Brexit
Brexit
Alternativ till framtida regelverk för
handel med tjänster och tull- och handels- procedurer mellan EU och Storbritannien
Sammanfattning
Brexit – Alternativ till ett framtida
regelverk för handel med tjänster och tull- och handelsprocedurer mellan EU och Storbritannien
Sammanfattning
Uppdraget
I september uppdrog regeringen åt Kommerskollegium att analysera och lämna alternativ till hur handel med tjänster mellan EU och Storbritannien kan regleras vid ett brittiskt utträde ur EU och dess inre marknad. I uppdraget ingår även att analysera och lämna alternativ till hur tull- och handelsprocedurer för handel med varor mellan EU och Storbritannien kan regleras vid ett brittiskt utträde ur EU.
Uppdraget är sålunda begränsat och utredningen belyser endast vissa av de frågeställningar som det brittiska utträdet aktualiserar i relation till handeln mellan EU och Storbritannien och den inre marknaden.
Den inre marknadens framtid
EU:s inre marknad skapades som ett omfattande juridiskt och politiskt projekt för att förbättra och stärka den europeiska ekonomin. Det har stor betydelse för olika aktörer att EU fungerar som en enda gemensam hemmamarknad. Företag kan expandera sin verksamhet utan att ta hänsyn till nationsgränser och konsumenter får ett större utbud. Arbetstagare och arbetsgivare får bättre matchningsmöjligheter på en gemensam arbetsmarknad. Tillträde till EU:s inre marknad innebär att medlemsländer ingår i rättsgemenskapen för den inre marknaden.
Hittills har den inre marknaden utvecklats kontinuerligt, fler länder har anslutit sig, nya gemensamma regler har förhandlats och nationella hinder för handeln har successivt tagits bort. Den ekonomiska forskningen visar att där den inre marknaden och den fria rörligheten har genomförts väl har positiva effekter uppstått. Resultatet i den brittiska folkomröstningen om fortsatt medlemskap i
Box 6803, 113 86 Stockholm
Besöksadress: Xxxxxxxxxxxxxx 00
Telefon: 00-000 00 00, fax: 00-00 00 00
E-post: xxxxxxxxxxxxxxxx@xxxxxxx.xx xxx.xxxxxxx.xx
EU och de kommande förhandlingarna om ett nytt handelsregelverk riskerar att vända denna utveckling.
Storbritannien är en viktig handelspartner
Storbritannien är en av Sveriges viktigaste handelspartners. Under helåret 2016 exporterade Sverige tjänster till Storbritannien till ett värde av 51 miljarder kronor medan exporten av varor uppgick till 72 miljarder kronor. Storbritannien är därmed den tredje största mottagaren av svenska tjänster och den sjätte största mottagaren av varor. Även när det gäller importen är Storbritannien en viktig handelspartner för Sverige. Såväl den svenska importen av tjänster som varor uppgick 2016 till 62 miljarder kronor vardera och Storbritannien placerar sig därmed på första respektive femte plats på listan över de viktigaste avsändarländerna för den svenska importen.
Utvecklingen av internationell handel, framförallt genom handel i så kallade globala värdekedjor, har inneburit att länder idag är sammanlänkade genom handel såväl direkt som indirekt. För relationen mellan Sverige och Storbritannien innebär detta att det inte bara är den direkta bilaterala handelsrelationen mellan länderna som kan påverkas av ett brittiskt utträde ur EU. Hälften av Storbritanniens handel sker med EU-länder. 53 procent av Storbritanniens import kommer från EU och 44 procent av landets export går till EU. 1,7 procent av Storbritanniens import kommer från Sverige medan 1,5 procent av Storbritanniens export går till Sverige.
Gemensamma slutsatser för de två delarna
Då den första delen av uppdraget rör regleringen av tjänstehandeln och den andra tull- och handelsprocedurer för varor, och förutsättningarna för dessa områden skiljer sig åt, har kollegiet funnit det naturligt att redovisa regeringsuppdraget i separata delar.
Gemensamt för dessa delar är att vi som utgångspunkt för analysen valt att ta med avsnitt som översiktligt beskriver vilka regelverk som styr handeln i dag. Genom att utgå från avtal som EU slutit med andra länder har vi sedan belyst hur dagens situation kommer att förändras om handelsrelationen med Storbritannien skulle komma att regleras på ett liknande sätt.
En gemensam slutsats för utredningens två delar är att det – oavsett vilket alternativ som blir resultatet av utträdesförhandlingarna – blir en försämring jämfört med vad som gäller i dag i handeln mellan EU och Storbritannien. I handeln med varor kommer tullformaliteter att återinföras, från och med den dag när Storbritannien inte längre är medlem i EU. Det kommer att innebära
ökad administration, ökade kostnader och minskad förutsägbarhet i godsflödet. Ett undantag är tjänstehandelsområdet, där ett av alternativen, nämligen en EES-lösning, inte skulle innebära en försämring jämfört med dagens situation.
En annan slutsats är att handel med varor och tjänster skiljer sig åt vad gäller möjligheten att hitta nya eller innovativa alternativ som skulle innebära att de negativa effekterna av Storbritanniens utträde ur EU mildras drastiskt. På
varuområdet finns inga bra alternativa lösningar: det går helt enkelt inte att vara delvis med i tullområdet. Vad gäller tjänstehandel berörs inte den av tullar och ursprungsregler och möjligheterna att mildra effekterna av att Storbritannien lämnar EU är större.
Gemensamt för de två delarna är att det är ytterst osäkert vilka ekonomiska konsekvenser de olika alternativen skulle ge. Xxxxxx och företag anpassar sig efter möjligheter och hinder. Handelsmönster är därmed inte statiska och man kan anta att andra marknader prioriteras framför den brittiska om Storbritannien lämnar den inre marknaden.
En gemensam slutsats är även den osäkerhetsperiod som väntar. Storbritanniens utträde ur EU är en flerstegsprocess, och även om vissa steg delvis kan hanteras parallellt kommer ingen att kunna veta säkert hur det kommer att bli förrän om flera år. I det här sammanhanget kan poängteras att EU har varit, och fortsätter att vara, ett långsiktigt samarbete och det är avgörande för Sverige hur den inre marknaden, som är vår viktigaste
”hemmamarknad” värnas och utvecklas.
Ytterligare en gemensam slutsats rör behovet av information och stöd till företag och konsumenter för att inte företag och konsumenter ska hamna i kläm. Alla berörda myndigheter måste gemensamt verka för en sammanhållen information. EU bör sträva efter att skapa en tydlig process för att hantera hinder i handeln. En ingång, exempelvis i form av ett gemensamt sekretariat, bör skapas för att hantera problem som uppstår vid handeln mellan EU och Storbritannien.
En mer övergripande slutsats är hur tydligt den inre marknadens värde för handel med varor och tjänster är, när den inre marknaden mäts mot andra alternativ. Det som ibland rests som ett alternativ; ett djupt och brett frihandelsavtal såsom frihandelsavtalen med Kanada, Ukraina eller Sydkorea, även i sin mest ambitiösa tappning, ger inte de fördelar som den inre marknaden ger.
Nedan sammanfattas de två delarna av uppdraget separat.
Sammanfattning av del 1
Alternativ till framtida regelverk för handel med tjänster mellan EU och Storbritannien
För vårt resonemang om möjliga handelstekniska lösningar har vi valt att utgå från handelsavtal som redan existerar. Vi har inte resonerat om vilket av dessa alternativ som är det mest troliga, detta är till syvende och sist en politisk fråga. I enlighet med uppdraget har vi inte heller resonerat om vilket alternativ som skulle vara att föredra. Analysen fokuserar i stället på vilka regeltekniska beståndsdelar som ingår i de olika alternativen.
Det enda vi vet i dagsläget är att om EU och Storbritannien inte kan enas om ett nytt bilateralt handelsavtal så kommer handeln med tjänster att regleras av det
multilaterala GATS-avtalet. Om det däremot är möjligt att enas om ett nytt handelsavtal är det troligt att det kommer att innehålla delar hämtade från EU:s tidigare avtal med andra tredje länder.
När det gäller hur tjänstehandeln med Storbritannien kan regleras efter Brexit kan vi konstatera att även om det finns vissa grundläggande krav som måste uppfyllas för att en WTO-medlem ska tillåtas avvika från WTO:s mest-gynnad- nations-princip (MGN) och ge fördelar endast till vissa länder finns det ingen regelbok som anger vad ett handelsavtal kan innehålla. För att vara WTO- förenligt ligger fokus i stället på att ett frihandelsavtal ska medföra en betydande sektorstäckning vilket i praktiken innebär att avtalet ska leda till eliminering av väsentligen all diskriminering mellan parterna. Så länge detta kriterium är uppfyllt är det möjligt att inom ramen för ett handelsavtal liberalisera handeln inom vissa tjänstesektorer mer än i andra. Det är därmed möjligt att avtala om att avskaffa all diskriminering inom samtliga tjänstesektorer samtidigt som man inom utvalda sektorer går längre och enas om gemensamma krav.
Vi har valt fyra olika regleringsalternativ och bedömt vilka effekter respektive alternativ kan komma att få. De alternativ vi tittat på utgörs av GATS-avtalet kombinerat med GPA-avtalet, CETA som motsvarar det avtal som EU slutit med Kanada, DCFTA som motsvarar det avtal som EU slutit med Ukraina samt EES-avtalet som reglerar handel mellan EU och EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein.
För att få en bild av hur de olika alternativen förhåller sig till vad som gäller i dag utgår analysen från den inre marknadens centrala byggstenar. I den nedanstående bilden ges en översikt över vilka av dessa byggstenar som ingår i de olika alternativen.
Att en byggsten saknas innebär inte med automatik att handeln med tjänster hindras. EU kommer att fortsätta att handla tjänster med Storbritannien även om handeln regleras genom GATS-avtalet. Däremot ökar förutsägbarheten för företagen ju fler byggstenar som ingår. Eller annorlunda uttryckt, ju färre byggstenar desto större är risken för nationella regleringar och krav som försvårar, fördyrar eller omöjliggör handel med vissa tjänster eller för vissa leveranssätt.
Till skillnad mot vad som gäller på varuområdet saknas det för många tjänstesektorer gemensamma regler inom EU och i stället för ett gemensamt regelverk möter företagen 28 olika nationella regelverk. Detta faktum medför att det finns begränsningar i hur ett framtida avtal med Storbritannien kan utformas. För att dessa icke-harmoniserade sektorer ska kunna omfattas av ett avtal är det nödvändigt att antingen inkludera fördragets regler om fri rörlighet samt EU-domstolens praxis, eller att använda sig av tjänstedirektivet som ju konsoliderar fördraget och praxis.
Effekterna av Brexit kommer att slå olika beroende på hur en tjänstesektor är reglerad. Inom de sektorer där EU antagit gemensamma regler kommer eventuella hinder för handeln uppkomma stegvis och först om Storbritanniens och EU:s regelverk börjar divergera. Inom sektorer där handeln regleras genom fördragets regler och ömsesidigt erkännande kan hindren för handeln däremot uppkomma direkt när Storbritannien inte längre är en medlemsstat. Det senare gäller även inom de harmoniserade områden där principen om ömsesidigt erkännande byggts in i sekundärrättsakten.
Sammanfattning av del 2
Alternativ till ett framtida regelverk för tull- och handelsprocedurer mellan EU och Storbritannien för handeln med varor
EU:s reglering av varuhandeln mellan Sverige och Storbritannien sker i dag som EU-intern handel. Det innebär att det, med vissa undantag, inte är några särskilda formaliteter kopplade till gränspassage av varor. När Storbritannien lämnar EU blir det ett tredje land, och EU:s regelverk för handel med tredje land blir tillämpligt. Det leder bland annat till att tullformaliteter i samband med import från och export till Storbritannien återinförs.
Sammanfattningsvis kan handelsrelationen mellan EU och Storbritannien regleras genom överstatlighet i form av EU-medlemskap, genom avtal, eller, i avsaknad av avtal, genom att enbart tillämpa WTO-regelverket. Ett avtal kan i sin tur ta formen av en tullunion, ett bilateralt frihandelsavtal eller brittisk anslutning till EES-avtalet.
Effektiva och smidiga handelsprocedurer är ett viktigt konkurrensmedel på en global marknad. Krångliga handelsprocedurer belastar små- och medelstora företag extra hårt. Det är därför av största vikt att handelsprocedurerna är så smidiga och kostnadseffektiva som möjligt. Storbritanniens utträde ur EU kommer att leda i motsatt riktning.
EU:s tullområde
EU är en tullunion, vilket betyder att medlemsstaterna har avskaffat tullarna mellan sig och tillämpar gemensamma tullar mot länder utanför unionen. Vidare utgör EU:s medlemsstater ett gemensamt tullområde, som innebär att varuhandeln bland annat regleras av en gemensam tullagstiftning. När en vara tullbehandlats i samband med import kan den cirkulera fritt och säljas vidare
inom EU:s tullområde. Inom unionens tullområde har alla tullformaliteter mellan medlemsstaterna avskaffats och det finns ett omfattande gemensamt regelverk som reglerar import och export till unionen.
Vid import av varor från tredje land ska en föranmälan ur ett säkerhets- och skyddsperspektiv lämnas innan godset anländer till EU. Transportmedel och varor måste anmälas vid ankomst till EU, en tulldeklaration måste lämnas, införselrestriktioner blir i förekommande fall tillämpliga och tull, importmoms och andra avgifter måste betalas. Det kan finnas krav på tillstånd, ursprungsintyg, certifikat, licenser eller liknande. I samband med import och export kan Tullverket göra dokument- och varukontroller. Tullverket har också rätt att stoppa en vara vid gränsen vid misstanke att varan utgör allvarlig risk för hälsa eller säkerhet eller andra allmänna intressen.
EU:s säkerhetszon
I EU:s säkerhetszon ingår EU:s 28 medlemsstater (EU28), Norge och Schweiz. Handel mellan dessa länder är därmed undantagna från krav på att i särskild ordning i förväg anmäla godset. Samtidigt har Norge och Schweiz åtagit sig att vidta motsvarande skyddsåtgärder vid import till Norge och Schweiz samt vid export från dessa länder.
Ökat krångel i handeln med Storbritannien
När Storbritannien lämnar EU återinförs tullformaliteter i samband med import från och export till Storbritannien. Storbritannien blir i handelsprocedurhänseende tredje land, vilket innebär att regelverk för handel med länder utanför EU blir fullt ut tillämpligt. Vilka övriga krav som kommer att ställas och hur omfattande de blir beror på vilken handelsteknisk lösning som förhandlingarna resulterar i.
Hur risknivån kommer att bedömas beror på vilken lösning som blir resultatet av förhandlingarna mellan EU och Storbritannien om den inbördes relationen. Det beror bland annat på graden av harmonisering av regelverk, möjligheter till kontroll av efterlevnad och vilka tvistlösningsmekanismer och sanktionsmöjligheter som kommer finnas i det avtal som förhandlas fram.
Samtliga scenarier som innebär att Storbritannien lämnar EU leder till ökade kostnader, såväl direkta som indirekta, för företag, konsumenter och myndigheter i form av administrativa krav och kontroller. Förutsägbarheten i godsflödet minskar vilket försämrar företagens konkurrenskraft i såväl EU som Storbritannien.
En osäkerhetsfaktor är hur väl myndigheterna i Storbritannien respektive Sverige och övriga EU-medlemsstater förmår att hantera de ökade ärendemängder i form av exempelvis tulldeklarationer, tillstånd, licenser, informationsinsatser och kontroller som Storbritanniens utträde medför. Det som varit EU-intern handel ska nu hanteras som handel med tredje land, vilket kommer att öka mängden ärenden som myndigheterna har att hantera. Om dessa
inte ges rimliga förutsättningar för att hantera den ökade ärendemängd Brexit medför så kommer företagen att drabbas negativt.
Brexit kommer således att avsevärt försvåra och fördyra varuhandeln mellan Storbritannien och EU/dess medlemsstater, leda till minskad transparens, ökade kostnader samt leda till rättsosäkerhet. Det är viktigt att betona att detta inte är ett resultat av politisk ovilja utan är en direkt teknisk konsekvens av att Storbritannien lämnar EU, tullunionen och den inre marknaden.
EU:s inre marknad är den djupaste graden av ekonomisk integration mellan länder som finns i världen. I princip är det inte någon skillnad mellan handel inom EU och handel inom ett medlemsland. När Storbritannien lämnar EU- samarbetet innebär det därför endast nackdelar och ökade kostnader för handeln mellan Storbritannien och övriga EU-länder, inklusive Sverige. Utmaningen under de kommande förhandlingarna mellan EU och Storbritannien blir att minimera dessa kostnader.
Påverkan på företag
Hur företagen påverkas beror till stor del på i vilken utsträckning de redan handlar med länder utanför EU. Stora multinationella företag som redan handlar med andra länder har sannolikt både kunskap om regelverk, kompetens, och system för att hantera varuflödet mellan EU och Storbritannien. Det kommer ändå att drabba dem negativt i form av ökade kostnader och minskad förutsägbarhet i varuflödet. För små företag som för närvarande bara handlar med länder inom EU kommer nya administrativa krav att innebära krav på kunskap om andra regelverk, ökad byråkrati och helt nya kostnader i form av administration och eventuella systemkrav. Brexit kommer därmed att drabba de små företagen ännu hårdare.
Utträdesprocessen
Osäkerhet och bristande förutsägbarhet kommer att påverka företag och myndigheter under lång tid framöver. Storbritanniens utträde ur EU är en flerstegsprocess, och även om vissa steg delvis kan hanteras parallellt kommer ingen att kunna veta säkert hur det kommer att bli förrän om flera år.
Storbritannien kommer att behöva förhandla om sina tullåtaganden i WTO efter att landet lämnat EU. Vissa åtaganden kan vara förhållandevis enkla. Andra åtaganden, till exempel tullkvoter, kan bli mer problematiska och kräver omförhandling. Inte förrän detta är klart kan Storbritannien sluta handelsavtal med EU eller andra länder.
Storbritannien är det första landet som lämnar EU, därmed kommer utträdet att etablera en praxis. Det är viktigt att noga tänka igenom hur utträdet genomförs. Eventuella för- och nackdelar med olika speciallösningar, möjliga och/eller lämpliga bör övervägas. Särlösningar som innebär fördelar men inte motsvarande åtaganden från britternas sida riskerar att leda till att fler vill följa efter och därmed långsiktigt försvaga EU.
Alternativa lösningar
Storbritannien ansluter sig till EES-avtalet
Om Storbritannien skulle ansluta sig till EES-avtalet, skulle det betyda tullfrihet eller tullnedsättning för de varor som omfattas av EES-avtalet, harmonisering av tekniska krav och tillämpning av reglerna. Tullformaliteter måste fullgöras i samband med gränspassage och ursprung måste styrkas. Det vore därför inte, i handelsprocedurhänseende, enklare att handla mellan EU och Storbritannien än mellan EU och exempelvis Norge. EES-avtalet skulle inte innebära någon begränsning av Tullverkets befogenhet att utföra kontroll i samband med gränspassage vid export till eller import ifrån Storbritannien.
Även om detta alternativ innebär krav på administration i samband med gränspassage skulle bördan i vissa avseenden bli lägre jämfört med andra alternativ eftersom det skulle innebära en fortsatt hög grad av harmonisering av lagstiftningen mellan EU och Storbritannien på många områden. När det gäller hälsoskyddsregler för bland annat livsmedel och jordbruksvaror föreligger en väsentlig skillnad i handelsprocedurhänseende mellan å ena sidan EU:s inre marknad, där EES deltar, och, å andra sidan, handel med tredje land. Inom EES- området är grundprincipen fri rörlighet och det sker i princip ingen kontroll av livsmedel och jordbruksprodukter vid gränsen mellan EU och EES-länder. En anslutning till EES-avtalet skulle också innebära fortsatt fri rörlighet för varor enligt EU:s system för teknisk harmonisering (dock med vissa undantag i EES- avtalet).
Det finns dock anledning att anta att många av de hinder/problem som företagen upplever i handeln med Norge skulle komma att uppstå också i förhållande till Storbritannien om utträdesförhandlingarna resulterar i en EES-lösning.
Företagen är vana vid att handeln flyter utan särskild administration mellan Sverige och Storbritannien och konsumenter är vana vid att kunna beställa varor utan att behöva fylla i import- och/eller exportdokumentation och betala olika typer av avgifter i form av tull, moms etc. Det faktum att Storbritannien åtminstone i ett inledningsskede sannolikt i hög grad skulle tillämpa samma lagstiftning som EU skulle kunna upplevas som enklare jämfört med handel med Norge, som inte har samma gemensamma lagstiftning i grunden. Samtidigt är byråkratin för att komma i åtnjutande av tullfrihet med stöd av avtalet betydande.
Om Storbritannien skulle ansluta sig till EES-avtalet skulle de fortsatt omfattas av de fyra friheterna på EU:s inre marknad, bidra till EU-budgeten, följa EU- lagstiftningen utan att delta i beslutsfattandet och lyda under EFTA-domstolens jurisdiktion, vilken i praktiken följer EU-domstolens rättspraxis. Detta är dock en mindre trolig lösning. Den brittiska regeringen har klargjort att man vill ha nationell jurisdiktion på handelspolitikens område.
EU och Storbritannien sluter ett bilateralt frihandelsavtal
Det Storbritannien istället uttryckt som önskvärt är ett djupt och ambitiöst frihandelsavtal. De har då full beslutanderätt över sin handelspolitik, kan själva förhandla om frihandelsavtal med andra länder, utifrån sina egna intressen.
Ett frihandelsavtal mellan EU och Storbritannien skulle innebära tullfrihet eller lägre tull för de varor som omfattas av avtalet och under förutsättning att de uppfyller gällande ursprungsregler.
Liksom EES-avtalet innebär ett frihandelsavtal administration i samband med gränspassage. Import- och exportformaliteter både i Sverige och i Storbritannien ska fullgöras och ursprungsintyg krävs för förmånsbehandling. Däremot innebär det en lägre harmoniseringsgrad jämfört med EES-alternativet, vilket innebär ökad administration i samband med gränspassage. Det skulle därmed inte, i handelsprocedurhänseende, vara lättare att handla mellan EU och Storbritannien än mellan EU och andra länder som EU har frihandelsavtal med, exempelvis Sydkorea. Liksom för EES-alternativet kan ett frihandelsavtal mellan EU och Storbritannien innebära problem i förhållande till andra länder som EU har frihandelsavtal med.
Vilka effekter Brexit skulle kunna få när det gäller tekniska handelshinder och regulativt samarbete mellan EU och Storbritannien beror på avtalsform och målsättningar. Det kan antingen bli ett långtgående och djupt avtal som i hög grad baseras på EU:s inre marknadsregelverk eller på ett ambitiöst frihandelsavtal som baseras på WTO/TBT-avtalets principer och som bygger på regulativt samarbete på prioriterade områden/sektorer beroende av bilaterala intressen.
Förhandlingar om ett frihandelsavtal kan komma att ta lång tid. När förhandlingarna är klara ska samtliga nationella parlament i EU godkänna avtalsutkastet. EU kan också komma att behöva omförhandla redan ingångna avtal med andra avtalsparter eftersom en viktig marknad har försvunnit. Detta kommer att leda till en lång period av betydande osäkerhet.
EU ingår avtal om tullunion med Storbritannien
Om EU ingår avtal om en tullunion med Storbritannien skulle landet behöva ha en gemensam tullstruktur med EU mot tredje länder och handel med varor som omfattas av avtalet skulle vara tullfria. Import- och exportformaliteter ska fullgöras i samband med gränspassage av varor. Detta innebär en högre grad av administration än vad som gäller i nuläget för Storbritannien som medlem i EU:s tullområde. Samtidigt skulle man vid handel mellan EU och Storbritannien inte behöva beakta ursprungsregler och relaterade administrativa processer så som vid ett frihandelsavtal.
Storbritannien har signalerat att man vill ha full nationell beslutanderätt över sin handelspolitik i framtiden. Det gör detta alternativ mindre sannolikt. Det skulle bland annat innebära kraftiga begränsningar i Storbritanniens möjligheter att
förhandla egna frihandelsavtal med andra avtalsparter och att påverka handelspolitiska beslut i EU.
Handel sker med utgångspunkt i WTO-regelverket
Storbritannien är medlem i WTO och är därför bunden till de regler som gäller. Om EU inte har något frihandelsavtal eller tullunion med Storbritannien är det WTO-regelverket som gäller. Handelsprocedurer vid tredjelandshandel blir fullt ut tillämpliga. MGN-tullsatserna kommer att gälla i handeln mellan EU och Storbritannien. Storbritanniens tullåtaganden kommer att dock att behöva omförhandlas. Konsekvenserna kommer att variera mellan olika varukategorier och dessutom bero på vilka tullnivåer Storbritannien väljer att tillämpa.
Rättsläget är oklart när det gäller Storbritanniens WTO-åtaganden i samband med att landet lämnar EU. Först när Storbritanniens status i WTO klarats ut kan landet formellt sluta avtal med andra länder om tullunion eller frihandelsavtal
Åtgärder för att mildra negativa effekter
Eftersom ingen lösning har kunnat identifieras som innebär att varuflödet flyter lika smidigt som idag handlar det om att minimera och mildra de negativa effekterna av Storbritanniens utträde. Ur ett företagsperspektiv är det centralt att förkorta den period under vilken det är osäkert vad som kommer att gälla så långt det är möjligt. Detta är viktigt, inte minst med tanke på att det kan komma att råda osäkerhet under flera år.
Övergångslösning
Processen för Storbritanniens utträde ur EU kan komma att ta lång tid, rättsläget under perioden efter utträdet tills nya regler och avtal finns på plats är oklart och det kommer att råda stor osäkerhet om vad som kommer att gälla. Ett alternativ skulle kunna vara ett avtala om en övergångslösning som innebär att Storbritannien under en övergångsperiod fortsatt fullt ut tillämpar EU:s lagstiftning på varuområdet. Det skulle minska osäkerheten för näringslivet och ge dem tid att anpassa sig till en ny situation.
Stegvis förhandling
Ett sätt att minimera osäkerhetsperioden skulle kunna vara en stegvis förhandling om ett frihandelsavtal. Avtalet skulle inledningsvis kunna innehålla områden där det finns samsyn. Därefter kan man successivt bygga på med fler områden. Avtalet bör ha en översynsklausul.
Inkludera Storbritannien i EU:s säkerhetszon
För att minimera de administrativa kraven och kontrollerna bör Sverige verka för att Storbritanniens utträdesavtal innebär att Storbritannien, i likhet med Norge och Schweiz, även i fortsättningen ingår i EU:s säkerhetszon. Företagen slipper då lämna föranmälan vid handel mellan EU och Storbritannien.
Storbritannien har i tullsammanhang varit drivande för att få lagstiftningen om säkerhet och skydd på plats varför man kan anta att de även fortsättningsvis
kommer att ha ett intresse av en hög skyddsnivå nationellt. Därmed torde det inte utgöra någon risk att ha Storbritannien innanför säkerhetszonen.
Avtal om tullsamarbete
Oavsett vilken handelsteknisk lösning förhandlingarna med Storbritannien resulterar i bör Sverige verka för att EU skyndsamt tecknar ett avtal om tullsamarbete med Storbritannien. Man bör vidare komma överens om ömsesidigt erkännande av AEO, godkända ekonomiska aktörer, som medger förenklingar. Det är också nödvändigt att skapa smidiga lösningar för små och medelstora företag, som ofta inte har förutsättningar att bli AEO, och som kommer att drabbas extra hårt av återinförandet av tullformaliteter i handeln med Storbritannien.
Förutsättningarna för att kunna komma överens är sannolikt goda. Det faktum att EU relativt nyligen antog en helt ny tullagstiftning som tullmyndigheterna och företagen håller på att implementera, och som Storbritannien i huvudsak var nöjda med, borde kunna resultera i ett tullsamarbetsavtal som innebär att Storbritanniens tullagstiftning i hög grad överensstämmer med EU:s tullagstiftning.
Även om utträdet innebär krav på fullgörande av tullformaliteter är harmoniserade regelverk mellan EU och Storbritannien en förenkling för företagen. Ett nära samarbete för att hitta smidiga och effektiva lösningar och en kontinuerlig vidareutveckling av samarbetet är eftersträvansvärt. En möjlighet är att titta på lösningar liknande tullsamarbetsavtalet mellan EU och Norge, som exempelvis innebär att norsk export och svensk import kan göras på ett ställe.
Förenklade procedurer
EU bör sträva efter att ha så smidig hantering av ursprungsbevisning som möjligt, så att företagen lättare kan dra nytta av tullfrihet eller tullnedsättning vid ett frihandelsavtal.
Det finns förutsättningar för smidiga handelsprocedurer när det gäller varor som kan bli föremål för hälsoskyddsåtgärder, SPS-åtgärder, eftersom Storbritannien idag har ett EU-baserat SPS-regelverk. Ett annat exempel skulle kunna vara att reglera delar av SPS-frågorna bilateralt, utanför ett frihandelsavtal, såsom EU gjort med Nya Zeeland.
Beträffande tekniska handelshinder och regulativt samarbete borde Storbritanniens bakgrund som EU-medlem ge goda förutsättningar för ett frihandelsavtal som bygger på långtgående åtaganden vad gäller regelharmonisering. Det är önskvärt att Storbritannien, inom ramen för ett nytt frihandelsavtal, åtar sig att behålla en så stor del av det inre marknadsregelverket för varor som möjligt. En rad svåra frågor är förknippade med ett sådant avtalsåtagande, inklusive frågan om EU-domstolens jurisdiktion i dessa delar men Sveriges målsättning bör, enligt kollegiet, vara att Storbritannien ska fortsätta att tillämpa en så stor del av inremarknadsregelverket som möjligt även efter ett EU-utträde.
Storbritannien har goda förutsättningar att bli ett godkänt tredje land vad gäller kvalitetskontroll av frukt och grönt. Det skulle i så fall innebära att den fysiska kontrollen av frukterna och grönsakerna kan göras i Storbritannien och inte vid gränsen till EU.
EU är en flitig användare av skyddsåtgärder (antidumpning och antisubventionsåtgärder). Storbritannien har varit särskilt drivande under den globala stålkrisen för att få till stånd skyddsåtgärder. Det finns risk för att Storbritannien inför skyddsåtgärder mot EU och/eller mot enskilda medlemsstater. Kollegiet anser att den möjligheten bör avtalas bort inom ramen för ett frihandelsavtal.
Del I – Brexit och tjänstehandel
Brexit – Alternativ till framtida regelverk för handel med tjänster mellan EU och Storbritannien
Sammanfattning
Storbritannien är beroende av sin tjänsteexport och 2015 var tjänstehandelsöverskottet gentemot EU 21 miljarder pund. År 2013 hade dessutom 9 700 brittiska tjänsteföretag etablerat sig i EU.
Storbritannien är också en av Sveriges viktigaste tjänstehandelspartners. Under helåret 2016 exporterade Sverige tjänster till Storbritannien till ett värde av 51 miljarder kronor. Endast till Norge och USA exporterade Sverige tjänster till ett större värde. Under samma period importerade Sverige tjänster från Storbritannien till ett värde av 62 miljarder kronor. Inte från något annat land importerade Sverige tjänster till ett större värde. År 2015 fanns det drygt 1 000 brittiska företag i Sverige inom tjänstesektorn. I Storbritannien fanns det samtidigt cirka 300 svenska tjänsteföretag.
När det gäller hur denna tjänstehandel med Storbritannien kan regleras efter Brexit kan vi konstatera att även om det finns vissa grundläggande krav som måste uppfyllas för att en WTO-medlem ska tillåtas avvika från MGN- principen och ge fördelar endast till vissa länder finns det ingen regelbok som anger vad ett handelsavtal kan innehålla. För att vara WTO-förenligt ligger fokus i stället på att ett frihandelsavtal ska medföra en betydande sektorstäckning vilket i praktiken innebär att avtalet ska leda till eliminering av väsentligen all diskriminering mellan parterna. Så länge detta kriterium är uppfyllt är det möjligt att inom ramen för ett handelsavtal liberalisera handeln inom vissa tjänstesektorer mer än i andra. Det är därmed möjligt att avtala om att avskaffa all diskriminering inom samtliga tjänstesektorer samtidigt som man inom utvalda sektorer går längre och enas om gemensamma krav.
För vårt resonemang om möjliga handelstekniska lösningar har vi valt att utgå från handelsavtal som redan existerar. Vi har inte resonerat om vilket av dessa alternativ som är det mest troliga. Vi har inte heller resonerat om vilket alternativ som skulle vara att föredra.
Box 6803, 113 86 Stockholm
Besöksadress: Xxxxxxxxxxxxxx 00
Telefon: 00-000 00 00, fax: 00-00 00 00
E-post: xxxxxxxxxxxxxxxx@xxxxxxx.xx xxx.xxxxxxx.xx
Det enda vi vet i dagsläget är att om EU och Storbritannien inte kan enas om ett nytt bilateralt handelsavtal så kommer handeln med tjänster att regleras av det multilaterala GATS-avtalet. Om det däremot är möjligt att enas om ett nytt handelsavtal är det troligt att det kommer att innehålla delar hämtade från EU:s tidigare avtal med andra tredje länder.
I avsnitt 7 har vi beskrivit fyra olika regleringsalternativ och bedömt vilka effekter respektive alternativ kan komma att få. De alternativ vi tittat på utgörs av GATS-avtalet, CETA som motsvarar det som EU slutit med Kanada, DCFTA som motsvarar det som EU slutit med Ukraina samt EES-avtalet som reglerar handel mellan EU och EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein.
För att få en bild av hur de olika alternativen förhåller sig till vad som gäller i dag utgår analysen från den inre marknadens centrala byggstenar. I den nedanstående bilden ges en översikt över vilka av dessa byggstenar som ingår i de olika alternativen.
Att en byggsten saknas innebär inte med automatik att handeln med tjänster hindras. EU kommer att fortsätta att handla tjänster med Storbritannien även om handeln regleras genom GATS-avtalet. Däremot ökar förutsägbarheten för företagen ju fler byggstenar som ingår. Eller annorlunda uttryckt, ju färre byggstenar desto större är risken för nationella regleringar och krav som försvårar, fördyrar eller omöjliggör handel med vissa tjänster eller för vissa leveranssätt.
Till skillnad mot vad som gäller på varuområdet saknas det för många tjänstesektorer gemensamma regler inom EU och i stället för ett gemensamt regelverk möter företagen 28 olika. Detta faktum medför att det finns begränsningar i hur ett framtida avtal med Storbritannien kan utformas. För att dessa icke-harmoniserade sektorer ska kunna omfattas av ett avtal är det nödvändigt att antingen inkludera fördragets regler om fri rörlighet samt EU- domstolens praxis, eller att använda sig av tjänstedirektivet som ju konsoliderar fördraget och praxis.
Effekterna av Brexit kommer att slå olika beroende på hur en tjänstesektor är reglerad. Inom de sektorer där EU antagit gemensamma regler kommer eventuella hinder för handeln uppkomma stegvis och först om Storbritanniens
och EU:s regelverk börjar divergera. Inom sektorer där handeln regleras genom fördragets regler och ömsesidigt erkännande kan hindren för handeln däremot uppkomma direkt när Storbritannien inte längre är ett medlemsland. Det senare gäller även inom de harmoniserade områden där principen om ömsesidigt erkännande byggts in i sekundärrättsakten.1
1 Så är till exempel fallet inom den finansiella sektorn.
Innehåll
1.1 Kommerskollegiums uppdrag 6
2 Personrörlighetens betydelse för tjänstehandeln och rätten till fri etablering 8
3 Tjänstehandelns betydelse för varuhandeln 9
4 Tjänstehandel, etableringar och utstationering 9
4.1.1 Storbritanniens tjänstehandel 11
4.1.2 Sveriges tjänstehandel 13
4.1.3 Sveriges tjänstehandel med Storbritannien 15
5 EU:s reglering av tjänster och personrörlighet 23
5.1 Fri rörlighet för tjänster och fri etablering 24
5.2 Fri rörlighet för arbetstagare 27
6 WTO:s reglering av tjänster och personrörlighet 29
6.1.1 Transparens och mest gynnad nation 30
6.3 Sektorsspecifika regler 31
6.6 Konkurrensrätt/statsstöd 32
7 Alternativa regleringar av tjänstehandeln 34
7.1.2 WTO-förenlighet och sektorsavtal 35
7.2.1 Bedömning av effekter 40
7.3 Comprehensive Economic Trade Agreement (CETA) 42
7.3.2 Bedömning av effekter 45
7.4 Deep and Comprehensive Economic Free Trade Agreement (DCFTA) 47
7.4.2 Bedömning av effekter 49
7.5.2 Bedömning av effekter 52
8 Konsekvenser för tjänstehandeln 53
8.1 Tjänstehandelns förutsättningar 53
8.2 Effekter på tjänstehandeln 54
9.1 Brittiska företag i utlandet år 2013 58
9.2 Utländska företag i Storbritannien år 2013 59
9.3 Svenska företag i Storbritannien år 2014 uppdelat på bransch/avdelning 60
9.4 Brittiska företag i Sverige år 2015 uppdelat på bransch 61
9.5 De största etableringsländerna för svenska företag i utlandet inom tjänstesektorn år 2014 62
9.6 De största ägarlängderna för utländska företag i Sverige inom tjänstesektorn år 2015 62
1 Bakgrund
Kommerskollegium ansvarar för frågor som rör utrikeshandel, EU:s inre marknad och EU:s handelspolitik. Kommerskollegium ska verka för frihandel och fri rörlighet på EU:s inre marknad. Inom området EU:s inre marknad ska myndigheten särskilt arbeta för en väl fungerande inre marknad som kännetecknas av fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital och som bidrar till tillväxt och konkurrenskraft.
EU:s inre marknad skapades som ett omfattande juridiskt och politiskt projekt för att förbättra och stärka den europeiska ekonomin. Det har stor betydelse för olika aktörer att EU fungerar som en enda gemensam hemmamarknad. Företag kan expandera sin verksamhet utan att ta hänsyn till nationsgränser och konsumenter får ett större utbud. Arbetstagare och arbetsgivare får bättre matchningsmöjligheter på en gemensam arbetsmarknad. Tillträde till EU:s inre marknad innebär att medlemsländer ingår i rättsgemenskapen för den inre marknaden.
Hittills har den inre marknaden utvecklats kontinuerligt, fler länder har anslutit sig, nya gemensamma regler har förhandlats och nationella hinder för handeln har successivt tagits bort. Den ekonomiska forskningen visar att där den inre marknaden och den fria rörligheten har genomförts väl, har positiva effekter uppstått.2 Resultatet i den brittiska folkomröstningen om fortsatt medlemskap i EU och de kommande förhandlingarna om ett nytt handelsregelverk riskerar att vända denna utveckling. Den inre marknadens integritet och ekonomiska värde står på spel.
Sett utifrån vårt uppdrag kan det tyckas att vi bör förespråka att EU vid förhandlingarna med Storbritannien ska försöka bevara så stora delar av den inre marknaden som möjligt. Det är ingen tvekan om att detta skulle vara mest fördelaktigt för den bilaterala handeln mellan EU och Storbritannien. På längre sikt kan dock ett sådant handlade leda till negativa effekter för handeln inom EU. En alltför tillmötesgående linje gentemot Storbritannien riskerar att leda till att vissa av de kvarvarande medlemmarna kräver att få liknande lättnader och undantag från delar av inremarknadsregelverket. En sådan utveckling skulle innebära en fragmentering av den inre marknaden som redan i dag står inför utmaningar i och med det efterlevnadsunderskottet som skapar problem för företag och medborgare och hindrar den inre marknaden från att nå sin fulla potential.3
I denna utredning finns exempel på hur handeln med tjänster mellan EU och Storbritannien rent tekniskt skulle kunna regleras efter Brexit. Vi har dock
2 Se sammanställning i kollegiets litteraturstudie Economic Effects of the European Single Market – Review of the empirical literature, Kommerskollegium 2015.
3 In Quest of Compliance – Promoting effective enforcement of the EU Single Market, Kommerskollegium 2016:7.
avstått från att resonera om vilket av dessa alternativ som Storbritannien kan tänkas acceptera utifrån den debatt som föregick folkomröstningen och de uttalanden som gjorts av den brittiska regeringen efter det. Vi har inte heller analyserat vilka av alternativen som EU bör erbjuda Storbritannien.
I syfte att förbereda den svenska strategin inför förhandlingarna om ett nytt regelverk för tjänstehandeln mellan EU och Storbritannien har regeringen gett Kommerskollegium i uppdrag att ”lämna alternativ till hur tjänstehandel kan regleras i ett framtida avtal. Kollegiet ska identifiera möjliga handelstekniska modeller som kan komma i fråga. Kollegiet ska i sin analys av modellerna bedöma vilka regleringstekniska beståndsdelar som är lämpliga och vilka effekter dessa kan få på tjänstehandeln samt i övrigt analysera för- och nackdelar med de identifierade modellerna. I sin analys ska kollegiet särskilt beakta att personrörlighet ofta är en förutsättning för att tjänsteleverantörer ska kunna verka gränsöverskridande”4.
EU:s inre marknad anses vara världens mest ambitiösa frihandels- och integrationsprojekt och täcker de så kallade fyra friheterna, varor, tjänster, kapital och personer. På EU:s gemensamma marknad ska det vara lika lätt att göra affärer som på en hemmamarknad tack vare principen om icke- diskriminering, harmoniserade regler och ömsesidigt erkännande men den inre marknaden gör det också möjligt för EU-medborgare att resa till och stanna i ett annat EU-land för att arbeta, studera, söka jobb, starta egen verksamhet eller leva där som pensionär. Dessa friheter är på många sätt kopplade till varandra och påverkar i större eller mindre omfattning varandra.
Uppdraget är begränsat till att endast avse analys av handelstekniska modeller för den framtida tjänstehandeln mellan EU och Storbritannien. Det framgår av uppdraget att vi i analysen ska ta hänsyn till att den fria rörligheten för tjänster är beroende av personrörligheten för att fungera.
Vi kommer därför att identifiera vilka typer av personrörlighet som är av störst betydelse för att tjänsteleverantörer ska kunna verka gränsöverskridande. När vi diskuterar möjliga sätt att reglera tjänstehandeln mellan EU och Storbritannien kommer endast dessa delar av den fria rörligheten för personer att beröras.
Även om det är troligt att de framtida handelsrelationerna mellan EU och Storbritannien kommer att regleras i ett avtal som innefattar såväl varor, tjänster personer som kapital kommer vi alltså, enligt uppdraget, endast att analysera regleringsalternativ för tjänstehandeln.
4 Uppdrag att analysera och lämna alternativ till framtida regelverk för handel med tjänster och tull- och handelsprocedurer mellan EU och Storbritannien, Dnr.
UD2016/16737/HI
Utredningen innehåller tre huvudsakliga delar.
• Avsnitt 5 innehåller statistik över Storbritanniens tjänstehandel med de övriga EU-länderna och specifikt med Sverige, företagsetableringar och utstationering av arbetstagare.
• Avsnitt 6 och 7 beskriver översiktligt hur tjänstehandel regleras inom den inre marknaden respektive genom WTO:s GATS-avtal.
• Avsnitt 8 innehåller fyra exempel på hur tjänstehandeln mellan EU och Storbritannien kan komma att regleras efter Brexit.
2 Personrörlighetens betydelse för tjänstehandeln och rätten till fri etablering
Personrörligheten är av stor betydelse för alla handelstransaktioner, särskilt när världens ekonomi blivit alltmer integrerad och produktion mer specialiserad.
Kommerskollegium har analyserat sambandet mellan internationell personrörlighet, främst arbetskraftsinvandring, och utrikeshandel. Analysen visar att det finns ett positivt samband mellan personrörlighet, främst arbetskraftsinvandring, och utrikeshandel.5
Det framgår av uppdraget att personrörlighet ofta är en förutsättning för tjänstehandeln. Det är dock inte alla delar av personrörligheten som är direkt kopplad till den fria rörligheten för tjänster. Fri rörlighet för pensionärer, studenter, arbetssökande och familjemedlemmar kan visserligen medföra att egenföretagare6 i större omfattning väljer att etablera sig i ett annat land än om han eller hon inte hade kunnat ta med sig sin familj men rörligheten för dessa personkategorier är inte en förutsättning för att företag ska kunna etablera sig i andra länder eller handla med tjänster över gränserna. På samma sätt kan möjligheten att anställa personal från andra länder vid huvudkontoret leda till ökad handel med dessa länder men det är vanligtvis inte en förutsättning för att kunna sälja tjänster.7
Tjänstehandel kan antingen ske gränsöverskridande, genom att kunden konsumerar tjänsten i ursprungslandet, genom att företaget etablerar sig permanent i mottagarlandet eller genom att ett företag tillfälligt utför tjänster på plats i ett annat land. Se mer om olika s.k. leveranssätt i avsnitt 7.1.3. Vid tillfälligt tillhandhållande av tjänster kan företag utstationera sin egen personal till mottagarlandet för att utföra tjänsten och för detta leveranssätt är därför personrörlighet ofta en förutsättning. Även tjänster som levereras genom att ett företag etablerar sig i ett annat land påverkas i viss mån av möjligheten att förflytta personal. För detta leveranssätt finns det dock en tydlig skillnad mellan egenföretagare och företag med anställd personal. För en egenföretagare är det i
5 How Cross-Border Movement of Persons Facilitates Trade -The Case of Swedish Exports, Kommerskollegium 2015
6 Med egenföretagare avses här företag utan anställda.
7 Making Trade Happen - Business Perspectives on Cross-Border Movement of Persons
Kommerskollegium 2013
normalfallet ointressant att etablera sig i ett annat land om han eller hon inte också har rätt flytta till det andra landet. Ett företag med anställda kan däremot starta en filial eller ett dotterbolag i mottagarlandet och anställa lokal personal.
3 Tjänstehandelns betydelse för varuhandeln
Xxx tjänstehandeln regleras påverkar inte bara tjänstesektorn utan också tillverkningsindustrin. Sveriges och EU:s tillverkningsindustri är allt mer beroende av tjänster, vilket också kallas för tjänstefieringen av tillverkningsindustrin. Exempelvis exporterade Sveriges tillverkningsindustri 25 procent av den totala tjänsteexporten i Sverige år 2015.8 Villkoren för tjänstehandel har alltså direkt inverkan på tillverkningsindustrins möjlighet att exportera.
Villkoren för tjänstehandel påverkar också tillverkningsindustrin mer indirekt. Studier visar att importerade insatstjänster och etableringar inom tjänstesektorn påverkar produktivitet och export inom tillverkningsindustrin positivt.
Forskning indikerar även att handelshinder inom tjänstesektorn har en negativ effekt på produktivitet och export inom tillverkningsindustrin. Villkoren för tjänstehandeln påverkar därmed konkurrenskraften i industrin även ur ett bredare perspektiv.9
4 Tjänstehandel, etableringar och utstationering
I detta avsnitt ges en överblick över omfattningen på dagens handel med tjänster mellan Storbritannien och EU respektive Sverige. Tillsammans med avsnitten om etableringar samt utstationering av arbetstagare ger detta en bild av vilka flöden som kan komma att påverkas när Storbritannien lämnar EU.
Den statistik som finns att tillgå för Sveriges och andra länders tjänstehandel är inte lika detaljerad som den statistik som förs över varuhandeln. Som mest delas tjänstehandeln in i 33 olika tjänsteslag (12 övergripande slag och 21 underkategorier till vissa av dessa), medan det finns fler än 23 000 olika varukoder i den kombinerade nomenklaturen (KN8-nivå). Statistiken över tjänstehandeln är dessutom inte lika exakt, då den sammanställs via enkäter till företag (som fyller i värdet på de tjänster de handlat under tidsperioden) och diverse utdrag ur olika register med statistik (t.ex. från banker). Utifrån dessa källor använder man sedan olika beräkningsmodeller för att uppskatta den totala tjänstehandeln.
Således får man generellt nöja sig med att utläsa länders handel uppdelat på handelspartner eller tjänsteslag. De metoder som används för att sammanställa
8 SCB (2015) Sveriges Ekonomi (Statistiskt perspektiv Nummer 3). Stockholm, Sweden: Statistics Sweden.
9 The Servicification of EU Manufacturing - Building Competitiveness in the Internal Market, Kommerskollegium 2016
statistiken är inte utformade för att ge en exakt bild av den bilaterala handeln med en viss tjänst. I vissa fall är det dock möjligt att studera tjänstehandeln uppdelat på de 12 övergripande tjänsteslagen med vissa handelspartners (dvs. i vissa fall är det statistiska underlaget tillräckligt bra för att ge en någorlunda korrekt bild av den bilaterala tjänstehandeln). För att kunna göra detta i denna utredning har vi baserat avsnittet om Storbritanniens tjänstehandel med EU (avsnitt 4.1.1) på uppgifter från det brittiska statistikorganet Office for National Statistics och avsnittet om Sveriges tjänstehandel (avsnitt 4.1.3) på uppgifter från Statistiska Centralbyrån (SCB).10 I och med att statistiken kommer från olika källor finns det risk att vissa definitioner (t.ex. av vad som ingår i ett visst tjänsteslag) samt insamlingsmetoder skiljer sig åt. Detta innebär att jämförelser av siffrorna från de olika källorna endast bör göras med stor försiktighet.
I de tre följande avsnitten framträder att de följande sex tjänsteslagen är de viktigaste för Sveriges och Storbritanniens tjänstehandel.
Övriga affärstjänster
Som namnet antyder består detta tjänsteslag av ett stort antal tjänster. Bland annat ingår forsknings- och utvecklingstjänster, affärs- och konsulttjänster, marknadsföringstjänster samt arkitekt-, tekniska och vetenskapliga tjänster. Dessutom är tjänster som inte omfattas av andra tjänsteslag en underkategori till detta tjänsteslag (t.ex. icke-specificerade tjänster inom koncerner).
Finansiella tjänster
De tjänster som ingår i detta tjänsteslag tillhandahålls av företag inom finansbranschen, t.ex. banker, aktiemäklare, försäkringsföretag, fondförvaltare med mera. Handeln inom detta tjänsteslag delas dels upp i finansiella tjänster som exporteras eller importeras mot en avgift (ett pris), dels i finansiella tjänster som exporteras eller importeras mot en lägre inlåningsränta eller högre utlåningsränta. Inom detta tjänsteslag finns det stor risk för skillnader i hur statistiken sammanställs av olika länders statistikorgan.
Nyttjande av immateriella rättigheter
Detta tjänsteslag består av avgifter för användning av immateriella rättigheter (t.ex. patent, varumärken, upphovsrätter, handelshemligheter och franchising, men inte avgifter för användning av programvara och audiovisuellt/konstnärligt material) samt avgifter för licenser för att sprida immateriella rättigheter som ingår i producerade original eller prototyper (till exempel upphovsrätter till böcker eller programvara). I termer av Sveriges export innebär detta att ett utlandsregistrerat företag använder en immateriell rättighet som ägs av ett svenskt företag, mot en avgift. Köp och försäljning av immateriella rättigheter ingår inte.
10 Det statistiska underlaget är tillräckligt bra för Sveriges tjänstehandel med Storbritannien, Finland, Danmark, Tyskland, Frankrike, Nederländerna, Norge och USA samt exporten till Schweiz och importen från Irland.
Tele-, data- och informationstjänster
Teletjänster är tjänster för överföring av ljud, bilder och annan information genom olika nät och med olika teknologier. Datatjänster består bland annat av konsulttjänster för hårdvara, mjukvara och datasystem, programmeringstjänster, databehandling och datordrift samt användande av immateriella rättigheter som rör programvara, dvs. användarlicenser för dataprogram (som ju inte ingår i Nyttjande av immateriella rättigheter ovan). Informationstjänster består bland annat av tillhandahållande av nyheter, fotografier och artiklar samt databasutveckling och datalagring.
Transporttjänster
Detta tjänsteslag består av gods- och passagerartransporter på väg, räls, vatten eller i luften samt stödtjänster vid transport, såsom speditionstjänster och godshanteringstjänster.
Resor
Xxxxxx med detta tjänsteslag innefattar den konsumtion som sker av utländska besökare i det land de besöker (bland annat hotellnätter och restaurangbesök). Sveriges import utgörs således av de varor och tjänster som svenskar köper i utlandet, och vice versa för exporten. Avgörande är huruvida det konto- eller kreditkort som används för konsumtionen är kopplat till en svensk bank, och att mottagarkontot är kopplat till en utländsk bank (personen behöver alltså inte vara svensk medborgare för att räknas som svensk i detta sammanhang). Även e-handel och gränshandel räknas in här, men SCB rensar siffrorna så att endast e-handel av tjänster inkluderas (e-handel av varor förs då till statistiken över varuhandeln). Däremot ingår inte själva resan till eller från landet, den faller in under transporttjänster.
4.1.1 Storbritanniens tjänstehandel11
Inget annat EU-land hade ett till närmelsevis lika stort tjänstehandelsöverskott som Storbritannien under 2015 (inget annat EU-land hade heller ett lika stort varuhandelsunderskott som Storbritannien).12 Storbritanniens totala export utgjordes till 44 procent av tjänster och av den totala importen utgjorde tjänster 25 procent. För landets handel med övriga EU-länder utgjordes exporten till 40 procent av tjänster och importen till 23 procent av tjänster.
Storbritanniens tjänstehandelsöverskott gentemot EU uppgick till knappt 21 miljarder pund (ca 270 miljarder kronor). Totalt, dvs. i sin handel med hela världen, uppgick britternas tjänstehandelsöverskott till knappt 88 miljarder pund (ca 1,1 biljoner kronor). Detta stod i bjärt kontrast mot Storbritanniens varuhandel, där landet hade ett markant handelsunderskott – gentemot EU
11 Samtliga siffror i detta avsnitt är, om inget annat anges, hämtade ur Office for National Statistics, The Pink Book 2016, Chapter 9: xxxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxx/0xxxxx aphicalbreakdownofthecurrentaccountthepinkbook2016.
12 Eurostat, Current and Capital Accounts, 2015.
uppgick underskottet till knappt 90 miljarder pund (ca 1,1 biljoner kronor) och totalt till 126 miljarder pund (ca 1,6 biljoner kronor).
Av Storbritanniens tjänsteexport gick knappt 40 procent till EU och knappt 50 procent av tjänsteimporten kom därifrån.13 Tyskland, Frankrike och Nederländerna är de främsta importörerna av brittiska tjänster (även icke-EU- länderna USA och Schweiz var viktiga marknader), tätt följda av Irland och Italien. Frankrike och Spanien (samt USA) var de främsta exportörerna av tjänster till Storbritannien, följda av Tyskland.
I Tabell 1 nedan presenteras Storbritanniens tjänstehandel med övriga EU- länder samt med resten av världen, uppdelat på nio tjänsteslag.14
Tabell 1. Storbritanniens tjänstehandel intra-EU samt extra-EU, i miljarder kronor och andel per tjänsteslag av total tjänstehandel per flöde, helåret 2015
Export | Import | |||||||
Tjänsteslag | Intra-EU28 | Extra-EU28 | Intra-EU28 | Extra-EU28 | ||||
Transporttjänster | 143,0 | 12 % | 167,8 | 10 % | 157,0 | 18 % | 123,3 | 14 % |
Resor | 180,6 | 16 % | 203,2 | 12 % | 328,3 | 37 % | 205,8 | 23 % |
Byggtjänster | 9,7 | 1 % | 10,6 | 1 % | 11,2 | 1 % | 3,7 | 0 % |
Finansiella tjänster | 289,2 | 25 % | 365,5 | 21 % | 42,4 | 5 % | 69,7 | 8 % |
Nyttjande av immateriella rättigheter | 51,9 | 5 % | 96,2 | 5 % | 96,2 | 3 % | 76,8 | 9 % |
Tele-, data- och informationstjänster | 88,4 | 8 % | 116,5 | 7 % | 67,3 | 8 % | 52,0 | 6 % |
Övriga affärstjänster | 294,3 | 26 % | 615,2 | 35 % | 215,7 | 25 % | 305,5 | 34 % |
Personliga, kulturella tjänster | 7,9 | 1 % | 24,4 | 1 % | 4,5 | 1 % | 36,8 | 4 % |
Övriga offentliga varor och tjänster | 8,5 | 1 % | 25,3 | 1 % | 14,2 | 2 % | 19,6 | 2 % |
TOTALT TJÄNSTER | 1 146,6 | 100 % | 1 761,3 | 100 % | 876,6 | 100 % | 899,4 | 100 % |
Källa: Office for National Statistics, egna beräkningar. Växelkurs: 1 GBP = 12,8962 SEK.
Finansiella tjänster och övriga affärstjänster utgjorde drygt hälften av Storbritanniens export av tjänster, både till EU samt till resten av världen. Handeln med dessa tjänsteslag lämnade ett positivt nettobidrag till Storbritanniens BNP om drygt 72 miljarder pund (ca 930 miljarder kronor) år
13 Motsvarande siffror för Sverige 2015: 53 procent av tjänsteexporten till EU, 65 procent av tjänsteimporten från EU (Kommerskollegium, 2016, Sveriges utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – helåret 2015).
14 Statistik för Tillverkningstjänster, Underhåll- och reparationstjänster samt Försäkringar finns inte fullständigt tillgängliga och redovisas inte (därför är totalsumman större än det sammanlagda värdet av de olika tjänsteslagen i tabellen).
2015 – av detta bidrog handeln med övriga EU-länder med 25 miljarder pund (ca 322 miljarder kronor).
De främsta importörerna av övriga affärstjänster från Storbritannien var USA, Schweiz, Tyskland, Irland och Nederländerna, medan de främsta importörerna av finansiella tjänster var USA, Frankrike, Tyskland, Nederländerna och Japan. Storbritanniens export av dessa tjänster till EU ökade med 16 respektive 18 procent under 2015 jämfört med 2014 (motsvarande ökning till resten av världen var 16 respektive 4 procent, under samma period). Dessa tjänsteslag är mycket viktiga som så kallade insatstjänster för företag i alla sektorer i en ekonomi (se avsnitt 3 om tjänstefiering).
Även transporttjänster och resor var viktiga tjänsteslag för den brittiska tjänstehandeln, följt av tele-, data- och informationstjänster samt nyttjande av immateriella rättigheter. Just resor är det enda tjänsteslag där Storbritannien hade ett markant handelsunderskott gentemot EU.15 Spanien, Frankrike och Italien (samt USA) var de främsta ”exportörerna” av resor till Storbritannien.
Sammanfattningsvis var EU en viktig marknad för Storbritanniens tjänstehandel, men det bör noteras att Storbritannien stod sig starkt även på den globala tjänstehandelsmarknaden. Storbritannien var det land i EU (förutom Malta) med lägst andel intra-EU-handel med tjänster under 2015.16
4.1.2 Sveriges tjänstehandel17
För Sverige innebar 2016 ett tjänstehandelsunderskott gentemot EU (-26 miljarder kronor) men ett tjänstehandelsöverskott gentemot resten av världen (+119 miljarder kronor). Överskottet i Sveriges tjänstebalans uppgick därmed till 93 miljarder kronor under fjolåret. För helåret 2015 uppgick Sveriges tjänsteunderskott gentemot EU till 17 miljarder kronor och tjänsteöverskottet gentemot resten av världen till 110 miljarder kronor (ett totalt tjänsteöverskott om 93 miljarder kronor).
Storbritannien är en av Sveriges viktigaste tjänstehandelspartners. Under 2016 exporterade Sverige tjänster till Storbritannien till ett värde av 51,5 miljarder kronor. Endast till Norge och USA exporterade Sverige tjänster till ett större värde (90,5 respektive 57,2 miljarder kronor). Under samma period importerade Sverige tjänster från Storbritannien till ett värde av 61,6 miljarder kronor. Inte från något annat land importerade Sverige tjänster till ett större värde. I den följande tabellen presenteras Sveriges export respektive import av tjänster för helåret 2016 med Storbritannien, intra-EU (exkl. Storbritannien), extra-EU samt totalt.
15 Det innebär att brittiska resenärers konsumtion i andra EU-länder är högre än EU- resenärers konsumtion i Storbritannien.
16 Eurostat, xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxx- explained/index.php/File:Distribution_of_intra-EU_and_extra- EU_trade_(exports_plus_imports)_in_services,_2015_(%25)_YB16.png.
17 Samtliga siffor i detta avsnitt är, om inget annat anges, inhämtade från Statistiska Centralbyrån (SCB).
Tabell 2. Sveriges tjänstehandel med Storbritannien, EU samt extra-EU, i miljoner kronor och andel per tjänsteslag av total tjänstehandel per flöde, helåret 2016
Sveriges tjänsteexport | ||||||||
Tjänsteslag | Storbritannien | Intra-EU28 exkl. Storbritannien | Extra-EU28 | Totalt | ||||
Transporttjänster | 8 098 | 16 % | 47 178 | 18 % | 35 692 | 12 % | 90 968 | 15 % |
Resor | 7 925 | 15 % | 45 506 | 17 % | 53 663 | 18 % | 107 094 | 17 % |
Byggtjänster | 92 | <1 % | 5 573 | 2 % | 3 708 | 1 % | 9 373 | 2 % |
Finansiella tjänster | 2 015 | 4 % | 19 795 | 7 % | 18 101 | 6 % | 39 911 | 6 % |
Nyttjande av immateriella rättigheter | 7 342 | 14 % | 25 547 | 10 % | 29 424 | 10 % | 62 313 | 10 % |
Tele-, data- och informationstjänster | 6 489 | 13 % | 38 299 | 14 % | 75 669 | 25 % | 120 457 | 20 % |
Övriga affärstjänster | 17 512 | 34 % | 75 170 | 28 % | 74 031 | 25 % | 166 713 | 27 % |
Personliga, kulturella tjänster | 632 | 1 % | 1 922 | <1 % | 1 216 | <1 % | 3 770 | <1 % |
Övriga offentliga varor och tjänster | 144 | <1 % | 902 | <1 % | 2 130 | <1 % | 3 176 | <1 % |
TOTALT TJÄNSTER | 51 470 | 100 % | 264 931 | 100 % | 298 388 | 100 % | 614 789 | 100 % |
Sveriges tjänsteimport | ||||||||
Tjänsteslag | Storbritannien | Intra-EU28 exkl. Storbritannien | Extra-EU28 | Totalt | ||||
Transporttjänster | 4 766 | 8 % | 59 597 | 21 % | 24 476 | 14 % | 88 839 | 17 % |
Resor | 18 276 | 30 % | 72 654 | 26 % | 29 995 | 17 % | 120 925 | 23 % |
Byggtjänster | 212 | <1 % | 11 298 | 4 % | 1 946 | 1 % | 13 456 | 3 % |
Finansiella tjänster | 1 582 | 3 % | 8 413 | 3 % | 6 290 | 4 % | 16 285 | 3 % |
Nyttjande av immateriella rättigheter | 9 905 | 16 % | 8 307 | 3 % | 8 353 | 5 % | 26 565 | 5 % |
Tele-, data- och informationstjänster | 8 448 | 14 % | 28 533 | 10 % | 19 964 | 11 % | 56 945 | 11 % |
Övriga affärstjänster | 17 019 | 28 % | 79 760 | 28 % | 83 375 | 47 % | 180 154 | 35 % |
Personliga, kulturella tjänster | 662 | 1 % | 2 254 | <1 % | 1 081 | <1 % | 3 997 | <1 % |
Övriga offentliga varor och tjänster | 64 | <1 % | 395 | <1 % | 1 495 | <1 % | 1 954 | <1 % |
TOTALT TJÄNSTER | 61 608 | 100 % | 280 853 | 100 % | 179 066 | 100 % | 521 527 | 100 % |
Källa: SCB, egna beräkningar.
Sveriges tjänstehandel utgjordes till drygt 90 procent av de fem tjänsteslagen transporttjänster, resor, nyttjande av immateriella rättigheter, tele-, data- och informationstjänster samt övriga affärstjänster. Den inbördes fördelningen intra- EU och extra-EU skiljde sig dock åt för vissa av tjänsteslagen, särskilt exporten av tele-, data- och informationstjänster samt transporttjänster.
Nyttjande av immateriella rättigheter är det enda tjänsteslag där både exporten och importen till och från Storbritannien (14 respektive 16 procent) är markant skild från handeln med EU (10 respektive 3 procent) och resten av världen.
Övriga affärstjänster utgjorde en större andel av Sveriges export till Storbritannien än till övriga EU-länder, medan tele-, data- och informationstjänster utgjorde en större, och transporttjänster en mindre, andel av importen från Storbritannien än från övriga EU.
4.1.3 Sveriges tjänstehandel med Storbritannien18
Tjänstehandeln mellan Sverige och Storbritannien har stadigt ökat från 2012 och framåt. Särskilt under 2015 ökade Sveriges export, med 46 procent jämfört med året innan, vilket främst härrörde ur en ökad export av immateriella rättigheter. För importen skedde den största ökningen under 2014, då den växte med 37 procent jämfört med året innan, vilket främst härrörde ur en ökad import av resor. Exporten sjönk dock med 13 procent under 2016 jämfört med året innan (främst på grund av minskad export av immateriella rättigheter men även tele-, data- och informationstjänster), medan importen ökade med 3 procent (främst en ökad import av övriga affärstjänster).
Sveriges tjänstebalans har varit negativ gentemot Storbritannien med i genomsnitt 5,7 miljarder kronor under de senaste fem åren. De senaste åren har tjänstebalansen dock varit volatil – för 2014 var Sveriges underskott 12,3 miljarder kronor, medan det under 2015 minskade till 724 miljoner kronor, för att sedan öka till 10,1 miljarder kronor under 2016.
70
60
50
40
30
20
10
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
EXPORT IMPORT
MILJARDER SEK
Figur 1. Sveriges tjänstehandel med Storbritannien, 2007-2016, miljarder kronor
Källa: SCB, egna beräkningar.
18 Samtliga siffor i detta avsnitt är, om inget annat anges, inhämtade från SCB.
Den resterande delen av detta avsnitt går igenom de fem tjänsteslag som har varit viktigast för tjänstehandeln mellan Sverige och Storbritannien från och med 2011 och framåt. Tillsammans utgjorde dessa tjänsteslag 92 procent av tjänsteexporten till Storbritannien och 96 procent av tjänsteimporten under 2016.
Figur 2. Sveriges tjänstehandel med Storbritannien, andel per tjänsteslag av total bilateral tjänstehandel mellan Sverige och Storbritannien, helåret 2016
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Övriga Transporttjänster Resor affärstjänster
Nyttjande av Tele-, data- och Övriga tjänsteslag immateriella informationtjänster
rättigheter
EXPORT IMPORT
Källa: SCB, egna beräkningar.
Övriga affärstjänster
Övriga affärstjänster är det tjänsteslag som utgjorde störst andel av Sveriges tjänsteexport till Storbritannien under 2016, och den näst största andelen av tjänsteimporten därifrån. Från och med 2011 har Sverige konsekvent haft ett handelsunderskott gentemot Storbritannien inom detta tjänsteslag, men under 2016 bröts mönstret och handeln innebar istället ett svenskt handelsöverskott. Både exporten och importen har förvisso ökat de senaste åren, men ökningstakten har varit snabbare för exporten. För helåret 2016 innebar handeln ett överskott om 474 miljoner kronor.
Storbritannien var den främsta marknaden i EU för Sveriges export av övriga affärstjänster, följt av Finland, Tyskland och Danmark (Schweiz var dock den främsta exportmarknaden globalt). Även för Sveriges import var Storbritannien den främsta marknaden inom EU, följt av Tyskland (globalt var dock USA den främsta exportören till Sverige). Ur SCB:s statistik över Sveriges tjänstehandel som inte är landuppdelad framgår att de viktigaste affärstjänsterna för Sveriges export är Övriga tjänster (bland annat tjänstehandel inom koncerner som inte faller in under någon annan tjänstekategori), Forskning- och utvecklingstjänster samt Arkitekt-, tekniska och vetenskapliga tjänster. Även för Sveriges import är Öxxxxx xjänster och FoU-tjänster viktiga, tillsammans med affärs- och konsulttjänster (framför allt Management och PR-tjänster).
Transporttjänster
Transporttjänster är det enda av de betydande tjänsteslagen där Sverige konsekvent haft ett handelsöverskott gentemot Storbritannien under de senaste
fem åren. Under 2015 ökade Sveriges export med 48 procent jämfört med året innan, men sjönk med 9 procent under 2016. Även importen sjönk med 9 procent, men från en lägre nivå än exporten. För helåret 2016 innebar handeln ett överskott om 3,4 miljarder kronor.
Storbritannien var Sveriges tredje största exportmarknad inom EU för transporttjänster, efter Finland och Tyskland (Norge den främsta importören globalt). För Sveriges import var Storbritannien den femte främsta marknaden inom EU, efter Tyskland, Danmark, Finland och Nederländerna (samt Norge). För Sveriges totala export av transporttjänster utgjorde väg-, flyg- och sjötransporter ca en tredjedel vardera, medan vägtransporter utgjorde 41 procent av Sveriges totala import och flyg- och sjötransporter en fjärdedel vardera.
Resor
Sverige har konsekvent haft ett handelsunderskott gentemot Storbritannien avseende resor under den senaste femårsperioden. En markant ökning av importen skedde under 2014 (+171 procent) och den har sedermera legat kvar på den nivån.19 Sveriges export har dock varit stadigt växande under de senaste åren (+16 procent under fjolåret). För helåret 2016 innebar handeln ett underskott om 10,2 miljarder kronor, vilket innebär att det framför allt är handeln med resor som driver Sveriges tjänsteunderskott gentemot Storbritannien.
För Sveriges export var Storbritannien den näst främsta marknaden inom EU för detta tjänsteslag, efter Danmark (Norge är dock den i särklass viktigaste marknaden för Sveriges export av resor20). För Sveriges import var Storbritannien den viktigaste marknaden inom EU följt av Danmark och Frankrike, men det kan i sammanhanget vara värt att påpeka att de stora ”reseexportörerna” Spanien och Italien inte är med i den statistik kollegiet har fått tillgång till för denna utredning (se fotnot 10).
Nyttjande av immateriella rättigheter
Nyttjande av immateriella rättigheter är ett tjänsteslag där importen från Storbritannien varit stadigt växande under de senaste fem åren. Sveriges export har däremot varit mer stabil, med en långsammare ökningstakt från 2011 fram till 2014. Däremot mer än fördubblades Sveriges export av tjänsteslaget under 2015. Det var exporten av detta tjänsteslag som främst bidrog till att Sveriges totala tjänstehandelsunderskott gentemot Storbritannien minskade till mindre än en miljard kronor under 2015, men det bör förstås som en engångsföreteelse.
19 Förändringen för importen år 2014 är av sådan art att det sannolikt rör sig om någon form av skifte som inte kan förklaras av ökat resande till Storbritannien. En förklaring skulle kunna vara att företag som kopplar sina företagskort till konton i svenska banker har lagt om sina transaktionsflöden så att mer pengar går från svenskt konto till brittiskt konto, vilket skulle generera en ökning av Sveriges import av resor från Storbritannien. 20 Exporten av resor till Norge genererade ett överskott om 36 miljarder kronor under 2016, vilket gör det till det enskilda handelsflöde som främst driver Sveriges totala tjänstehandelsöverskott.
Under 2016 återgick exporten till sin ”normala” nivå och handeln innebar ett underskott om 2,6 miljarder kronor.
För Sveriges export av detta tjänsteslag var Storbritannien den näst främsta marknaden inom EU, efter Frankrike och följt av Tyskland (USA är dock den främsta importören globalt). För Sveriges import var dock Storbritannien den i särklass främsta marknaden både inom och EU och globalt. Handeln med detta tjänsteslag är dock mycket volatil och kan variera kraftigt från år till år.21
Tele-, data- och informationstjänster
Tele-, data- och informationstjänster är ett tjänsteslag där båda länderna exporterat ett relativt stort värde sinsemellan – i alla fall fram till 2016. Från 2012 till 2015 ökade både exporten och importen för varje år men under de 2016 sjönk Sveriges export med 29 procent jämfört med 2015. Importen fortsatte dock att öka, men endast med 3 procent vilket är en klart lägre tillväxttakt än tidigare år. För helåret 2016 innebar handeln ett underskott om 1,9 miljarder kronor.
Storbritannien var den näst viktigaste marknaden inom EU för Sveriges export, efter Tyskland och följt av Finland (USA var dock den i särklass främsta marknaden globalt). För Sveriges import av dessa tjänster var Storbritannien den viktigaste marknaden både inom EU men också globalt. Ur den icke- landuppdelade statistiken framgår att handeln med detta tjänsteslag främst utgjordes av datatjänster. Under 2016 utgjordes 86 procent av Sveriges totala export av detta tjänsteslag, och 71 procent av importen, av datatjänster.
Tjänstehandel kan som redan nämnts också ske genom etableringar av utländska företag inom tjänstesektorn.22 För att beskriva denna del av tjänstehandeln kommer vi nedan presentera statisk över etableringar av utländska företag23.
Brittiska företag i EU
Storbritannien hade cirka 26 500 bolag i utlandet (exklusive företag inom offentlig förvaltning och försvar samt jordbruk)24 år 2013. Av dessa företag var ungefär 45 procent etablerade i ett EU-land och 55 procent i ett land utanför EU.
21 Som exempel kan nämnas att Sveriges import från USA sjönk med 70 procent (-10,1 miljarder kronor) under 2016 jämfört med 2015, utöver att Sveriges export till Storbritannien ökade med 130 procent (8,7 miljarder kronor) under 2015 jämfört med 2014.
22 Tjänstesektorn definieras som SNI (35-99) och NACE rev 2 (35-99).
23 Ett utländskt företag definieras enligt Tillväxtanalys (2016) och Eurostat (2012) som ett företag som kontrolleras av en utländsk ägare. Kontroll över ett företag definieras generellt som att ha kontroll över mer än hälften av röstandelen.
24 Offentlig förvaltning och försvar; obligatorisk socialförsäkring innebär NACE rev 2 avdelning O. Jordbruk innebär NACE rev 2 avdelning A.
Av de brittiska företag som etablerat sig inom EU tillhörde 82 procent, eller
9 700 företag, tjänstesektorn. De tre viktigaste branscherna för brittiska företag inom EU, sett till antalet företag år 2013, var finans- och försäkringsverksamhet, verksamhet inom juridik, ekonomi och vetenskap samt handel. Branschen finans- och försäkringsverksamhet hade den största omsättningen och flest antal anställda i utlandet.25
Tabell 3. Brittiska företag i utlandet: antal företag, anställda och omsättning, 2013
Anxxx xxxxxxx | Xxxxx xnställda26 (tusental) | Omsättning27 (miljarder EUR) | ||
Tjänster | EU28 | 9 707 | 1 098 | 256 |
Extra- EU28 | 9 840 | 2 937 | 480 | |
(ej offentlig | ||||
förvaltning och | ||||
försvar) | ||||
Totalt | 19 547 | 4 035 | 736 | |
Samtliga | EU28 | 11 846 | 1 491 | 398 |
branscher | ||||
Extra-EU28 | 14 680 | 4 349 | 945 | |
(ej offentlig | ||||
förvaltning och | ||||
försvar samt | ||||
Totalt | 26 526 | 5 840 | 1344 | |
jordbruk) | ||||
Källa: Eurostat, Inward FATS
EU-företag i Storbritannien
Totalt fanns det cirka 21 500 utländska företag i Storbritannien (exklusive offentlig verksamhet och jordbruk)28 år 2013. Av de utländska företagen i Storbritannien utgjorde företagen från EU-länder 40 procent.
Av de EU-företag som etablerat sig i Storbritannien tillhörde 81 procent, eller drygt 7 000, tjänstesektorn. De viktigaste branscherna för utländska tjänsteföretag från EU i Storbritannien var handel, verksamhet inom juridik, ekonomi och vetenskap samt information och kommunikationsverksamhet.29
25 Se tabell 9.1 i bilagan.
26 Antal anställda inom byggverksamhet och el, gas, värme och kyla är inte tillgänglig på branschnivå och ingår därför inte i totalen för tjänstesektorn.
27 Omsättningen för företag inom byggverksamhet och el, gas, värme och kyla är inte tillgänglig på branschnivå och ingår därför inte i totalen för tjänstesektorn.
28 Offentlig verksamhet innefattar: Offentlig förvaltning och försvar; obligatorisk socialförsäkring; Utbildning, Vård och omsorg: social tjänster och Kultur, nöje och fritid (NACE rev 2 avdelning O, P, Q och R). Jordbruk innebär NACE rev 2 avdelning A.
29 Se tabell 9.2 i bilagan.
Tabell 4. Utländska företag i Storbritannien: antal företag och omsättning år 2013
Antal företag | Omsättning30 (miljarder EUR) | ||
Tjänster (ej offentlig verksamhet) | EU28 | 7103 | 477 |
Extra-EU28 | 10586 | 635 | |
Totalt | 17 689 | 1112 | |
Samtliga branscher (ej offentlig verksamhet och jordbruk) | EU28 | 8728 | 591 |
Extra-EU28 | 12 789 | 890 | |
Totalt | 21 517 | 1481 | |
Källa: Eurostat, Inward FATS
Svenska företag i Storbritannien
År 2014 fanns det ungefär 450 svenska företag i Storbritannien med sammanlagt 71 000 anställda och en omsättning på 166 miljarder kronor. Storbritannien var det femte viktigaste landet sett till antalet svenska företag i utlandet år 2014.31 Av alla svenska företag i utlandet så var 15 procent etablerade i Storbritannien och av alla svenska företag i EU så befann sig 23 procent i Storbritannien.
Av de svenska företagen i Storbritannien verkade 68 procent inom tjänstesektorn och 49 procent av de anställda arbetade i företag inom tjänstesektorn. Detta innebär att det år 2014 fanns cirka 300 svenska företag inom tjänstesektorn i Storbritannien som anställde totalt 35 000 personer och omsatte 56 miljarder kronor. Inom tjänstesektorn utgör Storbritannien det fjärde viktigaste landet sett till antalet svenska företag i utlandet.32
Antalet svenska företag i Storbritannien totalt och inom tjänstesektorn har ökat mellan år 2010 år 2014. Även antalet anställda och omsättningen har ökat totalt och inom tjänstesektorn.
Informations- och kommunikationsverksamhet är den bransch där flest svenska företag är etablerade med 91 företag, 2 151 anställda och en omsättning på ungefär 10 miljarder. Branschen handel har flest antal anställda och störst omsättning med totalt 8 705 anställda och en omsättning på 18 miljarder33.
30 Omsättning för finans- och försäkringsverksamhet saknas och ingår därför inte i totalen för tjänster och samtliga branscher.
31 Utländska företag 2015. Tillväxtanalys, Statistik 2016:03
32 Se tabell 9.5 i bilagan.
33 Se tabell 9.3.
Tabell 5. Svenska företag i utlandet: antal koncerner, anställda och omsättning, år 2010 och 2014
Anxxx xxxxxxxxx | Xntal anställda (tusental) | Omsättning (miljarder SEK) | |||||
2010 | 2014 | 2010 | 2014 | 2010 | 2014 | ||
Tjänster | Storbritannien | 261 | 305 | 22 | 35 | 36 | 56 |
EU28 | 1 164 | 1 454 | 285 | 329 | 488 | 519 | |
Extra-EU28 | 1 075 | 1 333 | 228 | 316 | 311 | 366 | |
Totalt | 1 737 | 2 199 | 512 | 644 | 799 | 885 | |
Samtliga branscher | Storbritannien | 386 | 446 | 53 | 71 | 113 | 166 |
EU28 | 1 553 | 1 971 | 572 | 626 | 1 226 | 1 399 | |
Extra-EU28 | 1 419 | 1 873 | 560 | 738 | 1 129 | 1 435 | |
Totalt | 2 288 | 3 027 | 1 131 | 1 363 | 2 355 | 2 834 | |
Källa: Tillväxtanalys, Svenska företag i utlandet
Brittiska företag i Sverige
År 2015 fanns cirka 1 200 brittiska företag i Sverige med totalt 44 000 anställda. Storbritannien är det fjärde största ägarlandet i Sverige sett till antalet företag.34 De brittiska företagen utgör 9 procent av de utländska företagen i Sverige och 15 procent av de utländska företagen från andra EU-länder.
Av alla brittiska företag i Sverige så var 85 procent företag inom i tjänstesektorn och 63 procent av de anställda i brittiska företag jobbade inom tjänstesektorn.
Detta innebär sammanlagt drygt 1 000 brittiska företag i Sverige inom tjänstesektorn med cirka 28 000 anställda. Även inom tjänstesektorn utgör Storbritannien det fjärde viktigaste ägarlandet.35
Både antalet företag och antalet anställda i brittiska företag har minskat mellan år 2010 och 2015. Detta gäller både inom tjänstesektorn och totalt.
Den bransch inom tjänstesektorn där det fanns flest brittiska företag i Sverige år 2015 är verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik där det fanns 253 brittiska företag i Sverige som sammanlagt har 5 711 anställda. Näst flest företag fanns det inom branschen handel med 223 företag och 7 264 anställda. Den tredje största sektorn var finans- och försäkringsverksamhet där det fanns totalt 174 brittiska företag och 1 760 anställda.36
34 Utländska företag 2015, Tillväxtanalys, Statistik 2016:03
35 Se tabell 9.6 i bilagan.
36 Se tabell 9.4 i bilagan.
Tabell 6. Utländska företag i Sverige: antal företag och antal anställda, 2010 och 2015
Anxxx xxxxxxx | Xxxxx xnställda (tusental) | ||||
2010 | 2015 | 2010 | 2015 | ||
Tjänster | Storbritannien | 1 108 | 1 041 | 47 | 28 |
EU28 | 6 418 | 6 614 | 226 | 243 | |
Extra-EU28 | 4 228 | 4 793 | 120 | 163 | |
Totalt | 10 646 | 11 000 | 000 | 000 | |
Samtliga branscher | Storbritannien | 1 339 | 1 221 | 67 | 44 |
EU28 | 8 178 | 8 148 | 384 | 381 | |
Extra-EU28 | 5 449 | 5 838 | 206 | 257 | |
Totalt | 13 627 | 13 986 | 590 | 638 | |
Källa: Tillväxtanalys, utländska företag
Som framgått i avsnitt 2 är det möjligheten att tillfälligt utstationera personal för att leverera en tjänst som är den form av personrörlighet som är av störst vikt för tjänstehandeln.
Kommissionen sammanställer information om hur många s.k. A1-intyg som utfärdats i medlemsstaterna. Dessa intyg används för att visa för mottagarlandets myndigheter att den utstationerade arbetstagaren omfattas av socialförsäkringssystemet i sitt anställningsland. Sammanställningar utgör den enda tillgängliga statistiken över utstationeringar på den inre marknaden. Man ska dock vara medveten om att det finns en risk att denna statistik inte ger hela bilden då det förekommer att arbetstagare utstationeras utan att först begära ut ett A1-intyg. Detta uppvägs antagligen av att det även förekommer att ett A1- intyg begärs ut för en utstationering som av olika skäl inte genomförs37 Nedanstående redogörelse får därför ses som en indikation på hur flödena av utstationerade arbetstagare ser ut. Jämför man A1-statistiken med anmälningarna till Arbetsmiljöverkets register över utstationerade framgår det att det 2014 utfärdades 33 000 A1-intyg för utstationering till Sverige samtidigt som Arbetsmiljöverket mottog knappt 29 000 anmälningar.
37 Se An ad hoc statistical analysis on short term mobility – economic value of posting of workers - The impact of intra-EU cross-border services, with special attention to the construction sector, Frxxxxxx Xx Xxxxxxxxxx xnd Joxxx Xxxxxxx xamt Översyn av lex Xxxxx, SOU 2015:83, s. 187 ff.
År 2014 utfärdades totalt 1,4538 miljoner A1-intyg inom EU.39 Totalt utstationerades 23 500 arbetstagare från Storbritannien men tyvärr saknas uppgifter om till vilka länder dessa utstationeringar skedde. Vi kan däremot se vilka länder som utstationerade arbetstagare till Storbritannien. År 2014 tog Storbritannien emot drygt 50 000 utstationerade arbetstagare. En klar majoritet av dessa utstationerades från EU-15 länderna.
Figur 3. Utfärdade A1-intyg för utstationering till Storbritannien fördelade på utvalda avsändande medlemsländer, 2014
Övriga Sverige Slovenien Nederländerna
Belgien Italien Polen Spanien Tyskland
Frankrike
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
Källa: Europeiska kommissionen
För svensk del är utstationeringen till Storbritannien mycket blygsam då Försäkringskassan 2014 endast utfärdade drygt 100 A1-intyg där mottagarlandet var Storbritannien. Under samma år anmäldes 480 brittiska arbetstagare till Arbetsmiljöverkets register för utstationering. Flest utstationeringar från Storbritannien till Sverige gjordes inom specialiserad bygg- och anläggningsverksamhet samt dataprogrammering och datakonsultverksamhet där 93 respektive 89 utstationeringar anmäldes.40
5 EU:s reglering av tjänster och personrörlighet
I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning av hur handeln med tjänster och etableringar är reglerade inom den inre marknaden. I avsnittet lyfter vi fram den inre marknadens byggstenar och avsnittet fungerar därmed som en bakgrund till
38 Räknar man även in A1-intyg utfärdade för arbetstagare med anställning i mer än ett land samt vissa specialversioner av intygen är den egentliga siffran 1,92 miljoner utfärdade intyg. Den statistik som visar flödena av utstationerade arbetstagare mellan medlemsstaterna utgår dock från de intyg som utfärdas för tillfälligt arbete i ett specifikt land varför vi i det följande använder totalsiffran 1,45 miljoner.
39 Posting of workers - Report on A1 portable documents issued in 2014, Europeiska kommissionen
40 Statistik erhållen från Arbetsmiljöverkets svarstjänst.
avsnitt 8 där vi kan se vilka byggstenar respektive regleringsalternativ innehåller.
5.1 Fri rörlighet för tjänster och fri etablering
5.1.1 Fördraget
Etablering
Den fria etableringsrätten regleras i artikel 49 i EUF-fördraget. Denna artikel förbjuder inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att bosätta sig i en annan medlemsstats territorium. Artikeln innebär vidare en rätt för juridiska personer att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag.
Fri rörlighet för tjänster
Den fria rörligheten för tjänster följer av artikel 56 i EUF-fördraget. Enligt denna artikel är alla inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster över gränserna förbjudna.
Begreppet tjänst definieras i artikel 57 i EUF-fördraget som prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer. Artikelns tredje stycke förtydligar att den fria rörligheten för tjänster avser tillfälligt tillhandahållande av tjänster. Det saknas dock en fastställd gräns för när tillfälligt tillhandahållande övergår till en etablering. Enligt praxis från EU- domstolen är detta något som ska avgöras från fall till fall.
Undantagsmöjligheter från båda friheterna
Det finns enligt EUF-fördraget en möjlighet för värdlandet att göra undantag från friheten att tillhandahålla tjänster och den fria etableringsrätten med hänvisning till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Så länge medlemsländerna inte diskriminerar tjänsteleverantörer från andra medlemsländer får de själva bestämma vilken skyddsnivå som ska gälla även om det medför att handeln med tjänster eller etableringen försvåras eller hindras. Enligt principen om ömsesidigt erkännande, som följer av praxis från EU-domstolen, är de dock alltid tvungna att i stället för att tillämpa sina nationella krav erkänna likvärdiga krav i ursprungslandet. När kravnivåerna inte är likvärdiga i två länder kan mottagarlandet däremot kräva att tjänstetillhandahållaren anpassar sig till kraven i mottagarlandet.
5.1.2 Sekundärrätt
Inom vissa områden har medlemsländerna överlåtit all sin beslutanderätt till EU. Detta gäller till exempel handelspolitiken och konkurrensen på den inre marknaden. På andra områden delar EU och medlemsstaterna på kompetensen. Detta gäller till exempel för konsumentskydd och miljöskydd. Inom områden med delad kompetens har medlemsstaterna rätt att vidta nationella åtgärder så länge inte EU vidtagit någon åtgärd. På tjänsteområdet har EU antagit
gemensamma regler för vissa tjänstesektorer och ett horisontellt tjänstedirektiv med grundläggande krav. Tjänsteområdet är dock långt ifrån totalharmoniserat och på de områden där det saknas gemensamma regler gäller i stället olika nationella regler i varje medlemsstat.
Inom ramen för denna utredning har vi inte möjlighet att göra en total genomgång av alla sekundärrättsakter som harmoniserar vissa tjänstesektorer. Det finns dock anledning att lyfta fram vissa sektorer där en stor andel av regelmassan är gemensam för alla medlemsstater.
Tjänstedirektivet
Till skillnad från varuområdet saknas i många fall sekundärrätt som reglerar specifika tjänster. Den fria rörligheten har därför länge varit beroende av fördragets grundläggande krav och EU-domstolens praxis. År 2006 antogs dock ett horisontellt tjänstedirektiv41 som är tillämpligt för ett stort antal tjänstesektorer. I detta direktiv konsolideras delar av den praxis som utarbetats av EU-domstolen. Direktivet innebär inte att medlemsstaternas krav på tjänsteverksamhet harmoniseras, det är fortfarande principen om ömsesidigt erkännande som gäller, däremot fastställer direktivet vilka typer av krav som är förbjudna och vilka som måste kunna motiveras. Direktivet innehåller även administrativa krav som tvingar medlemsstaterna att samarbeta och underlätta för tjänsteutövarna genom att skapa nationella kontaktpunkter för tjänster. Alla tjänster omfattas dock inte av tjänstedirektivet då flera sektorer uttryckligen undantas från tillämpningsområdet. Bland de sektorer som undantas finns tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, arbetsrätten, finansiella tjänster, transporter, elektroniska kommunikationstjänster, hälso- och sjukvårdstjänster, audiovisuella tjänster och speltjänster.
För tjänster som inte omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde gäller andra sekundärrättsakter eller, i avsaknad av sådana, fördragets regler.
Finansiella tjänster
En rad åtgärder har vidtagits för att få den inre marknaden för finansiella tjänster att fungera. Gemensamt för flera av dessa åtgärder är att de gör det möjligt för företagen att etablera sig ett land inom EU och sedan via filialer eller på distans erbjuda sina tjänster i de övriga länderna utan att behöva ansöka om tillstånd eller stå under tillsyn i varje enskilt land, vanligtvis kallat passporting.42
Yrkeskvalifikationer
Inom EU saknas gemensamma regler för vilka yrken som ska regleras och det finns därför skillnader mellan medlemsstaterna när det kommer till vilka yrken som reglerats och vilka krav som ställs för att få tillträde till ett visst yrke.
41 Direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden
42 Se t.ex. direktiv 2002/92/EG om försäkringsförmedling, direktiv 2004/39/EG om marknader för finansiella instrument och direktiv 2007/64/EG om betaltjänster på den inre marknaden.
Genom direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer43 tvingas dock medlemsstaterna att tillåta att yrkesutövare från andra länder tillfälligt utför tjänster utan att behöva uppfylla mottagarlandets yrkesregleringar. När en yrkesutövare ansöker om att varaktigt utöva ett yrke i ett annat land ska mottagarlandet låta honom eller henne tillgodoräkna utbildningar och yrkeserfarenhet som erhållits i andra medlemsstater.
Transporter
Den gemensamma transportpolitiken har ett eget avsnitt i fördraget och en rad åtgärder har vidtagits för att skapa en gemensam marknad för transporter.
Regelverket spänner över alla transportslag och innebär bland annat att transportföretag har rätt att frakta varor och passagerare över gränserna, ömsesidigt erkännande av flyglicenser och rätt till cabotage för såväl väg som sjötransporter.44
Elektroniska kommunikationsnät
År 2002 antogs ett antal rättsakter rörande nät och tjänster för elektronisk kommunikation, liksom anknytande resurser och tjänster, genom vilka man inrättade ett regelverk för att underlätta tillträdet till dessa verksamheter inom den inre marknaden, särskilt genom att de flesta individuella tillståndsförfaranden avskaffades.45
Dataöverföring
Vid dataöverföringar skiljer EU-lagstiftaren på persondata och icke-personlig data. Överföringar av persondata regleras på den inre marknaden46 genom dataskyddsdirektivet. Direktivet kommer dock att ersättas av en förordning47 den 25 maj 2018.
Inom EU råder fri rörlighet för persondata men ett grundläggande förbud att föra persondata utanför den inre marknaden.48 Kommissionen har dock möjlighet att bedöma att vissa länder har en skyddsnivå i paritet med EU:s regler. Till länder som klarar en sådan s.k. adekvansbedömning finns det möjlighet att föra över persondata. I USA kan företagen genom vissa åtaganden
43 Direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer
44 Läs mer: xxxx://xxx- xxx.xxxxxx.xx/xxxxxxx/xxxxxxx/xxxxxxxxx.xxxx?xxxx_xxxxxxxxXXX_0_XXXXX%0X00& locale=en
45 Se t.ex. direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster och direktiv 2002/20/EG
om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster
46 EU+EES
47 Förordning 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter
48 Företagen är då beroende av medgivande från datasubjekten, kommissionens standardklausuler eller bindande företagsinterna regler (BCR)
under det s.k. privacy shield garantera att överföringen i sig håller adekvat skyddsnivå och därmed är laglig.49
För icke-personlig data finns ett antal rättsakter50 som påverkar överföringar men det finns inte en generell princip om fri rörlighet i sekundärrätten.51 I praktiken kan det dock ofta bli svårt att göra en precis gränsdragning mellan vilka data som är personliga respektive icke-personliga.
5.2 Fri rörlighet för arbetstagare
Inom EU har arbetstagare fri rörlighet och alla EU-medborgare har rätt att ta anställning och arbeta i en annan medlemsstat.52 EU-medborgare har även rätt att resa och uppehålla sig i ett annat land.53 För att få stanna mer än tre månader krävs att arbetstagaren kan visa att han eller hon antingen söker arbete och har en reell chans att få ett, arbetar som anställd i en större utsträckning än helt marginell eller driver ett eget företag i ett medlemsland. Då har arbetstagaren rätt till samma behandling som landets egna medborgare. Efter fem års arbete får arbetstagare permanent uppehållsrätt. Om en EU-medborgare har uppehållsrätt som arbetstagare så har också deras familjemedlemmar, oavsett nationalitet, uppehållsrätt.
För att säkerställa arbetstagarnas sociala trygghet har man inom EU även fastställt att arbetstagare ska omfattas av socialförsäkringssystemet i det land där de arbetar.54
Ett medlemskap i EU innebär att ett land inom vissa områden överlåtit sin beslutanderätt till EU:s institutioner. Ett medlemsland som röstar mot ett förslag till ny lagstiftning i ministerrådet är trots det skyldigt att följa rättsakten om den antas. Detta innebär också att om nationell lagstiftning strider mot EU-rätten så har EU-rätten företräde. Vissa delar av EU-rätten har dessutom direkt effekt vilket innebär att enskilda kan åberopa rättigheter som följer av EU-rätten direkt gentemot en nationell myndighet eller i en nationell domstol. Nationella domstolar som utgör sista instans är skyldiga att begära att EU-domstolen fastställer hur EU-rätten ska tolkas när rättsläget är oklart.
På samma sätt som medlemsstaterna och deras nationella domstolar är tvungna att ge EU-rätten företräde är de skyldiga att tolka de gemensamma reglerna i enlighet med EU-domstolens praxis.
49 Mekanismen benämndes tidigare safe harbour, denna underkändes dock av domstolen C-362/14 Schrems. Det är i dagsläget oklart hur nya åtgärder på säkerhetsområdet påverkar tillämpningen av Privacy Shield
50 Exempelvis Databasdirektivet 96/9/EG eller ePrivacy-direktivet 2002/58/EG 51 Fri rörlighet för data skulle i så fall uppnås i den mån en begränsning av dataöverföringar inverkar negativt på någon av de befintliga fyra friheterna.
52 Artikel 45 FEUF
53 Artikel 21 FEUF
54 Socialförsäkringsförordningen 883/2004 samt tillämpningsförordning 987/2009
Om EU-kommissionen anser att ett land inte följer de gemensamma reglerna kan den inleda ett överträdelseärende som i förlängningen kan leda till att medlemslandet fälls för fördragsbrott. Ett land som inte införlivat ett direktiv i tid eller som inte rättat sig efter ha blivit fällt i EU-domstolen kan bli skyldigt att betala böter.
Inom EU finns ett gemensamt konkurrensrättsligt regelverk vars syfte är att bidra till en väl fungerande inre marknad. Ett exempel på när konkurrensreglerna kan ha en sådan funktion är att de kan användas för att ingripa mot företag som genom avtal förbjuder distributörer eller återförsäljare i en medlemsstat att exportera företagets produkter till en annan medlemsstat.
EU:s konkurrensregler består i huvudsak av tre delar: i) ett förbud mot konkurrensbegränsande avtal, ii) ett förbud mot missbruk av dominerande ställning samt iii) bestämmelser om prövning av företagskoncentrationer.
Enligt artikel 101 FEUF är alla samarbeten och avtal mellan företag förbjudna om de har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den inre marknaden. Artikel 102 FEUF förbjuder företag som har en dominerade ställning på den inre marknaden eller en väsentlig del av denna från att missbruka sin ställning.
Företagskoncentrationer prövas enligt bestämmelserna i koncentrationsförordningen55. En företagskoncentration kan stoppas av kommissionen om den påtagligt skulle hämma den effektiva konkurrensen inom den inre marknaden eller en väsentlig del av den, särskilt om det skulle innebära att en dominerande ställning skapas eller förstärks.
Förbuden i artiklarna 101 och 102 FEUF är bara tillämpliga på avtal och ageranden som påverkar handeln mellan medlemsstater. För att koncentrationsförordningen ska bli tillämplig krävs att företagens omsättning överstiger vissa tröskelvärden. Reglerna kan även tillämpas på företag som inte har sitt säte inom EU men där agerandet får effekter på den inre marknaden. För avtal och ageranden som inte påverkar handeln mellan medlemsstater, samt för företagskoncentrationer där företagens omsättning ligger under tröskelvärdena, gäller nationell konkurrensrätt.
Xxxx som medlemsstater ger till företag riskerar att snedvrida konkurrensen genom att ge vissa företag fördelar framför andra. Artikel 107 FEUF förbjuder därför medlemsstaterna att ge stöd som kan snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Förbudet är bara tillämpligt på stöd som kan påverka handeln mellan medlemsstater.
55 Rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer.
Medlemsstaterna måste informera kommissionen om planerade stödåtgärder innan de beviljar dem. Om kommissionen anser att stödet strider mot statsstödsreglerna kan kommissionen kräva att stödåtgärden stoppas och att stöd som redan har beviljats betalas tillbaka.
Offentlig upphandling omfattar stora delar av den offentliga sektorn och omsätter ca 14 procent av EU:s BNP.56 Reglerna för offentlig upphandling är gemensamma för hela EU57, i syfte att skapa konkurrens och lika villkor för företag på den europeiska upphandlingsmarknaden. Det finns därför bestämmelser som reglerar upphandlingsförfarandet, t ex hur krav får ställas på de produkter och tjänster som ska inköpas och på de företag som ska utföra de offentliga kontrakten.
De EU-rättsliga principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande är grunden i upphandlingslagstiftningen. Det betyder bl.a. att EU-medlemsstaternas upphandlingsmarknader är öppna för alla EU:s företag och att alla företag ska kunna delta i en offentlig upphandling i en annan medlemsstat på samma villkor som inhemska företag. Företag i alla EU-medlemsstater ska också få kännedom om kommande offentliga affärsmöjligheter i de andra medlemsstaterna och vilka villkor som gäller. Det finns därför bestämmelser i upphandlingslagstiftningen om att upphandlingar ska annonseras i en EU- gemensam databas58 och att alla krav och villkor som uppställs i upphandlingen ska framgå av annonsen.
6 WTO:s reglering av tjänster och personrörlighet
Som vi kommer att se i avsnitt 7.2 kommer tjänstehandeln att regleras genom GATS-avtalet om EU och Storbritannien inte kan komma överens om ett frihandelsavtal. Om man ser regleringsalternativen som en trappa så utgörs det nedersta trappsteget av GATS-alternativet och det översta av ett fortsatt medlemskap i EU. Vi har därför valt att ge en översiktlig beskrivning även av GATS-avtalets bestämmelser.
Det allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS, General Agreement on Trade in Services) är det avtal som reglerar tjänster på multilateral nivå. Avtalet är en del av WTO-avtalen och är tillämpligt för alla åtgärder som direkt eller indirekt påverkar handeln med tjänster. Eftersom upphandling inte täcks av GATS är även det plurilaterala Government Procurement Agreement (GPA) relevant i detta sammanhang.
56 xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx_xx
57 Se bland annat direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling, direktiv 2014/25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt direktiv 2014/23/EU om tilldelning av koncessioner.
58 xxxx://xxx.xxxxxx.xx/XXX/xxxx/xxxxxxXxxxxxxx.xx
GATS-avtalet kan delas upp i tre delar, allmänna regler, särskilda åtaganden och sektorsspecifika regler. De allmänna reglerna kan i sin tur grupperas i tre grupper: i) transparens och mest gynnade nation, ii) inhemska regleringar och erkännande och iii) undantagsregler.
6.1.1 Transparens och mest gynnad nation
De två viktigaste allmänna reglerna är transparens (öppenhet) och mest gynnade nationsprincipen (MGN). Transparens medför krav på publicering av åtgärder som påverkar handeln och besvarande på frågor om vad olika åtgärder betyder. MGN-principen innebär att ett land måste likabehandla liknande tjänster och tjänsteleverantörer från olika länder. Vid tillträdet till GATS-avtalet kan ett land lista undantag från MGN-principen. Nya MGN-undantag kan introduceras om tre fjärdedelar av medlemmarna godkänner det.
6.1.2 Inhemska regleringar
Inhemska regleringar handlar om skrivningar som syftar till att liberaliseringar under GATS inte ska undermineras av onödig inhemsk byråkrati. Bl.a. ska åtgärder administreras objektivt och medlemmarna måste ha opartiska domstolar som ger möjlighet till översyn av administrativa beslut. Regler gällande standarder, licenser och kvalifikationer får inte heller försvaga gjorda åtaganden. XXXX säger inte något om vad regler ska innehålla men ställer krav på att reglerna ska vara så obyråkratiska som möjligt. Vidare uppmuntrar GATS medlemmarna att erkänna andra medlemmars utbildningar, licenser och kvalifikationer.
6.1.3 Undantagsregler
Slutligen har GATS undantagsregler vilka möjliggör för länder att frångå avtalets förpliktelser under vissa omständigheter. Undantagsreglerna anger att en medlem har rätt att införa åtgärder som bl.a. syftar till att skydda den allmänna moralen eller ordningen, skydda människors, djurs och växters liv eller hälsa samt skydda personlig information. Det är även möjligt att göra undantag i säkerhetssyfte.
Rätten att sälja sina tjänster eller etablera sig i ett annat land styrs av vilka x.x. xxxxxxxxx åtaganden som ett land har gjort. Dessa åtaganden är GATS mest centrala del och klargör vilken påverkan GATS har på ett visst land, i synnerhet då de anger hur öppet ett land är för internationell konkurrens. Utöver detta så gäller en del av de allmänna reglerna (beskrivna ovan) endast i tjänstesektorer där särskilda åtaganden har gjorts.
Särskilda åtaganden inkluderar två former av begränsningar för tjänstehandeln: marknadstillträde och nationell behandling. Marknadstillträde utgör sex
explicita former av kvantitativa restriktioner59, dvs. begränsningar i rätten för utländska företag att komma in på en marknad. Marknadstillträde gäller endast om ett land valt att binda sig till det (s.k. positiv listning). Ett land väljer själv om, och till vilken grad, de olika kvantitativa begränsningarna ska gälla.
Xxxxxxxxx behandling beskriver graden av diskriminering mellan utländska och inhemska tjänster och tjänsteleverantörer. Liksom marknadstillträde gäller nationell behandling endast i de fall och i den omfattning som ett land själv vill. Utan åtagande har ett land full rätt att diskriminera mellan utländska och inhemska leverantörer.
Åtaganden kan göras för fyra olika former av leveranssätt: 1) gränsöverskridande handel, där tjänsten levereras från ett medlemsland till ett annat (t.ex. sjötransport), 2) konsumtion utomlands, dvs. ett lands konsumenter åker till ett annat medlemsland för att konsumera tjänsten (t.ex. turism), 3) lokal etablering, där tjänsten levereras genom att leverantören etablerar sig i ett annat medlemsland (t.ex. etablering av dotterbolag), och 4) tillfällig personrörlighet vilket är tjänsteleverans genom att en fysisk person tillfälligt besöker ett annat medlemsland (t.ex. tillfälligt besök av expert). Se mer om leveranssätten i avsnitt 7.1.3.
Xxxxx XXXX-medlem har en s.k. bindningslista i vilken landet anger sektor för sektor, leveranssätt för leveranssätt vilka åtaganden det gör. I varje enskilt fall kan ett land välja att inte göra något åtagande alls, att göra fulla åtaganden (inte ha några marknadstillträdeshinder eller inte diskriminera) eller att delvis göra åtaganden (dvs. tillåta begränsat marknadstillträde).
Rätten till etablering under GATS styrs alltså av de åtaganden som ett land gör för leveranssätt 3. Notera dock att ett land kan vara mer liberalt i verkligheten än vad ett åtagande säger. Ett åtagande är endast en garanti om minimumnivå av öppenhet och säger att landet inte kommer att bli mer stängt än vad som följer av åtagandet.
Utöver de allmänna reglerna och särskilda åtaganden så innehåller även GATS några bilagor som i vissa sektorer sätter upp grundprinciper som medlemmarna måste följa. De två mest substantiella gäller finansiella tjänster och telekommunikationer.
Bilagan om finansiella tjänster klargör att ett antal centrala offentliga finansiella aktiviteter ligger utanför GATS. Bilagan gör även undantag för centrala skyddsåtgärder, t.ex. regler som syftar till att skydda investerare och kunder.
Dessutom finns en överenskommelse om finansiella tjänster där ett antal medlemmar har gjort bindningar som går utöver åtaganden om marknadstillträde och nationell behandling. Här ingår bland annat krav på att automatiskt godkänna nya former av finansiella tjänster och tillåta
59 Dvs. begränsningar gällande bland annat antal utländska företag, utländskt kapital eller antal anställda från ett annat land samt krav på viss bolagsform.
personrörlighet kopplad till leverans av finansiella tjänster. Detta gäller endast rätt till tillträde, inte rätt till arbetstillstånd eller liknande.
GATS innehåller även en bilaga om telekommunikationer vilken syftar till att säkerställa att utländska företag får tillträde till offentliga telekommunikationsnätverk på skäliga och icke-diskriminerande villkor. Även här finns ett tillägg, som många WTO-medlemmar skrivit under, som garanterar rätten till allomfattande tjänsteleverans och ställer krav på att en oberoende övervakande myndighet skapas.
GATS medför inte att arbetstagare har fri rörlighet. Särskilda åtaganden i leveranssätt 4 styr rätten till tillträde till marknaden. Åtaganden i leveranssätt 4 görs vanligen för fyra explicita former av tjänsteleverantörer60 och begränsas genom bestämda tidsramar och krav på kvalifikationer. Åtaganden har ingen påverkan på frågor som arbetstillstånd, visumkrav, fackliga rättigheter, arbetsmarknadsregler, minimumlöner osv. Däremot har ett antal länder i sina åtaganden garanterat att de inte kommer att ha arbetsmarknadsprövning, dvs. regler som kräver att företag måste bevisa att det inte finns någon inhemsk arbetstagare som kan utföra tjänsteleveransen.
WTO är inte ett överstatligt avtal och avtalet är inte direkt applicerbart i länder. Det har inte heller direkt effekt. Däremot har WTO, jämfört med andra internationella organisationer, ett väl fungerande tvistlösningssystem. WTO- medlemmarna kan använda tvistlösningssystemet för att förmå andra medlemmar att följa de gemensamt fastslagna reglerna. Vid en tvist tillsätts en panel, vilken anger huruvida en part brutit mot avtalet samt vad som behövs göras för att korrigera problemet. Om en part inte följer ett panelutslag har den drabbade parten rätt att vida motåtgärder, t.ex. höjda tullar gentemot den felande parten, eller erhålla kompensation (vilket aldrig kan vara finansiell kompensation utan istället, t.ex., nya åtaganden).
GATS innehåller tämligen svaga regler som syftar till att hindra monopol från att underminera åtaganden eller från att otillbörligen utnyttja sin dominerande position på marknaden. Det uppmanar också medlemmarna att utbyta information och erfarenheter för att minimera konkurrenssnedvridande beteenden. Avtalet innehåller inga explicita regler kring statsstöd eller subventioner men ett åtagande om att inte diskriminera i en sektor medför även att landet i fråga inte får ha diskriminerande subventioner. Dock har många länder skrivningar i deras bindningslistor som tillåter dem att hantera statsstöd/subventioner utan hänsyn till GATS-reglerna.
60 Flytt inom koncerner, affärsresenärer, kontraktsanställda (dvs. rätten att på tillfällig basis ta med egen personal för att utföra ett tjänstekontrakt) och egenföretagare.
Offentlig upphandling omfattas inte av bestämmelserna i GATS.61 Offentlig upphandling regleras istället i GPA (Government Procurement Agreement) som är ett plurilateralt avtal, och alltså endast gäller för de WTO-medlemmar som är parter i avtalet. I dagsläget har GPA 47 parter, däribland EU:s 28 medlemsstater. GPA avser att ömsesidigt öppna parternas upphandlingsmarknader. Avtalet består av två delar; avtalstexten som reglerar upphandlingsförfarandet och parternas åtaganden om marknadstillträde.
Jämfört med EU:s upphandlingsregler lämnar GPA ett relativt stort utrymme för ländernas nationella reglering. GPA innehåller regler som tar sikte på transparenta och icke-diskriminerande villkor för konkurrens i den upphandling som omfattas av avtalet, exempelvis tillämpliga förfaranden och tillgång till inhemska rättsmedel. Transparens och icke-diskriminering är grundläggande.
GPA föreskriver därför att upphandlingar som omfattas av avtalet ska annonseras, och att de krav och villkor som uppställs i en upphandling ska framgå av underlagen för upphandlingen. GPA innehåller också regler om icke- diskriminering, som främst tar sig uttryck i MGN-principen62 och nationell behandling63.
Parternas åtaganden om marknadstillträde finns i de olika bilagorna till avtalet. Där framgår således vilka myndigheter, varor och tjänster som omfattas av bestämmelserna i GPA, och om det finns några undantag från åtagandena. Av bilagorna framgår också vilka värden som en upphandling ska ha för att täckas av parternas åtaganden, s.k. tröskelvärden.
GATS har inga explicita regler kring dataöverföringar. Däremot anser många experter att ett åtagande i praktiken medför ett förbud mot hinder för dataöverföringar. Detta då en dataöverföringsrestriktion är en åtgärd som direkt eller indirekt påverkar handeln med tjänster. Denna tolkning är dock aldrig testad i WTO:s tvistlösningssystem och därmed inte allmänt accepterad. Vidare har länder möjlighet att hänvisa till GATS undantagsregler för att kringgå eventuella begränsande effekter av ett åtagande. Främst undantaget som ger medlemmarna rätt att skydda privat information flyttar stora delar av datalagstiftningar utom GATS räckhåll.
61 Artikel XIII:1 GATS. 62 Artikel IV:1 (b) GPA. 63 Artikel IV:1 (a) GPA.
7 Alternativa regleringar av tjänstehandeln
7.1.1 Val av alternativ
I praktiken finns ett stort antal alternativ för hur handeln skulle kunna regleras. För att begränsa antalet alternativ i analysdelen har vi valt att utgå från de olika varianter av handelsregleringar som existerar i dag. Dessa alternativ utgörs av GATS-avtalet som kommer att gälla om EU och Storbritannien inte sluter ett nytt avtal, CETA som motsvarar det som EU slutit med Kanada, DCFTA som motsvarar det som EU slutit med Ukraina samt EES-avtalet som reglerar handel mellan EU och EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein. Eftersom EU:s avtal med Turkiet inte reglerar handeln med tjänster har detta alternativ utelämnats från analysen.
Beskrivningen av de olika alternativen inleds med en tabell som syftar till att ge en snabb överblick av vad de olika alternativen innehåller. I den inledande sammanfattningen återfinns samma uppgifter i en samlad tabell som ger en tydligare bild av hur alternativen förhåller sig till varandra.
Som framgått i avsnitt 5 finns det för delar av tjänstesektorn inget gemensamt regelverk inom EU och medlemsstaterna har därför varsin uppsättning regler. För dessa sektorer skapas fri rörlighet genom fördragets regler om fri rörlighet och EU-domstolens praxis om ömsesidigt erkännande. Som framgått av avsnitt
5.1.1 innebär detta inte någon absolut rätt till fri rörlighet för tjänster. Så länge medlemsländerna inte diskriminerar tjänstetillhandahållare från andra länder får de under vissa förutsättningar uppställa krav som hindrar eller försvårar handeln.
Det faktum att det för vissa tjänstesektorer saknas gemensamma regler inom EU, medför också att det finns begränsningar i hur ett framtida avtal med Storbritannien kan utformas. För att dessa sektorer ska kunna omfattas av ett avtal är det nödvändigt att antingen inkludera fördragets regler om fri rörlighet samt EU-domstolens praxis eller att använda sig av tjänstedirektivet som ju konsoliderar fördraget och praxis.
Anledningen till detta är att det inom de områden som inte är harmoniserade är svårt att se hur handeln skulle regleras om avtalet inte kopierar EUF-fördragets regler om fri rörlighet och EU-domstolens praxis om ömsesidigt erkännande. Inom det icke harmoniserade sektorerna finns i dag 28 olika nationella regelverk som var för sig återspeglar den skyddsnivå som valts i respektive land. Ett avtal som saknar fördragets undantagsmöjligheter skulle medföra att handeln mellan EU och Storbritannien skulle vara helt fri samtidigt som hindren för tjänstehandeln inom EU skulle kvarstå. I de fall Storbritannien valt en lägre skyddsnivå än mottagarlandet skulle detta ge brittiska företag en konkurrensfördel jämfört med såväl inhemska företag som företag från andra EU-länder. Det är inte troligt att ett avtal med sådana effekter skulle accepteras.
Av detta skäl innebär alla nedanstående alternativ, som leder till fri rörlighet i tjänstesektorer som inte harmoniserats inom EU, att fördragets artiklar om fri rörlighet samt EU-domstolens praxis om ömsesidigt erkännande eller via hänvisning till tjänstedirektivet integrerats i avtalet.
7.1.2 WTO-förenlighet och sektorsavtal
GATS möjliggör för Storbritannien att sluta mer långtgående frihandelsavtal med olika länder eftersom GATS tillåter undantag från reglerna vid etablering av bilaterala och regionala avtal. Detta förutsätter dock att avtalen medför en substantiell liberalisering. GATS-avtalet, artikel V, talar här om att avtalen ska ha betydande sektorstäckning och leda till eliminering av väsentligen all diskriminering mellan partnerna. I realiteten varierar dock graden av liberalisering som länder gjort i olika bilaterala avtal.
En följd av artikel V är att det troligen inte är möjligt att ingå ett avtal som bara täcker en sektor. Däremot kan partnerna ingå ett frihandelsavtal som täcker de flesta tjänstesektorer och i det avtalet inkludera långtgående regler för en viss sektor.
När det gäller de regleringsalternativ som diskuteras nedan bedömer kollegiet att dessa är förenliga med WTO-regelverket eftersom de uppfyller kraven på betydande sektorstäckning och eliminering av diskriminering. Inget av de avtal som förslagen grundas på har ifrågasatts av andra WTO-medlemmar när det gäller deras uppfyllnad av kraven i artikel V GATS.
7.1.3 Leveranssätt
I GATS-avtalet och i vissa frihandelsavtal delar man upp tjänsterna i fyra leveranssätt för att fastställa vilka åtaganden ett land gör. Det vill säga, ett lands öppenhet avgörs dels av vilka tjänstesektorer som omfattas av särskilda åtaganden dels av vilka leveranssätt som omfattas av respektive åtagande. När man diskuterar EU och dess inre marknad är denna distinktion mellan hur tjänsterna levereras inte av samma betydelse då den inre marknaden medför att tjänster kan röra sig fritt över gränserna oavsett leveranssätt. I de följande regleringsalternativen rör vi oss från ett GATS-avtal till ett EES-liknande avtal och för att tydliggöra skillnaderna mellan dessa alternativ redogör vi nedan för hur dessa leveranssätt förhåller sig till den fria rörligheten på EU:s inre marknad.
Leveranssätt 1: Gränsöverskridande handel: när tjänsten levereras från ett lands territorium till ett annat (till exempel via telefon eller elektroniskt).
När ett land enligt GATS-avtalet eller ett frihandelsavtal gör ett fullt åtagande för leveranssätt 1 innebär detta att tjänster som tillhandahålls på detta sätt inte ska diskrimineras i förhållande till inhemska tjänster samt att inga kvantitativa hinder får finnas. Tjänstetillhandahållare från andra länder måste således, trots att ett åtagande gjorts, anpassa sina tjänster till de krav som gäller i
mottagarlandet och ha de tillstånd, auktorisationer och legitimationer som eventuellt krävs.
Till skillnad mot vad som gäller inom EU finns det sålunda inga gemensamma krav och ett åtagande innebär inte heller att mottagarlandet erkänner kraven som uppfylls i ursprungslandet som likvärdiga.
Leveranssätt 2: Konsumtion utomlands: när en person eller ett företag konsumerar en tjänst i ett annat land (till exempel turism eller reparation av fartyg).
Ett fullt åtagande inom detta leveranssätt innebär endast att ett land tillåter att enskilda och företag konsumerar tjänster i ett annat land.
Inte heller inom EU får förbud mot att konsumera tjänster i andra medlemsländer förekomma. Inom EU är det dock även förbjudet att vidta andra åtgärder om de kan få till följd att det blir mindre attraktivt att konsumera tjänster i andra länder.
Leveranssätt 3: Lokal etablering: när ett företag etablerar sig i ett annat land (genom till exempel dotterbolag).
För leveranssätt 3 innebär ett fullt åtagande att utländska företag har rätt att etablera sig på samma villkor som gäller för de inhemska företagen samt att inga kvantitativa begränsningar förekommer (t.ex. antal företag i en viss sektor). Observera att GATS-avtalet inte omfattar tillverkning64, jordbruk, fiske, gruvdrift eller energiproduktion. Inom ramen för GATS-avtalet är det därför inte möjligt att göra åtaganden om rätt till etablering i dessa sektorer. Det finns dock inget som hindrar att man inkluderar dessa sektorer i frihandelsavtal.
Rätten till fri etablering inom den inre marknaden gäller för alla typer av verksamheter inom alla sektorer.
Leveranssätt 4: Tillfällig personrörlighet: när en person tillfälligt besöker ett annat medlemsland för att där leverera en tjänst (till exempel konsultarbete).
Åtaganden i leveranssätt 4 görs vanligen för flytt inom koncerner, affärsresenärer, kontraktsanställda och egenföretagare och begränsas genom bestämda tidsramar och krav på kvalifikationer. Trots att ett åtagande gjorts kan mottagarlandet kräva att personerna som tillfälligt ska utföra tjänster först ansöker om ett arbetstillstånd.
Inom EU görs ingen åtskillnad mellan olika typer av personrörlighet och även om det finns en övre gräns för hur länge man tillfälligt65 kan utföra tjänster i ett annat land så innebär etableringsfriheten och rätten för enskilda att stadigvarande flytta till ett annat land att rätten att befinna sig i landet inte
64 Däremot räknas kontraktstillverkning som en tjänst och denna typ av tillverkning omfattas sålunda av GATS-avtalet.
65 Det finns ingen fastställd tidsgräns för hur länge ett tillfälligt tillhandahållande kan pågå då detta enligt praxis från EU-domstolen ska avgöras från fall till fall.
upphör när tidsgränsen nås.66 Nationella krav på yrkeskvalifikationer finns kvar men grundregeln är att det räcker att visa att man lagligen varit verksam i yrket i sitt hemland för att tillfälligt vara verksam inom yrket i annat land.
Storbritannien är medlem av GATS och efter Brexit kommer GATS-regelverket att styra Storbritanniens handelsrelationer med alla länder som de inte har bilaterala eller regionala handelsavtal med. För att beskriva omfattningen och effekterna utgår vi i det följande från de åtaganden67 som gjorts av Storbritannien och Sverige i samband med att GATS-avtalet trädde i kraft 1995.68
7.2.1 Omfattning
Fri rörlighet för tjänster och fri etablering
GATS innebär varken fri rörlighet för tjänster eller fri etablering. Det rättsligt garanterade tillträdet till marknaden bestäms utifrån omfattningen av ett lands åtaganden, vilket inte är detsamma som faktiskt tillträde enligt ett lands lagar.
66 När en person etablerat sig i ett annat land har dock mottagarlandet rätt att ställa högre krav. En läkare som tillfälligt utövar sitt yrke i ett annat land kan göra det med sin legitimation från hemlandet men när han eller hon etablerar sig kan mottagarlandet kräva att han eller hon har erhållit en legitimation från mottagarlandet.
67 Under GATS-förhandlingarna var Sverige ännu inte EU-medlem och upprättade därmed en egen bindningslista. Storbritannien var medlem av EU och upprättade en bindningslista tillsammans med övriga dåvarande medlemmar. I den bindningslistan finns åtaganden och restriktioner som delas av alla EU-medlemmar och sådana som är specifika för Storbritannien. Genom att kombinera de EU-gemensamma och Storbritanniens egna får vi fram Storbritanniens alla åtaganden. Notera att Sveriges egen bindningslista inkorporerades i en EU-gemensamma lista 2005.
68 Under de s.k. Dohaförhandlingarna så har WTO-medlemmarna kommit med erbjudanden om nya åtaganden. Dessa nya åtaganden är dock inte slutförhandlade och därför utgår vi ifrån åtagandena 1995. De är de rättsligt bindande åtagandena även om buden visar tydliga indikationer om möjliga ytterligare åtaganden.
Storbritanniens åtaganden omfattar tillträde till ungefär hälften marknaden genom leveranssätt 1. För leveranssätt 2 och 3 har Storbritannien öppnat ungefär 2/3 av landets sammanlagda tjänstemarknad.69 Detta är bland de högre värdena bland EU15.70 Bland sektorer som inte är täckta av åtaganden återfinns stora delar av FoU-sektorn, kurirtjänster, audivisuella tjänster samt stora delar av transportsektorerna.
Sveriges åtaganden i GATS är mindre långtgående än Storbritanniens vilket delvis beror på att Sverige inte gör några åtaganden alls för utbildnings- och hälsovårdstjänster (inte ens för de rent privata tjänstedelarna).71 Andra sektorer som Sverige inte har inkluderat är i mångt och mycket desamma som Storbritannien. Övriga EU-länder visar en stor variation men inget land har gjort åtagande för audivisuella tjänster eller för stora delar av transportsektorerna72
Fri rörlighet för arbetstagare
GATS innebär inte att arbetstagare har fri rörlighet. Tillträdet till marknaden bestäms utifrån omfattningen av ett lands åtaganden.
Storbritanniens åtaganden för tillfälligt tillträde omfattar flytt inom koncerner, affärsresenärer och kontraktsanställda. För dessa personkategorier garanterar Storbritannien att inga arbetsmarknadsprövningar73 ska göras. Åtagandena för flytt inom koncerner och affärsresenärer täcker samma sektorer som landets åtaganden i leveranssätt 3. Kontraktsanställda74 gäller endast 11 specifika sektorer75. Storbritanniens åtagandenivåer i GATS är bland de bästa bland EU- länderna.
69 GATS täcker runt 160 olika tjänstesektorer och länder kan i varje fall välja mellan att
a) inte inkludera en sektor, b) att öppna den helt (inte ha några hinder för marknadstillträde och icke-diskriminering) eller c) öppna delvis. Går man igenom landets åtaganden i leveranssätt 1 så finner man att landet ibland gjort full åtaganden, ibland partiella och ibland inga åtaganden.
70 Eschenbach och Hoekman, “Services Policies in Transition Economies: On the EU and WTO as Commitment Mechanisms”, World Bank Policy Research Working Paper 3951, June 2006
71 Sverige har även en rad regler gällande boenden i företagsstyrelser och liknande. Dessa lagar påverkar alla sektorer och får stor effekt om man ska räkna ut hur öppet Sverige är.
72 Audivisuella tjänster är en känslig sektor för alla EU-länder och är exkluderat från alla EU:s frihandelsavtal. Transport innehåller både känsliga sektorer men, utöver det, så förhandlades aldrig sjötransportsektorn klart under Uruguayrundan (där GATS skapades).
73 Med arbetsmarknadsprövning avses regler som kräver uttömmande av inhemsk kompetens innan företagen får rekrytera från andra länder.
74 Kontraktsanställda innebär rätten att ta med sig sin egen personal för att utföra ett kontrakt, t.ex. ta med egen byggpersonal om ett företag fått kontrakt att utföra ett bygge. 75 Juridiska tjänster, skatterådgivningstjänster, arkitekt- och ingenjörstjänster, reklamtjänster, management consulting och relaterade tjänster, teknisk testning och analys, relaterade vetenskapliga och tekniska tjänster, översättningstjänster och byggtjänster (endast platsundersökningar).
Sveriges åtaganden inkluderar också flytt inom koncerner och affärsresenärer på samma sätt som Storbritannien. Kontraktsanställda gäller 12 sektorer.76
Överstatlighet/tvistlösning
GATS medför ingen överstatlighet utan är ett mellanstatligt avtal där alla beslut tas med konsensus. Avtalet gäller endast stater. Parterna har full självbestämmanderätt och endast deras domstolar kan tolka nationella lagar och regler. XXXX har dock tvistlösningsorgan dit parterna kan vända sig om de anser att den andra parten inte fullgör sina förpliktelser. Om en part inte följer ett panelutslag har den drabbade parten rätt att vida kompensationsåtgärder.
Konkurrensrätt/statsstöd
GATS innehåller enbart vaga skrivningar kring konkurrensrätt vilka i princip bara bekräftar Storbritanniens och EU:s lagstiftning på området.
Gällande statsstöd så har Storbritannien undantag i sina åtaganden för subventioner. Det medför att Storbritannien har möjlighet att införa diskriminerande subventioner. Detsamma gäller för EU-medlemmarna gentemot företag från Storbritannien.
Offentlig upphandling
GATS omfattar inte offentlig upphandling, utan istället är det GPA som reglerar tillträde till ländernas upphandlingsmarknader. Genom sitt medlemskap i EU är den brittiska upphandlingslagstiftningen i dag anpassad efter EU:s regler på området, vilka i sin tur är i linje med bestämmelserna i GPA.
Vilka upphandlingar som genomförs av brittiska upphandlande myndigheter som i dag omfattas av GPA framgår av EU:s åtaganden om marknadstillträde i bilagorna till GPA, eftersom Storbritanniens åtaganden i GPA är en del av EU:s åtaganden. I regel gäller samma villkor och undantag för alla EU- medlemsstater, så inga särskilda undantag gäller i dagsläget för Storbritannien. För att vara GPA-medlem måste Storbritannien efter EU-utträdet ansöka om ett eget medlemskap, vilket kräver förhandlingar med samtliga GPA-parter (inklusive EU) gällande åtaganden om marknadstillträde.
Dataöverföring
GATS innehåller inga explicita regler kring dataöverföringar. Detta, tillsammans med GATS undantagsregler (se avsnitt 6.1.3), innebär att det generellt anses vara förenligt med GATS-avtalet att reglera dataöverföringar utifrån nationella önskemål. Under GATS kan alltså Storbritannien införa de dataöverföringsregler de önskar.
Dock påverkar avtalet den framtida relationen mellan EU och Storbritannien på två sätt: i) genom grundregeln om mest-gynnad-nation (MGN, ingen
76 Som Storbritannien men inte juridiska tjänster. Däremot gör Sverige åtaganden för datatjänster liksom resebyråer och turoperatörer.
diskriminering mellan olika tredje land) och ii) möjligheten att upprätta system om erkännanden under artikel VII. (Se mer om detta i avsnittet om effekter)
7.2.1 Bedömning av effekter
Fri rörlighet för tjänster och fri etablering
Att basera tjänstehandeln mellan EU och Storbritanniens på GATS-avtalets regler skulle ha stor påverkan på regleringen av handeln. Storbritannien blir ett tredje land och GATS regel om mest-gynnad-nation medför att EU inte får ha några lagar eller regler som ger fördelar till Storbritannien som EU inte ger till andra länder. Det vill säga samma regler ska gälla för företag från Storbritannien som för företag från Botswana och Indien. På samma sätt får Storbritannien inte ha några regler som ger EU-företag fördelar. Det innebär bland annat det inte längre är tillåtet att tillämpa principen om ömsesidigt erkännande om inte EU respektive Storbritannien är villiga77 att utvidga den till alla länder. Detta kan bli en kostsam omställning för många företag.
Artikel V i GATS ger länder möjlighet att förhandla frihandelsavtal mellan sig och därmed ge fördelar sinsemellan. Utan ett frihandelsavtal så finns även artikel VII GATS att tillgå. Denna artikel ger EU och Storbritannien möjligheten att upprätta olika former av erkännanden av tjänsteleverantörers utbildningar, krav, licenser och kvalifikationer. Dessa erkännanden måste vara kopplade till uppfyllande av standarder, kriterier för bemyndiganden, licensiering eller certifiering av tjänsteleverantörer.78 Erkännandena får dock inte vara dolda handelsrestriktioner eller användas för att diskriminera mellan länder när det gäller användande av standarder eller ge bemyndiganden. Utöver detta ska andra länder, som anser att de uppfyller kraven i erkännandena, ha rätt att få förhandla om samma behandling.79 Men oavsett dessa begränsningar så ger detta EU och Storbritannien en möjlighet att underlätta handeln mellan parterna. Steget från en inre marknad och fri etablering är dock fortfarande mycket långt då alla eventuella erkännanden medför byråkratiska procedurer och ingen automatisk rätt att komma in på marknader.
Fri rörlighet för arbetstagare
GATS medför en stor skillnad mot dagens inre marknad för arbetstagare. Avtalet täcker endast en begränsad form av tillfällig personrörligt och ger begränsade garantier. I de fall åtaganden gjorts av Storbritannien och de enskilda EU-länderna kan dessa vara villkorade med tidsgränser och krav på kvalifikationer. Även om ett åtagande medför att någon
77 Det får dock anses vara ytterst osannolikt att så skulle vara fallet.
78 Som t.ex. dagens avtal mellan EU och Schweiz om betalningsförmåga.
79 Erkännanden av olika slag är inget ovanligt verktyg länder emellan. Men trots krav på notifiering till övriga GATS-medlemmar finns få notifierade fall. De få fallen rör främst erkännande av utbildningar men även avtalet mellan EU och Schweiz om betalningsförmåga. En del länder har notifierat erkännanden som del av större frihandelsavtal och därmed undvikit kraven i artikel VII. Det är dock juridiskt oklart om artikel VII ändå gäller och dessa länder ändå skulle behöva följa kraven i artikel VII.
arbetsmarknadsprövning inte kommer att göras i en viss tjänstesektor så kvarstår i de flesta fall krav på arbetstillstånd för tredjelandsmedborgare. Tidsåtgången och kostanden för att erhålla ett arbetstillstånd skiljer sig åt mellan de olika länderna men det står klart att detta krav leder till ökad administration och att förutsägbarheten minskar.80
GATS innehåller inga regler om yrkeskvalifikationer även om artikel VII (se ovan) skapar möjligheter för parter att skapa och upprätthålla sådana erkännanden på bilateral basis. Det är därför möjligt att EU och Storbritannien skulle kunna behålla delar av existerande erkännandesystem. Erkännandena får dock inte vara dolda handelsrestriktioner eller användas för att diskriminera mellan länder när det gäller användande av standarder eller ge bemyndiganden. Utöver detta ska andra länder, som anser att de uppfyller kraven i erkännandena, ha rätt att få förhandla om samma behandling.
Överstatlighet/tvistlösning
Jämfört med dagens system är tvistlösningsmekanismen ett mycket begränsat verktyg då det är en process mellan stater. Ett företag som anser sig lida skada måste först övertyga sin regering, och därefter EU-kommissionen, att driva ett fall. Eventuellt panelutslag ger inte heller direkt hjälp till företag utan Storbritannien och EU-länderna åläggs att ändra de lagar som inte är förenliga med sina åtaganden.
Konkurrensrätt/statsstöd
GATS är tämligen svagt på dessa områden och det ger Storbritannien stora möjligheter att stödja inhemska företag.81
Offentlig upphandling
En GATS/GPA-lösning skulle innebära att företag i Storbritannien och EU får tillträde till upphandlingsmarknaderna hos de respektive parterna i den mån åtaganden om marknadstillträde har gjorts. För de upphandlingar som omfattas av åtagandena skulle grundläggande regler om icke-diskriminering, transparens och objektivitet i upphandlingsförfarandet gälla.
Dataöverföring
När Storbritannien inte längre är en del av den inre marknaden blir grundregeln att det är olagligt att skicka persondata till Storbritannien från EU.
För att det fortsatt ska vara möjligt att skicka persondata mellan EU och Storbritannien krävs det att skyddsnivån i Storbritannien bedöms vara likvärdig med den som gäller inom EU. Om Storbritannien väljer att kopiera EU:s dataskyddsförordning (GDPR) i nationell lagstiftning ökar chansen för en positiv bedömning. Samtidigt finns det en risk att Storbritanniens lagar om
80 Se Trade Costs of Visas and Work Permits, Kommerskollegium 2015
81 I WTO finns avtal som reglerar subventioner men det täcker bara varurelaterade subventioner.
datalagring och övervakning inte anses ta tillräcklig hänsyn till den personliga integriteten och att skyddsnivån därför inte skulle klara en s.k. adekvansbedömning.82
I brist på en adekvansbedömning skulle kommissionen och Storbritannien kunna förhandla fram specifika krav för brittiska företag vilka skulle kunna garantera att överföringarna som sådana når upp till unionens krav, likt ”Privacy Shield” som EU har med USA. En ”Privacy Shield”-lösning är dock i konflikt med MGN-regeln och parterna behöver basera den på artikel VII. Andra länder, som anser sig uppfylla samma krav som Storbritannien, har därmed också möjlighet att få prövat om även de kan bli del av en sådan lösning.
Om Storbritannien inte kan uppfylla kriterierna för en adekvat skyddsnivå varken genom sin interna lagstiftning eller genom internationella avtal så är företagen beroende av medgivande från de enskilda datasubjekten, kommissionens standardklausuler eller bindande företagsinterna regler (BCR) för att kunna föra över data till Storbritannien. BCR är en kostsam och lång process och samtycke regleras hårt i GDPR. I detta sammanhang är det värt att påminna om att standardklausulernas fördragsförenlighet i dagsläget är föremål för domstolsprövning.83
7.3 Comprehensive Economic Trade Agreement (CETA)
Detta alternativ utgår från det CETA-avtal som EU slutit med Kanada. Genom ett frihandelsavtal behöver inte EU och Storbritannien basera sin relation utifrån mest-gynnad-nationsprincipen utan kan ge bättre villkor sinsemellan än till andra länder. Detta följer av artikel V i GATS där kraven är att ett
82 Jfr domstolens resonemang i målet C-362/14 Schrems, som avsåg amerikanska övervakningsregler samt C-203/15 och C-698/15 Tele2/Xxxxxx som visserligen rörde den tidigare lagstiftningen ”data retention and investigatory powers act 2000” Domstolens argument är dock i hög grad överförbara på den nya lagen ”investigatory powers act 2016”
83 Data Protection Commissioner v. Facebook Ireland Limited & Xxxxxxxxxx Xxxxxxx” 2016/4809P
frihandelsavtal ska täcka de flesta tjänstesektorer och eliminera väsentligen all diskriminering. CETA anses uppfylla dessa krav.
CETA är ett av de mest långtgående frihandelsavtal som EU förhandlat men i praktiken är avtalet uppbyggt som GATS. Precis som GATS så innehåller avtalet tre delar, allmänna regler, särskilda åtaganden och sektorsspecifika regler. Största skillnaden ligger i hur åtaganden har gjorts (se nedan om listningsteknik) och antal sektorsspecifika regler.
Den största substantiella skillnaden jämfört med GATS är att CETA-avtalet inkluderar investeringsskyddsregler, vilka även täcker investeringar inom tjänstesektorn. Detta medför att CETA utöver frågor kring tillträde till marknader, vilket är det som GATS reglerar, även reglerar länders ageranden efter det att företagen etablerat sig på marknader. Avtalet ger alltså gjorda investeringar fortsatt skydd och syftar till att hindra länder från att otillbörligen diskriminera företag, agera rättsosäkert och expropriera egendom.
7.3.1 Omfattning
Fri rörlighet för tjänster och fri etablering
CETA medför inte att tjänster har fri rörlighet. Däremot medför avtalet en princip om fri etablering. Anledningen är att man i CETA till skillnad från EU:s andra frihandelsavtal använder en s.k. negativ listningsteknik.84 Detta innebär att tjänstehandeln mellan Storbritannien och EU i utgångsläget är helt öppen och länderna har inga hinder för marknadstillträde i form av kvoter eller krav som diskriminerar företag från den andra parten. Utgångsläget är alltså fri etablering men även fri gränsöverskridande handel (leveranssätt 3 respektive 1). Parterna har dock möjlighet att lista begränsningar av denna öppenhet samt exkludera tjänstekategorier från åtaganden.
Jämfört med andra EU-medlemmar så är Storbritannien tämligen öppna i CETA med få egna nationella begränsningar. Trots att en hel del begränsningar återfinns inom transportsektorn och för yrkesmässiga tjänster skulle Storbritannien under denna modell vara betydligt mer öppet än i GATS- alternativet. Även Sverige är mer öppet, inte minst då Sverige för första gången binder de privata utbildnings- och sjukvårdsmarknaderna. Sverige har dock fler undantag än Storbritannien.
Fri rörlighet för arbetstagare
Arbetstagare har inte fri rörlighet. Under CETA-modellen skulle dock Storbritannien göra åtaganden för fler kategorier av personrörlighet än i GATS och i denna del gäller s.k. positiv listning. Åtaganden om tillträde till Storbritanniens marknad skulle inkludera förflyttningar inom koncerner, affärsresenärer, kontraktsanställda, egenföretagare eller s.k. ”short-term
84 För personrörlighet används dock positiv listningsteknik.
business visitors” (t.ex. för mässbesök och vistelse för leverans av eftermarknadstjänster).
Sveriges åtagande motsvarar i princip Storbritanniens.
Enligt CETA-avtalet medför ett åtagande i leveranssätt 3 (lokal etablering) ett automatiska åtagande i leveranssätt 4 för de former av personrörlighet som är kopplade till etablering, dvs. flytt inom koncerner, affärsresenärer och vistelse i etableringssyfte. Dessutom är grundprincipen att ett åtagande för leveranssätt 4 medför att arbetsmarknadsprövning inte får förekomma.
Till skillnad mot GATS-avtalet innebär CETA-avtalet att parterna inte får kräva arbetstillstånd för vistelse i etableringssyfte och för ”short-term business visitors”.
Överstatlighet/tvistlösning
Avtalet medför ingen överstatlighet. Liksom andra frihandelsavtal som EU har så innehåller CETA regler gällande tvistlösning. I denna modell kan parterna antingen hänvisa till WTO för lösning av tvist eller följa avtalets egna procedurer. Tvistlösningsmekanismen i CETA-avtalet är dock tämligen lik WTOs tvistlösningssystem. Om en part inte rättar sig efter ett utslag från tvistlösningspanelen kan den andra parten genomföra motåtgärder eller få kompensation.
Investeringsskyddskapitlet i CETA innehåller ytterligare tvistlösningsregler, inte minst tvistlösning mellan stat och enskild investerare, s.k. ”investor-state dispute settlement” (ISDS). ISDS är en mellanstatlig tvistlösningsmekanism och dess tribunal kan inte tvinga länder att ändra sina regler.
Konkurrensrätt/statsstöd
När det gäller konkurrensrätt så innehåller CETA endast svaga skrivningar om behov av att ha konkurrensregler och möjlighet till konsultation. Avtalet innehåller vissa regler om statsstöd i kapitlet om subventioner. Xxxxxx för tjänster är dock tämligen modesta med notifieringskrav och möjlighet till konsultation vid handelssnedvridande subventioner. Utöver detta begränsas möjligheten att ge diskriminerande subventioner av åtaganden om icke- diskriminering. Dock har Storbritannien och EU vanligen undantag för subventioner i handelsavtal och har därför fritt spelrum att införa diskriminerande subventioner.
Offentlig upphandling
CETA innehåller ett upphandlingskapitel och åtaganden från parterna avseende vilka upphandlande myndigheter, varor, tjänster och sektorer som omfattas av avtalet (marknadstillträde). Eftersom både EU och Kanada är parter i WTO:s plurilaterala avtal om offentlig upphandling, GPA, är GPA utgångspunkten för såväl avtalstexten som åtagandena. Bestämmelserna om upphandlingsförfarandet i upphandlingskapitlet i CETA motsvarar i stort
reglerna i avtalstexten i GPA (men med skrivningar om att ytterligare förhandlingar avseende rättsmedel kan komma att föras), medan parternas åtaganden om marknadstillträde är något mer omfattande i CETA än i GPA (så kallad GPA-plus).85
Dataöverföring
Avtalet innehåller inga specifika regler om dataöverföringar. Detta, tillsammans med CETA:s undantagsregler, innebär att det generellt anses vara förenligt med CETA att reglera dataöverföringar utifrån nationella önskemål.
7.3.2 Bedömning av effekter
Fri rörlighet för tjänster och fri etablering
Avtalet kan liknas vid fri etablering, och fri gränsöverskridande handel, genom listningstekniken som anger att alla tjänstesektorer i utgångsläget är öppna för internationell konkurrens. Parterna har dock infört en lång rad begränsningar för denna öppenhet.
Med detta sagt så medför CETA en högre grad av bindning än GATS. Detta ger företag större trygghet på den brittiska marknaden eftersom Storbritannien alltså binder fler sektorer, dvs. ger fler garantier om öppenhet. Vidare tillåter CETA att EU och Storbritannien har regler som ger varandra fördelar gentemot andra länder. Detta då avtalet uppfyller kraven i GATS artikel V, som gör att parter i ett handelsavtal kan ge varandra fördelar som inte ges till andra länder. Detta kräver inte samma behov av att ”klippa banden” som GATS-alternativet, vilket underlättar för företag.
Liksom under GATS behåller Storbritannien stora egna lagstiftningsmöjligheter under detta alternativ. Enda begränsningen är i princip att inte införa marknadstillträdeshinder eller diskriminerande lagstiftning i de bundna sektorerna. De måste även följa reglerna i investeringsskyddsdelen av avtalet vilket, i korthet, hindrar dem från att öka diskrimineringen gentemot gjorda investeringar samt att på otillbörligt sätt expropriera egendom. Utöver detta kan Storbritannien, som under GATS-alternativet, fritt lagstifta och över tid kan detta leda till markanta skillnader mellan lagstiftningen hos parterna, skillnader som skapar kostnader och kan hindra handel och investeringar.
Fri rörlighet för arbetstagare
Även om CETA går längre än GATS när det gäller personrörlighet så är det inte frågan om någon inre marknad för arbetstagare. CETA innebär fler bindningar och därmed fler fall där Storbritannien inte får använda arbetsmarknadstest, liksom nya kategorier av personrörlighet (egenföretagare eller s.k. ”short-term business visitors”). Enligt CETA får parterna i vissa fall inte kräva arbetstillstånd, främst för de så kallade ”short-term business visitors”. För denna
85 T ex är EU:s åtaganden mer omfattande vad gäller upphandling inom försörjningssektorerna (gas och värme) i CETA jämfört med GPA.
kategori blir situationen mer lik dagens möjligheter. Det är dock en begränsad kategori och i de flesta fall kan Storbritannien och EU-länderna kräva arbetstillstånd efter eget önskemål.
Överstatlighet/tvistlösning
Precis som i GATS-alternativet är tvistlösningsmekanismen ett mycket begränsat verktyg då det är process mellan stater. Ett företag som anser sig lida skada måste först övertyga sin regering, och därefter EU-kommissionen, att driva ett fall. Eventuellt panelutslag ger inte heller direkt hjälp till företag utan Storbritannien och EU-länderna åläggs att ändra de lagar som inte är förenliga med sina åtaganden.
ISDS är annorlunda och där kan företag själva initiera en tvist mot ett land. En fällande dom innebär att företag har rätt till monetär ersättning eller återställande av ursprungligt läge (t.ex. få tillbaka exproprierad egendom).
Konkurrensrätt/statsstöd
Likt GATS så är CETA svagt på dessa områden och det ger Storbritannien stora möjligheter att t.ex. använda statsstöd för att stödja inhemsk industri.
Offentlig upphandling
Det är sannolikt att upphandlingskapitlet i ett avtal mellan EU och Storbritannien liknande CETA skulle utgå ifrån GPA, framförallt om Storbritannien efter EU-utträdet ansöker om GPA-medlemskap. Mer långtgående åtaganden om marknadstillträde kommer i sådana fall troligen att göras av båda parter inom de sektorer där brittiska respektive EU-intressen finns (GPA-plus).
Dataöverföring
I och med Brexit lämnar Storbritannien den inre marknaden och får status som tredje land. Överföringar av personlig data blir därmed i grund och botten förbjudna. Företag behöver förlita på de överföringsmekanismer som finns i GDPR, att Storbritannien anses ha adekvat skyddsnivå eller på att ett avtal liknande ”Privacy Shield” sluts mellan parterna. Se mer om detta under GATS- diskussionen ovan (avsnitt 7.2.1).
7.4 Deep and Comprehensive Economic Free Trade Agreement (DCFTA)
Detta alternativ utgår från det frihandelsavtal som EU slutit med Ukraina. Den främsta skillnaden gentemot GATS och CETA är att Ukraina åtar sig att anpassa sin nationella lagstiftning till EU:s acquis i ett antal sektorer. Ukraina erhåller då inremarknadsbehandling i dessa sektorer. Ukraina har flera år på sig för att anpassa sin nationella lagstiftning så att den överensstämmer med EU:s men för Storbritanniens del behövs ingen övergångsperiod då det brittiska regelverket redan överensstämmer med EU:s regler.86
7.4.1 Omfattning
Fri rörlighet för tjänster och fri etablering
Genom avtalet åtar sig Storbritannien att i ett antal tjänstesektorer fortsätta tillämpa alla eller vissa sekundärrättsakter som rör tjänster samt att anpassa sin nationella lagstiftning i enlighet med framtida ändringar som införs av EU. Av avtalet framgår även att dessa rättsakter ska tolkas och tillämpas i enlighet med EU-domstolens praxis. Dessa delar av den inre marknaden bibehålls genom att EU och Storbritannien beviljar varandra inremarknadsbehandling.
Inremarknadsbehandling innebär att det inte får finnas några begränsningar i rätten att gränsöverskridande tillhandahålla dessa tjänster samt att juridiska personer har rätt att etablera sig samt rätt att behandlas på samma sätt som juridiska personer från EU respektive Storbritannien.
För de tjänstesektorer för vilka det saknas gemensamma krav inom EU samt för de harmoniserade sektorer som man av olika skäl väljer att inte lista i avtalet, används liknande teknik med bindningslistor som i GATS- och CETA-avtalet. För de sektorer där EU respektive Storbritannien gör åtaganden för gränsöverskridande handel gäller att företag från den andra parten ges tillträde till marknaden i enlighet med de garantier om marknadstillträde och icke- diskriminering som respektive part gör. Avseende etableringar inom dessa
86 Avtalet med Ukraina är det som oftast nämns i Brexitdiskussionerna. Även Georgien, Moldavien och Armenien har denna form av avtal.
sektorer är grundregeln fullt marknadstillträde men parterna har rätt att införa diskriminerande hinder.
Fri rörlighet för arbetstagare
Avtalet medför inte att arbetstagare har fri rörlighet. Liksom GATS och CETA gör länderna åtaganden för ett antal olika former av tjänsteleverantörer och anger under vilka villkor och hur länge de får komma in i landet. Ukrainaavtalet anger att åtaganden gällande flytt inom koncerner och för affärsresenärer följer av de åtaganden som gjorts för etableringar. Detta följer CETA-modellen. För kontraktsanställda inkluderas 18 sektorer. Ukrainaavtalet innehåller även åtaganden för egenföretagare men endast i sju sektorer87.
Storbritannien har gjort åtaganden för 14 av de 18 sektorerna gällande kontraktsanställda och alla sektorer gällande egenföretagare. Sverige har gjort åtaganden för alla sektorer för båda kategorierna av personrörlighet.
Det faktum att inremarknadsbehandling gäller i en viss tjänstesektor innefattar inte en rätt för egenföretagare och anställda att verka över gränserna.
Överstatlighet/tvistlösning
Genom avtalet åtar sig Storbritannien att anpassa sin lagstiftning till EU:s samt att föra in framtida förändringar som beslutas av EU inom de tjänstesektorer där man enats om regeltillnärmning och därmed även inremarknadsbehandling. Om Storbritannien inte anpassar sin lagstiftning upphör inremarknadsbehandlingen inom den tjänstesektor där det finns diskrepanser.
Vid tvister om hur avtalet ska tolkas kan parterna låta en skiljenämnd avgöra frågan. Om en part inte följer det beslut som fattats av skiljenämnden har den andra parten rätt till kompensation. Om tvisten rör tolkning av de EU-rättsakter som knutits till avtalet ska skiljenämnden överlämna frågan till EU-domstolen för avgörande. Skiljenämnden är sedan bunden av EU-domstolens tolkning när den fattar sitt beslut.
Konkurrensrätt/statsstöd
Storbritannien åtar sig att anpassa sin lagstiftning rörande konkurrens och statsstöd till EU:s nuvarande och framtida regler samt att tillämpa och tolka dessa regler i enlighet med EU-domstolens praxis. Parternas konkurrensmyndigheter uppmuntras att samarbeta men inget hindrar dessa från att fatta självständiga beslut.
Offentlig upphandling
Storbritannien åtar sig att anpassa sin lagstiftning rörande offentlig upphandling till EU:s nuvarande och framtida regler samt att tillämpa och tolka dessa regler i enlighet med EU-domstolens praxis. Brittiska företag får tillträde till offentliga
87 Juridiska tjänster, arkitekttjänster, ingenjörstjänster, datatjänster, management consulting och relaterade tjänster samt översättningstjänster.
upphandlingar inom EU på samma villkor som EU-företag och företag från EU på motsvarande sätt får tillträde till upphandlingar i Storbritannien.
Dataöverföring
Ukrainaavtalet innehåller inga explicita regler kring dataöverföringar. Detta, tillsammans med de sedvanliga undantagsreglerna (se avsnitt 6.1.3), innebär att det generellt anses vara avtalsförenligt att reglera dataöverföringar utifrån nationella önskemål. Under Ukrainamodellen kan alltså Storbritannien införa de dataöverföringsregler de önskar.
7.4.2 Bedömning av effekter
Fri rörlighet för tjänster och fri etablering
För de tjänstesektorer för vilka inremarknadsbehandling gäller kan den inre marknaden bibehållas men begränsningarna av personrörligheten medför att detta inte kan utnyttjas fullt ut. I avtalet med Ukraina ingår finansiella tjänster, teletjänster, post- och budtjänster och internationella sjötransporttjänster men antalet sektorer skulle antagligen kunna utökas i förhållande till Storbritannien. Eftersom detta regleringsalternativ utgår från att Storbritanniens tillnärmar sina regler till EU:s kan inremarknadsbehandling inte uppnås för tjänstesektor där det saknas gemensamma regler inom EU.
För de tjänstesektorer som inte ges inremarknadsbehandling avgör åtaganden rätten till tillträde.
Fri rörlighet för arbetstagare
EU:s avtal med Ukraina är i princip detsamma som GATS när det gäller åtaganden för personrörlighet även om Ukraina även inkluderar egenföretagare i några sektorer. Det är dock möjligt att ett DCFTA mellan EU och Storbritannien skulle hamna närmare CETA i omfattning och till exempel innehålla regler som förbjuder arbetsmarknadstest och i vissa fall medger tillträde utan arbetstillstånd.
Ukraina medför, liksom GATS och CETA, ingen rätt för yrkesutövare att få sina kvalifikationer erkända. Detta är upp till varje part att reglera.
Överstatlighet/tvistlösning
Detta alternativ innebär att Storbritannien inom vissa sektorer förbinder sig att anpassa sin lagstiftning till framtida ändringar av EU:s regler trots att Storbritannien inte längre kommer att vara med vid framtagandet av dessa regler. Detta innebär dock inte att Storbritannien överlåtit sin beslutanderätt till EU. Storbritannien kan välja att inte anpassa sin lagstiftning men då har EU- kommissionen rätt att besluta att inremarknadsbehandlingen inom den aktuella tjänstesektorn ska upphöra. I dessa fall återgår den aktuella sektorn till att regleras utifrån de åtaganden om marknadstillträde och nationell behandling som gjorts inom ramen för avtalet, dvs. sektorn behandlas som i GATS/CETA.
Genom denna valmöjlighet kan det gemensamma regelverket behållas samtidigt som den nationella suveräniteten bevaras.
Konkurrensrätt/statsstöd
Konkurrensrätten och statsstödsreglerna är desamma som inom EU.
Offentlig upphandling
Regelverket som styr den offentliga upphandlingen är desamma som gäller inom EU.
Dataöverföring
Ukrainaavtalet inkluderar inte regler om dataöverföringar och Storbritannien skulle inte åta sig att följa EU:s acquis på området. Överföringar av personlig data blir därmed i grund och botten förbjudna. Företag behöver förlita sig på de överföringsmekanismer som finns i GDPR, att Storbritannien anses ha adekvat skyddsnivå eller på att ett ”Privacy Shield”-avtal sluts mellan parterna. Se mer om detta under GATS-diskussionen ovan (avsnitt 7.2.1).
Detta alternativ utgår ifrån att Storbritannien blir medlem i EFTA och ratificerar EES-avtalet, alternativt sluter ett motsvarande bilateralt avtal med EU. Med denna lösning skulle Storbritannien även fortsatt vara en del av den inre marknaden och fri rörlighet för såväl tjänster som personer skulle gälla.
7.5.1 Omfattning
Fri rörlighet för tjänster och fri etablering
EES-avtalet innehåller kopior av de artiklar i EUF-fördraget som reglerar den inre marknaden. Enligt avtalet ska dessa artiklar tolkas och tillämpas i enlighet med den praxis som följer av EU-domstolens domar beslutade fram till och med undertecknandet av EES-avtalet. Av avtalet framgår även att EFTA:s övervakningsmyndighet (ESA) och EFTA-domstolen ska ta vederbörlig hänsyn
till framtida avgöranden från EU-domstolen. Alla sekundärrättsakter som rör den inre marknadens funktion utgör en del av ESS-avtalet och sekundärrättsakter som tillkommit eller ändrats efter EES-avtalets ingående har kontinuerligt lagts till. Att en sekundärrättsakt läggs till leder automatiskt till att alla omnämnanden av exempelvis ”EU:s medlemsstater” ska avse EU:s medlemsstater samt de EFTA-länder som signerat EES-avtalet. Företag har därmed samma rätt att såväl erbjuda tjänster som att etablera sig som de har inom EU.
Fri rörlighet för arbetstagare
Även när det gäller den fria rörligheten för personer innebär avtalet att den inre marknaden utvidgas till EES-länderna. Detta gäller såväl arbetstagare som andra personkategorier. EES-länderna omfattas dessutom av samordningen av socialförsäkringssystemen.
Överstatlighet/tvistlösning
Genom EES-avtalet skapades två gemensamma institutioner, EES-rådet och Gemensamma EES-kommittén. Dessa har till uppgift att sköta samarbetet mellan EU och EFTA. EFTA skapade i sin tur två institutioner, ESA och EFTA-domstolen, som har motsvarande uppgifter inom EFTA som EU- kommissionen respektive EU-domstolen har inom EU.
För EFTA-länderna innebär inte EES-avtalet samma mått av överstatlighet som ett medlemskap i EU. För att bestämmelserna i EES-avtalet ska ha företräde framför nationell rätt krävs det en bestämmelse i nationell rätt som uttryckligen anger att EES-avtalet ska ges företräde vid normkonflikt. De rättigheter för enskilda som följer av avtalet har inte heller direkt effekt i EFTA-länderna.
Enligt praxis från EFTA-domstolen har enskilda dock rätt att kräva skadestånd om ett direktiv inte införlivats i tid. För EU-ländernas del har EES-avtalet emellertid företräde framför nationell rätt och enskilda artiklar kan också ha direkt effekt.88
Nationella domstolar är inte heller skyldiga att rådfråga EFTA-domstolen när tolkningen av EES-avtalets bestämmelser är oklar och om de väljer att fråga är de inte bundna av EFTA-domstolens svar. Även om ESA kan be EFTA- domstolen fastställa att ett EFTA-land brutit mot EES-avtalet saknas möjlighet att tvinga ett EFTA-land att betala skadestånd för brott mot avtalet. Tvistlösning sker i den gemensamma EES-kommittén och om en överenskommelse inte kan nås finns det möjlighet att vidta en form av kompensationsåtgärder.89
Konkurrensrätt/statsstöd
Även konkurrensrätten och reglerna för statsstöd har samordnats genom EES- avtalet. I de flesta avseenden har ESA ansvar för att tillse att regelverket efterlevs i EES-länderna men när det gäller kontrollen av
88 Se t.ex. punkt 101-102 i mål T-115/94, Opel Austria GmbH
89 Denna tvistlösningsmekanism har dock aldrig använts.
företagssammanslagningar ligger ansvaret på EU-kommissionen även när företag från EES-länder är involverade.
Offentlig upphandling
EU:s upphandlingsdirektiv ingår i EES-avtalet och EU-företag kan därför delta i upphandlingar i EES-länderna på samma villkor som gäller inom EU.
Dataöverföring
Dataskyddsförordningen och dataskyddsdirektivet gäller inom EES. Vidare kommer framtida initiativ på området för icke-personlig data med all sannolikhet att gälla även inom EES.
7.5.2 Bedömning av effekter
Fri rörlighet för tjänster och fri etablering
Med ett EES-liknande avtal kan handeln med tjänster mellan EU och Storbritannien fortgå i stort sett på samma sätt som i dag. EU-fördragets regler om fri rörlighet för tjänster och etablering samt den sekundärrätt som reglerar krav på tjänstetillhandhållare, bibehålls.
Fri rörlighet för arbetstagare
Reglerna för arbetstagarnas rörlighet är desamma som i EU.
Överstatlighet/tvistlösning
Det faktum att ett EES-liknande avtal inte leder till samma mått av överstatlighet som ett EU-medlemskap innebär att det finns en risk att tillämpningen och tillsynen av regelverket försämras samtidigt som möjligheten att som EU-företag hävda sina rättigheter i Storbritannien minskar.
Konkurrensrätt/statsstöd
Konkurrensrätten och statsstödsreglerna är desamma som inom EU.
Offentlig upphandling
Regelverket som styr den offentliga upphandlingen är desamma som gäller inom EU.
Dataöverföring
Dataöverföringar till Storbritannien kan ske på samma sätt som innan Brexit.
8 Konsekvenser för tjänstehandeln
8.1 Tjänstehandelns förutsättningar
Inför förhandlingarna med Storbritannien är det, till skillnad mot vad som gäller vid vanliga handelsförhandlingar, inte en fråga om att försöka beräkna hur mycket handeln kan komma att öka, utan tvärtom hur mycket handeln riskerar att minska jämfört med om Storbritannien hade stannat kvar i EU. I motsats till vad som är normalt finns det i utgångsläget även en betydande regelharmoni mellan EU och Storbritannien. För att kunna uttala sig om de ekonomiska konsekvenserna av de olika regleringsalternativen räcker det därför inte att veta vilka skyldigheter och åtaganden som följer av ett avtal, man behöver också känna till hur Storbritannien avser att agera på de områden där de inte längre har några skyldigheter.
Den brittiska regeringen har aviserat att hela, eller i alla fall en stor del, av EU:s acquis kommer fortsätta att gälla i Storbritannien i syfte att undvika en alltför abrupt förändring av förutsättningarna för handeln.90 Först på längre sikt riskerar den regelharmoni som i dag råder inom vissa sektorer att minska som en följd av att Storbritannien ersätter EU:s acquis med sin egen, alternativt att EU inför ändringar i sitt regelverk som inte införlivas i det brittiska regelverket. Inom de harmoniserade tjänstesektorerna kan det därför dröja innan nya handelshinder uppstår. Det finns dock undantag även inom det harmoniserade sektorerna. Detta gäller t.ex. för den finansiella sektorn där företagen i dag endast behöver söka tillstånd i ett EU-land för att kunna sälja finansiella tjänster i hela EU. Eftersom det enligt EU:s regler krävs ett tillstånd från ett medlemsland för att ett företag ska kunna utnyttja passporting-förfarandet spelar det ingen roll om Storbritannien väljer att behålla de regler man införlivat. Så snart Storbritannien inte längre är medlemmar av den inre marknaden kommer finansföretagen inte längre kunna hänvisa till sina brittiska tillstånd för att få tillgång till den inre marknaden.91
Inom de tjänstesektorer där den fria rörligheten i dag regleras genom principen om ömsesidigt erkännande kan effekterna uppstå snabbare. Alla de klausuler om ömsesidigt erkännande som i dag finns i EU-ländernas författningar anger att tjänster som är lagligen tillhandahållna i en annan medlemsstat inte behöver följa reglerna i mottagarlandet om kraven i etableringslandet är likvärdiga. Så snart Storbritannien inte längre utgör ett medlemsland riskerar brittiska företag därför att behöva anpassa sig till mottagarlandets regler. Det saknas dock
90 Legislating for Brexit: the Great Repeal Xxxx, Briefing paper Number 7793 21 November 2016, House of Commons Library
91 Enligt vissa av EU:s direktiv om finansiella tjänster har kommissionen möjlighet att fatta ett beslut om att regelverket i ett tredje land är likvärdig med det som gäller inom EU. I vissa fall kan ett sådant beslut leda till att finansföretag från tredje land kan vara verksamma på en begränsad del av den inre marknaden utan att först etablera sig i ett EU-land. Dessa beslut om s.k. ekvivalens kan sålunda inte ge företag i Storbritannien samma tillträde till den inre marknaden som de har i dag. Besluten kan även dras tillbaka med kort varsel. Se mer om skillnaderna mellan passporting och ekvivalens i Third-country equivalence in EU banking legislation, Europaparlamentet
information om hur viktig principen om ömsesidigt erkännande är för tjänsteleverantörer inom EU och vi kan därför inte förutse vilka effekter detta kan få på handeln med dessa tjänster.
En annan aspekt som det kan vara värt att ha i åtanke är att den del av tjänstehandeln som sker genom etablering (leveranssätt 3) generellt sett92 inte är lika beroende av ömsesidigt erkännande som den tjänstehandel som sker gränsöverskridande (leveranssätt 1 och 4). Redan med dagens regelverk för den inre marknaden är grundregeln att ett företag som etablerar sig ska följa reglerna i mottagarlandet.93 Det vill säga, inom tjänstesektorer där det saknas gemensamma regler inom EU följer företag som etablerat sig i Storbritannien redan i dag de brittiska reglerna i högre omfattning än företag som levererar tjänster gränsöverskridande.
Med denna bakgrund får de olika regleringsalternativen ses som överenskommelser som anger en lägsta nivå på hur öppen handeln ska vara. Det innebär dock inte att det skulle finnas ett intresse från Storbritannien eller från EU-länderna att utnyttja det manöverutrymme som följer av de olika alternativen till att införa hinder för tjänstehandeln. Tjänstehandeln är inte uteslutande beroende av omfattningen av åtaganden och skyldigheter länder emellan. Detta visas också av omfattningen av handeln med tjänster mellan EU- länderna och länder utanför EU – till exempel är Norge och USA de viktigaste marknaderna för Sveriges tjänsteexport.
8.2 Effekter på tjänstehandeln
Ett flertal analyser94 visar att Brexit, allt annat lika, kommer att leda till en minskad handel och tillväxt för både Storbritannien och resterande EU-länder (om än i mindre utsträckning för de senare). Precis som i denna utredning sträcker sig de olika scenarierna oftast från ett EES-liknande avtal i ”bästa” fall till ett WTO-scenario i ”värsta” fall. Minskningen av handeln förväntas genomgående bli som minst i ett EES-scenario och som störst i ett WTO- scenario.95 Dessa studier har dock inte specifikt analyserat effekterna på tjänstehandeln (tvärtom är fokus oftast på varuhandeln eller varu- och tjänstehandeln).
92 Det finns undantag. Ett exempel är finansiella tjänster där ett företag som har tillstånd i sitt hemland inte behöver ansöka om nya tillstånd i alla länder där de väljer att etablera filialer. Ett annat gäller yrkeskvalifikationer där en yrkesutövare som varaktigt flyttar till ett annat land har rätt att tillgodoräkna sig utbildning från hemlandet vid en ansökan om att få utöva ett yrke i sitt nya hemland.
93 En mer utförlig analys av denna skillnad återfinns i Freedoms without borders – A study on the freedom to provide services in the EU and possible lessons for the legal framework of the internal market, Kommerskollegium, Dnr.3.4.1-2015/01162-11
94 Se Storbritanniens betydelse för Sveriges utrikeshandel, Kommerskollegium 2016 eller The Economist: xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxx/xxxx/xxxxxxx/00000000-xxxx- estimates-lost-income-are-small-risk-bigger-losses-large-economic, för en översyn. 95 Vissa av studierna kommer till och med fram till positiva handelseffekter i vissa av scenarierna.
I januari 2017 publicerade Världsbanken en analys som separerar effekten på varu- respektive tjänstehandeln.96 Analysen tar fasta på att handelsavtal är olika djupa (dvs. inbegriper olika många bestämmelser), där EU:s fördrag är det djupaste avtalet i världen. Därefter räknar de ut hur Storbritanniens export till EU förändras om landet går från dagens handelsrelation till ett EES-avtal (relativt djupt), ett genomsnittsavtal (medeldjupet av existerande handelsavtal) respektive ett scenario utan ett framtida handelsavtal (inget djup, dvs. handel på WTO-villkor). Analysen ger stöd för uppfattningen att det finns ett tydligt samband mellan omfattningen på de åtaganden som görs och effekter på tjänstehandeln.
Kollegiets generella bedömning av de olika alternativa regleringarna är också att förutsättningarna att handla tjänster ökar ju mer av den inre marknaden som bevaras. Givet att EU:s inre marknad visat sig bidra till att skapa både ökad handel och tillväxt inom EU97 är det rimligt att anta att ett utträde ur densamma innebär en minskning av handel och tillväxt. Detta gäller dock främst för varuhandeln, medan ökningen av tjänstehandeln inom EU snarare tillskrivs andra faktorer än den integrering som skett på EU:s inre marknad (främst den tekniska utvecklingen som gjort ett flertal tjänster mer handelsbara mellan länder). Bilden är dock långt ifrån entydig och det är i dagsläget förhastat att dra några långtgående slutsatser åt endera hållet beträffande hur stor effekt EU:s inre marknad haft för den ökade tjänstehandeln inom unionen. Den fria rörligheten för tjänster är dock mindre av en realitet än den fria rörligheten för varor. Mått på konkurrens och prisnivåer ger vid handen att EU-ländernas tjänstemarknader är mindre integrerade än varumarknaderna.98
Det finns dock anledning att förvänta sig att Storbritanniens EU-utträde kan få negativa konsekvenser för tjänstehandeln. EU är en viktig handelspartner för Storbritannien då 40 procent av tjänsteexporten går till EU och 50 procent av tjänsteimporten kommer från EU. Storbritannien är i sin tur en av Sveriges viktigaste handelspartners (tredje viktigast när det gäller tjänsteexport och viktigast när det gäller tjänsteimport).
Flera av de rättsakter som finns inom EU har direkt bäring på flera av de tjänsteslag som är viktiga för handeln mellan EU och Storbritannien i allmänhet och Sverige och Storbritannien i synnerhet. Ungefär hälften av Storbritanniens tjänsteexport till EU består av finansiella tjänster och affärstjänster. För Sveriges export till Storbritannien är de två viktigaste tjänsteslagen affärstjänster och transporttjänster.
Vad det gäller finansiella tjänster använder brittiska företag i dagsläget över 336 000 ”pass” för att sälja finansiella tjänster till EU.99 Meningarna går dock isär angående hur stor effekt en eventuell förlust av dessa skulle få för
96 Deep Integration and UK-EU Trade Relations, Policy Research Working Paper 7947, World Bank Group 2017.
97 Economic Effects of the European Single Market, Kommerskollegium 2015.
98 Ibid.
99 xxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xxxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxxx-xxxxxxxx-xxx-xxxxxxxx- parliament/.
tjänstehandeln med EU.100 Transporttjänster är ett eget kapitel i EU:s fördrag som implementeras i flera hundra sekundärrättsakter. Flera av de viktigaste tjänsteslagen för Sverige och Storbritannien omfattas därmed i dag delvis av sektorreglering inom EU. Affärstjänster omfattas av det horisontella tjänstedirektivet och många av tjänsterna berörs av EU:s yrkeskvalifikationsdirektiv. Därtill kommer EU:s regelverk för e-handel, dataöverföringar och den mer generella principen om fri rörlighet för personer, som också påverkar tjänstehandeln.
EU är också viktigt för Storbritannien vad det gäller tjänstehandel genom etablering. Cirka 50 procent av brittiska tjänsteföretag i utlandet var etablerade i ett annat EU-land och 40 procent av utländska tjänsteföretag i Storbritannien kom från EU. För Sverige är Storbritannien det fjärde viktigaste landet både vad det gäller svenska tjänsteföretag i utlandet och utländska tjänsteföretag i Sverige. Även om etablerade företag redan i dag måste följa nationella regler i andra EU-länder innebär ett utträde från inre marknaden ett avsteg från den generella rätten till etablering och icke-diskriminering. Detta kan påverka både redan etablerade företag och framtida etableringar.
Xxx tjänstehandeln kommer att påverkas i och med Storbritanniens utträde ur EU är, som sagt, för tidigt att säga. Å ena sidan finns det goda skäl att hävda att EU:s inre marknad för tjänster är långt ifrån perfekt. Å andra sidan finns det trots allt ett stort antal rättsakter som syftar till att främja tjänstehandel inom unionen, utöver det faktum att principerna om fri rörlighet och fri etableringsrätt gäller inom EU.
Risken finns att Storbritanniens utträde leder till minskad förutsebarhet för de företag som bedriver tjänstehandel. Efter utträdet ökar risken för att reglerna för tjänster i EU och Storbritannien divergerar. OECD har visat att skillnader i länders regelverk för tjänstehandel har en negativ effekt på tjänstehandeln, även om nivån på öppenhet är densamma.101 OECD har även visat att det är viktigt att den faktiska öppenheten för tjänstehandel är i linje med de åtaganden som ett land bundit sig till.102 Om ett lands tjänstehandelsregler är mer öppna än landets åtaganden stipulerar tvingas företag ta hänsyn till risken att reglerna kan bli mindre öppna i framtiden.
Det finns alltså en risk att tjänstehandeln mellan EU och Storbritannien påverkas negativt även om både EU:s och Storbritanniens intentioner är att bibehålla en frihandelsvänlig relation. EU-medlemskapet fungerar i dag som en garanti för att osäkerheten och regelskillnaderna för företagen och människorna
100 Se till exempel Financial Times, 19 september 2016, Loss of passporting rights ‘manageable’ for the City och The Guardian, 20 september 2016, ‘Significant’ risk if passporting rights lost after Brexit. Xxxxxx Xxxxx uppskattar att en förlust av dessa rättigheter kan innebära att 40-50 procent av den brittiska finanssektorns EU-relaterade verksamhet går förlorad (Xxxxxx Xxxxx, 2016, The impact of the UK’s exit from the EU on the UK-based financial services sector).
101 Xxxxxx, X. (2016), Services Trade Restrictiveness Index (STRI): The Trade Effect of Regulatory Differences, OECD Trade Policy Papers, No. 189, OECD Publishing, Paris. 102 Miroudot, S. (kommande), Value of Service and Commitments, OECD.
som handlar tjänster blir så små som möjligt. Målet för de stundande förhandlingarna bör därför, ur ett handelsperspektiv, vara att etablera största möjliga transparens och tydlighet kring de framtida förutsättningarna för tjänstehandel mellan EU och Storbritannien.
Samtidigt ska man komma ihåg att en stor del av den tjänstehandel som sker i dag sker inom koncerner och Storbritannien är ett land där många svenska företag är etablerade. Storbritannien är en konkurrenskraftig ekonomi, inte minst gällande tjänster (landet är världens näst främsta exportör av tjänster efter USA). Den största risken för den svensk-brittiska tjänstehandeln vore därför om Storbritanniens utträde föranleder att svenska och brittiska företag minskar sitt engagemang på respektive marknader. Givet att det i utgångsläget råder stor regelharmoni för tjänster torde det dock finnas goda möjligheter att avvärja en sådan situation. Att säkerställa minsta möjliga regelskillnader parterna emellan gagnar den brittiska, svenska och övriga EU-länders ekonomier.
9 Bilagor
9.1 Brittiska företag i utlandet år 2013
NACE rev 2 | Xxxxxxx | Xxxxx xxxxxxx | Xxxxx anställda | Omsättning – Miljoner EUR | |||
EU28 | Extra- EU28 | EU28 | Extra- EU28 | EU28 | Extra- EU28 | ||
B | Utvinning av mineral | 141 | 1 372 | 7 035 | 268 935 | 3 638 | 183 676 |
C | Tillverkning | 1 998 | 3 468 | 368 965 | 1 071 173 | 127 161 | 265 785 |
D35 | Försörjning av el, gas, värme och kyla | 143 | 148 | : | : | : | : |
E | Vattenförsörjning; avloppsrening, avfallshantering och sanering | 49 | 22 | 5 694 | 35 028 | 1 180 | 588 |
F | Byggverksamhet | 220 | 467 | : | : | : | : |
G | Handel; reparation av motorfordon och motorcyklar | 1 687 | 1 249 | 270 914 | 279 508 | 82 192 | 109 572 |
H | Transport och magasinering | 309 | 391 | 50 055 | 185 790 | 10 567 | 15 845 |
I | Hotell- och restaurangverksamhet | 189 | 230 | 91 940 | 329 111 | 8 647 | 15 001 |
J | Informations- och kommunikationsverksamhet | 632 | 582 | 113 233 | 142 518 | 21 710 | 41 778 |
K | Finans- och försäkringsverksamhet | 2 333 | 2 000 | 161 159 | 657 638 | 64 933 | 188 561 |
L | Fastighetsverksamhet | 568 | 313 | 11 250 | 27 259 | 6 266 | 3 711 |
M | Verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik | 2 144 | 2 989 | 190 535 | 534 145 | 32 545 | 59 097 |
N | Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster | 882 | 669 | 84 212 | 115 684 | 12 469 | 22 337 |
P85 | Utbildning | 57 | 36 | 2 224 | 4 114 | 868 | 419 |
Q | Vård och omsorg; sociala tjänster | 80 | 85 | 21 330 | 9 921 | 653 | 7 458 |
R | Kultur, nöje och fritid | 57 | 46 | 5 169 | 9 875 | 649 | 753 |
S | Annan serviceverksamhet | 357 | 613 | 89 819 | 606 858 | 13 055 | 14 909 |
Källa: Eurostat, Foreign Affiliates of EU enterprises – Outward FATS, NACE rev 2, from 2010 onwards
9.2 Utländska företag i Storbritannien år 2013
NACE rev 2 | Xxxxxxx | Xxxxx företag | Omsättning Miljoner EUR | ||
EU28 | Extra- EU-28 | EU28 | Extra- EU-28 | ||
B | Utvinning av mineral | 40 | 92 | 8 654,4 | 34 246,1 |
C | Tillverkning | 1 585 | 2 111 | 105 216,2 | 221 262,9 |
D | Försörjning av el, gas, värme och kyla | 114 | 71 | 45 620,0 | 5 706,8 |
E | Vattenförsörjning; avloppsrening, avfallshantering och sanering | 76 | 62 | 4 713,5 | 8 099,0 |
F | Byggverksamhet | 449 | 611 | 16 187,1 | 9 654,2 |
G | Handel; reparation av motorfordon och motorcyklar | 2 941 | 2 974 | 293 347,1 | 419 077,1 |
H | Transport och magasinering | 432 | 494 | 41 105,6 | 28 778,4 |
I | Hotell- och restaurangverksamhet | 128 | 303 | 3 770,4 | 11 750,9 |
J | Informations- och kommunikationsverksamhet | 848 | 1 765 | 27 264,6 | 72 302,8 |
K | Finans- och försäkringsverksamhet | 27 | 58 | : | : |
L | Fastighetsverksamhet | 247 | 608 | 1 139,9 | 3 978,2 |
M | Verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik | 1 121 | 2 338 | 20 497,1 | 44 192,2 |
N | Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster | 705 | 1 267 | 22 756,9 | 30 698,2 |
S95 | Reparation av datorer, hushållsartiklar och personliga artiklar | 15 | 35 | 252,5 | 616,8 |
Källa: Eurostat, Foreign controlled EU enterprises Inward FATS - NACE Rev. 2 (from 2008 onwards) (fats_08)
9.3 Svenska företag i Storbritannien år 2014 uppdelat på bransch/avdelning
SNI | Bransch avdelning | Antal koncerner | Antal anställda | Omsättning (tkr) |
A | Jordbruk, skogsbruk och fiske | 5 | 102 | 955 517 |
B | Utvinning av mineral | 1 | 202 | 534 655 |
C | Tillverkning | 119 | 30 236 | 91 404 191 |
D | Försörjning av el, gas, värme och kyla | 3 | 186 | 1 557 662 |
E | Vattenförsörjning; avloppsrening, avfallshantering och sanering | 3 | 90 | 207 366 |
F | Byggverksamhet | 6 | 5 227 | 15 144 018 |
G | Handel; reparation av motorfordon och motorcyklar | 80 | 8 705 | 18 231 878 |
H | Transport och magasinering | 8 | 2 768 | 10 111 457 |
I | Hotell- och restaurangverksamhet | 4 | 63 | 51 024 |
J | Informations- och kommunikationsverksamhet | 91 | 2 151 | 10 010 470 |
K | Finans- och försäkringsverksamhet | 19 | 2 600 | 8 248 687 |
L | Fastighetsverksamhet | 7 | 6 | 144 579 |
M | Verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik | 57 | 1 173 | 2 264 502 |
N | Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster | 16 | 14 980 | 5 295 528 |
O | Offentlig förvaltning och försvar; obligatorisk socialförsäkring | 0 | 0 | 0 |
P | Utbildning | 6 | 53 | 116 847 |
Q | Vård och omsorg; sociala tjänster | 7 | 47 | 246 669 |
R | Kultur, nöje och fritid | 4 | 44 | 57 863 |
S | Annan serviceverksamhet | 6 | 2 232 | 1 711 943 |
0 | Avdelning saknas | 4 | 28 | 26 337 |
Källa: Tillväxtanalys
9.4 Brittiska företag i Sverige år 2015 uppdelat på bransch
SNI | Xxxxxxx | Xxxxx företag | Antal anställda |
A | Jordbruk, skogsbruk och fiske | 3 | 5 |
B | Utvinning av mineral | 4 | 2 |
C | Tillverkning | 85 | 16 042 |
D | Försörjning av el, gas, värme och kyla | 15 | 9 |
E | Vattenförsörjning; avloppsrening, avfallshantering och sanering | 2 | 26 |
F | Byggverksamhet | 31 | 98 |
G | Handel; reparation av motorfordon och motorcyklar | 223 | 7 264 |
H | Transport och magasinering | 14 | 845 |
I | Hotell- och restaurangverksamhet | 9 | 2 291 |
J | Informations- och kommunikationsverksamhet | 110 | 1 280 |
K | Finans- och försäkringsverksamhet | 174 | 1 760 |
L | Fastighetsverksamhet | 148 | 180 |
M | Verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik | 253 | 5 711 |
N | Uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster | 61 | 6 450 |
O | Offentlig förvaltning och försvar; obligatorisk socialförsäkring | 0 | 0 |
P | Utbildning | 8 | 16 |
Q | Vård och omsorg; sociala tjänster | 17 | 206 |
R | Kultur, nöje och fritid | 13 | 40 |
S | Annan serviceverksamhet | 11 | 1 680 |
U | Verksamhet vid internationella organisationer, utländska ambassader o.d. | 0 | 0 |
0 | Avdelning saknas | 40 | 10 |
Källa: Tillväxtanalys
9.5 De största etableringsländerna för svenska företag i utlandet inom tjänstesektorn år 2014
Xxxx | Xxxxx företag | Antal anställda |
Norge | 1 279 | 40 338 |
Finland | 888 | 29 562 |
Danmark | 709 | 37 708 |
Storbritannien | 614 | 34 823 |
USA | 610 | 115 929 |
Tyskland | 564 | 46 480 |
Argentina | 340 | 14 343 |
Nederländerna | 279 | 13 625 |
Källa: Tillväxtanalys
9.6 De största ägarlängderna för utländska företag i Sverige inom tjänstesektorn år 2015
Xxxx | Xxxxx företag | Antal anställda |
Norge | 1 899 | 50 937 |
Danmark | 1 162 | 45 317 |
USA | 1 154 | 46 905 |
Storbritannien | 1 041 | 27 723 |
Luxemburg | 930 | 30 152 |
Tyskland | 846 | 40 768 |
Nederländerna | 728 | 31 937 |
Finland | 592 | 22 809 |
Källa: Tillväxtanalys
Del II – Brexit och tull- och handelsprocedurer för varor
Alternativ till framtida regelverk för tull- och handelsprocedurer för handeln med varor mellan EU och Storbritannien
Sammanfattning
Kommerskollegium har fått regeringens uppdrag att analysera och lämna alternativ till ett nytt regelverk för tull- och handelsprocedurer på varuområdet vid ett brittiskt utträde ur EU.
Kollegiets analys bygger på ett antal identifierade scenarier i form av handelstekniska lösningar som redan tillämpas med andra länder; kollegiet gör bedömningen att det inte finns någon lösning som medför samma fria rörlighet för varor som ett EU-medlemskap innebär. Sammanfattningsvis kan handelsrelationen mellan EU och Storbritannien regleras genom överstatlighet i form av EU-medlemskap, genom avtal, eller, i avsaknad av avtal, genom att enbart tillämpa WTO-regelverket. Ett avtal kan i sin tur ta formen av en tullunion, ett bilateralt frihandelsavtal eller brittisk anslutning till EES-avtalet.
Handelsprocedurer innefattar information och administration av offentligrättslig och privaträttslig karaktär, som krävs när företag ska exportera, importera eller transitera gods. Det innebär att det inte bara handlar om det som sker i samband med gränspassage i form av tullformaliteter. Det handlar också om andra krav som måste vara uppfyllda för att få importera eller exportera.
Effektiva och smidiga handelsprocedurer är ett viktigt konkurrensmedel på en global marknad. Krångliga handelsprocedurer belastar små- och medelstora företag extra hårt. Det är därför av största vikt att handelsprocedurerna är så smidiga och kostnadseffektiva som möjligt. Storbritanniens utträde ur EU kommer att leda i motsatt riktning.
EU:s reglering av varuhandeln
EU:s tullområde
EU är en tullunion, vilket betyder att medlemsstaterna har avskaffat tullarna mellan sig och tillämpar gemensamma tullar mot länder utanför unionen. Vidare
Box 6803, 113 86 Stockholm
Besöksadress: Xxxxxxxxxxxxxx 00
Telefon: 00-000 00 00, fax: 00-00 00 00
E-post: xxxxxxxxxxxxxxxx@xxxxxxx.xx xxx.xxxxxxx.xx
utgör EU:s medlemsstater ett gemensamt tullområde, som innebär att varuhandeln bland annat regleras av en gemensam tullagstiftning. När en vara tullbehandlats i samband med import kan den cirkulera fritt och säljas vidare inom EU:s tullområde. Inom unionens tullområde har alla tullformaliteter mellan medlemsstaterna avskaffats och det finns ett omfattande gemensamt regelverk som reglerar import till och export från unionen.
När en vara kommer till eller lämnar EU:s tullområde ska tullformaliteter fullgöras. Vid import ska en föranmälan ur ett säkerhets- och skyddsperspektiv lämnas innan godset anländer till EU. Transportmedel och varor måste anmälas vid ankomst till EU, en tulldeklaration måste lämnas, införselrestriktioner blir i förekommande fall tillämpliga och tull, importmoms och andra avgifter måste betalas. Det kan finnas krav på tillstånd, ursprungsintyg, certifikat, licenser eller liknande. I samband med import och export kan Tullverket göra dokument- och varukontroller. Tullverket har också rätt att stoppa en vara vid gränsen vid misstanke att varan utgör allvarlig risk för hälsa eller säkerhet eller andra allmänna intressen.
EU:s säkerhetszon
I EU:s säkerhetszon ingår EU:s 28 medlemsstater (EU28), Norge och Schweiz. Handel mellan dessa länder är därmed undantagna från krav på att i särskild ordning i förväg anmäla godset. Samtidigt har Norge och Schweiz åtagit sig att vidta motsvarande skyddsåtgärder vid import till Norge och Schweiz samt vid export från dessa länder.
Varuhandeln mellan Sverige och Storbritannien
Storbritannien är en av Sveriges största handelspartners. Den svenska importen (egentligen införsel) från Storbritannien uppgick till nästan 62,3 miljarder kronor år 2016. Den svenska exporten (egentligen utförseln) till Storbritannien uppgick till drygt 71,9 miljarder kronor år 2016.
Utvecklingen av internationell handel, framförallt genom handel i så kallade globala värdekedjor, har inneburit att länder idag är sammanlänkade genom handel såväl direkt som indirekt. För relationen mellan Sverige och Storbritannien innebär detta att det inte bara är den direkta bilaterala handelsrelationen mellan länderna som kan påverkas av ett brittiskt utträde ur EU. Hälften av Storbritanniens handel sker med EU-länder. 53 procent av Storbritanniens import kommer från EU och 44 procent av landets export går till EU. 1,7 procent av Storbritanniens import kommer från Sverige medan 1,5 procent av Storbritanniens export går till Sverige.
Ökat krångel i handeln med Storbritannien
När Storbritannien lämnar EU återinförs tullformaliteter i samband med import från och export till Storbritannien. Storbritannien blir i handelsprocedurhänseende tredje land, vilket innebär att regelverk för handel med länder utanför EU blir fullt ut tillämpligt. Vilka övriga krav som kommer
att ställas och hur omfattande de blir beror på vilken handelsteknisk lösning som förhandlingarna resulterar i.
Hur risknivån kommer att bedömas beror på vilken lösning som blir resultatet av förhandlingarna mellan EU och Storbritannien om den inbördes relationen. Det beror bland annat på graden av harmonisering av regelverk, möjligheter till kontroll av efterlevnad och vilka tvistlösningsmekanismer och sanktionsmöjligheter som kommer finnas i det avtal som förhandlas fram.
Samtliga scenarier som innebär att Storbritannien lämnar EU leder till ökade kostnader, såväl direkta som indirekta, för företag, konsumenter och myndigheter i form av administrativa krav och kontroller. Förutsägbarheten i godsflödet minskar vilket försämrar företagens konkurrenskraft i såväl EU som Storbritannien.
En osäkerhetsfaktor är hur väl myndigheterna i Storbritannien respektive Sverige och övriga EU-medlemsstater förmår att hantera de ökade ärendemängder i form av exempelvis tulldeklarationer, tillstånd, licenser, informationsinsatser och kontroller som Storbritanniens utträde medför. Det som varit EU-intern handel ska nu hanteras som handel med tredje land, vilket kommer att öka mängden ärenden som myndigheterna har att hantera. Om dessa inte ges rimliga förutsättningar för att hantera den ökade ärendemängd Brexit medför så kommer företagen att drabbas negativt.
Brexit kommer således att avsevärt försvåra och fördyra varuhandeln mellan Storbritannien och EU/dess medlemsstater, leda till minskad transparens, ökade kostnader samt leda till rättsosäkerhet. Det är viktigt att betona att detta inte är ett resultat av politisk ovilja utan är en direkt teknisk konsekvens av att Storbritannien lämnar EU, tullunionen och den inre marknaden.
EU:s inre marknad är den djupaste graden av ekonomisk integration mellan länder som finns i världen. I princip är det inte någon skillnad mellan handel inom EU och handel inom ett medlemsland. När Storbritannien lämnar EU- samarbetet innebär det därför endast nackdelar och ökade kostnader för handeln mellan Storbritannien och övriga EU-länder, inklusive Sverige. Utmaningen under de kommande förhandlingarna mellan EU och Storbritannien blir att minimera dessa kostnader.
Påverkan på företag
Hur företagen påverkas beror till stor del på i vilken utsträckning de redan handlar med länder utanför EU. Stora multinationella företag som redan handlar med andra länder har sannolikt både kunskap om regelverk, kompetens, och system för att hantera varuflödet mellan EU och Storbritannien. Det kommer ändå att drabba dem negativt i form av ökade kostnader och minskad förutsägbarhet i varuflödet. För små företag som för närvarande bara handlar med länder inom EU kommer nya administrativa krav att innebära krav på kunskap om andra regelverk, ökad byråkrati och helt nya kostnader i form av
administration och eventuella systemkrav. Brexit kommer därmed att drabba de små företagen ännu hårdare.
Utträdesprocessen
Osäkerhet och bristande förutsägbarhet kommer att påverka företag och myndigheter under lång tid framöver. Storbritanniens utträde ur EU är en flerstegsprocess, och även om vissa steg delvis kan hanteras parallellt kommer ingen att kunna veta säkert hur det kommer att bli förrän om flera år.
Storbritannien kommer att behöva förhandla om sina tullåtaganden i WTO efter att landet lämnat EU. Vissa åtaganden kan vara förhållandevis enkla. Andra åtaganden, till exempel tullkvoter, kan bli mer problematiska och kräver omförhandling. Inte förrän detta är klart kan Storbritannien sluta handelsavtal med EU eller andra länder.
Storbritannien är det första landet som lämnar EU, därmed kommer utträdet att etablera en praxis. Det är viktigt att noga tänka igenom hur utträdet genomförs. Eventuella för- och nackdelar med olika speciallösningar, möjliga och/eller lämpliga bör övervägas. EU har varit och fortsätter att vara ett långsiktigt samarbete och det är avgörande för Sverige hur den inre marknaden, som är vår viktigaste ”hemmamarknad”, värnas och utvecklas.
Olika regleringsalternativ
Storbritannien ansluter sig till EES-avtalet
Om Storbritannien skulle ansluta sig till EES-avtalet, skulle det betyda tullfrihet eller tullnedsättning för de varor som omfattas av EES-avtalet, harmonisering av tekniska krav och tillämpning av reglerna. Tullformaliteter ska fullgöras i samband med gränspassage och ursprung måste styrkas. Det vore därför inte, i handelsprocedurhänseende, enklare att handla mellan EU och Storbritannien än mellan EU och exempelvis Norge. EES-avtalet skulle inte innebära någon begränsning av Tullverkets befogenhet att utföra kontroll i samband med gränspassage vid export till eller import ifrån Storbritannien.
Även om detta alternativ innebär krav på administration i samband med gränspassage skulle bördan i vissa avseenden bli lägre jämfört med andra alternativ eftersom det skulle innebära en fortsatt hög grad av harmonisering av lagstiftningen mellan EU och Storbritannien på många områden. När det gäller hälsoskyddsregler för bland annat livsmedel och jordbruksvaror föreligger en väsentlig skillnad i handelsprocedurhänseende mellan å ena sidan EU:s inre marknad, där EES deltar, och, å andra sidan, handel med tredje land. Inom EES- området är grundprincipen fri rörlighet och det sker i princip ingen kontroll av livsmedel och jordbruksprodukter vid gränsen mellan EU och EES-länder. En anslutning till EES-avtalet skulle också innebära fortsatt fri rörlighet för varor enligt EU:s system för teknisk harmonisering (dock med vissa undantag i EES- avtalet).
Det finns dock anledning att anta att många av de hinder/problem som företagen upplever i handeln med Norge skulle komma att uppstå också i förhållande till Storbritannien om utträdesförhandlingarna resulterar i en EES-lösning.
Företagen är vana vid att handeln flyter utan särskild administration mellan Sverige och Storbritannien och konsumenter är vana vid att kunna beställa varor utan att behöva fylla i import- och/eller exportdokumentation och betala olika typer av avgifter i form av tull, moms etc. Det faktum att Storbritannien åtminstone i ett inledningsskede sannolikt i hög grad skulle tillämpa samma lagstiftning som EU skulle kunna upplevas som enklare jämfört med handel med Norge, som inte har samma gemensamma lagstiftning i grunden. Samtidigt är byråkratin för att komma i åtnjutande av tullfrihet med stöd av avtalet betydande.
Om Storbritannien skulle ansluta sig till EES-avtalet skulle de fortsatt omfattas av de fyra friheterna på EU:s inre marknad, bidra till EU-budgeten, följa EU- lagstiftningen utan att delta i beslutsfattandet och lyda under EFTA-domstolens jurisdiktion, som i praktiken följer EU-domstolens rättspraxis. Detta är dock en mindre trolig lösning. Den brittiska regeringen har klargjort att man vill ha nationell jurisdiktion på handelspolitikens område.
EU och Storbritannien sluter ett bilateralt frihandelsavtal
Det Storbritannien istället uttryckt som önskvärt är ett djupt och ambitiöst frihandelsavtal. De har då full beslutanderätt över sin handelspolitik och kan själva förhandla om frihandelsavtal med andra länder, utifrån sina egna intressen.
Ett frihandelsavtal mellan EU och Storbritannien skulle innebära tullfrihet eller lägre tull för de varor som omfattas av avtalet och under förutsättning att de uppfyller gällande ursprungsregler.
Liksom EES-avtalet innebär ett frihandelsavtal administration i samband med gränspassage. Import- och exportformaliteter både i Sverige och i Storbritannien ska fullgöras och ursprungsintyg krävs för förmånsbehandling. Däremot innebär det en lägre harmoniseringsgrad jämfört med EES-alternativet, vilket innebär ökad administration i samband med gränspassage. Det skulle därmed inte, i handelsprocedurhänseende, vara lättare att handla mellan EU och Storbritannien än mellan EU och andra länder som EU har frihandelsavtal med, exempelvis Sydkorea.
Vilka effekter Brexit skulle kunna få när det gäller tekniska handelshinder och regulativt samarbete mellan EU och Storbritannien beror på avtalsform och målsättningar. Det kan antingen bli ett långtgående och djupt avtal som i hög grad baseras på EU:s inre marknadsregelverk eller på ett ambitiöst frihandelsavtal som baseras på WTO/TBT-avtalets principer och som bygger på regulativt samarbete på prioriterade områden/sektorer beroende av bilaterala intressen.
Förhandlingar om ett frihandelsavtal kan komma att ta lång tid. När förhandlingarna är klara ska samtliga nationella parlament i EU godkänna avtalsutkastet. EU kan också komma att behöva omförhandla redan ingångna avtal med andra avtalsparter eftersom en viktig marknad har försvunnit. Detta riskerar att leda till en lång period av betydande osäkerhet.
EU och Storbritannien ingår avtal om tullunion
Om EU ingår avtal om en tullunion med Storbritannien kommer landet att ha en gemensam tullstruktur med EU mot tredje länder och handel med varor som omfattas av avtalet blir tullfria. Import- och exportformaliteter ska dock fullgöras i samband med gränspassage av varor. Detta innebär en högre grad av administration än vad som gäller i nuläget för Storbritannien som medlem i EU:s tullområde. Samtidigt skulle man vid handel mellan EU och Storbritannien inte behöva beakta ursprungsregler och relaterade administrativa processer så som vid ett frihandelsavtal.
Storbritannien har signalerat att man vill ha full nationell beslutanderätt över sin handelspolitik i framtiden. Det gör detta alternativ mindre sannolikt. Det skulle bland annat innebära kraftiga begränsningar i Storbritanniens möjligheter att förhandla egna frihandelsavtal med andra avtalsparter och att påverka handelspolitiska beslut i EU.
Handel med utgångspunkt i WTO-regelverket
Storbritannien är medlem i WTO och är därför bunden till de regler som gäller. Om EU inte har något frihandelsavtal eller tullunion med Storbritannien är det WTO-regelverket som gäller. Handelsprocedurer vid tredjelandshandel blir fullt ut tillämpliga. Mest-gynnad-nations (MGN)-tullsatserna kommer att gälla i handeln mellan EU och Storbritannien. Storbritanniens tullåtaganden kommer att dock att behöva omförhandlas. Konsekvenserna kommer att variera mellan olika varukategorier och dessutom bero på vilka tullnivåer Storbritannien väljer att tillämpa.
Rättsläget är oklart när det gäller Storbritanniens WTO-åtaganden i samband med att landet lämnar EU. Först när Storbritanniens status i WTO klarats ut kan landet formellt sluta avtal med andra länder om tullunion eller frihandelsavtal.
Åtgärder för att mildra negativa effekter
Eftersom ingen lösning har kunnat identifieras som innebär att varuflödet flyter lika smidigt som idag handlar det om att minimera och mildra de negativa effekterna av Storbritanniens utträde. Ur ett företagsperspektiv är det centralt att förkorta den period under vilken det är osäkert vad som kommer att gälla, så långt det är möjligt. Detta är viktigt, inte minst med tanke på att det kan komma att råda osäkerhet under flera år.
Övergångslösning
Processen för Storbritanniens utträde ur EU kan komma att ta lång tid, rättsläget under perioden efter utträdet tills nya regler och avtal finns på plats är oklart och det kommer att råda stor osäkerhet om vad som kommer att gälla. Ett alternativ skulle kunna vara ett avtala om en övergångslösning som innebär att Storbritannien under en övergångsperiod fortsatt fullt ut tillämpar EU:s lagstiftning på varuområdet. Det skulle minska osäkerheten för näringslivet och ge dem tid att anpassa sig till en ny situation.
Stegvis förhandling
Ett sätt att minimera osäkerhetsperioden skulle kunna vara en stegvis förhandling om ett frihandelsavtal. Avtalet skulle inledningsvis kunna innehålla områden där det finns samsyn. Därefter kan man successivt bygga på med fler områden. Avtalet bör ha en översynsklausul.
Inkludera Storbritannien i EU:s säkerhetszon
För att minimera de administrativa kraven och kontrollerna bör Sverige verka för att Storbritanniens utträdesavtal innebär att Storbritannien, i likhet med Norge och Schweiz, även i fortsättningen ingår i EU:s säkerhetszon. Företagen slipper då lämna föranmälan vid handel mellan EU och Storbritannien.
Storbritannien har i tullsammanhang varit drivande för att få lagstiftningen om säkerhet och skydd på plats varför man kan anta att de även fortsättningsvis kommer att ha ett intresse av en hög skyddsnivå nationellt. Därmed torde det inte utgöra någon risk att ha Storbritannien innanför säkerhetszonen.
Avtal om tullsamarbete
Oavsett vilken handelsteknisk lösning förhandlingarna med Storbritannien resulterar i bör Sverige verka för att EU skyndsamt tecknar ett avtal om tullsamarbete med Storbritannien. Man bör vidare komma överens om ömsesidigt erkännande av godkända ekonomiska aktörer, så kallade Authorised Economic Operator (AEO), som medger förenklingar. Det är också nödvändigt att skapa smidiga lösningar för små och medelstora företag, som ofta inte har förutsättningar att bli AEO, och som kommer att drabbas extra hårt av återinförandet av tullformaliteter i handeln med Storbritannien.
Förutsättningarna för att kunna komma överens är sannolikt goda. Det faktum att EU relativt nyligen antog en helt ny tullagstiftning som tullmyndigheterna och företagen håller på att implementera, och som Storbritannien i huvudsak var nöjda med, borde kunna resultera i ett tullsamarbetsavtal som innebär att Storbritanniens tullagstiftning i hög grad överensstämmer med EU:s tullagstiftning.
Även om utträdet innebär krav på fullgörande av tullformaliteter är harmoniserade regelverk mellan EU och Storbritannien en förenkling för företagen. Ett nära samarbete för att hitta smidiga och effektiva lösningar och en kontinuerlig vidareutveckling av samarbetet är eftersträvansvärt. En möjlighet
är att titta på lösningar liknande tullsamarbetsavtalet mellan EU och Norge, som exempelvis innebär att norsk export och svensk import kan göras på ett ställe.
Förenklade procedurer
EU bör sträva efter att ha så smidig hantering av ursprungsbevisning som möjligt, så att företagen lättare kan dra nytta av tullfrihet eller tullnedsättning vid ett frihandelsavtal.
Det finns förutsättningar för smidiga handelsprocedurer när det gäller varor som kan bli föremål för hälsoskyddsåtgärder, SPS-åtgärder, eftersom Storbritannien idag har ett EU-baserat SPS-regelverk. Ett annat exempel skulle kunna vara att reglera delar av SPS-frågorna bilateralt, utanför ett frihandelsavtal, såsom EU gjort med Nya Zeeland.
Beträffande tekniska handelshinder och regulativt samarbete borde Storbritanniens bakgrund som EU-medlem ge goda förutsättningar för ett frihandelsavtal som bygger på långtgående åtaganden vad gäller regelharmonisering. Det är önskvärt att Storbritannien, inom ramen för ett nytt frihandelsavtal, åtar sig att behålla en så stor del av det inre marknadsregelverket för varor som möjligt. En rad svåra frågor är förknippade med ett sådant avtalsåtagande, inklusive frågan om EU-domstolens jurisdiktion i dessa delar men Sveriges målsättning bör, enligt kollegiet, vara att Storbritannien ska fortsätta att tillämpa en så stor del av inremarknadsregelverket som möjligt även efter ett EU-utträde.
Storbritannien har goda förutsättningar att bli ett godkänt tredje land vad gäller kvalitetskontroll av frukt och grönt. Det skulle i så fall innebära att den fysiska kontrollen av frukterna och grönsakerna kan göras i Storbritannien och inte vid gränsen till EU.
EU är en flitig användare av skyddsåtgärder (antidumpning och antisubventionsåtgärder). Storbritannien har varit särskilt drivande under den globala stålkrisen för att få till stånd skyddsåtgärder. Det finns risk för att Storbritannien inför skyddsåtgärder mot EU och/eller mot enskilda medlemsstater. Kollegiet anser att den möjligheten bör avtalas bort inom ramen för ett frihandelsavtal.
Information och stöd till företag och konsumenter
Storbritanniens utträde ur EU kommer att kräva omfattande informationsinsatser för att inte företag och konsumenter ska hamna i kläm. Alla berörda myndigheter måste gemensamt verka för en sammanhållen information.
EU bör sträva efter att skapa en tydlig process för att hantera handelshinder i handeln. En ingång, exempelvis i form av ett gemensamt sekretariat, bör skapas för att hantera problem som uppstår vid handeln mellan EU och Storbritannien.
Innehåll
2 Definition av förenklade handelsprocedurer 14
3 EU:s reglering av varuhandeln 17
3.1.1 Handelsprocedurer inom EU:s tullområde 20
3.1.2 Handelsprocedurer vid EU:s yttre gräns 21
4 Reglering av varuhandeln i EU:s tullunion med Andorra, San Marino och Turkiet 23
Tullunionen mellan EU och Turkiet 23
4.1.1 Handelsprocedurer mellan länder i tullunionen 25
5 WTO 26
5.1.1 Handelsprocedurer med utgångspunkt i WTO-regelverket 27
6 Frihandelsavtal 27
Bilaterala/regionala frihandelsavtal 28
6.1.1 Handelsprocedurer mellan parter i ett frihandelsavtal 29
6.1.2 EU:s frihandelsavtal med Schweiz 30
EES-avtalet 30
6.2.1 Handelsprocedurer mellan EES-länder 33
6.2.2 Företagens syn på handel med Norge 34
7 Varuhandeln mellan Sverige och Storbritannien 35
8 Scenarier för Storbritanniens framtida förhållande till EU 41
Konsekvenser av att Storbritannien lämnar EU 41
8.1.1 Processen för utträdet ur EU 41
8.1.2 Tullformaliteter återinförs i handeln mellan EU och Storbritannien 42
8.1.3 Konsekvenser för företagen 43
8.1.4 Konsekvenser för konsumenter 45
EU:s framtida relation till Storbritannien 46
8.2.1 Handeln med Storbritannien sker med utgångspunkt i WTO- regelverket 46
8.2.2 EU och Storbritannien ingår avtal om tullunion 46
8.2.3 EU och Storbritannien sluter ett bilateralt frihandelsavtal 47
8.2.4 Storbritannien ansluter sig till EES-avtalet 48
8.2.5 EU och Storbritannien sluter ett avtal om en kombination av tullunion och frihandelsavtal/EES-avtalet 49
8.2.6 Övergångslösning 50
9 Konsekvenser inom olika sakområden 50
Tullar 51
9.1.1 WTO 51
9.1.2 Tullunion 53
9.1.3 Frihandelsavtal 53
9.1.4 EES-avtalet 54
Tullvärde 54
Ursprungsregler 55
9.3.1 Handel med utgångspunkt i WTO-regelverket 55
9.3.2 Bilateralt frihandelsavtal och EES-avtalet 55
Sanitära och fytosanitära regler, SPS 57
9.4.1 Handel inom EU 57
9.4.2 Handel med tredje land 58
9.4.3 Tullunion 62
9.4.4 Frihandelsavtal 62
9.4.5 EES-avtalet 63
9.4.6 Alternativ efter Brexit 63
Tekniska handelshinder och regulativt samarbete 66
9.5.1 Handel inom EU 66
9.5.2 Handel med utgångspunkt i WTO-regelverket 69
9.5.3 Tullunion 70
9.5.4 Frihandelsavtal 71
9.5.5 EES-avtalet 74
Handelsnormer för färska frukter och grönsaker 75
Handelspolitiska skyddsinstrument 77
9.7.1 Handel med utgångspunkt i WTO-regelverket 77
9.7.2 Tullunion 78
9.7.3 Frihandelsavtal och EES-avtalet 78
Licenser 78
9.8.1 Licenser på jordbruksområdet 79
9.8.2 Licenser på industrivaruområdet 80
Immaterialrätt 82
9.9.1 Handel med utgångspunkt i WTO-regelverket 83
9.9.2 Tullunion, frihandelsavtal och EES-avtalet 83
9.9.3 Övriga handelstekniska lösningar 84
Sanktioner 84
Handelsstatistik avseende varor 86
10 Slutsatser 86
Ökat krångel i handeln med Storbritannien 86
Åtgärder för att mildra negativa effekter 90
11 Översikt över olika regleringsalternativ 94
12 Bilaga: Handelsstatistik över varuhandeln mellan Sverige och Storbritannien och Nordirland 95
1 Inledning
Kommerskollegium har fått regeringens uppdrag att analysera och lämna alternativ till ett nytt regelverk för tull- och handelsprocedurer på varuområdet vid ett brittiskt utträde ur EU.
”I syfte att förbereda den svenska strategin inför förhandlingar om ett nytt regelverk mellan EU och Storbritannien ska Kommerskollegium analysera och lämna alternativ till hur tull- och handelsprocedurer kan regleras i ett framtida avtal. Kollegiet ska identifiera troliga handelstekniska lösningar som kan komma ifråga. Kollegiet ska i sin analys, utifrån ett svenskt perspektiv, bedöma vilka beståndsdelar som är nödvändiga respektive önskvärda för att nå den svenska målsättningen om enkla och smidiga handels- och tullprocedurer samt i övrigt analysera för- och nackdelar med de olika lösningarna.
I sin analys ska Kommerskollegium särskilt beakta svenska företags erfarenheter av gränshandel med Norge. Alternativen bör utformas med både den brittiska och den norska kontexten i åtanke.”
Kollegiets analys bygger på ett antal identifierade scenarier i form av handelstekniska lösningar som redan tillämpas med andra länder; kollegiet gör bedömningen att det inte finns någon lösning som skulle medföra samma fria rörlighet för varor som ett EU-medlemskap innebär. Sammanfattningsvis kan handelsrelationen mellan EU och Storbritannien regleras genom överstatlighet i form av EU-medlemskap, genom avtal, eller, i avsaknad av avtal, genom att enbart tillämpa WTO-regelverket. Ett avtal kan i sin tur ta formen av en tullunion, ett bilateralt frihandelsavtal eller en brittisk anslutning till EES- avtalet. Inom ramen för dessa alternativ analyserar kollegiet hur handelsprocedurerna kan utformas i den framtida varuhandeln med Storbritannien.
Vi har i analysen valt att belysa även scenariot fullt medlemskap i EU för att tydliggöra skillnaderna mellan olika alternativ. Hur tull- och handelsprocedurerna påverkas och vilka administrativa processer och procedurer som krävs för varuhandeln beror på graden av harmonisering, möjligheten till kontroll av efterlevnad och möjligheten att lösa tvister.
Det råder stor osäkerhet kring vad som kommer att bli slutresultatet av utträdesförhandlingarna mellan EU och Storbritannien. Olika lösningar innebär olika grader av åtaganden och fördelar. I sitt tal den 17 januari 2017 förordade premiärminister Xxxxxxx Xxx en ambitiös frihandelsavtalslösning. Det är en tydlig indikation på vad britterna tänker sig. Utfallet kommer dock att bero på en mängd faktorer. Det blir en förhandling där parternas olika intressen och
önskemål ska vägas mot varandra och allt beror på vad parterna kan komma överens om.
För att belysa svenska företags erfarenheter av handeln med Norge har dels kollegiets utredning ”Sveriges handel med Norge- grannhandel med förhinder?”1 från 2013 och dels den företagsundersökning som Kommerskollegium genomförde under 2016 använts2.
Tullverkets promemoria från november 2016 ”Brexit- möjliga konsekvenser för Tullverkets arbete” har använts som underlag. Därutöver har, i enlighet med uppdraget, synpunkter inhämtats från Tullverket.
Kollegiet har också inhämtat synpunkter från Jordbruksverket och Livsmedelsverket.
I kapitel 1 redovisas uppdraget samt metod.
I kapitel 2 återfinns definitionen av förenklade handelsprocedurer.
Kapitel 3 beskriver EU:s reglering av varuhandeln medan kapitel 4 beskriver handelsregleringar som styr handeln med varor idag med anledning av EU:s tullunion. I kapitel 5 behandlas Världshandelsorganisationen (WTO) medan kapitel 6 belyser frihandelsavtal. Beskrivningen är inte heltäckande, utan fokuserar på att beskriva hur handelsprocedurerna skiljer sig i de olika typer av handelsregleringar som finns idag.
I kapitel 7 presenteras varuhandeln mellan Sverige och Storbritannien, här belyser vi också varuhandeln ur ett värdekedjeperspektiv.
I kapitel 8 följer en redogörelse för möjliga handelstekniska lösningar och deras påverkan på handelsprocedurerna.
Kapitel 9 innehåller fördjupad information inom olika sakområden och vad olika alternativ innebär.
Våra slutsatser redovisas i kapitel 10.
I kapitel 11 finns en översikt över olika regeringsalternativ, endast normalfallet redovisas i denna.
Kapitlen är uppbyggda så att de kan läsas fristående.
1 Kommerskollegium 2013:3
2 Vad hindrar svensk utrikeshandel? Kommerskollegiums företagsundersökning 2016, Kommerskollegium 2016:5.
Uppdraget gäller handelsprocedurer för handeln med varor. De övriga friheterna på den inre marknaden (personer, kapital och tjänster3) belyses inte, även om även dessa kan ha en påverkan på hur smidigt varuflödet blir.
Handelsprocedurer innefattar information och administration av offentligrättslig och privaträttslig karaktär, som krävs när företag ska exportera, importera eller transitera gods. Det innebär att det inte bara handlar om det som sker i samband med gränspassage i form av tullformaliteter. Det handlar också om andra krav som måste vara uppfyllda för att få importera eller exportera eftersom det får påverkan på omfattningen av kontroll i samband med gränspassage.
Analysen omfattar endast krav och kontroller av offentligrättslig karaktär. Det är dock viktigt att tänka på att informationsflöden och processer av privaträttslig karaktär också kan komma att påverkas av Storbritanniens utträde ur EU.
Vi har anammat ett policyperspektiv i rapporten, vilket betyder att fokus ligger på principer och regelverk, inte på den praktiska tillämpningen i detalj, administrativt, tekniskt (hur det rent konkret går till i olika fall). Däremot har vi strävat efter att exemplifiera vilka administrativa processer/procedurer som finns för att säkerställa olika intressen. Redogörelsen är därmed inte heltäckande.
Handeln med Storbritannien har en viss karaktär, och några av de produkter och sakområden som belyses i rapporten kommer sannolikt inte påverkas särskilt mycket då handeln med dessa varor mellan EU/Sverige och Storbritannien är begränsad.
2 Definition av förenklade handelsprocedurer
När man talar om handelsprocedurer tänker man ofta på avgifter, administrativa krav och procedurer kopplade till tullhanteringen. Även om tullproceduren är en central del är handelsprocedurbegreppet bredare än så. Handelsprocedurer innefattar all information och administration som är nödvändig när företag ska exportera eller importera varor. I begreppet ingår därför offentliga åtgärder som tullprocedurer och beskattning, men också privata aktiviteter som transport-, försäkrings- och betalningsprocesser. Information nödvändig för att genomföra handelsprocedurer kan överföras både som dokument och digitalt.
Någon fastställd definition av begreppet förenklade handelsprocedurer (Trade Facilitation) finns inte. Olika organisationer använder olika definitioner.
FN:s organ för handelsprocedurer och elektronisk handel (UN/CEFACT) definierar förenklade handelsprocedurer (trade facilitation på engelska) som "the simplification, standardization and harmonization of procedures and associated information flows required to move goods from seller to buyer and to
3 Tjänstehandeln tas dock upp i det avsnitt som belyser varuhandeln ur ett värdekedjeperspektiv i kapitel 7.
make payment". Detta kan illustreras med utgångspunkt i den så kallad Buy- Ship-Pay-modellen.
Buy-Ship-Pay
World Trade Organisation (WTO) lägger fokus framförallt på de delar av processen som handlar om offentliga krav på uppgiftslämnande och kontroller kopplade till gränspassage av varor.
I denna analys har vi valt att använda oss av denna snävare definition som används av WTO. Det innebär att vi inte i detta sammanhang analyserat konsekvenserna av Brexit när det gäller åtgärder av privaträttslig karaktär, exempelvis betalningar mellan avtalsparterna i en affärstransaktion, försäkringar, transport etc.
Även om en stor del av procedurerna av offentligrättslig karaktär sker i samband med gränspassage innefattar handelsprocedurer också andra åtgärder, som inte nödvändigtvis sker vid gränsen men som får påverkan på vilka dokument som ska visas upp i samband med gränspassage, vilka kontroller som kan eller måste göras samt vilken risk en viss transaktion anses innebära.
Traditionellt sett har handelsprocedurerna i huvudsak handlat om att ta in tull, skatt och andra avgifter. Det är fortfarande en central uppgift för tullmyndigheterna i många länder, där dessa kan utgöra en betydande del av ett lands fiskala intäkter. Så är dock inte fallet i EU och andra utvecklade länder. Även om uppbörd är en viktig del handlar det till stor del om andra saker som att skydda samhället och medborgarna från farliga varor och hälsorisker, organiserad brottslighet och terrorism. Handelsprocedurerna har också till
uppgift att skydda djur mot smittsamma djursjukdomar och växter mot skadegörare. Olika myndigheter ansvarar för olika processer och procedurer.
Fullgörande av import- och exportformaliteter innebär att en föranmälan ur ett säkerhets- och skyddsperspektiv ska lämnas innan godset anländer till EU, transportmedel och varor måste anmälas vid ankomst till EU, en anmälan/tulldeklaration4 måste lämnas, införselrestriktioner blir i förekommande fall tillämpliga och tull, importmoms och andra avgifter måste betalas. Det kan finnas krav på tillstånd, ursprungsintyg, certifikat, licenser eller liknande.
Konkret innebär dessa formaliteter att de ekonomiska aktörerna talar om vad som ska hända med godset i nästa steg, man kallar det för att hänföra varan till ett tullförfarande. De ska ange om godset ska släppas fritt på marknaden, alltså övergå i fri omsättning, om det ska läggas på lager i avvaktan på nästa steg, transiteras till annan tullplats eller ett annat land etc. Uppgifter lämnas av importör/exportör eller ett ombud i tulldeklarationen. Uppgifter i tulldeklarationen utgör grund för urval dokumentkontroll och/eller fysisk kontroll. Hur omfattande den fysiska kontrollen är (inspektionsfrekvens) beror bland annat på vilken produkt det är, vilket land den kommer ifrån, vem som är avsändare eller mottagare och inspektionshistorik, dvs. den fysiska kontrollen utgår från riskprofilen.
I tulldeklarationen fångar man upp så kallade restriktionsvaror, dvs. varor som inte fritt för föras in i eller ut ur tullområdet. Exempel på sådana restriktionsvaror är krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden (dual-use), jordbruksprodukter, alkohol, läkemedel, naturläkemedel och kosttillskott, utrotningshotade djur och växter etc. I samband med importen eller exporten måste man kunna visa att kraven för importen/exporten är uppfyllda, dvs. att erforderliga tillstånd, licenser eller eventuella veterinärintyg finns. Det kan krävas fysisk kontroll för att säkerställa att godset uppfyller olika krav, sanitära, fytosanitära eller tekniska. Fysisk kontroll kan komma att utföras av ansvarig myndighet, exempelvis Tullverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket eller Läkemedelsverket, beroende på vad man ska kontrollera och i vilket syfte. Liknande formaliteter kan bli aktuella vid export.
Enligt beräkningar från OECD uppgår kostnaderna för handelsprocedurer av offentligrättslig karaktär till mellan 2 procent och 15 procent av värdet av varje transaktion5. Det finns direkta kostnader för dokumentation och andra administrativa krav för att uppfylla olika regelverk och indirekta kostnader för tidsspillan orsakad av väntetider etc. Vilka kostnaderna är för en enskild transaktion beror hur effektiva tull- och handelsprocedurerna är i ett land men också på hur mycket dokumentation som krävs för import respektive export och
4 I det följande avses såväl anmälan som tulldeklaration även där endast begreppet tulldeklaration används. I vissa fall är bägge alternativen tillämpliga, i andra fall bara det ena.
5 Overcoming Border Bottlenecks, The Costs and Benefits of Trade Facilitation, 2009
om godset är föremål för kontroll. Kostnaderna är generellt högre för gods som kontrolleras vid gränsen, exempelvis jordbruksprodukter och livsmedel.
Krångliga handelsprocedurer belastar små- och medelstora företag extra hårt. Kostnaderna drabbar dem oproportionerligt högt, de har ofta inte tid och kompetens att sköta administrationen själva och många anlitar ombud för att uppfylla kraven enligt regelverken. Eftersom regelverket är komplext är risken stor för att små- och medelstora företag gör fel. Det kan få stora konsekvenser när det uppdagas.
Effektiva och smidiga handelsprocedurer är ett viktigt konkurrensmedel på en global marknad. Det är därför av största vikt att handelsprocedurerna är så smidiga och kostnadseffektiva som möjligt.
3 EU:s reglering av varuhandeln
EU:s medlemsländer har överlåtit en del av sin beslutanderätt till EU:s institutioner. Vilka politikområden EU kan lagstifta eller fatta beslut om framgår av EU:s fördrag. EU har ensamrätt att lagstifta och sluta avtal bland annat i frågor som rör EU:s tullunion och den gemensamma handelspolitiken. Det innebär konkret att EU:s medlemsstater gemensamt fattar beslut på handelspolitikens område och att medlemsstaterna är underställda EU- domstolens jurisdiktion.
En mängd olika åtgärder används för att styra den gemensamma handelspolitiken. EU har bland annat en gemensam tulltaxa för varor, ett gemensamt kontrollsystem av produktsäkerhet för varor från andra länder och gemensamma import- och exportregler.
EU:s inre marknad täcker de så kallade fyra friheterna, varor, tjänster, kapital och personer. Det ska vara lika enkelt att göra affärer på EU:s inre marknad som på en hemmamarknad tack vare principerna om icke-diskriminering, harmoniserade regler och ömsesidigt erkännande. För att kunna stoppa varor från andra medlemsländer krävs att grundläggande samhällsintressen behöver skyddas, exempelvis miljö, hälsa och säkerhet. Åtgärderna måste även vara absolut nödvändiga, proportionerliga och så lite handelshindrande som möjligt.
Stora delar av lagstiftningen på varuområdet är fullt ut harmoniserad inom EU, för många varor har det tagits fram gemensamma regler så att kraven är desamma i alla medlemsstater. Det finns system och processer för att säkra efterlevnaden.
EU är en tullunion, vilket alltså betyder att medlemsstaterna har avskaffat tullarna mellan sig och tillämpar gemensamma tullar mot länder utanför unionen. Vidare utgör EU:s medlemsstater ett gemensamt tullområde, vilket är ytterligare en grad av integration som innebär att varuhandeln bland annat regleras av en gemensam tullagstiftning.
Inom unionens tullområde har alla tullformaliteter mellan medlemsstaterna avskaffats och det finns ett omfattande gemensamt regelverk som reglerar import och export till unionen. Vilka länder och områden som ingår i unionens tullområde framgår av den unionsgemensamma tullagstiftningen, Tullkodex för unionen, som är en rådsförordning och därmed direkt tillämplig för alla EU:s medlemsstater.6 Konkret innebär detta enhetliga förfaranden i hela unionen.
Samma regler gäller oberoende av till vilket EU-land man importerar eller från vilket EU-land man exporterar en vara. När en vara tullbehandlats i samband med import kan den cirkulera fritt och säljas vidare vart som helst inom EU:s tullområde. Det är därmed inte EU:s tullunion i sig utan EU:s tullområde, med
6 Rådets och parlamentets förordning (EU) No 952/2013
en gemensam tullagstiftning, som medför förenklade procedurer i handeln mellan EU:s medlemsstater.
Det operativa arbetet vid EU:s yttre gräns sköts av medlemsstaternas tulladministrationer, där dessa har att tillämpa den EU-gemensamma tullagstiftningen. Traditionellt sett har en viktig uppgift varit att ta in tull, skatt och andra avgifter i samband med import av varor, men i takt med att tullavgifterna sänkts har en allt större del av tullmyndigheternas arbete kommit att handla om säkerhet och skydd. Tullmyndigheternas uppgifter framgår av artikel 4 i unionens tullkodex. De har till uppgift att övervaka unionens internationella handel (dvs. handel med länder utanför EU, tredje land) och därigenom bidra till en rättvis och öppen handel, den gemensamma handelspolitiken och annan gemensam politik på. De ska skydda unionens och dess medlemsstaters ekonomiska intressen från illojal konkurrens och olaglig handel och samtidigt stödja legitim affärsverksamhet. Vidare ska de skydda konsumenterna mot farliga varor, miljön mot farliga djur- och växtsjukdomar och kulturskatter från att föras ut ur landet. Tullmyndigheterna ska förebygga och motverka risker i logistikkedjan, organiserad brottslighet och terrorism.
Tullmyndigheterna ska i fullgörandet av sina uppgifter bevara en lämplig balans mellan förenkling och kontroll.
Enhetlig tillämpning
För att företag ska kunna förvänta sig samma tillämpning av det gemensamma regelverket oavsett vilket EU-land man än importerar till eller exporterar från finns krav på enhetlig tillämpning. Enhetlig tillämpning är en central komponent för förenklade handelsprocedurer. Det säkerställer konkurrensneutralitet mellan företag och ökar förutsägbarheten i godsflödet. Det är också viktigt i förhållande till andra länder som EU sluter frihandelsavtal med. Dessa kan innehålla olika åtaganden och ömsesidigt erkännande av olika slag. Det är inte minst en förtroendefråga att tillämpningen inte skiljer sig mellan olika EU-länder.
Det finns en rad program, riktlinjer och verktyg som syftar till följa upp och stärka enhetligheten. Kommissionen har olika projektgrupper som bland annat syftar till att säkerställa en enhetlig tillämpning, där medlemsstaternas tulladministrationer besöker varandra för att se hur man jobbar, lära av varandra och identifiera bästa lösningarna. Kommissionen gör revisioner och övervakningsbesök, tillsammans med medlemsstaterna utarbetar man riktlinjer och handledningar och diskuterar tolkningen av den EU-gemensamma lagstiftningen för att komma fram till en gemensam tolkning. Omfattande resurser läggs på detta.
EU:s punktskatteområde
Inom EU:s punktskatteområde tillämpas gemenskapens lagstiftning om harmoniserad indirekt beskattning, dvs. mervärdes- och punktbeskattning. Den har införlivats i medlemsstaternas nationella mervärdesskatte- och punktskattelagar. Utöver de harmoniserade punktskatterna finns det också
nationella punktskatter som inte regleras av gemenskapslagstiftning. Skatteverket är behörig myndighet för moms och punktskatter.
Det finns områden som ingår i EU:s tullområde men inte i vad som kallas EU:s punktskatteområde. Dessa områden är Kanarieöarna, de franska utomeuropeiska departementen, Åland och kanalöarna.
När man handlar med ett område som ingår i tullområdet men inte i punktskatteområdet ska uppgifter om införsel/utförsel göras i en import- eller exportdeklaration, dock med reducerat uppgiftslämnande. Reglerna innebär bland annat att man endast får ta in en begränsad mängd alkohol7, från dessa områden samt att tull och punktskatt ska betalas för alkoholhaltiga varor på samma sätt som vid handel med länder utanför EU.
3.1.1 Handelsprocedurer inom EU:s tullområde
I artikel 26.2 i Fördraget om Europeiska Unions Funktionssätt (EUF) uttalas EU:s målsättning om en inre marknad utan inre gränser. På EU:s inre marknad råder fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Det var 1993, i samband med att den inre marknaden inrättades, som de återkommande gränskontrollerna togs bort mellan EU:s medlemsstater.
Man säger att varorna är i fri cirkulation inom EU:s tullområde, vilket betyder att företag som handlar på den inre marknaden inte behöver fullgöra några tullformaliteter. De behöver inte anmälas eller tulldeklareras, och huvudregeln är att det inte heller utförs fysisk kontroll i samband med gränspassage mellan EU-länder. Vid handel mellan EU-länder talar man ibland om införsel istället för import och utförsel istället för export.8 Företagen ska lämna handelsstatistik via Intrastat för den EU-interna handeln. Uppgifter om införsel till Sverige från övriga EU-länder respektive utförsel från Sverige till andra EU-länder lämnas månadsvis till Statistiska Centralbyrån, SCB.
Artiklarna 34 och 35 i EUF-fördraget förbjuder kvantitativa import- och exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan beträffande gränsöverskridande handel med varor. Inspektioner som försvårar import eller export såsom veterinärkontroller, sanitära och andra kontroller inklusive tullkontroller är inte tillåtna.
Förbudet är dock inte absolut. Undantag från den fria rörligheten på EU:s inre marknad får göras i enlighet med artikel 36 i EUF-fördraget. Bestämmelserna om den fria rörligheten får inte hindra kontroller vid inre gräns som har sin grund i allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset av att skydda människors och djurs hälsa och liv, bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller skydda
7 Motsvarande den ranson som gäller från länder utanför EU
8 Ibland används även termerna import och export när man pratar om handel mellan EU- länder.
industriell eller kommersiell äganderätt. Kontroller i syfte att skydda andra ekonomiska intressen är inte tillåtna.
Möjligheten till undantag med stöd av artikel 36 gäller dock inte när en viss produkts fria rörlighet är fullständigt harmoniserad genom mer specifik EU- lagstiftning, dvs. där en viss produkts tekniska specifikationer eller försäljningsvillkor harmoniserats genom direktiv eller förordningar som EU antagit. Detta gäller exempelvis där det finns harmoniserad lagstiftning gällande produktsäkerhetskrav eller sanitära eller fytosanitära regler.
Det betyder att kontroller bara får utföras om de är ett led i ett allmänt kontrollsystem som sker i liknande omfattning inom det nationella territoriet. Systematiska kontroller av importerade varor får endast utföras i undantagsfall.
EU-domstolen säkerställer att EU:s medlemsstater inte inför kontroller som går utöver syftet med artikel 36, som dessutom tolkas snävt i syfte att säkerställa att motverka förtäckt protektionism.
I Sverige är det den så kallade inregränslagen9, som reglerar vilka kontroller som får göras vid inre gräns. I 4 § finns uppräknat de varor som Tullverket har befogenhet att kontrollera i samband med gränspassage. För att säkerställa att inte varor förs in i strid med förbud eller utan erforderliga tillstånd görs selektiva kontroller (dvs. baserade på tips, underrättelse eller iakttagelser etc.).
3.1.2 Handelsprocedurer vid EU:s yttre gräns
När en vara kommer till eller lämnar EU:s tullområde ska tullformaliteter fullgöras. Vid import ska en föranmälan ur ett säkerhets- och skyddsperspektiv lämnas innan godset anländer till EU. Transportmedel och varor måste anmälas vid ankomst till EU, en tulldeklaration måste lämnas, införselrestriktioner blir i förekommande fall tillämpliga och tull, importmoms och andra avgifter måste betalas. Det kan finnas krav på tillstånd, ursprungsintyg, certifikat, licenser eller liknande. I samband med import och export kan tullmyndigheten, i Sverige Tullverket, göra dokument- och varukontroller. Tullverket har rätt att stoppa en vara vid gränsen vid misstanke att varan utgör allvarlig risk för hälsa eller säkerhet eller andra allmänna intressen.
Beskattningsunderlaget vid import, alltså tulldeklarationen, används som underlag för beräkning av importmoms. Beskattningsunderlaget utgör summan av varans tullvärde (varans pris inklusive frakt- och försäkringskostnader fram till EU:s gräns), eventuell tull och andra statliga skatter än mervärdesskatt samt transport- och försäkringskostnader fram till den bestämmelseort i EU dit varan ska transporteras. Hur betalning av importmoms går till regleras nationellt. I
9 Lag (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.
Sverige är Skatteverket sedan den 1 januari 2015 uppbördsmyndighet för importmoms. 10
Det kan finnas särskilda krav eller förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en vara ska få importeras eller exporteras som Tullverket själv inte är ansvarig kontrollmyndighet för. Tullverket kontaktar då behörig myndighet.
Först när ansvarig myndighet meddelat att alla villkor är uppfyllda kan Tullverket klarera godset, dvs. släppa det fritt på marknaden.
I handeln med tredjeland sker kontroll av jordbruksprodukter och livsmedel vid första inträde på EU-marknaden vid en auktoriserad gränskontrollstation, BIP (Border Inspection Post). Kontrollen står under överinseende av officiella veterinärer respektive officiella växtskyddskontrollanter, och består av tre delar; dokumentkontroll11, identitets- och integritetskontroll12 och fysisk kontroll.13 Hur omfattande den fysiska kontrollen är (inspektionsfrekvens) beror på vilken produkt det är, vilket land den kommer ifrån och inspektionshistorik, dvs. den fysiska kontrollen utgår från riskprofilen.
Information från tulldeklarationerna används som underlag för handelsstatistik. Informationen överförs automatiskt från Tullverket till SCB som sammanställer och bearbetar statistiken. Den ligger sedan till grund bland annat för handelspolitisk analys och samhällsekonomiska prognoser.
Som en konsekvens av terrordåden i USA den 11 september 2001 kom säkerhet och skydd att hamna i fokus. Genom en ändring i gemenskapstullkodexen, den så kallade säkerhetsändringen14, infördes ett antal åtgärder i syfte att skärpa säkerheten för varor som förs in i eller ut ur EU. Åtgärderna består i analys och elektroniskt informationsutbyte av riskinformation, förenklingar för godkända ekonomiska aktörer (Authorised Economic Operator, AEO) och krav på att uppgifter ska lämnas till tullmyndigheterna före ankomst respektive före avgång för samtliga varor som förs in i eller ut ur tullområdet.
Kravet på föranmälan har ökat den administrativa bördan för företagen. Det negativa effekterna motverkas delvis genom bättre och ökad användning av riskanalys och förenklingar för företag som myndigheterna har god kännedom om.
Norge och Schweiz har en särställning som icke EU-medlemmar. Handeln mellan EU och dessa länder är omfattande och krav på föranmälan hade
10 Momsregistrerade företag ska betala moms till Skatteverket. Företag som inte är momsregistrerade och privatpersoner ska betala moms till Tullverket.
11 Man kontrollerar att hälsointyg och sundhetscertifikat finns och att informationen är korrekt.
12 Man kontrollerar att försändelsen stämmer överens med dokumenten och att den är obruten och oskadd.
13 Man öppnar och inspekterar varor, och tar tester som skickas till laboratorium på en viss mängd av försändelserna i flödet.
14 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2005)
inneburit stora påfrestningar för både näringsliv och myndigheter samtidigt som risknivån bedömdes låg. EU slöt därför avtal med dessa länder om att tillämpa den EU-gemensamma tullagstiftningen avseende säkerhet och skydd. De ingår i vad man kallar EU:s säkerhetszon, som alltså är EU28, Norge och Schweiz.
Handel mellan dessa länder är därmed undantagna från krav på att i särskild ordning i förväg anmäla godset. Samtidigt har Norge och Schweiz åtagit sig att vidta motsvarande skyddsåtgärder vid import till Norge och Schweiz samt vid export från dessa länder.
4 Reglering av varuhandeln i EU:s tullunion med Andorra, San Marino och Turkiet
Som ovan nämnts bildar EU:s 28 medlemsstater tillsammans ett tullområde. Grunden för tullområdet kan sägas vara EU:s tullunion. EU har dessutom bildat tullunion med Andorra, San Marino och Turkiet. Det betyder att EU:s medlemsstater och Andorra, San Marino och Turkiet har avskaffat tullar för de varor som omfattas av avtalet och vissa andra handelshinder mellan sig.
Samtidigt har de gemensamma tullavgifter och omfattas av samma handelspolitiska åtgärder, exempelvis kvoter och andra importrestriktioner för varor som importeras från eller exporteras till länder utanför unionen. Det kan, som i EU:s fall gälla alla varor, eller som i andra exempel, exempelvis tullunionen med Turkiet, omfatta vissa varukategorier.
Även om tullarna försvinner inom en tullunion måste tullformaliteter fullgöras, importmoms betalas och importstatistik inrapporteras när varor importeras till EU eller exporteras från EU till dessa länder. När tullformaliteterna fullgjorts är varorna i fri rörlighet inom unionen.15 Ursprungsintyg behövs inte för den interna handeln inom en tullunion för varor som omfattas av tullunionen eftersom tullarna mot tredje land då är identiska och det inte föreligger någon risk för så kallad ”trade deflection”, dvs. att handeln sker genom det land som har lägre tullar.
Det finns ett antal olika tullunioner i världen.16 De fungerar lite olika, men den mest långtgående är den Europeiska Unionen.
Tullunionen mellan EU och Turkiet
Tullunionen mellan EU och Turkiet bygger på Ankaraavtalet från 1963. Syftet utifrån Turkiets sida var att påskynda Turkiets förhandlingar om medlemskap i EU. Samarbetet har lett till ökad handel mellan Turkiet och EU och ökad ekonomisk integration. EU:s tullunion med Turkiet innebär tullfrihet för de industrivaror som omfattas av avtalet. För vissa bearbetade jordbruksprodukter har värdetullskomponenten i tullen avvecklats medan jordbrukskomponenten
15 Chapter 2, Art 3, Decision No 1/95 of the EC-Turkey Association Council of 22 December 1995 on implementing the final phase of the Customs Union (96/142/EC) 16 Exempel på tullunioner är Europeiska Unionen bestående av 28 medlemsländer, den Eurasiska Ekonomiska Unionen (Armenien, Vitryssland, Kazakstan, Kirgizistan och
Ryssland), Samarbetsrådet för de arabiska gulfstaterna (CCASG) bestående av Bahrain, Kuwait, Oman, Qatar, Saudiarabien och Förenade Arabemiraten.