Delbetänkande av Fjärrvärmeutredningen Stockholm 2004
Delbetänkande av Fjärrvärmeutredningen Stockholm 2004
SOU 2004:136
SOU och Ds kan köpas från Xxxxxxx kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Xxxxxxx Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress:
Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm
Orderfax: 00-000 00 00
Ordertel: 00-000 00 00
E-post: xxxxx.xxxxxxx@xx.xx Internet: xxx.xxxxxxx.xx
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet
103 33 Stockholm
Fax: 08–000 00 00
Telefon: 08–000 00 00 xxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xx/xx/x/000/x/0000
Tryckt av Elanders Gotab AB Stockholm 2004
ISBN 91-38-22293-0 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet
Genom regeringsbeslut den 12 december 2002 bemyndigades statsrådet Xxxx Xxxxxxxxx att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärme- marknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde, bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som riksdagen tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverk- samhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder.
Från och med den 17 februari 2003 förordnades professorn och verkställande direktören Xxxxx Xxx Xxxxxxxxxx att vara särskild utredare.
Som sakkunnig förordnades den 15 april 2003 ämnesrådet Xxxxx Xxxxxx och som experter förordnades samma dag förbundsjuristen Xxxxxxxx Xxxxxxxxxxx, verkställande direktören Xxxx Xxxxxxxxx, energichefen Xxxxxxx Xxxxxxxxxx, civilekonomen Xxxxx Xxxx, analytikern Xxxxx Xx, kanslirådet Xxxx-Xxxx Xxxxxxx, departe- mentssekreteraren Xxxxx Xxxxxxx, departementssekreteraren Xxxx Xxxxxxxxx, civilingenjören Xxxxxx Xxxxxxxxx, bergsingenjören Xxxxxxxx Xxxxxxxx, ämnesrådet Xxxx Xxxxxxxx, avdelningsrådet Xxx Xxxx Xxxxxxx, departementssekreteraren Xxxx Xxxxxxxxxx, departementssekreteraren Xxxxxxx Xxxxxxx, adjungerade professorn Xxxx Xxxxxx och kommunikationsstrategen Xxxxxx Xxxxxxx.
Xxxxxxx Xxxxxxx entledigades med verkan fr.o.m. den 2 juni 2003. Samtidigt förordnades departementssekreteraren Xxxxxx Xxxxx till expert i utredningen från samma datum. Xxxx Xxxxxxxxx entledigades med verkan fr.o.m. den 19 augusti 2003 och fr.o.m. samma datum förordnades ämnesrådet Xxxxx Xxxx. Xxxxx Xxxxxxx entledigades med verkan från den 7 september 2004 och ämnes- sakkunnige Xxxxx Xxxxxx förordnades från samma datum till expert i utredningen.
Som huvudsekreterare förordnades den 2 juni 2003 civil- ingenjören Xxxxx Xxxxxxxxxx. Vidare förordnades den 12 juli 2003 hovrättsassessorn Xxxxxx Xxxxxxxxx och den 1 september samma år civilekonomen Xxxxxx Xxxxxxxx till sekreterare. Den 1 oktober 2003 förordnades även departementssekreteraren Xxxxxx Xxxxxxxxx som sekreterare. Xxxxxx Xxxxxxxx entledigades med verkan från den 1 november 2003. Xxxxxx Xxxxxxxxx entledigades med verkan från den 1 augusti 2004. Den 9 augusti 2004 förordnades nationalekonomen Xxxxxxx Xxxxxxxxx och den 8 oktober 2004 förordnades xxxxxxxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxx som sekreterare i utredningen.
Utredningen har antagit namnet Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03).
Enligt direktivet skulle utredningen delredovisa sitt arbete senast den 30 juni 2003 och slutredovisa detsamma den 30 juni 2004. Den
12 juni 2003 beviljades utredningen förlängd tid för delredo- visningen till och med den 31 oktober 2003.
Den 30 oktober 2003 beviljades utredningen ytterligare förlängd tid att delredovisa sitt arbete till den 1 december 2003. Utred- ningen överlämnade delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverk- samhet” (SOU 2003:115) den 1 december 2003.
Genom regeringsbeslut den 12 juni 2003 (dir. 2003:77) besluta- des om tilläggsdirektiv i vilka utredaren uppdrogs att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem samt, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värmemätare i fjärrvärme- system kan beivras. Denna del av uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 2004.
Den 11 september 2003 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). I samband därmed utsträcktes också slutredovisningen av utredningens uppdrag till den 30 sep- tember 2004.
Den 6 maj 2004 beslutade regeringen om ytterligare ett till- läggsuppdrag (dir 2004:58). Utredaren skall enligt tilläggsupp- draget lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efter- frågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG skall genomföras i Sverige. Detta uppdrag skall redovisas senast den 31 mars 2005.
Den 23 september 2004 beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlängd tid till den 31 december 2004 med att redovisa huvuduppdraget.
Jag överlämnar härmed delbetänkandet ”Skäligt pris på fjärr- värme” (SOU 2004:136).
Experter och sakkunnig i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta betänkande. Detta innebär inte att experter i alla delar står bakom de slutsatser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet inne- håller.
Experterna Xxxx Xxxxxxxxx, Xxxxx Xxxx, Xxxxx Xx, Xxxxxx Xxxxxxxxx, Xxxxxxxx Xxxxxxxx, Xxx Xxxx Xxxxxxx och Xxxxxx Xxxxxxx har avgett särskilda yttranden.
Stockholm i december 2004
Xxxxx Xxx Xxxxxxxxxx
/Xxxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx
Förkortningar och ordförklaringar 13
Sammanfattning 15
Summary 23
Författningsförslag 31
1 Inledning 33
1.1 Utredningens direktiv 33
1.2 Utredningens arbete 35
1.3 Framställningar 37
1.4 Betänkandets innehåll 37
2 Utgångspunkter – bakgrund 39
2.1 Regerings- och riksdagsbeslut 39
2.2 Offentliga utredningar 40
3 Fjärrvärme i framtiden – ett tryggt, prisvärt och miljömässigt bra alternativ på värmemarknaden 45
3.1 Fjärrvärmen i energipolitiken 45
3.2 Fjärrvärmen i framtiden 46
3.3 Kundperspektivet 48
3.4 Omvärlden 49
7
4 Kundernas tillit till fjärrvärmen 51
4.1 På vilket sätt är fjärrvärmen konkurrensutsatt? 51
4.2 Värmemarknaden i dag 54
4.3 Byte av uppvärmningsalternativ 58
4.4 Strukturomvandling på marknaden 59
4.5 Priset på fjärrvärme – priskonstruktion och utveckling 65
4.6 Avtalsstruktur på den svenska fjärrvärmemarknaden 90
4.6.1 Hur ser kundernas situation ut? 94
4.6.2 Kunders förhandlingssituation 97
4.6.3 Kunders övriga synpunkter på fjärrvärmen 98
5 Olika sätt att påverka en marknadssituation 101
5.1 Åtgärder för att motverka oskälig prissättning 101
5.2 Konkurrenslagstiftning och prisinformation 102
5.3 Ökad transparens och särredovisning 109
5.4 Andra strukturella förändringar 111
5.5 Prisreglering 111
5.5.1 Kostnadstäckningsmodeller 113
5.5.2 Pristaksreglering 115
5.5.3 Vinstdelningsmodeller (sliding scale) 118
5.5.4 Normbaserade modeller 119
5.5.5 Menyer av regleringsalternativ 121
5.6 Hur mycket reglering? 122
5.6.1 Ex ante- och ex post-reglering 122
5.6.2 Delegering 123
5.6.3 Incitament 123
5.7 Sammanfattning 124
6 Åtgärder för ett förstärkt kundskydd 127
6.1 Ett åtgärdspaket för ökad kundtrygghet 127
6.2 Ökad transparens och nyckeltalsredovisningar 133
8
6.2.1 Ökad åtskillnad och transparens 133
6.2.2 Publicering av nyckeltal 138
6.3 Avtalsvillkor i ett fjärrvärmeförhållande 144
6.3.1 Utarbetande av ett normalavtal 145
6.3.2 Vem skall ansvara för utarbetandet? 152
6.3.3 Hur görs avtalet tillämpligt i avtalsrelationen? 154
6.3.4 Bör det införas kundskydd i avtalsrelationen
utöver ett normalavtal? 155
6.4 Förhandlingsrätt för kund 158
6.4.1 Vilka villkor skall omfattas av förhandlingsrätten? 158
6.4.2 Vad innebär förfarandet? 162
6.4.3 För vem och när står rätten till förhandling
öppen? 163
6.4.4 Hur skall rätten till förhandling genomföras? 165
6.4.5 Insyn i förhandlingsresultaten 166
6.4.6 Sanktioner 166
6.4.7 Vad händer om förhandlingarna misslyckas? 167
6.4.8 Avslutande tankar 168
6.5 Tvistlösningsmöjlighet utöver medling 169
6.5.1 Vad skall prövas i en instans för klagomål? 170
6.5.2 Vilka regler aktualiseras vid en prövning? 170
6.5.3 Kan prövning ske redan i dag? 172
6.5.4 Överväganden i behovsfrågan 176
6.6 Hur skall en medlings- och prövningsinstans utformas? 178
6.6.1 Förhandlingsordningens slutinstans 179
6.6.2 Övrig tvistlösning på fjärrvärmeområdet 184
6.6.3 Organisationsfrågor 190
6.6.4 Förfarandefrågor m.m. 193
6.7 En modell för att analysera fjärrvärmepriser till stöd för
bl.a. Fjärrvärmenämnden 196
6.7.1 Varför måttstockskonkurrens? 197
6.7.2 Priser och prisförändringar 199
6.7.3 Produktivitet och kostnadseffektivitetsmått 200
6.7.4 Avkastningskrav och risk 200
6.8 Översiktligt förslag till innehållet i en fjärrvärmelag 201
6.8.1 Ny fjärrvärmelag 202
9
6.8.2 Lagens innehåll 202
7 Fjärrkyla och fjärrånga 205
7.1 Behovet av kyla i Sverige 205
7.2 Fjärrkyla 206
7.3 Marknaden för fjärrkyla 207
7.4 Överväganden om fjärrkyla 208
7.5 Fjärrånga 208
8 Tillsynsfrågor m.m. 211
8.1 Vem skall utöva tillsynen enligt fjärrvärmelagen? 211
8.2 Vad skall tillsynen omfatta? 212
8.3 Vilka medel för tillsynens bedrivande bör förekomma? 213
8.4 Andra uppgifter för en på området ansvarig myndighet 214
9 Olovliga åtkomster av värmeenergi 215
9.1 Bakgrund till utredningens uppdrag 215
9.2 Leveranser av värmeenergi m.m. 216
9.3 Olika typer av åtkomster av värmeenergi m.m. 218
9.4 Är olovliga värmeenergiåtkomster straffbara i dag? 220
9.5 Finns det skäl att införa en speciell kriminalisering av
olovliga värmeenergiåtkomster? 224
10 Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag 229
10.1 Små företags villkor 229
10.1.1 Konsekvenser av regleringen om särredovisning 230
10.1.2 Konsekvenser av regleringen om juridisk och funktionell åtskillnad 231
10.1.3 Konsekvenser av regleringen om
nyckeltalsredovisning 235
10
10.1.4 Konsekvenser av regleringen om avtalsvillkor 235
10.1.5 Konsekvenser av regleringen om förhandlingsrätt
för kund 235
10.1.6 Konsekvenser av regleringen om medling och tvistlösning 238
10.1.7 Konsekvenser av regleringen om olovlig värmeenergiavledning 240
10.1.8 Sammanfattande bedömning 240
10.2 Konsekvenser för det allmänna 241
10.2.1 Tillsynsmyndigheten 241
10.2.2 Konsumentverket 245
10.2.3 De allmänna domstolarna m.m. 246
10.2.4 De allmänna förvaltningsdomstolarna 246
10.3 Övriga konsekvenser 246
11 Finansiering 247
11.1 Finansiering av tillsynsfunktionen 247
11.2 Finansiering av tvistlösningsfunktionen 249
11.2.1 Ansökningsavgift för tvistlösning 249
11.2.2 Annan finansiering av tvistlösningsfunktionen 250
12 Författningskommentar 253
Förslag till lag om ändring i brottsbalken 253
Xxxxxxxxx yttranden 257
Referenser 267
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv och tilläggsdirektiv 279
Bilaga 2 Fjärrvärmeföretagen och ägandet – en rapport av EKAN-gruppen för Avgiftsgruppen och
Fjärrvärmeutredningen 299
Bilaga 3 Djupintervjuer med fastighetsägare och kommuner
– en kvalitativ studie av SCB 319
Bilaga 4 Fjärrvärme i omvärlden 341
11
Förkortningar och ordförklaringar
bet. betänkande
CAPM Capital Asset Pricing Model. Etablerad modell som används för att beräkna alternativ kostnad för kapital.
dir. kommittédirektiv
DoU Drift och underhåll.
EG Europeiska gemenskaperna
EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning, numera Europeiska unionens officiella tidning (EUT)
EU Europeiska Unionen
Geotermi Läran om temperaturförhållanden i jorden. Av betydelse för uppvärmning genom geotermisk energi, såsom bergvärme.
GW Förkortning för gigawatt. En gigawatt är en mil- jon kilowatt (kW)
GWh Förkortning för gigawattimmar. Enhet för energi. En gigawattimme är en miljon kilowatt- timmar.
Kraftvärmeverk Energianläggning i vilken värme produceras med samtidig generering av el
kWh Kilowattimme. Enhet för energi. En kilowatt- timme är tusen wattimmar.
kW Kilowatt. Enhet för effekt. Effekt är energi per tidsenhet. En kilowatt är ettusen watt (W).
13
Förkortningar och ordförklaringar SOU 2004:136
MW Megawatt. Enhet för effekt. En megawatt är tusen kilowatt (kW)
MWh Megawattimme. Enhet för energi. En megawatt- timme är tusen kilowattimmar
NNR Näringslivets Regelnämnd
NU Näringsutskottet
prop. regeringens proposition
Priselasticitet Procentuell förändring av efterfrågad eller utbju- den kvantitet till följd av procentuell förändring av pris.
PRV Patent- och registreringsverket
rskr. riksdagens skrivelse
SCB Statistiska centralbyrån
SFS Svensk författningssamling
SNI Svensk Näringsgrenindelning
SOU Statens offentliga utredningar
Termodynamik Läran om värmets natur och dess omvandling till andra energiformer.
TW Terawatt. Enhet för effekt. En terawatt är en miljard kilowatt
TWh Terawattimme. Enhet för energi. En terawatt- timme är en miljard kilowattimmar
W Förkortning för watt. Enhet för effekt. Effekt är energi per tidsenhet.
WACC Weighted Average Cost of Capital. Används för beräkningar av alternativ kostnad för en investering jämfört med en annan investering med liknande risknivå. WACC är diskonterings- räntan som används.
Värmeverk Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät
14
Bakgrund
Fjärrvärmen har byggts ut kraftigt under senare år och är den dominerande uppvärmningsformen för flerbostadshus och kom- mersiella lokaler i våra tätorter. Också antalet småhus som värms med fjärrvärme ökar stadigt. Detta är en positiv utveckling efter- som fjärrvärme innebär en effektiv, säker, resurssnål och flexibel lösning med möjligheter att utnyttja tillgängliga biobränslen, avfallsbränslen samt industriell spillvärme. Fjärrvärmen har också en viktig roll att spela i energi- och klimatpolitiken genom att öppna möjligheten till samtidig produktion av el och värme i hög- effektiva kraftvärmeverk och därmed ett väsentligt effektivare nyttjande av de bränslen som används.
Den kritik som vuxit fram under senare år mot fjärrvärmeföreta- gens starka ställning i relation till sina kunder och konsumenter riskerar att förhindra och försena en fortsatt utveckling av denna för samhället angelägna uppvärmningsform. I debatten anförs att fjärrvärmeföretagen i praktiken intar en monopolställning och därför har möjligheter att själva besluta om den framtida prisut- vecklingen utan att kunderna har möjlighet att reagera annat än med de mycket kostnadskrävande investeringar som är förenade med byte till annan uppvärmningsform. Ett bristande förtroende för den framtida prisutvecklingen av fjärrvärmen kan leda till att de kunder som har alternativ väljer dessa, även om de i dag är ekono- miskt sämre, enbart för att känna att de har eget inflytande över pris och andra viktiga egenskaper.
15
Uppdraget
Jag har, i den del som nu redovisas, haft i uppdrag att belysa fjärr- värmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgär- der för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme samt utreda behovet av och sättet att kriminalisera för- bikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem.
I uppdraget har ingått att analysera behovet av pristillsyn på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms nödvändigt, föreslå hur ett regelverk och en tillsynsmodell för fjärrvärmemarknaden lämp- ligen kan utformas. En utgångspunkt för detta arbete har varit motsvarande regelverk för el- och naturgasmarknaderna. Jag har även studerat andra system för tillsyn, t.ex. prisjämförelser, pris- taks- och indexreglering.
Mål med förslagen
Målet med de förslag som lämnas i detta delbetänkande är i huvud- sak att förbättra kundernas situation så att de kan känna en ökad trygghet i sin avtalsrelation med fjärrvärmeföretagen. Om kun- derna har förutsättningar att bedöma hur effektivt och rationellt fjärrvärmeföretaget driver sin verksamhet och samtidigt har infly- tande över pris och andra viktiga förhållanden, bör den fortsatta utvecklingen av fjärrvärmen även ge som resultat positiva miljö- effekter för samhället.
Ett paket av åtgärder för ökad kundtrygghet
Särredovisning av fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet
För att åstadkomma ökad kundtrygghet föreslogs i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparans och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115, att de före- tag som bedriver fjärrvärmeverksamhet skall vara skyldiga att eko- nomiskt särredovisa denna skilt från annan verksamhet som kan förekomma i företaget. Jag vidhåller detta förslag och föreslår att det även skall gälla fjärrkyleverksamhet. Kravet på att särredovisa fjärrvärme- och fjärrkyleverksamheten är generellt och innebär att denna skall redovisas på ett sätt som gör det möjligt att kontrollera de affärshändelser och dispositioner som skett inom verksamheten.
16
Åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet
I det tidigare delbetänkandet föreslogs att fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet inte skall få bedrivas i samma bolag (juridisk åtskillnad). Inte heller får sådana verksamheter bedrivas i bolag med gemensam styrelsemajoritet eller verkställande direktör (funktionell åtskillnad). Om hälften av styrelseledamöterna har sådana dubbla funktioner gäller samma förbud för styrelsens ord- förande. Jag vidhåller även dessa förslag och föreslår att det även skall gälla fjärrkyleverksamhet.
Redovisning av nyckeltal i verksamheten
Jag föreslår att det krav på ekonomisk särredovisning som föresla- gits i delbetänkandet skall kompletteras med ett krav på berörda företag att till Statens energimyndighet (Energimyndigheten) ock- så årligen leverera ett antal nyckeltal som speglar verksamheten i företaget och relationen mellan kostnader och pris. Dessa uppgifter skall samlas i en databas som skall vara tillgänglig för alla. Därmed skapas förutsättningar för att det ska växa fram en slags mått- stockskonkurrens mellan olika fjärrvärmeproducenter. Samtidigt bör förutsättningarna förbättras för en samsyn mellan kunder och företag beträffande förutsättningarna för verksamheten. Förslaget avses medföra att det blir svårare för leverantörsföretagen att motivera priser som uppfattas som omotiverat höga.
Avtalsvillkor
Jag föreslår att den ökade transparens och de förbättrade möjlig- heterna att bedöma företagens prestationer som följer av förslagen om särredovisning och nyckeltalsredovisning skall kompletteras med ytterligare åtgärder som stärker kundernas situation. För att uppnå ett avtalsrättsligt grundskydd för fjärrvärme- och fjärrkyle- kunderna genom att oskäliga avtalsvillkor m.m. utmönstras föreslår jag att avtalsvillkor för leverans av fjärrvärme och fjärrkyla skall utarbetas genom Energimyndighetens och Konsumentverkets för- sorg efter samråd med berörda branscher. Det framarbetade nor- malavtalet förutsätts komma att utnyttjas om inte av alla så av fler- talet företag. Normalavtalet skall innehålla de bestämmelser som är
17
nödvändiga för att främst enskilda konsumenter ska ges en till- fredsställande avtalssituation.
Rätt till förhandling
Vissa villkor är av särskild betydelse för fjärrvärmekunderna. För att ytterligare stärka kundernas position och öka möjligheterna för dem att påverka sin avtalssituation föreslår jag att en fjärrvärme- kund skall ha rätt att på begäran få förhandla med fjärrvärmeföreta- get i samband med anslutning till ett befintligt fjärrvärmenät samt vid ensidiga villkorsändringar under löpande avtalstid. De avtals- villkor som omfattas av förhandlingsskyldigheten är pris, anslut- ningens kapacitet och de övriga villkor som ensidigt kan ändras av leverantören. Denna rätt skall även gälla för fjärrkylekunder.
Förhandlingsrätten motsvaras av en skyldighet för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen att på kundens begäran ingå i förhandlingar med god vilja. Förhandlingsrätten bör framgå av ovannämnda normalavtal, men skall också ges i lag.
Medlings- och tvistlösningsmekanism
Fjärrvärmekunderna står till stor del i en styrkemässigt och infor- mationsmässigt svagare position än sin avtalskontrahent. För att kundernas påverkansmöjlighet inte endast skall bli formell och för att öka kundernas förtroende för fjärrvärme- och fjärrkyleleveran- törernas verksamhet skall det inrättas en möjlighet att få prövat förhandlings- och avtalstvister av en tredje och neutral part.
För det fall att en förhandling som initierats i anledning av rätten till förhandling inte leder till en överenskommelse mellan parterna, föreslår jag att en för ändamålet nyinrättad nämnd inom Energi- myndigheten, på begäran av någon part, skall kunna medla i för- handlingstvisten. Denna nämnd – Fjärrvärmenämnden – skall enligt mitt förslag också ha till uppgift att hantera övriga tvister som kunder eller konsumenter väljer att hänskjuta till den. Nämnden skall i form av rekommendationer meddela beslut om hur en tvist bör lösas. Rekommendationerna skall göras offentliga.
Jag föreslår vidare att nämnden vid avgörande av ett ärende skall bestå av en opartisk ordförande med domarerfarenhet, en likaledes oberoende teknisk expert samt två särskilda ledamöter, varav den
18
ena ska ha erfarenhet från fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet i ett producentperspektiv och den andre från ett kundperspektiv. Det bör ankomma på regeringen att utse nämndens ledamöter. De sär- skilda ledamöterna skall enligt mitt förslag nomineras av de organi- sationer som företräder flertalet kunder, konsumenter och företag på de aktuella områdena.
Modell för att analysera fjärrvärmepriser
Genom den föreslagna medlings- och tvistlösningordningen kom- mer Fjärrvärmenämnden att ha till uppgift att pröva även prisfrå- gor. Till stöd för Fjärrvärmenämnden i detta arbete föreslår jag att Energimyndigheten skall ges i uppdrag att utveckla en modell för bedömning av kostnader och priser. En sådan modell skapar, med utnyttjande av den föreslagna databasen med nyckeltal, också för- utsättningar för den nämnda måttstockskonkurrensen.
Andra system för pristillsyn
I detta betänkande redovisas en genomgång av olika tillgängliga metoder för prisreglering. Min bedömning är att varje form av pris- reglering innebär en avvägning mellan målet att kunden betalar ett så lågt pris som möjligt och de incitament som krävs från investe- rare för att skapa en positiv dynamik och utveckling inom den aktuella branschen. Valet av regleringsmetod beror på vilken egen- skap som bör ha prioritet. Oavsett vilken prisregleringsmetod som bedöms mest lämplig är den förenad med ett antal inte obetydliga problem som kan få återverkningar på fjärrvärmens utveckling. Det är därför min slutsats att det av såväl teoretiska som praktiska skäl är angeläget att så långt det är möjligt undvika att falla tillbaka på metoder av detta slag.
Det är min uppfattning att det föreslagna paketet av åtgärder på ett påtagligt sätt kommer förbättra fjärrvärmekundernas situation och därmed undanröja de farhågor som skulle kunna leda till en sämre utveckling för fjärrvärmen och fjärrkylan i framtiden. Under utredningsarbetets gång har också fjärrvärmebranschen, i sam- arbete med sina kunder i den s.k. Värmemarknadskommittén, utvecklat ett motsvarande paket av åtgärder för att kvalitetsdekla- rera fjärrvärmeföretag.
19
Mot bakgrund av fjärrvärmebranschens utlovade självreglering och de förväntade positiva effekterna av de i betänkandet före- slagna åtgärderna föreslår jag inte nu en mer traditionell pris- reglering.
En fjärrvärmelag
De olika åtgärder för ett förbättrat kundskydd som jag föreslår i detta delbetänkande skall samlas i en särskild fjärrvärmelag. I betänkandet redovisas strukturen i en sådan lag. Ett färdigt författ- ningsförslag kommer att presenteras i utredningens slutbetänkande som redovisas under våren 2005.
Kriminalisering av s.k. värmestölder m.m.
Gällande strafflagstiftning omhändertar stora delar av de förfaran- den som vidtas för att förbikoppla mätutrustning i ett fjärrvärme- eller fjärrkylesystem. Det föreligger dock avgränsningssvårigheter i fråga om rubriceringen av en gärning som tar sikte på själva åtkomsten av värmeenergin och inte endast avser de fysiska åtgär- der som krävs för åtkomsten. Det får även anses råda viss osäkerhet om alla tillvägagångssätt kan föranleda straffansvar. Jag föreslår därför att det införs en särskild straffbestämmelse i brottsbalken som tar sikte på olovliga avledningar av värmeenergi ur eller till ett fjärrvärme- respektive ett fjärrkylesystem. Brottet olovlig avledning av värmeenergi skall delas in i tre grader genom att en särskild straffskala för brott av normalgraden och brott som är grovt införs. Ringa brott skall inte föranleda ansvar.
20
Tillsyn
Förslagen i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115, samt i detta betänkande syftar till att säkerställa fjärrvärme- och fjärrkylekundernas trygghet och förtroende för sina uppvärmnings- respektive avkylningsformer. För att detta syfte skall kunna uppnås måste det finnas en fungerande tillsyns- verksamhet med möjligheter till kontroll av att de regler som för- slagen föranleder efterlevs och sanktionsmöjligheter för det fall att så inte sker. Jag föreslår därför att det införs regler om tillsyn som i huvudsak motsvarar de som gäller enligt ellagen (1997:857) och som omfattas av vårt tidigare förslag. Dessa regler skall ingå i den nya fjärrvärmelag som jag föreslår.
Jag föreslår vidare att en myndighet skall utses att utöva den till- syn som krävs för att kontrollera att de föreslagna åtgärderna för ökad kundtrygghet efterlevs. Det bör ankomma på regeringen att bestämma vilken myndighet som skall utöva tillsynsverksamheten på fjärrvärme- och fjärrkyleområdet. Jag förordar emellertid att denna tillsynsuppgift läggs på Energimyndigheten.
Konsekvenser
De uppgifter som följer av mina förslag kommer att medföra kost- nader för staten. Kostnaden för den statliga tillsynsuppgift som förslagen innebär föreslår jag skall finansieras genom uttag av en tillsynsavgift från den som utövar fjärrvärme- eller fjärrkyleverk- samhet. Avgiftens storlek skall relateras till mängden såld eller mottagen värmeenergi.
Den tvistlösande verksamhet som jag föreslår skall ske i Energi- myndighetens regi skall finansieras ur det resurstillskott som Energimyndigheten tilldelats i senaste budgetpropositionen för sin verksamhet på bl.a. fjärrvärmeområdet.
Xxxx förslag kommer även att medföra kostnader för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen. Jag bedömer att kravet på särredovisning och nyckeltalsredovisning samt tvistlösningsfunktionen innebär en relativt måttlig börda för berörda verksamhetsutövare. Däremot kan kravet på juridisk och funktionell åtskillnad och på förhand- lingsrätt för kund medföra vissa kostnader. Kostnaderna är dock inte av sådan karaktär att de, mot bakgrund av antalet berörda
21
företag och strukturen av dessa, i sig leder till utslagning eller sammanslagning av mindre företag ej heller andra besvärande kon- sekvenser. Jag har därför inte funnit skäl att införa några undan- tagsbestämmelser för mindre företag.
22
Background
District heating has expanded greatly in recent years and is the dominant form of heating for multi-family apartment buildings and commercial premises in our urban areas. The number of detached houses heated by district heating is also increasing steadily. This is a positive trend, since district heating is an efficient, reliable, eco- nomical and flexible solution offering the options of utilising avail- able biofuels, waste fuels and industrial waste heat. District heating also has an important role to play in Sweden’s energy and climate policy by allowing the possibility of simultaneous production of electricity and heat in highly efficient CHP (combined heat and power) plants and thereby a much more efficient utilisation of fuels.
There is a risk that the criticism that has emerged in recent years towards the strong position of the district heating companies in relation to their customers will delay or prevent the further devel- opment of this socially beneficial form of heating. It is claimed in the public debate that the district heating companies have in prac- tice a monopoly, enabling them to control prices without any other alternative for the customers to respond than the very costly investments associated with switching to another form of heating. If customers lose confidence in their ability to influence the future price trend for district heating, those who have alternatives may choose them even though they are economically inferior today merely because they feel they have more influence over price and other important factors over those alternatives.
23
The assignment
My assignment has been to shed light on the competitive situation of district heating on the heating markets, to propose measures to improve protection of the consumer against unfair pricing of dis- trict heating, and to examine the need for and ways to criminalise bypassing of heat meters in district heating systems.
The assignment has included analysing the need for price super- vision on the district heating market and, if this is deemed neces- sary, to propose a regulatory framework and supervision model for the district heating market. A point of departure for this work has been equivalent regulatory frameworks for the electricity and natu- ral gas markets. I have also studied other systems for supervision, such as price comparisons, and price ceilings and index regulation.
Goal of the proposals
The primary goal of the proposals presented in this interim report is to improve the customers’ situation so that they can feel more secure in their contractual relationship with the district heating companies. If customers are given an opportunity to judge how efficiently and economically the district heating company conducts its operations and at the same time have an influence over price and other important parameters, the continued development of district heating should also have positive environmental effects for society.
A package of measures for increased customer security
Unbundling of the accounts of district heating and cooling operations
In order to increase customer security, the interim report “Enhanc- ing the security of district heating consumers – Greater transpar- ency and separation of electricity and district heating operations” (SOU 2003:115) proposed that the companies that conduct district heating operations should be obligated to keep the accounts for these operations separate from those for other operations in the company. I support this proposal and propose that it should also apply to district cooling operations. The requirement concerning separate (unbundled) accounts for district heating and cooling
24
operations is general and means that these operations should be accounted for in such a way that all business transactions and allo- cations within the operations can be traced and verified.
Separation of district heating and electricity market operations
It was proposed in the previous interim report that district heating operations and electricity market operations should not be allowed to be conducted in the same company (legal separation). Nor should such operations be conducted in companies with a common board majority or managing director (functional separation). If half of the board members do have such double functions, the same prohibition should apply to the chairman of the board. I support this proposal as well and propose that it should also apply to dis- trict cooling operations.
Reporting of key figures in the operation
I propose that the requirement on unbundling of the accounts that has been proposed in the interim report be supplemented with a requirement that concerned companies should submit annually to the Swedish Energy Agency (Energimyndigheten) including a number of key figures that reflect the company’s operations and the relationship between costs and price. These figures should be collected in a database to be made available to all. This would pro- vide a benchmark for entailing yardstick competition between dif- ferent district heating producers. At the same time, it should improve the chances of reaching a consensus between customers and companies regarding the terms of the business. The proposal is intended to make it more difficult for the suppliers to justify prices that are perceived as being unreasonably high.
Contract terms
I propose that the increased transparency and improved opportu- nities for judging the companies’ performance, that follow from the proposals for unbundled accounts and key figure reporting, should be supplemented with additional measures that strengthen the customers’ situation. In order to provide basic contractual
25
protection for district heating and cooling customers by phasing out unreasonable contract terms etc., I propose that contract terms for delivery of district heating and cooling be worked out by the Swedish Energy Agency and the Swedish Consumer Agency (Kon- sumentverket) after consultation with the concerned sectors. The resultant standard contract is expected to be utilised if not by all then by most of the companies. The standard contract should contain the provisions necessary to give private consumers in par- ticular a satisfactory contractual situation.
Right to negotiation
Certain terms are of particular importance for district heating customers. In order to further strengthen the customers’ position and give them greater opportunities to influence their contractual situation, I propose that a district heating customer should be entitled to negotiate with the district heating company at the time of his connection to an existing district heating network and in conjunction with unilateral changes in terms during the current contractual period. The contract terms covered by the negotiation obligation are price, connection capacity and whatever other terms may be unilaterally changed by the supplier. This right should also exist for district cooling customers.
The right to negotiation is matched by an obligation on the part of the district heating and cooling companies to enter into nego- tiations with good will at the customer’s request. The right to negotiation should be provided for in the above-mentioned stan- dard contract, but should also be guaranteed by law.
Mechanism for mediation and dispute settlement
District heating customers are to a great extent in a weaker posi- tion in terms of power and information than their contractual counterpart. In order to ensure that the customers’ influence is more than just formal and to give the customers greater confidence in the district heating and cooling suppliers’ operations, an oppor- tunity should be provided to submit negotiation and contractual disputes to a third, neutral party for settlement.
26
In the event a negotiation initiated by reason of the right to negotiation does not result in an agreement between the parties, I propose that a board created for this purpose within the Swedish Energy Agency should, at the request of either party, be empow- ered to mediate in the negotiation dispute. This board – called the District Heating Board (Fjärrvärmenämnden) – will, according to my proposal, also deal with other disputes referred to them by customers or consumers. The Board will hand down decisions on how a dispute should be solved in the form of recommendations. The recommendations will be made public.
I further proposed that when assigned to settle a case, the Board should consist of an impartial chairman with experience as a judge, one impartial technical expert and two special members, one of whom should have experience from district heating or cooling operations from a producer perspective and the other from a cus- tomer perspective. The Government should appoint the members of the Board. The special members will, according to my proposal, be nominated by the organisations that represent a majority of the customers, consumers and companies in the areas in question.
Model for analysing district heating prices
Through the proposed mechanism for mediation and dispute set- tlement, the District Heating Board will be empowered to adjudi- cate price issues as well. To support the District Heating Board in this work, I propose that the Swedish Energy Agency be assigned the task of developing a model for judging costs and prices. When used together with the proposed database with key figures, such a model also provides a means for the aforementioned benchmarking for yardstick competition.
Other systems for price supervision
A review of different available methods for price regulation is also presented in this report. It is my judgement that every form of price regulation entails a trade-off between the goal that the cus- tomer should pay as low a price as possible and the incentive required for investors to create a positive dynamic and stimulate development in the sector in question. The choice of regulation
27
method depends on which aspect is given priority. Regardless of which price regulation method is deemed to be most suitable, it will be associated with a number of problems that could have repercussions on the development of district heating. It is there- fore my conclusion that it is urgent for both theoretical and practi- cal reasons to avoid wherever possible resorting to methods of this kind.
It is my opinion that the proposed package of measures will sig- nificantly improve the district heating customers’ situation and thereby eliminate the fears that could lead to a less favourable development of district heating and cooling in the future. During the course of the investigation, the district heating sector has, in cooperation with its customers in the so-called Heating Market Committee, developed an equivalent package of measures for qual- ity rating of district heating companies.
In view of the district heating sector’s promised self-regulation and the expected positive effects of the measures proposed in the report, I do not propose more traditional price regulation at this time.
A District Heating Act
The various measures that I propose in this interim report for improving customer protection will be gathered in a special Dis- trict Heating Act (fjärrvärmelag). The structure of such an Act is presented in the report. A final draft of this statute will be pre- sented in the Commission’s final report, which will be submitted in the spring of 2005.
Criminalisation of heat theft etc.
The current penal code covers most of the methods that are used to bypass metering equipment in a district heating or cooling sys- tem. However, there are certain difficulties involved in classifying a crime aimed at accessing the thermal energy and not just involving the physical measures required for such access. Some uncertainty must be considered to exist as to whether all procedures should give rise to criminal liability. I therefore propose that a special pen- alty provision be introduced in the Swedish Penal Code (brottsbal-
28
ken) aimed at illicit diversions of thermal energy from a district heating or cooling system. The crime of illicit diversion of thermal energy should be subdivided into three degrees by introducing a special scale for crimes of the normal degree and crimes of a feloni- ous nature. Misdemeanours should not give rise to criminal liabil- ity.
Supervision
The proposals in the interim report “Enhancing the security of district heating consumers – Greater transparency and separation of electricity and district heating operations” (SOU 2003:115) and in this report are aimed at guaranteeing district heating and cooling customers’ security and confidence in their heating and cooling services. In order for this purpose to be achieved, it is necessary to have effective supervision with means to verify compliance with the rules stemming from the proposals and sanctions that can be imposed in the event of non-compliance. I therefore propose that rules of supervision be introduced that are roughly equivalent to those imposed by the Swedish Electricity Act (ellagen) and that follow from our previous proposal. These rules will be included in the new District Heating Act, which I propose.
I further propose that an authority be appointed to exercise the supervision that is required to verify that the proposed measures for increased customer security are implemented. It should be up to the Government to determine which authority is to exercise supervision in the district heating and cooling field. However, I recommend that this supervisory task be assigned to the Swedish Energy Agency.
Consequences
The measures that follow from my proposals will entail official costs. I propose that the cost for supervision entailed by the pro- posals be financed by imposition of a supervisory charge on enter- prises conducting district heating or cooling operations. The size of the charge should be proportional to the quantity of thermal energy sold or received.
29
The dispute settlement service that I propose should be provided under the auspices of the Swedish Energy Agency and should be financed from the resources allocated to the Swedish Energy Agency in the latest budget bill for its activities in e.g. the district heating field.
My proposals will also give rise to costs for the district heating and cooling companies. It is my judgement that the requirement on unbundled accounting and reporting of key figures, as well as the dispute settlement mechanism, entail a relatively modest burden for concerned district heating and cooling operators. The require- ment on legal and functional separation and on the customer’s right of negotiation may, however, entail certain costs. However, the costs are not of such a nature that, considering the number of affected companies and their structure, they would in themselves lead to the elimination or consolidation of small enterprises, nor to other adverse consequences. I have therefore not found reason to recommend any exemptions for small enterprises.
30
Förslag till
lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken
dels att 8 kap. 12 § skall ha följande lydelse,
dels att det i balken skall införas en ny paragraf, 8 kap. 10 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
10 a §
Avleder någon olovligen vär- meenergi ur ett försörjningsnät för värme eller till ett försörjningsnät för kyla, döms för olovlig värme- energiavledning till böter eller fängelse högst ett år. Vid ringa fall skall inte dömas till ansvar.
Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år.
För försök eller förberedelse
12 §
För försök eller förberedelse
till stöld, grov stöld, rån, grovt rån, tillgrepp av fortskaffnings- medel eller olovlig kraftavled- ning, så ock för stämpling till eller underlåtenhet att avslöja
till stöld, grov stöld, rån, grovt rån, tillgrepp av fortskaffnings- medel, olovlig kraftavledning eller olovlig värmeenergiavled- ning, så ock för stämpling till
31
Författningsförslag SOU 2004:136
rån eller grovt rån dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stad- gas. Skulle tillgrepp av fort- skaffningsmedel, om brottet fullbordats, hava varit att anse som ringa, må dock ej dömas till ansvar som nu sagts.
eller underlåtenhet att avslöja rån eller grovt rån dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stad- gas. Skulle tillgrepp av fort- skaffningsmedel eller olovlig värmeenergiavledning, om brot- tet fullbordats, hava varit att anse som ringa, må dock ej dömas till ansvar som nu sagts.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.
32
Statsmakterna har i ökad grad följt utvecklingen på fjärrvärme- marknaden sedan 1996 i syfte att uppmärksamma ett eventuellt behov av åtgärder för att marknaden inte fungerar på avsett sätt. De uppföljningar som har genomförts har visat att kundernas, speciellt konsumenternas, ställning är svag i förhållande till fjärrvärmeföre- tagen och att konkurrensen behöver stimuleras på fjärrvärmemark- naden. Vidare har det framkommit att betydande strukturföränd- ringar har skett på fjärrvärmemarknaden sedan 1996. Ägandet av fjärrvärmeföretagen har i ökad utsträckning övergått till nationellt och internationellt verksamma integrerade energikoncerner på bekostnad av huvudsakligen det kommunala ägandet. Stats- makterna har också kunnat konstatera att fjärrvärmeverksamhet i allt högre grad bedrivs med ökade avkastningskrav, oavsett ägare. Det förekommer en stor prisspridning mellan de olika fjärrvärme- företagen och prissättningen på fjärrvärmen bestäms i högre utsträckning än tidigare efter kostnad för alternativa uppvärm- ningsformer.
Såväl riksdagen som regeringen har funnit att den fria prissätt- ningen av fjärrvärme innebär risker för oskäliga prishöjningar för fjärrvärmekonsumenter, att det är befogat att eftersträva en ökad pristransparens i syfte att uppnå en ökad genomlysning av prissätt- ningen på värmemarknaden och att det föreligger ett behov av ytterligare utredning rörande bl.a. konkurrenssituationen på värmemarknaden och åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme (se bl.a. prop. 2001/02:56, bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).
Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 12 dec- ember 2002 (dir. 2002:160) att tillsätta en särskild utredare med uppgift att bl.a.
33
• belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme,
• analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta,
• analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde,
• bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, och
• genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som riksdagen tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarkna- den såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder.
Uppdraget skulle enligt regeringens beslut delredovisas senast den 30 juni 2003 och vara avslutat senast den 30 juni 2004. I delredovis- ningen skulle utredaren genomföra den kompletterande analys som riksdagen tillkännagivit avseende åtskillnad mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).
Genom regeringsbeslut den 12 juni 2003 (dir. 2003:77) beviljades utredaren förlängd tid till den 31 oktober 2003 med att delredovisa uppdraget. Vidare beslutades om tilläggsdirektiv, i vilka utredaren uppdras att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem samt, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värme- mätare i fjärrvärmesystem kan beivras. Denna del av uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 2004.
Den 11 september 2003 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). Utredaren skall enligt tilläggsupp- draget utvärdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och använda rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme utifrån det regelverk som i dag finns i lagen (1978:160) om vissa rörledningar. Uppdraget skulle i sistnämnda del redovisas senast den 30 september 2004. Med anledning av detta tilläggsuppdrag utsträcktes också slutredovisningen av utredningens uppdrag i dess helhet till den 30 september 2004.
Den 30 oktober 2003 beslutade regeringen (dir. 2003:138) om ytterligare förlängd tid till den 1 december 2003 med att delredo-
34
visa uppdraget om åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknads- verksamhet för att i tiden samordna utredningens och El- och gas- marknadsutredningens (N 2003:04) redovisning av den frågan.
Den 23 september 2004 beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlängd tid till den 31 december 2004 med att redovisa huvuduppdraget.
1.2 Utredningens arbete
Det ursprungliga direktivet till utredningen är fokuserat på frågan om konkurrenssituationen för fjärrvärmen på värmemarknaderna, kundernas skydd mot oskälig prissättning på fjärrvärme samt frågan om det är möjligt att med hjälp av s.k. tredjepartstillträde (TPA) öka konkurrensen och därmed prispressen på fjärrvärme.
Den första frågan – att bättre skydda konsumenterna mot oskälig prissättning – motiverade förslagen i delbetänkandet ”Tryggare fjärr- värmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärr- värmeverksamhet”, SOU 2003:115. De förslag som utredningen lade fram däri syftade till att öka transparensen på fjärrvärmeområdet genom ökad åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet och elmark- nadsverksamhet samt ökade krav på ekonomisk särredoisning av fjärrvärmeverksamheten.
I detta betänkande följs dessa förslag upp med ytterligare förslag som syftar till en ökad transparens och förbättrade möjligheter för fjärrvärmekunder att få inflytande över prissättningen på fjärrvär- men.
Till frågan om TPA återkommer utredningen i slutbetänkandet, som skall innehålla en redovisning av hur kraftvärmedirektivet skall genomföras i svensk lagstiftning. Utredningen har uppdragit åt ÅF-Energi & Miljö AB att analysera de tekniska möjligheterna att öppna fjärrvärmenäten för fullständig TPA. Utredningen har även
35
uppmärksammat frågan om möjligheterna att utnyttja industriell spillvärme och spillvärme från kunder i större utsträckning än idag.
Även om det finns ett samband mellan konkurrenssituationen på fjärrvärmemarknaden och möjligheterna att införa TPA bedömer utredaren inte att en sådan reform i dagsläget skulle leda till ett minskat behov av andra åtgärder för att förbättra kundtryggheten. Den ökade konkurrens som skulle kunna åstadkommas i vissa fjärrvärmenät genom en ordning som möjliggör för flera aktörer att agera i samma nät, bör liksom frågan om spillvärmeleverantörernas möjligheter att få leverera värme till slutkund, prövas i anslutning till de bedömningar som skall göras av hur värmeunderlaget för kraftvärme skall kunna utnyttjas optimalt i framtiden. Enligt tilläggsdirektivet dir. 2004:58 skall detta redovisas senast den 31 mars 2005. I det betänkandet avser utredningen att även ta ställ- ning till TPA, den närmare utformningen av en särskild fjärrvär- melag samt behovet av koncessionsplikt för fjärrvärmeledningar.
Utredningen har under hand, i nu aktuella frågor, haft kontakter och samråd med Va-lagsutredningen (M 2002:02), El- och gas- marknadsutredningen (N 2003:04) samt BRAS-utredningen (Fi 2003:06).
Utredningen har i arbetet bl.a. beaktat de av Statens energimyn- dighet (Energimyndigheten) utarbetade rapporterna ”Fjärrvärmen på värmemarknaderna”, ”Värme i Sverige 2001”, ”Värme i Sverige 2002”, ”Värme i Sverige 2003” och ”Värme i Sverige 2004”.
Under utredningens gång har kontakter tagits med bl.a. branschorganisationen Svensk Fjärrvärme och ett antal av dess medlemmar, Svenskt Näringsliv och ett antal av dess medlemmar, Näringslivets Regelnämnd (NNR) samt Energimyndigheten. Vidare har studiebesök gjorts på Eskilstuna Energi och Miljö AB, Bristaverket Fortum AB, Sydkraft Östvärme i Norrköping, Cen- tralkommunernas Transmissionsselskab I/S och Energitilsynet i Köpenhamn, El- och värmeproduktionsföretaget EW i Warszawa (där även fjärrvärmetransmissionsföretaget SPEC och reglermyn- digheten URE närvarade), Helsingfors Energi (där även Finska Fjärrvärmeföreningen, Handels- och Industriministeriet, Konkur- rensverket och Konsumentverket närvarade) Water UK (bransch- organisationen för vattenindustrin i England och Wales), Dr Xxxxx Xxxxx på Oxford University, Energy Watch (konsumentorgani- sation) i London samt Consumer and Competition Policy Directo- rate, Department of Trade and Industry (DTI) i London.
36
Utredningens experter och sakkunnig har under arbetets bedri- vande bistått med värdefulla synpunkter och material i frågan.
Under denna andra del av arbetet har utredningen haft åtta sam- manträden och ett tvådagarsinternat.
1.3 Framställningar
• AB Stockholmshem, skrivelse angående skatteväxling och pri- ser på fjärrvärme.
• Fastighetsägarna Syd, skrivelse angående monopolpriserna på fjärrvärme.
Till Fjärrvärmeutredningen har vidare ett antal skrivelser från myn- digheter, organisationer och enskilda kommit in.
1.4 Betänkandets innehåll
Jag begränsar mitt arbete i nu aktuell del till de frågeställningar som aktualiserats dels genom näringsutskottets yttrande (bet. 2001/02:NU9) med anledning av regeringens förslag om åtskill- nadsreglering i prop. 2001/02:56, dels genom regeringens direktiv till utredningen såvitt avser skydd mot oskälig prissättning och tilläggsdirektivet angående förbikoppling av värmemätare.
För att kunna sätta in fjärrvärmeverksamheten i sitt sammanhang finns det anledning att ge en kortfattad beskrivning av fjärrvärme- området samt hur verksamheten fungerar och är organiserad i Sverige och i omvärlden. I det tredje kapitlet ger jag därför en kortare beskrivande bakgrund över bl.a. vad fjärrvärme är, hur fjärrvärmesystemet är uppbyggt och fjärrvärmens roll i energipoli- tiken. Det fjärde kapitlet innehåller en beskrivning av kundernas inställning till fjärrvärmen. Utredningen behandlar också inlås- ningseffekter, strukturomvandlingen på fjärrvärmeområdet och hur avtalen ser ut mellan kund och leverantör. I det femte kapitlet redovisas olika tänkbara sätt att stärka kundförtroendet eller
37
påverka en marknadssituation. Sjätte kapitlet innehåller utredarens överväganden och förslag i dessa delar. Utredningen behandlar i det sjunde kapitlet fjärrkyla och fjärrånga. I det åttonde kapitlet behandlas tillsynsfrågor. I det nionde kapitlet redovisas utredning- ens tilläggsuppdrag angående förbikoppling av värmemätare. Betänkandets tionde kapitel innehåller konsekvensanalyser av utredningens förslag och det elfte kapitlet behandlar finansiering av utredningens förslag i form av avgifter på fjärrvärmen. Slutligen redovisas i det tolfte kapitlet kommentarer till de författningsför- slag som lämnats i detta arbete. Till betänkandet är fogat särskilda yttranden, fyra bilagor och en referenslista.
Bakgrundsmaterial utgör rapporter från bl.a. Energimyndigheten och konsultuppdrag till Statistiska Centralbyrån (SCB) och kon- sultföretaget EKAN Analys AB.
38
2.1 Regerings- och riksdagsbeslut
Under första hälften av 1990-talet blev elmarknaden föremål för en större översyn vilken ledde fram till en reform av elmarknaden. Genom reformen skapades ökade förutsättningar för en konkur- rensutsättning av produktionen av och handeln med el, s.k. elverk- samhet. Riksdagen beslutade att sådan verksamhet som bedrevs i kommunägda eller kommunkontrollerade juridiska personer skulle undantas från de kommunala lokaliserings- och likställighetsprinci- perna samt bedrivas på affärsmässig grund (4 och 5 §§ lagen [1994:618] om handel med el, m.m.).
Avsikten med att konkurrensutsätta produktionen av och han- deln med el var att skapa en stärkt ställning med ökad valfrihet för elkonsumenterna och därmed förutsättningar för en effektiv elför- sörjning med ökad pris- och kostnadspress (prop. 1994/95:222, s. 27 och 44). Dock omfattades inte all kommunal verksamhet av kra- vet på bl.a. affärsmässighet. Den elverksamhet som bedrevs i kom- munal förvaltningsform skulle liksom tidigare vara underkastad de kommunala självkostnads-, lokaliserings- resp. likställighetsprinci- perna.
Reformen innebar också att ett undantag från de kommunala lik- ställighets- och självkostnadsprinciperna för distribution av fjärr- värme infördes. Detta undantag för fjärrvärmen, som innebär att även kommunala fjärrvärmeföretag skall bedrivas på affärsmässig grund, syftade till att upprätthålla konkurrensneutraliteten mellan energislagen.
Distribution av hetvatten utgör enligt regeringen ett naturligt monopol. Regeringen har därför anfört att det finns skäl att se över konkurrenssituationen på värmemarknaden och vidta åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärr- värme (se bl.a. prop. 2001/02:56, s. 51, prop. 2002/03:1, utgiftsom- råde 21, s. 39, prop. 2003/04:1, utgiftsområde 21, s. 50 och prop.
39
2004/05:1, utgiftsområde 21, s. 45). Riksdagen har delat regering- ens bedömning och konstaterat att den fria prissättningen av fjärr- värme kombinerat med förekomsten av naturliga monopol innebär risker för oskäliga prishöjningar för fjärrvärmekonsumenter (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).
I regeringsförklaringen hösten 2004 anförde statsministern att kundernas ställning på marknaderna för el, naturgas och fjärrvärme skall stärkas.
I budgetpropositionen (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 21, s. 47) aktualiserade regeringen det pågående arbetet i Fjärrvärmeutred- ningen.
2.2 Offentliga utredningar
Ny prisinformationslag
En ny prisinformationslag (2004:347) trädde i kraft den 1 oktober 2004 (se prop. 2003/04:38, bet. 2003/04:LU21 och rskr. 2003/04:192). Den nya lagen kommer jämfört med den gamla att få ett utvidgat tillämpningsområde. Den kommer att, som tidigare, omfatta bestämda produkter i betydelsen varor och tjänster men därutöver även andra nyttigheter, med undantag för fast egendom och arbetstillfällen. Utvidgningen av lagens tillämpningsområde innebär att i stort sett samtliga produkter som tillhandahålls kon- sumenter kommer att omfattas av lagens krav på prisinformation. Det medför att lagen även omfattar el och fjärrvärme. Den nya lagen är en ramlag och mer detaljerade regler kommer att finnas i föreskrifter från i första hand Konsumentverket.
40
Tryggare fjärrvärmekunder
I december 2003 överlämnade jag delbetänkandet ”Tryggare fjärr- mekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärr- värmeverksamhet” (SOU 2003:115). I betänkandet föreslås att det skall införas en skyldighet för den som bedriver fjärrvärmeverk- samhet att särredovisa denna verksamhet. Syftet med detta krav är att komma till rätta med den risk för korssubventionering och prisdiskriminering som föreligger när fjärrvärmeverksamhet och verksamhet på elmarknaden bedrivs inom samma juridiska person. För att den föreslagna juridiska åtskillnaden mellan fjärrvärmeverk- samhet och elmarknadsverksamhet skall genomföras i praktiken, dvs. inte endast formellt, föreslås att även en åtskillnad av led- ningsfunktioner bör införas, s.k. funktionell åtskillnad. Åtskillna- den bör begränsas till situationer och funktioner där ett betydande inflytande över verksamheten i den juridiska personen kan anses föreligga. Utredningen föreslår därför att fler än hälften av styrel- seledamöterna i ett fjärrvärmeföretag inte samtidigt får vara styrel- seledamöter i ett och samma företag som bedriver elmarknadsverk- samhet. Om hälften av styrelseledamöterna har sådana dubbla funktioner gäller samma förbud för styrelsens ordförande. En verk- ställande direktör i ett fjärrvärmeföretag får inte samtidigt vara verkställande direktör i ett företag som bedriver elmarknadsverk- samhet.
Betänkandet har remissbehandlats. Den 14 oktober 2004 över- lämnade regeringen en remiss till Lagrådet. Där föreslås att elnät- verksamhet och fjärrvärmeverksamhet skall ekonomiskt redovisas var för sig och skilt från annan verksamhet. Elproduktion som skett i ett kraftvärmeverk och försäljning av denna el anses ingå i fjärrvärmeverksamheten. Vad gäller funktionell åtskillnad bedömer regeringen däremot att det nu, i avvaktan på Fjärrvärmeutredning- ens slutbetänkande, inte finns anledning att införa skärpta regler om åtskillnad. Regeringen avser att återkomma till frågan i sam- band med behandlingen av mina kommande betänkanden.
El- och naturgasmarknaderna
I december 2003 överlämnade El- och gasmarknadsutredningen sitt betänkande ”El- och naturgasmarknaderna” (SOU 2003:113). Utredningen föreslår bl.a. att en styrelseledamot, verkställande
41
direktör eller firmatecknare i ett nätföretag inte får vara styrelse- ledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el. Betänkan- det har remissbehandlats.
Den 14 oktober 2004 överlämnade regeringen till Lagrådet en remiss. Regeringen föreslår att styrelseledamot, verkställande dir- ektör eller firmatecknare i ett företag som bedriver nätverksamhet och vars samlade elnät har mer än 100 000 uttagspunkter inte samtidigt får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. Detsamma gäller för ett företag som ingår i en koncern vars samlade elnät har mer än 100 000 uttagspunkter. Regeringens för- slag är alltså mindre ingripande än vad utredningen föreslog men är mer långtgående än vad som föreslås för fjärrvärmeverksamhet i avvaktan på mitt slutbetänkande.
Lagen om allmänna värmesystem upphävs?
I juni 2004 överlämnade Va-lagsutredningen sitt betänkande ”All- männa vattentjänster” (SOU 2004:64). I utredningsuppdraget ingick även att utvärdera lagen (1981:1354) om allmänna värmesy- stem. Denna lag är tillämplig på allmänna värmesystem, dvs. fjärr- värmeanläggningar eller naturgasnät som allmänförklarats. Lagen är utformad efter förebild av va-lagen och reglerar rättsförhållandet mellan brukarna och huvudmannen för ett allmänt värmesystem. Liksom va-lagen innehåller lagen om allmänna värmesystem även regler om anläggningens beskaffenhet samt särskilda regler om prövning av tvister. En väsentlig skillnad jämfört med va-lagen är att allmänförklaring enligt lagen om allmänna värmesystem krävs oavsett vem som driver värmesystemet. Allmänförklaring krävs alltså även för värmesystem som drivs av kommunen i förvalt- ningsform.
Va-lagsutredningen föreslår att lagen om allmänna värmesystem skall upphävas eftersom den i väsentliga delar är oförenlig med regeringsformen och därför inte kan tillämpas med den företags- struktur som råder på värmeområdet. Det bedöms emellertid att det kan finnas ett behov av en närmare reglering av prissättningen av kollektiva värmesystem. Detsamma gäller inrättandet av ett sär- skilt organ för pristillsyn och prövning av tvister som rör värmepri- ser eller rättsförhållandet i övrigt mellan leverantör och brukare.
42
Frågorna är redan föremål för utredning beträffande såväl fjärr- värme som naturgas. Enligt Va-lagsutredningens mening finns det skäl att överväga en samlad prövningsordning för hela värme- och energimarknaden och även va-sektorn. Om någon form av pris- reglering införs, bör det utredas om avgiftsskyldighet och framför allt brukningsrätt, motsvarande vad som gäller enligt lagen om all- männa värmesystem eller på annat sätt, skall föreskrivas. Utred- ningens förslag har remissbehandlats.
43
3 Fjärrvärme i framtiden – ett tryggt, prisvärt och miljömässigt bra alternativ på värmemarknaden
3.1 Fjärrvärmen i energipolitiken
En övergripande målsättning för den svenska energipolitiken är att skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. Värmemarknaden och fjärrvärmens roll på denna är viktig för att uppnå denna målsättning.
Värmemarknaden är en heterogen marknad. Kunderna omspän- ner allt från småhusägare till stora fastighetsbolag och industrier. Uppvärmningsformerna kan vara elpanna, värmepump, fjärrvärme eller pannor som använder naturgas, olja samt biobränslen1 i form av ved eller pellets. Den dominerande uppvärmningsformen i små- hus är elvärme. En annan vanlig form är kombipanna som kan utnyttja såväl el som olja och fasta bränslen, t.ex. ved. I flerbo- stadshus och i lokaler är dock fjärrvärme den vanligaste uppvärm- ningsformen.
Karakteristiskt för flertalet av uppvärmningsformerna, förutom fjärrvärme, är att de innebär egen produktion av värme hos kunden. Vad som levereras är ett ”bränsle” för produktion av värmeenergi i egna anläggningar, t.ex. värmepumpar och pannor för el, olja och biobränsle. Kunden kan i princip välja vad denne vill använda bränsleleveransen till och behöver med nödvändighet inte fram- ställa värme av den. När det gäller fjärrvärme, levereras däremot en produkt – hetvatten – utan utrustning för omvandling av energin till värme.
De olika uppvärmningsformerna har vidare varierande distri- butionsformer. För el, naturgas och fjärrvärme finns speciellt an- lagda distributionssystem av infrastrukturell karaktär. De uppvärm- ningsformer som baseras på annat bränsle – t.ex. olja, kol och
1 Biobränsle är ett bränsle som direkt eller indirekt härrör från biomassa. Bioenergi utgörs av energi från biomassa. Biomassa definieras som ett material med biologiskt ursprung. Se CEN/TC 335 sekretariat inom SIS, Technical Specification TS 14588.
45
biobränsle – är däremot begränsade till fysiska transporter med olika former av transportmedel.
3.2 Fjärrvärmen i framtiden
Fjärrvärmen har byggts ut kraftigt under senare år och är den dominerande uppvärmningsformen i de flesta tätorter. Enligt Avgiftsgruppens2 s.k. Xxxx Xxxxxxxxxx-undersökning för 2003, har fjärrvärme ansetts utgöra den dominerande uppvärmningsformen för flerbostadshus i centralorten i 227 av totalt 290 kommuner. Utbyggnaden av fjärrvärmen har bidragit till ett kraftigt minskat oljeberoende, ett effektivare energiutnyttjande – speciellt vid pro- duktion i kraftvärmeverk – en förbättrad tätortsmiljö och minskade utsläpp av koldioxid. Dessutom kan en fortsatt utbyggnad och användning av fjärrvärme även bidra till att minska användningen av elvärme. Fjärrvärmen utgör samtidigt en viktig förutsättning för utbyggnad av kraftvärmeverk.
Från ett miljöperspektiv har fjärrvärme sålunda flera betydande fördelar. Fjärrvärme innebär en effektiv, säker, resurssnål och flexi- bel lösning på uppvärmning med möjlighet att utnyttja tillgängliga lokala biobränslen och svåra avfallsbränslen. Den är även en förut- sättning för att producera miljövänlig el i kraftvärmeverk.3
Bland de fördelar som fjärrvärmen innebär kan man räkna:
• Fjärrvärmen utnyttjar s.k. ”besvärliga” bränslen. Fjärrvärmens förbränningsteknik möjliggör förbränning av allt från oföräd- lade biobränslen till sådant som annars kan klassas som avfall. Ett exempel är trädbränsle i form av grenar och toppar som ut- gör rester från skogsavverkning, s.k. grot.4 Sådan grot hade lämnats kvar i skogen om den inte hade använts som bränsle
2 Avgiftsgruppen bildad av HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen Riksförbundet, Riks- byggen, SABO – de allmännyttiga bostadsföretagens organisation och Fastighetsägarna.
3 Kraftvärmeverk: En energianläggning där el och värme kan produceras samtidigt och där värmen, helt eller delvis, används i fjärrvärmeverksamhet.
4 Grot är en förkortning av orden ”grenar och toppar”.
46
för fjärrvärme. Ett annat exempel på ”besvärliga” bränslen som har använts inom fjärrvärmeproduktionen är kött- och ben- mjöl. Ett ytterligare exempel är brännbart avfall som annars skulle deponeras. Genom avfallsförbränning begränsas depone- ringsproblematiken samtidigt som man tar tillvara energin i avfallet och avfallen koncentreras till vissa platser. I dag står avfall för cirka tio procent av fjärrvärmens bränsle.
• Fjärrvärmen är flexibel och kan vid olika tider utnyttja olika bränslen. Fjärrvärmebranschen strävar efter att snabbt kunna anpassa sig till rådande situation och tillgång på nya tänkbara bränslen som i många fall kan utgöra ett kvittblivningsproblem för andra branscher. Fjärrvärmen kan använda olika typer av bränslen och kan i betydande utsträckning från tid till annan anpassa användningen till viss del efter utbud och priser på marknaden.
• Fjärrvärmen utnyttjar spillvärme från andra processer/industrier. Genom fjärrvärmen kan den spillvärme som uppstår i andra processer, och som annars skulle gå förlorad, utnyttjas i stor utsträckning. Spillvärme kan utgöras av varmt vatten eller rök- gas och kan lätt utnyttjas i ett fjärrvärmesystem. Enligt Svensk Fjärrvärme tar fjärrvärme i dag tillvara ca 5 TWh spillvärme från industrier och lika mycket från avloppsvatten via värmepumpar. Det motsvarar uppvärmning av 500 000 småhus eller uppvärm- ningsbehovet av tio medelstora städer av Norrköpings storlek. Potentialen för att vidare nyttja spillvärme är stor.
• Fjärrvärmen skapar förutsättningar för utbyggnad av kraftvärme.
Eftersom el som konsumeras i Sverige på marginalen, via den
s.k. Nord-poolbörsen, kan vara importerad från koleldade kraftverk i grannländerna, leder en ökad produktion av kraft- värme i Sverige till mindre utsläpp av koldioxid (CO2) från elproduktionen i andra delar av Europa5, oavsett vilket bränsle som används. Eftersom kraftvärme innebär samtidig produk- tion av el och värme, är ett fjärrvärmesystem förutsättningen för kraftvärme. Kraftvärmeverk medför ett betydligt bättre utnyttjande av bränslet jämfört med om det skulle användas i ett kondenskraftverk som enbart producerar el utan att ta till- vara värmen. Dessutom har kraftvärmeverket en verkningsgrad
5 Elen som konsumeras i Sverige kan vara importerad, på marginalen producerad från kol- eldade kraftvärmeverk i grannländerna.
47
som är nästan dubbelt så hög som kondenskraftverket. Detta illustreras i exemplet nedan:
Verkningsgrad i olika kraftverk
100%
90%
Verkningsgrad
80%
Förlust Värme El
70%
60%
50%
40%
30%
10%
0%
Kondenskraftverk Kraftvärmeverk
Källa: Svensk Fjärrvärme, ”Fjärrvärmen och miljön”.
• Fjärrvärmen är ett miljömässigt bra alternativ till andra upp- värmningsformer. Fjärrvärme i Sverige är en mycket koldiox- idmager uppvärmningsform som använder stor andel bio- bränslen. Enbart genom att ersätta en mängd små värmepannor med fjärrvärme förbättras närmiljön. Därmed minskar också utsläppen av koldioxid, svaveldioxid, kvävedioxid och stoft. Under två decennier har fjärrvärme minskat koldioxidutsläppen från uppvärmning med ca 11 miljoner ton, vilket motsvarar 20 procent av det nuvarande utsläppet från hela det svenska samhället.6 Genom satsningar på utbyggnad av kraftvärmeverk, där elproduktionen kan göras särskilt effektiv, kan utsläppen av koldioxid reduceras ytterligare.
3.3 Kundperspektivet
Det finns alltså ett bredare miljö- och energipolitisk intresse av att främja utvecklingen av fjärrvärme och fjärrkyla utöver det rena kundintresset. Samhällsekonomiskt är det angeläget att utnyttja tillgängliga energiråvaror så effektivt som möjligt samtidigt som det på marginalen också är bra för miljön med en sådan utsläpps-
6 Informationsbroschyr ”Fjärrvärmen och Miljön”, Svensk Fjärrvärme.
48
struktur (lokalt och internationellt) som skapas av väl fungerande och rationellt skötta fjärrvärmesystem.
m.m. i form av lägre priser, är samtidigt en förutsättning för en fortsatt utbyggnad och utveckling av fjärrvärmesystemen. Om kunderna inte har detta förtroende i tillräcklig utsträckning finns en risk för att de i stället byter till andra prismässigt likvärdiga eller dyrare och miljömässigt sämre alternativ.
3.4 Omvärlden
Utredningen har studerat fjärrvärme i omvärlden, hur verksam- heten bedrivs, struktur, prissättning och hur verksamheten över- vakas av myndigheter. Vi har även besökt fjärrvärmeföretag och myndigheter i Danmark, Finland och Polen. Vi har konstaterat att olika länder har valt olika former för att reglera fjärrvärmeverk- samhet. Våra intryck och slutsatser redovisas utförligare i bilaga 4 och nedan lämnas en sammanfattning.
I många länder betraktas fjärrvärme som ett naturligt monopol och fjärrvärmeföretagen får inte gå med vinst. Priserna bestäms av en statlig myndighet eller av kommunen. Detta är en vanlig modell i de f.d. planekonomierna men den finns även i Danmark. I andra länder, exempelvis i USA, kan fjärrvärmeföretag tillåtas göra vinst men storleken på denna och även de priser fjärrvärmeföretagen tar ut måste ofta godkännas av någon myndighet. Det finns även länder där fjärrvärme inte regleras annat än genom den nationella konkurrenslagstiftningen, t.ex. i Sverige, Finland, Tyskland och Österrike. I dessa länder kan fjärrvärmeföretagen ta ut vilka priser de vill och det kan vara svårt att pröva om detta pris är skäligt. En viktig skillnad mellan Sverige och dessa andra nyss nämnda länder är emellertid att konkurrerande alternativ till fjärrvärme inte
49
”skattas bort” i omvärlden. Det finns ofta en hård konkurrens mellan individuell uppvärmning med t.ex. naturgas eller el och fjärrvärme. Den s.k. ”gröna skatteväxlingen” i Sverige har genom upprepade höjningar av energi- och koldioxidskatten på villaolja och höjningar av elenergiskatten för individuell uppvärmning för- sämrat konkurrensen mellan individuell uppvärmning och fjärr- värme, vilket också varit avsikten. Denna konkurrensnackdel, som skatteväxlingen medverkat till, har emellertid samtidigt medfört att fjärrvärmeleverantörerna kunnat höja sina fjärrvärmepriser.
Det finns även olika modeller för hur verksamheten bedrivs. I Västeuropa och USA har vanligtvis både produktion, transmission och distribution bedrivits i samma företag medan verksamheten i de f.d. planekonomierna vanligen varit uppdelad på två eller flera företag.
50
4 Kundernas tillit till fjärrvärmen
4.1 På vilket sätt är fjärrvärmen konkurrensutsatt?
Den situation som år 1996 skapades med elmarknadens avreglering, innebar bl.a. att den kommunala självkostnadsprincipen slopades och ersattes med fri prissättning på fjärrvärme. Samtidigt uttalades att fjärrvärmeverksamheten fick bedrivas på affärsmässiga grunder.
Inom utredningen har uppfattningen framförts att fjärrvärmen bör ses som en egen s.k. relevant marknad, på vilken det i varje lokalt område endast finns en leverantör. En sådan monopolsitua- tion kräver någon form av reglerad prissättning för att undvika oskäliga monopolvinster.
Det samtidigt hävdats att fjärrvärmen visserligen är dominerande i de kommuner eller tätorter där den finns utbyggd, men att det normalt sett finns alternativ för de kunder som önskar välja en annan uppvärmningsform för sina fastigheter. Särskilt i den situa- tionen där ytterligare utbyggnad av näten är aktuell blir det tydligt att fjärrvärmen konkurrerar med andra former av uppvärmning såsom pellets och värmepumpar. Därför är det enligt detta synsätt mer relevant att betrakta samtliga uppvärmningssätt som alternativ på en gemensam värmemarknad. Det är inte möjligt för fjärrvär- meleverantörerna att sätta priset högre än vad kunderna har att betala för alternativen. Behovet av en särskild prisreglering i en sådan situation, föreligger därför inte eftersom detta regleras av de gängse marknadskrafterna.
För att bedöma fjärrvärmens konkurrenssituation behöver en avgränsning av den relevanta marknaden göras. Det finns dock inte någon enkel lösning på hur detta bör gå till.1
1 Se Europeiska kommissionens tillkännagivande om definition av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning, EGT nr C 372, 9.12.1997 om hur detta kan gå till. Några exempel på hur en marknadsavgränsning kan göras finns även från Konkurrensverket, Post & Telestyrelsen (PTS) samt Kungliga Tekniska Högskolans (KTH) Institutionen för fastighetsekonomi.
51
En avgränsning av den relevanta marknaden sker vanligen genom en bestämning av dels produktmarknaden, dels den geografiska marknaden (enligt EG-kommissionens riktlinjer). Den relevanta produktmarknaden omfattar de produkter som köparna anser vara utbytbara, dvs. produkter som till följd av funktion, pris och andra egenskaper tillfredställer samma behov hos köparna. Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna och där konkur- rensvillkoren är tillräckligt likartade.
Vid avgränsning av den relevanta marknaden görs alltså dels en avgränsning av vad som utgör den relevanta produktmarknaden (dvs. hur utbytbara produkterna är ur användningssynpunkt), dels en geografisk avgränsning av det område där villkoren för konkur- rens är tillräckligt lika (även här är en bedömning av utbytbarheten central). Andra kriterium för att avgränsa marknaden geografiskt kan vara täckningsområde för ett nät eller annan infrastruktur, eller förekomsten av tillämpliga lagbestämmelser eller andra reglerings- medel.
För att bedöma utbytbarheten utgår man vanligtvis från vilka produkter som konsumenterna uppfattar som utbytbara. Detta kan exempelvis göras genom att bedöma kundernas reaktion på en hypotetisk varaktig förändring av relativpriserna, t.ex. en mindre men varaktig höjning av priset på 5–10 procent ceteris paribus (dvs. alternativens priser hålls konstant). Om sådan mindre prisföränd- ring leder till att kunderna byter produkt så bedöms de två pro- dukterna vara nära substitut. (Om priset i utgångsläget är mycket lågt i förhållande till substitutet kan knappast någon bedömning göras.) Leder prisökningen inte till någon försäljningsminskning, är detta ett tecken på att produkten ifråga utgör en egen marknad. Förekomsten av höga bytes- och transaktionskostnader leder till att det behövs större prisförändringar än 10 procent för att byten skall ske.
Vilka produkter som kan ersätta varandra beror också på kon- sumentens situation och värderingar. Det finns också produkter som konsumenten har svårt att helt avstå från, t.ex. bostad.
Enligt utredarens uppfattning kan det mot bakgrund av det ovan refererade synsättet finnas stöd för båda de uppfattningar som framförts från kund- respektive producenthåll i frågan om det är mest korrekt att tala om en värmemarknad eller en fjärrvärme- marknad. Verkligheten är komplicerad och situationen ser olika ut beroende på vilken situation som sätts i fokus. Endast när kun-
52
derna har att välja mellan en framtida anslutning till fjärrvärmen och en annan uppvärmningsform (i de situationer där det av geo- grafisk och planmässiga förhållanden är möjligt att välja en indivi- duell uppvärmning av fastigheten), finns en fullständig valfrihet. I många delar av våra tätorter är detta dock inte praktiskt möjligt utan fastighetsägarna är i realiteten hänvisade till fjärrvärmen som enda alternativ.
Den fastighetsägare som redan under den kommunala självkost- nadsperioden anslöt sin fastighet till fjärrvärmen befinner sig i motsvarande situation, och kan i många fall drabbas av stora eko- nomiska och praktiska problem vid en eventuell övergång till en annan uppvärmningsform. Stora fastighetsägare upplever därför ofta att de befinner sig i en monopolsituation även om de teoretiskt skulle ha möjlighet att lämna fjärrvärmesystemet.
Fjärrvärmemarknaden kan sålunda ses från två olika perspektiv, beroende på vilken situation som kunden befinner sig i. Kunden kan stå inför valet av uppvärmningsform p.g.a. nyinvestering eller reinvestering eller befinna sig i en situation där han redan har en uppvärmningsform och inte är tvungen att byta, dvs. inte är tvungen att ny- eller reinvestera.
Fjärrvärmemarknaden kan därför ses som en relevant produkt- marknad på vilken fjärrvärmen inte konkurrerar med andra upp- värmningsalternativ när kunden befinner sig i situationen att denne redan är ansluten till fjärrvärmenätet. Denna situation ger fjärrvär- meleverantörer en monopolställning eftersom det inom varje lokalt område endast finns en leverantör.2 Fjärrvärmenäten omfattar en viss region eller visst område och det finns ingen ”överlappning” mellan olika nät, där två fjärrvärmekulvertar från två olika företag går till en och samma kund.3
Om man däremot ser på situationen när kunderna befinner sig inför valet av uppvärmningsalternativ, t.ex. p.g.a. nyinvestering eller reinvestering, då kan fjärrvärme vara ett alternativ bland andra. Det kan vara då relevant att tala om en gemensam värmemarknad.
I likhet med många andra produktmarknader, finns det inga empiriska undersökningar av förändringar i efterfrågan av fjärr- värme, efter gjorda (varaktiga) höjningar av fjärrvärmepriser (ceteris paribus priset på alternativen), som skulle tyda på att marknaden
2 Fjärrvärmesystem är normalt geografiskt begränsade till ett område (stad/region), och verkar då på en lokal (fjärr-)värmemarknad. I ett fjärrvärmenät finns normalt bara en säljare och många köpare.
3 Med undantag av Karolinska Sjukhuset i Stockholm som är kund både hos NorrEnergi och Fortum.
53
avgränsas enligt den definition av relevant marknad som nämnts tidigare.4 Inte heller finns det empiriska analyser av korspriselastici- tet5 mellan fjärrvärme och de alternativa uppvärmningsformerna, något som i sin tur skulle visa om uppvärmningsalternativen är sub- stitut mot varandra, och därför kan sägas utgöra en gemensam värmemarknad. De förslag till åtgärder som presenteras i kapitel 6 bygger därför på det resonemang som förts ovan och innebär att konkurrenssituationen ur kundens perspektiv bedöms se olika ut beroende på var fastigheten är belägen samt i vilken investerings- situation som kunden befinner sig. De förslag till åtgärder som pre- senteras i kapitel 6 utgår från detta synsätt.
4.2 Värmemarknaden i dag
Fjärrvärme är det vanligaste alternativet för uppvärmning av bostä- der och lokaler med en andel av total energianvändning på något under 50 procent. Vilka uppvärmningsalternativ som används varie- rar dock mellan kommuner, olika typer av fastigheter och beroende på var i kommunen fastigheten är belägen (centralt eller i ytterom- råden).
4 Se Europeiska kommissionens tillkännagivande om definition av relevant marknad i gem- enskapens konkurrenslagstiftning, EGT nr C372,9.12.1997.
5 Egenpriselasticiteten för en produkt A är ett mått på hur mycket efterfrågan på A påverkas av en viss procentuell förändring av priset på A. Korspriselasticiteten mellan produkterna A och B är ett mått på hur mycket efterfrågan på A påverkas av en viss procentuell förändring av priset på B.
54
Figur 4.1. Total energianvändning för uppvärmning av olika fastigheter år 2002 fördelad på energislag, TWh
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Olja Fjärrvärme El, inkl. värmepump Biobränsle, inkl. torv Gas
Småhus Småhus, jorbruksfastighet Flerbostadshus Off. lokaler Industrilokaler Övr. lokaler
Källa: SCB, SM 16. Energianvändning i TWh.
Elvärme är fortfarande det vanligaste uppvärmningsalternativet när det gäller småhus (ca 36 procent) medan fjärrvärme är vanligast i flerbostadshus (ca 77 procent) och lokaler (ca 58 procent). Användningen av värmepumpar har dock ökat både för småhus, flerbostadshus och lokaler under senare år.
En jämförelse mellan de olika alternativ som finns i de olika kundgrupperna – dvs. småhus, småhus på jordbruksfastighet, fler- bostadshus, industrilokaler samt lokaler exklusive industrilokaler – visar att småhuskunderna har störst valfrihet.
55
Figur 4.2. Total energianvändning för uppvärmning år 2002 fördelad efter fastighetstyp, TWh
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Småhus Småhus, j-bruk. Flerbostadshus Industrilokaler Lokaler, exkl
industri
Olja Fjärrvärme El, inkl. värmepump Biobränsle, inkl. torv Gas
Källa: SCB, SM 16.
SCB har för utredningens räkning tagit fram andelar för olika upp- värmningsalternativ beroende på om fastigheten är centralt belägen i en tätort eller inte.6 Oavsett fastighetstyp är andelen fjärrvärme i de centrala delarna av landets tätorter ca 70 procent, att jämföra med 40 procent i ytterområdena. Andelen fjärrvärme ökar för alla typer av fastigheter om de är centralt belägna. För småhusen ökar andelen fjärrvärme från 8 till 17 procent och för flerbostadshusen från 72 till 82 procent, se tabell 4.1 nedan. Detta är dock ett genomsnitt för landets alla tätorter. Studerar man istället enbart större kommuner (Stockholm, Göteborg, Malmö och Örebro) är andelen fjärrvärme för centralt belägna flerbostadshus omkring 85 procent.
Beslutet om uppvärmningsform sker normalt vid nyproduktion och vid ersättning av anläggningar som blivit så nedslitna att det ur ett ekonomiskt perspektiv är bättre att byta ut dem än att under- hålla. En anläggning kan dock ersättas tidigare om kostnaden för
6 SCB datautdrag levererad som excelfil: uppvärmning, flik tätortskommuner och storstadskommuner.
56
den årliga driften ändrats och gjort anläggningen dyrare relativt andra lösningar, dvs. om prisrelationerna har förändrats.
För att ett byte ska ske behöver skillnaden i driftskostnad vara så stor att den även kan finansiera investeringen i den alternativa tek- niken. Skillnaden måste dessutom bedömas vara varaktig, vilket kan vara ett problem på ett område inom vilket förutsättningarna bl.a. av energipolitiska skäl kan komma att förändras.
Tabell 4.1. Uppvärmda ytor för år 2002 fördelade på befintlig vär- mekälla, typ av byggnad och i vilken typ av bebyggelse byggnaden ligger
Ytor i procent av total yta för resp. typ av byggnad och typ av bebyggelse
Småhus
Flerbostadshus
Lokaler
Befintlig värmekälla | Stads- kärna | Tätort | Lands- bygd | Stads- kärna | Tätort | Lands- bygd | Stads- kärna | Tätort | Lands- bygd |
Enbart el (d) | 15 | 19 | 9 | 1 | 3 | *) | 2 | 5 | 14 |
Enbart el (v) | 19 | 17 | 8 | 1 | 2 | *) | 1 | 5 | 6 |
Enbart olja | 5 | 6 | 3 | 3 | 5 | *) | 4 | 9 | 12 |
Enbart biobränsle | *) | 1 | 10 | *) | 2 | *) | *) | *) | 4 |
Enbart fjärrvärme, | |||||||||
närvärme | 17 | 8 | *) | 82 | 72 | 22 | 74 | 55 | 31 |
Olja + biobrändsle | *) | 5 | 9 | ||||||
Olja + biobränsle + el | 10 | 8 | 8 | ||||||
Olja + el | 10 | 7 | 2 | 1 | 2 | 11 | 2 | 5 | 8 |
El + biobränsle | 7 | 15 | 40 | ||||||
Komb. med värme- | |||||||||
pump | 9 | 10 | 9 | 7 | 10 | 13 | 7 | 7 | 10 |
Övrigt | 7 | 4 | 1 | 4 | 4 | 13 | 10 | 13 | 15 |
Totalt
99
100
99
99
100
59
100
99
100
*) alltför osäker uppgift för att redovisas, innebär att kolumnen totalt ej adderar upp till 100 procent. Källa: SCB data utdrag. Typ av bebyggelse enligt SCB:s definition.
Fastighetens lokalisering kan också vara av stor betydelse för valet av uppvärmningssystem, vilket också framgår av redogörelsen ovan. Framför allt är det bebyggelsens struktur, avstånd till bränsleleve- rantörer, nätavgift, marktyp och fjärrvärmepris som avgör vilket alternativ som är det mest ekonomiskt lönsamma. Alla alternativ är
57
Några direkta tester av hur stor prisförändring som krävs för att ett byte av uppvärmningsform ska ske har inte gjorts. Däremot har jämförelser av kostnader för olika uppvärmningsalternativ gjorts bl.a. av Avgiftsgruppen7 och Energimyndigheten.
4.3 Byte av uppvärmningsalternativ
Utredningen har genomfört en begränsad intervjuundersökning för att utröna hur kunderna ser på fjärrvärmen samt vilka avtalssitua- tioner som finns i dag. I samband med undersökningen ställdes också frågor rörande kundernas benägenhet att överväga andra uppvärmningsalternativ.
Av undersökningen framgår att ett stort antal kunder anser att de i praktiken har små möjligheter att välja en alternativ uppvärm- ningsform när de väl anslutit sig till fjärrvärme.8
Argument mot andra uppvärmningsformer är t.ex. att:
• det är för kostsamt att installera nya skorstenar,
• det inte finns något fysiskt utrymme för panncentral, berg- värmepumpsanläggning, etc.,
• kommunal energi- eller miljöpolitik försvårar bygglov och andra tillstånd,
• boende blir störda av alla lastbilstransporter av bränsle om man går över till pannor eldade med pellets eller olja,
• kommunala kunder kan ha svårigheter att säga upp avtal med en kommunal leverantör av kommunalpolitiska skäl och
• energiskattepolitiken motverkar byte till el- och olja som alter- nativ.
SCB redovisar hur många småhusägare som bytt eller ändrat upp- värmningsalternativ de senaste åren. Omkring 10 procent av hela småhusbeståndet har bytt uppvärmningssystem någon gång de senaste 10 åren. Ju äldre huset är desto vanligare är det att man har bytt uppvärmningssystem. Om man ser på samband mellan husets
7 Avgiftsgruppen bildad av HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen, Riksbyggen, SABO och Fastighetsägarna.
8 Detta har framkommit av den intervjuundersökning som utredaren gjort i samband med undersökningen av hur avtalsstrukturen på marknaden såg ut. För närmare detaljer om intervjuresultat, se punkt 4.6. ”Avtalsstruktur på den svenska fjärrvärmemarknaden”.
58
ålder och ålder på uppvärmningssystemet, verkar det som om det är vanligast med ett byte när det gamla systemet tjänat ut. De vanli- gaste bytena är från el eller olja till värmepump, pellets eller fjärr- värme. Det går inte att säga att byten sker oftare i vissa områden än i andra. Det finns inte heller några stora skillnader i uppvärmnings- alternativ mellan olika regioner.
4.4 Strukturomvandling på marknaden
Fjärrvärmen levererades ursprungligen i stort sett alltid av kommu- nalt energiverk. Sedan elmarknadsreformen 1996 har därefter bety- dande strukturförändringar skett på marknaden där i dag såväl kommunala förvaltningar som kommunala, statliga och privatägda företag uppträder som fjärrvärmeproducenter.
Ägarförhållande på fjärrvärmemarknaden
Enligt en studie genomförd av ECON9 finns det idag ca 222 före- tag som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Av dessa bedriver ca hälf- ten enbart fjärrvärmeverksamhet. I övriga företag (108 stycken) finns dessutom annan verksamhet såsom elhandel, elproduktion, elnät eller verksamhet utanför energisektorn. Verksamhet utanför
9 ECON Analys AB i Sverige (ECON) har på vårt och El- och gasmarknadsutredningens uppdrag studerat gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn: ”Vissa strukturfrågor i fjärrvärmesektorn.” ECON har i sin tur använt SCB:s företagsregister.
59
energisektorn kan t.ex. vara insamling av avfall och uthyrning av lokaler. Av dessa 108 företag äger 28 kraftvärmeverk.
Nedan redovisas de olika kombinationer av verksamheter som förekommer i fjärrvärmeföretagen.
Tabell 4.2. Fjärrvärmeföretagens verksamhetskombinationer, sep- tember 2003
Verksamhetskombination | Antal företag | Andel i procent |
Enbart fjärrvärme | 114 | 51 |
Fjärrvärme och elproduktion | 26 | 12 |
Fjärrvärme, elproduktion och verksamhet utanför energisektorn | 15 | 6 |
Fjärrvärme och elhandel | 19 | 9 |
Fjärrvärme och elnät | 24 | 11 |
Fjärrvärme och verksamhet utanför energisektorn | 24 | 11 |
Summa företag/procent | 222 | 100 |
Källa: ECON, ”Vissa strukturfrågor i fjärrvärmesektorn” höst 2003.
Större delen av fjärrvärmeföretagen är kommunägda företag. Resten består av statsägda företag samt ett mindre antal företag i privat ägo. EKAN-gruppen har i sin rapport ”Fjärrvärmeföretagen och Ägandet”, samlat fjärrvärmeföretagen i fem sfärer eller aktörer: Fortum Värme AB, E.ON AG (ägare av Sydkraft och Graninge Värme AB), Vattenfall AB (ägd av Staten), samt ett antal mindre privata aktörer där de dominerande är Rindi Energi AB och Energi- system i Sverige AB. Av det totala antalet företag är 15 procent i utländsk ägo: Fortum (Finland) och E.ON AG (Tyskland).
60
Figur 4.3. Antal Företag per sfär, 2002
Kommunala 65%
Totalt 233 företag
29
123
I huvudsak den KOMMUNALA sfären >250 GWh försäljn
I huvudsak den KOMMUNALA sfären <250 GWh försäljn
Vattenfall-sfären
Mindre Aktörer
Statliga 12% 29
6
10
Privata 22% 22
14
Rindi Energi-sfären E.ON AG-sfären
Fortum-sfären
Xxxxx Xxxxxxx
Källa: data från EKAN-gruppen.
Figur 4.4. Ägarandelar på den svenska fjärrvärmemarknaden 1996– 2002
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1990
1992
1994
1996
1998
2000
Övriga Vattenfall Sydkraft Fortum
Kommuner
2002
Källa: ”Fjärrvärme i Sverige 2001”, FVB10 Sverige AB, oktober 2003.
En jämförelse mellan dagens situation och situationen 1990 visar att det kommunala ägandet minskat betydligt. Kommunala fjärr- värmeföretag och förvaltningar stod 1990 för 98,2 procent av leve- ranserna. De enda icke-kommunala företagen på marknaden var
10 I FVB:s rapport ”Fjärrvärme i Sverige 2001” har upphovsmännen valt att definiera ägarstrukturen utifrån företagets andel av fjärrvärmeleveranserna. Författarna har valt att inkludera 160 fjärrvärmeföretag som är medlemmar i Svensk Fjärrvärme (totalt sett finns det ca 200 fjärrvärmeföretag på marknaden inkluderat icke-medlemmar i Svensk Fjärrvärme).
61
Vattenfall och Sydkraft som då stod för endast 1,6 respektive 0,2 procent av leveranserna.
Marknadsandelar av fjärrvärmeleveranser
Figur 4.5 nedan visar att de kommunala företagen fortfarande har störst andel av fjärrvärmeleveranserna och att dessa koncentreras till de företag som levererar mer än 250 GWh/år. 29 företag (12 procent av företagen) stod för ca 43 procent av fjärrvärmeleve- ranserna.
Därefter följer två privata sfärer: Fortums och E.ON AG:s sfärer, där 36 företag (15 procent av företagen) står för 31 procent av fjärrvärmeleveranserna; och Staten via Vattenfall-sfären, där 29 företag ingår (12 procent av företagen), som täcker 8 procent av leveranserna.
Marknaden i övrigt består av 123 små kommunalägda företag (53 procent av företagen) som täcker 17 procent av fjärrvärmeleve- ranserna samt ett antal små privata aktörer (16 företag med knappt en procent av leveranserna).
Figur 4.5. Antal aktörer vs marknadsandel, 2002
Tot. 233 f tg
Tot. 46,6 TWh
29
43%
123
17%
29
6
10
0% 8%
1% 14%
22
14 17%
Xxxxx Xxxxxxx
% av Fjärrvärme-
försäljning år 2002 [GWh]
I huvudsak den KOMMUNALA sfären >250 GWh försäljn
I huvudsak den KOMMUNALA
sfären <250 GWh försäljn Vattenfall-sfären
Mindre Aktörer Rindi Energi-sfären E.ON AG-sfären Fortum-sfären
Källa: data från EKAN-gruppen.
62
I en annan studie – ”Fjärrvärmeföretagen och Ägandet” av EKAN-xxxxxxx00 – redovisas att under perioden 2002/2003 svarade de kommunalt ägda företagen för den största andelen av leveran- serna med 59 procent av fjärrvärmeförsäljningen. De övriga aktö- rerna Fortum, E.ON AG12 och Vattenfall svarade för en samman- lagd andel av 40 procent samt den mindre privata aktören Rindi Energi för 1 procent av de totala fjärrvärmeleveranserna. Jämfört med föregående period (2001/2002) innebar förändringen av leve- ransandelar en förflyttning från den kommunala till den privata sidan, samtidigt som två mindre aktörer hade minskat sin närvaro (Granige numera del av E.ON AG via Sydkraft, och Energisystem i Sverige som genomgår en rekonstruktion).
Figur 4.6. Fjärrvärmeförsäljning uppdelad per respektive sfär
2001/2002 2002/2003
Graninge-sfären
2% 0%Rindi Energi-sfären
n
Vattenfall-sfären
1%Energisystem i Sverige sfäre
Graninge- Vattenfall- sfären
0% 1%
Rindi Energi
Energisystem i Sverige
E.ON AG sfären 8%
12%
E.ON AG
14%
8% 0%
17%
Fortum-sfären
60%
Kommunalt
18%
Fortum-sfären
59%
Kommunalt
Tot enrgi 46,2
Tot energi 46,6
* Graninge sfären är från 2003 ägd av Sydkraft som ingår i E.ON AG-sfären.
Källa: EKAN-gruppen
Om utvecklingen av marknadsandelen av fjärrvärmeleveranser för de privata företagen beaktas separat, är det tydligt att Fortum ökat mest efter regelförändringarna 1996. Detta framgår nedan av deras snabbare tillväxttakt sedan 1997.
11 EKAN-gruppen har på uppdrag av Avgiftsgruppen (HSB, Riksbyggen, SABO, Fastig- hetsägarna, Hyresgästföreningen) och utredaren, i deras rapport ”Fjärvärmeföretagen och Ägandet” (maj 2004) studerat prisutvecklingen för fjärrvärme vid olika ägarstrukturer och efter en ägarförändring.
12 Äger Sydkraft och Graninge AB.
63
18,0%
16,0%
14,0%
12,0% Fortum
10,0% Sydkraft
8,0% Vattenfall
6,0% Övriga
4,0%
2,0%
0,0%
0000 0000 0000 1996 1998 2000 2002
Figur 4.7. Privata och andra icke-kommunala ägarförändringar på den svenska fjärrvärmemarknaden 1996–2002
18,0%
16,0%
14,0%
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
0000 0000 0000 1996 1998 2000 2002
Fortum Sydkraft Vattenfall
Övriga
Källa: ”Fjärrvärme i Sverige 2001”, FVB Sverige AB, oktober 2003.
Eftersom både Fortum-sfären och E.ON AG-sfären ägs av ut- ländska aktörer, samtidigt som de har stärkt sin position på mark- naden, kan man också konstatera att utländskt ägda företag svarar för en allt större del av landets fjärrvärmeförsäljning. De har ökat sin marknadsandel från ca 29 procent till 32 procent av leveranserna mellan de två mättillfällena.
Olika förutsättningar och avkastningskrav
Innan avregleringen på elmarknaden 1996 omfattades kommunala fjärrvärmeföretag av självkostnads- och likställighetsprincipen enligt kommunallagen (1991:900). Självkostnadsprincipen innebar att priset skulle sättas så att det motsvarade kostnaderna. Likstäl- lighetsprincipen innebar att samma pris skulle gälla för alla inom en kundkategori om kostnaden för produkten var densamma.
I ellagen (1997:857) föreskrivs att kommunala fjärrvärmeföretag skall bedrivas affärsmässigt. Den kommunala självkostnadsprinci- pen ersattes av en ordning som förutsatte en utveckling mot mark- nadsanpassade priser för värmeleveranserna. Detta innebar samti- digt att kommunerna fick ökade incitament för att medverka i de strukturförändringar på energimarknaderna, som resulterat i den sjunkande marknadsandelen för de kommunala företagen.
Några exempel på kommunala energikoncerner som övergått till privat ägo på senare tid är energikoncernerna inom kommunerna
64
Lidingö, Upplands Väsby, Sigtuna, Mora, Norrköping, Järfälla, Kalmar. De stora ägarförändringar som har ägt rum inom de sfärer av privata aktörer de senaste åren är i huvudsak: E.ON AG:s köp av Sydkraft (under 2000), Fortums köp av Birka Värme (under 2002) och Sydkrafts engagemang som majoritetsägare i Graninge (under 2003).
I ett företag som ägs av kommunen blir också målstrukturen mer komplicerad eftersom en stor del av medborgarna samtidigt är både ägare och kunder till företaget. Motsvarande samband finns inte hos privata aktörer. Det är inte orimligt att tänka sig att svårighe- terna att byta den traditionella självkostnadsprissättningen mot en princip som innebär att priset sätts i relation till kundernas alterna- tiv är större för kommunala företag än för övriga. Detta skulle i så fall kunna resultera i en lägre prisnivå i de kommunägda fjärrvär- meföretagen, i varje fall under en period efter ett sådant system- skifte som skedde 1996. Den framtida utvecklingen kan antas bli påverkad av hur den kommunala ekonomin totalt sett utvecklas.
4.5 Priset på fjärrvärme – priskonstruktion och utveckling
Utredaren har i uppdrag att föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenterna mot oskälig prissättning på fjärrvärme. Här ingår att analysera behovet av pristillsyn på fjärrvärmemarknaden och om det bedöms nödvändigt, föreslå hur ett regelverk och en tillsyns- modell lämpligen kan utformas.
Som nämndes i tidigare avsnitt, kan fjärrvärmemarknadens struktur betraktas på olika sätt. Dels genom att studera antalet företag på marknaden och ägarandelar, dels genom att se på företa-
65
gens andelar av den totala mängden fjärrvärmeleveranser, samt på prisets utveckling i relation till kategori av företag eller ägande.
Förändringar när det gäller ägarförhållande och marknadsandelar av fjärrvärmeleveranser har analyserats tidigare. I detta kapitel görs en översiktlig genomgång av prisutveckling och prisspridning ut- ifrån tillgänglig statistik.
Anledningen till att ett behov av någon form av pristillsyn för fjärrvärme diskuteras har bl.a. sitt ursprung i den prisspridning som råder mellan olika fjärrvärmeföretag. Prisspridningen har väckt funderingar om företagen tar ut för höga marginaler eller har en för låg kostnadseffektivitet, vilket då skulle kunna vara ett tecken på marknadsmakt. Ytterligare en aspekt som förts fram från kundhåll är exempelvis stora prishöjningar, framför allt efter ägarbyte, där kunderna upplevt att de inte haft några möjligheter att påverka de höjningar som genomförts.
Uppgifter om fjärrvärmepriser
För att få en bra bild av utvecklingen på fjärrvärmemarknaden är det intressant att se utvecklingen av den reala prisnivån över tiden. Detta visas på figur 4.8 nedan,13 där det har samlats real prisstatistik avseende fjärrvärme åren 1969–2002 från olika källor (SCB, Av- giftsgruppen, Energimyndigheten och Svensk Fjärrvärme14).
13 FVB ”Fjärrvärme i Sverige 2001”, Xxxxxxxxx, S. och Xxxxxx, S. (2003).
14 SCB prisserie avser en viktad medelintäkt och härrör från totala intäkter dividerat med total värmeleverans, som båda hämtas från den årliga nationella fjärrvärmestatistiken. Avgiftsgruppens är ett antalsmedelvärde med avseende på fjärrvärmeföretag och kommer från Xxxx Xxxxxxxxxx- undersökningen, som årligen publiceras sedan 10 år tillbaka, men ovan återges prisserien enbart från 199€. STEM är en säsongsviktad prisserie som publiceras regelbundet från Energimyndigheten i deras Prisblad och tidigare från NUTEK och SPK. Energimyndigheten redovisar även en oviktad prisserie. Serien vid namn Svensk Fjärrvärme motsvarar det effektiva medelpris som branschföreningen Svensk Fjärrvärme årligen publicerar i sin statistikpublikation. Denna serie baseras på samma skattningsmetod som SCB-serien.
66
Figur 4.8. Reala medelintäkter eller priser för svensk fjärrvärme i 2003 års penningvärde, kr/MWh
SCB, medelintäkt
Avgiftsgruppen (Xxxx Xxxxxxxxxx), antalsmedelvärde för företag
STEM prisblad, säsongsviktad
Svensk Fjärrvärme, medelintäkt
500
400
300
200
100
0
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
Källa: ”Fjärrvärme i Sverige 2001”, Xxxxxxxxx, S. och Xxxxxx, S. (2003).
De olika prisserierna följer ganska väl varandra med undantag för prisserien från Energimyndigheten som visar en relativt kraftig ökning av medelpriset åren 2000–2002. Den stora skillnaden mellan prisserierna är annars hur de har viktats samman, vilket också avspeglar sig som nivåskillnader i figuren ovan.
Bilden visar prisutvecklingen utifrån ett historiskt perspektiv. Inledningsvis bestod bränslet i fjärrvärmesystemen främst av olja. Därav det låga priset för fjärrvärme. När oljekrisen bröt ut, i mitten av 1970- och sedan vid 1980-talet, höjdes det reala fjärrvärmepriset med en faktor fyra till ca 500 kr/MWh i mitten av 1980-talet. Under 1980-talet minskade fjärrvärmeföretagen sitt beroende av olja som bränsle genom att använda andra bränslealternativ som kol och biobränsle. I kombination med ett lägre oljepris gav det en lägre real prisnivå på ca 400 kr/MWh. Priset har därefter legat kring den nivån de senaste två decennierna.
Det är inte bara fjärrvärmeprisernas nivåer som diskuterats under senare år, utan även de relativt stora höjningar av priserna som observerats under senare år, speciellt efter avregleringen på elmarknaden 1996. Särskilt har de fall diskuterats där det handlar om stora höjningar över ett antal år. Många kunder är oroliga för att en sådan utveckling ska fortsätta.
67
En jämförelse av SCB:s framräknade genomsnittliga prisindex15 och KPI visar dock inte på några xxxxx xxxxxxxxxx.00 Utvecklingen för det framräknade fjärrvärmeprisindexet följer ganska väl utveck- lingen i konsumentprisindex (KPI). Det kan bero på att fjärrvärme- taxorna i vissa företag fortfarande indexeras mot KPI.
Figur 4.9. Utveckling av fjärrvärmetaxorna 1989–2002. 1989 = 100
160
150
140
130
120
110
100
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
90
Index fjärrvärme KPI
Källa: SCB.
Utifrån ett genomsnittligt prisindex går det sålunda inte att se att något dramatiskt skulle ha hänt med fjärrvärmepriserna de senaste åren, dock varierar priserna kraftigt mellan olika företag.
För att rätt värdera prisnivåer och prisutveckling är det viktigt att förstå hur prismodellerna ser ut och vilka priskomponenter som påverkar prissättningen.
15 SCB samlar inte in någon egentlig prisstatistik över fjärrvärme men via uppgifter om fjärrvärmeleveranser och aggregerade intäkter kan ett genomsnittligt pris för fjärrvärmen i Sverige räknas fram.
16 I KPI korgen 2004 stod 28,7 % som boendekostnader, där det ingår bl.a. uppvärmningskostnader som el och bränsle. Källa: SCB.
68
Priskonstruktioner
Fjärrvärmeleverantörernas priskonstruktioner17 kan se olika ut och innehålla ett flertal komponenter. Det är därför mer relevant att tala om prissystem eller prislistor. Det vanliga är att priset på fjärr- värme innehåller en fast och en rörlig del.
Den fasta delen (abonnemangsavgiften eller effektavgiften) grundas på energileveranserna från tidigare år (t.ex. de två senaste åren med en gradtalsjustering) och den rörliga delen på energileve- ransen (energiavgift). Förutom dessa två komponenter finns det även ibland en rent fast avgift, som är olika hög beroende på kund- kategori, och även en s.k. flödesavgift på det vatten som går genom värmeväxlaren. Antalet priskomponenter kan således vara upp till fyra stycken.
Exempel på fasta priskomponenter är årsavgift och abonne- mangsavgift (som även kallas för effektavgift). Vissa leverantörer korrigerar effektavgiften efter faktiskt uttagen effekt, vilket inne- bär att denna kan ses som en rörlig avgift på uttag av effekt. Rörliga avgifter förekommer annars i form av energipris per kWh och flödesavgift i kronor per m3. Priset kan variera över året med ett högre energipris på vintern (säsongspris). Kvantitetsrabatter är vanliga vilket innebär att priset per energienhet minskar med ökad volym. Genom att priskonstruktionen består av flera komponenter och därmed är olinjär ger det automatiskt en kvantitetsrabatt.18
Priset på fjärrvärme är i många avtal kopplat till något eller några av de index som finns för att kompensera för inflation.
Priset kan även vara kopplat till ett visst bränsle, t.ex. pellets eller olja. Det förekommer också att priset är kopplat till en korg av olika bränslen. Bland priskomponenterna finns även en s.k. R- faktor eller reduktionsfaktor, vars syfte är att reglera priset och vara en motvikt till den multipeleffekt som kan uppstå när man använder sig av indexuppräkning.
Beskrivningen ovan är inte uttömmande men visar på den kom- plicerade uppbyggnad som fjärrvärmepriset kan ha. Enligt en upp- sats från Handelshögskolan i Göteborg19 finns en viss trend bland företagen att förenkla priskonstruktionen genom att minska antalet komponenter. Det vanligaste är att företagen använder ett rörligt pris, men även fasta och effektbaserade priser förekommer i ganska
17 Se detaljer på utredningens egen intervjuundersökning under avsnitt 4.€.
18 Energimyndigheten (2003) samt Xxxxxxxxx, S och Xxxxxx, S. (2003).
19 Xxxxxxxxxxx, S. och Xxxxx, T. (00/01) ”Fjärrvärme en prissättningsstudie”.
69
stor utsträckning. Däremot är koppling mot index och oljepris samt användning av R-faktor inte lika vanligt längre. Fjärrvärme- byrån (FVB), konstaterar i sin rapport ”Fjärrvärme i Sverige 2001” att den fasta andelen av fjärrvärmepriset sjunkit de senaste åren. Från att ha utgjort omkring en tredjedel av priset i början av 1990- talet ligger den fasta andelen i dag på strax under 20 procent. Denna förändrade fördelning mellan fast och rörlig avgift speglar, enligt rapporten, kundernas önskemål om en låg fast avgift i pris- modellen.
Då en hög andel av fjärrvärmeleverantörens kostnader består av kostnader för anläggningskapitalet innebär en priskonstruktion med låg andel fasta avgifter att affärsrisken ökar för leverantören. Framförallt får väderleksvariationer mellan olika år ett större genomslag med en större andel fast avgift i prismodellen.20
Energimyndigheten konstaterar i sin rapport ”Värme i Sverige år 2003” att det finns en motsättning mellan att ha en priskonstruk- tion som är kostnadsriktig och en konstruktion som är enkel och därmed lätt att förstå. För att existerande fjärrvärmekapacitet ska utnyttjas på ett sätt som är samhällsekonomiskt effektivt bör priset bestå av flera komponenter. Detta är även rättvist mot kunderna eftersom de då betalar för den resursförbrukning som de orsakar.
Även Energimyndigheten har konstaterat att den fasta andelen av priset är låg och att de rörliga komponenterna utgör en hög andel av priset, som beräknades utgöra 87–93 procent av det totala fjärrvärmepriset dvs. en något högre procentsats än den som redo- visas av FVB.
Energimyndighetens beräkningar av kostnadsstrukturen för fjärrvärme visar att de rörliga kostnaderna för fjärrvärmeföretagen utgör ungefär 40–45 procent av de totala kostnaderna. Genom att den rörliga avgiften är högre än den rörliga kostnaden menar Ener- gimyndigheten att användningen av värme blir mindre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. Hur mycket mindre beror på priskänsligheten hos kunderna. Men även vid en låg priskänslighet innebär skillnaden mellan rörligt pris och rörlig kostnad en effekti- vitetsförlust genom att åtgärder som troligen inte är effektiva, t.ex. tilläggsisolering och värmeåtervinning med eldrivna värmepumpar, genomförs i hus för att minska energiförbrukningen.
20 “Fjärrvärme i Sverige 2001” Xxxxxxxxx, S. och Xxxxxx, S., FVB(2003).
70
Prisspridning
En fråga som är föremål för analyser, inte minst bland fjärrvärme- företagens kunder, är den spridning av priset som kan konstateras mellan olika kommuner och olika företag. Det är därför av intresse att granska hur prisutvecklingen har varit utifrån ett mer lokalt per- spektiv, nämligen hur priserna skiljer sig åt mellan kommuner och mellan olika fjärrvärmeföretag.
För att kunna jämföra priset mellan olika kommuner och olika företag är det nödvändigt att, förutom att förstå hur de olika före- tagens priser är uppbyggda (priskomponenter), även beräkna en jämförbar ”typkund”. En sådan undersökning görs varje år av Avgiftsgruppen21 som studerar kostnadsutvecklingen för nödvän- diga nyttigheter i bostadshus såsom värme, vatten och avlopp, el och renhållning. I rapporten granskas avgiftsnivåerna för dessa nyttigheter i landets samtliga kommuner. För att få jämförbarhet mellan kommuner har man valt att jämföra kostnaderna för sop- hämtning, vatten och avlopp, elförbrukning och uppvärmning för en bostadsfastighet av viss storlek och med en viss bestämd för- brukning av dessa nyttigheter.
Resultatet från undersökningarna visar att de lägsta kostnaderna för fjärrvärme som uppvärmningsalternativ har funnits i större städer samt i städer som etablerat sig som ”fjärrvärmestäder” och alltså har byggt ut sina nät under lång tid. De högsta kostnaderna har funnits i mindre kommuner som byggt ut sina nät under de senaste 10–15 åren.22 Denna tendens har dock brutits enligt den senaste Xxxx Xxxxxxxxxx-rapporten från 2004. Där framkommer det att i landets storstadsregioner (Stockholm, Göteborg och Malmö), är fjärrvärmepriset över medelpriset för hela landet.
22 Avgiftsgruppen, Xxxx Xxxxxxxxxx.
71
Tabell 4.3. Fakta om fastigheten i Xxxx Xxxxxxxxxx-undersökningen
Yta 1 000 kvm
Antal lägenheter 15
Årsförbrukning:
Elenergi
- Fastighetsel (35A)
- Hushållsel (16A)
Fjärrvärme
- Energibehov
- Flöde
15 000 kWh
34 500 kWh
193 000 kWh
3 860 m3
Avfall 3 st 370 liters kärl/vecka
Vatten och avlopp 2 000 m3
Källa: ”Fastigheten Xxxx Xxxxxxxxxxx underbara resa genom Sverige”, xxx.Xxxxxxxxxxxxxx.xx.
Figur 4.10 xxxxx från Xxxx Xxxxxxxxxx-undersökningen, visar högsta, lägsta respektive medelpriset mätt som kr/MWh för åren 1997–200323. Som synes av figuren har skillnaden mellan högsta och lägsta fjärrvärmepris varit relativt konstant under de senaste åren. Däremot har medelpriset eller det genomsnittliga priset ökat något. Skillnaden mellan lägsta och högsta fjärrvärmepris är ungefär en faktor två. Vad som inte framgår av figuren är att standardavvi- kelsen har minskat något, dvs. det har skett en centrering av pri- serna kring medelpriset.
23 Medelpriset för varje fastighetstyp är även här beräknat som ett genomsnitt av alla årliga kostnader för en fjärrvärmekund. Inräknat är fast avgift, effektavgift, avgifter för flöde och energi men inte anslutningskostnader.
72
Figur 4.10. Spridning i fjärrvärmepriser: högsta, lägsta och medel- priset under 1997–2003
Kr / M W h
650
600
550
500
450
400
350
300
250
200
19 97 199 8 199 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 200 3
Källa: Xxxxxxxxxxxxxx.xx
Fjärrvärmeprisernas spridning kan jämföras med spridningen av va- taxorna, som uppgår till ungefär en faktor 5. Det kan anmärkas att ingen hänsyn har tagits till att va-verksamheten är avgiftsfinan- sierad i olika utsträckning, eller till spridningen i elnätsavgifter, som enligt den senaste Xxxx Xxxxxxxxxx-undersökningen uppgick till en faktor 2,6. Den större spridningen i dessa taxor kan troligtvis förklaras av att va-nät och elnät till skillnad från fjärrvärmenät även finns i glesbygd.
Typhuset i Xxxx Xxxxxxxxxx-undersökningen är något mindre än genomsnittsfastigheten för fjärrvärmerörelser. Detta innebär att medelpriset i undersökningen blir något högre än Sverigesnittet. Ytterligare en anmärkning är att fjärrvärmepriser från olika leve- rantörer kan innefatta olika leveransåtaganden såsom service och drift av fjärrvärmecentraler i husen. I vissa fall äger leverantören fjärrvärmecentralen och står för dess kostnader. I andra fall ingår service och drift av fjärrvärmecentralen i fjärrvärmepriset.
En annan källa för fjärrvärmepriser är rapporterna från Energi- myndigheten ”Värme i Sverige” i vilka det, förutom Xxxx Xxxxxxx- son-fastigheten, även redovisas beräknade uppvärmningskostnader för ytterligare två olika typer av fastigheter med olika nettobehov av värme. De övriga fastigheter som redovisas är dels en villa med ett årligt värmebehov om 20 MWh, dels ett större flerfamiljshus med ett värmebehov om 1000 MWh.
73
Tabell 4.4. Fjärrvärmepriser år 2003 för tre energimängder i öre/kWh inkl. moms*
20 MWh | 193 MWh | 1 000 MWh | |
Medelpris | 62,2 | 57,6 | 55,5 |
Vägt medelpris | 49,0 | 45,2 | 47,4 |
Standardavvikelse | 8,5 | 6,6 | 6,5 |
Lägsta | 38,0 | 37,1 | 34,9 |
Högsta | 90,0 | 71,4 | 71,4 |
Antal uppgifter | 136 | 131 | 123 |
* Priserna är vägda med leveranser av värme för år 2003. En uppgift per kommun.
Källa: STEM ”Värme i Sverige år 2004”.
Enligt Energimyndighetens redovisning skiljer sig fjärrvärmepri- set24 åt mellan de olika fastigheterna. I genomsnitt är priset för småhuset ungefär 8,2 procent högre än priset för Xxxx Xxxxxxxxxx- fastigheten samtidigt som priset för det större flerbostadshuset är 3,5 procent lägre än priset för Xxxx Xxxxxxxxxx-fastigheten. Detta indikerar att kvantitetsrabatter används.25
Enligt Energimyndigheten beror prisskillnaderna mellan de olika fastigheterna bl.a. på att priset är uppdelat i en fast och en rörlig del. För de mindre kunderna utgör den fasta delen en högre andel av priset. Det medför att de mindre fastigheterna (småhusen) får ett högre genomsnittspris totalt sett. Fjärrvärmeföretagen förklarar detta med att leveranserna blir lägre i villaområden jämfört med flerbostadsområden per km kulvert vilket leder till att kostnaderna för distributionen blir högre för de mindre fastigheterna.
24 Medelpriset för varje fastighetstyp är även här beräknat som ett genomsnitt av alla årliga kostnader för en fjärrvärmekund. Inräknat är fast avgift, effektavgift, avgifter för flöde och energi men inte anslutningskostnader.
25 Energimyndigheten, ”Värme i Sverige 2004”.
74
Prisutveckling i olika kommuner
I figur 4.11 visas de kommuner som har de högsta respektive lägsta priserna för fjärrvärme mätt som kr/m2.
Figur 4.11. Kommuner med högsta och lägsta fjärrvärmekostna- derna samt medel för undersökningen 1998–2003
Kr/m2 inkl. moms
160
140
120
100
80
60
40
20
Robertsfors
Lerum
Habo
Håbo
Upplands Bro
Valdemarsvik
Herrljunga
Bjuv
Forshaga
Klippan
Medel
Borlänge
Trelleborg
Östersund
Krokom
Örnsköldsvik
Hofors
Älvkarleby
Boden
Köping
Luleå
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Källa: Avgiftsgruppen, Xxxx Xxxxxxxxxx.
Att fjärrvärmepriser skiljer sig mellan kommunerna framgår också av figur 4.12, som visar fjärrvärmepriset i kommuner av olika stor- lek. Den tidigare nämnda tendensen att större kommuner har lägre pris än mindre framgår av diagrammet. Det kan sannolikt förklaras med skalekonomier som bildas när antalet kunder ökar. Det går också att utläsa av diagrammet att priserna tenderar att konvergera kring ett (högre) medelpris
75
700
650
600
550
500
450
400
350
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Alt.uppvärmningskostnad enl redovis- ningen i NH2003 var 428 kr/MWh.
Medel K1 (>35. 000 inv) Medel K2 (15-35.000 inv) Medel K3 (<15. 000 inv) Medel (rike)
Olja
kr/MWh exkl moms (kommunviktat)
Figur 4.12. Medelvärde för fjärrvärmepriser, 1996–2003
Källa: ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”, EKAN-gruppen, maj 2004.
Förutom att prisspridningen mellan olika typer av kommuner är mindre i slutet av perioden, är det också noterbart att ökningen av priset är relativt större för de större kommunerna (K1).
I figur 4.13.a och 4.13.b nedan visas de kommuner där, enligt Xxxx Xxxxxxxxxx-undersökningen, fjärrvärmepriset har höjts mer än 30 procent under perioden 1999–2003 och 2000–2004. Antalet företag i den kategorin under perioden 1999–2003 är sju stycken. Majoriteten av de fjärrvärmeföretag i kommuner där priserna höjts mest, hade ett pris som var lägre än rikets medelvärde 1999 (528 kr/MWh inkl. moms). Till följd av de större prishöjningarna hade flertalet av dessa fjärrvärmeföretag ett pris som låg över medelvärdet 2003 (582 kr/MWh inkl. moms). De fjärrvärmeföretag i kommuner som genomfört de största prishöjningarna har alltså gått från låga fjärrvärmepriser till relativt sett höga sådana. Under perioden 2000–2004 är det 24 fjärrvärmeföretag som höjt sina priser över 30 procent. Även här hade över hälften gått från ett fjärrvärmepris under rikets medel i början av perioden till ett fjärrvärmepris över rikets medel i slutet av perioden.
76
Figur 4.13.a. Procentuell prisförändring samt pris 2003 för de kommuner som höjt sina priser mest under perioden 1999–2003
Förändring i % under de senaste 5 åren (1999-2003)
Pris 2003 kr/MWh inkl moms
80% 800
70% 700
60% 600
Procent
50% 500
40% 400
30% 300
20% 200
10% 100
Lunds Energi AB (Lund)
Habo Energi AB (Habo)
Österlens Kraft AB (Simrishamn)
KREAB Energi AB (Klippan)
Norrenergi AB (Solna, Sundbyberg)
0% 0
Sydkraft Öst Värme AB (Norrköping)
Falkenberg Energi AB (Falkenberg)
77
Figur 4.13.b. Procentuell prisförändring samt pris 2004 för de kommuner som höjt sina priser mest under perioden 2000–2004
80%
70%
Procent
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Fortum Värme AB (Stockholm)
Ringsjö Energi AB, Värmeverket (Eslöv)
Kungälv Energi AB (Kungälv)
Forshaga Energi AB (Forshaga)
Falkenberg Energi AB (Falkenberg)
Österlens Kraft AB (Simrishamn)
Norrenergi AB (Solna, Sundbyberg)
Tibro kommun, Tekn kontoret (Tibro)
Lunds Energi AB (Lund)
Fortum Värme AB (Lidingö)
Säffle Fjärrvärme AB (Säffle)
Vattenfall AB (Uppsala)
Kristinehamns Energi AB (Kristinehamn)
KREAB Energi AB (Klippan)
Rindi Energi AB (Gnesta)
Sydkraft Värme Syd AB (Malmö)
Sydkraft Värme Syd AB (Burlöv)
Åsele Energi AB (Åsele)
Telge Energi Nät AB (Södertälje, Nykvarn)
Ånge Energi AB (Ånge)
Arboga kommun, Värmeverket (Arboga)
(Huddinge, Botkyrka, Salem)
Göteborg Energi AB (Göteborg, Partille)
Herrljunga Energi AB (Herrljunga)
0%
Förändring i % under de senaste 5 åren (2000-2004) Pris 2004 kr/MWh inkl moms
800
kr/MWh inkl moms
700
600
500
400
300
200
100
0
Södertörns Fjärrvärme AB
När man studerar prisutvecklingen kommunvis så framkommer en annan bild jämfört med det genomsnittliga priset för fjärrvärme. Det finns en mycket stor spridning mellan kommunerna i fråga om prisförändringar. I ett fåtal kommuner har fjärrvärmepriset höjts med närmare 50 procent under perioden 1997–2003, vilket är i paritet med prisutvecklingen på villaolja inklusive skatt. Vidare har priset i nästan hälften av de 146 kommunerna höjts med mer än genomsnittet 10,6 procent. Detta innebär att det även finns ett relativt stort antal kommuner (ca 25 stycken) där priset har mins- kat. Figur 4.14 nedan visar den procentuella förändringen i fjärr- värmepriset under perioden 1997–2003 för alla kommuner i under- sökningen.
78
Figur 4.14. Procentuell förändring i pris 1997–2003
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0%
-10 %
-20 %
-30 %
Även om man delar upp fjärrvärmeföretagen i de ägarsfärer som EKAN-gruppen använt (figur 4.15) framgår tendensen att priserna konvergerar. Spridningen mellan de olika ägarsfärerna har minskat något samtidigt som det går att utläsa en tendens att priset närmar sig en högre nivå.
Fjärrvärmeprisets utveckling 1996-2003 (a)
Medelpris för tillg urval
[kr
500
h ex
550
kl mo
600
ms]
700
Fortum-sfären
650
E.ON AG-sfären
Vattenfall-sfären
Graninge-sfären
Övriga i huvudsak kom munalt ägda
Kommunalt ägda (>250 GWh)
Olja
Alt.uppvärmningskostnad enl redovis- Medelvärde Fjv
ningen i NH2003 var 428 kr/MWh. (Riket)
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 År
Fjärrvärmeprisets utveckling 1996-2003 (a)
700
650
600
550
500
450
400
350
300
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 År
Alt.uppvärmningskostnad enl redovis- ningen i NH2003 var 428 kr/MWh.
Fortum-sfären
E.ON AG-sfären
Vattenfall-sfären
Graninge-sfären
Övriga i huvudsak kom munalt ägda
Kommunalt ägda (>250 GWh)
Olja
Medelvärde Fjv (Riket)
Medelpris för tillg urval [kr/MWh exkl moms]
Figur 4.15. Fjärrvärmeprisets utveckling 1996–2003
400
350
300
450
/MW
Källa: ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”, EKAN-gruppen, maj 2004.
79
Förklaring till skillnader i priser och prisutveckling
I en rapport från Chalmers tekniska högskola från 200126 har Xxxxxxxxx och Xxxxxx försökt förklara varför fjärrvärmepriset varierar så mellan olika kommuner i Sverige. Detta har gjorts genom en jämförande analys av verkliga priser, lokala förutsätt- ningar samt kalkylmässiga beräkningar av kostnader för 160 fjärr- värmeföretag avseende år 1999. Data har hämtats från företagens årsredovisningar, Svensk fjärrvärmes medlemsstatistik, Xxxx Xxx- xxxxxxx-undersökningen m.m. Xxxx Xxxxxxxxxx-priset har även justerats med hänsyn till att typhuset i Xxxx Xxxxxxxxxx-undersök- ningen är mindre än den genomsnittliga fastigheten för fjärrvärme- rörelser.
Det främsta skälet till prisvariationen är enligt studien att fjärr- värmeföretagens ägare har olika syften med att driva fjärrvärme- rörelser. Vissa kommuner har fortfarande ambitionen att erbjuda sina kunder låga fjärrvärmepriser medan i huvudsak privata fjärr- värmeleverantörer tenderar att mer ser till lönsamhets- och avkast- ningskrav. Enligt studien finns dock inte någon konsekvent skilje- linje mellan kommunala och privata ägare i detta avseende. Även de kommunala ägarna börjar i allt större utsträckning kräva en högre avkastning från sina fjärrvärmeföretag.
Xxxxxxxxx och Xxxxxx har även i en rapport från 2003 följt upp resultaten från den första rapporten samt utvidgat sitt angreppssätt och genomfört en flerdimensionell prisanalys (multipel regression) för att förklara prisskillnader mellan olika kommuner eller fjärr- värmeföretag. Det man försökt förklara är skillnaden i prisnivå för ett enskilt år.
Resultatet från denna studie visar att större system och högre marknadsandel ger ett lägre pris. Dessutom bidrar en större andel bio- och avfallsbaserad värme samt spillvärme till ett lägre pris. Närvaro av kraftvärme, ett icke kommunalt ägande samt ett högre realt avkastningskrav bidrar till ett högre fjärrvärmepris. Ytterligare variabler som har en signifikant höjande effekt på prisnivån är kol- dioxidutsläpp samt ett mer omfattande distributionsnät. Däremot får inte faktorer som ålder på fjärrvärmesystemet, andel olja eller gas samt om fjärrvärmecentral ingår i leveransåtagandet någon signifi- kant inverkan på prisnivån i denna undersökning.
Enligt författarna har det skattade reala avkastningskravet en viktig funktion för att förklara variationen i pris. Om denna variabel
26 Xxxxxxxxx, X. och Xxxxxx, S. (2001).
80
utesluts så sjunker förklaringsvärdet i regressionen avsevärt. Detta tyder på att ägarnas syn på avkastningen spelar stor roll för vilket pris som tas ut.
Av de rapporter som publicerats av Energimyndigheten framgår ett statistiskt signifikant samband mellan pris på fjärrvärme och om det är en kommun eller ett privat företag som är ägare till fjärrvär- merörelsen. I rapporten från 200027 konstaterar Energimyndigheten att ett kommunalt ägande minskade prisnivån med 22 kr/MWh. Även i de följande årens rapporter finns en liten men statistiskt signifikant skillnad i prisnivån mellan kommunalt respektive icke kommunalt ägande men skillnaden tenderar att minska över åren. Energimyndigheten konstaterar att detta resultat går tvärs emot de förväntningar som funnits om en ökad skillnad i priser mellan kommunala och övriga fjärrvärmeföretag.
EKAN-gruppen har i en rapport från juli 200328 och i en upp- datering av rapporten från maj 2004, studerat prisutvecklingen för fjärrvärme uppdelad på olika ägarkategorier och särskilt uppmärk- sammat prisutvecklingen efter en ägarförändring. Enligt den första rapporten från 2003, var det svårt att dra generella slutsatser om vad som händer med priset efter ett ägarbyte. I den andra rapporten från 2004 kan man utläsa, även om antalet ägarbyten fortfarande var lågt, en viss tendens till uppmärksammade prishöjningar efter genomförda ägarförändringar.
Resultatet från rapporten visar att i de kommuner där ett ägar- byte hade skett, hade fjärrvärmepriset ökat med 72 kr/MWh, vilket innebar ca 17 procent höjning jämfört med medelhöjningen som låg på 10 procent för perioden 1999–2003.29 Men å andra sidan kunde det inte konstateras att det endast var andra företag än de kommunala som höjde sina priser mest. Tvärt om var det kommu- nala bolag som stod för åtta av de tio största prishöjningarna under perioden efter elmarknadens avreglering 1996–2003, (där de flesta var stora kommunala företag som levererar mer än 250 GWh). Om man i stället studerade perioden mellan 2001–2003 blev bilden annor- lunda, där stod icke kommunala bolag för sju av de tio största pris- höjningarna. Fyra av dessa företag hade nyligen genomfört ägar- skifte från kommunalt till annat ägande.
Variationer i priser i de kommuner där priset höjts mest under perioden efter elmarknadens avreglering 1996–2003, samt för peri-
27 Energimyndigheten (2000), ”Fjärrvärmen på värmemarknaderna”, ER 19:2000.
28 EKAN-gruppen (2003), ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”.
29 EKAN-gruppen, maj 2004.
81
oden 2001–2003 redovisas i de två figurerna nedan som indexerade förändringar (figur 4.16.a och b). I figur 4.16.a är 1996 basår med index 100 medan i figur 4.16.b är 2001 basår med index 100. Efter kommunnamnen redovisas ägaren inom parentes. K innebär kom- munal ägo, F står för Fortum Värme, E för E.ON AG (tidigare Sydkraft och Graninge).
Figur 4.16.a. De tio kommunerna med största prishöjningar 1996– 2003.
170,0
160,0
150,0
140,0
130,0
120,0
110,0
Lund (K)
Ljusnarsberg (F)
Kiruna (K)
Sundsvall (K)
Västerås (K)
Klippan (K)
Norrköping (E)
Ängelholm (K)
Solna (K)
Sundbyberg (K)
Olja
100,0
Medelvärde Fjv - Riket
Kommun
Källa: ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”, EKAN-gruppen, maj 2004.
Figur 4.16.b. De tio kommunerna med största prishöjningar 2001– 2003.
170,0
160,0
150,0
140,0
130,0
120,0
110,0
Gnesta (Ps)
Robertsfors (S)
Forshaga (K)
Åsele (K)
Säffle (K0/Pu)
Hultsfred (S)
Lund (K)
Uppsala (S)
Upplands-Väsby (K0/Pu)
Lidingö (K0/Pu)
Medelvärde Fjv - Riket
Olja
Medelvärde Stud.grupp
100,0
Kommun
Källa: ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”, EKAN-gruppen, maj 2004.
82
Priset för alternativen
Systemskiftet 1996 innebar som anförts att den tidigare tillämpade kommunala självkostnadsprincipen ersattes av en marknadsmässig prissättning som i huvudsak utgår från principen att sätta priset i relation till kundernas alternativkostnad för uppvärmningen. Det kan så här i efterhand ifrågasättas om konsekvenserna av denna principväxling var tillräckligt analyserad vid detta tillfälle. Det finns därför anledning att nu uppmärksamma frågan om prisutvecklingen för fjärrvärmen relativt de alternativ som i vissa fall kan vara aktu- ella.
De alternativ till fjärrvärme som är intresserant att studera är främst olja, el och biobränsle (pellets).
Figur 4.17. Löpande kommersiella energipriser i Sverige 1970–2003 (inkl. energiskatter och moms), öre/kWh
120
100
Öre/kWh
80
60
40
20
0
Eo1 SKOGSFLIS
NATURGAS, BOSTÄDER
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
ELVÄRME, VILLA FJÄRRVÄRME
Källa: Energiläget 2004, Energimyndigheten.
Figur 4.17 ovan visar att fjärrvärmepriset per kWh har legat under eldningsolja 1 (Eo1), elvärme och naturgas men över priserna för skogsflis, som i detta fall motsvarar pellets (skogsflis i diagrammen motsvarar biobränsle). Även efter 1996 (när avregleringen på elmarknaden skedde) har energipriserna ökat realt. Den tendensen är särskilt tydlig de senaste 4 åren. Samtidigt som KPI under perioden 1999–2003 ökat med 8 procent har Eo1 ökat med 61 procent, skogsflis ökat 10 procent, naturgas för bostäder ökat med 54 procent, elvärme ökat med 56 procent och fjärrvärme ökat 25 procent.
83
Prishöjningar på senare år har sin orsak i bl.a. energiskattehöj- ningar som skett på olika bränslen som olja och el (den s.k. gröna skatteväxlingen). Eftersom dessa skattehöjningar endast i begrän- sad utsträckning träffat fjärrvärmeföretagen som använder andra obeskattade bränslen, pekar prisutvecklingen på fjärrvärmen på att företagen i ökad utsträckning övergått till att tillämpa alternativ- prissättning i stället för kostnadsbaserade priser.
Avgiftsgruppens Xxxx Xxxxxxxxxx-rapport har de senaste två åren följt prisförändringar för alternativ uppvärmning till fjärr- värme som visas i tabell 4.5 nedan.
Tabell 4.5. Utveckling av taxor på olika nyttigheter för en Xxxx Xxxxxxxxxx-fastighet.
Nyttighet | 2002 | 2003 | 2004 | Förändring | Förändring | Kommentar |
kr/kvm | kr/kvm | kr/kvm | 2002/2003 | 2003/2004 | Alla uppgifter inkl. moms | |
El (total) | 56,3 | 68,7 | 68,5 | +21,9% | -0,3% | +21,9% mellan 2002 och 2003 för El (total); varav elhandel +36,0% och elnät +3,7%. I elhandel ingår punktskatt på el. |
Varav elhandel | 31,9 | 43,4 | 40,9 | +36,0% | -5,8% | |
Varav elcert. | 1,4 | |||||
Varav elnät | 24,4 | 25,3 | 26,2 | +3,7% | +3,5% | |
Fjärrvärme | 107,8 | 112,5 | 118,1 | +4,3% | +5,0% | +4,3% mellan 2002 och 2003. |
Alternativ uppvärmning | 103,0 | 89,0 | iu | -13,6% | Uppgifterna är hämtade från Energimyndighetens årliga ”Värme i Sverige”-rapporter. | |
Olja | 144,8 | 158,6 | 169,3 | +9,6% | +6,8% | +9,6% mellan 2002 och 2003. |
KPI | 271,8 | 279,8 | 279,4 | +2,9% | -0,1% | Avser marsvärden av KPI (+2,9% mellan 2002 och 2003) |
Källa: Avgiftsgruppen, Xxxx Xxxxxxxxxx.
Utvecklingen av skatteandelen i priset för olika bränsleslag framgår av figur 4.18 och 4.19 nedan, som visar att skattenivån har en stor betydelse för priset på olika bränslen. Skatten står för 60 procent av oljepriset, 50 procent av naturgaspriset och 40 procent av elpriset. När det gäller andra bränslen som biobränsle (pellets, skogsflis) så utgör skatteandelen 20 procent av totalpriset, vilket motsvarar momstillägget. Det sista gäller även för fjärrvärmepriset. Detta kan
84
även observeras i figur 4.20.a–d, som visar pris och skatteutveck- lingen för olika bränslen för perioden 1996–2003.
Figur 4.18. Skatteandelens utveckling på olika energislag i Sverige 1970–2003, procent
70%
Andel skat i % av priset
60%
50%
40%
30%
20%
10%
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
0%
Eo1/GAS OIL SKOGSFLIS
NATURGAS, BOSTÄDER
ELVÄRME, VILLA
Källa: Energiläget 2004, Energimyndigheten.
Figur 4.19. Bränslepris för hushållskunder samt andel skatt av totala priset, 2003
} 40%
} 62 %
20%
140,0
120,0
Moms
Skatt Bränslepris
Öre/kWh
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
Eo1 Elvärme Pellets
Anm: För pellets är priset en genomsnittlig uppräkning, gällande ett vägt genomsnitt för bulk-, storsäcks- och småsäcksleveranser av en stor leverantör.
Källa: Energiläget 2004, Energimyndigheten.
85
I Energimyndighetens30 jämförelser av fjärrvärme med andra alter- nativ har värmekostnaderna för ett antal olika uppvärmningsalter- nativ för tre olika typfastigheter31 jämförts. De uppvärmningsalter- nativ som jämförs är elpanna, värmepump, fjärrvärme, naturgas, olja samt bio/pellets. Syftet med Energimyndighetens jämförelse är att försöka beräkna om ett byte av uppvärmningsteknik kan vara lönsamt. Hypotesen är att om de årliga löpande kostnaderna för den uppvärmningsteknik som används i dag är högre än totalkost- naden (drift- och kapitalkostnaden) för en annan teknik så är ett byte lönsamt.
30 Se Energimyndighetens rapport ”Värme i Sverige 2004”.
31 Småhus med ett värmebehov om 20 MWh, medelstor flerfamiljshus med ett värmebehov om 193 MWh samt stort flerfamiljshus med ett värmebehov om 1 000 MWh.
86
Figur 4.20.a. Eo1 pris och skattandel utveckling 1996–2003, öre/kWh
80
Öre/kWh
Eo 1 Skatt inkl
60 25% moms
40
20 Eo 1 Bränslepris
1996
1998
2000
2002
0
Figur 4.20.b. Elvärme villor, pris och skatteandel utveckling 1996– 2003, öre/kWh
120
Öre/kWh
100
80
60
40
20
1996
1998
0
ELVÄRME,
VILLA Skatt
ELVÄRME, VILLA
Elcertifikatavgift
ELVÄRME, VILLA
2000
2002
Elpris inkl. nätavgift
Figur 4.20.c. Skogsflis, pris och skatteandel utveckling 1996–2003, öre/kWh
20
Öre/kWh
15 SKOGSFLIS
10 Skatt inkl. 25% moms
5 SKOGSFLIS
1996
1998
2000
2002
0 Bränslepris
Figur 4.20.d. Naturgas bostäder, pris och skatteandel utveckling 1996–2003, öre/kWh
80,0
Öre/kWh
60,0
40,0
20,0
1996
1998
2000
2002
0,0
NATURGAS, BOSTÄDER
Skatt
NATURGAS, BOSTÄDER
Bränslepris
Källa figur 4.20.a–d: beräkningar efter data från ”Energiläget 2004”, Energimyndigheten.
87
Figur 4.21. Småhus – värmekostnad vid 20 MWh/år i kronor
25000
20000
2942
10089
4624
5465
15000
3615
5465
18647
10000
17279
15389
11955
12672
10828
5000
0
El
Värmepump Fjärrvärme Naturgas
Olja
Biobränsle
Löpande kostnad Kapitalkostnad
Källa: Energimyndighetens ”Värme i Sverige år 2004 – en uppföljning av värmemarknaden med fokus på fjärrvärme”.
För det minsta huset är fjärrvärme det alternativ som har den lägsta totala kostnaden på i stort sett alla orter. Biobränsle har dock de lägsta driftkostnaderna. För det mellanstora huset har värmepump de lägsta driftkostnaderna, tätt följt av pellets och fjärrvärme. Men till följd av de höga investeringskostnaderna för värmepumpar är ändå inte ett byte från fjärrvärme till värmepump lönsamt i flertalet av de studerade orterna. För det största huset är värmepump det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet. Därefter följer bio- bränsle/pellets och fjärrvärme. Ett byte från fjärrvärme till värme- pump i det största huset vore här ekonomiskt lönsamt i de flesta fall.
88
Figur 4.22. Medelstort flerfamiljshus (1) – medelvärden för årliga löpande kostnader, kapitalkostnad och totalkostnad vid 193 MWh/år
Kapitalkostnad Löpande kostnad
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
El Värmepump Fjärrvärme Naturgas
Olja
Biobränsle
Källa: Energimyndighetens ”Värme i Sverige år 2004 – en uppföljning av värmemarknaden med fokus på fjärrvärme”.
Figur 4.23. Stort flerfamiljshus (2) – årliga löpande värmekostnader och årlig kapitalkostnad vid 1000 MWh/år
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
400 000
200 000
0
Elvärme V ärmepump Fjärrvärme Naturgas
Olja
Bio/pellets
Löpande kostnad K apitalkostnad
Källa: Energimyndighetens ”Värme i Sverige år 2004 – en uppföljning av värmemarknaden med fokus på fjärrvärme”.
89
4.6 Avtalsstruktur på den svenska fjärrvärmemarknaden
För att närmare undersöka hur avtalsstrukturen på den svenska fjärrvärmemarknaden ser ut har utredningen samlat in ett antal exempel på avtal och priskonstruktioner. I undersökningen genomfördes även ett fyrtiotal intervjuer med såväl stora som små kunder och även med leverantörer. Både privata, statliga och kom- munala aktörer i form av bolag och förvaltningar fanns represente- rade. På kundsidan har intervjuer genomförts med villaägare, bostadsrättsföreningar, privata och kommunala fastighetsförval- tare, samt företag. Vid urvalet av aktörer har viss hänsyn tagits till aktörer som i någon form inkommit med synpunkter på fjärrvär- memarknaden till olika myndigheter och intresseorganisationer. Förslag på aktörer har också kommit från experter knutna till ut- redningen.
Utredningen gör inte anspråk på att därmed ge en heltäckande redovisning av hur olika aktörer ser på fjärrvärmebranschen. En genomgång av de insamlade avtalen samt de genomförda intervju- erna ger emellertid en bra bild av den diskussion som föranlett den kritik som lett fram till att utredningen tillsats med direktiv att pröva olika möjligheter att förbättra kundernas situation i relation till leverantörerna.
90
Avtalskonstruktioner
På marknaden förekommer grovt sett tre typer av avtalskonstruk- tioner.
Specialavtal Referensavtal
Standardavtal
Standardavtal är vanligast förekommande och gäller för både små och stora kunder. Avtalet är ofta ett tillsvidareavtal enligt prislista, med kort uppsägningstid (ofta 3 månader). Vid anslutning kan längre standardavtal förekomma. En leverantör har t.ex. ett stan- dardavtal på 5 år, där avtalet måste sägas upp 1 år innan avtalets ut- gång för att inte förnyas ytterligare 5 år.
Referensavtal är ofta tidsbestämda på längre sikt, ca 3–10 år, och gäller större kunder. Priset på fjärrvärme sätts i relation till bräns- lepriser (t.ex. olja, träflis), eller till index (t ex KPI, NPI).
Specialavtal används vid speciella situationer och för större kun- der. Med speciella situationer avses t.ex. när en kund överlåter sekundärnät eller pannor till leverantören, när en kund producerar spillvärme till leverantören, när en kund och leverantör har ett nära samarbete kring nybyggnation i ett område, eller när en kund har stora krav på leveranssäkerhet (t.ex. sjukhus eller industrier). Avtalet är på lång sikt, ca 8–15 år, och innehåller någon typ av pris- konstruktion samt ofta ett större antal tekniska specifikationer.
Både referensavtal och specialavtal kan innehålla tilläggstjänster som t.ex. service och underhåll. Avtalen innehåller också ofta klau- suler kring möjligheter till uppsägning och förlängning, samt vill- kor för omförhandling. Många leverantörer reglerar service och underhåll i separata avtal.
91
Avtalskomponenter
Standardavtal består oftast av ett leveranskontrakt, någon form av allmänna avtalsvillkor, och en prisbilaga. Det finns leverantörer som inte använder leveranskontrakt, utan kunden får fylla i ett beställningsformulär och får sedan allmänna avtalsvillkor.
Referensavtal och specialavtal består ofta av ett leveranskontrakt, allmänna avtalsvillkor och bilagor avseende pris, tekniska specifi- kationer och definitioner. De allmänna avtalsvillkoren används bara i den utsträckning parterna inte har avtalat annat i leveranskon- traktet. Referensavtal och specialavtal är ofta sekretessbelagda. Fortum och Sydkraft har som policy att sekretessbelägga alla avtal. Nedan redovisas vad leveranskontrakt, allmänna avtalsvillkor och priskonstruktioner innebär.
• Leveranskontraktet kan innehålla information om t.ex. anslut- ningspunkt (ibland kallat leveransgräns), ansvarsfördelning för markarbete, tidpunkt för start av leverans, anslutningsavgift, effekt vid anslutning, ägarförhållande kring värmeväxlare, hur kontraktet överlåts vid ägarbyte, fjärrvärmeavgifter, uppsäg- ningstid och särskilda villkor. I och med att anslutning ofta offereras kan viss reglering av anslutningen ske i offerten. Leve- ranskontrakten kan i vissa fall också innehålla reglering av s.k. anslutningslån. De är en kvarleva från 1980-talet, då det var förmånligare för en fastighetsägare att ta lån för fjärrvärmean- slutningen än för leverantören. Leverantören lånade pengar av kunden och betalade av på lånet i form av annuiteter. Anslut- ningslån används inte idag.
• Allmänna avtalsvillkoren motsvarar i stor utsträckning de all- männa avtalsvillkor som Svensk Fjärrvärme tagit fram tillsam- mans med företrädare för de största fastighetsförvaltarna. Den senaste versionen av villkor för näringsverksamhet är från april 2002. För enskilt bruk tog Konsumentverket och Svensk Fjärr- värme 1993 fram avtalsvillkor. Enligt Svensk Fjärrvärme skall dessa uppdateras. Vissa leverantörer använder Svensk Fjärrvär- mes avtalsvillkor rakt av, men det är vanligt att leverantörerna anpassar villkoren till sin verksamhet, eller inte använder den senaste versionen av Svensk Fjärrvärmes villkor.
De allmänna avtalsvillkoren som är framtagna inom VMK reglerar bl.a. leverantörens och kundens anläggningar, upp- låtelse av fastighet, mätning och avläsning för debitering, betal-
92
ning och säkerhet, hinder för avtalets fullföljande, avstängning och avbrott samt giltighet, ändringar och tillägg. Uppsägnings- tiden från kundens sida är 3 månader och från leverantörens 12 månader.
• Priskonstruktioner ser olika ut mellan leverantörerna, och kan innehålla ett flertal komponenter som kan vara fasta eller rör- liga. Exempel på fasta avgifter är årsavgift och effektavgift (vissa leverantörer korrigerar effektavgiften efter faktiskt utta- gen effekt vilket gör att denna då kan ses som en rörlig avgift). Rörliga avgifter förekommer i form av energipris per kWh, som ibland är säsongsvarierad, och flödesavgift. Vissa leverantörer har bara en rörlig avgift, andra funderar på att erbjuda enbart en fast avgift. Vissa leverantörer prövar priskonstruktioner base- rade på kundernas riskprofil. Det innebär att en kund t.ex. kan välja att binda delar av fjärrvärmepriset under en viss tid. Majo- riteten av leverantörerna säljer effekt och energi och garanterar inte en viss inomhuskomfort. För att kunna leverera komfort bör leverantören känna kundens fastighet väl. Det är också en fördel om leverantören äger fjärrvärmecentralen. En kund berättade att leverantören offererat komfort till ett fast pris per kvadratmeter för en viss fastighet.
Ett flertal leverantörer har sagt att de håller på att se över sina avtal. De vill ha färre typer av avtal och förenkla hanteringen. Det är kostsamt att ha många olika typer av avtal som ska följas upp och förhandlas om. För att kund och leverantör skall ha samstämmiga förväntningar och tvister skall kunna undvikas har vissa leverantö- rer har också påpekat vikten av att ha tydligare avtal. Någon leve- rantör har uttryckt att denne inte vill ha för många avtal på lång sikt, och inte heller avtal relaterade till index. Desto kortare och mindre reglerade avtal, desto större handlingsfrihet upplever leve- rantören sig ha. De flesta leverantörer har uttryckt att deras mål- sättning är att behandla kunder inom samma kundsegment på ett likartat sätt. Att olika avtal inom kundsegmentet finns motiveras med att det finns olika förutsättningar för avtalet (t.ex. att kunden äger sekundärnät). En leverantör påpekade att de inte tänkte vänta på vad utredaren kommer fram till vad det gäller tredjepartstill- träde, utan att de tecknar långsiktiga avtal om 100 procent värmele- veranser när de kan med sina större kunder.
93
4.6.1 Hur ser kundernas situation ut?
De flesta kunder äger sina centraler,32 men det förekommer på vissa orter (t.ex. i Göteborg) att leverantören äger centralerna. Leveran- törerna äger alltid mätarna. Avläsning sker ofta på månadsbasis, ibland via fjärravläsning. Avläsning för småhuskunder förekommer ibland mer sporadiskt, t.ex. en gång i kvartalet.
Anslutning och relaterade avgifter
Anslutning regleras i offert eller i leveranskontraktet. Många leve- rantörer tar ut anslutningsavgifter, men det förekommer att leve- rantören inte gör det. Avgift tas oftast ut om det handlar om ut- byggnad av nätet. Vid förtätning förekommer det att leverantören inte tar ut en avgift. Oftast offereras en anslutning. För villakunder förekommer det ibland en schablonbaserad avgift. De flesta leve- rantörer anser att en ny kund ska bära sina kostnader, och att befintlig kundstock inte ska ”subventionera” nya kunder. Anslut- ningsofferten innehåller ofta en paketlösning, där kunder har möj- lighet att köpa en värmeväxlare och eventuell gammal panna avlägsnas. I vissa fall kan kunderna välja om de vill betala en engångsavgift eller om de vill göra delbetalningar under en längre tid. En leverantör ger kunderna möjlighet att betala en lägre anslut- ningsavgift och högre rörlig avgift.
Det har framgått av diskussioner att vissa kunder kan ha svårt att förstå hur leverantören har räknat fram anslutningsavgiften som offereras. Vissa kunder, som frågat efter en mer detaljerad genom- gång av avgiften, anser sig ha inte fått ett tillfredsställande svar från leverantören.
En villaägare ifrågasätter om en kommun har rätt att tvinga villa- ägare i ett nybyggt område att ansluta sig till ett fjärrvärmebolag. Förutom att kunden skulle tvingas in i en relation där dagens anslutningsavgift och andra avgifter anses höga, finns det stor risk för att avgifterna kommer att öka i framtiden.
Kunder och leverantörer är eniga om att kundens förhandlings- position är som starkast vid anslutningstillfället. Kunder kan ha en riktigt bra förhandlingsposition om de är av strategisk betydelse för leverantörens planer på att bygga ut nätet.
32 I en central ingår det en värmeväxlare och andra tillbehör.
94
Prissättning och information om prisjusteringar
Om priset inte är reglerat i leveransavtalet, gäller de allmänna vill- koren, dvs. leverantören sätter priset. De privata företagen, och många av de kommunala aktörerna, har ett marknadsmässigt syn- sätt och sätter fjärrvärmepriset med hänsyn till vad kundens alter- nativ kostar. Kommunala förvaltningar och bolag kan ha definie- rade avkastningskrav, men har andra målsättningar än vinstmaxime- ring. Det finns kommunala energi- och miljöpolitiska mål som påverkar prissättning och utbyggnation. En kommunal leverantör har t.ex. fått ägardirektiv att ha Sveriges lägsta fjärrvärmetaxa.
Många kunder har svårt att acceptera förändringen från den tidi- gare kommunala självkostnadsprincipen till en marknadsmässig prissättning. De flesta kunderna upplever att de är ”helt i händerna” på fjärrvärmeleverantörerna, och att de inte har några möjligheter att påverka prissättningen på marknaden. Ett flertal kunder uttryckte att de förlorat förtroendet för sin leverantör p.g.a. omotiverat stora prishöjningar och bristen på dialog. Många kunder har uttryckt att de vill ha större transpararens kring prishöjning- arna. De vill också veta hur stor andel av höjningen som kan hän- föras till ökade kostnader i verksamheten och skatter, och hur stor andel som är ett direkt resultat av företagets avkastningskrav. En del kommunägda företagskunder förlitar sig på att den kommun- ägda leverantören sätter rätt priser. Många kunder är dock oroliga för att prishöjningarna ska fortsätta i snabb takt.
Många kunder har uttryckt ett starkt missnöje över att prisök- ningar skett mer än en gång under ett år, och att informationen kring prisjusteringar varit bristfällig. Leverantörerna säger att de försöker att informera 1–2 månader före prisjusteringar, men håller med om att prisinformationen inte alltid fungerat så bra. Målsätt- ningen är att de största kunderna ska få muntlig information i kombination med brev. Resterande kundkollektiv får ofta brev eller information om prisjusteringar via tidningar. Många leverantörer informerar om kommande prisjusteringar på fakturorna.
Fastighetsförvaltarna är mycket kritiska mot vissa leverantörers val av tidpunkt för prishöjningar och förekomsten av flera prishöj- ningar under ett år. Detta försvårar fastighetsförvaltarnas möjlighet att ta ut sina ökade fjärrvärmekostnader mot kund via hyrorna. Flera fastighetsförvaltare har försökt att föra en dialog med sin leverantör om vikten av att ha prishöjningar vid årsskiftet, och att information om denna ska ges senast i samband med fastighetsför-
95
valtarnas budgetarbete. Enligt fastighetsförvaltarna har vissa leve- rantörer tillmötesgått önskemålen, och andra inte. Leverantörerna säger själva att de eftersträvar höjningar en gång per år vid årsskif- tet, och så tidig information som möjligt.
Fortum har efter diskussioner med sina större kunder kommit med ett förslag på ett tillägg till de allmänna avtalsvillkoren. Tilläg- get lyder:
Prisjusteringar sker normalt, om inte annat avtalats, vid årsskifte. Kunder ska senast 3 månader före prisjustering underrättas om preli- minär prisnivå efter justering. Vid avisering av definitiv prislista, senast 30 dagar före prisjustering, ska tydligt framgå motiv och grunder för prisjusteringen.
En del kunder har uttryckt att de tycker att det är viktigt att kunden har valmöjligheter, t.ex. hur betalningsrutiner ska se ut och viss riskeliminering (t.ex. bundna priser eller anpassning av tariffen till kundens verksamhet).
Uppsägning
Om uppsägningstiden inte är reglerad i leveransavtalet följer den de allmänna avtalsvillkoren. Uppsägningstiden är då 3 månader för kunden och 12 månader för leverantören. Inga kunder har haft några kommentarer kring sin uppsägningstid. Leverantörerna har påpekat att det är ytterst få kunder som säger upp sina avtal. Upp- sägningstiden är inte så intressant för kunderna då det är möjlig- heten till byte av uppvärmningsform som styr behovet av uppsäg- ningstid. De flesta kunder upplever inte att de har några praktiska möjligheter till ett byte.
Oenigheter om avtal
Under intervjuerna framkom att ett antal kunder är oense med sina leverantörer om hur befintliga avtal skall tolkas vad gäller prissätt- ning. En kund som har ett leveranskontrakt, men inte en bilaga med de allmänna avtalsvillkor som gällde vid avtalets ingång, hävdar att leverantörens allmänna avtalsvillkor bör gälla. Villkoren regle- rade prissättningen på ett sådant sätt att leverantörens självkostnad och rimlig avkastning skulle ligga till grund för priset. Leverantören har i kundens ögon genomfört för stora prishöjningar. Andra
96
kunder anser att orsakerna till leverantörernas prishöjningar inte påvisas i tillräcklig utsträckning, och hänvisar till punkt 8.3 i Svensk Fjärrvärmes allmänna avtalsvillkor:
Prisändringar till följd av nya eller ändrade skatter och avgifter – som medför påvisade förändringar i kostnaderna för produktion eller distri- bution av fjärrvärme – får ske och kan genomföras utan föregående underrättelse.
Kunderna har valt att bestrida fakturorna och hålla inne betalning. En kund har avvikande åsikt från sin leverantör om vilka villkor som ska vara uppfyllda för att omförhandling ska ske. Leverantörens tolkning kan innebära en merkostnad för kunden på omkring 100 mnkr.
En kund med specialavtal efterfrågar enklare avtalskonstruktio- ner. Några kunder som har samarbetsavtal med sin fjärrvärmeleve- rantör tycker inte att denne uppfyller sin del av samarbetet. Ibland förekommer det också att leverantör och kund har olika åsikter om vilket ansvar respektive part har för service och underhåll.
4.6.2 Kunders förhandlingssituation
De flesta kunder tycker att deras förhandlingsposition försvagas när de väl anslutits till fjärrvärme. ”Mod, kunskap och muskler” är vad som krävs enligt en kund. De flesta leverantörerna väljer att tala om att ”det krävs en motprestation från kund” för att en pris- förhandling ska ske.
Flera leverantörer påpekar att förhandlingar inte bara behöver handla om pris, och att många kunder är mer intresserade av att för- handla om andra saker, t.ex. ett utökat antal betalningsdagar, eller att ett visst samarbete för energieffektivisering ska ingå i avtalet. De flesta kunderna tycker dock att priset är det viktigaste att förhandla om. Många leverantörer påpekar också att tarifferna är konstruerade så att en stor kund får ett lägre pris än en mindre kund. Leverantörerna anser således att kunderna redan fått en ”rabatt”.
De flesta kommunala bolagen avviker endast från sina tariffer för ett fåtal riktigt stora kunder, annars är gäller samma tariff för alla likartade kunder. Det finns dock exempel på kommunala leveran- törer som inte avviker överhuvudtaget från sina fastlagda tariffer för någon kund. De privata aktörerna kan frångå sina tariffer för större kunder.
97
En kund tyckte att fastighetsförvaltarnas förhandlingsstyrka all- mänt sätt var god. Han hävdade att leverantörer inte kan sluta leve- rera värme till flerbostadshus enligt två tidigare domar, utan bara hota med inkasso. Kunden kan alltså hålla inne betalning tills för- handling med leverantör genomförts. En annan kund tycker att media är ett bra verktyg för att få oskäligheten i prissättningen prövad indirekt.
Flertalet fjärrvärmeleverantörer för diskussioner med sina kund- er via deras kundråd. Vissa kunder uppskattar detta och upplever att det går att påverka leverantören, andra inte.
4.6.3 Kunders övriga synpunkter på fjärrvärmen
Några kunder har klagat på att leverantörerna har dålig kontroll över faktureringen. Det kan handla om att fakturor skickas ut lång tid efter förbrukning, att de är felaktiga eller att samma faktura skickas ut två gånger. En kund uppskattade att leverantören fel- fakturerat denne avseende fjärrvärme och el motsvarande ett belopp på 5 mnkr under en tvåårsperiod. Hos en kund går 1,5 hel- tidstjänster åt till att granska fjärrvärme- och elfakturor. En kund som har en prisrabatt får denna i en klumpsumma i efterhand och har problem att allokera den till rätt central. Samma sak gäller kre- diteringar vid felaktigheter.
Kunderna finner ofta felaktiga fakturor i samband med att de upptäcker att underlaget (effekt, pris per kWh och förbrukning) inte överrensstämmer med de siffror som fås fram i det egna över- vakningssystemet. Vissa leverantörer uppfattas som mycket till- mötesgående vid klagomål, medan andra uppfattas som arroganta.
Några kunder har kritiserat hur leverantörerna sköter och lämnar information om leveransavbrott och störningar. Kunderna upplever att de får dålig information om ett avbrott drar ut på tiden, och att de inte alltid hinner planera själva för avbrotten. Leverantörerna lämnar ingen kompensation om avbrotten tar längre tid än vad som aviserats, eller värme inte levereras vid de temperaturnivåer som avtalats. Hyresgäster kan under vissa omständigheter begära kom- pensation från hyresvärden om ”men i nyttjanderätten” uppstått.
Vissa kunder upplever att kontakten med leverantören har för- sämrats i och med ägarbyte. En kund tyckte att leverantörens beslutsmakt centraliserats och leverantören inte kände den lokala marknaden lika väl längre.
98
Vissa kunder har kritiserat fjärrvärmemätarna. De tycker att de inte är tillförlitliga och att mätaravläsning inte alltid fungerar som den ska. Kunder tycker inte heller att kunden ska betala för en upp- skattad förbrukning om mätaren är trasig.
Vissa kunder anser att den effektklass de tilldelats historiskt inte längre är aktuell, och att de ska betala en lägre effektavgift. En kund som tog upp detta med sin leverantör fick en ändrad effekt- klass, men en ny prislista vilket innebar endast en marginell bespa- ring för kunden.
Några kunder ifrågasätter att leverantörer kräver ett högre pris på fjärrvärmen om kunden tillgodoser delar av sitt värmebehov själv. Några kunder tycker inte heller att leverantören kompenserar dem för att de själva äger och står för underhåll av sekundärnät. Vissa leverantörer menar att tariffkonstruktionen tar hänsyn till detta eftersom det är större kunder som har sekundärnät och dessa betalar ett lägre pris än mindre kunder. Vissa leverantörer menar att kunden vid anslutningen fått en lägre anslutningsavgift som kom- pensation för nätet.
Slutsatser från intervjuundersökningen
Av de genomförda intervjuerna framgår att kunderna vill ha fjärr- värme och är nöjda med produkten. Däremot vill de ha bättre möj- ligheter att bedöma och påverka prissättningen och att få prisernas skälighet prövad. De redovisar dock inget intresse för en traditio- nell prisreglering. Sammanfattningsvis kan följande sägas om undersökningen:
• Det är svårt att få översikt av hur avtalsstrukturen ser ut. Många avtal är sekretessbelagda och både kunder och leveran- törer har avstått från att svara i detalj på vissa frågor. Många kunder verkar också ha dålig kunskap om sina avtal, och det är först när de blir missnöjda som de börjar detaljgranska dem.
• Kunder vill ha fjärrvärme och är nöjda med produkten.
• Kunderna är inte nöjda med prissättningen eller leverantörernas agerande. Kunderna efterfrågar större transpararens och tydlig- het kring prissättningen. De vill kunna påverka priser, t.ex. genom individuella förhandlingar eller möjligheter att pröva prisets skälighet/oskälighet. Kunderna är inte intresserade av att staten sätter priserna.
99
• För att kunden ska ha möjlighet att förhandla krävs det att kunden har tydliga alternativ eller kan erbjuda leverantören en motprestation. Kunderna upplever att möjligheten att byta uppvärmningsform är av teoretisk karaktär. I praktiken är det svårt.
100
5 Olika sätt att påverka en marknadssituation
5.1 Åtgärder för att motverka oskälig prissättning
Som framgått av tidigare kapitel varierar konkurrensen mellan fjärrvärme och andra uppvärmningsalternativ beroende på vilken beslutssituation en kund befinner sig i. Om en kund skall välja uppvärmningsalternativ, vare sig det gäller en ny- eller återinve- stering, finns det flera alternativ att välja mellan. Konkurrensen är då reell och kan, i den situationen vara stark, t.ex. vid valet mellan värmepump och fjärrvärme som uppvärmningsform i ett villaom- råde. Om kunden däremot befinner sig i den situation att denne redan valt och gjort investeringar i ett uppvärmningsalternativ och detta inte är uttjänt, så är konkurrenssituationen helt annorlunda.
På kort sikt, när en kund redan har valt fjärrvärme som upp- värmningsalternativ, fungerar inte konkurrensen mellan olika alter- nativ. Skälet är främst de höga byteskostnaderna och, under senare år, skattesystemets utformning som syftar till att reducera använd- ningen av olja och el.
Enligt befintliga studier och rapporter är ett byte av uppvärm- ningssystem normalt sett endast ett alternativ på lång sikt.1 Detta gäller även för fjärrvärme, vilket också den utredning som bransch- organisationen Svensk Fjärrvärme låtit genomföra för utredningens räkning konstaterar. Även den intervjuundersökning som företa- gits inom ramen för mitt utredningsarbete visar att det är svårt för en fjärrvärmekund att påverka priset genom att förhandla med sin leverantör.
Mot denna bakgrund och med hänsyn till utredningens direktiv är det angeläget att pröva vilka åtgärder som står till buds för att reglera en marknad där konkurrensen är begränsad.
Det finns olika åtgärder som kan användas för att påverka en marknadssituation. Dessa åtgärder kan ta sikte på att antingen öka
1 Se Energimyndighetens rapporter ”Värme i Sverige” samt Konkurrensverkets beslut Dnr 409/2000.
101
Olika sätt att påverka en marknadssituation SOU 2004:136
konkurrensen på marknaden eller att reglera priset för att t.ex. för- hindra monopolpriser. Bland de olika marknadspåverkande meka- nismer eller åtgärder som kan användas finns t.ex. följande.
• Lagstiftning. Genom en uppsättning av regler och lagar kan konkurrensen på en marknad stimuleras och konkurrenshinder undanröjas i syfte att uppnå effektiv konkurrens. Några lagar som verkar på generell basis, dvs. utan begränsningar till vissa marknader eller liknande, är t.ex. konkurrenslagen, prisinfor- mationslagen och marknadsföringslagen. Även särlagstiftning, dvs. lagstiftning för ett visst marknadsområde, kan tjäna samma syfte.
• Krav på ökad information och transparens. En tydlig redovisning av företagens verksamhet ökar kundernas och konkurrenternas kunskap om företaget, om marknadens agerande och om före- tagens kostnadsförhållanden. Detta kan stimulera till ökad konkurrens och förbättra kundernas förhandlingssituation.
• Strukturella förändringar. Genom att underlätta strukturella förändringar på en marknad, t.ex. genom att öppna väsentlig infrastruktur för nya aktörer, koncessioner, bolagiseringar av statliga verk, privatiseringar, m.m. kan konkurrensen på mark- naden påverkas.
• Regleringsmodeller. Med användning av olika regleringsmodeller kan beteendet hos företagen påverkas för att uppnå ett visst syfte. Det kan gälla att trygga kunderna på en marknad från oskälig prissättning, t.ex. genom reglering av prismekanismer.
5.2 Konkurrenslagstiftning och prisinformation
Bestämmelser om konkurrensfrämjande
En förutsättning för skälig prissättning av en produkt är att det råder konkurrens på den aktuella produktmarknaden. En huvud- uppgift för Konkurrensverket är att arbeta för en effektiv konkur- rens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. En viktig uppgift i detta arbete är att övervaka att företagen följer konkurrenslagen (1993:20) och att med stöd av konkurrenslagen pröva och ingripa mot konkurrensbegränsande beteenden.
Den nuvarande konkurrenslagen trädde i kraft den 1 juli 1993. Lagen gäller generellt och har till ändamål att undanröja och mot-
102