SKYDD AV SKOGSMARK
SKYDD AV SKOGSMARK
BEHOV OCH KOSTNADER
”Skogsmarkens
naturgivna
produktions-
förmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förut- sättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljö- värden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas.”
(Skogspolitikens miljömål, regeringens proposition 1992/93:226)
SOU
1SS7:S7
HuvudbetäNkaNde av MiljövårdsberedNiNgeN
Genom beslut den 21 december 1995 gav regeringen Xxxxxxxxxx- beredningen (Jo1968:A) genom tilläggsdirektiv (1995:167) i uppdrag att yttra sig över i vilken omfattning arealen skyddad produktiv skogsmark behöver utökas och former för att åstadkomma detta.
Miljövårdsberedningens ledamöter har utgjorts av riksdagsman Xxx Xxxxxxxxx, ordförande, generaldirektör Xxxx Xxxxxxxxx, statskonsulent Xxx Xxxxxx, biolog Xxxxxx Xxxxx, museichef Xxxxxxx Xxxxx, vice riksbankschef Xxxx Xxxxxxxxxx (t.o.m. 1997-01-01) generaldirektör Xxxxx Xxxxxxxx, universitetsrektor Xxxxxx Xxxxxxxx, kommunalråd Xxxx Xxxxxxxxxx (t.o.m. 1997-01-01) samt miljörevisor Xxxxx Xxxxxx. Från Miljövårdsberedningens kansli har deltagit kanslichefen Lars-
Xxxx Xxxxxxxxx och experten Xxxxx Xxxxxxxxx
Miljövårdsberedningen får härmed överlämna sitt betänkande. Detta är resultatet av uppdraget som därmed är slutfört.
Stockholm i juni 1997
Xxx Xxxxxxxxx
/Xxxx-Xxxx Xxxxxxxxx
1 SAMMANFATTNING 1
2 UPPDRAGET OCH DESS GENOMFÖRANDE 11
3 SVERIGES SKOGAR 13
3.1 Fjäll och skog ovan gränsen för fjällnära skog 22
3.2 Nordligt boreal skog 24
3.3 Sydligt boreal skog 28
3.4 Boreonemoral skog 30
3.5 Nemoral skog 34
4 POLITIK, LAGSTIFTNING OCH AKTÖRER 38
4.1 Internationella åtaganden 39
4.2 Nationella beslut 42
4.2.1 Strategi för biologisk mångfald - propositionen 42
4.2.2 Skogspolitiken 44
4.2.3 Ersättning till markägare 48
4.2.4 Skogsvårdslagen 49
4.2.5 Naturvårdslagen 50
4.2.6 Kulturminneslagen 54
4.2.7 Civilrättsliga naturvårdsavtal 55
4.2.8 Förslaget till miljöbalk 56
4.2.9 Bolagisering och privatisering av Domänverket 58
4.3 Pågående processer i skogssektorn 60
4.3.1 Myndigheter 60
4.3.2 Skogsbolag 66
4.3.3 Skogsägarrörelsen 68
4.3.4 Övriga skogsägare 70
4.3.5 Certifiering av skogsbruk 71
4.4 Internationell utblick 72
4.4.1 Finland 72
4.4.2 Kanada 74
4.4.3 Förenta Staterna 75
4.4.4 Tyskland 76
5 DAGENS SKYDD OCH HÄNSYN I SKOGEN 79
5.1 Skog i naturreservat 82
5.2 Övrig skog med lagskydd 84
5.2.1 Biotopskydd 85
5.2.2 Civilrättsliga naturvårdsavtal 86
5.2.3 Mark som undantas av skogsvårdslagen 86
5.3 Frivilliga avsättningar 88
6 NATURVÅRDSBIOLOGI 93
6.1 Varför bevara 94
6.2 Vad vet vi, vad tror vi och vad vet vi inget om? 95
6.2.1 Om hotade arter 95
6.2.2 Om utdöende 100
6.2.3 Om störningsregimer 102
6.2.4 Om habitat 104
6.2.5 Om naturskogar 108
6.2.6 Om substrat 112
6.2.7 Om luftföroreningar 113
6.2.8 Om ökad biobränsleanvändning 114
7 HUR MYCKET SKOG BEHÖVER SKYDD - BEDÖMNINGSUNDERLAG 116
7.1 HUR SKALL SKYDDSBEHOVET SKATTAS? 117
7.2 Skyddsbehovsanalys - referat 122
7.3 Rödlistearters fördelning på olika skogsbiotoper- referat131 7.4 Kulturmiljöaspekter- referat 132
7.5 Uppgifter om kostnader 133
7.5.1 Kostnad per hektar 133
7.5.2 Värdet av kända skyddsvärda områden 135
8 VÅRA BEDÖMNINGAR OCH FÖRSLAG 137
8.1 Målet att bevara biologisk mångfald 140
8.2 Hur stora arealer behöver skyddas 140
8.2.1 Om begreppet skydd 140
8.2.2 Kommentarer till skyddsbehovsanalysen 141
8.2.3 Slutsatser 149
8.3 HUR SKALL ETT ÖKAT SKYDD KLARAS? 153
8.3.1 Lagstiftning 153
8.3.2 Samverkan stat - näring 154
8.3.3 Samverkan mellan myndigheter 155
8.3.4 Forskning och miljöövervakning 156
8.3.5 Utbildning och information 157
8.3.6 Krav på statens skogar 158
8.3.7 Reservatsoptioner 158
8.4 HUR KLARA FORTSATT SÄKERSTÄLLANDE MED STÖD AV NATURVÅRDSLAGEN? 159
8.4.1 Finansieringsalternativ 159
9 KONSEKVENSREDOVISNING 163
BILAGOR
1. KOMMITTÉDIREKTIVEN (dir 1995:167)
XXXXXXX PUBLICERADE SEPARAT
(Skydd av skogsmark - behov och kostnader BILAGOR)
2. ”Naturskydd och naturhänsyn i skogen” (sammanfattning ur Skogsstyrelsens Meddelande 1-1997)
3. ”Skogsreservat i Sverige” - (sammanfattning ur
Naturvårdsverkets rapport 4707)
4. ”I vilken omfattning behöver arealen skyddad skog i Sverige utökas för att biologisk Mångfald skall bevaras? (rapport från Angelstam, P. & Andersson, L.)
5. ”Fördelning av rödlistade arter i olika skogsbiotoper i
Sverige” (rapport från ArtDatabanken)
6. ”Vidsträckta kulturmiljöer i skogen” - (rapport från
Riksantikvarieämbetet)
Liten ordlista:
Avverkningsrester: Grenar och trädtoppar som skiljs från stammen vid vanligaste formen av avverkning i Sverige (kortvirkesmetoden).
Biotopskyddsområde: Område enligt § 19b naturvårdsförordningen (gäller biotoper på skogsmark) som skyddas med stöd av § 21 naturvårdslagen, dvs. mindre, biologiskt värdefullt skogsområde. ”Uppskattad förekomst av biotopskyddsområden” innefattar även icke skyddade områden som uppfyller kraven för ett lagligt skydd.
Frivillig avsättning: Skogsmark som markägaren själv valt att utan ersättning undanta från skogsbruk av naturvårds- eller andra hänsyn. Delas upp i hänsynsområden och hänsynsytor. Ej lagskydd.
Hänsynsområde: Område större än 0,5 ha som ägaren valt att frivilligt avsätta.
Hänsynsyta: Skogbevuxen yta mellan 0,01 och 0,5 ha på produktiv skogsmark som bedöms ha undantagits vid avverkning av hänsyn till naturen, kulturmiljön eller annat intresse.
Impediment: Mark som bär skog eller som har förutsättningar att bära skog som producerar mindre än en (skogs)kubikmeter virke per hektar (ha) och år, dvs. mycket lågproducerande mark. Jfr. produktiv skogs- mark.
Skogsmark: Mark som är lämplig för virkesproduktion, dvs. Pro- ducerar mer än en (skogs)kubikmeter virke per hektar och år, och som ej i väsentlig utsträckning används för annat ändamål eller mark där det bör finnas skog till skydd mot sand- eller jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ned. Produktiv skogsmark är i allt väsentligt synonymt med detta begrepp, men kan ibland även innefatta skogs- mark som är skyddad t.ex. naturreservat.
Skyddsvärd skog: I betänkandet avses skog som enligt berörda myndigheter har tillräckliga biologiska värden för att kunna skyddas med stöd av naturvårdslagen
Tröskelvärde: I detta betänkande menas lägsta acceptabla mängd livsmiljö som krävs för att arter som är bundna till denna skall kunna fortleva i livskraftiga bestånd (se avsnitt 7.2).
Sveriges skogar
• Sveriges landyta utgörs till 55 procent, motsvarande 22,7 miljoner ha, av produktiv skogsmark samt 3.4 milj. ha skogsklädda impediment. 50 procent av skogsmarken ägs av 360 000 privata skogsägare, 40 procent av aktiebolag och tio procent av allmänna ägare (stat, kommun, landsting m.fl.). Staten är ensam ägare till sju procent av skogsmarken.
• Landets virkestillgångar har ökat under hela 1900-talet och uppgår till 2,6 miljarder kubikmeter. I dagsläget avverkas drygt 70 procent av den årliga tillväxten. Det ger arbete i skogsnäringen till ca 120 000 personer och ett nettotillskott i utrikeshandeln på 78 miljarder kronor (år 1995). 17 procent av Sveriges totala export utgörs av skogsprodukter. Bränsle i form av ved, skogsindustriella biprodukter och avverkningsrester genererar idag energi mot- svarande ca 40 TWh per år. Förutom virke ger skogen bl.a. vilt och bär och värdefulla naturupplevelser.
• Vårt vanligaste trädslag är gran, tätt följt av tall. Björk utgör huvuddelen av lövträdsvolymen. Mindre än en procent av skogs-
marken är bevuxen med ädellövskog.
• Skogsmiljöerna skiftar mycket inom landet. Detta beror på faktorer som klimat, berggrund, terrängförhållanden och jordart. I norr växer skogen långsammare och hyser i regel färre arter än i söder.
• Även mönstret av mänsklig påverkan skiljer sig åt från norr till söder. Längst i söder har stora delar av skogen ersatts med jordbruksmark och bebyggelse. Vissa perioder har skog nästan helt saknats. I norr började människan omvandla landskapet i stor skala först under sent 1800-tal och då främst genom skogsbruk.
• Den vegetation och den dynamik som förr rådde inom ekosystemen har till stor del förändrats av människan. Ekonomiskt värdefulla arter har gynnats på andras bekostnad. I södra Sverige är det främst gran och i norra Sverige tall som gynnats. Naturliga processer som orsakt ekonomisk skada har hållits tillbaka. Detta gäller i hög grad tidigare frekvent förekommande skogsbränder
Politik, lagstiftning och aktörer
• Sverige har genom ratificerandet av konventionen om biologisk mångfald förbundit sig att bevara den biologiska mångfalden. Detta återspeglas i miljöpolitiska beslut och beslutet om den nya skogspolitiken. Miljömålet på skogsmark är jämställt med ett produktionsmål.
• Strategin för att nå miljömålet på skogsmark utgår från att skogsnäringen tar ett uttalat sektorsansvar för miljön. Miljömålen skall ges samma betydelse som skilda ekonomiska överväganden. I praktiken skall miljömålen uppnås genom hänsyn vid det vardag- liga brukandet, särskild hänsyn på känsliga områden samt inrättan- det av naturreservat och andra skyddade områden. Det ekonomiska och praktiska ansvaret för detta skall delas mellan stat och markägare.
• I gällande lagstiftning anges minimikrav på hänsyn vid brukandet. I sammanhanget är det endast kulturminneslagen som ger staten möjlighet att kräva att markägaren avstår från brukande av skogs- mark över den nivå då ”pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten” utan att betala ersättning.
• Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har båda påvisat behov om
• Markägarna arbetar aktivt med naturhänsyn utöver lagens krav, vilket bl.a. framkommer vid Skogsstyrelsens återkommande upp- följningar. Det finns många drivkrafter bakom denna utveckling bl.a. kunskaper, eget intresse samt kund- och medborgarkrav. Mycket tyder på en fortsatt utveckling mot ökad naturhänsyn, men det är oklart hur stora arealer som kommer att beröras och för hur lång tid.
Dagens skydd och hänsyn i skogen
• I Sverige är 3,7 procent (830 000 ha) av den produktiva skogs- marken skyddad i reservat, nationalpark, domänreservat eller inköpt av Naturvårdsverket för bildande av reservat. Nedan gränsen för fjällnära skog är 0,8 procent (173 000 ha) av den produktiva skogsmarken skyddad på detta sätt. Den dominerande skogstypen i reservaten nedan fjällnära gränsen är barrnaturskog.
• Det finns ca 500 biotopskyddsområden inrättade på skogsmark. Dessa är i genomsnitt ca två ha stora och utgör totalt ca 1000 ha. Huvuddelen är av typen barrnaturskog och nästan alla ligger på småskogsbrukets mark.
• Civilrättsliga naturvårdsavtal har tecknats mellan skogsvårds- organisationen och markägare i knappt 200 fall eller totalt för ca 1000 ha. Avtalen tecknas i regel på 50 år. Barrnaturskog är den vanligaste skogstypen som omfattas av avtalen.
• På de cirka 200 000 ha som föryngringsavverkas varje år lämnas i genomsnitt fem procent av arealen i form av hänsynsytor. Till detta kommer enstaka träd eller mindre grupper av träd av okänd omfattning. Två tredjedelar av denna areal lämnas enligt skogs- vårdslagens föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturmiljön. Resterande tredjedel lämnas frivilligt av markägaren.
• Det är förbjudet att avverka mer än enstaka träd på skogliga impediment. Det finns 3,4 miljoner ha skogbärande impediment
som på detta sätt åtnjuter visst lagligt skydd.
• Skogsbruket avsätter utan ersättning sammanlagt på produktiv skogsmark ca 300 000 ha, eller ca 1,5 procent av arealen, nedanför gränsen för fjällnära skog, i form av hänsynsområden större än 0,5 ha. Områdena är till övervägande delen mindre än fem ha. Den tillgängliga informationen om vilka naturvärden de hyser är knapp. Avsättningens längd uppges av flertalet markägare vara tillsvidare eller så länge de råder över fastigheten. För närvarande befinner sig samtliga större skogsbolag i en planerings- och inventerings- process. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket bedömer att de frivilliga avsättningarna som redovisats här sannolikt kommer att ha fördubblats när bolagen gått igenom hela sina innehav (inom ca fem år).
Tabell 5.0. Sammanställning av skydd och hänsyn på produktiv skogsmark nedan den fjällnära gränsen i tusentals hektar (tha) och procent av skogsarealen (data från Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 1997)
Typ av skydd / hänsyn tha | % | |
Naturreservat, motsv 173 | 0,8 | |
Biotopskydd 1 | 0,005 | |
Naturvårdsavtal 1 | 0,005 | |
Årlig avverkningshänsyn (>100m2) ca 10 Frivilliga avsättningar ca 300 (Prognos frivilliga avsättningar 500-800 | ca 0,05* ca 1,5 ca 3) |
* detta motsvarar 5 procent av den föryngringsavverkade arealen
Naturvårdsbiologi
• En mångfald av organismer och biologiska processer bidrar till gynnsamma livsbetingelser för människan samt utgör en resurs för
nyttjande idag och i framtiden.
• Den naturvårdsbiologiska kunskapen är omfattande men bitvis ofullständig. Det är t.ex. svårt att bedöma effekterna i ekosystemen av enskilda artförluster. Givet målet att bevara i Sverige naturligt förekommande arter finns dock tillräcklig kunskap för att ange riktningen för bevarandearbetet.
• Dagens hotbild mot arter bedöms vida överstiga vad som kan betraktas som naturligt och ännu syns få tecken på förbättring. Ca 1900 är rödlistade i hotkategorierna: försvunnen (87 st), akut hotad (278 st), sårbar (519 st), sällsynt (350 st) och hänsynskrävande (714 st).
• Artförsvinnande är en process snarare än en händelse. Det är ofta ett glapp i tiden mellan orsaken till och förändringen av en artförekomst. Vid kraftigt minskade och spridda populationer ökar risken för slumpbetingade försvinnanden.
• Orsakerna till att arter är hotade är många, men det beror i allt väsentligt på den landskapsomvandling människan ägnat sig åt under det senaste årtusendet. Skog har ersatts med åker och bebyggelse eller förändrats med avseende på trädslagsblandning och åldersstruktur. Det har inneburit att vissa för mångfalden viktiga störningsregimer, exempelvis skogsbrand, översvämning och skogsbete, minskat.
• Vissa slag av livsmiljöer har minskat i mängd och avstånden mellan de kvarvarande områdena har ökat. Risken för lokala utdöenden ökar och möjligheterna till nykolonisation minskar.
• Brist på substrat som död ved och grova träd inverkar negativt på många arters möjligheter att överleva.
• Luftburna föroreningar har orsakat förändringar i organismvälden bl.a. genom att kvävegynnade arter kunnat breda ut sig samt att markens pH sänkts på stora arealer.
• Ett eventuellt ökat uttag av avverkningsrester från barrträd kommer sannolikt inte att ha mer än marginella effekter på skogens artmångfald.
Hur mycket skog behöver skydd - bedömningsunderlag
• Vid en hearing med forskare, där utgångspunkterna för att beräkna ett skyddsbehov på skogsmark diskuterades, framkom ett antal möjliga ansatser. Det förelåg även tveksamhet inför att göra en prognos på grund av vetenskaplig osäkerhet.
• På uppdrag av beredningen har en skattning av behovet av att skydda produktiv skogsmark nedan fjällnära gränsen genomförts. Med skydd avses markanvändning som syftar helt eller i vissa fall delvis till att uppnå skogsvårdslagens miljömål. Dagens natur- vårdsbiologiska kunskap har applicerats på befintligt skogligt inventeringsunderlag. På ett flertal punkter har det varit nöd- vändigt att göra uppskattningar, då erforderliga data saknats.
Skyddsbehovet på lång sikt har beräknats genom att anta att 20 procent av den ursprungliga utbredningen av skogsmiljöer som är intressanta ur naturvårdssynpunkt - främst gammal och lövrik skog
- behövs.
På lång sikt (ca 40 år) skulle enligt analysen 9–16 procent av skogsmarksarealen, beroende på landsdel behöva skyddas. I detta ingår även restaurering och återskapande av tillbakaträngda skogsmiljöer. På kortare sikt (10–20 år) skulle befintliga skogs- miljöer med höga eller snabbt utvecklingsbara naturvärden behöva skyddas. Omfattningen av dessa skattas till ca 900 000 ha eller 4,2 procent av skogsmarksarealen, utöver vad som idag är skyddat i lag.
• På beredningens uppdrag har de rödlistade arternas fördelning på olika skogsbiotoper analyserats. Flest rödlistade arter återfinns i södra Sverige, framför allt i ädellövskog.
• Riksantikvarieämbetet har redovisat att det finns goda möjligheter att samordna skydd av kulturmiljövärden och biologiska värden.
• Genom att kombinera Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets skattningar av befintlig skyddsvärd skog och de kostnader de redo- visar för inköp av mark, kan omfattningen av vad myndigheterna betraktar som skyddsvärd skog grovt skattas till ca 500 000– 800 000 ha.
• Beroende på hur arealen skattas och på vilken kostnadsuppgift som används blir värdet av dessa 9–18 miljarder kr.
Våra bedömningar och förslag
• Det råder en bred enighet i samhället om att skogens biologiska mångfald skall bevaras och att det föreligger behov av ökat skydd.
• Kvantitativa analyser av skyddsbehovet bör göras regelbundet som
underlag för att bedöma behovet av åtgärder.
• Det stora antalet arter vars fortlevnad ej kan anses säkrad samt kunskaperna om effekter av fragmentering av skogsmiljöer innebär att skyddsvärda skogar bör bevaras. Exempel på sådana är objekt som enligt myndigheternas bedömning uppfyller kraven för biotopskydd eller för inrättande av reservat.
• Det långsiktiga behovet av att ägna skogsmark helt eller över- vägande åt naturvård är än så länge svårt att kvantifiera, beroende på osäkert underlag. De ca tio procents skyddsbehov av den pro- duktiva skogsmarksarealen nedan den fjällnära gränsen som anses nödvändiga i forskarrapporten kan enligt vår mening vara såväl högre som lägre. Ytterligare osäkerhetsfaktorer tillkommer när det gäller hur stor del av det långsiktiga behovet som behöver lag- skydd. De kommande utvärderingarna av den nya skogspolitiken kommer förhoppningsvis att ge bättre underlag för nya beräk- ningar.
• Vi bedömer att det i ett kortsiktigt perspektiv finns behov av att skydda ytterligare skogsmark motsvarande drygt tre procent eller ca 700 000 ha av den produktiva skogsmarksarealen nedanför den fjällnära skogen för att inte försitta möjligheterna att långsiktigt bevara den biologiska mångfalden. Därutöver finns ca 200 000 ha där det föreligger ett behov av att låta naturhänsynen vida överstiga den generella naturhänsyn som normalt tas vid brukandet. Vi anser att det kortsiktiga behovet kan tillgodoses genom att Naturvårds- verket ges möjlighet att som reservat skydda ca 250 000 ha och Skogsstyrelsen ca 25 000 ha som biotopskyddsobjekt. Resterande del av skyddsbehovet (ca 600 000 ha) torde kunna fyllas inom
ramen för näringens frivilliga åtaganden. Grunden för denna bedömning är Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets prognoser.
• Att säkerställa de föreslagna målsättningarna för naturreservat och biotopskydd skulle vid en tidshorisont på 20 år motsvara en anslagsnivå för Naturvårdsverkets naturskyddsanslag på ca 195 mkr/år. Att nå denna målsättning på tio år motsvarar en anslagsnivå på ca 390 mkr/år. För Skogsstyrelsens anslag för biotopskydd och naturvårdsavtal blir motsvarande nivåer ca 40 mkr/år respektive ca 80 mkr/år (tabell 8.0, s. 10).
• Från beredningens utgångspunkter är det givetvis önskvärt att målsättningen kan nås på så kort tid som möjligt. Vi vill också understryka att försiktighetsprincipen talar för att säkerställandet sker på ca 10 år snarare än 20 år.
• Anlagsnivån är starkt beroende av framtida avverkningsbeteende och omfattningen av frivilliga åtaganden Det är angeläget att näringens frivilliga naturvårdsåtagande positivt uppmärksammas. Det är viktigt att via inventering, utbildning och ekonomiskt stöd stimulera och kanalisera de frivilliga avsättningarna till områden med höga naturvärden. Därigenom kan också de frivilliga åtagandena bättre samplaneras med naturvårdslagens skydds- institut. Den påbörjade uppföljningen av skogsnäringens sektors- ansvar för miljön är en förutsättning för att klarlägga behovet av samhällets insatser. För att avvärja avverkningshot mot biologiskt värdefulla skogsområden bör möjligheten att köpa reservats- optioner prövas.
• Beredningen delar Skogsstyrelsens uppfattning att det är angeläget med en lagändring som innebär att civilrättsliga naturvårdsavtal medföljer fastigheten vid ägarskifte.
• Myndigheterna på central och regional nivå behöver i än högre grad aktivt samverka i säkerställandearbetet för att minimera kost- naderna och maximera naturvårdsnyttan
• En hög ambitionsnivå inom naturvårdsbiologisk forskning liksom fortlöpande inventering, uppföljning och miljöövervakning är nödvändig för att ytterligare klarlägga var och hur naturvårdsinsat- serna gör mest nytta.
• Ett positivt bidrag i arbetet med att klara skyddsbehovet vore om staten ej belastar Naturvårdsverkets naturskyddsanslag vid
säkerställande av skog på Fastighetsverkets och Fortifikations- verkets innehav. Man bör också pröva i vilken utsträckning markägare kan erbjudas avverkningsrätter på Fastighetsverkets mark som ersättning vid inrättande av reservat i Norrlands inland.
• Ett antal alternativa finansieringsformer för säkerställande av skogsmark har övervägts. Slutsatsen är att för närvarande måste finansieringen av säkerställande med stöd av naturvårdslagen ske till största delen inom ramen för det ordinarie arbetet med statsbudgeten.
Tabell 8.0 Erforderlig anslagsnivå vid olika tidshorisonter.
Kortsiktig målsättning uppnådd inom | Naturvårdsverkets naturskyddanslag | Skogsstyrelsens anslag för biotopskydd/ naturvårdsavtal |
mkr/år (idag: 190) | mkr/år (idag: 20) | |
10 år | ca 390 | ca 80 |
15 år | ca 260 | ca 53 |
20 år | ca 195 | ca 40 |
2 UPPDRAGET OCH DESS GENOMFÖRANDE
Genom beslut den 21 december 1995 gav regeringen Xxxxxxxxxx- beredningen (Jo1968:A) genom tilläggsdirektiv (Dir.1995:167) i uppdrag att yttra sig över i vilken omfattning arealen skyddad produktiv skogsmark behöver utökas och former för att åstadkomma detta (bilaga 1).
Utgångspunkten har varit de av riksdagen fastställda miljömålen, den gällande skogspolitiken och den fastlagda strategin för biologisk mångfald. I direktiven har angivits att en huvudprincip är att skydd med stöd av NVL finansieras över stadsbudgeten. Vi har, enligt våra direktiv, inte föreslagit några åtgärder på skatteområdet.
Under utredningsarbetet har vi kommit i kontakt med utrednings- och forskningsverksamhet som behandlar närliggande frågor. Viktiga utgångspunkter har erhållits från Skogsstyrelsen (SKS) i ”Naturskydd och naturhänsyn i skogen” (SKS Meddelande 1-1997). Likaså har Naturvårdsverkets (SNV) redovisning ”Skogsreservat i Sverige” (SNV Rapport nr 4707) varit betydelsefull information.
Arbete med att utvärdera den nya skogspolitiken har under utredningstiden pågått hos Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket. Det skall avrapporteras senast 980119. Vi har tagit del av utrednings- material som framkommit hos riksdagens revisorer under deras översyn av hanteringen av skyddsvärd domänmark efter Domän- verkets bolagisering (Riksdagens revisorer rapport 1996/97:4). Under- handsdiskussioner har förts med miljöbalksutredningen om deras arbete med att föreslå en samlad miljölagstiftning och ändringar i följdlagstiftningen. Vi har i väntan på beslut om deras förslag avstått från att föreslå författningsändringar.
Vi har i olika former samrått med olika parter som varit berörda av vårt arbete. I november 1996 anordnades en hearing med en grupp forskare rörande vetenskapliga utgångspunkter för att skatta det långsiktiga behovet av att skydda skogsmark. En hearing rörande utgångspunkterna för Miljövårdsberedningens arbete och förslag på
12 Kap 2 Uppdraget och dess genomförande SOU 1997:97
framtida tillvägagångssätt hölls i januari 1997. Representanter för näring, ideella organisationer och myndigheter deltog. Vi har under utredningstiden vid fyra tillfällen träffat en samrådsgrupp bestående av representanter från berörda departement, Naturskyddsföreningen, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsindustrierna, Skogs- styrelsen, Skogsägarnas riksförbund, Sveriges jordägareförbund och Världsnaturfonden.
Seminarier har anordnats med representanter för länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser. Vidare har vi deltagit i konferenser och möten samt haft enskilda överläggningar med myndigheter, organisationer, forskare och enskilda. Dessa har även inkommit med skriftliga synpunkter på vårt uppdrag.
Externa uppdrag rörande kulturmiljöaspekter, rödlistade arters förekomst samt hur mycket skogsmark som behöver skyddas för att bevara biologisk mångfald har lagts ut på Riksantikvarieämbetet, ArtDatabanken samt docent Xxx Xxxxxxxxx vid institutionen för naturvårdsbiologi, Sveriges lantbruksuniversitet och konsulten Xxxx Xxxxxxxxx, Pro Natura.
Sammanfattning
• Sveriges landyta utgörs till 55 procent, motsvarande 22,7 miljoner
•
•
•
•
•
ha, av produktiv skogsmark samt 3.4 milj. ha skogsklädda impediment. 50 procent av skogsmarken ägs av 360 000 privata skogsägare, 40 procent av aktiebolag och tio procent av allmänna ägare (stat, kommun, landsting m.fl.). Staten är ensam ägare till sju procent av skogsmarken.
Landets virkestillgångar har ökat under hela 1900-talet och uppgår till 2,6 miljarder kubikmeter. I dagsläget avverkas drygt 70 procent av den årliga tillväxten. Det ger arbete i skogsnäringen till ca 120 000 personer och ett nettotillskott i utrikeshandeln på 78 miljarder kronor (år 1995). 17 procent av Sveriges totala export utgörs av skogsprodukter. Bränsle i form av ved, skogsindustriella biprodukter och avverkningsrester genererar idag energi mot- svarande ca 40 TWh per år. Förutom virke ger skogen bl.a. vilt och bär och värdefulla naturupplevelser.
Vårt vanligaste trädslag är gran, tätt följt av tall. Björk utgör huvuddelen av lövträdsvolymen. Mindre än en procent av skogs- marken är bevuxen med ädellövskog.
Skogsmiljöerna skiftar mycket inom landet. Detta beror på faktorer som klimat, berggrund, terrängförhållanden och jordart. I norr växer skogen långsammare och hyser i regel färre arter än i söder. Även mönstret av mänsklig påverkan skiljer sig åt från norr till söder. Längst i söder har stora delar av skogen ersatts med jordbruksmark och bebyggelse. Vissa perioder har skog nästan helt saknats. I norr började människan omvandla landskapet i stor skala först under sent 1800-tal och då främst genom skogsbruk.
Den vegetation och den dynamik som förr rådde inom eko- systemen har till stor del förändrats av människan. Ekonomiskt värdefulla arter har gynnats på andras bekostnad. I södra Sverige är det främst gran och i norra Sverige tall som gynnats. Naturliga processer som orsakt ekonomisk skada har hållits tillbaka. Detta gäller i hög grad tidigare frekvent förekommande skogsbränder.
Förutsättningar
Skogstyperna skiftar starkt inom landet. De främsta orsakerna är klimat och geologi samt människans påverkan.
Den relativa artfattighet som råder i de svenska ekosystemen kan förklaras med den korta tidsperiod som gått sedan inlandsisen drog sig tillbaka. Vissa arter sprider sig så långsamt att de inte har hållit jämna steg med isavsmältningen. Att vi numera skärs av från den europeiska kontinenten genom Öresund bidrar till denna eftersläpning i kolonisa- tionen. Även vårt svala klimat begränsar antalet arter. Jämfört med Nordamerika, som har ungefär samma nedisningshistoria och klimat som vi, har vi färre antal arter i Sverige. Orsaken är troligen att Alperna och Medelhavet utgör hinder för spridning i nord-sydlig riktning vid återkommande nedisningar.
Människan styrde skogens utveckling till ”påverkad, fast självsådd naturskog” så snart inlandsisen släppt sitt grepp. Man har, åtminstone i Sydsverige redan under mesolitisk tid (ca 8 000–4 000 x.Xx.) påverkat naturen i stor omfattning genom anlagda bränder och skottskogar.
Stora delar av Sveriges landareal har påverkats genom jordbruk och djurhållning de senaste 6 000 åren. Jordbrukets införande innebar generellt ett gynnande av grässvålar och lövskog. I vissa regioner, som inre Norrland, har dock påverkan blivit markant först under de senaste århundradena. Människans påverkan har flera gånger under historien ändrat karaktär, beroende på olika förutsättningar, bl.a. tillgänglig teknik. Till de processer som naturen själv stått för, men som människan genom olika åtgärder såväl motverkat som påskyndat, hör mineraluttvättning, erosion, försurning och grundvattensänkning.
Grundläggande data
Det finns ca 22,7 miljoner ha skogsmark i Sverige, vilket motsvarar 55 procent av landarealen. Skogsmark definieras i skogsvårdslagen (SVL) som ”mark som är lämplig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning används för annat ändamål; och mark där det bör finnas skog till skydd mot sand- eller jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ned”. Ytterligare ca 3,6 miljoner hektar är delvis
bevuxna med skog inom militära områden eller på mark som skyddas av naturvårdslagen (NVL). Arealen skogsmark har ökat under efterkrigstiden, främst på grund av nedläggning av jordbruksmark, men även t.ex. på grund av utdikning av våtmarker.
Halva skogsarealen ägs av 360 000 privata skogsägare. Aktiebolag äger 40 procent av skogsmarken och övriga ägare (däribland kyrkan, staten och kommuner) resterande tio procent. Staten är ensam ägare till sju procent av skogsmarken.
Skogliga impediment, innefattande ägoslagen myr, berg och fjällbarrskog, utgör 6,2 miljoner ha. Med skogliga impediment menas mark som inte är lämplig för virkesproduktion, men som bär skog eller har förutsättningar att bära skog. Gränsen för vad som anses lämpligt för skogsproduktion dras på marker som bedöms producera mindre än en skogskubikmeter (m3sk) per hektar och år.
Vårt vanligaste trädslag är gran tätt följt av tall. De utgör 45 respektive 39 procent av den stående volymen. Lövträd och stående, nyligen döda träd står för de resterande 16 procenten, varav björk utgör två tredjedelar. Ädellövskog, så som den definieras i skogsvårdslagen, växer på drygt 170 000 ha. Det är mindre än en procent av skogsmarksarealen. En stor del av volymen ädellövträd återfinns dock i blandskogar.
Totalt uppskattas Sveriges virkestillgångar till 2 695 miljoner m3sk. Virkesförrådet har ökat i stort sett linjärt från den första riksskogstaxeringen år 1923-29, då det var ca 1 750 miljoner m3sk.
Boniteten, dvs. markens naturgivna produktionsförmåga, stiger från norr till söder. I norra Norrland är skogsmarkens genomsnittliga produktionsförmåga 2,9 m3sk/ha/år, medan den i Götaland är 8,6. Riksgenomsnittet är 5,3. Den verkliga tillväxten är något lägre än boniteten (4,2 m3sk/ha/år i genomsnitt), då boniteten är ett idealmått. Total tillväxt, inklusive tillväxt för avverkade träd, på skogsmark uppgår för närvarande till ca 96 miljoner m3sk årligen. Även tillväxten har ökat sedan den första riksskogstaxeringen. År 1956 uppskattades den vara drygt 80 miljoner m3sk om året. Ökningen beror på ett ur produktionssynpunkt bättre skogstillstånd med mer välslutna bestånd och ett högre totalt förråd. Även kvävenedfallet antas orsaka ökad produktion, då kväve fortfarande är den tillväxtbegränsande faktorn
på en stor del av skogsmarksarealen. Vidare har skogsmarksarealens ökning, proveniensförflyttningar, och dikning bidragit till ökningen.
Nyttjande
Svenska folkets nytta av skogen är stor. År 1995, då skogskonjunk- turen var mycket god, beräknades nettoavverkningen till 75,7 miljoner m3fub (fastkubikmeter under bark) och bruttovärdet av virkesskörden till ca 24,5 miljarder kronor. Drygt 26 000 personer var helt eller delvis sysselsatta inom näringsgrenen skogsbruk (år 1996). Antalet anställda inom skogsbruket har dock sjunkit drastiskt i takt med att produktiviteten ökat under efterkrigstiden.
Vidareförädling av virket till i första hand sågade trävaror, massa och papper (näringsgrenarna trävaruindustri och massa- och pappers- industri) bidrar ytterligare med ca 94 000 arbetstillfällen (år 1996). Därtill kommer de branscher som förser industrin med tjänster, t.ex. transporter. Ungefär en fjärdedel av all lastbilstrafik är knuten till skogsnäringen. Förädlingsvärdet i skogsnäringen var år 1995 55 mil- jarder kr. Utrikeshandeln med skogsprodukter, exklusive insatsvaror, uppgick netto till 78 miljarder kr år 1995. 17 procent av Sveriges totala export utgörs av skogsprodukter.
Biobränslen från skogen ger ca 40 TWh energi. Av detta kommer ca 10 TWh från fjärrvärmeverk som företrädesvis utnyttjar avverk- ningsrester, ca 12 TWh från direkta bränsleavverkningar, dvs. även stamved och ca 17 TWh från skogsindustrins biprodukter t.ex. avlutar och bark. En skattning av energipotentialen i avverkningsrester och visst gallringsvirke ger 80–100 TWh beroende på den generella avverkningsnivån.
Allemansrätten ger människor möjlighet att fritt vistas i naturen samt plocka bär och svamp. Den totala produktionen av bär upp- skattas till en miljard liter, varav en knapp tiondel plockas.
Ungefär en halv miljon svenskar sysslar med jakt. Förutom ett stort rekreationsvärde genererar jakten kött till ett värde av ca 700 miljoner kr/år. Jaktens betydelse för att locka utländska besökare förväntas öka. Stora förhoppningar knyts till denna inkomstmöjlighet i glesbygden.
Undersökningar visar att turister i skogsregioner tillskriver upp- levelsen av skog och natur halva värdet av sina semesterutlägg. Andra undersökningar visar på samhällsekonomiska vinster i form av minskad sjukfrånvaro då folk har tillgång till stimulerande rekreationsmiljö, t.ex. skog.
Vegetationstyper
I avsnitt 3.1–3.5 används en indelning av skogsmarken i mark- vegetationstyper. Det talas om lavtyper, ristyper, örttyper etc. Dessa typer finns definierade i Skogshögskolans boniteringssystem. Bonite- ringssystemet syftar till att med stöd av information om mark- vegetation, jordart, fuktighetsförhållanden, klimat m.fl. faktorer förutsäga vilken virkesproduktion som kan förväntas på marken i fråga. Bonitet är detsamma som markens naturgivna produktions- förmåga uttryckt som genomsnittligt antal producerade skogskubik- meter per hektar och år sett över ett bestånds omloppstid (runt 100 år). Att tala om vilken markvegetationstyp skogen tillhör ger en ungefärlig bild av vilken typ av skog det rör sig om och hur bördig marken är (tabell 2.1). Tabellen är endast avsedd att ge en grov bild av hur markvegetationstypen kan tolkas i barrskog. För lövskogar eller blandskogar finns motsvarande samband. Björken t.ex. kan före- komma på de flesta markvegetationstyper. I sydligaste Sverige växer det i allmänhet ädellövskog på de allra bördigaste markerna
(örttyperna).
Tabell 2.1 Grova samband mellan vanliga markvegetationstyper på fastmark, trädslag och bördighet i de svenska barrskogarna.
Markvegetationstyp Trädslag (oftast) Bördighet
Lavtyper | tall | låg | |
Lingonristyper | tall/gran | | | |
Blåbärsristyper | gran/tall | medel | |
Grästyper | gran | | | |
Örttyper | gran | hög |
Våra vanligaste skogsträd
De två vanligaste trädslagen tall och gran finns över stora delar av det eurasiska barrskogsbältet, från Atlanten till Ochotska havet.
Tallen växer i Sverige företrädesvis på hällmarker, sandjordar och andra grovkorniga underlag, medan granen konkurrerar mer fram- gångsrikt på finjordsrikare marker med högre fuktighet och bättre näringstillgång. På många håll uppträder de tillsammans i barrbland- skogar. Granen, som är mera skuggtålig, kan på sikt konkurrera ut tallen genom att växa om och med sin täta krona menligt beskugga den ljusälskande tallen. Tallens konkurrensfördelar är å andra sidan tålig- het mot stormar, bränder, torka och angrepp av insekter och svampar, vilket upprätthåller en viss balans mellan trädslagen.
Trädens olika egenskaper gör att deras ekologi skiljer sig åt. Tallens förökning är väl anpassad till skogsbrand. Den kvistrena och tjockbarkiga stammen gör att trädet har goda förutsättningar att över- leva en brand. Efter branden kan sedan tallfrö i stor mängd gro på det konkurrensfattiga brandfältet och genom snabb ungdomstillväxt skaffa sig övertag gentemot andra trädarter och högväxta örter. Granen har svårt att klara brand. Dess frö och plantor kan däremot gro och växa i slutna bestånd på grund av god förmåga att tillgodogöra sig svagt ljus. Om en lucka i krontaket uppstår finns då redan etablerade granplantor redo att fylla tomrummet.
Såväl tall som gran kan bli avsevärt äldre än normalt tillämpade åldrar för föryngringsavverkning. Sveriges äldsta tall är över 700 år gammal och åldrar på över 300 år får anses som högst normalt. Granen blir på grund av känslighet mot olika skadegörare inte så gammal, men 200–300 år är ingen ovanlighet.
Skogsbruksmetoder
Dagens skogsbruk bedrivs till allra största delen som trakthyggesbruk. Med det menas att skogen består av någorlunda likåldriga bestånd och att ett sammanhängande område, trakt, avverkas samtidigt. Skogs- bruket får därmed ett cykliskt förlopp. Den avverkning som inleder avvecklingen av det gamla skogsbeståndet och bereder plats för det nya kallas föryngringsavverkning - dvs. skörd. Tidigare sa man ofta
slutavverkning, men denna term blir missvisande då föryngrings- avverkning numera ofta sker i flera steg.
Föryngringsavverkningen utformas beroende på hur man avser att föryngra beståndet. Om man avser att plantera eller använda sig av sådd lämnas vanligen få träd kvar. En trakt med få kvarlämnade träd brukar ses som ett kalhygge.
För underlätta naturlig föryngring eller självföryngring av be- ståndet kan omkring 100 träd per hektar vid föryngrings-avverkningen lämnas i form av en fröträdställning. Denna har till uppgift att sprida frö, samt skydda kommande och befintlig förynging mot starkt solljus, frost och uttorkning. När plantorna uppnått omkring en meters höjd avvecklas fröträden i ett eller två steg. Fröträdställningar utgörs vanligen av tall.
Om ännu fler träd lämnas vid föryngringsavverkningen (ungefär 200-400 träd per hektar) brukar kvarvarande träd betecknas skärm- ställning och ingreppet för skärmhuggning. Skärmen gynnar föryng- ringen på samma sätt som en fröträdställning. En skärm innehåller också tillräckligt mycket träd för att kunna förhindra att grund- vattennivån stiger och dränker föryngringen. Skärmen brukar avveck- las i minst två omgångar. Skärmar av alla trädslag förekommer. Speciellt skärmställningar av gran har uppmärksammats på senare år, då granen länge ansetts som mycket svår att självföryngra.
Blädning är en nygammal metod som innebär ett avsteg från trakthyggesbruket. Här avses stamvis (”äkta”) blädning som sker genom återkommande huggningar i skiktade skogar. Vid avverkning tas träd av alla storlekar ut. All avverkning är gallring med naturlig föryngring i den vuxna skogen. Å ena sidan innebär blädning att beståndet aldrig genomgår en hyggesfas då marken är mer eller mindre kal. Å andra sidan innebär ett ekonomiskt blädningsskogsbruk vanligen att huggningsingrepp görs oftare. Gran och skuggtåliga ädellövträd är bäst lämpade för blädning.
Under 1800-talet och i seklets början bedrevs så kallad dimen- sionshuggning i oexploaterade skogar. Det innebar att de största och värdefullaste träden avverkades i upprepade omgångar och att resterna av bestånden lämnades utan återväxtåtgärder.
Fem svenska skogsregioner
Som underlag för redovisning av skogens naturvärden fördelas Sveriges skogar på vegetationszoner. Fem huvudzoner brukar anges: fjällnära, nordligt boreal, sydligt boreal, boreonemoral och nemoral. I nedanstående redogörelse har gränserna mellan zonerna (förutom den fjällnära) modifierats till att följa närmaste länsgräns (figur 3.1) för att kunna knyta länsvis statistik till respektive zon. Benämningen region används i fortsättningen för de korrigerade vegetationszonerna. Samma uppdelning har använts av Skogsstyrelsen och Naturvårds- verket i deras redovisningar av frivilliga avsättningar respektive skogsreservat (SKS Meddelande 1-1997, SNV rapport 4707). Uppdelningen används också i de av Miljövårdsberedningen beställda rapporterna (bilaga 4 och 5).
Figur 3.1. Den använda regionindelningen av Sverige: Region 1≈ fjällnära, Region 2 ≈ nordligt boreal, Region 3 ≈ sydligt boreal, Region 4 ≈ boreonemoral, Region 5 ≈ nemoral (enl. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 1997)
3.1 Fjäll och skog ovan gränsen för fjällnära skog.
Grundförutsättningar
Med den fjällnära regionen (tabell 3.1) menas här det område som ligger ovanför gränsen för fjällnära skog, vilken fastställts av Skogs- styrelsen (SKSFS 1991:3). Gränsen för fjällnära skog går igenom Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Kopparbergs län. Tidigare talade man om skogsodlingsgränsen, vilken hade i stort samma sträckning som gränsen för fjällnära skog.
Klimatet kan betecknas som tundraklimat övergående i snöskogs- klimat med korta somrar. Området tillhör de nederbördsrikaste i landet och har omkring 120 dagars vegetationsperiod.
Vegetation och dynamik
Vegetationen på kalfjället går från ett glest ris och lavtäcke (den högalpina zonen) till ängs- och hedmarker (den lågalpina zonen). En zon med buskvuxna viden avlöses av fjällbjörkskogen som bildar trädgräns. Fjällbarrskogen utgör ett område med icke produktiv skogsmark ovan den fjällnära skogen.
På lägre höjd över havet återfinns den fjällnära skogen. Den totala arealen fjällnära skog uppgår till 1,5 miljoner hektar, varav ungefär en tredjedel är skyddad i reservat. Granen dominerar trädskiktet, främst på grund av att det sällan brinner i dessa områdena. På vissa ställen dominerar dock tallen. Dessa områden tros ha uppkommit under perioder med särskilt gynnsamt klimat.
Skogarnas struktur är vanligen mycket varierad med träd av olika åldrar, luckighet och mängder med död ved. På grund av ringa omfattning av skogsbruk är åldern hög. Nära 40 procent är mer än 140 år gammal. Störningar som möjliggör för nyetablering på större områden är vindfällningar och snöbrott. Karakteristiskt för den fjäll- nära skogen är s.k. intern beståndsdynamik. Det innebär att föryngring
sker över tiden genom att träd eller grupper av träd dör och lämnar plats för nya. Granens plantetablering sker företrädesvis på kraftigt nedbrutna lågor, s.k. lågaföryngring. Djur och växter i de fjällnära skogarna är ofta svårspridda och störningskänsliga. Arter med dessa karaktärer återfinns exempelvis bland vedsvampar, lavar och mossor.
Tabell 3.1. Länsvis areal av ägoslagen fjäll, fjällbarrskog och produktiv skogsmark (fjällnära skog); trädslagsfördelning på skogsmark (T=tall, G=gran, L=löv + torrträd) i procent av totalt virkesförråd och ägargruppers andel i den fjällnära regionen (data från Riksskogstaxeringen 1973-87).
Län Fjäll Fjällbarrsk. Prod. sk. T G L Bolaga Privb Allmc
1 000 ha 1 000 ha 1 000 ha % av virkesförr. % av areal fjälln. sk.
Nbtn | 2 034 | 191 | 683 | -- | -- |
Vbtn | 359 | 42 | 342 | -- | -- |
Jmtl | 705 | 211 | 435 | -- | -- |
Kopp | 53 | 28 | 46 | -- | -- |
Total | 3 151d | 472 | 1506 | ca 20 60 20 | ca 17 23 |
60 |
a Med ”Bolag” menas aktiebolag. Ombildandet av Domänverket till Assi- Domän har ej hunnit få genomslag i Riksskogstaxeringens statistik. I denna tabell har den mark som redovisats som kronans förts till de allmänna ägarna. Bolagsarealen har ej räknats upp då huvuddelen av de fjällnära skogarna kvarstod i statens ägo.
b Med ”Priv” avses privata skogar som ej ägs av aktiebolag eller någon av de allmänna ägarna (se nedan)
c Med ”Allm” menas allmänna ägare som Fastighetsverket, landstingen, kommunerna, kyrkan, allmänningarna och stiftelser, m.fl.
d Fjällbarrskog förekommer i liten omfattning i Västernorrlands och Gävleborgs län, vilket gör att ca 2 000 ha tillkommit i totalen.
Mänsklig påverkan
Spår efter tidigt brukande kan ses på många ställen i den fjällnära regionen. I Norrbotten avverkades t.ex. 5000 ha skog kring silver-
Renskötsel har förekommit på och i närheten av fjällen under lång tid. Påverkan på den fjällnära skogen är dock ringa.
Under 1800-talet bedrevs skogsbruk genom dimensionshugg- ningar. Endast det grövsta och värdefullaste virket togs ut. Klent virke och nästan all gran lämnades. Dimensionshuggningarna nådde på vissa ställen upp i den fjällnära skogen, men stora områden förblev orörda. Det skogsbruk som har bedrivits under 1900-talet i de fjäll- nära skogarna har varit omstritt. En avverkningsform som rekom- menderats har varit sk. fjällskogsblädning, där marken inte läggs kal. Även trakthyggesbruk med efterföljande kalytor har tillämpats. Det tar mycket lång tid att åter utveckla naturskogsliknande kvaliteter i de kärva klimatlägena. Numera har avverkningarna minskat i omfattning och en stor andel av de fjällnära skogarna är skyddade i reservat.
3.2 Nordligt boreal skog
Grundförutsättningar
Den nordligt boreala regionen (tabell 3.2) innefattar icke fjällnära delar av Norrbottens och Västerbottens län. Dessa bygder betraktas vanligen som utpräglade skogstrakter, då klimat och geologi gjort området mindre lämpat för uppodling.
Tabell 3.2. Länsvis areal av ägoslagen skogsmark och impediment; trädslagsfördelning på skogsmark (T=tall, G=gran, L=löv + torrträd) i procent av totalt virkesförråd och ägargruppers andel i den nordligt boreala regionen (data från Riksskogstaxeringen)
Län Skogsmark Impediment T G L Bolaga Privb Allmc
1 000 ha Myr Berg % av virkesför. % av skogsmarksareal 1 000 ha
Nbtn | 2 869 | 1 574 | 98 | 65 17 18 | 56 | 36 8 |
Vbtn | 2 747 | 950 | 71 | 51 34 15 | 54 | 43 3 |
Total | 5 616 | 2 524 | 169 |
a Med ”Bolag” menas aktiebolag. Ombildandet av Domänverket till Assi- Domän har ej hunnit få genomslag i Riksskogstaxeringens statistik. Då i princip all produktiv skogsmark nedan fjällnära gränsen överfördes till bolaget har den mark som tidigare redovisades som ”Kronans”, dvs. Domänverket plus Fastighetsverket, har minskats med de arealer Fastig- hetsverket redovisar som sina. AssiDomäns marker är förda till kategorin ”Bolag” och Fastighetsverkets till ”Allmänna”
b Med ”Priv” avses privata skogar som ej ägs av aktiebolag eller någon av de allmänna ägarna (se nedan)
c Med ”Allm” menas allmänna ägare som Fastighetsverket, landstingen, kommunerna, kyrkan, allmänningarna och stiftelser, m.fl.
Vegetation och dynamik
Barrskog, som kännetecknar den nordligt boreala regionen, är en skiftande vegetationstyp. Den utgör, tillsammans med skogen i den sydligt boreala regionen, en del av taigan som sträcker sig runt det norra halvklotet.
Ristypen är den i särklass vanligaste skogsmarkstypen i norra Sverige. I stora delar av den nordligt boreala regionen utgörs mer än 60 procent av skogsmarken av denna typ. Lavtyperna, som har svag produktionsförmåga, finns i torra tallskogar och är vanligast i Norr- bottens inland. De näringsrika örttyperna förekommer sporadiskt i första hand i Västerbottens kusttrakter. Grästyper saknas nästan helt i Norrbotten och förekommer sällsynt i Västerbotten.
I naturtillståndet präglades den boreala skogen av frekventa skogs- bränder. Sommartorka kombinerat med blixtnedslag var den van- ligaste orsaken. I genomsnitt återkom branden en gång per sekel på moränmarkerna och två till tre gånger på de torra sedimentmarkerna. Xxxxxxx gick inte likformigt fram utan skapade ett mycket varierat landskap.
Fuktiga, låglänta partier, myrholmar, skog utmed vattendrag och nordsluttningar blev under långa perioder förskonade från elden och bestånd av refugiekaraktär bildades.
Granen kom därmed på sikt att dominera dessa områden. För- yngring av skogen skedde genom intern beståndsdynamik (precis som i den fjällnära skogen). Förhållandena avseende beskuggning, luft- fuktighet och jämn tillgång till död ved i olika nedbrytningsstadier gynnade en rik flora av mossor, vedsvampar och lavar. Dessa refugier utgjorde förmodligen också spridningskärnor för många organismer till den omgivande skogen som brann mer frekvent. Fem till tio pro- cent av skogsmarken bedöms ha utgjorts av brandrefugier. Ytterligare 15–20 procent brann sällan. Återstoden bestod av mera brandpräglade biotoper.
Variationen på mark med oftare återkommande bränder var även den stor. Branden varierade i intensitet, vilket medförde att olika andel av vegetationen överlevde. Detta gav i sin tur förutsättningar för olika typer av föryngring.
På magra marker, där det brann ofta, men inte så hårt, var tallen framgångsrikast. Tallen är vårt mest brandtåliga trädslag, vilket gjorde att många träd överlevde branden. Bestånden utgjordes av flera olika tallgenerationer som uppkommit vid olika bränder. Det fanns gott om mycket gamla brandskadade eller döda träd. Inblandningen av vårt- björk i pionjärfasen var förmodligen stor. Studier har dock visat att talldominansen i skiktade bestånd i Norrlands inland kan ha upprätt- hållits genom andra faktorer än eld. Föryngringen kan här ha skett i pulser under gynnsamma klimatperioder.
På de bättre moränmarkerna, som inte brann lika ofta, ansamlades bränsle i form av förna och död ved. Xxxxxxx fick då ett våldsammare förlopp. Fanns det mycket gran i området kunde det uppstå kronbrand till följd av granens eldfängda och lågt ansatta grenverk. På dessa marker följdes branden ofta av en pionjärlövgeneration. De så kallade
lövbrännorna utgjorde ett betydande inslag i skogslandskapet. Vid enstaka undersökningar har andelen uppskattats till fem–tio procent.
Efterhand som tiden gick efter branden vandrade granen in på brandfältet. Granen konkurrerar på sikt ut både tall och lövträd, men så fort det brinner trängs den tillbaka, då den har svårt att överleva brand. Sena successionsstadier kännetecknades av en hög andel grov lövved, på marker av blåbärstyp eller bördigare kunde lövinslaget vara 30–40 procent. Vidare fanns det rikligt med död ved. Bestånden var flerskiktade med granen som trängde på underifrån och högkroniga tallar som överlevt flera bränder.
Förutom det mosaikartade landskap som branden skapade, uppstod ett flertal element som det råder brist på i dagens brukade skog. Den brända veden utgjorde hemvist för specialiserade skalbaggar och stinkflyn. Hettan vid branden initierade groning hos växter som överlevt den slutna skogsfasen som vilande frön i marken, så kallade fröbanksarter. Tillgången på döende och döda träd gynnar ved- svampar, lavar, mossor, vedinsekter och hålbyggande fåglar.
Mänsklig påverkan
Den mänskliga påverkan i de nordligt boreala ekosystemen har pågått under tusentals år. Landskapet som helhet har dock behållit mycket av sin naturliga karaktär genom århundradena. I skogarna kring gränsen för fjällnära skog hittar vi de största naturskogsartade områdena i landet.
Mänskliga har främst påverkat skogen i älvdalarna och kusttrak- terna. Fäbodbruket, där betesdjuren fördes till utmarkerna för sommarbete, fick dock lokalt stor inverkan på skogen. Svedjebruk förekom i närheten av fäbodarna och i utkanterna av jordbruks- bygderna.
Skogsbruk började bedrivas i slutet av 1800-talet. De grövsta träden togs ut i dimensionshuggningar. Dimensionshuggningarna gick i flera drev över Norrland. Xxxx blev utglesade granbestånd som hade mycket svårt att åter sluta sig. En historiskt omfattande pottaskefram- ställning har gjort stora områden fattiga på björk och tjärbränningen har skattat skogen på torra tallstubbar.
3.3 Sydligt boreal skog
Grundförutsättningar
Den sydligt boreala skogen (tabell 3.3) återfinns i de icke fjällnära delarna av Jämtlands och Kopparbergs län samt i hela Väster- norrlands, Gävleborgs och Värmlands län. Den biologiska sydgränsen för den boreala zonen, som överensstämmer väl med länsgränserna, kallas Limes norrlandicus och sammanfaller med ekens, askens och ett stort antal andra arters nordliga utbredningsgräns.
Vegetation och dynamik
Övervägande delen av skogsmarksarealen utgörs av ristyper. Andelen ligger på stora områden över 60 procent, sällan under 40 %. På grund av det något gynnsammare klimatet ökar andelen skogsmark av grästyp och örttyp jämfört med den nordligt boreala regionen. Koncentrationer av örttyper finns runt Storsjön och i Ljungans dalgång, där andelen kan överstiga 30 procent. Lavtyper minskar i andel och utgör, undantaget ett område i västra Kopparberg och södra Jämtland, mindre än tio procent av arealen.
Det ursprungliga tillståndet i dessa skogar liknar mycket det som rådde i den nordligt boreala regionen. De något bördigare och fuktiga förhållandena gör att man kan anta att områden av brandrefugial karaktär var något mer frekventa. Likaså att lövbrännor förekom oftare som en första succession efter brand på friska ristyper. Torra tallhedar som brann ofta var förmodligen något mindre vanliga.
Tabell 3.3. Länsvis areal av ägoslagen skogsmark och impediment; trädslagsfördelning på skogsmark (T=tall, G=gran, L=löv + torrträd) i procent av totalt virkesförråd och ägargruppers andel i den sydligt boreala regionen (data från Riksskogstaxeringen)
Län | Skogsmark 1 000 ha | Impediment Myr Berg 1 000 ha | T G L Bolaga Privb Allmc % av virkesför. % av skogsmarksareal | ||||
Jmtl | 2 212 | 841 | 54 | 37 50 13 | 55 | 41 | 4 |
Vnrl | 1 682 | 196 | 104 | 30 54 16 | 51 | 45 | 6 |
Gävl | 1 485 | 164 | 34 | 44 44 12 | 48 | 43 | 8 |
Xxxx | 1 908 | 425 | 23 | 51 38 11 | 42 | 44 | 14 |
Vrml | 1 298 | 159 | 52 | 33 53 14 | 37 | 58 | 5 |
Total | 8 585 | 1 785 | 267 | ||||
abc se tabell 3.2
Mänsklig påverkan
Regionalt har storskalig mänsklig påverkan präglat skogarna under ett halvt årtusende. Områdena i Bergslagen och längs södra Norrlands- kusten, där bergsbruk bedrivits, bedöms periodvis ha varit helt avskogade på grund av järnhanteringens stora behov av ved, kol och konstruktionsvirke. Skogsbete och svedjebruk bedrevs också i stor omfattning. I älvdalar och runt de stora sjöarna växer nu första eller andra generationen skog på före detta jordbruksmark. Inlandet har präglats av dimensionshuggningar under sent 1800-tal och tidigt 1900-tal. Idag bedrivs modernt skogsbruk på nästan 100 procent av
3.4 Boreonemoral skog
Grundförutsättningar
Övergångszonen mellan det norra barrskogsbältet och det central- europeiska lövskogsbältet kallas här för den boreonemorala regionen (tabell 3.4). I Sverige sker övergången mycket gradvis och innefattar följande län: Örebro, Västmanland, Uppsala, Stockholm, Söderman- land, Östergötland, Skaraborg, Älvsborg, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Gotland och Göteborg. I norr är det den tidigare nämnda Limes norrlandicus som utgör gräns. Gränsen i söder följer i stort sett bokens nordliga utbredningsgräns.
Vegetation och dynamik
Den risdominerade markvegetationen är inte lika frekvent i den boreonemorala regionen som längre norrut. Andelen ligger mellan 20 och 40 procent. Örttyper är särdeles vanliga i norra Uppland och på Gotland på grund av hög kalkhalt i jordarna. Grästypernas omfattning ökar från norr (ca 20 procent) till söder (ca 30 procent). Andelen ädellövskog, undantaget bokskog som nästan saknas, pendlar mellan 0,1 och 5 procent. Den högre andelen återfinns längs kusterna.
Tabell 3.4. Länsvis areal av ägoslagen skogsmark och impediment; trädslagsfördelning på skogsmark (T=tall, G=gran, L=löv + torrträd) i procent av totalt virkesförråd och ägargruppers andel i den boreonemorala regionen (data från Riksskogstaxeringen)
Län | Skogsmark 1 000 ha | Impediment Myr Berg 1 000 ha | T G L Bolaga Privb Allmc % av virkesför % av skogsmarksareal | ||||
Öreb | 604 | 50 | 15 | 38 47 15 | 47 | 43 | 10 |
Vstm | 388 | 37 | 10 | 41 44 15 | 38 | 47 | 15 |
Upps | 410 | 16 | 21 | 44 40 16 | 38 | 47 | 15 |
Sthm | 303 | 11 | 74 | 38 38 24 | 17 | 55 | 28 |
Södm | 322 | 12 | 36 | 40 41 19 | 21 | 64 | 15 |
Östg | 625 | 22 | 76 | 43 42 15 | 29 | 59 | 12 |
Skbg | 396 | 29 | 7 | 36 44 20 | 15 | 73 | 12 |
Älvs | 736 | 62 | 42 | 25 59 16 | 9 | 79 | 12 |
Jkpg | 683 | 61 | 4 | 30 57 13 | 11 | 81 | 8 |
Kron | 650 | 55 | 1 | 26 60 14 | 12 | 81 | 7 |
Kalm | 731 | 20 | 87 | 38 46 16 | 17 | 79 | 4 |
Gotl | 125 | 9 | 31 | 71 17 12 | 5 | 83 | 12 |
Gtbg | 188 | 16 | 110 | 26 49 25 | 9 | 77 | 14 |
Total | 6 161 | 400 | 514 | ||||
abc se tabell 3.2
De ursprungliga skogarna torde varit mycket varierade med bland- skogar av barr- och lövträd av många arter. Stora lokala variationer i mark- och fuktighetsförhållanden bidrog till detta. Genom varierande störningar uppkom många nischer och i kombination med hög bördighet gav det utrymme för en artrik flora och fauna.
I Bergslagsområdet och Småland, som täcks av barrskog, var elden den främsta störningsregimen, precis som i den boreala zonen. I sydöstra Götaland, där somrarna kan vara mycket torra, brann det på vissa ställen så ofta som vart tjugonde år. På grund av den höga brandfrekvensen och granens sena invandring bedöms stora områden ha dominerats av tall.
På de mer bördiga slättområdena var förmodligen de ädla lövträden beståndsbildande. Dynamiken i den ädla lövskogen känne-
tecknas av många och små störningar snarare än få och stora. Enstaka eller grupper av träd dör och lämnar plats för föryngring i luckorna. Vissa åldersklasser kan dock vara överrepresenterade till följd av epidemier orsakade av insekter eller svampar alternativt stormfäll- ningar. Vilka trädslag som dominerade pionjärfasen berodde mycket på slumpen. Antingen fanns det vegeterande föryngring som väntade på ljusinsläpp eller gällde det att ha en riklig frösättning vid den rätta tidpunkten. Busk- och fältskikt var i allmänhet väl utvecklade. De numera utdöda stora växtätarna (bl.a. uroxe och visent) kunde upp- rätthålla en viss luckighet i skogen och likheterna med senare tiders skogsbete kan antas vara stora. En stor andel av kärlväxterna i dessa skogar uppvisar anpassningar som är gynnsamma vid högt betestryck. Längs kusterna spelade stormfällningar en betydande roll som skogsföryngrare. Översvämningar vid våtmarker och vattendrag samt isskav i strandzoner kunde lokalt upprätthålla en dominans av
pionjärlövträd.
Mänsklig påverkan
En stor del av artrikedomen i regionen är knuten till landskap som återkommande formats av människan.
Perioden efter isavsmältningen inleddes med att nomadiserande jägare koloniserade. Utifrån pollendiagram kan man spåra periodiska bränder, som kan ha varit anlagda för att skapa bättre viltbete. Likaså antas det att man redan vid denna tid anlade skottskogar genom olika metoder, t.ex. ringbarkning för att gynna viltet. För ca 6000 år sedan började en odlingskultur att utvecklas. Barrskog har alltsedan denna tid motverkats aktivt av bönderna. Bete och åkerbruk bedrevs exten- sivt och flyttades sannolikt omkring. Under sen bronsålder började man stenröja de ”kringflyttande” åkrarna vilket gav upphov till s.k. hackerörslandskap. De utgörs av större områden som utnyttjats för boplatser, extensivt jordbruk med tillhörande hackerör (odlingsrösen) och gravplatser. (se avsnitt 7.4)
Ca 1000 år e. Kr. kan man i pollendiagram utläsa en storskalig landskapsomdaning genom åkerbruk och slåtter. Man bedrev så kallat ängsbruk. Marken delades in åker, äng och utmark. Djuren fick gå på
bete på utmarken under stor del av året. Ängen var motorn i systemet och upptog mångdubbelt areal jämfört med åkern. Man slog ängen och fick foder till djuren. Djurens gödsel lades sedan på åkern och gav så näring till människan. En rik flora av kärlväxter upprätthölls med tillhörande insektssamhällen.
Ängen var ofta bevuxen med solitära lövträd. De kunde hamlas för att dryga ut vinterfodret. Arter som är knutna till grova lövträd och solexponerad ved gynnades på detta sätt av bondekulturen. Det gäller många vedinsekter, lavar och hålbyggande fåglar. Vidare främjades en flora som var anpassad till årligt återkommande slåtter. Även våt- marker slogs. Man kan anta att många av de idag skogbevuxna våtmarkerna med höga biologiska värden, t.ex. alkärr, är igenväxt våtmarksäng (sidvall).
De flesta arter som funnits i de forntida skogarna kunde dock förmodligen överleva under inte alltför omdanade förhållanden. Svår- spridda organismer som snäckor och lavar klarade sig i otillgängliga partier. I bland brändes skogen för att ge bättre bete. På vissa ställen ökade brandfrekvensen avsevärt genom människans inverkan och danade därmed skogen på ett något annorlunda sätt än i det opåverkade tillståndet.
Man antog förr att de forna naturliga växtätarna, som uroxe, skapade halvöppna naturliga beteslandskap. Inom senare forskning menar man dock att denna landskapstyp formats av människans röjningar, vanligen med eld eller ringbarkning, och boskap som skyddats från rovdjur. Under varma perioder medgavs bete året runt, vilket krävde mycket stora ytor.
Avverkning skedde för att ge ved och virke till byggnationer och stängsling. Framställning av kol, tjära och pottaska utvecklades i större skala från 1600-talet och framåt. I de norra delarna av området utnyttjades skogen till driften av bergsbruken. I Småland krävde glas- framställningen mycket bränsle. På stora arealer har flera generationer kulturskogar vuxit upp. Markanvändningskonflikter uppstod mycket snart mellan den tidiga industrins behov och bondens behov av att öka åker- och betesarealen genom svedjebruk.
Efterhand som befolkningen ökade minskade djurhållningen och åkern upptog allt större arealer. Utan konstgödsel kunde man inte kompensera för näringsuttaget från äng och åker. Lösningen var att
Idag ser vi ett landskap där storskaligt jordbruk bedrivs koncen- trerat till de bördigaste områdena. Övrig åker- och hagmark är till stor del under igenväxning. Skogsmarken upptas till allra största delen av kulturskogar där granen gynnats. Infrastruktur och bebyggelse har ersatt skogen på stora arealer.
3.5 Nemoral skog
Grundförutsättningar
Våra tre sydligaste län (Blekinge, Skåne och Halland) anses tillhöra den nemorala regionen (tabell 3.5). Området är en del av den Centraleuropeiska tempererade lövskogszonen. Den norra gränsen kan sägas ligga där granen och bokens naturliga utbredningsgränser möts.
Vegetation och dynamik
Markvegetationen på skogsmark är vanligen gräs- eller örtdominerad. Ristyper utgör mindre än 20 procent av arealen. I sydvästra Skåne saknas skogsmark nästan helt idag.
Tabell 3.5. Länsvis areal av ägoslagen skogsmark och impediment; trädslagsfördelning på skogsmark (T=tall, G=gran, L=löv + torrträd) i procent av totalt virkesförråd och ägargruppers andel i den nemorala regionen (data från Rikskogstaxeringen)
Län Skogsmark Impediment T G L Bolaga Privb Allmc
1 000 ha Myr Berg % av virkesför. % av skogsmarksareal 1 000 ha
Xxxx | 295 | 30 | 14 | 20 56 24 | 8 | 86 | 6 |
Blek | 196 | 2 | 12 | 12 58 30 | 3 | 90 | 7 |
Skån | 380 | 21 | 2 | 13 46 41 | 12 | 79 | 9 |
Total | 871 | 53 | 28 |
abc se tabell 3.2
Den naturliga vegetationen i området utgörs i första hand av lövträd. Främst de ädla lövträden ek, bok, alm och ask. Även tall tillhör det naturliga inslaget på sandigare marker. Lövurskogens dynamik har beskrivits ovan under den boreonemorala regionen. Likheterna med den nemorala regionen är stora.
Antalet arter av såväl träd som kärlväxter var och är störst i denna region på grund av det mildare klimatet och tidigare markanvändning. Vi har idag kvar små mängder av avenbok, lind och lönn. På fuktiga och näringsrika marker kunde alm och ask dominera. Asken har förmågan att från ett vegeterande stadium snabbt fylla ut luckor som uppstått vid en störning. Almens (numera ofta drabbad av almsjuka) inväxning i beståndet går mer stegvis då den har bättre förmåga att växa i skuggig miljö. De allra svagaste markerna var bevuxna med låga och taniga ekar, såväl den nu sparsamt förekommande bergseken som den vanligare skogseken. Längs bäckar och fuktdråg samt i raviner branter kunde, med svenska mått mätt, mycket artrika samhällen utvecklas. Rik tillgång på död ved, återkommande mindre störningar som ras och översvämningar och god näringstillgång skapade ett otal nischer för kärlväxter, mossor och ryggradslösa djur.
På mindre bördiga moränmarker var boken mest konkurrens- kraftig. Boken brukar kallas Sydsveriges gran. Det är ett sekundär- trädslag och bildar skuggiga, enhetliga bestånd med liten inblandning
av andra trädslag. Bokskogens krontak sluter tätt och löven som faller till marken är svårnedbrytbara. Det gör att det sällan utvecklas något rikare mark- och fältskikt. I näringsrikare områden kan dock en artrik markvegetation förekomma. Stormfällningar i stor eller liten skala var förmodligen den vanligaste föryngrande störningen.
Mänsklig påverkan
I denna del av landet har den mänskliga påverkan varit som störst. De sydliga lövnaturskogarna trängdes tidigt undan av odling och betes- drift. Jordbrukets utveckling följde samma mönster som i den boreonemorala regionen. Genom jordbruket berikades skogens biolo- giska värden väsentligt. Skog har periodvis saknats helt i stora delar av området. I sydvästra Skåne finns inte heller idag någon skog att tala om.
Vissa delar av utmarkerna utarmades genom vinterbete och där uppstod hedlandskap. På andra ställen stod skogen kvar, men betet präglade starkt skogen. På inägomarkerna togs boken bort, då den hämmade gräsväxten. Den fick dock betydelse på utmarkerna som ollonskog. Framför allt ask, xxxx och hassel gynnades då deras lövverk var begärligt att hamla. Ek, som i för stor mängd försämrar jordmånen hölls helst nere i antal av bönderna, även om kronan och adeln värnade om detta trädslag.
Virke togs ut för bränsle och byggnationer. De skånska korsvirkes- husen, med gles trästomme, kan tolkas som ett uttryck för virkesbrist. Med tillgång till ett stort antal trädslag utvecklades en stor skicklighet i att nyttja olika trädslag för specifika ändamål. Blekinges ekskogar skattades hårt för skeppsbyggnadsändamål.
Under slutet av 1800-talet återbeskogades stora arealer hedartad utmark med bok eller barrträd. I Halland och Västergötland hade utarmningen gått så långt att man kallade stora ljungtäckta områden för Svältorna. Under 1900-talet har beskogningen fortsatt med främst gran. Granfröet har i stor utsträckning tagits från kontinenten. I dag utgörs mer än hälften av skogsmarksarealen av barrskog. Stora arealer skog och jordbruksmark har ersatts med bebyggelse och infrastruktur.
Små områden med någorlunda skoglig kontinuitet hittas på mycket
svårtillgängliga ställen och på de glest skogbevuxna betesmarkerna som nu håller på att växa igen. Gamla ekar och bokar med vida kronor vittnar även i kulturskogen om bondelandskapets glesa betesmarker.
4 POLITIK, LAGSTIFTNING OCH AKTÖRER
Sammanfattning
• Sverige har genom ratificerandet av konventionen om biologisk mångfald förbundit sig att bevara den biologiska mångfalden. Detta återspeglas i miljöpolitiska beslut och beslutet om den nya skogspolitiken. Miljömålet på skogsmark är jämställt med ett produktionsmål.
• Strategin för att nå miljömålet på skogsmark utgår från att skogsnäringen tar ett uttalat sektorsansvar för miljön. Miljömålen skall ges samma betydelse som skilda ekonomiska överväganden. I praktiken skall miljömålen uppnås genom hänsyn vid det vardagliga brukandet, särskild hänsyn på känsliga områden samt inrättandet av naturreservat och andra skyddade områden. Det ekonomiska och praktiska ansvaret för detta skall delas mellan stat och markägare.
• I gällande lagstiftning anges minimikrav på hänsyn vid brukandet. I sammanhanget är det endast kulturminneslagen som ger staten möjlighet att kräva att markägaren avstår från brukande av skogsmark över den nivå då ”pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten” utan att betala ersättning.
• Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har båda påvisat behov om ytterligare medel för att säkerställa kända förekomster av biologiskt värdefull skog. Båda myndigheterna argumenterar för bevarandet av befintliga skyddsvärda områden, men avstår från att bedöma det långsiktiga behovet. forts.
Sammanfattning, forts.
• Markägarna arbetar aktivt med naturhänsyn utöver lagens krav, vilket bl.a. framkommer vid Skogsstyrelsens återkommande uppföljningar. Det finns många drivkrafter bakom denna utveck- ling bl.a. kunskaper, eget intresse samt kund- och medborgarkrav. Mycket tyder på en fortsatt utveckling mot ökad naturhänsyn, men det är oklart hur stora arealer som kommer att beröras och för hur lång tid.
4.1 Internationella åtaganden
Konventionen om biologisk mångfald
Vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 antogs konventionen om biologisk mångfald och de s.k. skogs- principerna.
Fram till år 1994 hade 167 stater samt den Europeiska unionen anslutit sig till konventionen om biologisk mångfald, däribland Sverige (prop 1992/93:227, bet. 1993/94:JoU04, 1993/94:27). Sverige har tillsvidare inte godtagit någon av konventionens metoder för bindande tvistlösning, vilka innefattar bl.a. hänskjutande av tvisten till den internationella domstolen. I propositionen medges dock att det inte kan uteslutas att Sverige underkastas den Internationella domstolens kompetens genom vår generella acceptans av domstolens kompetens i rättstvister avseende bl.a. tolkningen av fördrag.
Konventionen är en av de mest vittomfattande internationella överenskommelserna någonsin. Med biologisk mångfald avses i konventionen variationsrikedomen bland alla levande organismer av alla ursprung och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem.
Målet för konventionen “att eftersträvas med dess relevanta bestämmelser, är bevarandet av den biologiska mångfalden, hållbart nyttjande av dess
beståndsdelar och rättvis fördelning av nyttan som uppstår vid utnyttjandet av genetiska resurser, inklusive genom tillämpligt tillträde till genetiska resurser och genom lämplig överföring av relevant teknik, med hänsyn tagen till alla rättigheter till dessa resurser och tekniker, och genom lämplig finansiering“.
Riktlinjer för hur bevarandet skall åstadkommas finns i form av rekommendationer för inrättandet av skyddade områden, utarbetande av strategier och inkorporerande av miljöarbete i olika samhälls- sektorer. Forskning om bevarande och uthålligt nyttjande av biologisk mångfald skall stödjas och kunskapen skall spridas. Rätten för varje land att själv ta ansvar för och besluta om hur inhemska biologiska resurser skall utnyttjas slås fast. Utvecklade länder uppmanas att ekonomiskt stödja utvecklingsländer i deras arbete med att fullfölja konventionen. För att kunna göra uppföljningar upprättades en partskonferens.
Skogsprinciperna är ett icke legalt bindande, auktoritativt uttalande om principer för global samstämmighet om brukande, bevarande och hållbar utveckling av alla slags skogar. De utgår bl.a. i från att ”i strävan mot en hållbar utveckling står människan i centrum”. Skogens betydelse för ekonomisk och social utveckling framhålls i minst lika hög grad som dess rika förråd av biologiska arter och resurser.
I anslutning till konventionen signerades också Agenda 21, vilket är ett handlingsprogram på miljöområdet inför nästa århundrade. En rekommendation var att genomföra en landstudie om tillstånd och hotbilder för den biologiska mångfalden. Den svenska landstudien publicerades år 1994 som SNV Monitor 14 ”Biologisk mångfald i Sverige”.
Övriga internationella åtaganden
Sverige har även ratificerat konventionen om internationell handel med utrotningshotade djur och växter, CITES. Konventionen är avsedd att skydda de djur vars existens är hotad på grund av fångst. Beroende på artens hotstatus föreskrivs begränsningar av handel samt in- och utförsel. Bland nästan uteslutande tropiska djur och växter märks de i norden förekommande varg, brunbjörn, lo och alla arter av rovfåglar och ugglor.
Ur ett europaperspektiv har Sverige ingått två konventioner som berör vårt arbete: Bernkonventionen behandlar skydd för Europas vilda djur och växter samt naturliga biotoper. Där anges djur och växter som måste ges kraftigt skydd t.ex. genom reservat. Enstaka nordiska växter finns upptagna och djuren är ungefär desamma som i CITES. Vidare finns en lista med arter där fångst och jakt måste regleras. Bonnkonventionen om skydd för flyttande arter av vilda djur syftar till att öka skyddet för arter som regelbundet passerar nations- gränser. Detta skall ske genom att stränga skyddsåtgärder genomförs för vissa arter och internationellt samarbete sker för andra. Arter aktuella för vårt arbete är alla våra rovfåglar.
Vidare har EU beslutat om ett direktiv om skydd av vilda fåglar samt om skydd av habitat. Enligt fågelskyddsdirektivet från år 1979 skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att bevara naturligt förekommande fåglar. I första hand avses avsättning av skyddade områden, skötsel av dessa samt återställande av förstörda biotoper.
Habitatdirektivet eller ”direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter” antogs år 1992. Syftet med det är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter inom medlemsstaternas territo- rium. I Artikel 3 fastställs att ett sammanhängande europeiskt nätverk av särskilda bevarandeområden, Natura 2000, skall inrättas. Varje land skall inkomma med förslag på Natura 2000-områden där arter eller livsmiljöer enligt en viss lista finns. Många för Sverige viktiga naturtyper och arter saknas i habitatdirektivet. Sverige och Finland har därför utarbetat ett förslag på ytterligare naturtyper och arter. Dessa är ännu inte införda i direktivet. Den lista med Natura 2000- områden som Sverige i dagsläget har insänd till EU-kommissionen innehåller endast redan skyddade områden.
I regeringens skrivelse ”Det svenska miljöarbetet inom EU” (1994/95:167) slås det fast att bevarandet av biologisk mångfald är ett av fyra prioriterade sakområden i Sveriges EU-politik på miljö- området.
OECD har under år 1995 granskat Sveriges insatser på miljöområdet. Granskningen ingår i ett program där medlemsländernas miljöpolicies och efterlevnaden av dessa följs upp. När det gäller bevarandet av biologisk mångfald konstateras att Sverige har en ändamålsenlig uppsättning lagar och ett antal klarlagda riktlinjer för sitt arbete.
OECD ansåg dock att det fanns brister när det gällde genom- förandet i form av ett representativt och omfattande system av skyddade områden. OECD hänvisar till att ett stort antal arter är hotade. Rekommendationen är att Sverige sätter upp kvantitativa mål för arbetet med skyddade områden och inom en nära framtid förstärker resurserna och eventuellt policyinstrumenten för att åstadkomma detta.
4.2 Nationella beslut
4.2.1 Strategi för biologisk mångfald - propositionen
Riksdagen har under de senaste åren fattat en rad beslut om riktlinjer och mål för miljövården. I det miljöpolitiska beslutet år 1988 (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr 373) fastlades att varje samhällsektor har ansvar för god natur- och miljövård.
I propositionen ”En god livsmiljö” (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) anfördes att skyddet av arter och naturmiljöer utgör en av hörnpelarna i naturvårdsarbetet. Målet skall vara att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säkerställas och natur- och kulturmiljöer skall skyddas. Skydds- områden inrättade med stöd av naturvårdslagen är en förutsättning för att bevara biologisk mångfald. Detta måste kompletteras med hänsyn vid utnyttjandet av biologiska resurser och annan verksamhet som påverkar biologisk mångfald.
Det senaste övergripande beslutet är antagandet av ”Strategi för
biologisk mångfald” (prop 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rskr. 1993/94:87) Konventionen om biologisk mångfald utgör bakgrunden till propositionen. Målet är att bevara variationen inom och mellan arter och hos de ekologiska systemen. Motivet för att detta formuleras som följer:
“Den biologiska mångfalden är en förutsättning för ekosystemens fortlevnad och varaktigt liv på jorden. Allt levande - även människan - bygger sin exi- stens på denna mångfald och de livsuppehållande system den vidmakthåller.“
Strategin går bl.a. ut på att miljömålen skall ges samma betydelse som skilda ekonomiska överväganden i syfte att bygga mänsklig verk- samhet på ekologisk grund. Insatser för att bevara biologisk mångfald skall utgå i från att mångfalden är en förutsättning för ekosystemens långsiktiga produktion. En helhetssyn skall tillämpas vid åtgärder. Bevarandet av den biologiska mångfalden sågs som en av de viktigaste uppgifterna i det framtida miljöarbetet. För skogslandskapet anfördes särskilt:
“I skogslandskapet bör strategin bygga på en kombination av ett natur- vårdsanpassat skogsbruk, vissa minimiregler för skydd av särskilt känsliga biotoper och inrättande av naturreservat och andra skyddade områden. Natur- reservat spelar en särskilt viktig roll i skogslandskapet, som tillflyktsort (refugier) för hotade arter och för att ge skydd åt sådana arter som tål liten eller ingen påverkan från mänskliga aktiviteter.“
Mätbara mål för naturvården efterfrågades. Behovet att avsätta ytterligare skyddade områden ansågs stort, särskilt i skogslandskapet. Kunskapsläget ansågs dock för dåligt för att kunna föreslå ett kvantitativt mål. Miljöministern delade jordbruksministerns uppfatt- ning om att ett mål på fem procent skyddad mark inom skogseko- systemen nedan skogsodlingsgränsen inte kan uteslutas.
Jordbruksutskottet framför i sitt betänkande (bet. 1993/94:JoU9) att det vid tillfället inte var meningsfullt närmare precisera arealen. Emellertid ansågs även där att en nivå i storleksordningen fem procent av den produktiva skogsmarken nedan skogsodlingsgränsen inte kunde uteslutas.
4.2.2 Skogspolitiken
Då blott ett par procent av skogsmarken årligen påverkas av skogsbruksåtgärder lever spåren efter tidigvarande inriktningar på skogspolitiken kvar i skogslandskapet under lång tid. Det är därför av intresse att kort redogöra för vad som gällde innan det senaste skogspolitiska beslutet togs år 1993.
Redan i slutet av 1800-talet höjdes röster som varnade för virkesbrist och skogsförödelse. Skogen hade redan då en stor ekonomisk betydelse för landet och statsmakterna såg sig nödgade att agera. År 1903 fick vi vår första skogsvårdslag. Den innehöll bestämmelser om skyldighet att sörja för återväxt. För Norrbotten och Västerbotten gällde dessa bestämmelser först från år 1925, då även ett förbud mot att slutavverka ung skog infördes. Skogstillståndet i framför allt norra Sverige ansågs i början på 50-talet vara högst otillfredsställande på grund av tidigare dimensionsavverkningar. Ett statligt sanktionerat restaureringsprogram drogs igång som syftade till att ersätta xxxxx rester av urskogar med växtlig kulturskog. Detta program har pågått ända in i våra dagar och resulterat i ett ur produktionssynpunkt gott skogstillstånd.
Bestämmelser om naturhänsyn vid skogsbruksåtgärder kom med i 1974 års skogsvårdslag. Dessa preciserades ytterligare i 21 § i 1979 års skogsvårdslag. Denna lag kom till vid en tidpunkt då virkesbrist återigen befarades. Det ledde till att lagen var starkt produk- tionsinriktad. Målet gick ut på att skogen och skogsmarken skulle skötas så att den varaktigt gav hög och värdefull virkesavkastning. Hänsyn skulle därvid tas till naturvårdens och allmänhetens intresse.
Regleringar om gallringsplikt, röjningsplikt och avverkningsplikt syftade till att säkra industrins råvarubehov. Skogsvårdsstyrelserna kunde t.ex. förelägga en markägare att röja bort löv ur barr- planteringar. Användandet av s.k. alternativa skogsbruksmetoder begränsades då deras lämplighet ur produktionssynpunkt var osäkra.
Kraven på att uppnå en godtagbar återväxt var tidsmässigt hårdare än idag, vilket i viss mån minskar benägenheten att använda andra föryngringsmetoder än plantering. Skyldighet rådde och staten gav bidrag till att glesa lågproduktiva skogar t.ex. igenväxande betes- marker slutavverkades och ersattes med ny kulturskog. Bidrag utgick
även till byggande av skogsbilvägar.
En ny skogspolitik
Riksdagen fattade i maj 1993 beslut om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352) med med- följande förändringar i bl.a. SVL. Förarbetet hade gjorts av den skogspolitiska kommittén (SOU 1992:76) som arbetade mellan åren 1990 och 1992. Skogsprinciperna och konventionen om biologisk mångfald var klara vid tiden för propositionens utarbetande. Skogspolitiken har två jämställda mål: miljömålet och produktions- målet:
Produktionsmålet lyder “Skogen och skogsmarken skall utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduk- tionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om användning av vad skogen producerar.“
Miljömålet lyder “Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas.“
Dessa mål kommer även till uttryck i SVL:s portalparagraf (avsnitt 4.2.4) där det står att ”skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall även hänsyn tas till andra allmänna intressen.“
I såväl proposition som betänkande är utgångspunkten att målen går att kombinera.
För att uppnå målen förordas i både propositionen och den skogspolitiska kommitténs betänkande en strategi som går ut på att man vid brukandet lägger lika stor vikt vid produktion som miljö. Detta kompletteras med områdesskydd för ur biologisk synpunkt känsliga områden. På den största delen av arealen (vardagslandskapet)
skall skogsbruk bedrivas enligt tidigare, men med större hänsyn än vad som krävdes i den förra skogsvårdslagen. På en mindre del av arealen (skog med särskild betydelse) skall avsevärt större hänsyn till naturen tas. Viss virkesfångst kan dock accepteras. Slutligen kan skogsmark helt undantas från skogsbruk ( t.ex. i reservat). Kommittén föreslår att fördelningen av ansvaret (inkl. kostnadsansvaret) för naturvårdsåtgärderna mellan stat och näring skall fördelas enligt följande:
“Inom vardagslandskapet som är det till ytan helt dominerande bör enligt jordbruksutskottets uttalande ansvar och kostnader ligga på näringsutövaren som utnyttjar naturen i sin verksamhet. För de mest bevarandevärda objekten, som omfattar naturtyper och innehåller arter som är så känsliga att de inte tål annat än ringa grad av mänsklig påverkan, krävs ett mer eller mindre full- ständigt skydd med stöd av naturvårdslagen. Ansvaret och kostnaderna på denna nivå ligger främst på staten. För de områden däremellan, skog av särskild betydelse, bör ansvar och kostnader i högre grad delas mellan skogs- bruket, stat och kommun. Ju mer åtgärderna avser bevarandet av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer bör kostnadsansvaret ligga på näringen. Vid åtgärder som i huvudsak avser att främja rekreation och friluftsliv bör ansvaret ligga på kommunen.“
De medel som skall användas för att nå skogspolitikens mål, förutom SVL och NVL som behandlas under egna rubriker, är ekonomiska styrmedel, kunskapsspridning, kunskapsinhämtning, samt uppföljning och utvärdering.
De ekonomiska styrmedlen är begränsade. I vissa fall kan stöd till aktiva naturvårdsåtgärder och ädellövskogsbruk utgå. Försöksverk- samhet med kalkning och vitaliseringsgödsling stöttas i försurnings- drabbade regioner.
Kunskapsspridning och rådgivning sker i första hand genom skogsvårdsorganisationens försorg. Rådgivning har fått ökad be- tydelse i den nya skogspolitiken. Även universitet och skogsägar- föreningar samt olika virkesköpare bistår med rådgivning och utbildning.
Kunskapsinhämtningen sker genom inventeringar och forskning. Ett antal naturvärdesinventeringar, bl.a. nickelbiotopsinventeringen och sumpskogsinventeringen, har genomförts eller pågår. Riksskogs- taxeringen samlar in rikstäckande objektiva data om skogstillståndet
sedan 1920-talet. Huvudansvaret för skogsforskningen ligger hos Sveriges Lantbruksuniversitet, men en rad andra institutioner produ- cerar också värdefullt material.
Skogsstyrelsen har tillsammans med Naturvårdsverket i uppgift att kontinuerligt utvärdera skogspolitikens effekter. Delredovisningar är gjorda och refereras i bl.a. i avsnitt 4.3.1. En övergripande redovis- ning skall vara klar 1998-01-19. Huruvida skogspolitikens mål uppfylls kan endast avgöras efter utvärderingar.
När det gäller bevarandet av den biologiska mångfalden föreslog den skogspolitiska kommittén att fem procent av skogsmarken i hela landet avsätts i reservat under en 30-årsperiod. De grundade sitt förslag på en specialanalys av en expertgrupp med biologer och ekologer.
Expertgruppen gjorde bedömningen att om skogsbruket tog avsevärt större hänsyn än vad gamla skogsvårdslagen krävde så skulle reservatsbehovet mer än halveras jämfört med de 15 procent som ansågs nödvändiga om så icke skedde. En viktig skillnad är att expertgruppen talar om mark nedan skogsodlingsgränsen medan kommittén menar fem procent av all produktiv skogsmark.
Finansieringen skulle lösas med ordinarie dåvarande anslag om 126 mkr samt med medel från utförsäljningen av Domän AB. Totalt skulle 280 mkr per år behövas. Kalkylen var beräknad på ett genomsnittligt hektarpris på 15 000 kr.
Remissinstansernas reaktion var blandad. Vissa ansåg att målet var för lågt satt. Andra vände sig mot att man på detta sätt försökte precisera arealen.
I propositionen anförs att naturvården måste bygga på en mångfald av insatser. I ljuset av hårdare hänsynsregler, ny målformulering, större ansvar hos markägarna och tillgång till civilrättsliga naturvårds- avtal och biotopskydd bedöms förändringarna i skogsbruket bli tillräckliga för att medge den ambitionsnivå som innebär ”mer än en halvering av 15 procent nedan skogsodlingsgränsen”. En precisering av målet undviks med hänvisning till dåligt kunskapsläge. Dock slås det fast att det är uppenbart att mer reservat behövs och att avsättningstakten måste höjas. Ett reservatsmål på sikt av storleks- ordningen fem procent av den produktiva skogsmarken nedan skogsodlingsgränsen utesluts inte.
4.2.3 Ersättning till markägare
Naturvård och ekonomiskt utnyttjande av skogsmark är ibland mot- stridiga verksamheter. Naturvård innebär i vissa fall en företags- ekonomisk kostnad eller utebliven intäkt för markägaren - åtminstone på kort sikt. Kostnadsfördelningen vid användandet av juridiska styrmedel på naturvårdsområdet av är därför av stor betydelse.
När det gäller ersättning för begränsningar i nyttjanderätten på grund av naturvård ”så att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras” regleras de i NVL 25–36 §§.
Var ”kvalifikationsgränsen” ligger är inte klart definierat. I de ersättningsregler som formulerades år 1987 (BoU 1986/87:1) ligger den högsta toleransgränsen för intrång som i något fall skall behöva tolereras på tio procent inom berörd del. Regeln gäller förutsatt att den berörda delen representerar ett litet belopp pengar. Om beloppet i absoluta tal är mer än ”bagatellartat” skall ersättning utgå. I två domar från åren 1989 och 1990 fastställde hovrätten för övre Norrland att markägare med intrång som bedömdes till 8 782 kr skulle kompen- seras. Om intrånget anses ligga under kvalifikationsgränsen får markägaren ingen ersättning. Om intrånget överstiger gränsen erhålls ersättning från första kronan.
Det förhållandet att ordalydelsen ”inom berörd del av fastigheten” skrevs in ledde till en förstärkning av markägarens ställning och en motsvarande fördyring av naturvården. Skälet är att intrånget inte skall relateras till hela fastighetsinnehavet eller brukningsenheten, utan till den normalt sett mycket mindre berörda delen av fastigheten. I skogen är en tolkning av berörd del det område som berörs av avverkningen.
Markägarens ställning är i dessa fall sedan år 1995 grundlags- skyddad (Regeringsformen 2 kap 18 §). Skrivningen i regerings- formen debatteras för närvarande i samband med förslaget till miljöbalk. Miljöbalksutredningen menar att det entydigt inte var lagstiftarens avsikt att förstärka äganderätten i och med inskrivningen i regeringsformen. Det var istället avsett att endast befästa de redan gällande förhållandena.
Uttrycket ”pågående markanvändning” har också debatterats flitigt. Tillämpningen är att skogsbruk är pågående markanvändning
på all skogsmark. Det har ifrågasatts huruvida man kan tala om pågående markanvändning i ett urskogsliknande skogsområde där det kanske aldrig avverkats.
4.2.4 Skogsvårdslagen
Portalparagrafen i den nya SVL (lag 1993:553) lyder:
”Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen.”
Skogsstyrelsen skriver i sitt förord till ”Skogsvårdslagen - handbok” att då lagen är en minimilag är ofta åtgärder utöver föreskrifternas krav både företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade.
Skötselreglerna avreglerades i stor utsträckning i jämförelse med 1979 års lag. Den minskade statliga styrningen av hur skogsägaren sköter sin skog är en del i den nya skogspolitiken. Ökad frihet skall leda till ökad mångfald i alla avseenden och ses som en förutsättning för det större ansvar markägarna har för att även miljömålen fylls.
Hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen regleras i 30 §. I föreskrifter och allmänna råd till paragrafen ges exempel på hänsynskrävande biotoper och värdefulla kulturmiljöer. Markägaren åläggs att spara kantzoner mot annat ägoslag och punktobjekt som ovanliga trädslag och torrakor. Negativ påverkan på de arter som av Naturvårdsverket fastställts som hotade skall undvikas eller begränsas. De skogliga impedimenten har givits ett visst skydd. Avverkning får inte ske på impediment större än 0,1 ha. Dock får enstaka träd avverkas om naturmiljöns karaktär inte förändras därav.
I samband med avverkningsanmälan skall markägaren ange på vilket sätt som naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen skall tillgodoses vid avverkningen, sk. hänsynsredovisning.
Reglerna om ädellövskogsbruk införlivades i SVL och innebär även fortsättningsvis att ädellövskog efter avverkning skall ersättas med ny ädellövskog.
4.2.5 Naturvårdslagen
Skyddsinstrument (NVL 4-5, 7-12, 13, 14, 19, 21 §§)
NVL (lag 1964:822) innehåller en rad instrument för skydd av natur och kulturmiljö. Graden av skydd, storlek och övriga förhållanden varierar såväl inom som mellan skyddsformerna.
Nationalparker är större sammanhängande områden som avsatts för att för att bevara en viss landskapstyp ”i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick”. Det är det starkaste skydd man kan ge ett naturområde. Nationalparker kan endast avsättas på statligt ägd eller inköpt mark och beslut fattas av riksdagen.
För naturreservat gäller att ett ”område som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet, eller eljest märkliga beskaffenhet eller emedan området är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv, må av länsstyrelsen förklaras som naturreservat”.
Såväl staten som enskild kan äga marken. Vanligast är dock att staten löser in marken. För ett reservat upprättas föreskrifter om vilka åtgärder som bör vidtas (t.ex. öppethållande av betesmark) eller inte får vidtas (t.ex. skogsavverkning) inom det. Markägaren har rätt till ersättning om reservatsföreskrifterna innebär att ”pågående mark- användning avsevärt inom berörd del av en fastighet” eller ”om mark tas i anspråk” (t.ex. för turistfaciliteter). Naturreservat är avsedda för områden med behov av ett så omfattande skydd att det ej kan lösas med ett naturvårdsområde. Länsstyrelsen har möjlighet att inrätta interimistiska naturreservat för högst sex år i väntan på att beslut fattas om ett permanent. Detta kan aktualiseras om en avverknings- anmälan görs för ett skyddsvärt skogsområde.
Naturminne är avsett att skydda mindre områden eller punktobjekt. Det kan röra sig om t.ex. flyttblock, jätteträd eller en orkidélokal. Möjligheterna att utfärda föreskrifter och ersättningsreglerna är de samma som för naturreservat.
Djur- och växtskyddsområden har som specifikt syfte att skydda en viss art.
Naturvårdsområde kan inrättas av länsstyrelsen då särskilda
åtgärder behövs för att skydda eller vårda naturmiljön och då hänsynstagandet inte behöver vara så stort att ett naturreservat krävs (t.ex. anordningar för friluftslivet). Begränsningen i markägarens markanvändning får inte vara så stor att ”pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten”. Naturvårdsområde är alltså ett svagare skydd än naturreservat.
Biotopskydd redovisas under egen rubrik (se nästa sida).
Tillståndsplikt och förbud mot markavvattning (NVL 18 §)
Om en markägare vill dika sin mark eller bedriva täkt av sten eller grus måste tillstånd ges av länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall då beakta ingreppens konsekvenser för naturmiljön och får meddela föreskrifter för hur området skall återställas. Regeringen kan förbjuda mark- avvattning i områden där antalet kvarvarande våtmarker är mycket litet och har så gjort.
Samrådsskyldighet (NVL 20 §)
”Kan arbetsföretag som ej omfattas av tillståndstvång enligt 18 eller 19 §§ komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall, innan företaget utföres, samråd ske med länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan föreskriva att inom landet eller del därav anmälan för samråd skall göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag.”
Paragrafen är tänkt att fånga upp t.ex. avverkning i viss skog eller vägbyggen. Vid samrådet kan föreskrifter som begränsar eller mot- verkar skador på naturmiljön meddelas. Dessa får dock inte vara så omfattande att pågående markanvändning försvåras. Om det är nödvändigt ur naturvårdssynpunkt har myndigheten möjlighet att helt förbjuda arbetsföretaget. Även här är ersättning till markägaren aktuell. Sedan augusti 1994 är det skogsvårdsstyrelsen som före- skriver om samrådsplikt för sådana arbetsföretag som omfattas av SVL. Samrådsregeln spänner över hela skalan från generella till områdesvisa restriktioner.
Biotopskydd (NVL 21 §)
Riksdagen biföll år 1991 regeringens proposition ”En god livsmiljö” (Prop. 1990/91:90). Det ledde bl.a. till att en paragraf lades till i NVL som innebar att:
”Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att arbetsföretag som kan skada naturmiljön inte får utföras inom sådana mindre mark- eller vattenområden (biotoper) som utgör livsmiljöer för hotade växt- eller djurarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. Markägare eller annan med särskild rätt till fastigheten kan få ersättning om ett beslut om biotopskydd medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras.”
De biotoper som avses på skogsmark finns angivna i Naturvårds- förordningen § 19b.
Naturvårdlagsutredningen föreslog införande av biotopskydd i sitt betänkande (SOU 1990:38). Frågan hade väckts på grund av att gällande lagstiftning ansågs sakna lämpliga skyddsinstrument för vissa livsmiljöer för hotade djur- och växtarter. Bestämmelserna i 21
§ skulle täppa till glappet mellan samrådsplikten i 20 § och reservatsinstrumentet enligt 7-12 §§. Den 20 § å ena sidan ger visserligen myndighet rätt att förbjuda ett arbetsföretag även om pågående markanvändning avsevärt försvåras. Markägaren har också rätt till ersättning. Bestämmelsen är dock avsedd att användas endast undantagsvis. Naturreservat å andra sidan innebär oftast att staten förvärvar mark och är används i regel för att skydda större områden.
Regeringen förordade att beslut om biotopskydd skulle tas i det enskilda fallet, då konsekvenserna av generella bestämmelser var svåra att överblicka med tanke på bl.a. ersättningen. Utredningens uppfattning om att fem år var en rimlig tidsplan och att antalet ersättningsfall skulle bli begränsade delades. Vid avgränsning av en biotop kunde givetvis hänsyn tas till hur omfattande intrånget skulle bli. Pengar skulle tas från anslaget för investeringar inom miljöområdet.
Remissinstanserna höjde på sina håll ett varnande finger för att kostnaderna för ersättning skulle bli avsevärt större än vad utredningen förutsåg och att hanteringen med avgränsning och meddelande om beslut kunde bli särskilt administrativt tungt.
Jordbruksutskottet behandlade förslaget före riksdagsbeslutet (1990/91:JoU30). De ansåg det vara väl avvägt. De delade rege- ringens och utredningens uppfattning om att de ersättningar som kommer att utbetalas till markägare troligen blir begränsade. Som framhölls i propositionen skulle pengarna tas från investerings- anslaget.
Frågan om biotopskyddet behandlades också i prop. 1993/94:30 ”Strategi för biologisk mångfald”. Skogsstyrelsen fick då ansvaret för genomförandet av biotopskyddet på skogsmark. Generellt biotop- skydd ansågs endast tillämpligt i jordbrukslandskapet där inga avgränsningsproblem förelåg. För skogslandskapet talade avgräns- ningsproblem, rättsäkerhetsaspekter och gällande ersättningsregler emot ett generellt skydd.
Skogsstyrelsen anger i sina allmänna råd (SKSFS 1994:1) att områden som omnämns i NVL 21 § bör avse områden som inte är större än vad som är nödvändigt för att tillgodose biotopens skyddsbehov. I enstaka fall bör den kunna uppgå till fem ha.
Det råder oenighet mellan Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen om ersättningsreglernas tillämpning. Skogsstyrelsen menar att för- budet mot skadliga företag inträder i och med att myndighetens beslut om biotopskydd vunnit laga kraft och att ersättning följaktligen skall utgå så snart ett beslut fattats. Om inte ersättningsfrågan avgörs i samband med beslutet om biotopskydd saknar Skogsstyrelsen kontroll över utgifterna. Naturvårdsverkets uppfattning är att ersättning borde
utgå först då en markägare ansökt om undantag från ett förbud mot ett skadligt arbetsföretag och en sådan ansökan avslagits.
4.2.6 Kulturminneslagen
Bestämmelserna om fasta fornlämningar finns i kulturminneslagens (KML) (lag 1988:950) andra kapitel. Definitionen av vad som är en fornlämning illustreras av ett rambegrepp som anger ett antal exempel på fornlämningar. Lagen är skriven så att den ger utrymme för tillkommande fornlämningstyper om uppfattningen förändras genom den arkeologiska eller historiska forskningens utveckling. Inte bara fornlämningen utan även ett område runt den, fornlämningsområdet, är skyddat.
Alla fornlämningsområden omfattas av lagens bestämmelser oavsett om de är utmärkta på kartor eller ej. Det behövs inget särskilt beslut för att de skall gälla. Den ekonomiska kartan i skala 1:10 000 redovisar de fornlämningar som var kända vid kartläggningen. Länsstyrelsen tar ställning från fall till fall om nyupptäckta läm- ningars lagskydd. Den som planerar ett ingrepp i en fornlämning eller ett fornlämningsområde ska samråda med länsstyrelsen och ansöka om tillstånd. Länsstyrelsen kan då pröva om det allmänna intresset av att bevara en fornlämning skall väga över det enskilda intresset att utföra en åtgärd.
Det är förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning. Skydd av fornlämning behöver inte innebära att området undantas från skogsbruk men det kan innebära restriktioner när det gäller vissa åtgärder, t.ex. maskinell markbered- ning. Det är markägarens skyldighet att ta reda på om en skogsbruks- åtgärd riskerar att påverka en fornlämning och informera eventuella anställda om det. Ersättning utgår ej om fornlämningen anses utgöra hinder i pågående markanvändning. Om tillstånd lämnas att exploa- tera mark med fornlämningar ställer länsstyrelsen vanligtvis villkor om arkeologisk undersökning som exploatören får betala. Om en tidigare okänd fornlämning upptäcks skall arbetet avbrytas och saken anmälas till länsstyrelsen. Föranleder upptäckten en undersökning
bekostas denna som regel av länsstyrelsen.
KML ger ett starkt skydd. Lagen är främst inriktad på punktobjekt. Men även areellt omfattande områden, t.ex. hackerörsområden (se avsnitt 3.4 och 7.4), är enligt lagens mening fasta fornlämningar.
I miljömålet för skogspolitiken ingår att ”skogens kulturmiljö- värden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas”. Det kan tolkas så att de kulturmiljövärden som inte täcks av KML skall värnas genom hänsyn enligt 30 § SVL. Ambitionsnivån på ”värnas” ligger då på nivån att ”pågående markanvändning inte får avsevärt försvåras”.
4.2.7 Civilrättsliga naturvårdsavtal
Naturvårdsavtal är ett civilrättsligt avtal som tecknas mellan staten genom skogsvårdsstyrelsen och en skogsägare i syfte att bevara och utveckla ett områdes naturvärden. Avtalet används främst i sådana fall där en anpassad skötsel gynnar naturvärdena, och fungerar mer sällan som ett rent områdesskydd. Denna typ av avtal omnämns första gången i förarbetena till 1993 års skogspolitiska beslut. Avtalen kan ses som ett komplement till naturvårdslagens skyddsinstrument.
Skogsstyrelsen har utarbetat ett cirkulär för utformning av avtal, urval av objekt, ersättningsfrågor mm. Som riktlinjer anges att avtal inte bör skrivas för belopp över 100 000 kr till en markägare, samt att ersättningen per ha inte bör överstiga 10 000 kr, i enstaka fall 20 000 kr.
Naturvårdsavtalen tecknas och tillämpas i enlighet med avtals- lagen, och gäller mellan de parter som ingått avtalet. Avtalstiden kan i princip vara hur lång som helst, dock gäller för nyttjanderättsavtal en begränsning på 50 år.
Naturvårdsavtal är bindande för parterna. Det finns emellertid möjlighet att genom rättsligt förfarande angripa ett avtal, t.ex. begära att det helt eller delvis skall förklaras hävt eller ogiltigt. Skäl för ogiltighet kan finnas om ena parten har vilseletts, eller om avtalet bedöms vara särskilt betungande utan att ersättningen står i rimlig proportion till detta.
Avtalsbrott kan leda till att den förfördelade parten får rätt att häva avtalet och ibland få skadestånd. Skadeståndsbeloppet beräknas
utifrån den ekonomiska skadan och svårigheter föreligger att beräkna värdet av eventuellt avverkade naturvärden.
Naturvårdsavtalens giltighet mot ny ägare av skogsmarken är inte rättsligt prövad. Skogsstyrelsen bedömning är att avtalen inte är att betrakta som nyttjanderättsavtal enligt jordabalken, och därmed inte giltiga mot ny ägare. Detta ses som ett hinder för att utnyttja avtalens fulla potential och Skogsstyrelsen förordar en ändring i jordabalken med innebörden att avtalen blir giltiga även mot ny ägare av fastigheten. Regeringen har dock lämnat Skogsstyrelsens två skrivelser i frågan utan åtgärd. Skogsnäringens olika intresseorganisationer delar Skogsstyrelsens uppfattning i frågan.
4.2.8 Förslaget till miljöbalk
Miljöbalksutredningen lade sitt betänkande (SOU 1996:103) som- maren 1996. Regeringen skickade i april 1997 ett förslag till Miljöbalk på lagrådsremiss. Förslaget till miljöbalk syftar till en samlad och skärpt miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Den föreslås i tillämpliga delar gälla även för skogsbruk. De delar som i huvudsak berör vårt uppdrag är de allmänna aktsamhetsreglerna, reglerna för ersättning till markägaren och bestämmelserna om områdesskydd.
Av aktsamhetsreglerna kommenteras här lokaliserings-bestämmel- serna och den s.k. stoppregeln. Enligt lokaliserings-bestämmelserna får verksamhet endast bedrivas på plats som är förenlig med balkens mål. Det anses rimligt att reglerna tillämpas med hänsyn till verksamhetsutövarens möjlighet att omlokalisera verksamheten. Exempel på åtgärder i skogsbruket som skulle kunna innebära att viss lokalisering anses olämplig är placering av virkesupplag, vägar och dikesmynningar.
Enligt stoppregeln får verksamhet inte bedrivas så att den ensam riskerar att försämra det allmänna hälsotillståndet, avsevärt försämra miljön eller hushållningen med naturresurser. Bestämmelsen är avsedd att användas i extrema situationer, där balkens andra aktsamhetsregler inte räcker till. En situation där stoppregeln skulle kunna bli aktuell är brådskande fall då en avverkning hotar t.ex. en
havsörnskläckning.
Miljöbalkens aktsamhetsregler föreslås i princip gälla utan att någon ersättning utgår. Detta hänger samman med att det är under- förstått i uttrycket pågående markanvändning att det skall vara frågan om en lagenlig verksamhet. Stoppregeln är inte avsedd för att bedriva skyddsverksamhet. Liksom tidigare skall ersättning betalas vid bildande av naturreservat eller biotopskyddsområde när pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras.
Föreslagen skillnaden mot tidigare är att ett belopp motsvarande kvalifikationsgränsen dras av från ersättningen. Ersättningen skall alltså minskas med det som markägaren är skyldig att tåla utan ersättning.
Miljöbalksutredningen föreslår att områdesskydden naturreservat, naturvårdsområde och det särskilda skyddet av djur och växtarter inom ett område slås ihop till en skyddsform som benämns naturreservat. Biotopskyddet föreslås kvarstå enligt tidigare. Den av Skogsstyrelsen använda och förordade praxisen stöds av utredningen. Vidare föreslås en ny skyddsform som kallas kulturreservat.
Aktsamhetsreglerna har i remissvaren kritiserats för att strida mot gällande lagstiftning, framför allt avseende äganderätten. Under lagrådsremissen kommer dessa frågor att ytterligare belysas. Syn- punkter som starkt talar emot principen om avräkning upp till kvalifikationsgränsen har också framförts. Bland annat, menar berörda remissinstanser, finns det en risk för att handläggnings- och rättskostnaderna vida kommer att överstiga det belopp som kommer ifråga för avräkning.
Följdlagstiftningen till miljöbalken utreds för närvarande Utredningen skall bl.a. föreslå nödvändiga redaktionella ändringar i SVL. Det har också framförts önskemål om att utredningen skall föreslå en ändring i jordabalken som innebär att den rätt som följer av ett naturvårdsavtal (se avsnitt 4.2.7) jämställs med nyttjanderätt. På detta sätt skulle ett flertal oklara frågor bli lösta. Exempelvis frågan om hur avtalen blir bestående när fastigheten byter ägare.
4.2.9 Bolagisering och privatisering av Domänverket
Riksdagen beslutade våren 1991 att Domänverket skulle bolagiseras (prop. 1990/91:87) i syfte att öka effektiviteten i den statliga förmögenhetsförvaltningen. Vid årsskiftet 1993/94 slogs Assi AB och Domän AB samman under namnet AssiDomän AB. Under våren 1995 såldes en del av statens aktiekapital. I samband med det införlivades NCB i den nya koncernen och AssiDomän AB noterades på Stockholms fondbörs. Statens ägarandel är idag 50,25 procent.
Domänverket förvaltade 10,8 miljoner ha mark och det var meningen att mark på vilken man kunde ställa marknadsmässiga avkastningskrav överfördes till bolaget. Förslaget på avgränsning följde i stort skogsodlingsgränsen. Det framhölls i prop. 1990/91:87 att bolagiseringen i sig inte fick innebära att de intressen som var knutna till fastighetsinnehavet ”träddes för när”. Näringsutskottet skrev i sitt betänkande (bet. 1990/91:NU38) att det var av betydelse att mark av stort naturvårdsvärde som Domänverket förvaltat även i fortsättningen fick ett starkt naturskydd. Riksdagen begärde att regeringen skulle pröva frågan om hur naturskydd skulle kunna upprätthållas på ett betryggande sätt.
Regeringen utredde frågan varvid nationalparker, naturreservat, domänreservat samt oskyddad domänmark med höga naturvärden ägnades särskild uppmärksamhet. Av den areal som vid tidpunkten för bolagiseringen var avsatt som reservat av något slag eller staten ansåg som skyddsvärd stannade 95 procent kvar statlig ägo. 113 000 ha av denna kategori mark överfördes till bolaget. Till stor del utgjordes den överförda arealen av mindre områden på produktiv skogsmark nedan skogsodlingsgränsen.
Nationalparkerna var inget problem. De ägs per definition av staten och skulle förbli i statlig ägo. Naturreservaten skyddas med stöd av NVL och skyddet kvarstår oavsett ägare.
Av de totalt ca 740 domänreservaten överfördes ca 620 i bolagets ägo. 362 av dessa betecknades som särskilt skyddsvärda. Naturvårds- verket och AssiDomän AB avtalade våren 1995 att dessa skulle omföras till naturreservat utan kostnad för Naturvårdsverket. Det innebär att 41 000 ha av den bolagsägda marken har fått ett betydligt
starkare lagligt skydd. De övriga ca 350 domänreservaten överfördes utan särskilda villkor. Regeringen förutsatte att bolaget under åren fram till 1994 välvilligt skulle överväga omklassificering av reservat.
Naturvårdsverket och Domänverket upprättade inför bolagise- ringen en lista över oskyddad men skyddsvärd domänmark. Enligt Naturvårdsverket omfattade listan endast sådana särskilt värdefulla områden som skulle kunna betalas med medel från Naturvårdsverkets investeringsanslag. Naturvårdsverket planerade att köpa in dessa områden inom en femårsperiod. Regeringen förslog emellertid att områdena på denna lista skulle kvarstå i statlig ägo. Detta innebar att ca 110 000 ha mark varav omkring 90 000 ha i fjällområdet genom en överenskommelse mellan Naturvårdsverket och Fastighetsverket har kunnat skyddas utan att belasta Naturvårdsverkets investeringsanslag. Knappt 40 procent av arealen utgörs av produktiv skog.
Inför sammanslagningen med NCB och utförsäljningen av delar av statens aktieinnehav våren 1994 höjdes röster för att viss areal skulle undantas för naturvård innan detta ägde rum. Naturskyddsföreningen och Skogsägarnas riksförbund skrev gemensamt till regeringen och menade att det vore olyckligt om inte betydande arealer avsattes. Regeringen beslutade dock att inte undanta någon areal. Man hänvisade till att de mest värdefulla områdena kvarstått i statens ägo och att övrig skyddsvärd mark reglerades i bolagiseringsavtalet vilket fortfarande gällde. WWF, Naturskyddsföreningen och Friluftsfräm- jandet skrev till statsministern i februari 1994 och föreslog att 50 procent av intäkterna vid utförsäljningen skulle fonderas för framtida naturvårdsändamål. Hälften av avkastningen på statens kvarvarande andel skulle användas på samma sätt. Regeringen avvisade förslaget. Enligt propositionen om privatisering av statliga företag (prop. 1991/92:69) skall det kapital som frigörs användas till investeringar i infrastruktur som främjar tillväxt, till investeringar med god avkast- ning samt för att amortera statsskulden.
Mellan år 1992 och 1995 har bolaget sålt drygt 150 000 ha, främst skogsmark, till enskilda i enlighet med bolagiseringsavtalet. Under samma period har Naturvårdsverket säkerställt närmare 10 000 ha av bolagets mark till en kostnad av 37 mkr. Skogsvårdsstyrelserna har på motsvarande sätt inrättat biotopskydd för drygt 900 000 kr.
Vidare konstateras att i avtalet mellan staten och bolaget reglerades hanteringen av fjällnära domänreservat, särskilt värdefulla domänreservat och övriga domänreservat samt särskilt förtecknad domänverksmark. Den särskilt förtecknade marken innehöll enligt Naturvårdsverket endast områden som under en femårsperiod skulle kunna säkerställas med verkets investeringsanslag.
Beträffande övrig domänmark fanns inte andra regleringar än att bolaget skulle vara staten behjälpligt genom att till gängse marknadspris överlåta sådan mark som staten önskar förvärva syfte att skydda värdefull naturmiljö. Revisorerna menar att detta har lett till att staten efter bolagiseringen har köpt och kommer att få köpa mark till marknadspris som man före bolagiseringen skulle ha kunnat reservera för naturvårdsändamål.
4.3 Pågående processer i skogssektorn
4.3.1 Myndigheter
Naturvårdsverket
Med de utgångspunkter som redovisats i avsnitt 4.2 ”Nationella beslut” lade Naturvårdsverket hösten 1995 fram en aktionsplan för
biologisk mångfald. Sektorsmyndigheterna Skogsstyrelsen, Boverket, Jordbruksverket och Fiskeristyrelsen lade på motsvarande sätt fram aktionsplaner med utgångspunkt i respektive sektor.
Aktionsplanen tar i första hand sikte på den närmaste treårs- perioden. De nationella besluten har brutits ned till ett antal ytter- ligare utgångspunkter för aktionsplanen. Bland dessa märks att åtagandet även i vissa fall innebär att restaurera mångfalden. Och att arbetet i praktiken ofta måste inriktas på att upprätthålla förutsätt- ningarna för biologisk mångfald snarare än att rädda enskilda arter. Slutligen slås det fast att vi i Sverige har ett ansvar för ”vår” mångfald även om samma mångfald finns i andra länder.
För att nå målet framhålls vikten av att ha uppföljbara mål och medel för att nå dessa mål. Naturvårdsverket lämnar förslag på utvecklade mål för de olika sektorerna bl.a. skogen. Principen för arbetet är först att analysera viktiga bristfaktorer, sedan utarbeta åtgärdsmål och omsätta dessa i operativa program. Sist, när kunskap föreligger, kan man sätta upp långsiktiga miljökvalitetsmål. Natur- vårdsverket bedömer att det ännu inte går att precisera målnivån för flertalet av de föreslagna målvariablerna. Variabler som inte kvantifieras på nationell nivå är bl.a. önskvärd andel äldre naturskog i olika regioner, andelen blandskog, mängden död ved och långsiktig reservatsareal.
Exempel på mål som preciseras är att man skall sträva efter att nå 200 000 ha ädellövskog, öka lövandelen i barrskog till 15–20 procent och ha en lövskogsandel på fem procent av den produktiva skogsmarken. Som ”ett operativt delmål för de närmaste årens reservatsarbete” anges att man till år 2005 skall ha ytterligare 100 000 ha produktiv skogsmark med någon form av områdesskydd.
Naturvårdsverket påpekar i en kommentar att frivilligt avsättande av arealer i framför allt bolagsskogsbruket vore mycket välkommet och önskvärt. En ökad anpassning av skogsbruket till ett hållbart utnyttjande framhålls som ett minst lika viktigt medel som områdesskydd för att nå miljömålen i skogen.
När det gäller bevarandet på artnivå anges följande mål: Alla i landet naturligt förekommande icke rödlistade arter skall bevaras i livskraftiga populationer i de regioner där de har sin naturliga utbredning. De sällsynta och hänsynskrävande arterna skall fortleva i
livskraftiga populationer på minst lika många lokaler eller områden som de gjorde i början av 1990-talet. Akut hotade och sårbara arter skall ges möjlighet till sprida sig till nya lokaler inom sitt naturliga utbredningsområde. Åtgärder som föreslås är bl.a. att rödlistorna kompletteras med de artgrupper som saknas, att begreppet ansvarsart utreds och att införandet av nya arter i landet sker med största försiktighet.
Pågående utredningsarbeten rör förbättrade strategier för skogsreser- vat i kust- och skärgårdsmiljö för Sydsveriges lövskogar samt för skogs- och myrmosaiker. En inventering av färskare datum som rör skogsekosystemen är våtmarksinventeringen, vilken bl.a. har ut- mynnat i en nationell myrskyddsplan.
Naturvårdsverket har nyligen presenterat en rapport om arbetet med skogsreservat: ”Skogsreservat i Sverige”. Resultatdelen refereras i avsnitt 5.1. I analysdelen ställer sig Naturvårdsverket tveksamt till huruvida det går att ställa upp några vetenskapligt grundade procentmål för säkerställandearbetet. Man säger sig hellre arbeta med operativa mål baserade på kända skyddsvärda områden. Tidsaspekten betonas. Den närmaste tioårsperioden anses kritisk för att kunna säkerställa framför allt de större barrskogsekosystemen och många värdefulla sydsvenska lövskogar.
Reservatens viktigaste funktion anses vara att säkerställa särskilt värdefulla större skogsekosystem. Betydelsen av dessa i arbetet med att nå miljömålen förklaras utifrån öbiogeografisk teori (avsnitt 6.2.4) och att större områden har större värde som vetenskapliga referensområden och rekreationsområden.
Utifrån den historiska belastningen av ett produktionsinriktat skogsbruk och att reservatsbildning sannolikt är det enda verksamma medlet som står till buds för att rädda de återstående större natur- skogarna argumenterar Naturvårdsverket för att fortsatt reservatsbild- ning inte kan undvaras. Gärna i olika samarbetsprojekt med företag och enskilda markägare. Man menar att detta synsätt delas av flertalet aktörer inom naturvård, skogsbruk och forskning, samt att det är viktigt med hänsyn till Sveriges trovärdighet som land med höga naturvårdsambitioner. Enligt verkets uppfattning är det rimligt att se
staten som ekonomiskt ansvarig för de statliga reservaten.
Ett antal tänkbara prioriteringsmodeller presenteras för olika anslagsnivåer. För att kunna skydda de mest värdefulla skogs- områdena, vilka länsstyrelserna redovisat till Natura 2000, inom en tioårsperiod bedömer verket att anslaget behöver fördubblas från nuvarande nivå. Det rör sig om ca 400 000 ha, varav stora delar dock är fjällnära skog och impediment.
1997 uppgår Naturvårdsverkets naturskyddsanslag till 190 mkr/år, vilket i första hand används för att skydda biologiskt värdefulla skogar. Det finns även en möjlighet att få ett tillskott på 20-40 mkr/år från EU:s LIFE-fond fram till år 2000. Medlen för vård och förvaltning av naturreservat uppgår till 55 mkr för år 1997. Detta belopp fastställs inom ramen för Naturvårdsverkets budgetarbete. 6,8 mkr av detta är avsett för naturum och fjälleder.
Skogsstyrelsen
Skogsstyrelsen tar samma utgångspunkter som Naturvårdsverket till sin aktionsplan för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk. Kortfattat behandlas dock den målkonflikt som finns inskriven i t.ex. Skogsprinciperna och i målet för den svenska skogspolitiken. Det är i stort sett samma resurs, dvs. virke och ved i olika former, som behövs för olika ändamål. I framtiden kan vi påräkna ännu högre intresse för att skörda virke till bränsle och råvara. Skogsstyrelsen framhåller vikten av att optimala avvägningar görs mellan bevarandet av den biologiska mångfalden och nyttjande av den förnyelsebara resurs som skogen är.
Skogsstyrelsens slutsatser blir att det effektivaste sättet att skapa goda förutsättningar för biologisk mångfald är aktiva insatser på den brukade arealen. Man menar vidare att många områden med höga naturvärden är små och utspridda i landskapet, men trots detta har stor betydelse om de sparas. Områdesskydd anses vara ett viktigt komplement i naturvårdsarbetet.
I själva aktionsavsnittet slås det tidigt fast att huvudfrågan i svenskt skogsbruk idag är att bevara den biologiska mångfalden och möta hotet från luftföroreningarna. Från virkesproduktionssynpunkt är
skogsbruket sedan länge uthålligt. De formulerade sektorsmålen på ekosystem och biotopnivå är endast kvalitativa. En grundlig genom- gång av olika skogsmarkstyper resulterar i att viktiga faktorer iden- tifieras och önskvärd riktning på förändringar anges. Skogsbruket skall överlag anpassas så att den naturliga dynamiken efterlevs. En mängd olika detaljhänsyn och lämnande av mindre strukturer exemplifieras.
Som det viktigaste strategimålet framhålls ”utveckling av strategier och mål för biologisk mångfald på regional nivå som vägledning och grund för arbetet på lokal nivå och riksnivå”. Föreslagen arbetsgång är att landskapsekologiska analyser görs över aktuella områden. Dessa ligger sedan till grund för lokalt preciserade mål. Vid behov kan sammanvägningar av regionala strategier göras för en skattning på riksnivå. Redovisningen av målutvecklingsarbetet bör ske senast år 1998 och det beräknas rymmas inom skogsvårdsorganisationens myndighetsanslag.
Rådgivning, information och utbildning utgör ett viktigt inslag i den nya skogspolitiken. Skogsstyrelsen har genom åren genomfört en rad utbildningskampanjer riktade mot i första hand småskogsbruket. Kampanjerna ”Rikare skog” och ”Kulturmiljövård i skogen” har tillsammans nått ett par hundra tusen skogsägare. Skogsvårdsorganisa- tionen har med EU:s miljöstöd till jordbruket under år 1996 bedrivit miljörådgivning till kombinerade jord- och skogsbrukare. Skogsstyrel- sen anger kostnaden för individuell, riktad rådgivning till 3000 kr per dag.
En ny utbildningskampanj, ”Grönare skog”, utarbetas under åren 1996-1998. Utbildningen skall trycka på vikten av att ett mångbruk av skogen utvecklas.
Under perioden 1993-1998 genomför skogsvårdsorganisationen en riksomfattande inventering av nyckelbiotoper på småskogsbrukets marker. Det är den resursmässigt mest omfattande naturvärdesinven- tering som någonsin gjorts. Övriga markägare förväntas göra detta själva och vara klara under de första åren på nästa sekel. Förhoppningen är att nyckelbiotopsinventeringen bl.a. skall hjälpa till att nå de övergripande miljömålen i skogsbruket, ligga till grund för
biotopskyddsavsättningar och vara vägledande för markägarens planering av naturhänsyn. Vid sidan av nyckelbiotoper inventeras också sumpskogar. Detta sker på all mark oavsett markägare.
Skogsvårdsstyrelsen i Värmland-Örebro genomför sedan två år ett projekt (”Skog och historia”) som inventerar kulturlämningar i skogen. Flera skogsvårdsstyrelser kommer att följa deras initiativ. Resultaten kommer att ligga till grund för information till markägare för planering av hänsyn till kulturmiljön.
Som en delredovisning av uppdraget att utvärdera den nya skogs- politiken har Skogsstyrelsen nyligen lagt fram en rapport om ”Naturskydd och naturhänsyn i skogen”. Resultatdelen refereras i avsnitt 5.2. Rapporten innehåller även synpunkter på regelverket kring biotopskydd, hänsyn till natur och kulturmiljövård enligt SVL, samråd enl. NVL och naturvårdsavtal.
När det gäller biotopskydd anser Skogsstyrelsen att ett generellt skydd för vissa biotoper i skogen är olämpligt, om ens möjligt. Detta på grund av att biotoperna i skogen är svåra att avgränsa. Vidare bör listan på biotoper som omfattas av biotopskydd utökas med ytterligare värdefulla biotoper. Skogsstyrelsen anser att den tolkning man tillämpar avseende värdetidpunkt är rätt och lämplig. Gällande princip är att ersättning till markägaren utgår då beslutet om biotopskydd vunnit laga kraft. Skogsstyrelsen menar att skrivningen om biotop- skydd i förslaget till Miljöbalk kan innebära att ersättning till markägaren inte kan utgå förrän markägaren ansökt om att få göra en otillåten åtgärd inom ett biotopskyddsområde och fått den avslagen. Detta skulle medföra en rad problem genom utökade administrations- kostnader, försvårad prioritering samt bristande kontroll över framtida utgifter. Vidare framförs önskemål om att biotopskyddet kan för- ordnas att gälla även om det överklagas, tills dess överklagan är styrkt. Skogsstyrelsen tillstyrker det förslag på avräkning av ersätt- ningsbeloppet upp till kvalifikationsgränsen som föreslås av miljöbalksutredningen.
I dagsläget har Skogsstyrelsen endast en synpunkt som rör SVL 30 §. Man förordar möjlighet att åstadkomma rättelse i efterhand då en föreskrift till SVL 30 § inte efterlevts. I samband med utvärde- ringen av den nya skogspolitiken kommer Skogsstyrelsen att närmare
överväga om ytterligare förändringar av 30 § är nödvändiga.
Bestämmelserna i NVL 20 § om samråd vid arbetsföretag som väsentligt kan komma att förändra naturmiljön har hanterats av Skogsstyrelsen under blott två år, varför erfarenheterna är begränsade. Man ställer sig dock positiv till att kunna meddela ett föreläggande även om det innebär att pågående markanvändning försvåras. Denna ändring är föreslagen av Miljöbalksutredningen.
Skogsstyrelsen anser att naturvårdsavtalen bör göras gällande mot ny ägare av fastigheten. På så sätt kommer avtalen att fylla en ännu viktigare funktion som komplement till andra skyddsinstrument.
I år disponerar Skogsstyrelsen 20 mkr för ersättning till markägare vid biotopskyddsbeslut och naturvårdsavtal. Man menar att resursbehovet är mycket stort. Omfattningen och kostnaden för att skydda de be- fintliga nyckelbiotoperna som är mindre än fem ha och som omfattas av biotopskyddsbestämmelserna beräknas till 25 000–30 000 ha respektive 800–900 miljoner kr. Om samtliga biotopskyddsmässiga objekt oavsett storlek skulle skyddas skattas kostnaden till 2,5–3 miljarder kr. I anslagsframställan för år 1997 redovisades ett behov på 80 mkr/år för både biotopskydd och naturvårdsavtal.
En större utvärdering av skogspolitiken kommer att redovisas i januari 1998. Målsättningen med den är att se hur väl de skogspolitiska målen uppfylls. Man studerar skogsbruksåtgärder i alla faser av beståndets utveckling. Dessa skall sedan utvärderas sedan med avseende på miljö- och produktionsmålen. Även om skogstillståndet är det primära för undersökningen så kommer skogsägaren att stå i centrum för utvärderingen. Skogsägarens attityder, kunskap och strategier styr metodvalet i skogsbruket och i förlängningen skogstillståndet. Skogs- styrelsen kommer även att studera vilka effekter på skogspolitikens mål som den utbredda ekologiska landskapsplaneringen har. Stödet till natur- och kulturmiljövårdsåtgärder kommer också att utvärderas.
4.3.2 Skogsbolag
Med skogsbolag avses här då skogsmarken ägs och brukas av ett
aktiebolag. Sammantaget ägs ca 40 procent av skogsmarken i Sverige av bolag.
De större skogsbolagen har alla en policy om att de skall bruka skogen med hänsyn till naturen. Dessa kan ses som bolagens kodifiering av de skogspolitiska målen och en reaktion på krav från marknaden. AssiDomän slår fast att de skall bruka skogen så att dess produktionsförmåga utnyttjas uthålligt och den biologiska mångfalden bevaras, vilket även STORA gör. MoDo jämställer målet att producera mycket och värdefullt virke med att bevara biologisk mångfald. SCA uttalar också att deras mål är att bevara alla de växt- och djurarter som återfinns i deras skogar.
För att öppet redovisa sina ansträngningar tillämpar de också olika former av ekologiska/gröna bokslut eller miljöredovisningar. I dessa redovisas t.ex. betyg på avverkningar ur naturvårdssynpunkt, den virkesvolym som lämnas på hygget efter föryngringsavverkning eller hur stor areal som företaget anser sig ha undantagit från normalt skogsbruk. Även om det inte finns gemensamt fastställda bedöm- ningsgrunder eller former för redovisning så ger det en möjlighet att följa utvecklingen av vissa företeelser.
När det gäller miljöstyrning så arbetar flera av företagen med EcoManagement Audit Scheme, EMAS och/eller ISO 14 001. Dessa standarder anger hur miljöarbetet skall bedrivas, men innehåller inget rörande nivån på hänsyn till t.ex. bevarandet av biologisk mångfald, utöver det generella kravet att inte gå under lagkraven. Det gör däremot t.ex. standarden för certifiering av skogsbruk enligt Forest Stewardship Council, FSC:s, principer. En partssammansatt arbets- grupp arbetar för närvarande med att ta fram en operativ standard anpassad efter svenska förutsättningar.
Praktiskt arbete ute i skogen pågår med att samla in beslutsunder- lag och genomföra en planering för att uppfylla de jämställda målen. Arbetet går vanligen under benämningen ekologisk landskapspla- nering, ELP. Tidigare skogsinventering har främst gått ut på att ge underlag för planering av virkesproduktion, vilket gör att många parametrar för naturvårdsplanering saknas. Dessa kompletteras nu och tillsammans med tekniska hjälpmedel och ny ekologisk kunskap integreras naturvårds- och produktionsplanering. Det är ett tidskrävande arbete och företagen har idag inte hunnit gå över mer än
delar av sina markinnehav.
Enligt Skogsstyrelsens färska undersökning av bolagens frivilliga avsättningar kommer ELP att innebära att betydande arealer undantas från skogsbruk. Inom ramen för ELP särbehandlas t.ex. nyckelbio- toper i syfte att säkra naturvärdena där.
Vid sidan om planering pågår utbildning av skogsarbetare och tjänstemän. Ett allt större ansvar för vardagshänsynen har lagts på skogsarbetarna (maskinförarna) och utbildning av dessa i naturvård torde ge stor effekt i skogen.
Företrädare för skogsindustrin ser positivt på samarbete med Naturvårdsverket i reservatsfrågor. Man säger sig vara beredd att avvakta med avverkningar i reservatsaktuella områden om man ser att Naturvårdsverket tydligt avser att inrätta reservat där inom över- skådlig framtid. Exempel på samarbete finns i form av Snöbergs- modellen som Naturvårdsverket beskriver i rapport 4707. En integre- ring av reservat i bolagens landskapsplanering kräver viss sam- ordning, men anses ge kostnadseffektiv naturvård.
4.3.3 Skogsägarrörelsen
Med skogsägarrörelsen avses här de sju självständiga skogsägareför- eningarna och deras gemensamma organisation Skogsägarnas riks- förbund. Tillsammans representerar de 88 000 medlemmar över hela Sverige. Medelfastigheten i privatskogsbruket som helhet är ca 50 ha. Skillnaderna i fastighetsstorlek och även på övriga sätt är dock stora. Totalt äger skogsägarrörelsens medlemmar 5,6 miljoner ha skogsmark eller hälften av den privatägda skogen.
Skogsägarrörelsens uppgift är att verka för ett fritt, aktivt och lönsamt privatskogsbruk och även att vara talesman för privatskogs- bruket i naturvårdsfrågor. Den enskilde skogsägaren är dock autonom i förhållande till föreningen. Skogsägarföreningarna har en om- fattande rådgivnings- och serviceverksamhet och utför i stor utsträckning avverknings- och skogsvårdsåtgärder på uppdrag av skogsägarna och kan i dessa avseenden tillämpa generella miljö- policies på motsvarande sätt som skogsbolagen. Flertalet skogsägar- föreningar har virkesförädlande industri, med uppgift att skapa värde
på skogens produkter.
Skogsägarrörelsen har varit engagerad i arbetet med att utarbeta referensmaterial för uthålligt skogsbruk att användas inom miljöledningssystem ISO 14001. Samtliga föreningar har beslutat om att introducera ISO 14001 alternativt EMAS i sin verksamhet. Därvid kommer att formuleras riktlinjer för de enskilda skogsbrukarna som virkesleverantörer.
Skogsägarföreningarna är en plattform för frivilligt samarbete i naturvårdsfrågor och en källa till utbildning. I den gemensamma studiecirkeln ”Alla tiders skog” utbildades medlemmarna i både produktion och miljö. I föreningarnas regi har arbete med att ta fram planeringsunderlag för uppfyllnad även av miljömål genomförts. SÖDRA t.ex., bistår sina medlemmar med ”gröna” skogsbruksplaner och har nyligen iscensatt en kampanj kallad ”Liv i skogen” som kan ses som en vidareutveckling av ”Alla tiders skog”. Xxxxxx/Xxxxxxxxx har arbetat med ”Gröna kontrakt” som upprättats med skogsägare vilka tagit naturhänsyn en bit över lagens krav. Detta har premierats med extra betalning för virket.
Exempel på samarbete mellan enskilda markägare och myndigheter finns t.ex. från Östergötlands eklandskap. Där skapades en nätverkslösning bestående av naturreservat, biotopskydd och miljöstöd. Detta kombineras med att markägaren i sin skogsbruksplan dokumenterar särskild hänsyn för vissa områden. Skogsägareför- eningen bistod markägaren vid förhandlingarna med berörda myndigheter.
De föreningsanslutna skogsägarna ingår till största delen i kategorin ”småskogsbruket” i Skogsstyrelsens färska undersökning (avsnitt 5.3).
Även de icke föreningsanslutna privata skogsägarna fångas upp i Skogsstyrelsens undersökning. Dessa äger hälften av den privatägda marken eller ungefär 5,7 miljoner ha. Det är också en heterogen grupp, men torde ha mest gemensamt med skogsägarrörelsens medlemmar. Många icke föreningsanslutna skogsägare levererar virke till skogsägarföreningarna.
Avverkning och skogsvård kan ske genom egen försorg, eller via någon inköpsorganisation t.ex. Sydved eller Industriskog. Skogssäll-
skapet spelar också en viktig roll som förvaltare av enskilda eller mindre offentliga innehav. Även vissa köpsågverk bistår med skogs- vårdstjänster. Dessa skogsägare är en viktig målgrupp för skogsvårds- styrelsernas information och rådgivning, då de inte har självklar tillgång till skogsägarrörelsens kompetens.
Jordägarförbundet är en sammanslutning av större lantbrukare och skogsägare. De 500 medlemmarna representerar en areal på ungefär 500 000 ha skogsmark företrädesvis i södra Sverige. Vissa med- lemmar är även medlemmar i en skogsägarförening. Förbundet fram- håller en stabil äganderätt och marknadsekonomi som medel för att nå både produktions- och miljömål. Ett ägande som är spritt på många olika personliga ägare, som har rätt att själva bestämma över användningen av sin mark, anses vara det effektivaste medlet att främja mångfalden i skogen.
4.3.4 Övriga skogsägare
Allmänna skogsägare som stat, kommun, kyrka och landsting brukar räknas som övriga skogsägare. I Skogsstyrelsens undersökning finns de, undantaget Fastighetsverket, representerade i kategorin små- och mellanskogsbruket (avsnitt 5.3). Det är svårt att beskriva dessa som en homogen grupp men några exempel ges nedan.
Staten äger fortfarande skogsmark genom i första hand Fortifikationsverket och Fastighetsverket.
Fortifikationsverket förvaltar 100 000 ha skogsmark. På 70 000 av dessa bedrivs skogsbruk i varierande omfattning. Differensen på 30 000 hektar utgörs av områden där skogen är dåligt lämpad för skogsbruk på grund av skjutningar, etc. Undantagsvis sker där avverkning för bränsleändamål.
En rikstäckande naturvärdesinventering på försvarsfastigheterna kommer att genomföras under åren 1997-1999. Arbete pågår med att ta fram specifika skötselplaner för varje övnings- eller skjutfält där skogsskötseln anpassas efter försvarets behov, naturvård och andra samhällsmål. Olika former av naturreservat, naturvårdsområden m.m. förekommer på försvarets marker.
Fastighetsverket förvaltar ungefär en miljon ha skog belägen i norra Sverige företrädesvis i inlandet och den fjällnära regionen. Av detta betraktas idag ca 400 000 ha som brukningsbar med hänsyn till olika naturvårdsrestriktioner.
Till detta kommer 15 000 ha kulturegendomar över hela landet. Enligt uppgifter från hösten 1996 är ca 135 000 ha av skogsinnehavet beläget i reservat. Ytterligare skyddad skogsmark som idag förvaltas av AssiDomän kommer att bli Fastighetsverkets ansvar framöver.
I sin skogsbrukspolicy skriver Fastighetsverket att åtgärderna skall anpassas så att den mångfald av arter och ekosystem som naturligt förekommer inom landskapet bibehålls. Urskogar skall bevaras och urskogsartade miljöer skall bibehållas.
Landets kommuner och landsting äger i varierande utsträckning skog. Bland de kommuner som presenterat kommunala naturvårds- program har i allmänhet målen för naturvård på egen skogsmark satts högt. Som beslutsunderlag har särskilda naturvärdesinventeringar gjorts. Utifrån dessa kan sedan förslag på områdesskydd och särskild skötsel utarbetas. Ofta har hela kommunens yta beaktats och mål formulerats för all skogsmark. Medlen för att uppnå dessa är dock begränsade.
4.3.5 Certifiering av skogsbruk
De idag mest spridda grundprinciperna för ett certifierat skogsbruk kommer från den oberoende, internationella medlemsorganisationen Forest Stewardship Council (FSC). Det rör sig om ett frivilligt, marknadsstyrt system med tredjepartscertifiering.
Kraven för att bli certifierad utgår ifrån tio grundprinciper som antagits av FSC. De går ut på att skogen skall skötas så att markens produktionsförmåga, fundamentala ekologiska processer samt den biologiska mångfalden bevaras. Vidare skall såväl lokalbefolkning som samhället i stort erbjudas långsiktiga fördelar av skogsbruket. Skogsbruket skall uppvisa tillfredsställande lönsamhet utan att ekonomisk vinning för den skull sker på bekostnad av skogsresurs- basen, ekosystemet eller berörda befolkningar. Genom sitt åtagande visar markägaren att han på vissa punkter är beredd att sköta sin skog
med högre ambitioner än xxxx xxxxxxx.
Virke som kommer från ett certifierat skogsbruk får förses med FSC:s logotype. Idag finns ungefär tre miljoner ha certifierad skog bl.a. i USA, Polen och Mexiko. Man har då använts sig av regionsspecifika tolkningar av FSC:s grundprinciper och/eller den ackrediterade certifierarens s.k. generic standards. Man har alltså inte utvecklat några nationella standarder.
I Sverige har en partssammansatt arbetsgrupp arbetat under ett och ett halvt år med att ta fram en nationell standard. Representanter för såväl privatskogsbruk, skogsbolag, naturvårdsorganisationer, samer och fackföreningar har deltagit. I april 1997 meddelade arbetsgruppen att de inte nått konsensus på ett antal punkter. Privatskogsbrukets företrädare menade bl.a. att certifieringen blir för dyr och ifrågasatte möjligheterna till en internationell harmonisering av olika nationella standarder. De räknar med att tio procent av tillväxten skulle behöva avstås med föreliggande, ännu ej spridda, förslag. Arbetet kommer att fortgå i en ny arbetsgrupp där alla tidigare intressenter, förutom privatskogsbrukets företrädare, ingår. Utvecklingen av en svensk FSC-standard fortgår och ett remissförslag avses vara klart före sommaren 1997. Certifieringssystemet är öppet för alla markägare som är intresserade av att få sitt skogsbruk certifierat.
4.4 Internationell utblick
4.4.1 Finland
Finland har en skogsmarksareal på cirka 22 miljoner ha. Norra delen av landet, ca tre miljoner ha, är täckt av låga berg med fjällnära eller fjällvegetation. Tre fjärdedelar av skogsmarken är privatägd. Antalet småskogsägare uppgår till drygt 440 000. Nästan all skog utanför skyddade områden brukas för virkesproduktion.
Konventionen om biologisk mångfald och en hotbild mot arter i paritet med den svenska är två utgångspunkter för bevarandearbetet. Finlands strategi för att bevara den biologiska mångfalden på
skogsmark liknar också mycket den svenska. Ett skogsbruk med stort hänsynstagande skall kombineras med ett nätverk av skyddade områden.
Diskussionen om behovet av skyddad mark förs på ungefär samma premisser som i Sverige. Finlands miljödepartement har i olika utredningar framställt behov av att skydda 5-10 procent av skogs- marken, representativt fördelad över olika naturtyper. Dessa utred- ningar har till del använt sig av svenska forskningsresultat. Finska forskare arbetar också intensivt med dessa frågor. Någon nationellt beslutad långsiktig målsättning för skydd av skog finns inte.
I brist på tillförlitliga analyser av erforderlig mängd skyddad skog är inriktningen från myndigheternas sida att skydda den skyddsvärda skogen där den finns. Speciell tonvikt läggs på urskogsliknande områden och örtrika skogar, då det är där merparten av de hotade arterna återfinns. I södra Finland, där markanvändningshistorien är lång, diskuteras även behovet av att återskapa naturkvaliteter, t.ex. runt mindre områden av ursprunglig karaktär.
Då det gäller uppgifter om den skyddade skogsmarken råder det i Finland oenighet om vad som egentligen skall räknas in. Det finns något olika definitioner av vad som räknas som produktiv skogsmark. Enligt uppgifter från Finlands miljödepartement uppgår den skyddade produktiva arealen till 500 000 ha eller 2,6 procent av skogsmarks- arealen. I nordligaste Finland är 50 procent av skogsmarken skyddad. I den södra halvan av landet minskar andelen till en halv procent. Detta beror delvis på att skogen i norr är billigare att skydda, samt att det statliga ägandet är större där. Uppgifter om markägares frivilliga avsättningar finns ej.
Ett antal principbeslut är fattade av den finska regeringen för det fortsatta arbetet med att nå de uppsatta miljömålen. De sk. Natur- vårdsprogrammen omfattar nationalparker, naturreservat, myrskydds- planer, fågelskyddsområden, skydd av skogar samt genomförande av ett strandskydd. Allt som allt beräknas de olika naturvårdspro- grammen undanta 1,75 miljoner ha landareal. Hur mycket av detta som är produktiv skog finns det inte uppgifter om.
I juni 1996 beslutade finska parlamentet att anslå 3,3 miljarder mark (ca fem miljarder kr) för att genomföra de olika naturvårds- programmen fram till år 2007. Pengarna skall tas från statsbudgeten,
men även genom markbyten med statligt ägd mark. Skyddet av urskogsliknande skogar kommer i första hand att genomföras på statligt ägd mark, men ungefär 10 000 ha skog på privat mark skall skyddas.
4.4.2 Kanada
Skogen täcker knappt hälften av Kanadas yta eller 420 miljoner ha. 56 procent av skogen anses möjlig att bruka kommersiellt, resten är improduktiv skog eller tekniska impediment. Ca 120 miljoner (28 procent) ha utnyttjas för närvarande för skogsproduktion. Federala eller provinsiella myndigheter äger 94 procent av skogen. De resterande sex procenten är fördelade på 425 000 enskilda markägare.
Praktisk taget all avverkning bedrivs i urskog eller i skog som tidigare bara plockhuggits. Först på 30-50 års sikt kommer kultur- skogar att få någon större betydelse för virkesförsörjningen. Det kanadensiska skogsbruket har historiskt varit av exploaterande art utan krav på återväxtåtgärder. Skogsvårdslagstiftning förekommer ej på federal nivå utan endast provinsiellt. Dock har centrala och provinsiella myndigheter utformat en överenskommelse med skogs- brukets aktörer om hur skogen skall brukas, vilken innefattar naturhänsyn och återbeskogning.
Kanada har ratificerat konventionen om biologisk mångfald och har även en nationellt beslutad målsättning att bevara den biologiska mångfalden. Med anledning av detta har det beslutats på både central och provinsiell nivå att tolv procent av landets yta skall ingå i ett nätverk av skyddade områden. Målet är inte direkt vetenskapligt motiverat utan mer en politiskt beslutad målsättning. De tolv procenten skall fördelas representativt över olika naturtyper, vilket med en välvillig tolkning även innebär att tolv procent av den produktiva skogsmarken skall skyddas.
Uppgifter från år 1993 visar att ca nio procent av landarealen i Kanada var skyddat på något legalt sätt. Den övervägande delen av den skyddade arealen låg då i Northwest Territories. Sedan dess har arbetet med att nå den tolvprocentiga målsättningen fortgått. Inga dagsaktuella uppgifter finns om exakt hur långt man nått på nationell
nivå. I British Columbia, som är en provins med betydande kommersiella skogstillgångar, var år 1995 ca nio procent av land- arealen skyddad. Uppgifter om markägares frivilliga avsättningar finns ej.
Kanadas Forest Service redovisar under rubriken forest management expenditures en årlig kostnad på drygt 400 miljoner kanadensiska dollar (2,3 miljarder kr) för skydd av skog i samtliga provinser.
4.4.3 Förenta Staterna
En tredjedel, ca 300 miljoner ha, av USA:s landareal täcks av skog och annan trädklädd mark. Skogen är till största delen privatägd. The National Forest Service förvaltar ungefär 75 miljoner ha skog.
Arbetet med att bevara den biologiska mångfalden har sin grund bl.a. i att USA har signerat konventionen om biologisk mångfald. Vidare finns en sträng nationell lagstiftning i form av Endangered Species Act, vilken bl.a. åberopades i fallet med den fläckiga ugglan (se nedan). Sedan år 1993 samarbetar olika myndigheter inom ramen för Ecosystem Management Task Force. Målet för samarbetet är att återupprätta och bibehålla funktion, uthållighet och biologisk mångfald i ekosystemen, då det är en förutsättning för samhället och dess ekonomiska bas.
Ett stort antal skyddade områden täcker tillsammans drygt tio procent av USA:s landareal. Staten äger huvuddelen men en femtedel av denna areal ägs av delstaterna, indianstammar, eller privata organisationer som the Nature Conservancy. Uppgifter om mark- ägares frivilliga avsättningar finns ej.
Minst åtta departement och mer än ett dussin myndigheter har utgifter för skydd och skötsel av ekosystem, varför det är svårt att uppskatta hur mycket pengar som satsas nationellt. Förutom federal finansiering satsas det pengar på delstatsnivå och genom privata organisationer. Som ett par exempel kan nämnas att the National Park Service har en årlig budget på 1,2 miljarder dollar (9,2 miljarder kr). År 1995 anslog regeringen 610 miljoner dollar (4,7 miljarder kr) för initiativ rörande skötsel av ekosystem. I huvudsak gick dessa pengar
till tre pilotprojekt av vilka skogarna i nordvästra USA var ett (se vidare nedan).
I the Pacific Northwest bedrevs under 90-talets första hälft en kampanj för att rädda den fläckiga ugglan. Totalt sträcker sig dess utbredningsområde över 24 miljoner ha över tre delstater. Ugglan, som lever i urskogsliknande skogar, var utrotningshotad till stor del på grund av avverkningar på federal mark. Då ugglan angavs i lagen om hotade arter drev miljöorganisationer frågan till domstol. Lagen påbjuder att alla myndigheter skall se till att deras aktiviteter inte ökar trycket mot hotade arter eller deras habitat. Domstolens utslag ledde till att avverkningar i ett stort antal områden stoppades.
Frågan fördes upp på högsta nivå och presidenten tillsatte en kommitté för att finna en lösning på frågan. Resultatet blev ett mycket ambitiöst program för skyddade områden kombinerat med planer för hur skogen skulle kunna brukas uthålligt på den övriga marken.
En del i analysen var att beräkna hur mycket urskog ugglan be- hövde för att klara sig. Inom ett kärnområde, där ugglan skulle kunna klara sig, sattes ett vetenskapligt grundat krav på att 40 procent skulle bestå av urskog. Dessa kärnområden valdes sedan så att ugglan skulle kunna flyga mellan dem, vilket innebär ett avstånd på några kilometer.
Bl.a. bidrog kommitténs arbete i att 17 procent eller 1,5 miljoner ha av det som betraktas som timber land (ungefär detsamma som produktiv skogsmark) på federal mark i delstaten Oregon undantogs från skogsbruk. Mellan åren 1988 och 1994 försvann över 10 000 skogsrelaterade arbetstillfällen från delstaten, delvis på grund av inskränkningar i utnyttjandet.
4.4.4 Tyskland
Tyskland har trots välutbyggd infrastruktur och hög befolkningstäthet fortfarande kvar ca elva miljoner ha skogsmark. Drygt 40 procent av skogen är i privat ägo. Ungefär tio procent av skogen betraktas som ”naturnära” och resten som kulturskog.
Tyskland ratificerade konventionen om biologisk mångfald år 1993. I samband med detta tillsattes bl.a. en arbetsgrupp för ”Naturskydd och skog” under ledning av det tyska Naturvårdsverket.
Arbetsgruppen föreslår i en rapport i november 1996 att målet att bevara biologisk mångfald även skrivs in i den tyska naturvårdslagen.
Vidare konstaterar gruppen att dagen situation avseende be- varandet av biologisk mångfald inte är tillfredsställande. Såväl antal, storlek som representativitet hos de skyddade områdena anses ha stora brister. Andelen skog som på något sätt skyddas från avverkning och skötsel uppgår till 0,5 procent av den totala skogsarealen. Uppgifter om markägares frivilliga avsättningar finns ej.
Om miljömålen skall förverkligas bedömer arbetsgruppen att totalt 10-15 procent av landarealen måste ställas till naturskyddets förfogande. Skogens betydelse i sammanhanget understryks. Man föreslår ett nätverk av skyddade områden omfattande 5-10 procent av skogsarealen. Det viktigaste kriteriet vid urval av dessa områden skall vara representativiteten.
Med hänvisningar till vetenskapliga undersökningar, interna- tionella utblickar och egna erfarenheter påstår man också att minst en tredjedel av den skyddade arealen skall vara i form av stora ”vildmarksområden” på 1 000 ha och däröver. Slutligen understryks att behovet av att undanröja bristerna är trängande.
Redan år 1989 bedömde den statliga forskningsanstalten för naturskydd och landskapsekologi att samtlig kvarvarande ”naturnära” skog bör särbehandlas för naturvårdsändamål om livskraftiga eko- system och biologisk mångfald skall bevaras. Denna areal skulle skyddas med olika intensitet och i olika stora områden med hänsyn till befintlig förekomst av skyddsvärd skog och aktuella ekosystems naturliga funktion.
Hälften av de tio procenten ”naturnära” skog bedömdes behöva ha fullständigt skydd. Dessutom tillkom 2-4 procent av arealen i ett nätverk som förbinder de skyddade områdena.
Ett samarbetsorgan för förbundsländerna (LANA) har också utrett vad som krävs för att bevara den biologiska mångfalden. De skattade bl.a. att det långsiktiga resursbehovet för att införskaffa mark och vid behov vårda eller restaurera densamma till omkring två miljarder DM/år (ca nio miljarder kr).
Det finns ingen nationellt beslutad långsiktig dimensionering av skogsskyddet. Genomförandet av naturskyddet är i första hand en fråga för förbundsländerna, vilka har egna målsättningar. Avstämning
mellan förbundsländerna på nationell nivå görs i bl.a. Naturvårds- verkets regi.
Ansvaret för finansiering ligger likaledes på förbundslandsnivå. År 1994 hade dessa tillsammans ungefär 500 miljoner DM (2,2 miljarder kr) att disponera för naturskydd, vilket i första hand innebär vård och inköp av mark. Till detta kom 37 miljoner DM (166 mkr) från statsbudgeten.
1990 bildades die Deutsche Bundesstiftung Umwelt med en stiftelseförmögenhet på 2,5 miljarder DM (11 miljarder kr). Dess uppgift är att främja miljön med särskild hänsyn till liten och medelstor företagsamhet, bl.a. genom bidrag till att bibehålla det gamla kulturlandskapet.
5 DAGENS SKYDD OCH HÄNSYN I SKOGEN
Sammanfattning (se tabell på nästa sida)
• I Sverige är 3,7 procent (830 000 ha) av den produktiva skogs- marken skyddad i reservat, nationalpark, domänreservat eller inköpt av Naturvårdsverket för bildande av reservat. Nedan gränsen för fjällnära skog är 0,8 procent (173 000 ha) av den produktiva skogsmarken skyddad på detta sätt. Den dominerande skogstypen i reservaten nedan fjällnära gränsen är barrnaturskog.
• Det finns ca 500 biotopskyddsområden inrättade på skogsmark. Dessa är i genomsnitt ca två ha stora och utgör totalt ca 1000 ha. Huvuddelen är av typen barrnaturskog och nästan alla ligger på småskogsbrukets mark.
• Civilrättsliga naturvårdsavtal har tecknats mellan skogsvårds- organisationen och markägare i knappt 200 fall eller totalt för ca 1000 ha. Avtalen tecknas i regel på 50 år. Barrnaturskog är den vanligaste skogstypen som omfattas av avtalen.
• På de cirka 200 000 ha som föryngringsavverkas varje år lämnas i genomsnitt fem procent av arealen i form av hänsynsytor. Till detta kommer enstaka träd eller mindre grupper av träd av okänd omfattning. Två tredjedelar av denna areal lämnas enligt skogs- vårdslagens föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturmiljön. Resterande tredjedel lämnas frivilligt av markägaren.
• Det är förbjudet att avverka mer än enstaka träd på skogliga impediment. Det finns 3,4 miljoner ha skogbärande impediment som på detta sätt åtnjuter visst lagligt skydd. forts.
Sammanfattning, forts.
• Skogsbruket avsätter utan ersättning sammanlagt på produktiv skogsmark ca 300 000 ha, eller ca 1,5 procent av arealen, nedanför gränsen för fjällnära skog, i form av hänsynsområden större än 0,5 ha. Områdena är till övervägande delen mindre än fem ha. Den tillgängliga informationen om vilka naturvärden de hyser är knapp. Avsättningens längd uppges av flertalet markägare vara tillsvidare eller så länge de råder över fastigheten. För närvarande befinner sig samtliga större skogsbolag i en planerings- och inventerings- process. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket bedömer att de frivilliga avsättningarna som redovisats här sannolikt kommer att ha fördubblats när bolagen gått igenom hela sina innehav (inom ca fem år).
Tabell 5.0. Sammanställning av skydd och hänsyn på produktiv skogsmark nedan den fjällnära gränsen i tusentals hektar (tha) och procent av skogsarealen (data från Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 1997)
Typ av skydd / hänsyn | tha | % | ||
Naturreservat, motsv | 173 | 0,8 | ||
Biotopskydd | 1 | 0,005 | ||
Naturvårdsavtal | 1 | 0,005 | ||
Årlig avverkningshänsyn Frivilliga avsättningar | (>100m2) | ca 10 ca 300 | ca 0,05* ca 1,5 |
(Prognos frivilliga avsättningar 500-800 ca 3)
* detta motsvarar 5 procent av den föryngringsavverkade arealen
Skogsstyrelsen har per den 1/1 1997 på regeringens uppdrag redovisat omfattningen och innebörden av biotopskydd, naturvårdsavtal och frivilliga avsättningar av mark. Vidare har omfattningen av de om- råden som SVL undantar av naturvårds- och andra hänsyn bedömts (SKS Meddelande 1-1997).
Naturvårdsverket har vid samma tillfälle redovisat ett annat regeringsuppdrag, vilket rörde säkerställandearbetet avseende skogs- reservat (SNV rapport 4707).
Materialet i detta kapitel är hämtat från dessa båda redovisningar. Arealerna representerar, om inget annat sägs, produktiv skogsmark och är så långt som möjligt uppdelade i regioner enligt figur 5.1. Myndigheterna har även gjort bedömningar av framtida utveckling och kommit med synpunkter på regelverk mm. Detta samt de bestämmelser som omger de olika skyddsinstituten har redovisats särskilt i kapitel 4.
Figur 5.1. Den använda regionindelningen av Sverige: Region 1≈ fjällnära, Region 2 ≈ nordligt boreal, Region 3 ≈ sydligt boreal, Region 4 ≈ boreonemoral, Region 5 ≈ nemoral (enl. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket 1997)
Som reservat räknas i denna sammanställning (tabell 5.1) natur- reservat, nationalparker, domänreservat samt mark som förvärvats med Naturvårdsverkets naturskyddsanslag för att bilda naturreservat och nationalparker under år 1996.
Totalt skyddas 173 000 ha produktiv skogsmark nedan fjällnära gränsen med något av ovanstående skyddsinstitut. För naturreservaten gäller specifikt att landarealen nedan fjällnära gränsen uppgår till 270 000 ha. Utöver skyddad produktiv skogsmark (66 000 ha) inne- fattar den våtmarker, trädbevuxna impediment och skogsmark utan skyddsbestämmelser för skogen. 20 000 ha skogsmark, utöver de 66 000 skyddade, har bestämmelser som i någon mån rör skogsbruk. Det kan gälla t.ex. hyggesstorlek, val av trädslag eller föryngrings- metod.
Tabell 5.1 Regionvis fördelning av produktiv skogsmark i olika former av reservat. NR=naturreservat, NP=nationalpark, DR=domänreservat, förvärvat=köpt med Naturvårdsverkets natuskyddsanslag för bildandet av NR eller NP (data från Naturvårdsverket 1997)
Region skog | NR | NP | DR, förvärvat | Totalt % av | produktiv |
1 | 486 300 | 4 100 | 169 300 | 659 700 | 43 |
2 | 17 100 | 22 990 | 49 700 | 89 790 | 1,6 |
3 | 20 180 | 1 570 | 11 090 | 32 840 | 0,38 |
4 | 26 680 | 7 480 | 10 480 | 44 640 | 0,72 |
5 | 2 590 | 170 | 2 640 | 5 400 | 0,62 |
S:a riket | 552 850 | 36 310 | 243 210 | 832 370 | 3,66 |
S:a exkl. reg. 1 | 66 550 | 32 210 | 73 910 | 172 670 | 0,81 |
Kunskaperna om hur skogen ser ut i reservaten är bristfälliga. Riksskogstaxeringen har först nyligen börjat göra mätningar i dem och dessa resultat väntas bli tillgängliga under år 1997. I övrigt finns studier från enstaka reservat med antingen skogliga eller biologiska data.
Den information som Naturvårdsverket har att tillgå medger en grov uppdelning av den skyddade arealen i objektstyper. En objekts- typ är inte en strikt biologisk indelning av skogen utan något som används i Naturvårdsverkets praktiska naturvårdsarbete. Objektsty- perna omfattar skogsmiljöer med gemensam bevarandeproblematik och vissa gemensamma naturvärden. Man använder sig av fjällnära urskogar, urskogar nedan den fjällnära skogen, lövskogar och lövblandade skogar, ädellövskogar, kust- och skärgårdsskogar, barr- sumpskogar samt skogs-myrmosaiker (tabell 5.2).
Tabell 5.2 Fördelning (%) av den reservatsskyddade skogsmarken nedan fjällnära gränsen på olika objektstyper. (data från Naturvårdsverket 1997)
Region Urskog Skog-myr Skärgård/Kust Ädellöv Övr löv Total areal,ha
2 | 97* | 3 | - | - | 89 790 | |
3 | 68 | 11 | 11 | - | 10 | 32 840 |
4 | 41 | 15 | 20 | 11 | 13 | 44 640 |
5 | 11 | 11 | 17 | 55 | 6 | 5 400 |
*innefattar skogs-myrmosaiker
Objektstypen urskogar kan beskrivas som gammal barrskog med ingen eller ringa påverkan av människan. Denna mångfacetterade typ har i allmänhet gemensamma nämnare i form av stor mängd död ved, träd i olika åldrar och dimensioner samt ett avsevärt inslag av lövträd. Objektstypen exemplifierar Sveriges ursprungliga dominerande skogsnatur.
Skogs-myrmosaiker utgörs dels av sumpskogar, dels av fastmarks-
Barrsumpskogar som objektstyp utgör ett specialfall av urskogarna eller skog-myrmosaikerna. Det som kännetecknar den är att den på grund av sitt läge i terrängen och hydrologin sällan råkar ut för storskaliga störningar och därmed hyser organismer som är uttork- ningskänsliga och svårspridda. En icke känd andel av de skyddade urskogarna och skog-myrmosaikerna utgörs av barrsumpskogar, som ligger insprängda i låga terrängpartier.
Lövskogar och lövblandade skogar utgör i många fall ett utveck- lingsstadium i ett naturligt fungerande skogsekosystem som så småningom kommer att bli barrdominerat - tills nästa störning sker. I fuktiga miljöer eller i rasbranter finns det lövskogar som är mer stabila i den meningen att lövdominansen upprätthålls över längre tid.
Av ädellövskogarna är det få om ens någon som kan sägas ha undgått mänsklig påverkan. Det rör sig ofta om skötselmässigt efter- satta bestånd på marginalmarker eller gamla odlingsmarker som beskogats av lövträd efter att hävden upphört. På grund av den tidigare hävden kan de ofta ha synnerligen lång trädkontinuitet.
Kust- och skärgårdsskogsobjekten har ofta på grund av sin belägenhet varit mindre tacksamma att bedriva skogsbruk i, vilket gör att de har kvar naturskogskaraktärer. Säregna skogsmiljöer utvecklas också i områden där landhöjningen går snabbt. Omtanke om friluftslivet har varit ett viktigt skäl för att skydda kust- och skär- gårdsskogar.
5.2 Övrig skog med lagskydd
SVL och NVL innehåller fler möjligheter än reservatsinstrumentet för att skydda skog, nämligen biotopskydd samt bestämmelser om hänsyn vid skogsbruksåtgärder. Vidare används civilrättsliga naturvårdsavtal mellan myndighet och markägare som syftar till att under en viss tid bibehålla eller förstärka naturvärdena inom ett område.
5.2.1 Biotopskydd
Fram till årsskiftet 1996-97 beräknas ca 500 biotopskydd vara inrättade på skogsmark. Skogsstyrelsen redovisar i sin rapport uppgifter om de 377 biotopskydd (figur 5.2) som fanns per den 30/6 1996. Dessa områden omfattade 855 ha skogsmark och 13 ha impediment. Medelarealen var 2,3 ha. Samtliga 19 biotoptyper som anges i naturvårdsförordningen fanns representerade. Biotopskydden har inrättats nästan uteslutande på enskilt ägd mark.
Den biotoptyp som dominerar helt är urskogsartad barrskog.
400
350
300
250
A H
200
150
100
50
0
1
2
3
4
5
2EGION
Figur 5.2 Biotopskyddens areal i de olika regionerna. Andelen urskogsartad barrskog markeras med grå skuggning.
5.2.2 Civilrättsliga naturvårdsavtal
Skogsstyrelsen beräknas ha tecknat 190 naturvårdsavtal vid årsskiftet 1996/97. I rapporten till regeringen redovisas de 143 st som var teck- nade före 30/6 1996. Tillsammans omfattas drygt 900 ha skogsmark av naturvårdsavtal.
Naturskogsartad barrskog är den vanligaste skogstypen (knappt 35 procent av arealen) som omfattas av avtalen. Bland skötselkrävande naturvårdsobjekt märks kulturmarker (ca fem procent av arealen) och bränning (ca tre procent av arealen).
Fördelningen över landet är ojämn. En tredjedel av naturvårds- avtalen har tecknats i P och S län. Vissa län har inte alls använt sig av naturvårdsavtal. Avtalstiden är i regel 50 år.
I redovisningen är Njakafjäll i Vilhelmina kommun undantaget. Skogsstyrelsen har där tecknat ett femårigt naturvårdsavtal för 322 ha biologiskt värdefull barrskog.
5.2.3 Mark som undantas av skogsvårdslagen
Vid avverkning
Skogsvårdslagens, SVL, bestämmelser om hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen vid avverkning innebär i praktiken vanligen att viss areal lämnas då åtgärden genomförs. Det rör sig om t.ex. kantzoner mot impediment eller vatten eller mindre grupper av träd på hygget. Utöver den hänsyn som enligt Skogsstyrelsens be- dömning ryms inom ramen för skogsvårdslagens hänsynsparagraf, kan markägaren välja att spara mer skog vid avverkningen. Skogsstyrelsen har valt att använda begreppet ”hänsynsytor” för områden i storleken 0,01–0,5 ha som lämnas i samband med avverkning.
Under sommaren 1996 genomfört en fältundersökning där den areella omfattningen av hänsynsytor som bedöms rymmas inom skogsvårdslagens hänsynskrav samt frivillig sådan (figur 5.3).
8
7
6
5
4
3
2
2(+1)*
3(+1)*
4
5
S:a Riket
1
0
*inkl fjällnära områden
1989/91 1993 1995
R
Figur 5.3 Kvarlämnad hänsynsyta, både frivillig och som kan anses
rymmas inom SVL:s hänsynskrav, andel av avverkad areal, % (data från Skogsstyrelsen 1997)
Den föryngringsavverkade arealen uppgår årligen till ca 200 000 ha. Av detta skulle i dagsläget ca 10 000 ha lämnas som hänsynsytor enligt undersökningen. Siffrorna för riket har ett medelfel på 10-20 procent. Jämförelser med avverkningar som gjordes då den förra skogsvårdslagen gällde (t.o.m. 31/12 1993) visar på en successiv ökning av den totala avverkningshänsynen.
Endast områden större än 0,01 ha (10 x 10 meter) och mindre än 0,5 ha togs med i undersökningen - således inte enstaka träd. Hänsynsytorna är olika till sin karaktär. Vissa förutsätts bli lämnade för överskådlig framtid medan andra kan ha fyllt sin funktion efter en kortare tid. En grupp äldre tallar kan ha ett högt naturvärde i flera hundra år, medan några rötskadade aspar sannolikt klingar av inom några årtionden.
Mer än 90 procent av hänsynsytorna har ansetts representera
normala naturvärden. Höga naturvärden (motsvarande nyckelbiotop), värden för kulturmiljön eller värden för friluftslivet har registrerats i ett fåtal fall.
Gränsdragningen mellan vad som är lagkrav och frivilligt är svår. Skogsstyrelsen har gjort en bedömning med stöd av de regler som rör ersättning vid försvårande av markanvändningen. Ungefär en tredje- del av den lämnade arealen har bedömts utgöra frivillig avverk- ningshänsyn.
Skogbärande impediment
På de skogliga impedimenten som är större än 0,1 ha råder det förbud mot avverkning, dikning och gödsling enligt SVL 30 §. Enstaka träd får dock avverkas om inte naturmiljöns karaktär förändras därav.
Skogbärande impediment utgör en delmängd av de skogliga impe- dimenten där trädskiktet har en viss slutenhet. Skogsstyrelsen har med stöd av en definition från FAO/ECE dragit gränsen vid tio procents kronslutenhet.
Enligt denna definitionen finns det i Sverige 3,4 miljoner ha skogbärande impediment utanför reservat etc. fördelade på: fjäll- barrskog (453 tha), myr- och klimatimpediment (2 463 tha) och berg (527 tha). Fjällbjörkskogen räknas inte med i denna sammanställning, då arealuppgifter för dessa skogar saknas.
Övrigt
Skog ovanför gränsen för svårföryngrad skog, ca 229 000 ha exkl. skyddad skog, får ej avverkas utan SVS tillstånd. Effekter av övriga regler i SVL som helt eller delvis undantar skogsmark från skogsbruk, t.ex. skog till skydd för jordflykt eller av hänsyn till rennäringen, är inte möjliga att kvantifiera.
Material
Omfattningen av frivilliga avsättningar i form av hänsynsområden har genom en enkät- och intervjuundersökning skattats av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket. 1 000 ägare i småskogsbruket (innehav på 5– 5 000 ha) och samtliga 132 markägare i mellanskogsbruket (innehav på 5 000–70 000 ha) har tillfrågats. De sex största bolagen samt Fastighetsverket (storskogsbruket) har både fått svara på en enkät och blivit intervjuade.
Hänsynsområden definieras som produktiv skogsmark på mer än 0,5 ha, där arbetsföretag som kan skada natur och kulturvärden ej beräknas förekomma. Virkesfångst kan förekomma om det gynnar natur- och kulturvärden. Ingen ersättning skall ha utgått och avsätt- ningen skall inte erfordras i någon lag. Syftet med avsättningen skall vara att bevara de värden som förekommer inom området.
Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket framhåller osäkerheten i undersökningen och svårigheten att tolka resultaten. För det första så har frågeställningen varit ny och markägarna har inte varit förberedda på att tillhandahålla de uppgifter som efterfrågats. För det andra befinner sig stora delar av skogsbruket i en planeringsprocess bl.a. till följd av den nya skogspolitiken, vilket gör att siffrorna sannolikt kommer att öka efter hand.
Hur mycket?
Små- och mellanskogsbruket har idag avsatt ca 200 000 ha hänsyns- områden eller 1,5 procent av arealen i region 2-5. Motsvarande siffror för storskogsbruket är 100 000 ha eller 1,2 procent av arealen (figur 5.4). Då uppgifterna från storskogsbruket till stor del baserar sig på den areal där nyindelning eller landskapsplanering är genomförd (ca
15-20 procent av innehavet) har Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket gjort en prognos för hur det kommer att te sig när hela innehavet är planerat. För småskogsbruket har inte samma prognos varit möjlig att göra. En femtedel av markägarna i små- och mellanskogsbruket säger sig dock vara intresserade av att utöka sitt frivilliga åtagande och två tredjedelar är osäkra.
600000
500000
400000
300000
200000
prognos (medel) storskogsbruket mellanskogsbruket
småskogsbruket
100000
0
1
2
3
4
5 Riket
2EGION
Figur 5.4 Omfattningen av frivilligt avsatta hänsynsområden (data från Skogsstyrelsen 1997).
Hur stora är områdena?
I genomsnitt är små- och mellanskogsbrukets hänsynsområden knappt två ha stora - något mindre i söder och något större i norr. Mer än hälften av storskogsbrukets hänsynsområden är mindre än fem ha och ca en tiondel är större än 20 ha.
Vilka naturvärden har de?
Drygt hälften av områdena som små- och mellan skogsbruket har avsatt uppges ha biologiska värden. Övriga har estetiska, kulturella eller andra värden. Denna uppdelning har stort inslag av värdering i sig och är därmed svårtolkad. En femtedel av arealen anses olönsam för skogsbruk, vilket indikerar lågt virkesförråd eller avlägsen belägenhet.
Storskogsbrukets hänsynsområden bedöms bestå av i första hand barrnaturskogar, men även sumpskogar och lövbrännor har priori- terats. Virkesförrådet på dessa arealer är ungefär hälften av riksgenomsnittet för skog över 100 år.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen menar att de frivilligt avsatta hänsynsområdena verksamt bidrar till att uppfylla miljömålet. Naturvårdsverket anser att de i genomsnitt har lägre naturvärden än reservat och att det långsiktiga bevarandevärdet av små områden är osäkert, då det är avhängigt på omgivningarna.
Hur länge kommer de att bestå?
Hälften av markägarna i små- och mellanskogsbruket uppger att avsättningarna kommer att bestå så länge de råder över marken. Ytterligare 40 procent säger att de kommer att bestå tillsvidare. Hälften av områdena finns dokumenterade på något sätt och 40 procent av markägarna har meddelat någon utomstående sin avsättning.
Storskogsbruket menar att avsättningarna består tillsvidare, tills naturvärdena är borta eller tills ny kunskap visar att det finns andra mer angelägna områden.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen kommenterar det hela med att det finns viss osäkerhet. Under nuvarande ägare eller, för storskogsbrukets del, innevarande planeringsperiod finner de ingen anledning att ifrågasätta avsättningarnas varaktighet. Värdet, ur samhällets synpunkt (ej arternas), av avsättningarna på lång sikt anses