VÄGLEDNING
VÄGLEDNING
FÖR UTVECKLING AV AVTAL FÖR TÅGTRAFIK 2020
1. Bakgrund
Partnersamverkan för en förbättrad kollektivtrafik är en samverkansarena för aktörerna inom Kollektiv- trafiksverige. Det övergripande målet för Partnersamverkan är att kollektivtrafiken ska nå en fördubblad marknadsandel. En fördubbling av kollektivtrafiken skulle bidra till att nå angelägna samhällsmål när det gäller miljö, sysselsättning, trafiksäkerhet och jämställdhet. Det skulle även minska persontrafikens koldioxidutsläpp och ge en samhällsekonomisk vinst på nästan fyra miljarder kronor. Bakom Partner- samverkan står de nationella branschorganisationerna Svensk Kollektivtrafik, Sveriges Bussföretag, Tågföretagen, Sveriges Kommuner och Regioner samt Trafikverket och Jernhusen. Via Kollektivtrafikens avtalskommitté drivs projekt och aktiviteter, primärt inom två områden – att kommunicera och följa upp fördubblingsmålet samt att utveckla avtalsprocesserna, i syfte att skapa bättre förutsättningar för ända- målsenliga och effektiva avtal.
Mot bakgrund av ovanstående och järnvägsbranschens pågående arbete att nå en förbättrad punktlig- het har Partnersamverkan gett Kollektivtrafikens avtalskommitté i uppdrag att ta fram en avtalsrekom- mendation avseende drift och underhåll av tåg. Detta är en utmaning och kräver förändringar i relationer och avtalsmodeller inom tågbranschen. Ett ökat fokus på att ta tillvara parternas drivkrafter och ta hän- syn till fördelningen av ansvar under avtalets olika perioder ligger inom ramen för detta uppdrag. Upp- draget gäller tågtrafik på järnväg. Tunnelbana och spårvagn ingår inte.
Till projektledare för uppdraget har Partnersamverkan utsett ordförande i Kollektivtrafikens avtals- kommitté, Xxx Xxxxx. I den branschgemensamma projektgruppen deltar representanter för både bestäl- larsidan och operatörssidan:
• Xxxxxxxxx Xxxxxxxx, Jönköpings Länstrafik
• Xxxxx Xxxxxxxxx, Norrtåg
• Xxxxxxx Xxxxx, Västtrafik
• Xxxxxxxx Xxxxxx, MTR
• Xxx Xxxxxxxx, SJ
• Xxxxxx Xxxxxxxxxx, Transdev
Vägledningen har arbetas fram av projektgruppen i samförstånd för att ge stöd och verktyg för upp- handling och utveckling av uppdragen över tid. Projektgruppen har förhoppningen att detta dokument ska vara till stöd, hjälp och inspiration vid upphandling av drift och underhåll för tåg, i syfte att skapa de bästa förrättningarna i kommande upphandlingar. Det är inte ett uttömmande dokument eftersom varje upphandlande enhet och region har sina specifika behov och mål att ta hänsyn till.
Innehållsförteckning | |||
1. Bakgrund | Sid 2 | 5.7 Gränssnitt | Sid 7 |
2. Nuläge | Sid 3 | 5.8 Depå | Sid 7 |
3. Syfte och mål | Sid 3 | 5.9 Avtalsformer | Sid 7 |
4. Upphandlingsregelverk | Sid 3 | 5.10 Affärsmodell | Sid 8 |
5. Vad är viktigt för framgång? | Sid 4 | 5.11 Riskfördelning | Sid 8 |
5.1 Ställningstagande inför... | Sid 4 | 5.12 Ersättningsmodeller | Sid 8 |
5.2 RKM målbild | Sid 4 | 5.13 Incitament | Sid 9 |
5.3 Trafiken idag | Sid 4 | 5.14 Bonus | Sid 9 |
5.4 Marknadssituationen | Sid 4 | 5.15 Viten | Sid 9 |
5.5 Fordon | Sid 5 | 5.16 Index | Sid 9 |
5.6 Infrastruktur | Sid 5 | 5.17 Avtalstid | Sid 9 |
2. Nuläge
Den upphandlade tågtrafiken idag består av 17 avtal varav 11 avtal är bruttoavtal med inslag av incitament och resterande sex avtal är koncessionsavtal. Tio av dessa avtal upphandlas eller ska upphandlas med avtalsstart 2020 - 2024. Resultatet av projektet kan därför få en stor inverkan på de kommande upphand- lingarna och avtalen.
Projektgruppen har kommit fram till tre fokus- områden:
• riskfördelning
• fordonsunderhåll
• incitament
vilka i sin tur genererat tre frågeställningar. Dessa frågeställningar ligger till grund för ett stort antal intervjuer med RKM som har tågtrafik, trafikföretag och underhållsföretag. Resultatet av dessa intervjuer med svar och slutsatser är basen i denna vägledning.
3. Syfte och mål för projektet
Projektets syfte och mål är ta fram riktlinjer vilka kan användas som stöd inför en upphandling av drift och underhåll av tåg - ett stödjande dokument med punkter för viktiga ställningstagande inför ett nytt avtal och en ny affärsmodell i det kommande avtalet. Projektet lyfter även det upphandlingsregelverk som ska användas vid upphandling av tågtrafik – förfarande enligt Lagen om offentlig upphandling av koncessioner, genom hänvisning i kollektivtrafiklagen.
Detta dokument är inte uttömmande och det är upp till var och en av parter som ingår i upphandlings- förfaranden att i alla avseenden göra sina egna rättsliga bedömningar för att säkerställa att exempelvis upphandling- och konkurrenslagstiftning efterlevs.
4. Upphandlingsregelverk
Upphandling av tjänstekontrakt alternativt tjänstekoncession för kollektivtrafik på järnväg ska göras i enlighet med vad som anges i kapitel 4a i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik (”kollektivtrafiklagen”). I de fall upphandling ska göras genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande hänvisar kollektivtrafik- lagen till flertalet bestämmelser i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (”LUK”). Det är
upphandlingsförfarandet som ska följa LUK och behöver inte leda fram till en koncessionsupphandling. LUK ger RKM en större frihetsgrad än övriga upphandlingslagar, men det är fortfarande de fem grundläg- gande principerna som ligger till grunden för upphandlingsprocessen.
5. Vad är viktigt för att nå framgång med avtal för drift och underhåll av tåg?
Ett omfattande förberedelsearbetet är mycket viktigt för att ge vägledning till, och nå önskat resultat med, den affärsmodell som kommer ligga till grund för kommande upphandling. Detta tar tid och en god framförhållning liksom en god dialog med marknaden, inkluderande nuvarande avtalspart men även med möjliga nya avtalsparter, på ett tidigt stadium är en grundförutsättning för ett uppnå ett bra resultat. En öppen och ärlig dialog där marknadens kunskap tas tillvara är en god grund för ett komman- de gott samarbetet under avtalstiden.
Nedan redovisas ett antal punkter vilka utgör exempel på sådant som är viktigt att hantera inför ett avtalsslut och som även kan leda till ett lyckat resultat i en ny upphandling.
5.1 Ställningstagande inför en upphandling
• övergripande ställningstagande med hänsyn till politiska beslut
• mål i trafikförsörjningsplanen/-programmet
• övriga hänsyn som finns i den aktuella trafiken
exempelvis
• parallell busstrafik
• ansvar för akut och planerad ersättningstrafik
• förvaltningsmodell för fordon och anläggningstillgångar
• incitament
• ersättningsmodell
• avtalstid
5.2 RKM:s målbild övergripande och specifikt för det kommande uppdraget
En jämförelse med målen i Trafikförsörjningsplanen/-programmet och eventuella mer specifika mål för det kommande uppdraget:
• Behöver målen förtydligas/konkretiseras?
• Är de uppföljningsbara i det kommande avtalet?
• Finns det utbyggnadsplaner?
• Ökning och eller byte av fordon inför eller under avtalstiden?
5.3 Trafiken idag – samla information om nuvarande avtal och statistik
Det här är frågeställningar som bör hanteras i ett tidigt skede i processen, eventuell för beslut i verksam- heten.
• Beskriv trafikens syfte och utbud.
• Samla in information och statistik kopplad till den planerade ersättningsmodellen avseende eventuellt incitament, bonus och viten.
• Diskutera med nuvarande trafikföretag om hur det nuvarande avtalet har fungerat vad som varit bra och vad som varit mindre bra. Vilka förslag och inspel har trafikföretaget inför ett nytt avtal både vad gäller gränssnitt för ansvar mellan beställare – trafikföretag och underhållare, men även hur det kan gå att utveckla kvaliteten mot kund.
5.4 Marknadssituationen
Utifrån de dialoger som förts med trafikföretagen kan en bedömning göras om hur intresserad markna- den är av det aktuella uppdraget. I regel är intresset stort men om marknaden signalerar motsatsen kan det vara klokt att ta reda på varför och vilka förändringar som är möjliga för ett större intresse.
5.5 Fordon – aktuell och eventuella förändringar inför den kommande avtalstiden Beskrivningar och övriga underlag på de fordon som ska användas i det kommande avtalet bör vara så uttömmande som möjligt, ju bättre underlag desto bättre anbud. Underlagen bör även beskriva även de problem och eventuella skador som uppstått med fordonen under användandet och bör även inkludera tidpunkter och orsak.
Nyanskaffningar bör även de beskrivas så tydligt som möjligt och tidpunkten för införande av dessa. Det att föredra att bytet sker under en avtalsperiod, infasning av nya fordon genomförs säkrare då Trafikföre- taget är insatt i trafiken och kan koncentrera sitt arbete på fordonsbyte med allt det innebär.
Att påbörja en ny avtalsperiod med nya fordon och nytt Trafikföretag kan innebära stora risker för samtliga parter.
• Är det byte eller utökning med samma typ av fordon som redan används i trafiken är det möjligt att hantera detta redan i anbudsförutsättningarna med priser för utökning av kilometer, timmar inom ramen för beskrivna frivolymer. Underhållet bör prissättas separat (kr/km) för nya/gamla fordon då underhållskostnaden är beroende av hur många kilometer fordonen kört.
• Avser det helt nya fordon som inte kan beskrivas fullt ut i upphandlingsunderlaget är en omför- handlingsklausul mycket viktig. Här ska också beaktas samarbetet mellan Beställare, fordonstill- verkare, Trafikföretag och infrastrukturägare. Viktigt är också att ta hänsyn till i vilken utsträckning underhållsdokumentation kan tillhandahållas. För att ha kontroll på kostnaderna kan ”Open book” modellen övervägas med separata redovisningar för de olika momenten.
5.6 Infrastruktur
Infrastrukturen är en viktigt del av tågdrift och därför är beskrivning av de depåer, uppställningsplatser, rastlokaler och stationer vilken innebär att det är ytterst viktigt att dessa är tydligt beskrivna i underlaget. Förvaltningsmodellen ska ta hänsyn till värdebevarandet på lång sikt utifrån en fastställd standardnivå. Infrastrukturen ska följas upp enligt förutsättningarna i förvaltningsmodellen genom t ex nyckeltal, egen uppföljning och rapportering och uppsatta mål.
Kända eller planerade förändringar av infrastrukturen under den kommande avtalstiden är viktigt att belysa i detta avsnitt och kommer förändringarna skapa nya förutsättningar bör det vara möjligt att pris- sätta dessa i anbudet.
5.7 Gränssnitt drift – underhåll – ersättningstrafik
Det är viktigt att ansvarsgränssnitt mellan tågdrift och underhåll respektive tågdrift och akut ersätt- ningstrafik utformas tydligt vilket i regel leder till helhetsåtagande för trafikföretaget som möjligt.
Fordonsunderhåll är en av de viktigaste förutsättningarna för att uppdraget ska genomföras väl. Det kräver såväl långsiktig planering som operativ hantering i full symbios med tågdriften. Trafikföretaget har dessutom alltid trafiksäkerhetsansvar för tågdriften, och därmed också ett indirekt trafiksäkerhets- ansvar för verkstadsunderhåll.
I vissa fall kan det finnas anledning att särskilja lågfrekvent underhåll/komponenthantering. Oavsett om Trafikföretag eller Beställare har det utpekade ansvaret är det viktigt att det inte skapas utrymme att planera användning så att större revisioner medvetet skjuts utanför avtalsperioden, dock utan att ställa krav som gör att alla revisioner faller ut samtidigt.
Akut ersättningstrafik bör så långt som möjligt vara en del i driftsansvaret och en integrerad del av uppdraget. Vid en akut störning är det trafikföretaget som inledningsvis har kunskap om orsaken till störningen och kan snabbt kan informera kunderna och övriga intressenter. Undantag kan vara när beställaren utformat avtalsvillkoren i kringliggande bussavtal för att ställa om delar av ordinarie linje- trafik till tågersättning i samband med störning. Det bör finnas tydliga krav på att möta informations- behovet med hjälp av t ex GPS-positionerade bussar. Bussarnas kvalitet är också en viktig parameter. Det är alltid en avvägning mellan ekonomiska förutsättningar, kvalitetskrav och realistiska möjligheter att få fram tillräckligt många bussar.
5.8 Depå
Depåer har en central betydelse för trafiksystemens ekonomi och funktion. Kostnaden för underhållet är betydande och lokalisering av och kontroll över depåfunktionen kan vara ytterst kostnadsdrivande
beroende på olika lösningar. Funktionaliteten i en depå är framförallt trafiknära funktioner som verkstad/ reparation för förebyggande och avhjälpande underhåll, städning, tvätt, vilt- och klottersanering, vatten- tryckning, fekalietömning mm. Utöver detta finns andra funktionsbehov där närheten till trafiken inte är lika betydande som t ex avisning, hjulsvarv och lågfrekvent underhåll.
Kontrollen över en depå är ytterst en strategisk fråga. Det finns två huvudinriktningar för tillhandahållan- de av depåer, antingen att marknaden genom depåägande aktörer tillhandahåller depåer eller att RKM eller trafikföretagen skapar egna depåenheter. På senare år har nya privata depåägare skapat alternativ med god funktionalitet och parallellt med denna trend har RKM och trafikföretagen etablerat en stor mängd depåer i landet, även de med god funktionalitet och med full kontroll över kostnad och funktion.
5.9 Avtalsformer
Att välja rätt avtalsform för upphandlingen kan vara helt centralt för att åstadkomma att de mål som uppställts kan uppnås på bästa sätt.
Produktionsavtal
Produktionsavtal ersätter för den trafikproduktion som utförs. Bonus är vanligt i produktionsavtal, t ex kvalitetsbonus vilken kan baseras på resultat i kundundersökningar, punktlighet, regularitet, for- donskontroller mm.
Incitamentsavtal
Incitamentsavtal kallas avtal med ersättning som helt eller delvis utgår från antal påstigande kunder eller antal betalande kunder (resandeincitament). Den större delen av avtalsersättningen baseras vanligen på antal tåg, kilometer och timmar. Incitamentsdelen är i regel en mindre del av ersättningen.
Incitamentsmodellen fungerar bäst på trafikområden med möjlighet till utveckling över avtalstiden och
trafikföretaget måste ges möjlighet att påverka resandet. Incitamentsavtal kallas generellt avtal med ersättning som helt eller delvis utgår från antal påstigande kunder eller antal betalande kunder (resande- incitament).
Incitamentet kan även bygga på andra faktorer än resandeutveckling såsom ökad marknadsandel, andel nöjda kunder och kvalitet på utförd trafik. Val av, och omfattning av, incitament behöver ta hänsyn
till vilka faktorer, och i vilken utsträckning, trafikutövaren har möjlighet att påverka. Givet ett attraktivt utbud av kollektivtrafik i form av linjesträckning och turtäthet, är en hög kvalitet i trafikleveransen den absolut viktigaste faktorn för att skapa en hög marknadsandel. Därför behöver mål och incitament för levererad kvalitet på trafiken utformas med stor omsorg för att säkerställa rätt drivkrafter.
Tjänstekoncessioner
En tjänstekoncession är ett avtal som innebär att ersättningen helt eller delvis utgörs av intäkter från kun- derna. Den avgörande skillnaden på en tjänstekoncession och ett tjänsteavtal är att i en koncession bär Trafikföretagen verksamhetsrisken, eller i vart fall en betydande del av verksamhetsrisken för det aktuella uppdraget. Med verksamhetsrisk avses att koncessionshavaren inte är garanterad att få tillbaka investe- ringar och andra kostnader som gjorts för att genomföra koncessionen.
Samverkan och affärsutvecklingsavtal
En av framgångsfaktorerna i en god affärsrelation är när det finns former och förutsättningar för ett samarbete under avtalstiden och RKM och Trafikföretaget tillsammans ska arbeta för att utveckla trafiken utifrån uppsatta mål. För att nå uppsatta mål krävs samverkan där parternas samlade kompetens och resurser nyttjas. Partnersamverkan har arbetat fram ett förslag på utformning av ett affärsutvecklings- avtal, vilket är ett bra underlag även i avtal avseende tågdrift. Affärsutvecklingsavtalet fungerar för samt- liga avtalsformer, det lägger en bra grund för samarbete kring trafikutveckling under avtalstiden.
5.10 Affärsmodell
Affärsmodellen utformas utifrån en mängd kriterier och strategiska styrdokument. Trafikförsörjnings- planen/programmet och dess mål är det övergripande dokumentet och utformningen av affärsmodeller ska stödja de mål som finns beslutade. En bra affärsmodell ska säkerställa konkurrens, skapa förutsätt- ningar för en god affär och samtidigt säkerställa kostnadseffektivitet. Modellen ska även ge förutsätt- ningar för en god affärsrelation över tid och möjliggöra innovation och utveckling under avtalstiden.
5.11 Riskfördelning
Fördelning av risker – riskanalys
Beställaren bör genomföra en riskanalys och identifiera risker i det kommande uppdraget. För att fördela riskerna måste de identifieras utifrån det aktuella uppdraget. Riskerna bör identifieras utifrån de olika parterna/ingående beståndsdelar/kostnadsdrivande faktorer i uppdraget för att på så sätt minska risk- påslag i anbudsskedet. Riskerna kan också listas utifrån betydelsen i uppdraget och utifrån parternas möjligheter att hantera den aktuella risken. Risker som inte går att identifiera som t ex ändringar i lagstift- ning och myndighetsbeslut bör hanteras av RKM.
En bra affärsmodell allokerar risker hos den avtalspart som har bäst förutsättningar att påverka riskerna (”kontrollansvar”). Risker som inte går att förutse eller påverka och som ej heller behöver realiseras bör tillhöra beställaren för att säkerställa att onödiga försäkringspremier inte driver upp totalkostnaden. Av- talet behöver också innehålla möjligheter till justeringar under avtalstiden, d v s kunna vara transparent, då nya yttre omständigheter uppträder, vilka kan vara svåra att förutse.
Något som kan förenkla och vissa fall vara en förutsättning för att målen med ett trafikavtal ska kunna förverkligas är att trafikavtalet möjliggör omförhandling/ändringshantering av avtalet i utpekade situ- ationer. Långa avtal kan medföra att händelser i omvärlden påverkar parternas relation på ett sätt som
inte gick att förutse då avtalet ingicks; exempelvis kan ny lagstiftning, ny teknik, påverkan på infrastruk- tur innebära sådana oförutsedda händelser. Belasta inte avtalet med villkor som brukar finnas med i trafikavtal av hävd/tradition (t.ex. i stället för ogenomtänkta garantibelopp – tänk i stället vad det är man vill skydda sig mot och vad behovet egentligen är). Se över försäkringslösningen; inför s.k. waiver of sub- rogation om trafikföretaget ska vara medförsäkrad i beställarens egendomsförsäkring – eller låt operatö- ren välja försäkringslösning själv.
För att åstadkomma ett så effektivt resursutnyttjande som möjligt bör riskfördelningen även ge förut- sättningar för att säkerställa hög kvalitet avseende leverans av trafik, underhåll av fordon och fastigheter. Viktigt är även att ge förutsättningar för leveransdata för uppföljning och rapporter till RKM och övriga parter.
Flera andra kriterier finns att analyseras inför beslut om utformning av affärsmodellen, exempelvis;
• utveckling av trafiken och marknadsandelar
• kostnadsutveckling över tid
• nöjd kundindex
• energi och miljö
• sociala hänsyn.
Affärsmodellen ska även innehålla fördelning och ansvar under avtalets olika perioder:
• före trafikstart, uppstartsperiod
• trafikstart
• driftsperiod
• avslutande perioden
• avslutad överlämning
• åtgärder och ersättningar efter avtalet avslutats, statusbesiktningar.
5.12 Ersättningsmodeller
För att åstadkomma ett så effektivt resursutnyttjande och effektivt trafikavtal som möjligt bör ersätt- ningsmodellen vara konstruerad på ett sätt som skapar drivkrafter som bidrar till att uppnå de satta må- len. Den bör även vara utformad för att oproportionerliga och icke genomtänka affärsrisker ska läggas på Trafikföretagen, jämför avsnitt om ”riskfördelning” ovan. Ersättningsmodellen bör därför vara tydlig och förutsägbar, väl genomtänkt och utformad så den följer avtalets utveckling över tid.
5.13 Incitament
Överväg att ta ställning till införandet av eventuella incitament. Idag är dessa ofta kopplade till ökat resande men det finns även andra typer av incitament som kan vara relevanta att införa beroende på målen med den specifika upphandlingen. Exempelvis kan nämnas incitament pga effektiviseringar. Störst effektiviseringar ligger i regel på underhållet. För att skapa drivkraft att ändra underhållsföreskrif- ter, material och metoder måste det finnas vinst för båda parter vilka delar på vinsten av förändringen. Även medarbetarnöjdhet är nyckeltal vara underlag för incitament. Incitamentet ska vara kopplat till ett tydligt mål som är påverkningsbart och mätbart.
5.14 Bonus
Utöver incitament som är kopplade till målen är bonus en viktig drivkraft för att uppfylla andra behov. Hur bonus kan uppnås ska vara tydligt och väl beskrivet i det kommande upphandlingsunderlaget.
Förslag på bonusgrundande ersättning kan vara
• en bra uppstart på uppdraget
• ett bra avslut på uppdraget
• kundnöjdhet
5.15 Viten
Viten är ett verktyg för att säkerställa att leveransen håller en kravställd eller utlovad kvalitet. Viten ska vara kopplade till brister i leveransen vilka är påverkningsbara för Trafikföretaget. Viten kopplade till punktlighet och förseningar bör användas endast vid tillfällen Trafikföretaget varit vållande till förse- ningen och dessa ska var tydliga i avtalet. Viten kan exempelvis även kopplas till försenad trafikstart och utebliven leverans av information eller data.
5.16 Index
Samtliga ersättningar, utom andelen hänförlig till elkostnaden för tågdriften, bör indexregleras enligt Indexrådets rekommendationer men med en enklare indexkorg. Index som är lämpliga i avtal gällande tågdrift är LCI, (arbetare, B-S) och KPI (SCB Konsumentprisindex). För hantering av elkostnaden bör ett fast elpris sättas av upphandlande myndighet. Indexrådets branschgemensamma rekommendationer innehåller flera index för olika drivmedel. Reglering av index bör ske kvartalsvis.
Indexrådets rekommenderar även följande:
• Kvartal tre bör inte användas som baskvartal
• Baskvartalets indextal och kostnadsnivå skall vara kända vid anbudsinlämning
• Indexjustering ska ske från och med trafikstart
• Trafikföretaget viktar indexkorgen utifrån i upphandlingsunderlaget givna ramar
• Eventuella incitament, bonus och viten ska indexregleras på samma sätt som övriga ersättningar.
5.17 Avtalstid
Avtalstiden bör vara specifik utan förlängningsklausuler. Förlängningsklausuler riskerar att leda till dyrare avtal då anbudsgivarna måste värdera risken vid en eventuell förlängning. Kollektivtrafikförordningen ger möjlighet till avtalstid om upp till 15 år för persontransporter på järnväg.