppdrag har även ingått frågan om hur man kan reglera hyresnivåer på förhand.
Framtidens bedömning är att de förslag och rekommendationer som lämnas endast i begränsad omfattning påverkar såväl bolagets möjlighet att bygga med lägre produktionskostnader som konkurrensen i bostadsbyggandet.
Svar ska lämnas till Stadsledningskontoret senast 2021-04-19.
Bedömning ur ekonomisk dimension
Bolaget bedömer inte att utredningens bedömningar och förslag får några betydande ekonomiska konsekvenser för Framtiden.
Förvaltnings AB Framtiden, beslutsärende 1 (6)
Bedömning ur ekologisk dimension
Bolaget har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv.
Bedömning ur social dimension
Bolaget gör bedömningen att i det fall utredningens förslag leder till flexiblare detaljplaner, större förutsägbarhet i bygglovsprocessen och möjlighet till mer konceptuellt byggande kommer mer kostnadseffektiv bostadsproduktion också leda till fler bostäder i Göteborg. Fler bostäder som fler kan efterfråga är nödvändigt för att minska segregationen och öka den sociala hållbarheten i Göteborg.
Samverkan
Ärendet har inte varit föremål för samverkan.
Expedieras
Stadsledningskontoret
Bilaga
Datum
Underskrift Namnförtydligande
……………………………. Xxxxx Xxxxxxxxx
VD och koncernchef
……………………………. Xxxx-Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx
Förvaltnings AB Framtiden, beslutsärende 2 (6)
Ärendet
Förvaltnings AB Framtiden har ombetts att yttra sig över remiss avseende Finansdepartementets betänkande (SOU 2020:75) Bygg och bo till lägre kostnad — förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet.
Remissen ska besvaras till stadsledningskontoret senast den 19 april 2021.
Beskrivning av ärendet
Regeringen beslutade i juni 2019 att tillsätta en utredning om bättre konkurrens i bostadsbyggandet. Syftet med utredningen var att gynna en utveckling där lägre produktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Uppdraget bygger på de tidigare statliga utredningar som har gjorts om konkurrensen på bostadsmarknaden och Konkurrensverkets uppföljande rapporter.
Utredningens arbete har handlat om offentlig upphandling av bostadsbyggande och hur kommuners agerande i olika roller i bostadsbyggandet påverkar byggaktörers vilja att genomföra projekt. I uppdraget har även ingått frågan om hur man kan reglera hyresnivåer på förhand. Utredaren har också haft i uppgift att analysera vad kravet att de allmännyttiga bostadsföretagen ska tillämpa lagen om offentlig upphandling (LOU) har inneburit. Sammanfattningsvis kommer utredningen fram till att:
• Lägre produktionskostnader generellt leder till ökat bostadsbyggande och att ett kostnadseffektivt byggande därmed är centralt för en ökning av bostadsbyggandet. Ett mer standardiserat bostadsbyggande medför lägre kostnader, snabbare processer och lägre hyra per bostadslägenhet. Förutsättningarna för att bygga bostäder till en lägre produktionskostnad genom att använda sig av standardiserade system, processer och arbetssätt behöver därför öka.
• En utökad möjlighet till planavvikelse vid bygglovsprövningen införs för seriebyggda flerbostadshus.
• Kommunernas kontroll av tekniska egenskapskrav behöver bli mer enhetlig och förutsägbar när det gäller byggnader som tas fram i en standardiserad process, men lämnar inte förslag på lagstiftning. Istället hänvisas till pågående beredning inom Regeringskansliet.
• Det finns en företagsekonomisk nackdel för allmännyttan av att behöva tillämpa upphandlingsreglerna i LOU.
Utredningen har även belyst hur hyror kan bestämmas på förhand i samband med att kommunen tar initiativ till nytt byggande, genom upphandling eller på annat sätt. Enligt utredningen finns i nuläget inte någon mera ändamålsenlig metod än att använda befintliga regler om presumtionshyra.
Bolagets bedömning
Framtiden har i sitt ägardirektiv i uppdrag att erbjuda attraktiva och kvalitativa bostäder, upplåtna med hyresrätt, åt olika typer av bostadskonsumenter. Vi ska eftersträva att erbjuda ett brett utbud av bostäder med stor valfrihet beträffande storlek, standard, prisbild och belägenhet.
Förvaltnings AB Framtiden, beslutsärende 3 (6)
I kommunfullmäktiges budget har Framtiden också särskilt fått i uppdrag att öka tempot i bostadsbyggandet, lägre produktionskostnader och att bygga billiga lägenheter utan onödiga nedskrivningskostnader samt aktivt arbete med att få bort alla stadens utsatta områden från polisens lista över särskilt utsatta områden är av särskild vikt att prioritera.
Framtiden har utifrån ägardirektiv och fullmäktiges uppdrag tagit fram konkreta mål och strategier för att leva upp till kraven och förväntningarna. Exempelvis har nya strategier tagits fram för investeringar i nyproduktion, lägre produktionskostnader och för att inget av våra utvecklingsområden ska finnas med på polisens lista över särskilt utsatta områden.
Framtidens övergripande bedömning är att betänkandet och de förslag och rekommendationer som lämnas i Bygg och bo till lägre kostnad — förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet endast i begränsad omfattning kan bidra till att underlätta för att vi ska nå de mål och uppdrag som vår ägare har gett oss.
Bolaget gör bedömningen att i det fall utredningens förslag leder till flexiblare detaljplaner, större förutsägbarhet i bygglovsprocessen och möjlighet till mer konceptuellt byggande kommer mer kostnadseffektiv bostadsproduktion också leda till fler bostäder i Göteborg. Fler bostäder som fler kan efterfråga är nödvändigt för att minska segregationen och öka den sociala hållbarheten i Göteborg. Alltför detaljerade detaljplaner försvårar konceptuellt byggande och förhindrar till stora delar därmed möjligheten att effektivt arbeta med att sänka produktionskostnaderna.
Bolaget bedömer att förslaget att utöka möjligheten till avvikelse i bygglovsprövningen för seriebyggt hus har positiv betydelse men till sin författningsmässiga utformning bör kunna formuleras skarpare för att uppmuntra beslut om avvikelser.
Framtidens bedömning är att de förslag och rekommendationer som lämnas endast i begränsad omfattning påverkar såväl bolagets möjlighet att bygga med lägre produktionskostnader som konkurrensen i bostadsbyggandet.
Framtidens synpunkter
Nedanstående tabell innehåller utredningens samtliga bedömningar och förslag samt de synpunkter som Framtiden vill lämna.
Utredningens bedömning/förslag | Framtidens synpunkt | |
Förslag | En ny tredje punkt införs i 9 kap. 31 b § PBL som innebär att bygglov får beviljas för uppförande av ett seriebyggt flerbostadshus trots att åtgärden strider mot gällande detaljplan eller områdesbestämmelser om avvikelsen avser bebyggelsens omfattning, utformning eller placering och är nödvändig för att ett flerbostadshus ska kunna uppföras som ett seriebyggt hus. | Framtidens bedömning är att förslaget är i rätt riktning för att möjliggöra mer konceptuellt byggande men bör formuleras tydligare i att kommunen ska ha en skyldighet att vid bygglovsprövning överväga planavvikelse som medger seriellt och konceptuellt byggande. Av författningskommentarer med mera bör tydligt framgå att lagstiftarens intention är att |
Förvaltnings AB Framtiden, beslutsärende 4 (6)
möjliggöra utökat seriellt och konceptuellt byggande. | ||
Förslag | En definition av seriebyggt hus införs i 1 kap. 4 § PBL. Ett seriebyggt hus definieras som en byggnad som projekteras och uppförs på olika platser med på förhand begränsade variationsmöjligheter. | Framtidens bedömning är att definitionen av ett seriebyggt hus bör tillåta en vidare beskrivning eftersom serietillverkning inte nödvändigtvis behöver betyda att variationsmöjligheterna är helt begränsade. |
Förslag | Förslaget till ny planavvikelse i 9 kap. 31 b § PBL avgränsas till flerbostadshus. | Framtiden lämnar ingen synpunkt. |
Förslag | Ändringarna i plan- och bygglagen ska träda i kraft den 1 januari 2022. Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser. | Framtiden lämnar ingen synpunkt. |
Förslag | En modell med förutbestämda hyror föreslås inordnas i det befintliga regelverket för hyressättning genom att dessa fastställs som presumtionshyror enligt befintligt regelverk, vilket ger utrymme för att fastställa hyror på förhand i upp till 15 år. Utredningens förslag i denna del kräver inte några lagändringar. | Framtiden lämnar ingen synpunkt. |
Bedömning | Endast lagstiftning räcker inte för att främja ett ökat standardiserat bostadsbyggande. Goda exempel behöver spridas för att ändra attityder. | Framtiden lämnar ingen synpunkt. |
Bedömning | Kommuner bör genom ägardirektiv styra sina allmännyttiga bostadsbolag till att bygga standardiserat för att uppnå mål om bostäder med låg boendekostnad. | Framtiden lämnar ingen synpunkt. |
Bedömning | Kommuner bör beakta hur de krav som ställs vid markanvisningar kan påverka möjligheterna att öka ett standardiserat bostadsbyggande. | Framtiden delar bedömningen. |
Bedömning | Det finns behov av att kommunernas kontroll av tekniska egenskapskrav blir mer enhetlig och förutsägbar när det gäller byggnader som tas fram i en standardiserad process. | Framtiden delar bedömningen. |
Förvaltnings AB Framtiden, beslutsärende 5 (6)
Bedömning | Kommuner bör sträva mot att ta fram flexibla detaljplaner. | Framtiden delar bedömningen. |
Bedömning | En möjlighet till planavvikelse för seriebyggda flerbostadshus behövs. Bygglov behöver kunna ges för seriebyggda flerbostadshus som avviker från gällande detaljplan och områdesbestämmelser i större utsträckning än vad som är möjligt utifrån nuvarande lagstiftning. | Framtiden delar bedömningen. |
Förvaltnings AB Framtiden, beslutsärende 6 (6)
Styrelsehandling nr 13a
Bilaga 1
2021-03-30
Bygg och bo till lägre kostnad
– förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet
Slutbetänkande av Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet
Stockholm 2020
SOU 2020:75
SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
Webbadress: xxx.xx.xx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på xxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxx
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020
ISBN 978-91-38-25123-2 ISSN 0375-250X
Den 19 juni 2019 förordnades generaldirektören Xxxxx Xxxxx som särskild utredare.
Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 22 oktober 2019 rätts- sakkunnige Xxxxx Xxxxxxxx, xxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxx, departe- mentssekreteraren Xxxx Xxxxxx och departementssekreteraren Xxxx Xxxxxxxx. Den 23 juni 2020 entledigades Xxxx Xxxxxx och Xxxx Xxxxxxxx samt förordnades som sakkunniga ämnesrådet K.A. Xxxxxx Xxxxxxxx och kanslirådet Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx. Utredningen har inte haft några experter förordnade.
Som sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. den 1 oktober 2019 konkurrensrådet Xxxxx Xxxxxxx och fr.o.m. den 20 december 2019 juristen Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxxx.
Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Bygg och bo till lägre kostnad – förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet (SOU 2020:75). Till betänkandet har inte fogats några särskilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i december 2020
Xxxxx Xxxxx
Xxxx Xxxxxxxx Söderberg Xxxxx Xxxxxxx
1.1 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) 17
2.3 Betänkandets disposition 24
2.4 Utredningen och bostadsmarknaden 24
2.5 Kommunernas olika roller 31
2.6 Tidigare utredningar om bostadsbyggande 32
3 Reglering av bostadsbyggande 37
3.1 Kommunernas planläggning 39
3.2 Bygglov- och byggprocessen 45
3.3 Statliga myndigheter som påverkar bostadsbyggandet 50
3.4 Kommunalt marktillhandahållande 51
3.5 Exploateringsavtal vid byggherreägd mark 55
4 Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal 57
5
4.2 Marktillgång 62
4.3 Markprissättning och markkostnader 64
4.4 Detaljplaneförhållanden 67
4.5 Allmänt om Sveriges Allmännyttas ramavtal 71
4.6 Lägre kostnader med ramavtal? 74
4.8 Lägre hyror med ramavtal? 85
4.9 SKR och Kommentus ramavtal ”Nya Hus” 88
5 Utredningens intervjuer med kommuner och företag 95
5.1 Urvalet för intervjuer 95
5.2 Intervjuer av kommuner 97
5.3 Intervjuer med allmännyttiga bostadsföretag 122
5.4 Intervjuer med företag 127
5.5 Utredningens sammanfattning av intervjuerna 131
6 Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna 135
6.1 Allmännyttan 135
6.2 Upphandlingsreglerna 137
6.3 Allmännyttans upphandlingar 139
6.4 Tidigare utredningar och genomförda åtgärder 141
6.5 Allmännyttans upphandlingsskyldighet 146
6.6 Överprövning av offentlig upphandling 151
6.7 Skrivelse från Sveriges Allmännytta 154
6.8 Utredningens rundabordssamtal
om upphandlingsreglerna 159
6.9 Utredningens intervjuer 163
6.10 Särskilt om korruptionsrisker 165
6
6.11 Utredningens bedömning 166
7 Kommuners påverkan på bostadsbyggande 169
7.1 Kommuners handlingsutrymme är stort 170
7.2 Tveksam inställning till seriebyggda flerbostadshus 171
7.3 Erfarenheter kopplat till kommuners markanvisningar 173
7.4 Erfarenheter kopplat till kommuners agerande som planmyndighet 184
7.5 Erfarenheter kopplat till kommuners bygglovsprövning 193
7.6 Framgångsfaktorer för ökat byggande av seriebyggda flerbostadshus 196
8 Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus 201
8.1 Sprid goda exempel för att ändra attityder 201
8.2 Tydligare styrning av de kommunala bostadsbolagen 204
8.3 Kommuner bör se över krav vid markanvisningar 205
8.4 Kommunernas kontroll behöver bli mer enhetlig 207
8.5 Kommuner bör sträva mot flexibla detaljplaner 211
8.6 Utredningens lagförslag för ökat byggande av
seriebyggda flerbostadshus 212
9 Förutbestämda hyresnivåer 233
9.1 Erfarenheter av förutbestämd hyra från upphandling av
annat än bostäder 234
9.2 Utgångspunkter 236
9.3 Hyressättning i nya hus 238
9.4 Presumtionshyra 239
9.5 Begränsningar i möjligheterna att bestämma hyran
på förhand avseende bostäder 241
7
9.6 Förekomsten av förutbestämda hyror
avseende bostäder 242
9.7 Utredningens rundabordssamtal 246
9.8 Utredningens överväganden 249
9.9 Utredningens förslag om förutbestämda hyror 251
10 Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra 255
10.1 Utgångspunkter 255
10.2 Kommunernas markägande 256
10.3 Behovet av kommunala åtgärder 259
10.4 Värdet på den kommunala marken 260
10.5 Utredningens fyra modeller för byggande 263
10.6 Ekonomiska förutsättningar 273
10.7 Rättsliga förutsättningar 278
10.8 Avslutande kommentarer 293
11 Konsekvensbeskrivning 295
11.1 Krav på konsekvensbeskrivningen 295
11.2 Utredningens förslag till ändringar i PBL 298
11.3 Utredningens förslag att på förhand bestämma hyran
med hjälp av de befintliga reglerna om presumtionshyra 309
11.4 Effekter för aktörerna på bostadsmarknaden 313
12 Författningskommentar 315
12.1 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) 315
8
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2019:31 319
Bilaga 2 Referensgrupp 329
Bilaga 3 Besökta orter och datum för intervju
med respektive kommun 331
Bilaga 4 Teknisk rapport – tabeller till Typhusutredningen (SCB) 333
Bilaga 5 Regressionsanalys av produktionspriser
och förutsättningar för byggande (Tyréns) 351
9
Utredningen
Utredningen har haft som syfte att gynna en utveckling där lägre produktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där före- tag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Uppdraget bygger på de tidigare statliga utredningar som har gjorts om konkurrensen på bostadsmarknaden och Konkurrensverkets upp- följande rapporter.
Utredningens arbete har handlat om offentlig upphandling av bostadsbyggande och hur kommuners agerande i olika roller i bo- stadsbyggandet påverkar byggaktörers vilja att genomföra projekt. I uppdraget har även ingått frågan om hur man kan reglera hyres- nivåer på förhand.
Enligt utredningen är det ovanligt att hus som byggs i serie er- bjuds med förutbestämda hyror och de fåtaliga hus som byggs med förutbestämda hyror är sällan seriebyggda. Utredningens förslag behöver ses som en helhet. Det är enligt utredningen sammanfatt- ningsvis inte så stor mening med att försöka bestämma hyran på för- hand om man inte samtidigt säkrar ett kostnadseffektivt byggande i berörda projekt så att husen faktiskt kommer till stånd. Omvänt är det inte något självändamål att byggandet sker till låg kostnad om hyresgästerna ändå får betala höga hyror. Således hänger de olika del- uppdragen i utredningens direktiv ihop, särskilt när man ser till för- slagen, även om de samtidigt står på egna ben i stora delar av analysen.
11
Bostadsmarknaden
De senaste åren har byggtakten varit hög i många kommuner. Pro- duktionspriserna har ökat med högre boendekostnader som resultat. Trots en ökning av antalet nybyggda bostäder på senare år är under- skottet på bostäder fortfarande stort. Antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad har ökat och tiden det tar att få ihop till en kontantinsats har blivit längre för de hushåll som kan spara.
Allra störst svårigheter att skaffa en bostad har de med ekono- miska begränsningar. Det kan till exempel handla om unga, nyanlända eller ensamstående med barn. Andelen hushåll som är hänvisade till en hyresrätt har ökat samtidigt som andelen hyresrätter i beståndet minskat och de som ändå tillkommit har haft höga hyror. När boende- kostnaderna blir alltför höga är det färre som är beredda, alternativt har möjlighet att betala för bostaden.
Seriebyggda flerbostadshus
Utifrån utredningens syfte att gynna lägre produktionskostnader som återspeglas i boendekostnaderna, har utredningen valt att foku- sera på flerbostadshus i det lägre kostnadssegmentet som i väsentliga delar tas fram i standardiserade processer. Framgångsrika arbetssätt och lösningar i detta segment kan naturligtvis även gynna ett ökat bostadsbyggande och möjliggöra lägre produktionskostnader i andra segment.
Lägre produktionskostnader leder generellt till ökat bostads- byggande. Kostnadseffektivt byggande är centralt för en ökning av bostadsbyggandet. Förutsättningarna för att bygga bostäder till en lägre produktionskostnad genom att använda sig av standardiserade system, processer och arbetssätt behöver därför öka.
Ramavtalen
För att utnyttja den samlade beställarkompetensen hos företagen och för att erbjuda potentiella anbudsgivare en större volym att lämna anbud på har Sveriges Allmännytta genomfört flera ramavtalsupp-
12
handlingar. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har också genom- fört upphandling av bostadshus.
Utredningen har sett till utfallet av upphandlingarna vad gäller antalet uppförda bostadshus fördelat på beställare och leverantörer, samt kartlagt erfarenheter av dessa. Utredningen har även undersökt hur hyrorna i de uppförda bostäderna har förhållit sig till andra ny- producerade bostäder.
Utredningen konstaterar att ramavtalen har medfört lägre kost- nader, snabbare processer och lägre hyra per bostadslägenhet. Kvadrat- meterhyrorna har dock inte påverkats på samma sätt eftersom de standardiserade bostäderna har varit mindre än andra bostäder. Generellt sett är sambandet mellan kostnaderna för att bygga och den hyra som blir resultatet inte särskilt tydligt.
Utredningens material har varit begränsat dels genom att antalet seriebyggda hus på ramavtalen fortfarande understiger 10 000 bostä- der och dessutom genom att bortfallet har varit stort. Enligt utred- ningen är det ett avgörande problem att så få nya bostäder har till- kommit på ramavtalen vilket även gör det svårt för marknaden att utvecklas mera generellt.
Utredningens intervjuer visar att de stora fördelarna med serie- byggda flerbostadshus fortfarande inte förefaller kända, särskilt när det gäller kostnadsfördelarna. Utredningens kvantitativa genom- gång fokuserar, till skillnad från intervjuerna, på sådana seriebyggda hus som faktiskt har kommit på plats, vilket enligt utredningen ger en bättre bild av potentialen.
Sammantaget gör utredningen bedömningen att ett effektivt sätt att öka volym och minska produktionskostnader för seriebyggda fler- bostadshus är att använda ramavtal med kända och återkommande lösningar. Det skapar också en långsiktighet för de företag som vill utveckla standardiserade koncept.
Upphandlingsreglerna
Sveriges Allmännytta anser att de allmännyttiga företagen begränsas av att de omfattas av lagen om offentlig upphandling och därför inte kan konkurrera på lika villkor med privata fastighetsägare. Upp- handlingsarbetet blir krävande och riskerar att till alltför stor del in-
13
riktas på att säkerställa att olika formaliakrav enligt lagen är uppfyllda i stället för att upphandlingen blir så bra genomförd som möjligt.
Allmännyttans byggande är långsamt växande men ambitionerna, då även hos företagens ägare, liksom behoven av nya bostäder är väsentligt större än så. Tidsfaktorn framstår som avgörande för all- männyttan och det måste anses dokumenterat att upphandlings- regler ofrånkomligen medför relativt långa ledtider.
Många av de åtgärder som föreslagits för att utveckla upphand- lingen inom byggsektorn har helt eller delvis prövats med olika fram- gång. Utredningen konstaterar särskilt att beställarkompetensen succes- sivt har stärkts sedan bostadsbyggandet bottnade i volym på 1990- talet. Det finns sammanfattningsvis inte anledning att anta att kvar- varande problem endast skulle handla om de allmännyttiga företagens beställarkompetens. Enligt utredningen finns en företagsekonomisk nackdel för allmännyttan av att behöva tillämpa upphandlingsreglerna.
Förutbestämda hyror
Utredningen har även belyst på vilket sätt produktionskostnader hänger samman med boendekostnader i form av hyra. Kortfattat kan sägas att låga produktionskostnader inte är en garanti för låga boende- kostnader. Däremot är låga produktionskostnader en förutsättning för låga boendekostnader. Genom att i förväg formulera en ambition om det färdiga resultatet i form av boendekostnader och produktions- kostnader kan en byggherre åstadkomma bostäder i det lägre pris- segmentet.
Mot den bakgrunden överväger utredningen hur hyror kan bestäm- mas på förhand i samband med att kommunen tar initiativ till nytt byggande, genom upphandling eller på annat sätt. Enligt utredningen finns i nuläget inte någon mera ändamålsenlig metod än att använda befintliga regler om presumtionshyra. Genom presumtionshyra är det möjligt att bestämma hyran på förhand utan att det uppstår risk för att den förbestämda hyran kommer i konflikt med den hyres- rättsliga regleringen. Den hyresrättsliga regleringen utreds i annan ordning.
14
Kommuners betydelse
Kommunerna har stora möjligheter att påverka byggaktörers vilja att genomföra byggprojekt och bostadsbyggandet i stort. Standardiserat bostadsbyggande påverkas av skillnader i kommuners agerande efter- som möjligheterna att anpassa projekteringen av byggnaden är be- gränsad.
Enligt utredningen ligger de största hindren för ett standardiserat byggande inte i regelverken utan snarare i attityderna till sådant byggande. Som framgångsfaktorer framhåller utredningen en tydlig och samstämmig politisk styrning, definierade kommunala strategier och arbetsprocesser samt långsiktighet.
Utredningen bedömer att goda exempel behöver spridas för att ändra attityder. Kommunerna bör även genom ägardirektiv styra sina allmännyttiga bostadsaktiebolag till att bygga standardiserat för att uppnå mål om bostäder med låg boendekostnad. Kommuner bör även beakta hur de krav som ställs vid markanvisningar kan påverka möjligheterna till standardiserat bostadsbyggande och sträva mot att ta fram flexibla detaljplaner.
Utredningen ser ett behov av att kommunernas kontroll av tek- niska egenskapskrav blir mer enhetlig och förutsägbar när det gäller byggnader som tas fram i en standardiserad process. I tidigare utred- ningar har flera förslag på författningsändringar lämnats vilka fort- farande är under beredning. Det är av denna anledning inte nödvän- digt att utredningen tar fram förslag till ändrad lagstiftning i denna del.
Utökade möjligheter till bygglov för seriebyggda flerbostadshus
De hinder som finns i form av t.ex. detaljerade bestämmelser om byggnaders utformning i detaljplaner hanteras enligt utredningen lämp- ligast genom utökad möjlighet att godta planavvikelser vid bygglovs- prövningen. Utredningen föreslår att en ny möjlighet till planavvik- else införs för seriebyggda flerbostadshus.
Förslaget innebär att bygglov får beviljas för uppförande av ett seriebyggt flerbostadshus trots att åtgärden strider mot gällande detalj- plan eller områdesbestämmelser om avvikelsen avser bebyggelsens omfattning, utformning eller placering och är nödvändig för att ett
15
flerbostadshus ska kunna uppföras som ett seriebyggt hus. Enligt utredningen är förslaget utformat för att vara praktiskt betydelse- fullt och probleminriktat.
Utredningens förslag om ytterligare möjligheter till planavvikelse är till sin natur sådant att det inte får någon effekt i situationer där en fastställd plan helt saknas. I den utsträckning planberedskapen kunnat mätas av utredningen tycks den emellertid ha ökat något över tid och utredningen bedömer därför att den föreslagna åtgärden bör prioriteras, utan att för den skull förta betydelsen av andra möjliga åtgärder.
Utredningens förslag ökar möjligheterna till låga produktions- kostnader och i förlängningen även låg hyra. Utredningen har upp- skattat den möjliga kostnadsfördelen till 2 000–4 000 kronor per kvadratmeter. Seriebyggande av flerbostadshus kan ge förutsättningar för en bättre konkurrens och byggandet av bostäder med en lägre hyresnivå kan öka.
16
1.1 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § och 9 kap. 31 b § plan- och bygg- lagen (2010:900) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
I denna lag avses med
1 kap.
4 §
allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat om- råde som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,
bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk,
bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader,
byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra pro- jekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,
byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller del- vis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,
byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag,
byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning,
byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,
17
exploateringsavtal: avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av stat- lig transportinfrastruktur,
genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,
kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,
markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåt- else av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande,
medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till bygg- ande av en viss väg eller järnväg som staten eller en region ansvarar för, miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens upp-
gifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,
nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidi- gare uppförd byggnad till en ny plats,
ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela bygg- naden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,
omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar,
planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översikts- plan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,
sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,
seriebyggt hus: byggnad som pro- jekteras och uppförs på olika platser med på förhand begränsade varia- tionsmöjligheter,
tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av bygg- nadens volym,
18
tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,
underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och
ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en bygg- nads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kultur- historiska värde.
9 kap.
31 b §
Trots 30 § första stycket 2, 31 § 1 och 31 a § 2 får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan eller områdesbestämmelser, om avvikelsen är förenlig med detaljplanens eller områdesbestäm- melsernas syfte och
1. avvikelsen är liten, eller 2. åtgärden är av begränsad om- fattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. | 1. avvikelsen är liten, 2. åtgärden är av begränsad om- fattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt, eller 3. avvikelsen avser bebyggelsens omfattning, utformning eller pla- cering och är nödvändig för att ett flerbostadshus ska kunna uppföras som ett seriebyggt hus. |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.
19
Regeringen beslutade den 13 juni 2019 att tillsätta en utredning om bättre konkurrens i bostadsbyggandet. Direktivet (dir. 2019:31) bi- fogas som bilaga 1 till betänkandet.
2.1 Uppdraget
Syftet med utredningen är att gynna en utveckling där lägre pro- duktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Upp- draget är att ta fram underlag för offentliga upphandlingar av bostadshus där hyresnivån i de färdiga bostäderna är bestämd på för- hand samt att analysera på vilket sätt kommuners agerande påverkar möjligheten att utveckla verksamheten över hela landet för företag som har byggande till låg kostnad eller upplåtelse av bostäder till låg hyra som affärsidé.
Uppdraget kan delas upp i fyra delar. Den första delen handlar om hur genomförda ramavtalsupphandlingar av bostadshus har ut- fallit. Utredningen ska redovisa hur ramavtalen har genomförts, antalet uppförda bostadshus fördelat på beställare och leverantörer, samt erfarenheter av dessa. I uppdraget ingår hur hyrorna i de upp- förda bostäderna förhåller sig till andra nyproducerade bostäder.
Den andra delen handlar om hur konkurrensen mellan byggherrar påverkas av att de allmännyttiga bostadsbolagens upphandlingar omfattas av lagen om offentlig upphandling. Utredningen ska ana- lysera om kravet på de allmännyttiga bostadsbolagen att tillämpa LOU har begränsat möjligheten att uppföra bostäder med önskad kombination av pris och kvalitet.
21
Den tredje delen handlar om hur en upphandling med en förut- bestämd hyresnivå kan genomföras. I uppdraget ingår att ta fram underlag i form av riktlinjer för och goda exempel på förfrågnings- underlag för upphandling av bostadshus där hyran har bestämts på förhand.
Den fjärde delen handlar om i vilken utsträckning kommuners agerande påverkar bostadsbyggande företags vilja att genomföra pro- jekt. Utredningen ska redovisa hur bostadsbyggande företag på- verkas av kommunernas agerande i rollen som planmyndighet, till- synsmyndighet och markägare. Utredningen ska särskilt redovisa vilken betydelse som kommunernas villkor för markanvisningar har haft. Genom att ta del av erfarenheter från bostadsbyggande företag vars affärsmodell bygger på att man uppför flerbostadshus som till väsentliga delar tas fram i en standardiserad process ska utredningen redovisa hur kommuners agerande påverkar marknaden. Utredningen ska kartlägga om det finns skillnader i kommunernas ageranden, och hur kommunerna har motiverat sitt agerande. Om det bedöms lämp- ligt ska utredningen lämna förslag som leder till att omotiverade skillnader i kommunernas agerande förhindras eller begränsas.
Utredningens arbete ska ske i samråd med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). I den del av uppdraget som avser offentlig upp- handling ska samråd ske med Upphandlingsmyndigheten.
Uppdraget ska redovisas senast den 14 december 2020.
2.2 Utredningens arbete
Utredningen har bland annat i uppdrag att utreda hur kommuners ageranden påverkar bostadsbyggande företags vilja att genomföra projekt. Enligt utredningens direktiv är det möjligt att få en mera allsidig bild av om och hur kommuners agerande påverkar genom att ta del av erfarenheter från bostadsbyggande företag vars affärsmodell bygger på att man uppför flerbostadshus som till väsentliga delar tas fram i en standardiserad process.1
Utredningen har i stor utsträckning genomförts genom dialoger med företrädare med olika erfarenheter. Inledningsvis gjordes inter- vjuer med företag som arbetar med olika former av standardiserat byggande. Under våren 2020 genomförde utredningen en resa runt
1 Utredningen har använt ”Typhusutredningen” som ett arbetsnamn i de externa kontakterna.
22
om i landet för att träffa kommuner, allmännyttiga bostadsaktiebolag och byggföretag på nästan 30 platser i landet (se bilaga 2). På grund av pandemin ställdes en del av de planerade resorna om till digitala möten.
En referensgrupp om 16 personer kopplades till utredningen (se bi- laga 3). Medverkan i referensgruppen har varit personligt även om gruppens medlemmar haft koppling till allmännyttiga bostadsföre- tag, myndigheter, berörda organisationer, byggföretag samt forskning. Referensgruppen har haft möten vid fyra tillfällen.2 Utöver dessa möten har utredningen träffat deltagare i referensgruppen vid en- skilda möten. Särskilda möten har hållits med branschföreträdare såsom Sveriges Allmännytta, Byggföretagen och Trä- och möbel- företagen. Utredningen har haft möten med myndigheter såsom Bo-
verket, Konkurrensverket, SCB och länsstyrelser.
Som ett led i samrådet har även Upphandlingsmyndigheten och Sveriges kommuner och Regioner medverkat vid referensgruppens möten. Utredningen har träffat Samhällsbyggnadsberedningen på Sveriges Kommuner och Regioner vid ett tillfälle samt nätverket för samhällsbyggnadschefer vid flera tillfällen.
Utredningen har även träffat ett nätverk för samhällsbyggnads- chefer som Göteborgsregionen samordnat.
Tre rundabordssamtal har anordnats på olika tema; effekterna av lagen om offentlig upphandling för allmännyttan, förbestämda hyror och kommuners agerande.3 På respektive möte deltog cirka 25 per- soner. Samtliga rundabordssamtal fick hållas på videolänk med hän- syn till smittskyddsläget.
Statistik har inhämtats från SCB och Lantmäteriet. Utredningen har även tagit del av enkätundersökningar som gjorts av Boverket, Sveriges Kommuner och Regioner samt Sveriges Allmännytta.
Utredningen har följt och förhållit sig till arbetet i andra pågående utredningar såsom Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08), En socialt hållbar bostadsförsörjning (Fi 2020:06), Bygglovsutred- ningen (Fi 2020:01), Läge och kvalitet i hyressättningen (Ju 2020:17) samt Utredningen om fri hyressättning vid nyproduktion (Ju 2020:10). Utredningen har även, medan den arbetade, inhämtat uppgifter från Kommittén för modernare byggregler vilken lämnade sitt slutbetänk- ande (SOU 2019:68) i december 2020.
2 Dessa avhölls den 6 december 2019, 20 februari 2020, 3 juni 2020 samt 1 september 2020.
3 Dessa avhölls den 15 april 2020, 6 maj 2020 respektive 26 maj 2020.
23
Utredningen har samrått med Upphandlingsmyndigheten och Sveriges kommuner och regioner enligt ett gemensamt överenskom- met dokument.
Utredningen har i slutskedet av sitt uppdrag anordnat ett öppet seminarium i syfte att sprida goda exempel som utredningen har uppmärksammat under arbetets gång samt inspirera olika aktörer.4 Ambitionen att bygga med standardiserade lösningar behöver inte betyda att allt i ett område ska byggas på samma sätt. Dagens diskus- sion i samhällsplanering handlar om att hitta lösningar som bidrar till integration. Det finns även ett behov av att utveckla områden med olika typer av boenden som bland annat möjliggör bostads- karriär inom samma område.
2.3 Betänkandets disposition
Betänkandet inleds med en bakgrund i kapitel 2 och en redovisning av gällande rättsläge i kapitel 3, med fokus på regler som direkt rör bostadsbyggandet. Statistik respektive intervjuer redovisas i kapitel 4 respektive 5. Av kapitel 6 framgår sedan utredningens redovisning med anledning av uppdraget att bedöma effekterna av att upphand- lingsreglerna tillämpas på de allmännyttiga bostadsföretagen. Kapi- tel 7 beskriver kommunernas ageranden och i kapitel 8 redovisas utredningens bedömningar och förslag avseende dessa ageranden. I kapitel 9 redogör utredningen för sitt förslag att upphandla med förbestämda hyror och i kapitel 10 beskrivs modeller för hur det skulle kunna ta sig ut. En konsekvensanalys avseende förslagen i kapitel 8 och 9 återfinns i kapitel 11. Utredningens författnings- förslag presenteras i kapitel 1. Författningskommentarer redovisas i betänkandets avslutande kapitel 12.
2.4 Utredningen och bostadsmarknaden
Konkurrensen på bostadsmarknaden har varit föremål för ett flertal utredningar som regeringen har initierat. Utredningens syfte är att gynna en utveckling där lägre produktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges
4 Den 19 november 2020.
24
bättre förutsättningar att verka. Uppdraget bygger på de tidigare stat- liga utredningar som har gjorts om konkurrensen på bostadsmark- naden och Konkurrensverkets uppföljande rapporter.
Trots en ökning av antalet nybyggda bostäder på senare år är underskottet på bostäder fortfarande stort. Förutsättningarna för bostadsbyggande och behov respektive efterfrågan på bostäder skiljer sig dock åt mellan olika kommuner. Kommuner i storstadsområden och större städer har bostadsbrist, ett stort behov och en stor efter- frågan på bostäder. Bostadsbyggandet i storstadsområdena och i de större städerna sker ofta genom förtätningar vilket innebär krav på anpassningar till befintlig bebyggelse. Vanligt förekommande i dessa kommuner är också att mark som tidigare använts för andra ändamål som för hamn- eller industriverksamhet tas i anspråk för bostads- byggande och att detta medför omfattande kostnader för iordning- ställande och sanering av mark.
Bostadsbrist finns även i många mindre städer och kommuner som ligger på pendlingsavstånd till storstadsområden och större städer. Till skillnad från storstadskommuner och större städer har dessa kommuner bättre förutsättningar när det kommer till tillgången på byggbar mark. Flertalet mindre kommuner på landsbygden anger i Boverkets bostadsmarknadsenkät för år 2020 att det råder balans i stort mellan utbud och efterfrågan på bostäder på bostadsmark- naden, även om det kan finnas brist på lämpliga bostäder för vissa grupper såsom äldre. I dessa kommuner är det svårt att få byggaktörer intresserade av att initiera bostadsbyggande och intresset från banker och andra finansieringsinstitut att bistå med riskvilligt kapital är också lågt.
De senaste åren har byggtakten varit hög i många kommuner. Produktionspriserna har ökat med högre boendekostnader som re- sultat. Som i all marknadsekonomi finns en relation mellan pris och efterfrågan. Inkomstskillnaderna och bostadspriserna har ökat under de senaste 20 åren. Antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad har ökat och tiden det tar att få ihop till en kontantinsats har blivit längre för de hushåll som kan spara. Allra störst svårigheter att skaffa en bostad har de med ekonomiska begränsningar. Det kan till exempel handla om unga, nyanlända eller ensamstående med barn. Andelen hushåll som är hänvisade till en hyresrätt har ökat samtidigt som andelen hyresrätter i beståndet minskat och de som ändå tillkommit har haft höga hyror. När boende-
25
Bakgrund SOU 2020:75
kostnaderna blir alltför höga är det färre som är beredda, alternativt har möjlighet att betala för bostaden.
Om produktionskostnaderna överstiger betalningsviljan minskar intresset och förutsättningarna för att bygga fler bostäder. För att ytterligare bostäder ska byggas krävs antingen att betalningsviljan ökar eller att produktionskostnaderna minskar. Nuvarande bostads- byggande av flerbostadshus uppgår till cirka 45 000 bostäder årligen (se avsnitt 10.6.1) vilket i figuren (2.1) nedan illustreras av att de bägge kurvorna korsar varandra.
Figur 2.1 Relation mellan produktionskostnad och efterfrågan på bostäder
I figuren ovan illustreras utredningens förslag genom att produk- tionskostnadskurvan skiftar nedåt i de nedre delarna av segmenten, vilket möjliggör att fler nya bostäder byggs. Utifrån resonemanget och uppdraget i direktivet, att gynna lägre produktionskostnader som återspeglas i boendekostnaderna, har utredningen alltså valt att fokusera på flerbostadshus i det lägre kostnadssegmentet som i väsentliga delar tas fram i standardiserade processer. Framgångsrika arbetssätt och lösningar i detta segment kan naturligtvis även gynna ett ökat bostadsbyggande och produktionskostnader i andra segment.
26
En ökad betalningsvilja eller betalningsförmåga skulle också kunna åstadkommas med olika typer av direkta bidrag till den enskilde. Detta är dock inget som ingår i utredningens uppdrag.
2.4.1 Byggkostnader och standardisering
I kommuner där förutsättningarna för nyproduktion är sämre och betalningsviljan samt betalningsförmågan lägre har produktionskost- naderna särskilt stor betydelse. Lägre produktionskostnader leder generellt till ökat bostadsbyggande.
Kostnadseffektivt byggande är centralt för en ökning av bostads- byggandet. Förutsättningarna för att bygga bostäder till en lägre pro- duktionskostnad genom att använda sig av standardiserade system, processer och arbetssätt behöver därför öka. Utredningen har foku- serat på vad som skulle kunna minska produktionskostnader.
Flerbostadshus som tas fram i väsentliga delar i en standardiserad process är i fokus för denna utredning genom att utredningen redo- gör för utfallet av genomförda ramavtalsupphandlingar. Utredningen har även belyst på vilket sätt produktionskostnader hänger samman med boendekostnader i form av hyra. Kortfattat kan sägas att låga produktionskostnader inte är en garanti för låga boendekostnader. Däremot är låga produktionskostnader en förutsättning för låga boendekostnader. Genom att i förväg formulera en ambition om det färdiga resultatet i form av boendekostnader och produktionskost- nader kan en byggherre åstadkomma bostäder i det lägre prissegmentet. På en väl fungerande marknad är konkurrens en förutsättning för prispress. Det förutsätter att det finns tillräckligt många aktörer och att spelreglerna behandlar alla lika, såväl nyetablerade som befintliga företag, utländska som inhemska företag, små som stora företag etc. Antalet aktörer som kan medverka och den geografiska yta som en och samma aktör kan vara verksam över blir större vid standardiserat byggande. En metod i nästan all produktion, för att minska kost- nader, är att öka graden av standardisering. I dag byggs många bo- städer som unika projekt där lösningarna i olika grad anpassas till aktuella krav och förutsättningar. Varje anpassning leder till en ökad
kostnad för slutprodukten.
27
Standardisering kan handla om arbetsprocesser, projektering med återkommande lösningar, seriebyggda bostäder där ritningar åter- används eller industriellt byggande där tillverkning av moduler eller hela hus sker i fabrik. Seriebyggda bostäder och industrialiserat bygg- ande ger förutsättningar för lägre produktionskostnader vilket i sin tur kan ge förutsättningar för lägre boendekostnader.
För att standardisering ska fungera krävs stabila och i förväg kända spelregler. Ständiga förändringar i spelregler kräver återkommande förändringar i lösningar som därmed tappar effekten av att vara stan- dardiserade.
En återkommande synpunkt har varit att utbudet av seriebyggda bostäder varit begränsat både avseende arkitektur och flexibilitet. Det har till vissa delar varit en omogen marknad. Även här handlar det om utbud och efterfrågan. Om efterfrågan på seriebyggda bo- städer ökar så möjliggör det också en utveckling av utbudet. Det finns exempel på företag som försökt utveckla koncept med serie- byggda flerbostadshus men som lagt ner verksamheten bland annat på grund av bristande efterfrågan. Det finns befintliga fabriker som ännu inte arbetar på full kapacitet, vilket illustreras av att skiftarbete ännu inte har börjat tillämpas. Produktionslinorna står tomma mer- parten av dygnet, som utredningen bedömer p.g.a. låg efterfrågan.
Ett effektivt sätt att öka volym och minska produktionskost- nader är att främja seriebyggda bostäder genom att använda ramavtal med kända och återkommande lösningar. Det skapar också en lång- siktighet för de företag som vill utveckla standardiserade koncept. En förutsättning för att det ska fungera är att de seriebyggda bo- städerna kan accepteras oavsett var i landet de byggs.
En annan viktig komponent som påverkar produktionskostnad- erna är hur kommunerna använder de verktyg som står till buds. Arbetsmetoder, markanvisningar, detaljplaner och bygglov är alla delar som påverkar den slutliga kostnaden för bostaden.
2.4.2 Seriebyggande av flerbostadshus
Standardiserat byggande är utgångspunkt för arbetet och ställnings- tagandena i denna utredning. Det finns inte någon vedertagen defini- tion av standardiserat byggande. Begreppen och beskrivningarna skiljer sig därför åt mellan olika aktörer och i olika utredningar och
28
rapporter. Industriellt byggande, serietillverkning, seriellt byggande, typhusbyggande, prefabricerat byggande och totalentreprenadhus är några av de begrepp som används för att beskriva standardiserat bygg- ande.
I betänkandet används begreppet seriebyggda flerbostadshus. Med detta avses flerbostadshus som tas fram i en väsentligen stan- dardiserad process. Flerbostadshusen projekteras för att kunna upp- föras med i princip likadan utformning på olika platser i landet. Stan- dardiserat byggande används i utredningen som ett vitt begrepp som omfattar allt från industriellt byggande, modulhusbyggande, repeter- bart byggande, seriellt byggande, serietillverkning till standardiserade arbetsprocesser och ritningar.
Med industriellt byggande avses produktion av hela eller delar av bostäder i fabrik. Industriella processer bygger på standardisering och systematik i projektering och produktion. Industriellt byggande handlar i stort om standardiserade repeterbara tekniska lösningar. I en industriell produktion får byggherrar förutsättningar till kon- troll av kvalitet, kostnader och arbetsmiljö. Det handlar om bygg- system som medger tillverkning på förhand med viss flexibilitet inom tydliga och fasta ramar samt färdigritade och färdigprojekterade husmodeller för serieproduktion.
Utmärkande är att utformningen till stor del är förutbestämd. Genom att planera och göra färdiga lösningar effektiviseras pro- duktion och materialåtgång. Fasadmaterial, tak, balkonger med mera är egenskaper som brukar kunna varieras och bottenplattan anpassas efter förutsättningar för marken där huset ska uppföras.
Det finns även byggaktörer som projekterar moduler som sedan sätts ihop till ett hus. Modulerna inrymmer bostäder eller delar till bostäder och tillverkas i fabrik. Det är vanligt förekommande att badrumsinredningen tillverkas i modul och i fabrik. Modulerna leve- reras med färdig badrumsinredning inuti för att sättas samman med andra moduler på den plats där byggnaden ska uppföras. Även kök levereras allt oftare som moduler från fabrik, mer eller mindre kompletta. Byggnadens yttre fasad byggs på plats efter det att modul- erna satts samman.
Oavsett vilken form av standardiserat byggande det handlar om, prefabricerade moduler eller repeterbart byggande genom återanvänd- ning av projekteringsritningar, så är den gemensamma nämnaren att flera likadana hus ska kunna uppföras på flera platser runt om i eller
29
utom landet. De seriebyggda bostäderna ska kunna anpassas till tomten och den omgivande miljöns förutsättningar inom de angivna ramarna.
2.4.3 Ramavtalsupphandlingar av bostadshus
Sveriges Allmännytta (tidigare SABO) har genomfört ett antal ram- avtalsupphandlingar om byggande av färdiga flerbostadshus från 2012 och framåt. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Sveriges Kommuner och Landsting) har också genomfört en ramavtalsupp- handling av flerbostadshus som omfattar två ramavtal, ett för lägre hus om 2–4 våningar och ett för högre hus om 4–8 våningar.
Upphandlingarna har resulterat i att flera företag offererat bygg- ande av färdiga flerbostadshus, exklusive grundläggning och mark- arbeten, till priser som varit väsentligt lägre än genomsnittet för ny- byggda flerbostadshus. Ramavtalen har följts av avrop och genomförda projekt på många platser i landet.
Sveriges Allmännyttas ramavtal omfattar upphandling av bostads- byggande av nyckelfärdiga flerbostadshus, så kallade Kombohus, som ska byggas till en fastställd maximal entreprenadkostnad per kvadrat- meter boarea (BOA). Dessa så kallade Kombohus finns i flera olika varianter, från hela kvarter till mindre kompletteringshus. Husen upphandlas antingen via ramavtal eller med hjälp av ett upphand- lingsstöd som Sveriges Allmännytta tillhandahåller. Totalt har fyra olika ramavtalsupphandlingar för Kombohus genomförts: Kombohus Bas, Plus, Mini och Småhus. Ramavtalet för Kombohus Småhus gäller fram till 31 maj 2022. Resultatet av ytterligare en upphandling pre- senterades och tillämpas från och med juni månad 2020.
SKR:s ramavtal omfattar upphandling av standardiserade bygg- system för uppförande av flerbostadshus, så kallade Nya Hus. Syftet med upphandlingen var att stimulera utvecklingen av koncept för byggsystem för bostäder, sänka bygg- och boendekostnaderna, korta tiden till färdig bostad samt att motsvara en del av behovet av nya bostäder.
Ramavtalet som tagits fram av SKR tillåter en något vidare beställar- krets att göra avrop, som till exempel kommunala förvaltningar och andra kommunala företag. Avtalet har även nyttjats för att beställa olika typer av specialbostäder (trygghetsbostäder, LSS-bostäder,
30
sociala bostäder med mera). Sedan början av 2017 kan avrop göras med stöd av ramavtalen.
I Stockholms kommun pågår ett projekt om byggandet av fler- bostadshus med hyresrätter. Stockholmshusen är ett samarbetsprojekt mellan de allmännyttiga bostadsbolagen (Familjebostäder, Stockholms- hem och Svenska Bostäder), privata byggentreprenörer och stadens tekniska förvaltningar. Ramavtal om Stockholmshusen har tecknats med tre entreprenörer som bygger husen. Stockholmshusen handlar dels om att korta ledtiderna i plan- och byggprocessen, dels om seriell produktion av en större volym bostäder. Ett gestaltningsprogram ger riktlinjer för hur husen ska se ut utvändigt. Gestaltningspro- grammet har tagits fram i samarbete mellan bostadsbolagen, koncept- arkitekter och Stockholm stads tekniska förvaltningar.
2.5 Kommunernas olika roller
Kommunerna ansvarar dels för planering av bostadsförsörjning, dels för planläggning och andra åtgärder som krävs för att bostäder ska kunna byggas. Kommunerna kan skapa förutsättningar för att nya bostäder ska byggas men bygger i regel inte själva bostäder i någon större omfattning annat än för grupper med behov av olika typer av specialbostäder. I de allra flesta kommuner finns ett eller flera kom- munägda bostadsbolag eller bostadsstiftelser som bygger och förvaltar bostäder, huvudsakligen upplåtna med hyresrätt.
Varje kommun ska med riktlinjer planera för bostadsförsörjningen i kommunen enligt lagen (2000:1338) om kommunernas bostads- försörjningsansvar. Syftet är att skapa förutsättningar för alla i kom- munen att leva i goda bostäder och att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Rikt- linjerna för bostadsförsörjningen ska i sin tur utgöra underlag för planläggning enligt plan- och bygglagen när det gäller det allmänna intresset bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Rikt- linjerna ska innehålla kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, planerade insatser för att nå målen samt hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen i kom- munen. För att ta fram riktlinjerna behöver en analys göras av den demografiska utvecklingen i kommunen, efterfrågan på bostäder,
31
xxxxxxxxxxxx för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. Kommunerna ska också redovisa vilken hänsyn kommunen har tagit till nationella och regionala mål samt vilka planer och program som har betydelse för bostadsförsörjningen.
Kommunerna har stora möjligheter att påverka bebyggelseutveck- lingen. En kommun har inte enbart ansvar för planeringen av hur mark- och vattenområden ska bebyggas och användas inom kom- munens område utan dessutom en ensamrätt att besluta om planlägg- ning, det s.k. planmonopolet. Kommunen styr var ny bebyggelse kan tillkomma, vad som lämpligen bör tillkomma på en viss plats och när det blir möjligt att ta mark i anspråk för ny bebyggelse.
Genom det kommunala planeringsansvaret har kommunerna en stark ställning vad gäller bebyggelseutvecklingen gentemot staten, byggaktörer, exploatörer och övriga aktörer. Den markägare som vill exploatera sin mark är beroende av att kommunen vill planlägga marken. Det är endast kommunen som bestämmer om ett planarbete ska påbörjas.
Det kommunala planmonopolet är dock inte oinskränkt. Staten har fortfarande det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och anger ramarna för kommunernas befogenheter. Staten har genom länsstyrelser och andra myndigheter samt domstolsväsendet över- inseende över kommunernas arbete samt överprövningsrätt av kom- munala beslut som rör planläggning och bygglovgivning. Detaljplane- läggning utgör normalt någon form av begränsning av äganderätten. Kommunen behöver därför beakta det grundlagsfästa och europa- rättsliga egendomsskyddet vid planläggning.
2.6 Tidigare utredningar om bostadsbyggande
Bostadsbyggandet har varit föremål för flera statliga utredningar och regeringsuppdrag hos olika myndigheter sedan år 2000. Olika aspekter av bostadsmarknaden och bostadsbyggandet har utretts utifrån olika perspektiv.
32
2.6.1 Marknaden för bostadsbyggande
Byggkommissionen lämnade år 2002 sitt betänkande (SOU 2002:115) Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn. Byggkonkurrensutredningen utredde kon- kurrensen på bostadsmarknaden och identifierade i sitt betänkande Plats för fler som bygger mer (SOU 2015:105) olika sätt att förbättra konkurrensen. I utredningen lämnades inte några lagförslag. Kon- kurrensverket har följt upp utvecklingen efter det att betänkandet presenterades i rapporten Bättre konkurrens i bostadsbyggandet. En uppföljning av utvecklingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov.5
Byggkonkurrensutredningen och Konkurrensverket har konsta- terat att det förekommer få utländska byggföretag i Sverige och där- med nästan inga utländska anbud vid allmännyttans offentliga upp- handlingar. I såväl Byggkonkurrensutredningen som Konkurrens- verkets rapporter har det lyfts hur dagens plan- och byggprocesser negativt påverkar förutsättningarna för en effektiv konkurrens i bygg- sektorn. Byggkonkurrensutredningen pekade på att de höga kostnad- erna och den låga produktivitetsutvecklingen inom bostadsbyg- gandet beror på att den svenska bostadsmarknaden är fragmenterad i den mening att förutsättningarna för byggande påtagligt kan skilja sig åt mellan kommuner. Det försämrar förutsättningarna för ett mer industriellt byggande, det vill säga standardisering och utnytt- jandet av skalfördelar samt utveckling av långsiktiga och effektiva värdekedjor, som kan sänka byggkostnaderna. Byggkonkurrensut- redningen menade även att fragmenteringen av marknaden för bostads- byggande kan motverka process- och produktinnovation. Skillnader i hur kommuner agerar gentemot byggherrar och byggentreprenörer innebär att förutsättningarna för att bygga bostäder varierar och att marknader blir lokalt avgränsade. Byggkonkurrensutredningen an- såg att fragmenteringen försämrar förutsättningarna för ett mer kostnadseffektivt och industriellt byggande, det vill säga standardi- sering och utnyttjandet av skalfördelar.
Konkurrensverket har liksom flera andra lyft att plan- och bygg- processerna upplevs som alltför utdragna och oförutsebara vilket riskerar att negativt påverka förutsättningarna för ett ökat bostads-
5 Konkurrensverkets rapport 2018:7. Bland Konkurrensverkets rapporter bör på senare år även framhållas rapporterna 2015:2, 2015:4 och 2015:5.
33
byggande. Konkurrensverket har angett att osäkerheterna i planerings- processen är ett av de största hindren för bostadsbyggandet. Bygg- konkurrensutredningen pekade på att en komplex planeringsprocess kan göra att färre företag har resurser att sätta igång bostadsprojekt och kan leda till att ett lägre utbud av byggbar mark blir tillgängligt för bostadsbyggande.
2.6.2 Kommunala markanvisningar
De kommunala processerna för markförsäljning eller marktilldel- ning har också framhållits som ett problem i tidigare utredningar utifrån att processerna inte ansetts vara tillräckligt transparenta.
Statskontoret har i två rapporter granskat konkurrensen på bo- stadsmarknaden; Sega gubbar? En uppföljning av Byggkommissionens betänkande ”Skärpning gubbar!” under 2009 och Mark, bostadsbygg- ande och konkurrens under 2012.6 I Statskontorets rapport år 2012 granskades den kommunala markanvisningsprocessen utifrån kon- sekvenser för konkurrensen.
Utredningen har särskilt tagit hänsyn till Statskontorets senare rapport när det egna utredningsarbetet lades upp.
Plan- och byggprocessen och plan- och bygglagstiftningen har ut- retts ett flertal gånger med syfte att förenkla och förbättra för bostadsbyggandet. En effektiv konkurrens förutsätter att plan- och byggprocessen är transparent och förutsägbar. Byggkonkurrensutred- ningen betonade att en del problem var kopplade till att PBL tolkas på olika sätt i olika kommuner.
Översiksplaneutredningen utredde översiktsplaneringen enligt PBL och lämnade i delbetänkandet Detaljplanekravet (SOU 2017:64) förslag om förändringar i PBL, bland annat när det gäller detaljplanekravet och krav på att kommunerna i vissa fall måste pröva huruvida ett område är lämpligt för bebyggelse genom en detaljplan.
Delbetänkandet ledde fram till propositionen Ett tydligare och enklare detaljplanekrav (prop. 2017/18:167). I propositionen före- slogs vissa förtydliganden av kravet på detaljplan i PBL. Ändring-
6 Statskontorets rapportserie 2009:6 respektive 2012:25.
34
xxxx, som Riksdagen fattade beslut om och som trädde i kraft den 1 januari 2019, syftar till att göra det enklare att bedöma när en detalj- plan krävs.
Översiktsplaneutredningen lämnade sitt andra delbetänkande 2018 om en utvecklad översiktsplanering (SOU 2018:46). Betänkandet var uppdelat i två delar: Att underlätta efterföljande planering (del 1) och Kommunal reglering av upplåtelseform (del 2).
Kommittén för modernare byggregler hade i uppdrag att genom- föra en systematisk och grundlig översyn av 8 kap. (krav på bygg- nadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser) och 10 kap. (genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder) i PBL. Över- synen omfattade i första hand de ändringar som innebar väsentliga nyheter i förhållande till bestämmelserna i den äldre plan- och bygg- lagen (1987:10), men översynen skulle även säkerställa att den sam- mantagna kontrollprocessen fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Översynen omfattade reformen att vissa utformningskrav, som tidi- gare enbart omfattades av byggherrens egenkontroll, numera ska prövas redan i bygglovet. Översynen syftade till att säkerställa att syste- met är ändamålsenligt utformat och skulle göras med utgångspunkt i de motiv som låg till grund för förändringarna (prop. 2009/10:170). Kommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 2019:68) bland annat att en ny myndighet, Byggkravsnämnden, bildas med uppgift att ge förhandsavgörande om vissa utformningskrav och samtliga tekniska egenskapskrav kan antas komma att uppfyllas vid nybyggnad. Be- dömningen i ett förhandsavgörande är tänkt att avse krav på att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål och tillgänglig och an- vändbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga liksom samtliga krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper. Byggherrar ska kunna ansöka om ett förhandsavgörande för nybygg- nad av byggnadsverk hos myndigheten. Ett positivt förhandsavgör- ande ska vara bindande för byggnadsnämnden vid prövningen av bygglov och bedömningen vid startbesked. Kommitténs förslag be- reds inom regeringskansliet.
Byggrättsutredningen hade till uppgift att kartlägga kommun- ernas möjligheter att säkerställa att befintliga byggrätter tas i anspråk i enlighet med gällande detaljplaner (SOU 2018:67).
Brist på byggbar mark är en faktor som kan begränsa konkurrensen och bromsa bostadsbyggandet och för att öka tillgången på byggbar mark har regeringen tillsatt ett flertal utredningar. I betänkandet Ett
35
gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35) utreddes hur kommunerna arbetar med att analysera och hantera efterfrågan och bostadsbehoven hos grupper med en svag ställning på bostadsmark- naden. Kommunens möjligheter att agera i markfrågor har behandlats av flera utredningar de senaste åren, bland annat i Ett snabbare bo- stadsbyggande (SOU 2018:67) och Bättre samarbete mellan stat och kommun – vid planering för byggande (SOU 2015:109). Även statens möjligheter att bidra med mark för bostadsbyggande har utretts, se Bostäder på statens mark – en möjlighet? (SOU 2017:71).
36
3 Reglering av bostadsbyggande
Plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, ger kommunerna ett grundläggande ansvar för planeringen och användningen av mark och vatten samt för bebyggelseutvecklingen inom kommunens område. Det är en kommunal angelägenhet att planlägga använd- ningen av mark och vatten enligt 1 kap. 2 § PBL. En kommun har inte enbart ett särskilt ansvar utan också en ensamrätt när det gäller planläggningen. Kommunerna har ett s.k. planmonopol.
För att kunna bygga nya bostäder behövs det mark som är till- gänglig och byggbar. Xxxx blir tillgänglig och byggbar genom det kommunala planmonopolet. Kommuner kan även som markägare bidra till att tillgängliggöra mark för bostadsbyggande genom att sälja mark eller upplåta mark med tomträtt. Genom detaljplanering skapar kommunerna byggrätter. För att få uppföra en ny byggnad krävs att kommunen har beviljat bygglov. Efter det att kommunen har beviljat bygglov har kommunen i den efterföljande byggprocessen att bedöma de krav som ställs på byggande i PBL och föreskrifter som meddelats med stöd av PBL. Som utförare av gemensamma anläggningar, som till exempel gator och vatten- och avloppsnät, kan kommunen påverka tidsplanen för utbyggnaden av kvartersmarken. Samhällets krav på byggande avser allt från materiella krav på vilka tekniska egenskaper som en byggnad ska ha som bärförmåga, skydd mot buller, brandsäkerhet med flera, till formella krav på processen för byggande. De krav som ställs på bostadsbyggande i PBL preciseras i plan- och byggförordningen (2011:338) och Boverkets
byggregler (2011:6) – föreskrifter och allmänna råd.
Bostadsbyggandet och utvecklingen av bostadsbeståndet är ett allmänt intresse som ska hanteras i kommunens översiktliga pla- nering enligt 2 kap. 3 § 5 PBL. Bostadsbyggandet fördes in som all- mänt intresse i PBL för att tydliggöra kopplingen mellan planlägg- ning i PBL och möjligheterna att tillgodose det kommunala bostads-
37
försörjningsbehovet. Det handlar om att utveckla det befintliga be- ståndet av bostäder och att bygga nya bostäder, antingen genom befintlig bebyggelse förtätas eller genom att nya områden lokaliseras och planläggs för bostadsbebyggelse.
Varje kommun ska anta riktlinjer för att planera för bostads- försörjningen i kommunen enligt lagen (2000:1338) om kommun- ernas bostadsförsörjningsansvar. Syftet är att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Enligt lagen ska riktlinjer för bostadsförsörjningen vara vägledande vid tillämpningen av PBL 2 kap. 3 § p 5 om det allmänna intresset bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet (se även avsnitt 2.5).
Kommunernas bostadsförsörjningsansvar regleras även i förord- ning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kom- munernas bostadsförsörjningsansvar. Enligt förordningen ska läns- styrelsen årligen ta fram en skriftlig rapport som innehåller en analys av bostadsmarknaden i länet samt en redovisning av hur kommun- erna och länsstyrelsen lever upp till kraven i bostadsförsörjningslagen. Kommunernas försäljning av mark styrs av flera lagar bl.a. lagen (2014:899) om riktlinjer vid kommunala markanvisningar och regler om fastighetsöverlåtelse i jordabalken. Kommunernas ansvar för olika boendefrågor regleras även i lagen (2010:879) om allmän- nyttiga kommunala bostadsaktiebolag, lagen (2016:38) om mottag- ande av vissa nyanlända invandrare för bosättning och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Enligt socialtjänst- lagen (2001:453) har socialnämnden ett särskilt ansvar för att med- verka i samhällsplaneringen och för utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen utifrån sina sociala erfarenheter. Kom- munen har också att sörja för att det finns tillräckligt med bostäder i särskilda boendeformer för äldre och för personer med en fysisk
eller psykisk funktionsnedsättning.
Ansvaret för bostadsförsörjningen delas av staten och kommun- erna. Flera statliga regelverk påverkar därför bostadsbyggandet. Miljö- balken har betydelse vid planering. Förordningen (2015:216) om buller vid bostadsbyggnader påverkar också förutsättningarna för bostads- byggande.
38
3.1 Kommunernas planläggning
Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt PBL (1 kap. 2 §). Med planläggning avses arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser (1 kap. 4 § PBL). Xxxx får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Prövningen av om mark är lämplig att bebygga görs av kommunen vid planläggning, framtagande av detaljplan, i prövningen av bygglov och förhandsbesked. Planlägg- ning och lokalisering av bebyggelse ska ske med beaktande av all- männa och enskilda intressen (2 kap. PBL). Kommunernas avväg- ning av motstående intressen, såväl allmänna och enskilda, är själva kärnan i plan- och bygglagstiftningen (prop. 2009/10:170 Del 1
s. 159 f.). Även hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ miljöbalken ska tillämpas vid planläggningen vilket innebär bl.a. krav på hänsyn till de areella näringarnas, naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen, till att nyttja områden för anläggningar för kommunikationer, energiförsörjning, m.m. och till totalförsvarets intressen. Områden och anläggningar som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada värdena eller försvåra utnyttjandet av anläggningarna m.m. Bestämmelserna i 2 kap. PBL tolkas och preciseras i första hand genom planläggning. Vid plan- läggning blir även balkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer (5 kap. miljöbalken) tillämpliga, liksom balkens bestämmelser om miljöbedömningar (6 kap. miljöbalken, och miljöbedömningsförord- ningen [2017:966]). På kommunal nivå har det utvecklats olika former av kommuninterna förfaranden. Kommunernas förfaranden och till- vägagångssätt kan därmed skilja sig åt, där gränserna för kommunens förfaranden ytterst sätts av tillämpliga offentligrättsliga och civil- rättsliga författningar i övrigt.1
Strandskyddsområde och vissa andra mark- och vattenområden omfattas av särskilt skydd enligt 7 kap. miljöbalken. Inom detaljplan är strandskyddet i de flesta fall upphävt. Om en ansökan om bygglov avser en åtgärd som är tänkt att lokaliseras inom strandskydds- område ska två olika beslut fattas även om de tas vid samma tillfälle eftersom besluten grundar sig på olika lagstiftning. Xxxxxxx ska inte prövas mot 7 kap. miljöbalken. Vid prövningen av bygglov ska det
1 SOU 2019:9 Privat initiativrätt – Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning, s. 54.
39
dock tas hänsyn till olika intressen varav några är närliggande syftet med bestämmelserna om strandskydd. Mark- och miljööverdom- stolen har konstaterat att även om strandskydd inte ska prövas i ett bygglov kan innebörden av ett strandskyddsområde vara ett viktigt underlag vid bedömningen av markens lämplighet utanför detaljplan. Inom detaljplan borde innebörden av ett strandskyddsområde vara ett viktigt underlag vid bedömningen av placering av en åtgärd med hänsyn till naturvärdena. Det kan även vara ett viktigt underlag vid bedömningen om en åtgärd kan godtas trots att den avviker från detaljplanen. Samma resonemang gäller även för andra typer av om- rådesskydd enligt miljöbalken.2
I planprocessen finns flera samhällsintressen som ska samordnas och skyddas. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan i vilken kommunen anger grunddragen för hur mark- och vattenområden bör användas och hur den byggda miljön är avsedd att användas, utvecklas och bevaras. I översiktsplanen speglas kommunens vilje- inriktning och ambitioner. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande utan fungerar som vägledande underlag för efterföljande planering och beslut som rör användningen av mark- och vattenområden och bebyggelseutvecklingen i kommunen. I 2 kap. PBL anges allmänna intressen som översiktsplaneringen ska ta hänsyn till och främja. Planeringen ska med utgångspunkt i natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter och regionala och kommunala förhållanden bidra till en ändamålsenlig struktur, god och tillgänglig livsmiljö, god hus- hållning med mark, vatten, energi och råvaror, ekonomisk tillväxt och bostadsbyggande enligt 2 kap. 3 § PBL.
Inom kommunen kan användningen av mark- och vattenområ- den samt bebyggelse och byggnadsverk regleras med detaljplaner eller områdesbestämmelser. Genom detaljplanen kan kommunen åstad- komma en bindande reglering av markens användning och hur denna kan bebyggas. Detaljplaner ger ramarna för prövningen av framtida bygglovsärenden. Utformningen av planbestämmelser i en detaljplan ger förutsättningar för vilka byggnader som kan uppföras på platsen.
2 Exempelvis naturreservat, kulturreservat, biotopskydd och Natura 2000. Se Mark- och miljö- överdomstolens dom den 26 juni 2013 i mål nr P11305-12 och den 30 oktober 2017 i mål nr P 10756-16.
40
Detaljplanen ger byggrätt, dvs. en rätt att bygga i enlighet med planen. Detaljplanens uppgift är att lägga fast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa. Den grundläggande struktur som därmed upp- står innebär rättigheter och skyldigheter för både kommunen och markägarna. Den innebär även rättigheter och skyldigheter markägarna sinsemellan.
Detaljplanering syftar till att pröva om ett mark- och/eller vatten- område kan användas för ett visst ändamål och, om det visar sig vara lämpligt, hur området då lämpligen bör utformas. Lämpligheten bedöms med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Kommunen kan använda en detaljplan för att t.ex. pröva om ett område är lämp- ligt för bebyggelse. Prövningen kan gälla såväl ny bebyggelse som bebyggelse som är tänkt att förändras eller bevaras. En detaljplan består av en plankarta med tillhörande planbestämmelser och en planbeskrivning. I en detaljplan anges områden med olika ändamål, till exempel för bostäder, handel eller industri och bestämmelser som gäller för de olika områdena. I plankartan anges bland annat gränser, användning av mark, begränsningar av markens bebyggande, bebygg- elsens placering, utformning och utförande. I planbeskrivningen kan mycket detaljerade uppgifter finnas, som beskriver i detalj hur ett byggnadsverk ska gestaltas. Det är endast plankartan med tillhör- ande planbestämmelser som är rättsligt bindande. Övriga handlingar kan dock användas för att tolka en detaljplans innebörd.
Med planbestämmelser i en detaljplan anger kommunen vilka rättigheter som finns att använda mark och vatten inom ett specifikt område. Det är bara den användning som anges i detaljplanen som är tillåten och som kommunen kan lämna bygglov till. Allmänhetens intresse för och delaktighet i planärenden kan variera och är också beroende av handlingars utformning och informationens innehåll. Detaljplanen ska därför utformas på ett sådant sätt att medborgar- inflytandet verkligen får en reell innebörd.3
3 Prop. 1985/86:1 s. 166.
41
Vid detaljplanearbetet tar kommunen ställning till allmänna in- tressen som regleras i 2 kap. PBL och till de hushållningsbestäm- melser som framgår av 3 kap. och 4 kap. miljöbalken. Detaljplanen medför i princip en rätt att bygga i enlighet med planen under en särskild angiven genomförandetid, som är minst 5 och högst 15 år, en s.k. byggrätt. Efter att genomförandetiden gått ut fortsätter planen att gälla på samma sätt som innan med den skillnaden att planen då kan ersättas, ändras eller upphävas utan att berörda kan ställa ersätt- ningsanspråk för förlorade rättigheter. En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs.4 En detaljplan får inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det.5 Även om en fastighetsägare motsätter sig det, får en detaljplan ändras under sin genomförandetid på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte har kunnat förutses vid planläggningen. En detaljplan kan alltid ändras efter genomförande- tidens utgång och då behövs inte hänsyn tas till rättigheter som upp- kommit genom planen.6
Krav som inte har prövats i detaljplanen och som gäller allmänna intressen tas upp i bygglovsprövningen. Kommunen kan inom en viss ram välja vilka frågor man önskar lösa på detaljplanestadiet och vilka man anser bör hållas öppna för ställningstagande i samband med bygglovsprövningen. Kommunen har således en viss frihet vad gäller planens detaljeringsgrad. I vissa fall kan kravet på tydlighet vara uppfyllt med en generell reglering av bebyggelsen i en detaljplan där gestaltning avses att fastställas under bygglovsprocessen. Att en detaljplan har en förhållandevis låg detaljeringsgrad behöver därför inte innebära att tydlighetskravet inte är uppfyllt.
Detaljplanekravet
Det är kommunen som avgör om, när och var en detaljplan ska tas fram. Den mark som tas i anspråk för bebyggelse ska vara lämplig för ändamålet. Lämpligheten kan prövas genom detaljplan, förhands- besked eller bygglov. I vissa fall ställs det krav på att lämpligheten prövas i en detaljplaneprocess innan byggnadsnämnden kan ge bygg- lov. Detta kallas detaljplanekravet eller plankravet. Av 2 kap. 4 § och
4 4 kap. 38 § PBL.
5 4 kap. 39 § PBL.
6 4 kap. 40 § PBL.
42
4 kap. 2 § PBL framgår i vilken situation kommunen har en skyl- dighet att ta fram en detaljplan, det så kallade detaljplanekravet. Kravet syftar till att prövningen av frågor om förändring av mark- användningen ska göras på ett sätt som ger möjligheter för alla be- rörda intressenter att få insyn och kunna påverka. En ansökan om bygglov ska ogillas om detaljplanering krävs.7 Länsstyrelsen och andra statliga instanser prövar överklaganden av bygglovsärenden som rör behovet av detaljplan. Behovet av planläggning ska göras genom en helhetsbedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Vid ny sam- manhållen bebyggelse krävs i princip detaljplaneläggning. Vad som avses med sammanhållen bebyggelse definieras i 1 kap. 4 § PBL. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2019 förtyd- ligades att endast bygglovspliktiga byggnadsverk ska beaktas vid bedömningen av om det är fråga om ny sammanhållen bebyggelse. Vidare förtydligades vilka omständigheter som ska beaktas vid be- dömningen om planläggning behövs med hänsyn till bebyggelsens karaktär, omfattning eller inverkan på omgivningen, till behovet av samordning eller till förhållandena i övrigt. I propositionen anges att uppförande av ny sammanhållen bebyggelse inom eller i direkt anslut- ning till en befintlig bebyggelsestruktur kan vara en sådan situation då planläggning inte behövs, i vart fall inte om den nya bebyggelsen i allt väsentligt ansluter till den befintliga i fråga om läge, omfattning och användning.8 Om bebyggelsen kan antas medföra betydande miljöpåverkan som inverkan på omgivningen så framgår av proposi- tionen att detaljplan krävs. Vad gäller inverkan på omgivningen i övrigt framhålls särskilt att det ska beaktas om bebyggelsen ska upp- föras på mark som ur miljösynpunkt är värdefull samt om bebygg- elsen genererar trafik och buller.
Detaljplaneprocessen
Det saknas i stort sett bestämmelser om planprocessens initialskede förutom bestämmelserna om planbesked. Det är kommunen som bestämmer om planarbete ska påbörjas och om ett planärende ska initieras. Det är dock vanligt förekommande att frågan om planlägg- ning ska kunna ske väcks av en utomstående aktör t.ex. en fastig-
7 Se 9 kap. 31 § 2 p. PBL
8 Prop. 2017/18:167 Ett tydligare och enklare detaljplanekrav, s. 21.
43
hetsägare eller exploatör. Den som planerar att vidta en åtgärd som förutsätter att en detaljplan antas, ändras eller upphävs har rätt att få veta om kommunen har för avsikt att börja ett sådant planarbete. Det går att begära ett besked, s.k. planbesked, hos kommunen om kommunen avser att påbörja ett planarbete för visst angivet ändamål eller ej. Ett planbesked ska inte uppfattas som ett slutligt ställnings- tagande från kommunens sida. Planbesked är därför varken rättsligt bindande för kommunen eller möjligt att överklaga.9
Processen för en kommuns arbete med att ta fram en detaljplan regleras i 5 kap. PBL. Detaljplaneprocessen syftar till att säkra att berörda får insyn, att ge ett beslutsunderlag och att förankra för- slaget. Vid framtagande av en detaljplan kan kommunen välja mellan standard-, utökat- eller samordnat förfarande. Under vissa förutsätt- ningar är det möjligt att tillämpa ett begränsat förfarande som endast innehåller ett kommunikationssteg. Valet av förfarande utgår från förutsättningarna i det enskilda ärendet. Kommunen bör om det är möjligt handlägga ett förslag till detaljplan med standardförfarande.10
Överklagande av detaljplan
Beslut om antagande av detaljplan får enligt 13 kap. 8 § PBL och 42 § förvaltningslagen (2017:900) överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Vid planläggning ska miljö- balkens hushållningsbestämmelser tillämpas enligt 2 kap. 2 § PBL. En detaljplan som har som syfte att möjliggöra bostadsbyggande kan överprövas mot de andra intressena som regleras i miljöbalken.
Kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser överklagas till mark- och miljödomstolen. Tidigare överklagades detaljplaner till länsstyrelsen men efter en lagändring den 1 juni 2016 sker prövningen enbart i mark- och miljö- domstolen.11 Syftet med att göra mark- och miljödomstolen till första överklagandeinstans var att effektivisera prövningen genom att detaljplaner skulle få laga kraft snabbare. Angelägna samhällsbygg- nadsprojekt, till exempel byggandet av nya bostäder, skulle kunna på- börjas och färdigställas tidigare. Det sågs även som en del i att stärka
9 5 kap. 2–5 §§ PBL.
10 Prop. 2013/14:126 En enklare planprocess, s. 74.
11 13 kap. 2 a § PBL. Se prop. 2015/16:55 En kortare instanskedja för detaljplaner och områdes- bestämmelser.
44
länsstyrelsens roll som samrådspart och pådrivare inom ramen för den kommunala planeringen av bostadsförsörjningen och i planerings- processen.
3.2 Bygglov- och byggprocessen
För att få uppföra en byggnad krävs bygglov.12 Bygglovsprövningen regleras i 9 kap. PBL. I bygglovet prövas byggnadens utformning och lokalisering. Krav på byggande och genomförandet av byggandet regleras i 8 kap. respektive 10 kap. PBL.
Det har betydelse för en bygglovsprövning om åtgärden ska ut- föras inom detaljplan, där områdesbestämmelser finns eller utanför detaljplan och områdesbestämmelser. Det ska inte göras någon loka- liseringsprövning i en bygglovsprövning inom detaljplanelagt område. Om lokaliseringen av bostäder är lämplig har redan prövats när detaljplanen togs fram. Även frågan om platsen är lämplig ur buller- synpunkt avgörs i detaljplaneskedet och ska därför inte prövas i bygg- lovet.
3.2.1 Bygglovsprövning utanför detaljplan
Prövning av bygglov utanför detaljplan och där områdesbestäm- melser finns innebär, till skillnad från bygglov inom detaljplan, en fullständig prövning av kraven på lokalisering, placering och utform- ning. Där områdesbestämmelser finns ska åtgärden prövas dels mot områdesbestämmelserna och mot de förutsättningar som gäller för bygglov utanför detaljplan om dessa inte har blivit prövade i om- rådesbestämmelserna enligt 9 kap. 31 § PBL. Framgår det av områdes- bestämmelser att marken ska bebyggas med bostäder ska ingen lokaliseringsprövning göras, eftersom kommunen då har prövat att marken är lämplig för bostäder vid framtagandet av områdes- bestämmelserna. De krav som inte ska prövas är antingen avgjorda i områdesbestämmelserna eller ska tas om hand först i byggprocessen.
12 9 kap. 2 § PBL.
45
3.2.2 Bygglovsprövning inom detaljplan
Vid prövning av bygglov inom detaljplan ska prövas om åtgärden är planenlig, överensstämmer med den detaljplan som gäller på platsen enligt 9 kap. 30 § PBL. Vidare prövas placering och utformning, omgivningspåverkan, utformningskrav, anordnande av tomter, all- männa platser och andra områden och om åtgärden är förenlig med förvanskningsförbudet och krav på varsamhet. En byggnad ska pla- ceras och utformas på ett lämpligt sätt med hänsyn till det så kallade anpassningskravet och möjligheterna att hantera avfall enligt 2 kap. 6 § PBL. Det ska även prövas om uppförandet av byggnaden upp- fyller kravet på att bebyggelseområdets särskilda historiska, kultur- historiska, miljömässiga och konstnärliga värden skyddas samt om ändringar och tillägg i bebyggelsen görs varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas. Byggnadens omgivnings- påverkan ska även prövas i bygglovet. Byggnader ska lokaliseras, placeras och utformas så att den inte medför påverkan på grund- vattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa eller säkerhet. De får inte heller innebära en betydande olägen- het för omgivningen på annat sätt. Sådana olägenheter kan bland annat vara skymd sikt eller sämre ljusförhållanden. Vid bedömningen om det är en betydande olägenhet ska hänsyn tas till områdets karak- tär och förhållandena på orten. Vilken påverkan på omgivningen som uppförandet av en ny byggnad har kan vara olika prövad och reglerad i en detaljplan vilket gör att den prövning av omgivningspåverkan som ska göras i bygglovet skiljer sig åt.13
Krav som antingen är avgjorda i detaljplanen eller ska tas om hand först i byggprocessen ska inte prövas i bygglovet. Tekniska egenskaps- krav ska inte prövas i bygglovsprövningen utan i den efterföljande byggprocessen.14
Planenlighet
För att bygglov ska kunna ges för uppförandet av en bostadsbyggnad måste åtgärden som huvudregel stämma överens med detaljplanens krav. Den användning som gäller på platsen måste vara för bostäder enligt detaljplanen. Vidare måste åtgärden överensstämma med de
13 Se RÅ 1991 ref. 46 och RÅ 1993 ref. 59.
14 Se prop. 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag, s. 288.
46
egenskapsbestämmelser som gäller. Det kan exempelvis vara reglerat hur mycket marken får bebyggas eller vilket fasadmaterial en bygg- nad ska ha.
I vissa fall kan bygglov beviljas för en åtgärd även om den avviker från någon planbestämmelse. Det finns fyra olika typer av avvikelser: liten avvikelse (9 kap. 31 b, 31 d, 31 e §§ PBL), avvikelse där åtgär- den är nödvändig för området, avvikelse som tillgodoser ett gemen- samt behov eller allmänt intresse samt avvikelse som är ett lämpligt komplement till användningen i detaljplan (9 kap. 32, 32 a §§ PBL). För att bygglov ska kunna ges för en åtgärd med liten avvikelse ska avvikelsen vara liten, vara förenlig med detaljplanens syfte, till- sammans med andra avvikelser inte vara allt för omfattande, inte antas medföra betydande miljöpåverkan, och inte antas begränsa en
rättighet eller pågående verksamhet i omgivningen.
Vid prövningen av bygglov inom detaljplan ska grannar och andra berörda underrättas om ansökan och lämnas möjlighet att yttra sig över den om åtgärden avviker från detaljplanen enligt 9 kap. 25 § PBL.
3.2.3 Vad som prövas i bygglovet
Vid prövning av bygglov ska både allmänna och enskilda intressen beaktas. Det ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda in- tressen.15 De allmänna intressena som regleras i 2 kap. 1 § PBL avser bland annat miljö- och klimataspekter, mellankommunala och regio- nala förhållanden, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elek- tronisk kommunikation, skydd för värdefulla bebyggelseområden, tillgänglighet och användbarhet samt behovet av vägar, gator och torg. Vid prövning av bygglov inom detaljplan ska enbart vissa all- männa intressen beaktas.16 Vid avvägningen mellan enskilda och all- männa intressen bör vägas in om det finns någon annan möjlighet att utföra åtgärden för att tillgodose det enskilda intresset.17
En byggnad ska enligt 8 kap. 1 § PBL uppfylla utformningskrav om att
1. vara lämplig för sitt ändamål,
15 Se prop. 2009/10:170 s. 288.
16 Se prop. 2009/10:170 s. 156.
17 Mark- och miljööverdomstolens dom den 31 augusti 2012 i mål nr P 8256-11.
47
2. ha en god form-, färg- och materialverkan, och
3. vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
Det finns en möjlighet att ansöka om förhandsbesked innan bygglov söks för alla bygglovspliktiga åtgärder.18 Ett förhandsbesked innebär att kommunen, innan själva bygglovsansökan görs, prövar om den aktuella åtgärden kan tillåtas på platsen. Ett positivt förhandsbesked är bindande vid den kommande bygglovsprövningen, under förut- sättning att ansökan om bygglov görs inom 2 år från den dag då för- handsbeskedet fått laga kraft. Efter ett positivt förhandsbesked måste bygglov sökas och ansökan beviljas samt startbesked beslutas för att åtgärden ska få påbörjas.19
Av 8 kap. 4 § PBL att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om
1. bärförmåga, stadga och beständighet,
2. säkerhet i händelse av brand,
3. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön,
4. säkerhet vid användning,
5. skydd mot buller,
6. energihushållning och värmeisolering,
7. lämplighet för det avsedda ändamålet,
8. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga,
9. hushållning med vatten och avfall, 10.bredbandsanslutning och 11.laddning av elfordon.
18 9 kap. 17–18 §§ PBL.
19 Prop. 1985/86:1 s. 285.
48
De tekniska egenskapskraven preciseras i plan- och byggförord- ningen (2011:338, PBF) och Boverkets byggregler (BFS 2011:6, BBR). Reglerna i BBR kan vara begränsade till att inte gälla alla slags bygg- nader, utan till exempel bara för bostäder.
De tekniska egenskapskraven tas upp i samband med genom- förandet av byggprocessen som regleras i 10 kap. PBL, vid tekniskt samråd och kommunens beslut om startbesked. Byggherren ansva- rar för att de krav som ställs på byggande uppfylls enligt 10 kap. 5 § PBL och ska enligt 10 kap. 6 § PBL se till att det finns en plan för kontrollen av byggåtgärden, en kontrollplan.
För att få påbörja byggande måste kommunen ha meddelat start- besked enligt 10 kap. 3 § PBL. För att få ett startbesked ska bygg- herren ha visat att de krav som ställs på byggande kan antas komma att uppfyllas enligt 10 kap. 24 § PBL. Syftet med krav på startbesked är att ge byggnadsnämnden möjlighet att bedöma om åtgärden kan antas uppfylla de krav som gäller enligt PBL och tillhörande före- skrifter innan åtgärden vidtas. Bedömningen inför startbesked hand- lar främst om de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § PBL och de föreskrifter som har meddelats för tillämpningen av dessa.
Innan en byggnad får tas i bruk ska kommunen ha gett ett slut- besked enligt 10 kap. 4 § PBL. Kommunen ska enligt 10 kap. 34 § PBL genom ett slutbesked godkänna att byggnadsverket får tas i bruk om byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om komplet- terande villkor är uppfyllda och det inte har funnits skäl att ingripa enligt 11 kap. PBL.
3.2.5 Förbudet mot kommunala särkrav
Kommuner får inte ställa krav på byggnadsverks tekniska egen- skaper som går utöver vad som följer av PBL och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen enligt 8 kap. 4a § PBL.20 Förbudet mot kommunala så kallade särkrav gäller inte bara vid prövningen av start- och slutbesked utan även vid bland annat kommunens planläggning, kommunens beslut om bygglov och i samband med genomförande av detaljplan, till exempel vid ingående av exploaterings- eller mark- anvisningsavtal. Otillåtna särkrav är utan verkan. Principen är att
20 Se prop. 2013/14:126.
49
tekniska krav i detaljplan ska grundas på objektiva motiv knutna till speciella förhållanden på den plats där byggandet ska ske. I huvudsak anses att de tekniska egenskapskraven ska vara statliga krav där det inte ska finnas så mycket utrymme för olika kommunala tolkningar. Även om det förekommer en variation gällande krav på energi, bärförmåga beroende på var i landet en byggnad ska uppföras så är det i huvudsak statliga krav som bör tillämpas enhetligt.
3.3 Statliga myndigheter som påverkar bostadsbyggandet
Länsstyrelsen lämnar råd, information och ger underlag till kom- munen för deras planer för bostadsförsörjning. Utöver det ska läns- styrelsen yttra sig över de kommunala riktlinjerna utifrån ett regio- nalt perspektiv gällande planeringsförutsättningar, framtida behov och utvecklingstendenser samt behov av samordning med andra kom- muner eller med andra insatser inom en eller flera regioner. Läns- styrelsen har en särskild roll vid kommunernas planarbete och kan överpröva en kommuns beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Länsstyrelsen ska fatta beslut om en detaljplan ska över- prövas inom tre veckor från det att ett meddelande om kommunens beslut har mottagits av länsstyrelsen. Kommunernas planering påverkas på så sätt av regler om statliga intressen som riksintressen och länsstyrelsens granskning av kommunernas arbete.
De statliga intressen som påverkar planeringen och bygglovs- prövning i en kommun är bland annat riksintressen, strandskydd, reglering av buller och reglering av skyddsavstånd vid byggande vid väg och järnväg.
Bestämmelserna om riksintressen syftar till att främja god hus- hållning med marken, vattnet och den fysiska miljön utifrån eko- logisk, social och samhällsekonomisk synpunkt vid beslut som rör ändrad användning av mark- och vattenresurserna.21 Riksintressena regleras i 3 kap. och 4 kap. miljöbalken. Hänsyn ska tas till riks- intressen i den fysiska planeringen enligt PBL. En statlig utredning med uppdrag att se över riksintressesystemet och dess funktion ut- redde bland annat om bostadsförsörjning borde göras till ett riks-
21 Prop. 1985/86:3 s. 17.
50
intresse.22 Bostadsförsörjning ansågs inte vara motiverat att göra till riksintresse enligt utredningen eftersom bostadsförsörjning var en regional, inte en nationell angelägenhet.
Brukningsvärd jordbruksmark får endast tas i anspråk för be- byggelse för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov ska inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt till- fredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk enligt 3 kap. 4 § miljöbalken. Med jordbruksmark avses åkermark och betesmark som ingår i en fastighet som är taxerad som jordbruksenhet.23 Sådan mark är brukningsvärd om den med hänsyn till läge, beskaffenhet och övriga förutsättningar är lämpad för jordbruksproduktion.24 För att avgöra om bostadsbebyggelsen kan tillåtas på brukningsvärd jordbruksmark måste det finnas ett väsentligt samhällsintresse och det aktuella behovet ska inte kunna tillgodoses på annan mark.25 Bostadsförsörjningsintresset kan vara ett sådant väsentligt samhälls- intresse som gör det möjligt att använda jordbruksmark för bebygg- else.26 Kommunen behöver i sådant fall ha utrett eller bedömt möj- ligheten att lokalisera bostadsbebyggelsen till mark som inte utgör jordbruksmark enligt 3 kap. 4 § miljöbalken.
3.4 Kommunalt marktillhandahållande
Kommunen kan som markägare sälja eller upplåta mark som den äger genom markanvisning. Markanvisning definieras som ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande enligt 1 kap. 4 § PBL och 1 § lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Det är skillnad på om markanvisningen avser en försäljning av marken där äganderätten till marken överlåts, marköverlåtelse, eller om marken upplåts med nyttjanderätt där kommunen behåller äganderätten, så kallad tomträtt, markupplåtelse.
22 SOU 2015:99 Planering och beslut för hållbar utveckling – Miljöbalkens hushållningsbestämmelser.
23 12 kap. 7 § miljöbalken.
24 Se prop. 1985/86:3 s. 158 och prop. 1997/98:45, del 1, s. 239.
25 Se t.ex. Xxxx- och miljööverdomstolens domar den 16 januari 2019 i mål P 3809-18, den 9 april 2018 i mål P 5481-17 och den 9 november 2018 i mål P 8280-17.
26 Se prop. 1985/86:3 s. 53.
51
Markexploatering kräver flera omfattande avtal. Vanligt är olika genomförandeavtal mellan kommunen och exploatören såsom mark- anvisningsavtal, planavtal och exploateringsavtal. Dessa avtalstyper är relativt sparsamt reglerade och bygger på en kombination av offent- lig rätt och civilrätt. Parternas handlingsutrymme påverkas dock av flera tvingande regler.
Det saknas särskilda regler om överklagande i samband med mark- anvisning vilket normalt medför att dessa kan prövas enligt reglerna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen (2017:725). Om exploatören ska köpa marken av kommunen måste ett överlåtelse- avtal tecknas mellan kommunen och exploatören i slutet av mark- anvisningsprocessen. Marköverlåtelse måste uppfylla de formkrav som regleras i 4 kap. jordabalken för att var giltig. Ett markanvis- ningsavtal tecknas när kommunen överlåter mark till en byggherre samtidigt som marken ska planläggas för att tillåta exploatering. Kommunen och byggherren är avtalsparter i ett markanvisnings- avtal, kommunen i egenskap av säljare och innehavare av planmono- polet och byggherren i egenskap av köpare. Ett markanvisningsavtal är en option om en framtida försäljning och måste därför följas av en fastighetsöverlåtelse för att byggherren ska förvärva äganderätten till marken. Markanvisningsavtal kan även avse upplåtelse av kommunal mark genom att en tomträtt upplåts.
I markanvisningsavtal regleras förutsättningar för överlåtelse, planläggning och plangenomförande. Det kan omfatta bl.a. kostnads- och utförandeansvar, krav på vissa säkerheter, tidplaner och gestalt- ning. Eftersom ett markanvisningsavtal är ett led i en fastighets- transaktion kan kommunen ställa relativt långt gående krav för att köparen ska få förvärva marken. Kommunen har i och med plan- monopolet ett avgörande inflytande över den framtida byggrättens storlek, vilket är av betydelse för markpriset.
Hur en enskild markanvisningsprocess och avtal utformas i detalj påverkas av flera lagar, både civil- och offentligrättsliga, exempelvis jordabalken, plan- och bygglagen, LOU och fastighetsbildnings- lagen (1970:998). Vissa av lagarna är offentligrättsliga, genom vilka bl.a. tillåten markanvändning styrs med föreskrifter och tillstånds-
52
krav. Exempel på dessa är plan- och bygglagen och miljöbalken. Andra lagar är civilrättsliga och reglerar hur parterna kan ingå avtal om marköverlåtelser, markupplåtelser, entreprenader, ansvar som jorda- balken och avtalslagen.
En markanvisning är inte juridiskt bindande. Det är inte reglerat hur markanvisningsavtalen ska utformas eller vilket innehåll mark- anvisningsavtal ska ha. Markanvisningar är inte reglerat mer än lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar som ställer krav på att en kommun ska ta fram riktlinjer för markanvisningar. Kommuner som gör markanvisningar ska anta riktlinjer för dessa. Lagen har till syfte att skapa transparens och tydlighet i byggpro- cessens inledande skede i de fall då kommunalägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnader eller anläggningar ska komma till stånd. Kommunen ska samråda med andra kommuner som berörs av planeringen och ge länsstyrelsen, aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Regleringen av markanvisnings- avtalen är således relativt kortfattad och innehåller inga regler angå- ende finansiering eller kostnadsfördelning. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2015.27 Kommunen är skyldig att anta riktlinjer senast innan markanvisning genomförs. Skyldigheten att anta riktlinjer är dock inte sanktionerad och en markanvisning som genomförs innan kommunen antagit riktlinjer blir inte ogiltig. Riktlinjerna är endast vägledande och inte bindande för vare sig kommunen eller exploatör. Kommuner kan tillämpa olika metoder för markanvisningar som direktanvisning, jämförelseförfarande och markanvisningstävling. Vid direktanvisning görs inte något jämförelseförfarande utan kom- munen vänder sig direkt till en byggherre. Vid jämförelseförfarande genomförs markanvisningen oftast genom att det anges vilken typ och omfattning av bebyggelse som är aktuell för området och en kravspecifikation tas fram med urvalskriterier, till exempel projekt- innehåll, byggnadsvolymer, gestaltningsidéer, geotekniska och trafik- tekniska förutsättningar, upplåtelseformer, markpris med mera som skickas ut till tänkbara byggherrar. Tävlingsförfarande kan användas när platsen eller ändamålet kräver det. En variant av markanvisnings-
27 Se prop. 2013/14:126, bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366, SFS 2014:899.
53
tävling är ett anbudsförfarande där enbart markpriset avgör vem som får förvärva marken.
Varje markanvisning innebär att en förhandling sker mellan en kommun och en byggaktör om önskemål och villkor. Vid en mark- anvisning har kommunen genom planmonopolet en stark förhand- lingssituation. På en svagare marknad, där kommunen behöver locka exploatörer till sig, har dock inte planmonopolet samma styrka vid förhandlingen. Kommunernas möjlighet att ställa krav är begränsade när det gäller vissa krav på byggnaders tekniska egenskaper i mark- anvisningar som upprättas som ett led i genomförande av en detalj- plan och där avsikten är att marken ska överlåtas från kommunen till en exploatör. I ett sådant fall omfattas avtalet av förbudet mot kom- munala särkrav i 8 kap. 4 a § PBL vilket innebär att kommunens eventuella krav blir utan verkan. En markanvisning följs ofta av ett efterföljande avtal där bland annat överlåtelsen regleras.
En kommun kan upplåta mark genom tomträtt. Tomträtt är nyttjande- rätt till en fastighet på obestämd tid enligt 13 kap. jordabalken. Den som har tomträtt betalar en avgift, en så kallad tomträttsavgäld till kommunen för nyttjandet av marken. På grund av tomträttsinsti- tutets speciella natur kan endast det allmänna, det vill säga, stat och kommun upplåta tomträtt. Tomträtt förekommer således på område som tillhör staten eller en kommun och som har avdelats för att bebyggas. Tomträttshavaren äger alltså den byggnad eller de bygg- nader som finns på fastigheten medan själva fastigheten, det vill säga, marken, ägs av staten eller kommunen.
Tomträttsinstitutets tillkom år 1907 för att främja en sund ut- veckling av bostadsförhållandena i städerna genom att det allmänna fick möjlighet att tillhandahålla mark för bebyggelse åt enskilda utan att samtidigt frånhända sig äganderätten till marken. Det allmänna förblir ägare till marken och förbehålls den framtida värdestegringen hos marken och möjligheten att vid framtida behov använda marken för annat ändamål.
När tomträttsinstitutet infördes, utgick man från att tomträtt skulle komma att användas som en övergångsform till äganderätt. Tomträttshavaren har rätt att överlåta tomträtten, till exempel genom
54
försäljning, eller att pantsätta den utan kommunens medgivande så länge som villkoren i kontraktet för tomträtt efterlevs. Vid sidan av upplåtelseavtalet kan parterna ingå ett avtal som innehåller andra villkor. Ett sådant avtal gäller emellertid endast mellan parterna och följer inte upplåtelsen vid vidareöverlåtelse av tomträtten. Det är upp till den enskilda kommunen om det är möjligt för tomträttshavaren att köpa fastigheten dvs. att friköpa sin tomträtt.
3.5 Exploateringsavtal vid byggherreägd mark
Exploateringsavtal är avtal som rör genomförandet av detaljplan vad gäller mark som inte ägs av en kommun. Exploateringsavtal defini- eras som avtal om genomförande av en detaljplan och om med- finansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare enligt 1 kap. 4 § PBL. Avtal mellan kommunen och staten undantas. Både markanvisningsavtal och exploateringsavtal finns med i 4 kap. 33 § PBL, där innehållet i den planbeskrivning som hör till varje detaljplan regleras. I planbeskrivningen ska redovisas om kommunen avser ingå exploateringsavtal eller genomföra mark- anvisningar. Även huvudsakligt innehåll i och konsekvenser av dessa typer av avtal ska anges i planbeskrivningen. När det gäller innehåll i avtalen är det endast exploateringsavtalens utformning som regleras särskilt i 6 kap. PBL. Definitionen av exploateringsavtal infördes 2015 i samband med att exploateringsavtalen lagreglerades i 6 kap. PBL. Dessförinnan saknades uttrycklig lagreglering.
Syftet med lagkrav på att kommunerna antar riktlinjer om exploa- teringsvillkor är att skapa transparens om villkoren för exploa- teringsavtalen och ökad tydlighet i parternas förhandlingar.28 Det ansågs viktigt att det klargjordes genom reglerna vilka skyldigheter och åtaganden en byggherre eller fastighetsägare kunde få ta på sig i ett markexploateringsprojekt. Riktlinjerna är generella och behöver inte ha samband med ett särskilt avtal eller detaljplaneområde. Kom- munen ska genom riktlinjer översiktligt redovisa under vilka förhåll- anden kommunen avser att ingå exploateringsavtal och även hur beredningen av exploateringsavtal avses ske tidsmässigt och formellt. Kommunen kan anta riktlinjer som skiljer sig åt innehållsmässigt för olika delar i kommunen.
28 6 kap. 39 § PBL.
55
Under arbetet med att ta fram en detaljplan ska kommunen informera om avsikten att ingå exploateringsavtal, avtalets huvud- sakliga innehåll och konsekvenserna av att detaljplanen genomförs med stöd av sådana avtal. Byggherrens eller fastighetsägarens åtagande kan avse att låta utföra eller finansiera anläggande av gator, vägar, anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Av regleringen i PBL följer att åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras och vara rimliga i förhållande till den nytta byggherren eller fastighetsägaren har av detaljplanen. Exploateringsavtal får som huvudregel inte avse ersättning för något som har gjorts före avtalet. Regleringen innebär att en öppenhet och transparens krävs av en kommun som avser ingå exploateringsavtal. Exploateringsavtal har i praktiken också givit upphov till upphand-
lingsrättsliga gränsdragningsfrågor.29
29 Se t.ex. Upphandlingsmyndighetens vägledning (2019:1) Allmänna anläggningar och samhälls- fastigheter – Upphandling och statsstöd vid exploatering.
56
4 Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal
I detta kapitel sammanställs uppgifter om de nationella ramavtal som slutits för standardiserade byggsystem etc. samt om bostadsbygg- ande mera allmänt som en bakgrund till detta. Bakgrunden är fram- för allt de punkter i utredningens direktiv (bilaga 1) där det framgår att utredningen ska
• redovisa genomförande, utfall och erfarenheter av ramavtalsupp- handlingar och
• kartlägga och jämföra hyror särskilt avseende nyproducerade bo- städer.
Till sin lydelse omfattar uppdraget inte upphandlingar av bostads- byggande utanför ramavtalen och inte heller bostadsbyggandet som helhet, även om dessa enligt utredningen kan utgöra relevanta jäm- förelse- eller bakgrundsobjekt.
4.1 Metodfrågor
Syftet med utredningens statistik är att ge utredningen ett underlag av baskaraktär avseende bostadsbyggande och hyror mera generellt men med ett särskilt fokus på nyproduktionen och vissa ramavtals- upphandlade projekt inom ramen för densamma. Det sker genom att koppla ihop olika register och statistikkällor vilket möjliggör att besvara en mängd olika efter hand uppkommande frågeställningar med koppling till uppdraget.
Utredningen har använt befintliga uppgifter i olika register för att undvika onödiga enkäter. Den del av utredningens informations- behov som krävt ny kvantitativ datainsamling gäller framför allt
57
detaljerade uppgifter om vad som har byggts på ramavtal. I den delen har utredningen sökt kontakt med Sveriges Kommuner och Regioner samt med Sveriges Allmännytta.
Utredningen har också undersökt om det finns ytterligare ram- avtal utöver dessa som har en sådan omfattning att de borde under- sökas. Den senare frågan har besvarats nekande med hänsyn till be- gränsad volym.
Under arbetet framkom att endast Sveriges Allmännyttas avtal hit- tills har varit så frekvent och volymmässigt använt att det låter sig undersökas med kvantitativa metoder. Utredningen har mot den bakgrunden samarbetat särskilt med Sveriges Allmännytta på det sättet att organisationen i samråd med utredningen har gått ut med en riktad webbenkät till de företag som har byggt på organisationens ramavtal. De för utredningen centrala uppgifter som har inhämtats avser kostnader och tidsåtgång för de olika projekten med hänsyn taget till antal bostäder och yta.
Webbenkäten har genomförts av Sveriges Allmännytta med bi- träde av konsultföretaget Tyréns. Vid utformningen av enkäten har utredningen tillsammans med Sveriges Allmännytta haft att hantera en mängd avvägningar, däribland hur många enkäter som kan skickas till ett och samma företag, som har gjort flera avrop. En avvägning har därvid gjorts varigenom det skickats en enkät till varje företag där det dock efterfrågats kostnadsuppgifter och tidsåtgång för varje projekt.
Delar av enkätresultatet har redan publicerats av Sveriges Allmän- nytta1 men kostnadsuppgifterna och tidsåtgången har tillsammans med nödvändiga bakgrundsvariabler överlämnats till SCB för att kunna göra de bearbetningar som redovisas i detta avsnitt.
Uppgifterna om yta i enkäten avser boarea (BOA) vilket motsva- rar det underlag utredningen har erhållit i övrigt. SCB:s kostnads- statistik för flerbostadshus beaktar även s.k. uthyrningsbar lokalyta.
1 Tio år med Allmännyttans Kombohus – resultat, effekt & påverkan, Sveriges Allmännytta, maj 2020.
58
Av kritisk betydelse för statistikbearbetningen har varit att varje upphandling blir identifierad på ett sådant sätt att den kan kopplas ihop med rätt post i SCB:s nybyggnadskostnadsstatistik. Det har skett genom att fastighetsbeteckning efterfrågats. Denna uppgift har i princip möjliggjort maskinell bearbetning men i praktiken ändå krävt omfattande manuell handpåläggning hos SCB.
Hos SCB har insamlade uppgifter kopplats till SCB:s nybygg- nadskostnadsstatistik. Den innehåller (trots benämningen) en för- handsprognos avseende bygg- och markkostnaderna och omfattar, till skillnad från Sveriges Allmännyttas enkät även uppgifter om all- männyttans byggande utanför ramavtal och om bostadsbyggandet i flerbostadshus mera generellt (privata fastighetsvärdar etc.).
De kostnadsuppgifter som erhållits från de allmännyttiga före- tagen har trots påminnelser varit behäftade med ett relativt stort bortfall, och svaren härrör från 58 procent av de utskickade enkät- erna, räknat på företagsnivå. Totalt har kostnadsuppgifter från de allmännyttiga företagen erhållits avseende omkring 2 200 bostäder av omkring 8 000 färdigställda bostäder på ramavtalet.
Bortfallet är således inte bara stort utan även systematiskt i den meningen att det tycks omfatta relativt stora projekt. Jämförelser på projektnivå avseende sådana projekt för vilka det finns uppgifter från både enkät- och registerdata indikerar emellertid att dessa även mera generellt kan antas stämma relativt väl överens. Utredningen har där- för använt SCB:s registerdata, som finns tillgänglig för en större mängd bostäder, sina vid bredare jämförelser. Vid diskussioner särskilt om bebyggelse på ramavtalet har dock utredningen kompletterat med enkätdata som, enligt utredningens bedömning, i det sammanhanget kan vara väsentligen mera träffsäker, trots ett stort bortfall.
Enkätdata om kostnader och tidsåtgång har således kopplats till nybyggnadskostnadsstatistiken. Nybyggnadskostnadsstatistiken har i sin tur kopplats till SCB:s hyresstatistik för nybyggnation, som är en årlig totalundersökning av hyrorna i det nybyggda beståndet. Den har samma rampopulation som nybyggnadskostnadsstatistiken. En- staka tabeller har använt SCB:s ortsbaserade hyresstatistik med hela (nya och gamla) beståndet som grund. Den statistiken utgör en urvalsundersökning. De nybyggda bostäderna i hyresstatistiken för
59
nybyggnation blir en del av beståndet i den ortsbaserade hyreskost- nadsstatistiken nästkommande år.
För att belysa i huvudsak plan- och markägarförhållanden för de nya husen har uppgifter hämtats från fastighetspris- och lagfarts- registret, fastighetstaxeringsregistret, företagsregistret och fastighets- registret som innehåller ägare och ägarbyten av fastigheter, fastig- hetsbeteckningar, koncerntillhörighet och planförhållanden. Det plan- förhållande som har inhämtats begränsar sig till datum för planens ikraftträdande. I materialet finns således inte några uppgifter om vilka begränsningar eller byggrätter som den fastställda planen före- skriver. Den tekniska rapporten från SCB har fogats till betänkandet som bilaga 4.
4.1.3 Jämförbarhet och kvalitetssäkring
I vissa delar finns historisk jämförbarhet eftersom motsvarande under- sökningar har genomförts år 2006 och 2015 av SCB, då på uppdrag av Konkurrensverket och publicerats i Konkurrensverkets rapport- serie.2 Hos SCB finns därför redan en etablerad metodik för att koppla nybyggnadskostnadsstatistiken till uppgifter om fastighets- ägande och planförhållanden.
Huvuddelen av den nya bearbetningen avser åren 2013–2018 och SCB:s redovisning finns tillgänglig i akten.3 Tabellering och tids- serieanalys har gjorts av utredningens sekretariat. Vad gäller korrela- tionsanalyserna (vilka endast avser åren 2013–2018) har de inlednings- vis gjorts manuellt och översiktligt av utredningens sekretariat samt därefter, som ett led i kvalitetssäkring och samarbete med Sveriges Allmännytta, med hjälp av en enkel regressionsmodell av konsult- företaget Tyréns som därvid har arbetat på uppdrag av Sveriges All- männytta.
Bägge analyserna ger samma huvudresultat. I regressionsmodellen är det dock även möjligt att bedöma signifikansen av olika resultat och redovisningen blir bättre och mera överskådlig. I den utsträck- ning som analyserna har givit olika resultat eller pekat åt olika håll har uppgifter antingen uteslutits, om de bedömts vara mindre centrala för utredningen, eller de olika resultaten redovisats och kontrasterats,
2 Konkurrensverkets rapportserie 2006:2 respektive 2015:4).
3 Dnr Fi2019/00727 aktbilaga 110.
60
om de har ansetts vara centrala för utredningens frågeställning. Även Tyréns redovisning har bilagts till betänkandet (bilaga 5).
Det har av utredningen inte bedömts ändamålsenligt att efterfråga uppgifter i enkätform från kommuner med hänsyn till förväntade svårigheter att få en sådan enkät besvarad på ett relevant sätt och i tillräcklig omfattning. Vanligen har en stor mängd handläggare varit involverade från kommunens sida i ett och samma bostadsprojekt, vilka arbetar på olika förvaltningar och olika enheter inom en och samma förvaltning. Förvaltningen är dessutom olika organiserad i olika kommuner.
Vad gäller frågan om en enkät till byggföretag har utredningen funnit att den typen av uppgifter som hade varit intressanta att efterfråga, till exempel huruvida de enskilda projekten har varit lön- samma eller hur företagens kostnadsnivåer eller underentreprenader sett ut, hade haft karaktären av känslig affärsinformation. Med ett litet antal företag på ramavtalen hade det varit möjligt att urskilja även enskilda företag och projekt på ett relativt enkelt sätt.
Enligt utredningen har intervjuer varit en bättre arbetsmetod i förhållande både till berörda företag och kommuner.
4.1.5 Bostäder som ingår i studien (urval)
Undersökningen avser liksom tidigare motsvarande undersökningar av Konkurrensverket endast nytillkomna bostäder i flerbostadshus. En samlad bild av bostadsbyggandet och dess utveckling framträder i figur 10.7 (kapitel 10).
Begreppet flerbostadshus innefattar dock såväl hyresrätter som bostadsrätter och kooperativa hyresrätter. Statistiken avser således inte primärt någon särskild upplåtelseform även om uppgifter om hyror etc. naturligen inte finns för nytillkomna bostadsrätter. Vad gäller allmännyttans byggande ligger vanligen i sakens natur att det handlar om hyresrätter.
61
Tabell 4.1 Antal nya bostäder som tillkommit i flerbostadshus (urval)
Jämförelse med tidigare undersökningar gjorda av Konkurrensverket.
2002–2003 | 2009–2012 | 2013–2018 | |
Hela perioden | 15 162 | 43 679 | 143 272 |
Per år | 7 581 | 10 920 | 23 879 |
(2 år) | (4 år) | (6 år) |
Källa: SCB (tabell 1) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 och egna beräkningar avseende årsmedeltalet.
Undersökningarna har efter hand kommit att baseras på byggandet under allt längre perioder. Eftersom byggandet dessutom har ökat baseras den nuvarande undersökningen på ett väsentligt större underlag än Konkurrensverkets tidigare undersökningar. Den belyser dessutom nya frågor om seriebyggande etc.
4.2 Marktillgång
I denna del har utredningen undersökt hur markägandet såg ut på platsen där det har byggts nya bostäder innan dessa kom till. Tre alter- nativ har därvid varit möjliga. Ett alternativ är att byggherren själv ägde marken även tidigare. Ett andra alternativ är att den har den förvärvats från någon annan, då vanligen en annan byggherre. Det tredje alternativet är att marken har förvärvats från kommunen.
Om till exempel ett allmännyttigt bostadsföretag bygger på mark som förvärvas från kommunen kommer detta i statistiken att be- tecknas som att bygget sker på kommunalt ägd mark. Det gäller även om kommunen fortsätter äga marken och upplåter den till den som bygger genom till exempel tomträtt. Om däremot det allmännyttiga företaget bygger på sin egen mark kommer det att betecknas som ett bygge på egenägd mark, trots att kommunen äger det allmännyttiga företaget.
62
4.2.1 Mindre byggt på egen mark
Jämfört med tidigare undersökningar kommer en mindre andel av marken från byggherrens eget ägande av mark. En större andel av den bebyggda marken är i stället köpt av andra byggherrar.
Tabell 4.2 Hur byggherren har fått tillgång till marken
Antal nya bostäder i flerbostadshus och andel respektive period.
2002–2003 | 2009–2012 | 2013–2018 | ||||
Xxxxx | % | Xxxxx | % | Xxxxx | % | |
Egenägd mark Kommunalt ägd xxxx Xxxx köpt av annan byggherre | 7 693 3 633 555 | 65 31 5 | 22 968 14 488 1 297 | 59 37 3 | 24 267 32 690 49 644 | 23 31 47 |
Källa: SCB (tabell 3) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 jämte egna beräkningar avseende procentandelarna. Den tidigare uppdelningen av mark på huruvida den för- värvats från små eller stora byggherrar har mönstrats ut genom summering i alla tabeller eftersom den baserats på vilka aktörer som varit störst varje period. Detta har ändrats över åren vilket försvårar en jämförelse.
Posten med ”övrigt” som bland annat innehåller köp från privat- personer har lämnats utanför tabelleringen. Även den posten har dock växt mycket påtagligt.4 Ovanstående indikerar sammanfattningsvis att markreserverna hos företagen, allmännyttiga och andra, börjar ta slut samt att mark i allt högre utsträckning har blivit ett slags han- delsvara, vilket i och för sig inte är förvånande med hänsyn till det ökade byggandet.
Egentligen är detta bara två sidor av samma mynt – om man bygger mindre på egenägd mark måste den förvärvas från andra, och däri- genom blir den i högre grad en handelsvara.
Det kommunala marktillhandahållandet ger intryck av att hålla ungefär jämna steg med bostadsbyggandet även om det har varierat i omfattning. Utredningen vill framför allt uppmärksamma den för- skjutning som över åren har skett i alla typer av kommuner utom storstadsnära kommuner, innebärande att 2002–2003 tillkom fler
4 Under perioden 2013–2018 tillkom hela 36 671 lägenheter på sådan övrig mark, vilket inne- fattar bland annat privatpersoner och bortfall där ägarförhållanden inte kunnat fastställas. Under åren 2009–2012 var motsvarande siffra drygt 4 000 vilket redan då måste ha framstått som en ökning i förhållande till tidigare undersökning. Utredningen har inte kunnat utesluta att det kan bero på ett metodproblem men den stora posten övrigt kan också hänga samman med det undersökningen i övrigt visar, dvs. att byggherrar börjar få begränsad tillgång till egen mark.
63
bostäder (mätt i absoluta tal respektive period) på egenägd mark än på kommunal mark medan situationen 2013–2018 har varit den mot- satta.5
4.2.2 En särskild situation i storstadsnära kommuner
Således tillkommer nu fler bostäder på kommunal mark än på egen- ägd mark i storstäder samt i alla övriga kommuner vilka inte beteck- nas som storstadsnära. Det är bara i de storstadsnära kommunerna som det kommunala marktillhandahållandet inte har gått om i antals- mässig betydelse, mätt i absoluta tal.
Tabell 4.3 Hur byggherren har fått tillgång till marken i storstadsnära lägen
Antal nya bostäder i flerbostadshus som tillkommer i storstadsnära kommuner under respektive period.
2002–2003 | 2009–2012 | 2013–2018 | |
Egenägd mark | 2 548 | 5 493 | 6 041 |
Kommunalt ägd mark | 620 | 1 994 | 4 469 |
Xxxx köpt av annan byggherre | 164 | 430 | 13 953 |
Källa: SCB (tabell 4) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4.
4.3 Markprissättning och markkostnader
När kommunal eller annan mark bebyggs är det sammanfattningsvis inte säkert att själva ersättningen för marken svarar för merparten av kostnaderna, utan en stor mängd andra kostnader kan tillkomma och vara av minst lika stor betydelse.
Även dessa kostnader kan emellertid på olika sätt vara kopplade till och påverkas av markägaren eller till och med utgöra kommunala avgifter av olika slag, vilket framgår även av utredningens intervjuer (kapitel 5).
5 I undersökningen har kommuner redovisats efter 2017 års kategorisering som storstäder (A1), Storstadsnära kommuner (A2), större städer och kommuner nära större stad (B3, B4, B5) samt mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner (C6, C7, C8, C9). Det kan medföra begräns- ningar i jämförbarheten mot tidigare år även om indelningen då var snarlik (storstadskommuner, förortskommuner, större städer respektive övriga).
64
Prissättning och villkor när kommunerna säljer mark har under 2020 belysts genom SKR:s markprisenkät.6 De redovisade resultaten gäller försäljningar som skedde under 2019. I studien fick kommunerna uppge till vilket genomsnittligt pris de sålde mark för bostadsbygg- ande. 75 procent av landets kommuner deltog i enkätstudien, däri- bland 18 av de 20 kommuner som har flest invånare. Alla storstäder deltog. Flertalet av dessa kommuner, mer än fem sjättedelar, hade sålt mark för bostadsbyggande under 2019.
I enkäten efterfrågas priset per kvadratmeter bruttoarea eller tomtarea. Bruttoarea är den totala arean i husen som ska byggas på marken medan tomtarea är den totala arean på tomten.
Av enkäten framgår att mark till hyresrätter i 99 procent av fallen såldes till priser under 5 000 kronor per kvadratmeter bruttoarea medan bostadsrätter i var tionde kommun hade sålts för priser där- utöver. I bägge fallen var det allra vanligaste att priserna låg under 2 500 kronor, men det var vanligare för hyresrätter än för bostads- rätter.
Det är inte möjligt att räkna ut medelvärden baserat på den stati- stik SKR har presenterat, framför allt därför att klassindelningen av materialet är relativt grov. Det framgår dock tydligt att mark till hyresrätter säljs relativt billigare än mark till bostadsrätter, om man ser till kommunsektorn som helhet.
Utredningens uppgifter ger vid handen att det genomsnittliga mark- priset för kommunal mark som har bebyggts med flerbostadshus är väsentligen högre än vad som framgår av enkäten, i genomsnitt 6 500 kronor per kvadratmeter bostadsyta som tillkommer. Då hämtas markpriset från nybyggnadskostnadsstatistiken och kan bland annat även innefatta olika former av markåtgärder som är nödvändiga för att marken ska kunna bebyggas.7
6 https://xxx.xx/download/18.68e83f2a17206c0cd3a4e90c/1589458402832/Kommunernas%2 0markpriser%202016,%20PM.pdf.
7 Som även framhålls i anslutning till regressionen (bilaga 5) kan olika former av vinstpåslag
ingå i markpriset och beteckningen ”markpris” är egentligen mindre träffande.
65
Kostnader för att färdiggöra marken för byggande kan men be- höver inte ingå i den köpesumma som kommunen tillämpar. Det förekommer såväl att dessa arbeten finansieras genom särskilda avtal som att byggherren själv finansierar dem. Kommunerna gör väsent- ligen olika därvidlag, till exempel när det gäller att finansiera och stå risken för eventuella kostnader för saneringsåtgärder. Malmö anger till exempel att man säljer xxxx xxxxxxx till byggherrar för att und- vika långa förhandlingar som fördröjer bostadsbyggandet medan det i Göteborg finns en förväntan på allmännyttan att stå risken även för på förhand okända markföroreningar.
Som framgår av tabellen nedan är planförhållandena en viktig förklaringsfaktor till hur högt markpriset blir, även när det byggs på kommunal mark.
Tabell 4.4 Genomsnittlig markkostnad när det byggs på kommunal mark
Markpris, kronor enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata) vid olika planförhållanden (tidpunkt för planens fastställande).
Avser nya flerbostadshus (brutto) år 2013–2018.
Antal projekt | Xxxxx xxxxxxxx | Genomsnittligt markpris | |
Samtliga planförhållanden | 580 | 32 690 | 6 510 |
Plan ej ändrad (inom 5 år före byggstart) | 300 | 15 224 | 5 502 |
Plan ändrad 3–5 år före byggstart | 119 | 7 871 | 8 295 |
Plan ändrad inom 2 år före byggstart | 148 | 9 206 | 6 659 |
Okänd | 13 | 389 | 6 067 |
Källa: SCB (tabell 9). Deflaterat med faktorprisindex för byggnadskostnader till 2018 års priser. Avseende planförhållanden och hur dessa behandlas, se avsnitt 4.4. Angående begreppen markpris och markkostnad se vidare diskussionen under avsnitt 4.3.2, vilken även kan vara relevant för begreppen byggpris respektive byggkostnad.
En grundläggande skillnad är att utredningens statistik gäller färdiga hus medan SKR:s markprisenkät avser fastigheter där vi inte vet något om huruvida ett hus sedermera har kommit till stånd eller inte. Enligt utredningens uppfattning ger nybyggnadskostnadsstatistiken en god bild av vad det faktiskt kostar att bygga på den kommunala marken.
66
4.4 Detaljplaneförhållanden
Redovisningen i detta avsnitt avser inledningsvis planberedskapen, mätt på det sätt som är möjligt utifrån befintlig offentlig statistik, vilket innebär att vi undersökt när planen senast är fastställd för den bebyggda marken. Det finns uppenbarligen andra sätt att mäta plan- beredskap, till exempel med enkäter, men enligt utredningen har även dessa väsentliga begränsningar.
Utredningens metod att mäta planberedskap har den fördelen att den kartlägger hus som faktiskt har byggts, snarare än att titta på potentialen att bygga hus som inte med säkerhet kommer att reali- seras. Utredningens metod medför emellertid en viss eftersläpning och återspeglar naturligen planberedskapen som den såg ut för några år sedan.
Avslutningsvis undersöker utredningen huruvida det går att se kostnadsskillnader i projekten baserat på olika planförhållanden, även då baserat på när planen fastställdes. Således analyseras huru- vida det finns skillnader i kostnader baserat på hur lång tid före bebyggelsen som planen har fastställts. Utredningen har därvid tillämpat samma intervall som Konkurrensverket använt i tidigare undersök- ningar och utgått från att planer som är äldre än 5 år kan jämställas med att ingen planändring har behövt ske för att bygget ska kunna komma på plats. Om detaljplanens datum ligger inom två år före bygget har det betraktats som en sen planändring och hamnat i en egen kategori. Däremellan, med 2–5 år gamla planer, återfinns ett mellanskikt som också redovisas särskilt.
Planberedskapen mätt som andelen bostäder som har kunnat byggas utan eller utan planändring i ett sent skede före bebyggelsen tycks ha ökat. Det tycks enkelt uttryckt ha blivit mindre ”hand ur mun” när det gäller planeringen. Minskningen har i någon mån varit konti- nuerlig, i den utsträckning det går att mäta med bara tre undersök- ningar, men det kan tyda på att förändringen faktiskt är ett resultat av ett medvetet arbete från statsmakternas och eller kommunernas sida.
67
Tabell 4.5 Andel nytillkomna bostäder på mark med olika planförhållanden
Procent av nya bostäder i flerbostadshus respektive period.
2002–2003 | 2009–2012 | 2013–2018 | |
Plan ej ändrad inom 5 år före byggstart | 13 % | 14 % | 38 % |
Plan ändrad 3–5 år före byggstart | 17 % | 35 % | 28 % |
Plan ändrad inom 2 år före byggstart | 70 % | 51 % | 34 % |
Källa: SCB (tabell 5) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 jämte egna beräkningar. För perioden 2013–2018 baseras tabellen på drygt 143 000 lägenheter och cirka
6 700 projekt med okända planförhållanden har exkluderats.
Det är tydligt att det finns skillnader mellan olika typer av kom- muner och att kraven på planering vid nybyggnation är högre i stor- städerna än i större städer och förortskommuner. Den förbättrade planberedskapen hänför sig, enligt utredningens statistik, inte till storstäderna även om den går att se i alla andra typer av kommuner, såväl storstadsnära kommuner som större och mindre städer etc. enligt de definitioner som utredningen använder.8
Planberedskapen framstår som förbättrad oavsett från vilket håll man mäter, dvs. oavsett om man studerar andelen planer som inte ändrats eller om man, som i tabellen nedan, studerar hur många planer som har ändrats de senaste två åren före bygget. Det bör framhållas att utredningen i denna del, som den är utförd, inte belyser i vilken utsträckning kommunal eller annan mark ligger oplanerad.
Tabell 4.6 Andelen nya bostäder i flerbostadshus som krävt planändring inom 2 år före byggstart
Procent för olika kommungrupper och tidsperioder.
2002–2003 | 2009–2012 | 2013–2018 | |
Storstäder | 33 % | 52 % | 40 % |
Storstadsnära kommuner | 69 % | 45 % | 31 % |
Större städer och kommuner nära större stad | 69 % | 54 % | 32 % |
Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner | 65 % | 55 % | 31 % |
Källa: SCB (tabell 6) samt Konkurrensverkets rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 jämte egna beräkningar.
8 I undersökningen har kommuner redovisats efter 2017 års kategorisering som storstäder (A1), Storstadsnära kommuner (A2), större städer och kommuner nära större stad (B3, B4, B5) samt mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner (C6, C7, C8, C9). Det kan medföra begräns- ningar i jämförbarheten mot tidigare år även om indelningen då var snarlik (storstadskommuner, förortskommuner, större städer respektive övriga).
68
4.4.2 Kostnadsskillnader vid olika planförhållanden
Utredningens kostnadsdata indikerar att det finns ett tydligt sam- band mellan planeringen och såväl mark- som byggnadskostnaderna. Hur stor denna påverkan är varierar beroende på mätmetoden.
I nedanstående tabell, som baseras på nybyggnadskostnads- statistiken för nya flerbostadshus i allmänhet, motsvarar den extra kostnaden omkring en tusenlapp vardera på markkostnaderna och byggkostnaderna, räknat per kvadratmeter. Kostnadsskillnaden in- faller synbarligen oavsett när under femårsperioden före ett bygge som planändringen sker.9
Tabell 4.7 Kostnader för nya bostäder i flerbostadshus
Uppdelat på olika planförhållanden. Avser åren 2013–2018 och enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata).
Ägarkategori | Antal bostäder | Markpris kr/kvm | Byggnadspris kr/kvm | Totalt produktions- pris kr/kvm |
Plan ej ändrad (inom 5 år före byggstart) | 25 128 | 3 378 | 28 238 | 31 617 |
Plan ändrad 3–5 år före byggstart | 13 622 | 4 459 | 29 311 | 33 770 |
Plan ändrad inom 2 år före byggstart | 18 769 | 4 346 | 29 549 | 33 896 |
Planförhållanden okända | 2 462 | 4 426 | 29 344 | 33 770 |
Källa: SCB tabell (26). Deflaterat med faktorprisindex för byggnadskostnader till 2018 års prisnivå. Vad gäller begreppen markpris, byggnadspris och produktionspris i registerdata och deras koppling till kostnaderna använder utredningen genomgående dessa begrepp som kostnadsbegrepp. Vad gäller relevansen av detta hänvisas särskilt till avsnitt 4.6. Invändningar är dock möjliga att göra inte minst med hänvisning till att olika slags vinstmarginal kan ingå, vilket framhålls av Tyréns i bilaga 5.
I tabellen ovan redovisas situationen för nya flerbostadshus mera generellt och inte endast sådana byggda på allmännyttans ramavtal. Mindre än hälften av dessa hus har tillkommit utan planändring. Nedan- stående tabell redovisar i stället enkätdata avseende ett femtiotal bygg- projekt på ramavtal.
9 Som framgår av tabell 4.4 ovan framstår påverkan på markpriset större när bebyggelse sker på kommunal mark än vid jämförelsen här, som baseras på alla markförhållanden.
69
Tabell 4.8 Kostnader för seriebyggda hus i allmännyttan (Kombohus)
Per kvadratmeter enligt enkätdata från de allmännyttiga företagen.
Planförhållanden | Xxxxx projekt | Xxxxx bostäder | Markpris kr/kvm | Byggpris kr/kvm | Totalpris kr/kvm |
Plan ej ändrad inom 5 år före byggstart | 27 | 1 290 | 2 074 | 22 993 | 24 875 |
Plan ändrad 3–5 år före byggstart | 5 | 209 | 2 466 | 22 408 | 24 874 |
Plan ändrad inom 2 år före byggstart | 17 | 689 | 3 042 | 26 423 | 29 465 |
Samtliga planförhållanden | 51 | 2 252 | 2 348 | 23 904 | 26 143 |
Källa: SCB (tabell 27) baserat på enkät genomförd av Sveriges allmännytta. Deflaterat till 2018 års nivå med faktorprisindex för byggkostnader. Avseende metoden för att koppla ihop projekt med planförhållanden se vidare avsnitt 4.1.2.
Av tabellen framgår särskilt att totalkostnaden (byggpris och mark- pris) i situationer utan behov av planändring har legat strax under 25 000 kronor per kvadratmeter i genomsnitt och att mer än hälften av projekten som hittills genomförts har kunnat genomföras utan plan- ändring (kanske också haft detta som en nödvändig förutsättning).
I bägge tabellerna har prisuppgifterna har deflaterats till 2018 års nivå. Som framgår gäller kostnadsskillnaden, enligt enkätdata som omfattar endast de bostäder som byggts på ramavtal, endast de allra senaste planändringarna som sker mindre än två år före bygget (tabell 4.8). Dessa planändringar ger då emellertid markant högre kostnader framför allt avseende byggarbetena.
Registerdata som baseras på ett större antal nytillkomna bostäder visar på effekter oavsett när under femårsperioden den nya planen fastställs men effekterna är å andra sidan relativt mindre (tabell 4.7). I jämförelse med enkätdata har registerdata ett relativt mindre bort- fall och baseras på väsentligen fler projekt och bostäder.
Utredningens slutsats är att det finns ett samband finns mellan planändringar och såväl mark- som byggkostnader både allmänt och för seriebyggda hus. Det blir särskilt tydligt när det sker sena plan- ändringar för seriebyggda hus och större delen av merkostnaden hamnar då på byggkostnaden.
Utredningen uppskattar baserat på vad som nu har sagts att kostnaderna blir mellan 2 000–4 000 kronor högre per kvadratmeter när planen måste ändras, om hänsyn tas till både mark- och bygg-
70
kostnader. Kostnadseffekten ligger antagligen i den undre delen av intervallet vid byggande av flerbostadshus mera generellt och i den övre delen av intervallet vid sena ändringar inför byggande på ram- avtal.
Det är inte möjligt att närmare uttala sig om varifrån kostnads- skillnaderna härrör. Man kan föreställa sig att den högre markkost- naden är hänförlig till själva kostnaderna för planeringen eller att markkostnaden slås ut på en mindre volym än annars vid situationen med planändring medan den högre byggkostnaden hänför sig till olika krav som planen ställer på själva byggnationen. Det är dock oklart om det fullt ut går att hålla isär dessa effekter.
Den stora betydelsen av planändringar mera generellt bekräftas även av den regression som konsultföretaget Tyréns har utfört på uppdrag av Sveriges Allmännytta. Enligt regressionen är kostnads- påverkan av planändring signifikant såväl avseende markpris som bygg- pris samt oavsett när under femårsperioden före bygget planänd- ringen sker (se vidare Tyréns redovisning i bilaga 5). Enligt utred- ningen bekräftar regressionen de slutsatser om kostnadspåverkan av planläggning som utredningen redan har dragit. Den illustrerar även att effekterna kan ha en väsentligen bredare betydelse för byggandet än utredningen, som i sitt arbete har fokuserat tydligt på ramavtalen, har ansett sig kunna dokumentera.
4.5 Allmänt om Sveriges Allmännyttas ramavtal
Allmännyttan, de allmännyttiga bostadsaktiebolagen, beskrivs närmare i kapitel 6. Dessa företags organisation, Sveriges Allmännytta (f.d. SABO) har gjort ramavtalsupphandlingar som ursprungligen haft tre syften:
• Få de bostadsbolag som inte byggt på 15–20 år att kunna bygga igen.
• Sänka den generella prisnivån för att bygga nya bostäder.
• Få fler att arbeta med industriella processer.
Industrialiserat byggande användes i stor skala under byggandet av miljonprogrammet, men hamnade enligt en rapport från Sveriges Allmännytta därefter i vanrykte. I början av 2000-talet aktualiserades frågan om industriellt byggandet på nytt, under en tid som bland
71
annat präglades av sjunkande räntor samt stigande bostadspriser och produktionspriser.10
Antalet tillkomna Kombohus var som störst år 2015 i samband med den s.k. flyktingkrisen men antalet bostäder har – även om man bortser från den toppen – växt år för år. Hittills har sammanlagt 83 kommuner har avropat en gång var på ramavtalet, 14 kommuner har avropat två gånger var och 16 kommuner har avropat mer än två gånger var.
I april 2020 fanns enligt rapporten knappt 8 000 färdigbyggda bostäder i Kombohus. Därutöver hade ytterligare cirka 1 500 bostä- der beställts. Kombohus har byggts på nästan alla breddgrader i hela landet, dock mera begränsat i Norrlands inland.
Tabell 4.9 Volymen av seriebyggda hus i allmännyttan (Kombohus)
Xxxxx xxxxx, byggnader respektive bostäder under åren 2012–2018.
Antal avrop | Antal byggnader | Antal bostäder | |
2012 | 4 | 9 | 164 |
2013 | 6 | 17 | 200 |
2014 | 8 | 23 | 369 |
2015 | 45 | 99 | 2 118 |
2016 | 13 | 28 | 472 |
2017 | 26 | 52 | 1 045 |
2018 | 34 | 67 | 1 335 |
Källa: Sveriges allmännytta.
Enligt utredningens undersökning är Västerås kommun genom sitt allmännyttiga bostadsföretag Mimer den aktör som har byggt allra mest på Sveriges Allmännyttas ramavtal, över 400 bostäder. Flera andra kommuner har också byggt minst 300 bostäder var, däribland Kalmar, Östersund och Sigtuna. Av dessa intar Sigtuna en särställ- ning eftersom kommunen även har byggt betydande mänger på SKR:s ramavtal (se vidare avsnitt 4.9).
En handfull olika företag har varit med och byggt på ramavtalet och volymerna har fördelats lite olika mellan åren. Det är tydligt att ett av företagen har byggt i särklass mest på avtalen oavsett vilka år man mäter men det har alltid funnits andra stora leverantörer.
10 Tio år med Allmännyttans Kombohus – resultat, effekt & påverkan, Sveriges Allmännytta, maj 2020, s. 11.
72
Tabell 4.10 Företag som byggt på allmännyttans ramavtal
Antal bostäder respektive period, avrundat till 100-tal.
JSB | Lindbäcks | NCC | Skanska | PEAB | Övriga | Totalt | |
2012–2015 | 1 200 | 600 | 500 | 600 | 0 | 0 | 2 900 |
2016–2019 | 2 300 | 100 | 1 100 | 100 | 700 | 100 | 4 400 |
Källa: Sveriges allmännytta och egna beräkningar.
Det vanligaste skälet till att välja Kombohus i den av Sveriges All- männytta publicerade rapporten var önskemål om låga priser respek- tive förenkling av processer. Ingen ansåg att det hade funnits krav från den kommunala ägaren att bygga seriellt (Kombohus).
Av rapporten framgår också att 37 procent av projekten ansågs ha möjliggjort byggande i svagare lägen och 27 procent av projekten byggande för en specifik målgrupp, till exempel äldre, unga och ensamstående, som man inte annars hade kunnat bygga för. Nästan två tredjedelar av de nya husen hade presumtionshyra och nästan en tredjedel förhandlad bruksvärdeshyra. Knappt 60 procent var byggda med statligt investeringsstöd. I en dryg fjärdedel av fallen hyrde man ut bostäder till kommunen för sociala kontrakt etc. Endast i ett av projekten hade man ställt något slags krav på boendekostnaden.
I efterhand konstaterar, enligt Sveriges Allmännyttas rapport, två tredjedelar att markarbetena som behövdes för att bygga husen blev oväntat höga och en knapp tredjedel anser att byggkostnaden blev högre än förväntat. Generellt är, enligt de allmännyttiga företag som besvarat enkäten, olika grupper positiva till de nya husen. Den enda grupp där det finns en markant grupp negativa är kommunala tjänste- personer, där ungefär var tionde är negativ.
Så långt Allmännyttans egen utvärdering av ramavtalet. Enligt utredningens undersökning har två tredjedelar av de nya husen byggda på ramavtal tillkommit på kommunal mark och mindre än en tredje- del på de allmännyttiga företagens egen mark. Att mark har för- värvats av privata aktörer för ändamålet är relativt mera ovanligt. Utredningens undersökning av har gjorts baserat på tre hypoteser, vilka förenklat kan uttryckas som att undersöka
• Har det blivit billigare att bygga Kombohus?
• Har det gått snabbare att bygga Kombohus?
• Blev det lägre hyra i Kombohus?
73
4.6 Lägre kostnader med ramavtal?
Kostnadsuppgifter finns tillgängliga från två olika håll. En jämförelse mellan de bägge källorna avseende de projekt där kostnadsuppgifter finns från såväl enkät som registerdata ger vid handen att de ger lik- nande resultat avseende totalkostnaden men att Allmännyttans enkät visar på något lägre markkostnader, och vice versa. Eftersom mark- kostnaden är en mindre del av totalen påverkas inte totalkostnaderna så mycket.
Tabell 4.11 Kostnader för att bygga seriellt i allmännyttan (Kombohus)
Jämförelse mellan nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata) och enkätdata från de allmännyttiga företagen. Åren 2013–2018.
Xxxx xx/kvm | Byggnad kr/kvm | Total produktion kr/kvm | |
Prognos för påbörjade projekt (enligt SCB) | 3 116 | 23 807 | 26 923 |
Utfall för avslutade projekt (enligt Sveriges allmännytta) | 2 456 | 24 814 | 27 172 |
Källa: SCB (tabell 15) delvis baserat på enkätundersökning av Sveriges Allmännytta. Deflaterat med faktorprisindex till 2018 års prisnivå. I nybyggnadskostnaden betecknas markkostnad som ”markpris” och byggnadskostnad som ”byggpris”. Se vidare diskussionen i bilaga 5 där det utvecklas av Tyréns att bägge dessa mätvärden kan innehålla en vinstmarginal. Totalt produktionspris utgör endast summan av bygg- och markpris/kostnader.
Basen för tabellen är delvis begränsad i volym, och omfattar cirka 2 200 bostäder i 46 olika byggnadsprojekt för vilka kostnadsstatistik har funnits från bägge håll och dessa framgångsrikt kunnat matchas ihop. Utredningen har i avsnitt 4.1 redogjort för skillnaderna mellan enkät- och registerdata och varför dessa bägge anses ha betydelse för att belysa utredningens frågeställningar. Tabellen ovan visar enligt utredningen att en sådan metod kan antas fungera bra.
Byggnadskostnaderna är enligt utredningens statistik väsentligen lägre i de seriellt byggda Kombohusen än i allmännyttans övriga nybygg- nationsprojekt. Det gäller oavsett hur man mäter – per kvadratmeter eller per lägenhet, brutto eller netto. Det gäller också oavsett i vilket slags kommun de nya bostäderna kommer till, med reservation för
74
att det inte går att mäta i storstäderna eftersom alldeles för få kombo- husprojekt har genomförts där.
Tabell 4.12 Byggkostnader för allmännyttans seriella byggande (Kombohus) i jämförelse med annat byggande i och utanför allmännyttan
Kr/kvm enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata) avseende åren 2013–2018. Uppdelat efter kommuntyp och byggherre. Brutto.
Storstäder | Storstadsnära kommuner | Större städer | Mindre städer | |
Samtliga byggherrar | 31 903 | 30 342 | 28 448 | 26 506 |
Privata värdar | 31 033 | 29 810 | 28 054 | 25 107 |
Allmännyttan exkl. Kombohus | 32 923 | 30 509 | 29 389 | |
Allmännyttans Kombohus | 24 727 | 23 766 | 23 492 | |
Övriga värdar | 36 497 | 28 144 |
Källa: SCB (tabell 14) samt egna beräkningar genomförda av Tyréns på uppdrag av Sveriges Allmännytta (ytterligare nedbrytning av kostnadsuppgifter för allmännyttan enligt anmärkning nedan). Deflaterat med faktorprisindex till 2018 års nivå.
Anm. Det finns alltför få nya bostäder i Kombohus i storstäder för att kostnaderna där ska kunna redovisas. Uppgifterna om Allmännyttans kostnader innehåller i övriga tabeller även Kombohus, vilket drar ned medelvärdet. I denna tabell har Kombohusen i stället exkluderats genom egna beräkningar enligt ovan, vilket medför en bättre jämförelsemöjlighet inom tabellen. Denna beräkning har endast gjorts avseende tabell 13–14 enligt numrering i leveransen från SCB. I betänkandet påverkar det endast ovanstående tabell. Jämförelsemöjligheterna med andra tabeller blir därigenom mera begränsade.
Inledningsvis framgår av tabellen det förväntade resultatet att jämförbar bebyggelse normalt blir dyrare ju närmare centrum den ska uppföras. Byggkostnaderna inordnar sig i en sådan logik där det är dyrare att bygga i större än i mindre städer, ännu dyrare att bygga i storstadsnära kommuner och dyrast att bygga i storstäderna.11
Som framgår av tabellen (4.12) har de seriellt byggda husen mellan 4 000–7 000 kronor lägre byggkostnader och skillnaden i förhållande till medelvärdet för allmännyttan blir större ju mera tätbebyggt det blir, med den indelning i kommungrupper som utredningen tillämpar. Även i den regression som Tyréns utfört på uppdrag av Sveriges Allmännytta framgår att Kombohus har signifikant lägre byggpriser (se vidare bilaga 5).
I tabell 4.8 ovan har redan redovisats uppgifter om skillnader i byggkostnaderna för Kombohus beroende på planförhållandena.
11 Även av den regression som Tyréns utfört på uppdrag av Sveriges Allmännytta framgår att storstäder och storstadsnära kommuner uppvisar signifikant högre byggpriser, dock visar regressionen inte på någon effekt avseende markpriserna (se vidare bilaga 5).
75
Byggkostnaderna för Kombohusen ligger under de privata hyres- värdarnas byggkostnadsnivå på jämförbara orter trots att allmännyttan generellt sett brukar hamna över de privata värdarna i byggkostnad per kvadratmeter.
Figur 4.1 Byggnadspris/bostadsarea för nybyggda flerbostadshus
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
privata företag
offentliga
Jämförelse av bruttopriser mellan offentliga och privata byggherrar. Hela riket åren 1998–2018. Kronor per kvadratmeter.
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Källa: SCB, statistikdatabasen.
Kostnadsskillnaden har funnits där över en längre period även om den har varierat och för 2018 framstår som obefintlig i statistiken samt över tid framstår som avtagande.12
Utifrån utredningens statistik är det inte uppenbart att markkost- naderna skulle ha varit särskilt låga för Kombohusen. Det är heller inte särskilt förvånande, eftersom det i intervjustudien (kapitel 5)
12 I den regression som Tyréns utfört på uppdrag av Sveriges Allmännytta framgår att de all- männyttiga företagen utanför ramavtalen har signifikant högre byggpriser jämfört med privata värdar (se vidare bilaga 5).
76
framkommit att de lägre byggkostnader som erhållits ibland medfört krav på olika anpassningar av marken etc. för att kunna få plats med och skapa acceptans för de standardiserade husen.
Markpriset på kommunal mark är lågt i förhållande till alterna- tiven. Det bör dock framhållas, som redan påtalats i avsnitt 4.3.2, att markpris i detta sammanhang inte kan jämställas med köpesumma. Att markkostnaderna blir låga på tidigare kommunal mark gäller dock även med hänsyn taget till skillnader i planförhållanden, vilket framgår av nedanstående tabell.
Tabell 4.13 Kostnad för mark vid olika markägare och planförhållanden
Markpris, kr/kvm enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata). Åren 2013–2018. Brutto.
Egenägd mark | Kommunalt ägd xxxx | Xxxx byggherre | Liten byggherre | Övriga markägo- förhållanden | |
Samtliga planförhållanden | 9 019 | 6 510 | 13 946 | 10 801 | 9 853 |
Plan ej ändrad (inom 5 år före byggstart) | 7 889 | 5 502 | 13 781 | 10 511 | 7 588 |
Plan ändrad 3–5 år före byggstart | 10 647 | 8 295 | 12 943 | 11 591 | 11 153 |
Plan ändrad inom 2 år före byggstart | 9 246 | 6 659 | 15 972 | 10 225 | 10 989 |
Okänd | 6 067 | 11 779 | 7 683 |
Källa: SCB (tabell 9). Deflaterat med faktorprisindex till 2018 års prisnivå.
Anm. Baseras på uppgifter om cirka 60 000 nya bostäder. För den kommunalt ägda marken har uppgifterna (även) redovisats ovan i tabell 4.4. Uppgifterna där om antal bostäder och projekt har utelämnats har med hänsyn till utrymmesskäl.
Som redan konstaterat blir markkostnaden relativt låg på kommunal mark. Enligt utredningen finns även ett samband innebärande att när man bygger på kommunal mark så tenderar även byggnadskostnad- erna att bli låga. Som framgår i tabellen nedan blir byggkostnaderna relativt låga på kommunal mark oavsett om man använder brutto- eller nettosiffror.
77
Tabell 4.14 Byggkostnader vid olika markägande
Byggpris kr/kvm enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata). Åren 2013–2018. Brutto respektive nettokostnader.
Egenägd mark | Kommunalt ägd xxxx | Xxxx byggherre | Liten byggherre | Övriga markägo- förhållanden | |
Brutto | 36 131 | 31 605 | 38 135 | 37 037 | 35 627 |
Netto | 35 981 | 31 252 | 38 101 | 36 958 | 35 523 |
Källa: SCB (tabell 9). Stor byggherre har definierats som de fyra i undersökningen vanligast förekommande byggherrarna, se vidare SCB:s tekniska rapport, bilaga 4.
Utredningen kan inte närmare redogöra för orsakerna därtill men bedömer att det kan utgöra en återspegling av att de kommunala mark- ägarna, på olika sätt, försöker få till stånd billiga bostäder genom sina markanvisningar etc. (se vidare kapitel 7) trots att några explicita krav på hyresnivåerna mycket sällan uppställs (se vidare kapitel 9). De låga byggpriserna på kommunal mark är signifikanta även i den regression som Tyréns utfört på uppdrag av Sveriges Allmännytta, vilken däremot inte visar få tydliga resultat när det gäller vad som påverkar markpriserna (se dock avsnitt 4.6.4 och vidare bilaga 5).
4.6.3 Projektets storlek samt husens höjd
Enkätmaterialet från Sveriges Allmännytta visar att byggkostnad- erna per kvadratmeter drar iväg i gruppen med över 63 bostäder, dvs. i de lite större projekten. En tolkning skulle kunna vara att det finns en lagom storlek på projekten.
Det är framför allt byggnadskostnaderna som varierar på detta sätt men dessa utgår å andra sidan merparten av kostnaderna och det inverkar inte så mycket på totalkostnaden att markkostnaderna tvärtom förefaller vara höga i små projekt.
78
Tabell 4.15 Kostnader i allmännyttans seriebyggda projekt (Kombohus)
Enkätdata efter projektstorlek (antal bostäder). Antal resp. kronor.
Xxxxx xxxxxxxx | Xxxxx projekt | Antal bostäder | Markpris per kvm | Byggnadspris per kvm | Totalt produktionspris per kvm |
Mindre projekt 8–16 | 7 | 98 | 3 743 | 22 326 | 26 069 |
Mellan projekt 17–32 | 16 | 454 | 2 125 | 21 391 | 23 516 |
Mellan projekt 33–62 | 10 | 447 | 2 375 | 21 135 | 23 193 |
Stora projekt 63–535 | 15 | 1 217 | 2 413 | 27 529 | 29 856 |
Källa: SCB (tabell 18) baserat på enkätundersökning gjord av Sveriges allmännytta.
Även byggherrekostnaderna, som inte framgår av nybyggnadskost- nadsstatistiken men har efterfrågats i allmännyttans enkätundersök- ning, är höga i större projekt. Dessa framstår emellertid även som höga per kvadratmeter i de riktigt små projekten med under 16 bostäder.13
Enligt utredningen är materialet alltför litet för att kunna dra några säkra slutsatser eller avråda från att bygga i stora (eller små) projekt. Oftast får man anpassa sig till möjligheterna och bygga där det finns möjlighet med hänsyn till olika intressenter.
Motsvarande gäller för höjden på huset. Enligt utredningens enkät förefaller dock högre hus vara förknippade med lägre markkostnader men samtidigt högre byggkostnader. Det framstår även intuitivt som rimligt då kraven på hållfasthet etc. ökar med höjden samtidigt som utrymmeskraven på marken begränsas.
Tabell 4.16 Kostnader för allmännyttans seriebyggda hus (Kombohus)
Enkätdata efter husens höjd. Antal respektive kronor.
Antal byggnads- projekt | Antal bostäder | Markpris per kvm | Byggnadspris per kvm | Totalt produktionspris per kvm | |
Lägre hus 1–3 vån | 13 | 492 | 3 243 | 21 378 | 24 621 |
Mellan hus 4–5 vån | 20 | 847 | 2 706 | 25 723 | 28 429 |
Högre hus 6–8 vån | 15 | 877 | 1 641 | 25 329 | 26 680 |
Källa: SCB (tabell 16) baserat på enkätundersökning gjord av Sveriges Allmännytta.
13 Som framgår utifrån SCB:s redovisning till utredningen (tabell 19).
79
Enligt utredningens sammanställning ovan har dock totalkostnaden ändå blivit allra högst för de hus som är mellan 4–5 våningar, vilket kan framstå som lite förvånande men synbarligen hänger samman med höga byggkostnader i dessa projekt.
4.6.4 Dyrt att bygga i egen regi
Den tydligaste kostnadsdrivande posten i utredningens undersök- ning är, alltjämt och i likhet med vad Konkurrensverket tidigare har iakttagit14, om man bygger i egen regi, något som allmännyttan typiskt sett inte gör.
Enligt SCB:s definition innebär egenregibyggen att ”byggnads- arbetena utförts av ägaren till marken och att dennes byggnadsverk- samhet minst motsvarar den traditionella byggnadsentreprenaden eller intressegemenskap råder mellan byggherre och entreprenör”.
Egenregibyggen enligt undersökningen behöver således inte inne- bära att byggnationerna har skett utan att till exempel ett kontrakt har träffats med ett dotter- eller systerbolag eller något annat företag i intressegemenskapen. Av allt att döma är också egenregibyggen vanligt förekommande. Av 143 000 nya bostäder som tillkom under åren 2013–2018 var 66 000 byggda i egen regi, 31 000 förhandlings-
upphandlade, 37 000 konkurrensupphandlade och 9 000 upphand- lade på annat sätt.
Både bygg- och markpriser hamnar högre vid egenregibyggen. Det tycks gälla oavsett om man beaktar olika markägoförhållanden eller planförhållanden.15
14 Konkurrensverkets rapportserie 2006:2 respektive 2015:4.
15 Detta framgår baserat på tabell 7 respektive 8 i SCB:s redovisning till utredningen.
80
Tabell 4.17 Kostnadsskillnader beroende på upphandlingsform
Baserat på nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata). Antal bostäder respektive bruttokostnader. Åren 2013–2018.
Typ av upphandling | Antal bostäder | Markpris kr/kvm | Byggpris kr/kvm | Totalt produktionspris kr/kvm |
Egen regi | 65 779 | 13 283 | 37 443 | 50 726 |
Förhandling | 30 667 | 7 022 | 34 234 | 41 256 |
Konkurrens | 37 343 | 5 428 | 33 391 | 38 819 |
Övrig upphandling | 9 483 | 5 204 | 31 369 | 36 574 |
Källa: SCB (tabell 7 och 8). Deflaterat med faktorprisindex för byggnadskostnader till 2018 års priser.
Anm. Baserat på drygt 143 000 bostäder. Se ovan bl.a. under tabell 4.7 avseende begreppen pris respektive kostnad i statistiken.
De negativa ekonomiska konsekvenserna av att bygga i egen regi bekräftas även av regressionen som utförts av Tyréns på uppdrag av Sveriges Allmännytta, och bedöms signifikant där avseende såväl mark- som byggpriser (se vidare bilaga 5).16
Enligt utredningen handlar riskerna med egenregibyggen fram- för allt om de bristande incitament som kan uppkomma i en sådan situation särskilt när hyresnivåerna heller inte automatiskt samman- hänger med byggkostnaderna. Det kan vara enkelt att kompensera för höga egenregikostnader med att sätta hyrorna högre på en bostadsmarknad med bristande utbud. En alternativ förklaring skulle annars vara att kostnaderna helt enkelt överskattas när man bygger i egen regi, eftersom det finns möjlighet till det vid interna transak- tioner och det i sin tur ger möjlighet att argumentera för en högre hyra. Frågan om egenregibyggen har varit fokus i Konkurrensverkets tidigare rapporter på området men står inte i fokus på samma sätt här. Allmännyttans har som förväntat redovisat att man i huvudsak inte bygger i egen regi.
Av intresse för utredningen är möjligen att skillnaderna mellan konkurrens- och förhandlingsupphandlingar är så begränsade i mate- rialet. Det har varit svårt att urskilja entydiga kostnadsskillnader mellan dessa även vid tidigare undersökningar genomförda av Kon- kurrensverket, vilket kan vara av relevans för bedömningen av frågan om effekterna av allmännyttans upphandlingsskyldighet (se vidare kapitel 6).
16 Dock görs där även bedömningen att det kan vara svårt för de som svarar att välja rätt svars- alternativ när det gäller upphandlingsformer, något utredningen kan instämma i.
81
4.7 Snabbare med ramavtal?
Statistik om byggtider finns både från SCB och från Sveriges All- männytta. Dessa mäter dock mellan olika tidpunkter och är inte jämförbara med varandra. Byggtider enligt SCB måste jämföras med andra byggtider enligt SCB och kan sålunda inte jämföras med all- männyttans byggtider enligt webbenkät. Det motsatta gäller själv- klart också.
Att bygga de nya Kombohusen har enligt statistik från SCB tagit omkring 4 månader i den första fasen och 13 månader i nästa, dvs. sammanlagt 17 månader som genomsnitt. Det är lång tid men ska jämföras med 5 respektive 16 månader, totalt 21 månader för det genomsnittliga flerbostadshuset i hela undersökningen.17
Allmännyttans bebyggelse sett som en helhet, dvs. med Kombo- husen inräknade, avviker inte påtagligt från genomsnittet för alla flerbostadshus, mer än i storstäderna där tidsåtgången för allmän- nyttans byggande mera generellt verkar ha varit extra omfattande. Vad gäller seriellt byggande verkar fördelarna när det gäller tidsåtgång vara allra tydligast i storstadsnära kommuner.
Tabell 4.18 Tidsåtgång i olika typer av kommuner m.m.
Månader i genomsnitt enligt registerdata uppdelat på olika typer av byggande/byggherrar. Åren 2013–2018.
Kommungrupper | Antal projekt | Tidsåtgång, månader | ||||
Samtliga | Allmän- nyttan | Varav Kombohus | Samtliga | Allmän- nyttan | Varav Kombohus | |
Storstäder | 163 | 68 | 2 | 20 | 28 | 15 |
Storstadsnära kommuner | 140 | 48 | 9 | 22 | 21 | 15 |
Större städer | 438 | 212 | 56 | 20 | 20 | 18 |
Mindre städer/tät- orter och lands- bygdskommuner | 251 | 131 | 42 | 20 | 19 | 16 |
Källa: SCB (tabell 25) och egna beräkningar. Jämförelsen baserar sig på totalt 59 981 bostäder. Observera att Kombohusen ingår som en delmängd i uppgifterna om allmännyttan.
17 Generellt sett har uppdelningen av byggtiden i faser, som tillämpas både hos SCB och i enkät- materialet, varit svårtolkad och nedan har tiderna för de bägge faserna därför med något en- staka undantag summerats.
82
Den uppmätta tidsfördelen med seriellt byggande är hög även i stor- städerna men det finns väldigt få projekt i storstäderna och är därför svårt att dra säkra slutsatser. Man kan förutsätta att det som medför en snabbare process i storstadsnära kommuner även skulle kunna göra det i storstäderna. Som en grov sammanfattning verkar seriellt byggande kunna medföra 3 månader kortare byggtid utanför stor- stadsområdena och 5 månader i storstadsområdena med ett genom- snitt någonstans runt 4 månader.
Utredningen noterar även att byggprojekten tar längre tid ju äldre detaljplanen är, dvs. ett slags motsatt effekt jämfört med hur kost- naderna påverkas. Utredningen anser emellertid att det har att göra med hur byggtiden mäts. SCB:s byggkostnadsenkät skickas t.ex. ut när ett bygglov har beviljats. Klockan börjar därigenom normalt ticka senare när planen måste göras om och planläggningsarbetet omfattas inte av tidskattningarna.
Generellt sett anger de allmännyttiga företagen i enkäten väsentligt längre tider än som kan uppmätas enligt SCB:s statistik. Det är inte konstigt i sig eftersom företagen när de svarar även ska ta hänsyn till allt förarbete. Det som förvånar utredningen är däremot magnituden i skill- naderna, vilka uppgår till uppemot ett halvår. Den sammantagna tiden för att få husen på plats, två år i genomsnitt enligt enkätmaterialet, jämfört med ett och ett halvt år som SCB uppmäter, framstår som relativt hög. Det är förvånande särskilt som det är dokumenterat genom utredningens intervjuer att själva avtalstecknandet på ramavtalet upp- fattas som både snabbt och smidigt av alla inblandade (se vidare kapi- tel 5). Mycket talar således, enligt utredningen, för att skälen till detta extra halvår får sökas i markanvisnings- och/eller PBL-processen som skulle kunna ta längre just för att det handlar om ett seriebyggt hus.
Tabell 4.19 Tidsåtgång och kostnader för seriellt byggande (Kombohus)
Enligt allmännyttans enkätundersökning och efter markägande.
Markägoförhållanden före byggnation | Xxxxx projekt | Xxxxx bostäder | Tidsåtgång månader | Totalt produktionspris kr/kvm |
Samtliga | 51 | 2 252 | 24 | 26 143 |
Egenägd mark | 15 | 523 | 20 | 31 259 |
Kommunalt ägd mark | 27 | 1 412 | 24 | 24 633 |
Övriga | 9 | 317 |
Källa: SCB (tabell 29) jämte egna beräkningar.
Anm. Uppgifterna om tidsåtgång är ofullständiga och prisuppgifterna måste vägas eftersom kategorin övrigt är hopslagen. Kostnadsuppgifterna i kategorin är marginellt lägre än vid kommunalt ägd mark.
83
Av enkätdata framgår även att flertalet bostäder i seriebyggda hus, omkring två tredjedelar, har tillkommit på kommunal mark men att en inte obetydlig del, runt en fjärdedel, har byggts på allmännyttans egenägda mark, om man för enkelhetens skull bortser från den mindre posten övrigt i tabellen ovan. Det går i genomsnitt fyra månader snabbare att bygga på den egna ägda marken medan genomsnitts- projektet blir billigare när det byggs på kommunal mark. Projekt- storleken mätt som antalet lägenheter är betydligt större vid byggna- tion på kommunens mark, i genomsnitt 52 bostäder, att jämföra med 35 bostäder när allmännyttan bygger på sin egen mark.
En angelägen fråga är om det går att se några samband mellan vilken tid det tar att bygga ett hus och hur mycket det kostar? Utred- ningen har identifierat ett visst sådant samband i enkätdata, inne- bärande att projekt med långa byggtider i den senare fasen, dvs. själva byggfasen, också har högre kostnader för själva byggnationen (det
s.k. byggpriset).
Tabell 4.20 Samvariation mellan byggtid och byggkostnader
Enkätdata avseende byggpris och tidsåtgång i den senare fasen.
Byggnadspris per kvm enligt klassindelning | Antal projekt | Antal bostäder | Byggtid månader |
Bostäder med relativt låga byggkostnader | 11 | 379 | 13 |
Bostäder med genomsnittliga byggkostnader | 20 | 1 041 | 15 |
Bostäder med relativt höga byggkostnader | 13 | 710 | 22 |
Källa: SCB (tabell 21) baserat på allmännyttans enkätundersökning. Anm. Tabellen baseras på 2 130 bostäder.
Det är emellertid enligt utredningen inte självklart att det handlar om ett orsakssamband. Ett annat alternativ är att både kostnader och byggtider påverkas av att ett projekt är komplext. Med de enkla metoder som utredningen i denna del har använt för korrelations- analyser har det inte varit möjligt att hitta några andra plausibla samband baserat på tidsåtgången, till exempel mellan de totala bygg- kostnaderna och den totala tiden för projekten.18
18 Slutsatsen baseras på SCB:s redovisning till utredningen (tabell 22).
84
4.8 Lägre hyror med ramavtal?
Den genomsnittliga hyran i det befintliga beståndet av hyresrätter var som ett genomsnitt för hela Sverige 1 099 kronor per kvadrat- meter och år under 2018.
Tabell 4.21 Hyresnivåer i det befintliga beståndet (alla bostäder)
Årshyra, kronor per kvadratmeter år 2018.
Kr/kvm | |
Riket | 1 099 |
Stor-Stockholm | 1 255 |
Stor-Göteborg | 1 147 |
Stor-Malmö | 1 195 |
Kommuner >75 000 invånare | 1 092 |
Kommuner <75 000 invånare | 973 |
Källa: SCB (tabell 12). Angående SCB:s mätningar av hyra i nybyggnation respektive befintligt bestånd hänvisas till redogörelsen i avsnitt 4.1.2. Naturligen ingår inte bostadsrätter i hyresstatistiken.
Hyran i nyproduktionen är generellt sett väsentligt högre. Utred- ningen har fokuserat sin utredning på nybyggnadshyror som tillämpas för bostäder vilka har tillkommit på Sveriges Allmännyttas ramavtal. Hyran per kvadratmeter visar sig där vara jämförbar med hyran i allmännyttans övriga nyproduktion på mindre orter. Hyran i serie- byggda Kombohus, per kvadratmeter och år, är tydligt lägre bara i (andra) större städer (än storstäderna). Även om det är en av fyra kommungrupper utredningen har undersökt har så mycket som knappt hälften av bostäderna enligt ramavtal tillkommit där.
I storstäderna finns alldeles för få Kombohus för att kunna göra en jämförelse av hyran i förhållande till övriga hyreslägenheter där.
Jämförelsen påverkas väldigt tydligt av att Kombohusens lägen- heter ofta är mindre än andra bostäder. Små lägenheter har ofta rela- tivt högre kvadratmeterhyra i Sverige och detta drabbar även Kombo- husbostäderna vid en sådan jämförelse.
85
Tabell 4.22 Genomsnittlig kvadratmeterhyra i nya bostäder
Uppdelat på kommuntyper och byggherrar. Kronor per kvm och år under åren 2013–2018. Även uppgifter om antal nya bostäder, genomsnittsyta och projektstorlek.
Typ av byggherre | Årshyra, kr/kvm | |||
Storstäder | Storstadsnära kommuner | Större städer | Mindre städer | |
Samtliga byggherrar | 1 906 | 1 827 | 1 691 | 1 490 |
Privata värdar | 1 958 | 1 879 | 1 768 | 1 471 |
Allmännyttan | 1 843 | 1 704 | 1 618 | 1 504 |
Därav Allmännyttans Kombohus | 1 774 | 1 534 | 1 490 | |
Antal bostäder i Kombohus | 473 | 2 015 | 1 068 | |
Genomsnittlig yta, kvm för nya bostäder i Kombohus | 51 | 59 | 56 | |
Genomsnittlig projekt- storlek för Kombohus, antal bostäder | 59 | 40 | 34 | |
Källa: SCB (tabell 10) jämte egna beräkningar. Deflatering har gjorts med hjälp av KPI undergrupp 04.S Hyres- och bostadsrättslägenhet.
Anm. Det fanns alltför få bostäder i Kombohus i storstäderna för redovisning. Observera att Kombohusen ingår som en delmängd i uppgifterna om allmännyttan.
Vid en jämförelse av hyran per bostad och om man alltså bortser från storleken så är bostäder i Kombohus billigare i jämförelse med annan nyproduktion. Undantaget avser mindre städer där de privata nybygg- nadshyrorna faktiskt ligger aningen lägre.
Det får enligt utredningen anses angeläget att de nya lägenheterna har en planlösning som möjliggör att man bor på mindre yta. Av det skälet är det möjligen mera rättvisande att jämföra hyra per lägenhet, även om jämförelser av hyra per kvadratmeter är ett etablerat mått som alltid brukar användas i statistik.
86
Tabell 4.23 Genomsnittlig månadshyra i nya bostäder
Uppdelat på kommuntyper och byggherrar. Kronor per lägenhet och månad under åren 2013–2018.
Typ av byggherre | Bostadshyra, kr/månad | |||
Storstäder | Storstadsnära kommuner | Större städer | Mindre städer | |
Samtliga byggherrar | 10 476 | 9 213 | 8 650 | 7 860 |
Privata värdar | 10 303 | 9 471 | 8 601 | 8 192 |
Allmännyttan | 10 708 | 8 603 | 8 702 | 7 631 |
Därav Allmännyttans Kombohus | 7 469 | 7 486 | 6 900 | |
Källa: SCB (tabell 10) Deflatering har gjorts med hjälp av KPI undergrupp 04.S Hyres- och bostadsrätts- lägenhet.
Anm. Det fanns alltför få bostäder i Kombohus i storstäderna för redovisning. Observera att Kombohusen ingår som en delmängd i uppgifterna om allmännyttan.
Utredningen har efter en enkel analys av enkätdata funnit ett visst samband mellan kostnader och hyra om analysen avgränsas till att gälla byggkostnaderna. Motsvarande samband gick inte att se för varken totalkostnaderna eller summan av mark- och byggherrekost- nader. Motsvarande samband gick att se baserat på registerdata när detta avgränsades till mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner. Underlaget för analysen är dock i bägge fallen relativt litet.
Tabell 4.24 Samvariation mellan byggkostnad och hyra
Finns det ett samband mellan låga byggkostnader och låga hyror? Klassindelat enkät- respektive registerdata avseende 2013–2018.
Antal projekt | Bostadsyta i kvm | Årshyra, kr/kvm | |
Enkätdata avseende | |||
Lägre byggkostnader per kvm | 8 | 61 | 1 445 |
Mellan byggkostnader per kvm | 16 | 56 | 1 488 |
Högre byggkostnader per kvm | 12 | 52 | 1 681 |
Registerdata avseende mindre städer | |||
Lägre byggkostnader per kvm | 9 | 65 | 1 436 |
Mellan byggkostnader per kvm | 9 | 55 | 1 481 |
Högre byggkostnader per kvm | 12 | 55 | 1 542 |
Källa: SCB (tabell 23 och 24) delvis baserat på enkätundersökning från Sveriges Allmännytta. Deflatering har gjorts med hjälp av KPI undergrupp 04.S Hyres- och bostadsrättslägenhet – hyra respektive med faktorprisindex för byggnadskostnader till 2018 års prisnivå.
87
4.9 SKR och Kommentus ramavtal ”Nya Hus”
Utredningen har, efter hänvisning från Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) hämtat uppgifter inledningsvis från Kommentus om ramavtalets användning och därefter kontaktat de fem största köparna hittills på ramavtalet för att efterhöra deras erfarenheter.
Som utredningen har förklarat i avsnitt 4.1 har någon kvantitativ analys av inköpen på avtalet inte genomförts. Fyra av de fem största köparna på ramavtalet har däremot intervjuats under perioden 11– 17 juni 2020 (med hänsyn till smittskyddsläget via videolänk eller tele- fon). Bland dessa var tre allmännyttiga bostadsföretag (Sigtunahem, Pitebo och Kirunahem) medan den fjärde var en kommun (Nyköping). Xxxxxxxxxx har även diskuterats vid intervjuer ute i kommunerna och med byggföretag. Utredningen har även diskuterat ramavtalet med Sveriges Kommuner och Regioner samt hämtat information om
avtalet från SKR:s publika presentationer.
Tabell 4.25 Omsättning på ramavtalet ”Nya Hus”
Rapporterad omsättning respektive år. Odeflaterat.
År | Omsättning, kr |
2017 | 112 560 000 |
2018 | 42 693 121 |
2019 | 314 804 399 |
Källa: SKR, Kommentus.
Uppgifterna avseende omsättning har uppdaterats senast i mars 2020. De baseras på uppgifter från leverantörerna om hur mycket de har fakturerats för inköp enligt ramavtalet. Det sker i samband med att de betalar administrativ ersättning till Kommentus för upphand- lingsarbetet, vilket enligt utredningen naturligen innebär att det finns en viss risk för underrapportering.
Efter tre år i kraft har ramavtalet enligt SKR inte fått den volym som man hade hoppats på. Avtalsvolymen var beräknad till 1 mil- jard kronor per år. Det finns dock betydande volymer som fort- farande tillkommer, till exempel i Malmö kommun, där projektet Synålen med 212 lägenheter blev klart före sommaren 2020. Utred- ningen besökte den arbetsplatsen under vintern 2020 medan arbetena fortfarande pågick i BoKloks regi.
88
Antalet bostäder byggda på avtalet kan enligt utredningen antas vara minst 500, med hänsyn till de nya lägenheter som nyligen till- kommit i Malmö.
4.9.1 Aktörer som har avropat på ramavtalet
Bland de som har avropat på ramavtalet finns en tydlig övervikt för allmännyttiga bostadsföretag, särskilt bland de som avropat stora volymer, sett i jämförelse med hur mycket kommunerna själva har avropat.
Tabell 4.26 Kommuner och företag som har avropat på avtalet ”Nya Hus”
Genomförda avrop per 27 mars 2020.
Beställare | mkr |
Kirunabostäder AB | 93 |
Säterbostäder AB | 90 |
Pitebo AB | 77 |
Sigtunahem AB | 60 |
Nyköpings kommun | 60 |
Eslövs bostad AB | 38 |
Södertälje kommun | 35 |
Årehus AB | 25 |
Leksands kommun | 20 |
Krokoms kommun | 19 |
Borgholms kommun | 15 |
Mitthem AB | 11 |
Stubo AB | 10 |
Mariestads kommun | 8 |
Allön AB | 2 |
Källa: SKR, Kommentus.
Motsvarande tendens finns i avropsanmälningarna, som innebär en anmälan om intresse att använda ramavtalet, utan någon förbindelse. En fjärdedel av de drygt 30 aktörer som hade gjort avropsanmälan var kommuner, enligt uppgifter som Kommentus sammanställde i november 2019.
89
Ett problem som har visat sig efter hand är att allmännyttiga bostadsföretag inte alltid varit omfattade av ramavtalet. Enligt Sveriges Kommuner och Regioner har dessutom en av leverantörerna dragit sig ur och en annan blivit fördröjd i starten.
4.9.2 Hur ramavtalet har använts
Intervjuerna visar att nya hus på ramavtalet har tillkommit fram- för allt där marken i fråga redan har varit detaljplanerad och kom- munalägd.
I Nyköping har kommunen byggt i två olika lägen. Först tre hus i ett villaområde från 1960–1970-talet på redan planerad mark. Trots relativt liten yta gav det utrymme för ett trettiotal bostäder. Kom- munen har därefter byggt ytterligare fyra trevåningshus med 00 xxxxx- xxxxx, i vad som huvudsakligen kan betecknas som ett radhus- och bostadsrättsområde med visst inslag av befintliga hyresrätter. I bägge fallen finns redan skolor och kollektivtrafik. Ett tredje projekt är fortfarande pågående i Nyköping.
Sigtunahem har hittills använt ramavtalet för att ersättningsbygga i ett område där man river befintliga fastigheter från miljonpro- grammet. Övriga delar av miljonprogrammet har man stamrenoverat men det ansågs inte möjligt med dessa lägenheter, som ursprung- ligen byggdes för att fungera som bostäder åt byggnadsarbetare vid anläggningen av Arlanda flygplats. Enligt Sigtunahem var dessa bo- städer bristfälligt byggda redan från start.
I Piteå har det allmännyttiga företaget byggt cirka 1 km från centrum med egnahemsbebyggelse belägen mellan centrum och de nya husen, i ett område där man redan har annan produktion pågå- ende. I Kiruna slutligen, har det allmännyttiga bostadsföretaget byggt 800 meter väster om nya stadshuset, efter flytt av centrumkärnan. Området betecknas som stad men inte stadskvarter och fördelar sig på två hus med 4–5 våningar. Den första etappen är inflyttad runt årsskiftet 2019/2020 (se vidare avsnitt 5.2.6).
Bland de byggherrar som intervjuats är Nyköping, där kommunen själv har varit byggherre, också den enda kommun som haft särskilda målgrupper med det som har byggts. Där ingår även kategoribostä- der av olika slag där kommunen delvis kan kompensera sig för moms- kostnaderna. Flera av husen har personalutrymmen av olika slag.
90
Som framgår av tabell 4.26 ovan är det hittills en handfull kommuner som själva har avropat på ramavtalet.
Trots att de allmännyttiga företag som intervjuats inte haft sär- skilda målgrupper med det de har byggt anger ett av bostadsföre- tagen att det har blivit billigare för kommunen genom den omflytt- ning som skett tack vare nybyggnationen.
4.9.3 Erfarenheter av ramavtalet
Generellt sett anser de intervjuade företagen att det har gått snabbt att bygga på avtalet Bostad 2016. I några fall nämns fördröjningar när ramavtalet var nytt och i de inledande skedena av processen, som i det ena fallet berodde på kommunen och i det andra fallet på leverantören. Företagen på avtalet Bostad 2016 upplevs kunna leverera ganska omgående, inte minst eftersom omsättningen på avtalet hit- tills varit så begränsad. Den utlovade tiden på 9 månader för själva byggarbetena har också normalt kunnat hållas.
Den sammantagna bilden är att själva avropsprocessen har varit enkel och smidig vilket uppskattas av företag med begränsade per- sonalresurser på inköpssidan. Xxxxxxxxxx uppfattas inte ställa krav på att man ska fylla på inför avrop med särskilt omfattande egna förutsättningar. En person kan i princip sköta avropet själv och risken för överklaganden blir lägre än annars. Sveriges Kommuner och Regioner framhåller också att man fått mycket positiv återkoppling för enkelheten i avropsprocessen.
Några byggfel utöver det vanliga har man inte noterat på avtalet men flera av de intervjuade anser att det finns nackdelar som ligger i förvaltningen. Vissa har behövt anpassa lägenheterna till sin egen förvaltning men anser ändå att kostnaden blev fördelaktig tack vare flexibilitet på leverantörssidan och god egen framförhållning. Någon nämner att mindre än man hade tänkt sig ingick i ramavtalet, till exem- pel saknades badrumsskåp, vilket upplevdes som väldigt ”avskalat”.
Flera har gjort ”Norrlandsanpassningar” – tak över balkonger och entréer, större takvolymer och större förråd för fritidsutrustning av olika slag. Marknaden i Piteå anses till exempel krävande och det går enligt det allmännyttiga företaget inte att hyra ut bostäder där som hade fungerat utmärkt om de hade stått någon annanstans i Sverige.
91
En samstämmig bedömning av såväl köpare på ramavtalet och Sveriges Kommuner och Regioner är att kostnadsnivån i avtalet är fördelaktig när det gäller byggnadskostnaden, särskilt med hänsyn till referens- ramarna. I Kiruna anger man särskilt att man upplever prisnivån vid andra upphandlingar som extremt uppdriven, vilket man inte lyckats få bukt med trots att man aktivt sökt leverantörer från utlandet, vilka dock snabbt anpassade sig till den lokala prisnivån när de själva om- bads sälja mot slutkund.
Enligt uppgift arbetar leverantörer till lägre pris åt större bygg- företag och åt LKAB, som är en stor byggherre på orten även när det gäller bostäder. Kirunahem får priser mellan 36 000–42 000 kronor per kvadratmeter boarea när man bygger utanför ramavtalet, vilket över huvud taget inte går att räkna hem i Kiruna, men kommer ner till 30 000 kronor per kvadratmeter boarea när man bygger på ram- avtalet.
Kostnadspåverkande faktorer som nämns är skalan av bebyggelse genom att etableringen av en arbetsplats i sig är kostsam. Anlägg- ningsarbetena runt omkring själva byggnationen anses inte ha blivit billiga jämfört med andra hus – någon nämner direkta motsatsen och har egna ramavtal för anläggningsarbeten. I flera fall anses de stan- dardiserade projekten svåra att jämföra med det andra man bygger, till exempel hus ritade av ”stjärnarkitekter” eller märkesbyggnader i centrumkärnan.
4.9.5 Plan- och byggprocessen när det har byggts
Tiden från ”ax till limpa” ligger mellan 1–2,5 år i de studerade pro- jekten men själva byggtiden har normalt hållits nere till 9 månader. Flera av de intervjuade angav att de inte anser att det skulle vara möj- ligt att bygga snabbare.
I Kiruna var bebyggelsen första huset på plats så det fanns inga grannar som kunde ha synpunkter. Trots att bebyggelse huvudsak- ligen har skett på redan kommunal och detaljplanerad mark har det ändå förts en diskussion med grannar i några fall. Från Nyköping berättas om att fastighetschefen tillsammans med kommunstyrel- sens ordförande besökte de lokala samfälligheternas årsmöten och i samband med det möttes av tydligt positiva attityder i ett av de första
92
projekten. I det andra projektet fanns det mera motstånd och en del boende var rädda att byggnationen skulle påverka värdet på de egna bostäderna. Kritiken lade sig dock och till slut var det ingen som överklagade byggloven.
I Piteå var man tvungen att bevilja en mindre avvikelse från detalj- planen för att kunna bygga de standardiserade husen. I något fall har man måst använda förnyad konkurrensutsättning eftersom de stan- dardiserade husen inte passade på platsen, bland annat har man be- hövt bevara gamla skyddsrum. I flera fall har det funnits särskilda krav på gestaltningen som har avsett loftgångar och materialval och man har fått anpassa sig till befintliga gestaltningsprogram.
4.9.6 Förutsättningar att bygga mera på ramavtalet
En generell iakttagelse är att företagen trots en upplevt låg prisnivå anser att de precis får ihop kalkylen, ibland med hjälp av investe- ringsstöd eller kommunal mark. Något av företagen har diskuterat huruvida direktavkastningskravet går att sänka i vissa sammanhang men annars är det framför allt Nyköping som skiljer ut sig genom att man även förvaltar de nya husen själv.
Kommunfastigheter är inte ett bolag utan en förvaltning under kommunstyrelsen och har inte samma avkastningskrav som allmän- nyttan har. Ett avkastningskrav finns även för Kommunfastigheter men eftersom kommunen redan ägde marken har man inte behövt omsätta den och således heller inte behövt pröva användningen mot det hypotetiska alternativet att kommunen skulle kunna sälja marken till högstbjudande.
Enligt Xxxxxxxxxx är det inte möjligt för dem att uteslutande bygga standardiserade hus utan man behöver en portfölj som inne- håller även annat. Framför allt i mindre centrala lägen anser företaget att det är möjligt att köpa hus på ramavtal.
Som en av de intervjuade uttrycker det skulle man gärna bygga igen på ramavtalet men är osäker på om förutsättningarna kommer att inträffa. Alla ”tecken i skyn måste passa” i meningen att det ska finnas en tillgänglig tomt med framdragen infrastruktur och just nu har man ingen lämplig tomt och de förtätningsprojekt som man initierar brukar alltid stupa på något.
93