Som ett brev på posten
Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle
Delbetänkande av 2015 års postlagsutredning Stockholm 2016
SOU 2016:27
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: xxxxxxxxxxx@xxxxxxxxxxxxx.xx
Webbplats: xxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Xxxxxxx Xxxxxx Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på xxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxx
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016
ISBN 978-91-38-24429-6 ISSN 0375-250X
Till utredare förordnades från och med den 13 augusti 2015 regionrådet Xxxxxxxx Xxxxxx. Som experter förordnades från och med den 6 oktober 2015 universitetslektor Xxxxx Xxxxxxxxx, avdelningschef Xxxx Xxxxxxxx, departementssekreterare Xxxxx Xxxxx, analytiker Xxxxx Xxxxxxxx, sakkunnig Xxxxx Xxxxxx, xxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxx, handläggare Xxxx-Xxxxx Xxxxx, xxxxxxxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx och departementssekreterare Xxx Xxxxxx. Sekreterare åt utredningen har från och med den 1 oktober 2015 varit analytiker Xxxx Xxxxxxxxx och verksjurist Xxxxx Xxxxxxx. Utredningen har antagit namnet 2015 års postlagsutredning.
Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle, SOU 2016:27.
Stockholm i april 2016
Xxxxxxxx Xxxxxx
/Xxxx Xxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxx
Sammanfattning 11
Summary 19
1 Författningsförslag 27
1.1 Förslag till förordning om ändring i postförordningen (2010:1049) 27
2 Inledning 31
2.1 Utredningens uppdrag 31
2.2 Syfte 31
2.3 Utredningstiden 32
2.4 Möten, konsultuppdrag och kommunikation 32
2.4.1 Expertmöten 32
2.4.2 Övriga möten 33
2.4.3 Konsultuppdrag 33
2.4.4 Kommunikation 34
3 Bakgrund och gällande rätt 35
3.1 Kort historik 35
3.1.1 Ett samhällsintresse som staten ska garantera 35
3.1.2 Liberaliseringen av den svenska
brevmarknaden 36
3.2 Gällande rätt 36
3.2.1 Postlag och postförordning 36
3.3 Postdirektiven 42
3.4 Tidigare utredningar 44
3.4.1 Post- och kassaserviceutredningen 2005 45
3.4.2 Postlagsutredningen 2008 46
4 Postmarknaden 47
4.1 Den europeiska postmarknaden 47
4.1.1 Den europeiska paketmarknaden 48
4.1.2 Den europeiska brevmarknaden 49
4.2 Den svenska postmarknaden 52
4.3 Den svenska brevmarknaden 53
4.3.1 Volymutveckling och marknadsandelar 53
4.3.2 Prisutvecklingen 66
4.4 Den svenska paketmarknaden 73
4.4.1 En uppskattning av volymfördelningen 74
4.5 Marknaden för bud- och kurirverksamhet 78
4.6 Marknaden för oadresserad reklam 79
4.7 Marknaden för tidningsdistribution 80
5 Digitaliseringens påverkan och substitutionseffekt 83
5.1 Den digitala agendan 83
5.1.1 Ambition att öka användandet av digital post 83
5.1.2 Ökad digitalisering förutsätter digital
delaktighet 85
5.2 Bredbandsstrategin 86
5.2.1 De flesta har möjlighet till
internetuppkoppling om minst 1 Mbit/s 88
5.3 Övergången för stat, kommun och landsting 89
5.3.1 Mina meddelanden ska ersätta breven 89
5.3.2 Känslig information skickas i dag med brev 91
5.4 Slutsatser 93
6 Övernattbefordran 95
6.1 Kartläggning av behoven 95
6.1.1 Marknadsundersökningar 96
6.1.2 Privatpersoner 100
6.1.3 Företag 107
6.1.4 Samhällsviktiga aktörer 115
6.1.5 Föreningar 120
6.1.6 Tillförlitlighet allt viktigare 122
6.2 Kvalitetskravets påverkan på Postnord 124
6.2.1 Utsedd tillhandahållare av den
samhällsomfattande posttjänsten 124
6.2.2 Postnords kostnads- och produktionsstruktur 125
6.2.3 Befordran av gränsöverskridande post 126
6.3 Kvalitetskrav i andra europeiska länder 127
6.3.1 Kvalitetskraven skiljer sig åt mellan länderna 128
6.3.2 Diskussioner som ledde fram till dagens kvalitetskrav i Finland 129
6.3.3 En ny postlag i Norge den 1 januari 2016 131
6.3.4 Länderna har genomfört postdirektivets krav
för gränsöverskridande post 132
6.4 Följder av ett borttaget kvalitetskrav 132
6.4.1 Fortsatt regional övernattbefordran 132
6.4.2 Krav för gränsöverskridande brev kommer att uppfyllas 133
6.4.3 Osäker påverkan på e-handeln 133
6.4.4 Oenighet råder om konkurrenssituationen
kommer att påverkas eller inte 135
6.4.5 Ett befordringskrav i tiden 136
6.5 Behov av posttjänster 138
6.5.1 Samhällsviktiga aktörer har behov av
posttjänster 138
6.5.2 Stort behov av posttjänster i glesbygd och på landsbygd 139
7 Pristak 145
7.1 Det svenska pristakets syfte och effekt hittills 145
7.1.1 Ett avskaffat pristak leder sannolikt till högre
priser 145
7.1.2 Nordisk jämförelse av prisutveckling på
inrikes brev 146
7.1.3 Prisutveckling på brev över och under 500 g i Sverige 150
7.1.4 Nordisk jämförelse av porto för utrikes brev-
och postpaket 152
7.2 Alternativ till pristak 152
7.3 För- och nackdelar med ett pristak 154
7.4 Prissättningsreglernas effekt 155
7.4.1 Fortfarande otillfredsställande konkurrensförhållanden 155
7.4.2 Det finns ett fortsatt behov av pristak trots reglering om icke-diskriminerande
prissättning som är öppen för insyn 156
7.5 Privatpersoner och småföretagare har behov av ett
reglerat porto 160
7.5.1 Privatpersoner vill inte ha prisförändringar på portot 161
7.5.2 Privatpersoners tillgång till internet och
digitala kompetens varierar 164
7.5.3 Småföretagare i glesbygd är mest känsliga för portohöjningar 168
7.5.4 Xxxxxx hur många brev de skyddsvärda
grupperna skickar 169
7.6 Olika aktörers syn på marknadssituationen 171
7.7 Ett pristak är en ändamålsenlig prisreglering 173
7.8 En genomgång av pristaksfunktioner för brevtjänster 173
7.8.1 En europeisk översikt 174
7.8.2 Pristakets omfattning och dess påverkan på postoperatören 176
7.8.3 Utformning av produktkorgar påverkar flexibiliteten 180
7.8.4 Parametrar i pristaksformeln 182
7.8.5 Kostnadsbas 185
7.8.6 Justeringsintervall 186
7.8.7 Viktgränsen 186
7.8.8 Pristaket ska vara enkelt och tydligt 187
8 Bedömningar och förslag 189
8.1 Inledning 189
8.2 Förslag och bedömningar gällande krav på
postbefordran 189
8.2.1 Fortsatt reglering av brevbefordran 191
8.2.2 Ej nödvändigt att reglera samtliga postförsändelser 193
8.2.3 Ökad tillförlitlighet men utan övernattbefordran 195
8.2.4 Särskilt krav för gränsöverskridande post 199
8.3 Förslag och bedömningar gällande pristak 201
8.3.1 Ett pristak behövs 201
8.3.2 Ett ändamålsenligt pristak ska införas 205
8.3.3 Ny kostnadsbas och volymjustering 211
9 Konsekvenser av förslagen 213
9.1 Konsekvenser för brevmarknadens intressenter 213
9.1.1 Konsekvenser av införandet av ett krav på tvådagars brevbefordran med en höjd
kvalitetsnivå 213
9.1.2 Konsekvenser av ett flexiblare pristak 220
9.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i
olika delar av landet 225
9.3 Kostnader för staten och förslag till finansiering 226
9.4 Samhällsekonomiska konsekvenser 227
9.4.1 Effekter på miljön 228
9.4.2 Möjligheter till samdistribution 229
9.5 Postverksamhet i krig 230
9.6 Övrigt 230
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:87 231
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:124 241
Bilaga 3 En genomgång av kvalitetskrav i några europeiska länder 243
Inledning
I takt med att användarnas kommunikationsmönster förändras minskar brevvolymerna. Dagens regler för övernattbefordran och pristak infördes för snart två decennier sedan då förutsättningarna för snabb digital kommunikation inte var desamma som i dag. Utred- ningens mål är därför att utforma regler som säkerställer att det finns en samhällsomfattande posttjänst över hela landet som till- handahålls till rimliga priser, utan statsstöd. Xxxxxx på den post- operatör som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande post- tjänsten ska vara proportionerliga samtidigt som de ska svara mot användarnas framtida behov.
Utredningen föreslår därför att kravet på övernattbefordran i den samhällsomfattande posttjänsten ersätts med en tvådagars bas- tjänst för brevbefordran där minst 95 procent av breven ska ha delats ut senast den andra arbetsdagen räknat från inlämningsdagen. Förslaget ska säkerställa att det även framöver finns en samhälls- omfattande posttjänst som på ett effektivt sätt möter samhällets behov av att skicka brev.
Portohöjningar för brev upp till 250 g som postas med den nya tjänsten ska begränsas av ett pristak som ska kunna anpassas till de förväntade volymnedgångarna. Genom förslaget kommer porto- regleringen även fortsättningsvis att garantera en bastjänst till ett normalporto för de användare som skickar brev.
Utredningen vill med förslagen bibehålla brevets värde som en symbol för ett leveranssäkert kommunikationssätt – som ett brev på posten.
Uppdraget
Utredningens uppdrag i denna första del har huvudsakligen bestått av följande delar.
• Bedöma vilka grupper i samhället som har behov av övernatt- befordran av brev som en del av den samhällsomfattande post- tjänsten och särskilt analysera och bedöma behovet av post- tjänster i olika typer av gles- och landsbygder.
• Beskriva konsekvenserna av en eventuell avveckling av övernatt- befordran av brev som en del av den samhällsomfattande post- tjänsten och föreslå hur en alternativ posttjänst, tillhandahållen på marknadsmässiga villkor för övernattbefordrad post, skulle kunna se ut. Därutöver bedöma hur basnivån för den gränsöver- skridande posten ska kunna upprätthållas och i analysen väga in att det finns olika förutsättningar i olika delar av landet.
• Utreda den nuvarande pristaksregleringen enligt postförord- ningen (2010:1049) och då särskilt analysera effekterna av pris- regleringen i 3 kap. 2 § postlagen (2010:1045).
• Undersöka om det fortfarande finns grupper i samhället som inte har något alternativ till Postnord Group AB (Postnord)och därmed behöver skyddas av ett pristak och om så är fallet föreslå en ändamålsenlig konstruktion av ett pristak.
• Beskriva konsekvenserna av en eventuell avveckling av pristaket, analysera marknadssituationen och möjligheterna för konkurre- rande företag att träda in och uthålligt verka på marknaden.
• Utarbeta nödvändiga författningsförslag.
Gällande rätt
I 3 kap. 1 § postlagen finns en beskrivning av den samhällsomfatt- ande posttjänstens omfattning och ett bemyndigande för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att före- skriva om bland annat krav på befordringstider. Regeringen har i 6 § postförordningen bestämt att den samhällsomfattande post- tjänsten ska uppfylla kravet att minst 85 procent av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämnings-
tid ska ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag, oavsett var i landet de har lämnats in. Minst 97 procent av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Kraven på hur många brev som ska ha delats ut har anpassats utifrån kostnader, kunders betal- ningsvilja, Sveriges geografi och klimat samt efter den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt postdirektivet.
Regeringen har även utnyttjat sitt bemyndigande i 3 kap. 3 § postlagen att meddela föreskrifter om att priser för tjänster som ingår i postverksamhet och som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten inte får överstiga vissa nivåer. Enligt 9 § postförord- ningen får den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst per kalenderår inte höja priser för inrikes befordran av enstaka post- försändelser som anges i 6 § första stycket och som väger högst 500 g, mer än förändringen i konsumentprisindex mellan juli när- mast föregående år och juli året dessförinnan. Avsikten med detta pristak är att, tillsammans med bestämmelsen om rimliga priser för den samhällsomfattande posttjänsten, skydda postkunder som inte har något alternativ till Postnord från alltför höga portokostnader vid befordran av enstaka försändelser.
Postlagens bestämmelser om prissättning för den samhällsomfatt- ande posttjänsten finns i 3 kap. 2 § postlagen. Enligt regleringen ska prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten vara öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterad, samt främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten.
Tvådagarsbefordran med hög tillförlitlighet
En övervägande del av de brev som i dag kan upplevas som bråds- kande kommer i framtiden skickas digitalt. Utredningen har tagit del av en undersökning som Post- och telestyrelsen har låtit genom- föra avseende behov av övernattbefordran hos privatpersoner och småföretagare. Utredningen har även låtit intervjua företrädare för ett flertal organisationer och offentliga aktörer om deras behov när det gäller brev- och postbefordran. Undersökningarna visar att det i många fall inte är avgörande för användarna att breven kommer fram övernatt i stället för efter två eller ibland tre dagar. En regle- rad övernattbefordran är därför inte längre befogad. Det finns dock ett fortsatt generellt behov av brevbefordran varför det även i fort-
sättningen är nödvändigt med en reglering av nationell befordran av brev. Utredningen föreslår att ett krav på tvådagarsbefordran av brev införs som en bastjänst i den samhällsomfattande posttjänsten och att övernattbefordranskravet tas bort.
Det har under utredningsarbetet framkommit att det som an- vändarna av brevtjänster sätter stort värde på är att veta när breven senast kommer fram. Dagens krav på att 85 procent av de över- nattbefordrade breven ska ha delats ut påföljande arbetsdag bör därför höjas. För att säkra brevtjänstens kvalitet på lång sikt före- slår utredningen att 95 procent av de brev som lämnats in för två- dagarsbefordran ska ha delats ut inom två arbetsdagar. Kvalitets- kravet ska gälla i hela landet oavsett var brevet har postats.
Användarnas behov kommer därmed att kunna säkerställas även i framtiden samtidigt som postoperatören undviker de extra kostna- der som kravet på övernattbefordran innebär och som i allt mindre grad efterfrågas.
Kvalitetskrav för den gränsöverskridande posten
Utredningen föreslår även en särskild reglering av kvalitetskrav för de gränsöverskridande postförsändelserna inom Europeiska unionen för att uppfylla kraven som ställs på Sverige i postdirektivet. Sverige saknar i dag ett sådant krav. För att regleringsmässigt säkerställa att Sverige lever upp till postdirektivets krav som avser gränsöver- skridande postbefordran är det, enligt utredningens mening, lämp- ligt att ha en särskild reglering kring de gränsöverskridande post- försändelserna när kvalitetskravet på övernattbefordran tas bort. Kravet avgränsas till försändelser upp till 2 kg och gäller de för- sändelser som har skickats för postbefordran inom den snabbaste normalkategorin. Kvalitetskraven är i nivå med de krav som finns i postdirektivets bilaga II vilket innebär att minst 85 procent av för- sändelserna ska ha delats ut senast den tredje arbetsdagen räknat från inlämningsdagen och minst 97 procent senast den femte arbets- dagen från inlämningsdagen. Något särskilt nationellt uppföljnings- krav för den gränsöverskridande posten föreslås inte utan uppfölj- ningen görs liksom tidigare av International Post Corporation.
Ett ändamålsenligt pristak
Syftet med och behovet av ett pristak kan förändras över tid. Det nu- varande pristaket, som omfattar alla enstaka brev upp till 500 g som lämnats in för övernattbefordran, infördes 1998. Det huvudsakliga syftet var att skydda konsumenter mot överpriser. Regeringen ville framför allt säkerställa rimliga priser för de konsumenter som sak- nade alternativ till Posten AB (dagens Postnord Group AB). Ett annat viktigt syfte med pristaket var att motverka korssubventione- ring mellan Postnords ej konkurrensutsatta och konkurrensutsatta posttjänster.
Utredningen har låtit undersöka dels privatpersoners priorite- ringar vid brevbefordran, dels utvalda gruppers tillgång till och intresse av digitala alternativ. Syftet var att bedöma om det finns skyddsvärda grupper ur aspekten att de inte har något alternativ till Postnord vid brevbefordran om portot skulle höjas. Undersök- ningarna tyder på att det även i framtiden kommer att finnas grupper som skulle gynnas av att portot hålls på en reglerad nivå, framför allt småföretagare i gles- och landsbygder och äldre privatpersoner. Hur stort behovet av ett reglerat porto är har dock varit svårt att fastställa eftersom det saknas statistik över hur många brev grupp- erna skickar.
Det finns inte något förtydligande, varken i postreglering eller i förarbeten, av vad som avses med att prissättningen av den sam- hällsomfattande posttjänsten ska vara kostnadsorienterad. Mot bakgrund av att dagens regler om kostnadsorientering är svårtilläm- pade och det hot mot en långsiktigt hållbar konkurrens som en otydlig lagstiftning innebär, anser utredningen att det i dag främst är risken för korssubventionering som motiverar ett pristak. Utan pristak på den icke konkurrensutsatta delen av brevmarknaden skulle portot troligtvis höjas.
Utredningen bedömer att det inte inom den närmaste framtiden kommer att uppstå sådan konkurrens som medför en prispress på den marknad som omfattas av pristaksreglering. Bedömningen görs mot bakgrund av den vikande brevmarknaden, den framtida digita- liseringen och de höga inträdeshindren på marknaden.
Prisregleringen i postförordningen bör ändras så att den avser enstaka brev upp till 250 g som befordras över två arbetsdagar. Den nya viktgränsen motiveras av att man då täcker in så många som
97 procent av de inrikes enstaka brev som i dag befordras övernatt. Enligt utredningen bör den nuvarande kopplingen till konsument- prisindex behållas som bas för pristaket. Pristaket ska bli mer flexi- belt genom en parameter som tar hänsyn till hur den utsedde till- handahållarens kostnadsstruktur förändras vid volymförändringar för brev upp till 250 g. Hur stor denna parameter ska vara ska bestämmas av Post- och telestyrelsen med ett treårigt intervall. Vid införandet av det nya pristaket bör regeringen fastställa en ny kostnadsbas som ska vara utgångspunkt för pristaket.
Konsekvenser av förslagen
Utredningen bedömer att tvådagarsbefordran med ett höjt krav på tillförlitlighet till 95 procent sammantaget kommer få övervägande positiva konsekvenser för brevmarknadens intressenter. Använ- darna kan till en början komma att uppleva att det nya kvalitets- kravet innebär en försämrad postservice eftersom de inte längre kommer att kunna posta ett brev med normalporto för övernatt- befordran till alla delar i landet. Däremot kommer en positiv kon- sekvens för användarna vara att den reglerade tillförlitligheten höjs och säkras på längre sikt med det nya kvalitetskravet. Förslaget får positiva konsekvenser för Postnord eftersom det är kostnadsbespa- rande och möjliggör effektiviseringar. Förslaget kommer däremot inte att få några större konsekvenser för vare sig konkurrerande postoperatörer eller Post- och telestyrelsen.
Den föreslagna pristakskonstruktionen kommer inte heller med- föra några större konsekvenser för användare och konkurrenter jämfört med dagens pristak. Postnord kommer däremot ges möjlig- het till en prissättning som tar större hänsyn till ändrade kostnader vid volymförändringar av de tjänster som omfattas av pristaket. Förslaget skapar därigenom förutsättningar för en långsiktigt håll- bar reglering. Nackdelen med det föreslagna pristaket är att det till sin konstruktion är mer komplext än dagens pristak, vilket kan komma att öka de administrativa kostnaderna för både Postnord och Post- och telestyrelsen.
Genom att övernattkravet tas bort beräknar utredningen, baserat på Postnords uppgifter, att företagets kostnader totalt kommer att minska med 250–300 miljoner kronor per år netto (sparade kostnader
på flygtransporter och ökade kostnader för informationsinsatser). Dessa inbesparade kostnader måste ställas mot användarnas alltmer begränsade behov av att kunna skicka brev övernatt i dag och i framtiden. Utredningen har inte kunnat påvisa att ett borttagande av övernattkravet skulle få så allvarliga konsekvenser för använ- darna att kostnaderna för att upprätthålla tjänsten kan anses vara proportionerliga.
I dag transporteras 22 procent av de inrikes övernattbefordrade adresserade försändelserna med flyg. Flygtransporter är nödvändiga för att klara av att upprätthålla övernattbefordran av inrikes brev i hela landet. Enligt Postnord uppgår koldioxidutsläppen från de postflyg som kan ersättas vid tvådagarsbefordran till cirka 7 500 ton brutto. Ett så stort utsläpp från flyg motsvarar en klimateffekt som är cirka dubbelt så stor, detta på grund av andra utsläpp än koldi- oxid, som ger en ökad klimateffekt på hög höjd. Om de berörda postflygen skulle ersättas av den tågtrafik som redan i dag befor- drar brev över landet skulle klimatpåverkan vid transporten av de tidigare flygtransporterade breven i princip reduceras till noll. Det gäller under förutsättning att överströmningen till Postnords över- nattbefordrade expressbrevtjänst inte blir betydande. Utredningen bedömer att det inte är sannolikt med tanke på tjänstens relativt höga pris samt på det konstaterat minskade behovet av övernatt- befordran av brev.
Introduction
As users’ communication patterns change, letter volumes are declining. The current rules on overnight delivery and a price cap were introduced almost two decades ago when the conditions for rapid digital communication were not the same as they are today. The Inquiry’s objective is therefore to devise rules to secure the provision of a universal postal service throughout the country at affordable prices, without state support. The obligations on the universal service provider must be proportionate while meeting the future needs of users.
The Inquiry therefore proposes that the overnight delivery requirement of the universal postal service shall be replaced with a two-day basic service for letter delivery, whereby 95 per cent of all letters must be delivered no later than on the second working day, counting from the day of deposit. This proposal is to secure the provision of a universal postal service that effectively meets society’s need to send letters, also in the future.
Tariff increases for letters weighing up to 250 grams deposited under the new service will be limited by a price cap that can be adapted to the anticipated decline in volumes. Through this pro- posal, regulation of tariffs will continue to guarantee a basic service at an affordable price for users who send letters.
With its proposals, the Inquiry wishes to maintain the value of the letter as a symbol of a means of communication that is secure and reliable – delivery without fail.
Remit
The Inquiry’s remit for this first part mainly comprised the follow- ing elements.
• Assess which groups in society need overnight delivery of letters as part of the universal postal service, and in particular analyse and assess the need for postal services in various types of remote and rural areas.
• Describe the consequences of a discontinuation of the overnight delivery of letters as part of the universal postal service and propose how an alternative postal service could be designed, provided on market terms for overnight delivered mail items. In addition, assess how the basic level for the cross-border postal service can be maintained, and consider in the analysis that the conditions are different in different parts of the country.
• Investigate the current price cap regulation under the Postal Services Ordinance (2010:1049) and, in doing so, analyse in particular the effects of the price regulation in Chapter 3, Section 2 of the Postal Services Act (2010:1045).
• Look into whether there are still groups in society without any alternative to Postnord Group AB (Postnord) who thus need to be protected by a price cap, and if this is the case, propose an appropriate price-cap regulation.
• Describe the consequences of a discontinuation of the price cap, and analyse the market situation and the possibilities for com- peting businesses to enter the market and sustain operations.
• Draw up any necessary legislative proposals.
Applicable law
Chapter 3, Section 1 of the Postal Services Act contains a description of the scope of the universal postal service and an authorisation for the Government or the authority designated by the Government to issue requirements concerning time limit for routing. In Section 6 of the Postal Services Ordinance, the Government lays down that the universal postal service is to meet the requirement of delivering
on the next working day throughout the country at least 85 per cent of the letters deposited for overnight delivery before the last collection time notified, wherever in the country they are posted. At least 97 per cent of these letters must be delivered within three consecutive working days. The requirement concerning how many letters must be delivered has been adapted on the basis of costs, the willingness of customers to pay, Sweden’s geography and climate, and the basic level that is required for cross-border mail under the Postal Services Directive.
The Government has also used its authority under Chapter 3, Section 3 of the Postal Services Act to issue regulations specifying that prices for services included in postal activities and covered by the universal postal service must not exceed certain levels. Under Section 9 of the Postal Services Ordinance, the universal service provider may not, per calendar year, increase prices for domestic conveyance of single postal items referred to in Section 6, first paragraph, and which weigh at most 500 grams, by more than the alteration in the consumer price index between July in the immediately preceding year and July in the year before that. The purpose of this price cap is, together with the provision on afford- able prices for the universal postal service, to protect users without any alternative to Postnord from excessively high tariffs when posting single mail items.
The provisions of the Postal Services Act on pricing for the universal postal service are contained in Chapter 3, Section 2 of the Postal Services Act. Under this regulation, the pricing of the universal postal service shall be transparent, non-discriminatory and cost-oriented, and give incentives for an efficient universal service provision.
Two-day delivery time and high reliability
The vast majority of letters that are currently regarded as urgent will in the future be sent digitally. The Inquiry has read the report that the Swedish Post and Telecom Authority commissioned con- cerning the need for overnight delivery among private individuals and small business owners. The Inquiry has also commissioned interviews with representatives of several organisations and public
actors about their needs. The reports show that in many cases it is not essential to the users that their letters arrive the next day instead of in two or sometimes three days’ time. Regulated over- night delivery is therefore no longer justified. However, there is still a general need for letters to be delivered, which is why it is necessary to maintain regulations concerning the domestic con- veyance of letters. The Inquiry proposes the introduction of a requirement that letters be delivered within two days as a basic service of the universal postal service and the discontinuation of overnight delivery.
During the course of the Inquiry it emerged that the users of postal services place great value on knowing when at the latest their letters will arrive. The current requirement that 85 per cent of the letters conveyed overnight must be delivered on the subsequent working day should therefore be raised. To safeguard the quality of postal services in the long term, the Inquiry proposes that 95 per cent of the letters posted for delivery in two days’ time must be delivered within two working days. The quality requirement must apply throughout the country, regardless of where a letter is deposited.
It will therefore be possible to ensure users’ needs are met in the future too, while the designated postal operator will be able to avoid the additional costs that the overnight delivery requirement entails and that is in ever declining demand.
Quality requirement for cross-border mail
The Inquiry also proposes special regulation of the quality require- ment for cross-border mail within the European Union to meet the requirements placed on Sweden in the Postal Services Directive. Sweden currently lacks such a requirement. To ensure through regulation that Sweden is meeting the requirements of the Postal Services Directive concerning cross-border postal services, the Inquiry considers it appropriate to establish a special regulation concerning cross-border mail when the quality requirement for overnight delivery is abolished. The requirement is limited to postal items weighing up to 2 kg and applies to postal items sent for delivery within the fastest standard category. The quality require- ments are in line with the requirements contained in Annex II of
the Postal Services Directive, which means that at least 85 per cent of postal items must be delivered no later than the third working day counting from the day of deposit, and at least 97 per cent no later than the fifth working day from the day of deposit. We do not propose any particular national follow-up requirement for cross- border mail; instead, follow-up should be carried out, as previously, by the International Post Corporation.
An appropriate price cap
The aim of and need for a price cap can change over time. The current price cap, which applies to domestic conveyance of single postal items weighing up to 500 grams deposited for overnight delivery, was introduced in 1998. The main aim of this was to protect consumers against excessively high prices. Above all, the Government wanted to ensure affordable prices for those con- sumers who lacked alternatives to Posten AB (now Postnord Group AB). Another important aim of the price cap was to counter cross-subsidisation between Postnord’s postal services that are subject to competition and those who are not.
The Inquiry has had an investigation carried out into the priorities of private individuals when posting letters and selected groups’ access to and interest in digital alternatives. The aim was to assess whether there are groups worthy of protection due to the fact that they would not have any alternative to Postnord when sending letters, if tariffs were raised. These investigations indicate that there will be groups in the future that would benefit from tariffs being kept at a regulated level, primarily small businesses in remote and rural areas and older private individuals. However, it has been difficult to establish how great the need is for regulated tariffs as no statistics are available on how many letters these groups send.
Neither the postal regulations nor the legislative history clarify what is meant by the pricing of the universal postal service having to be cost-oriented. In light of the fact that the current regulation on cost orientation is difficult to apply and the threat that unclear legislation would pose to long-term sustainable competition, the Inquiry considers that at present, it is primarily the risk of cross-
subsidisation that justifies a price cap. Without a price cap in the section of the letters market not subject to competition, tariffs would probably be raised.
The Inquiry considers that no such competition will emerge in the foreseeable future as to entail price pressure on the market covered by a price cap regulation. This assessment has been made in light of the declining letters market, future digitalisation and the high barriers to market entry.
Price regulation in the Postal Services Ordinance should be amended to apply to single letters weighing up to 250 grams to be delivered within two working days. The new weight limit is justified as it covers as much as 97 per cent of the single items of correspondence sent domestically that are currently distributed overnight. In the Inquiry’s view, the current link to the consumer price index should be kept as the basis for the price cap. The price cap should be made more flexible by introducing a parameter that takes into account how the designated provider’s cost structure changes for changes in volumes of items of correspondence weighing up to 250 grams. The Swedish Post and Telecom Authority shall at three-year intervals decide the size of this parameter. On the introduction of a new price cap, the Government should establish a new cost base as a starting point for the price cap.
Impact assessment of the proposals
The Inquiry considers that the two-day delivery time combined with an increased delivery guarantee requirement of 95 per cent will have mainly positive consequences for the postal market stake- holders. Users may initially feel that the new quality requirement means deterioration in the postal service as they will no longer be able to send a letter at a standard tariff for overnight delivery to all parts of the country. However, one positive consequence for users will be that the regulated quality of services is increased and ensured in the longer term with the new quality requirement. The proposal will have positive consequences for Postnord, as it will lead to savings and enable greater efficiency. On the other hand, the proposal will not have any major consequences for competing postal operators or the Swedish Post and Telecom Authority.
Further, the proposed price cap framework will not have any major consequences for users and competitors compared with the current price cap. However, Postnord will be able to set tariffs to take greater account of changing costs in the event of changes in volumes of the services covered by the price cap. The proposal thus creates the conditions for long-term sustainable regulation. The dis- advantage of the proposed price cap is that its design is more complex than the current price cap, which may increase the administra- tive costs for both Postnord and the Swedish Post and Telecom Authority.
The Inquiry has calculated, on the basis of information from Postnord, that the discontinuation of overnight delivery will reduce the company’s net costs by SEK 250–300 million per year (savings in terms of air transport and increased costs for information campaigns). These savings must be placed against the users’ in- creasingly limited need to send letters for overnight delivery, both now and in the future. The Inquiry has not been able to show that removing the overnight delivery requirement would have such serious consequences for users that the costs of maintaining the service can be considered proportionate.
At present, 22 per cent of the mail items addressed to domestic recipients for overnight delivery are sent by airmail. Air transport is necessary to guarantee overnight delivery for domestic letters throughout the country. According to Postnord, the carbon dioxide emissions from airmail services that could be replaced with two- day delivery would amount to approximately 7 500 xxxxxx xxxxx. Such a high level of flight emissions is the equivalent of a climate impact that is approximately twice as large because of emissions other than carbon dioxide that have a greater climate impact at high altitude. If the airmail services in question were replaced by rail transportation – which is already used to deliver mail items across the country – the climate impact of the transportation of letters previously sent via airmail would essentially be reduced to zero. This is assuming that no great number of customers transfer to Postnord’s overnight express delivery service. The Inquiry considers that this is unlikely considering the relatively high price of the service and the reduced need for overnight delivery of mail items that has been identified.
1.1 Förslag till
förordning om ändring i postförordningen (2010:1049)
Regeringen föreskriver att 6 och 9 §§ postförordningen (2010:1049) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
6 §
Den samhällsomfattande post- tjänsten ska, utöver vad som anges i 3 kap. 1 § postlagen (2010:1045), uppfylla kravet att minst 85 procent av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämnings- tid ska ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag, oavsett var i landet de har lämnats in. Minst 97 procent av breven ska ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. | Den samhällsomfattande post- tjänsten ska, utöver vad som anges i 3 kap. 1 § postlagen (2010:1045), uppfylla kraven att 1. minst 95 procent av de in- rikes brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran före angiven senaste inlämningstid har delats ut senast den andra arbetsdagen räknat från inlämningsdagen, oavsett var i landet de har läm- nats in, och 2. minst 85 procent av de adres- serade försändelser som väger högst 2 kg och som har överlämnats i den slutliga form i vilken de ska transporteras av en tillhanda- hållare av posttjänster, som har lämnats in före angiven senaste inlämningstid för gränsöverskrid- |
ande postbefordran inom den snabbaste normalkategorin inom Europeiska unionen, har delats ut senast den tredje arbetsdagen räknat från inlämningsdagen och minst 97 procent av försändel- serna har delats ut senast den femte arbetsdagen räknat från in- lämningsdagen. | |
Post- och telestyrelsen ska årligen kontrollera att kravet i första stycket uppfylls och år- ligen offentliggöra resultatet av denna kontroll. | Post- och telestyrelsen ska årligen kontrollera att kravet i första stycket punkten 1 uppfylls och årligen offentliggöra resul- tatet av denna kontroll. |
Post- och telestyrelsen får meddela föreskrifter om senaste inlämningstid och ytterligare föreskrifter om krav på befordrings- tider enligt 3 kap. 1 § andra stycket postlagen.
9 §
Den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst får per kalenderår inte höja priser för inrikes befordran av enstaka postförsändelser som an- ges i 6 § första stycket och som väger högst 500 gram, mer än för- ändringen i konsumentprisindex mellan juli närmast föregående år och juli året dessförinnan. Ett pris får dock avrundas till närmaste femtiotal öre, även om detta inne- bär att höjningen blir större än förändringen i konsumentpris- index. | Den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten får per kalenderår inte höja priserna för inrikes befordran av enstaka brev som väger högst 250 g och som lämnats in för ut- delning senast den andra arbets- dagen räknat från inlämnings- dagen med mer än: 1. den procentuella föränd- ringen i konsumentprisindex mellan juli närmast föregående år och juli året dessförinnan, och 2. en andel av den procentuella volymförändringen av tjänsten. Post- och telestyrelsen ska vart tredje år fastställa storleken på an- delen av den procentuella volym- förändringen. Den som tillhanda- håller den samhällsomfattande |
SOU 2016:27 Författningsförslag
tjänsten ska på begäran inkomma med nödvändigt underlag för beräkning av andelen till Post- och telestyrelsen. | |
Ett utrymme för prishöjning som inte utnyttjats under ett kalenderår får användas under ett av de tre påföljande åren. Det totala utrymmet för prishöjning ska dock minskas med sådan höj- ning utöver ändringen i konsu- mentprisindex som skett på grund av avrundning. | Ett utrymme för prishöjning som inte utnyttjats under ett kalenderår får användas under ett av de tre påföljande åren. |
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.
2.1 Utredningens uppdrag
Utredningen ska enligt direktiven analysera behovet av postförord- ningens reglering av övernattbefordran och prisreglering samt ut- arbeta nödvändiga författningsförslag. Analysen ska innefatta en bedömning av behovet av övernattbefordran av brev som en del av den samhällsomfattande posttjänsten med en särskild analys av behovet i gles- och landsbygd. Utredningen ska även identifiera vilka grupper i samhället som har behov av övernattbefordran och beskriva konsekvenserna av en eventuell avveckling av övernatt- befordran av brev som en del av den samhällsomfattande post- tjänsten, särskilt i förhållande till prisregleringen av enstaka över- nattbefordrade postförsändelser. Ett författningsförslag avseende övernattbefordrad post ska innefatta en posttjänst tillhandahållen på marknadsmässiga villkor där basnivån för den gränsöverskrid- ande posten upprätthålls.
Utredningen ska också undersöka om det finns grupper i sam- hället som saknar alternativ till Postnord, beskriva konsekvenserna av en eventuell avveckling av pristaket samt analysera marknads- situationen och möjligheterna för konkurrerande företag att träda in och uthålligt verka på marknaden. Om det finns behov av ett pristak ska utredningen föreslå en ändamålsenlig pristakskonstruk- tion i ett författningsförslag.
2.2 Syfte
I takt med att användarnas kommunikationsmönster förändras minskar brevvolymerna. Gällande regler för övernattbefordran och pristak infördes för cirka två decennier sedan då förutsättningarna för snabb kommunikation genom tillgång till internet inte var de-
samma som i dag. Utredningen gör den aktuella översynen i syfte att på ett mer effektivt sätt matcha regelverket mot dagens och framtidens behov av att skicka brev. De krav som ställs på den opera- tör som utses att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten bör vara proportionerliga och svara mot användarnas behov.
Postnord har hittills utfört den samhällsomfattande posttjänsten utan särskild ersättning. Möjligheterna att tillhandahålla tjänsterna som de är specificerade i dagens lagstiftning urholkas i takt med att postvolymerna minskar. Det beror på att postverksamhet i många avseenden kännetecknas av stordriftsfördelar. Utredningens mål är att utforma regler som säkerställer att det finns en samhällsomfatt- ande posttjänst över hela landet som tillhandahålls utan statsstöd och till rimliga priser även på längre sikt. För att det ska vara möj- ligt måste både användarnas behov och de kostnadsmässiga för- utsättningarna att tillhandahålla tjänsten beaktas.
2.3 Utredningstiden
Utredningens kommittédirektiv beslutades den 13 augusti 2015. Sekretariatet påbörjade sitt arbete den 1 oktober 2015 och har där- efter haft löpande kontakter med utredaren, huvudmannen, expert- erna, berörda företag, organisationer och upphandlade konsultfirmor. Med anledning av att uppdraget enligt direktiven skulle redovisas redan den 30 november 2015 fick utredningen i tilläggsdirektiv 2015:124 förlängd utredningstid till den 31 mars 2016.
2.4 Möten, konsultuppdrag och kommunikation
2.4.1 Expertmöten
Utredningen hade sitt första expertmöte den 18 november 2015. Expertmöten har även hållits den 28 januari 2016 och den 18 februari 2016.
SOU 2016:27 Inledning
2.4.2 Övriga möten
Utredningen har under hösten 2015 och vintern 2016 träffat före- trädare för Postnord, Bring Citymail, Digitaliseringskommissionen, Post- och telestyrelsen, UPS, Facket för Service och Kommunikation (SEKO), Schenker, Statstjänstemannaförbundet (ST), Morgontidig Distribution (MTD), Västsvensk Tidningsdistribution (VTD), DHL, Grafiska Företagen, 21 Grams, Tidningsutgivarna, Xxxxxx Xxxxxxxxx (tidigare statssekreterare med ansvar för postfrågor), Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx-Xxxxx (särskild utredare i utredningen ”Service i gles- bygd”), riksdagsledamöter från Trafikutskottet, Xxxxx Xxxxxxxxxx (tidigare produktionschef Posten Meddelande AB), Xxxx Xxxxxxxx (tidigare VD för Postnord AB) och Fastighetsägarna.
I december 2015 besökte utredningen Postnords sorterings- terminal i Rosersberg tillsammans med företrädare för Postnords ledning. Utredningen fick under en rundvandring på terminalen information om hur postsorteringen fungerar på den nya anlägg- ningen.
2.4.3 Konsultuppdrag
I början av november 2015 hade utredningen uppstartsmöten med två konsultfirmor som har haft följande uppdrag:
Ramböll har under november 2015 identifierat och kartlagt specifika användargruppers beroende av övernattbefordran av brev- försändelser och post. De har även haft i uppdrag att kartlägga alternativ till Postnords brevtjänster för att kunna genomföra en konsekvensanalys och där identifiera hur olika kartlagda grupper drabbas av en prishöjning/förändring av kvalitetskrav.
Copenhagen Economics har under november 2015 utrett hur en ändamålsenlig konstruktion av ett pristak skulle kunna se ut. Upp- draget innebar även att studera konsekvenserna av att avveckla det nuvarande pristaket och genomföra en av Copenhagen Economics föreslagen pristakskonstruktion. Copenhagen Economics har inom uppdraget också kartlagt pristaksfunktioner för brevtjänster i Europa.
2.4.4 Kommunikation
Utredningen har fått in skrivelser från bland annat Postnord, Bring Citymail, VTD, Post- och telestyrelsen, SEKO, ST, 21 Grams, Xxxxx Xxxxxxxxxx, Schenker, Svensk Direktreklam, Postnummer- xxxxxx.xx, Grafiska företagen och Tidningsutgivarna.
Utredningen har haft kontakt med representanter för tillsyns- myndigheter och postoperatörer i Italien, Spanien, Belgien, Neder- länderna, Irland, Storbritannien, Frankrike, Finland och Norge.
3.1 Kort historik
3.1.1 Ett samhällsintresse som staten ska garantera
Alla medborgare har rätt till en grundläggande postservice. Den samhällsomfattande posttjänsten grundas i den Europeiska kom- missionens (EU-kommissionen) postdirektiv1 från 1997. Målet är en väl fungerande postsektor, vilket är av betydelse för gemen- skapens ekonomiska och sociala sammanhållning. Den bärande tanken är att posttjänsten är ett viktigt redskap för kommunikation och handel.2
Posttjänster ingår i den grundläggande service som brukar kallas för samhällsviktig verksamhet, det vill säga sådan verksamhet som är av särskild betydelse för befolkningens liv och hälsa, för sam- hällets funktionalitet samt för våra grundläggande värden.3
De postpolitiska målen i Sverige har medborgarnas och samhäll- ets behov av en effektiv, sammanhållen och tillförlitlig posttjänst som utgångspunkt. Staten har ansvaret för att säkerställa en sådan posttjänst i hela landet.4 För att posttjänsten ska vara effektiv är det viktigt att den motsvarar medborgarnas grundläggande behov av en posttjänst. Syftet är att i görligaste mån undvika att samhället får betala relativt mer för en service där efterfrågan minskar.
1 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemen- samma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för för- bättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 21.1.1998, s. 14, Celex 31997L0067).
Direktivet har därefter ändrats år 2002 och 2008.
2 Skäl 2 i ingressen till 1997 års postdirektiv.
3 MSB, Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, xxxx.xx: MSB597 – december 2013, s. 5.
4 Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 26.
3.1.2 Liberaliseringen av den svenska brevmarknaden
Den svenska brevmarknaden har varit öppen för konkurrens ända sedan det dåvarande Postverkets ensamrätt att befordra brev av- skaffades den 1 januari 1993. Den nya postlagen trädde i kraft den 1 mars 1994 och samtidigt ombildades Postverket till det statligt ägda bolaget Posten AB (Posten). Till att börja med räckte det för ett företag att lämna en anmälan till Post- och telestyrelsen för att få bedriva postverksamhet. För att möjliggöra en förhandsgransk- ning av den sökande och för att få bort oseriösa företag, krävs det från och med den 1 januari 1997 enligt 2 kap. 1 och 2 §§ postlagen (2010:1045) tillstånd från Post- och telestyrelsen för att få bedriva postverksamhet och därmed att få kallas postoperatör. Vid tid- punkten för införandet av kravet hade 105 företag postoperatörs- tillstånd. Därefter har antalet minskat och 2015 hade 32 företag tillstånd att bedriva postverksamhet.5
3.2 Gällande rätt
Nedan redogör utredningen för relevanta författningar och defini- tioner som rör den samhällsomfattande posttjänsten, övernatt- befordran och pristak.
3.2.1 Postlag och postförordning
Den nu gällande postlagen trädde i kraft den 1 september 2010.6 Den föregående postlagen hade ändrats ett stort antal gånger varför regeringen ansåg att det fanns anledning att föreslå en ny, xxxxxx- xxx, postlag. Enligt förarbetena syftar den nya postlagen bland annat till att genomföra ändringar som följer av 2008 års postdirektiv och som ska vara genomförda senast den 31 december 2010.7 En ny postförordning (2010:1049) trädde i kraft den 1 september 2010 och ersatte postförordningen från 1993.
5 Trafikanalys, Postverksamhet 2014, statistik 2015:19, s. 13.
6 Prop. 2009/10:216, Ny postlag; SOU 2009:82, En ny postlag och 2009/10:TU19, Ny postlag m.m.
7 Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 1.
Definitioner
Postlagen innehåller definitioner av bland annat samhällsomfatt- ande posttjänst, postverksamhet, postförsändelse och brev. Den samhällsomfattande posttjänsten är enligt 1 kap. 2 § postlagen en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser.
Postverksamhet är regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Regelbunden utdelning ska ske oberoende av hur många försändelser det råkar finnas vid varje tillfälle.8
En postförsändelse är en adresserad försändelse som väger högst 20 kg och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. I begreppet postförsändelse ingår förutom brev även till exempel böcker, kata- loger, tidningar, tidskrifter och paket.9
Ett brev definieras som en adresserad försändelse som är inne- sluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Även adresserade för- sändelser i plastomslag till exempel tidskrifter utgör brev.10
Tillståndsvillkor
Enligt 2 kap. 4 § postlagen får tillstånd enligt 1 § att bedriva post- verksamhet förenas med bland annat villkor om skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla hela eller delar av den samhälls- omfattande posttjänsten enligt 3 kap. 1 § och på ett visst sätt full- göra vad som föreskrivs där och i 3 kap. 2 §. Om tillhandahållarna på en fungerande marknad tillgodoser samtliga aspekter av den samhällsomfattande posttjänsten ska staten inte behöva vidta några åtgärder för att tjänsten ska säkras. En direkt följd av att någon postoperatör inte utses är emellertid att bestämmelser om till exempel särskilda priser och andra villkor inte blir tillämpliga. Regleringen rörande redovisningsbestämmelserna kan därför komma
8 Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 87–88.
9 Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 87.
10 Prop. 1993/94:38, Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m., s. 152.
att utgöra ett viktigt skäl för Post- och telestyrelsen att utse den eller de som ska tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten trots att tjänsterna som sådana kan bedömas bli utförda i Sverige utan att någon viss aktör har utsetts.11
Frågan om det var korrekt och proportionerligt att Post- och telestyrelsen förenade Postens tillstånd att bedriva postverksamhet med ett villkor att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjäns- ten har varit uppe till prövning i Kammarrätten i Stockholm i mål nr 4041-11. Enligt kammarrättens lagakraftvunna dom den 10 maj 2012 var Post- och telestyrelsens beslut att utse Posten att till- handahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten inte till någon del oriktigt. Enligt nu gällande tillståndsvillkor är Postnord Group AB (Postnord) alltjämt utsedd att tillhandahålla hela den samhälls- omfattande posttjänsten.12
Samhällsomfattande posttjänst
I 3 kap. 1 § postlagen finns en beskrivning av den samhällsomfatt- ande posttjänstens omfattning och ett bemyndigande för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att före- skriva om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten och om krav på befordringstider. Det ska enligt be- skrivningen finnas en posttjänst som innebär att det varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan, med vissa undantag, ska göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser. Vidare ska de bestämmelser om befordringstider som meddelats av reger- ingen följas och enstaka postförsändelser ska befordras till enhet- liga priser. Med enstaka postförsändelser avses styckevis befordran av postförsändelser som måste hanteras enskilt (till exempel brev- lådepost och så kallad kontorspost) till skillnad från försändelser som lämnas för befordran på annat sätt än styckevis och i en sådan mängd att det innebär en enklare hantering för operatörerna (till exempel sändningar).13 Det är inte fastslaget var den exakta gränsen mellan enstaka försändelser och sändningar går.
11 Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 53.
12 Post- och telestyrelsens tillståndsvillkor den 11 september 2015, dnr: 15-8920.
13 Prop. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 25 och 45.
Regeringen har i 6 och 7 §§ postförordningen bemyndigat till- synsmyndigheten Post- och telestyrelsen att meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande tjänsten och om krav på befordringstider. Några sådana föreskrifter har inte meddelats.
En öppen prissättning av den samhällsomfattande posttjänsten
I 3 kap. 2 § postlagen anges att prissättningen av den samhällsom- fattande posttjänsten ska vara öppen för insyn, icke-diskrimine- rande och kostnadsorienterad, samt främja ett effektivt tillhanda- hållande av tjänsten. För den som utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten gäller dessutom bland annat att den interna redovisningen ska ha olika konton för tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten och de som inte gör det. Enligt förarbetena14 ger kravet på skilda konton tillståndsmyndig- heten en möjlighet att övervaka att den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten gör det till priser som är öppna för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterade samt främjar ett effektivt tillhandahållande av tjänsten. Detta sker bland annat genom att tillståndsmyndigheten granskar att kostnaderna har för- delats korrekt mellan tjänsterna och att korssubventionering15 inte förekommer mellan posttjänster som ingår respektive inte ingår i den samhällsomfattande posttjänsten.
Kvalitetskrav vid övernattbefordran
I 6 § postförordningen anges att den samhällsomfattande post- tjänsten ska, utöver vad som anges i 3 kap. 1 § postlagen, uppfylla kravet att minst 85 procent av de brev som lämnats in för över- nattbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag, oavsett var i landet de har läm- nats in. Minst 97 procent av breven ska ha delats ut inom tre påfölj- ande arbetsdagar. Enligt 6 § andra stycket ska Post- och telestyrel-
14 Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 96.
15 Korssubventionering innebär att ett företag använder intäkter från en verksamhet till att finansiera en annan verksamhet.
sen årligen kontrollera att kravet i första stycket uppfylls och år- ligen offentliggöra resultatet av denna kontroll.
I äldre förarbeten16 till postlagen diskuteras frågan hur långtgå- ende krav staten ska ställa på bland annat befordringstider i förhåll- ande till de krav som ställs i 1997 års postdirektiv. Basnivån på nationell nivå skulle enligt regeringen kunna motsvaras av krav på att 85 procent av postförsändelserna ska vara framme nästa dag (övernattbefordran) och att 97 procent ska vara framme efter tre dagar. Lägre än så får operatörens kvalitet inte ligga någonstans i landet. Målnivån däremot skulle enligt regeringen exempelvis kunna sättas till 96 procent för övernattbefordran och 100 procent för tredagarsbefordran. Med hänsyn till kostnader, kunders betalnings- vilja och praktiska förutsättningar att klara av befordring med hän- syn till Sveriges geografi och klimat, ansåg regeringen slutligen att kraven på befordringstid för adresserade brevförsändelser ska an- passas till den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt postdirektivet och gälla försändelser som lämnas in i alla delar av landet. Det ska således inte vara fråga om en genomsnittlig procent- andel för hela landet.
Åtgärder när kvalitetskravet inte uppfylls
Post- och telestyrelsen ska enligt 6 § postförordningen årligen kon- trollera att kvalitetskravet för övernattbefordrade brev uppfylls. Enligt 4 kap. 13 § postlagen har Post- och telestyrelsen tillsyn över efterlevnaden av postlagen och föreskrifter och tillståndsvillkor meddelade med stöd av lagen. Detta innebär att Post- och tele- styrelsen får meddela de förelägganden som behövs för att kvalitets- kravet ska följas. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite.
Regeringen har gjort bedömningen att kraven i postlagen och i Postnords tillståndsvillkor på klagomålshantering och offentlig- görande av klagomål, uppfyller kraven i artikel 19 i 1997 års post- direktiv. Inom ramen för klagomålshanteringen betalar postopera- tören kompensation när denne bedömer att den tjänst som använ- daren har nyttjat ger rätt till ersättning. Enligt regeringen finns det inte något behov av att utvidga postoperatörernas ansvar med hän-
16 Prop. 1997/98: 127, Statens ansvar på postområdet, s. 21.
syn till svårigheter att visa att ett brev verkligen postats och att portot för brevbefordran är förhållandevis lågt.17
Postnord har ingen skyldighet att betala straffavgift när kvalitets- kravet inte är uppfyllt, som till exempel kan bli fallet i Danmark.
Pristak
Det pristak som utredningen ska se över återfinns i 9 § postförord- ningen och innebär att den som tillhandahåller en samhällsomfatt- ande posttjänst per kalenderår inte får höja priser för inrikes be- fordran av enstaka postförsändelser som anges i 6 § första stycket och som väger högst 500 g, mer än förändringen i konsument- prisindex mellan juli närmast föregående år och juli året dessför- innan. Ett pris får dock avrundas till närmaste femtiotal öre, även om detta innebär att höjningen blir större än förändringen i konsu- mentprisindex.
Avsikten med pristaket är enligt äldre förarbeten18 att, tillsam- mans med bestämmelsen om rimliga priser för den samhällsomfatt- ande posttjänsten, skydda postkunder som inte har något alternativ till Posten från alltför höga portokostnader vid befordran av en- staka försändelser. Pristaket avsåg därmed all osorterad post som skickades som enstaka försändelser till normalporto. Enligt för- arbetena från 1998 fanns det en stark uppslutning kring behovet av det skydd som ett pristak innebär. Ett pristak ansågs även ha en återhållande effekt på övriga posttaxor. Då saknades dessutom alternativ till Posten för de flesta användare, vilket medförde ett behov av prisskydd för dessa grupper. Mot bakgrund av de speciella förhållanden som gällde på postmarknaden 1998 och vikten av att hela landets företag och hushåll hade tillgång till en tillfredsställ- ande postservice till rimliga priser ansåg regeringen att det borde finnas möjlighet att ingripa om prissättningen blev orimligt hög. Pristaket inriktades på normalportot så att detta porto inte fick höjas mer än den allmänna prisutvecklingen. I praktiken innebar det att målgruppen för pristaket vidgades till att omfatta all osorte- rad post som skickas som enstaka försändelser till normalporto.
17 Prop. 2009/10:216, Ny postlag, s. 77.
18 Prop. 1997/98:127, Statens ansvar på postområdet, s. 28.
Regeringen ansåg att konsumentprisindex (KPI) skulle användas för uppföljning av pristaket eftersom det ingår moms i det pris som privatpersoner betalar och KPI därför bättre än andra index speglar ändringar i den nivå som konsumenterna möter.
3.3 Postdirektiven
Sedan mitten av 1990-talet har ett av målen för Europeiska union- ens politik inom postsektorn varit att gradvis konkurrensutsätta postsektorn under kontrollerade former, samtidigt som man lång- siktigt garanterar tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Genom postdirektivet från 199719 fastställdes ett regelverk för post- sektorn. Direktivet har därefter ändrats två gånger, 2002 och 2008.20
I 2008 års postdirektiv anges i artikel 4 att medlemsländerna ska säkerställa att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster garanteras. Posttjänster definieras i artikel 2.1 som insamling, sorte- ring, transport och utdelning av postförsändelser.
Av artikel 3 i 1997 och 2008 års postdirektiv framgår att medlems- staterna ska säkerställa att användarna har tillgång till samhälls- omfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna garanteras minst fem arbetsdagar i veckan, utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekom- mande, och innebär minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler.
Varje medlemsstat ska enligt artikel 3 i 1997 och 2008 års post- direktiv besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfatt- ande tjänsterna ska omfatta följande minimiprestationer:
19 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemen- samma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 21.1.1998, s. 14, Celex 31997L0067).
20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen (EGT L 176, 5.7.2002, s. 21, Celex 32002L0039) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67 EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52, 27.2.2008, s. 3, Celex 32008L0006).
• Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändel- ser som väger högst 2 kg.
• Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst 10 kg.
• Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser.
De nationella tillsynsmyndigheterna får höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna när det gäller post- paket till högst 20 kg.
Medlemsstaterna är dock alltid skyldiga att se till att postpaket på upp till 20 kg som tas emot från andra medlemsstater överläm- nas inom deras territorium, oavsett vilken viktgräns för postpaket som bestämts beträffande de samhällsomfattande tjänsterna i just denna medlemsstat. De samhällsomfattande tjänsterna som de defi- nieras i artikel 3 i postdirektivet ska täcka såväl nationella tjänster som gränsöverskridande tjänster.
Andra krav i direktivet gäller likabehandling av alla användare, kostnadsbaserade och rimliga taxor samt transparenta redovisningar hos den eller de operatörer som utses att tillhandahålla de samhälls- omfattande tjänsterna. Enligt artikel 9 i 2008 års postdirektiv får medlemsstaterna införa tillståndsförfaranden och tillstånden får för- enas med villkor bland annat beträffande skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och om krav på tjänsternas kvalitet, tillgänglighet och utförande.
Medlemsländerna ska enligt artikel 12 i 2008 års postdirektiv vidta åtgärder för att se till att priserna för den samhällsomfattande tjänsten grundar sig på kostnaderna och är rimliga samt ge samtliga användare möjlighet att få tillgång till de tjänster som tillhandahålls. Om allmänintresset så kräver, får medlemsstaterna besluta att en enhetlig taxa ska gälla inom hela det nationella territoriet och/eller för gränsöverskridande, för tjänster till enhetspris och andra post- försändelser. Tillämpningen av en enhetlig taxa utesluter inte att den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med kunder. Enligt direkti- vet måste priserna vara öppna för insyn och icke-diskriminerande. Korssubventionering av samhällsomfattande tjänster utanför den sektor som omfattas av monopol med inkomster från tjänster inom denna sektor är i princip förbjuden.
I artikel 17 i 1997 års postdirektiv ställs krav på att medlems- landet ska besluta om kvalitetsnormer för post inom landet och säkerställa att de är förenliga med de normer som beslutas för gräns- överskridande tjänster inom gemenskapen. Vidare anges i artikel 16 i 2008 års postdirektiv att de nationella tillsynsmyndigheterna ska säkerställa att en oberoende kontroll av utförandet sker minst en gång om året av ett utomstående organ och att kontrollrapporter ska offentliggöras minst en gång om året.
I bilaga II till 2008 års postdirektiv finns kvalitetsnormerna för den gränsöverskridande postbefordran inom gemenskapen. Kvalitets- normerna ska i varje land bestämmas i förhållande till befordrings- tiden för postförsändelser inom den snabbaste normalkategorin. Normen uppställer två mål, dels att 85 procent av försändelserna ska vara utdelade inom tre dagar från inlämning, dels att 97 procent av försändelserna ska vara utdelade inom fem dagar från inlämning. De nationella kraven ska harmonisera med de krav som finns i direktivet. Normerna måste uppfyllas inte bara för det totala flödet inom gemenskapstrafiken i dess helhet utan också för varje bilate- ralt flöde mellan två medlemsstater.
Medlemsstaterna har möjlighet att välja den effektivaste och lämpligaste mekanismen för att garantera tillgången till samhälls- omfattande tjänster, samtidigt som principerna om objektivitet, öppenhet och insyn, icke-diskriminering, proportionalitet och minsta möjliga snedvridning av marknaden ska följas. Mekanismerna ska underlätta tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna eller delar av dem genom att exempelvis överlåta tillhandahållandet till marknaden.
3.4 Tidigare utredningar
Regleringen i postförordningen som gäller övernattbefordran och pristak har behandlats redan av föregående postutredningar åren 2005 och 2008. Nedan följer en kort redogörelse av postlagsutred- ningarnas uppdrag och slutsatser gällande regleringen av xxxxxxxx- xxxxxxxxx och pristak.
3.4.1 Post- och kassaserviceutredningen 2005
Post- och kassaserviceutredningen som tillsattes genom direktiv 2003:117 hade huvudsakligen i uppdrag att beskriva postmarknaden samt att göra en samhällsekonomisk analys av effekterna av liberali- seringen av postmarknaden. Utredningen skulle även analysera det politiska målet för postområdet och utvärdera regleringen och myndighetsansvaret på postmarknaden samt bedöma om lagstift- ningen och myndighetsansvarets utformning var ägnade att säker- ställa att det politiska målet nås.
Utredningen bedömde i betänkandet ”Postmarknad i förändring” (SOU 2005:5) att kravet på övernattbefordran skulle kvarstå och någon förändring av kvalitetskravet föreslogs inte. Utredningen kon- staterade bland annat att Posten med bred marginal överträffade kvalitetskraven i regleringen. Anledningen till detta ansågs vara ett kommersiellt ställningstagande av Posten. Under remissbehandlingen av betänkandet pekade Post- och telestyrelsen på vikten av att sänd- ningar och ekonomibrev ingår i den samhällsomfattande tjänsten bland annat beroende på att dessa försändelseslag endast är föremål för begränsad konkurrens inom vissa delar av landet. Posten menade i sitt svar att den samhällsomfattande posttjänsten skulle begränsas till de icke konkurrensutsatta segmenten av postmarknaden.
Utredningen granskade även skyddsvärda gruppers behov av pris- reglering. I betänkandet föreslogs att prisregleringen i postförord- ningen skulle upphävas med hänsyn till att nya förslag om skydd mot diskriminerande prissättning och andra diskriminerande villkor för den samhällsomfattande posttjänsten, skulle vara ett bättre sätt att komma tillrätta med problem som korssubventionering. Utred- ningen ansåg dock att tillsynsmyndigheten måste hinna tillämpa de nya bestämmelserna om klar och tydlig prissättning och skydd mot diskriminering i sådan utsträckning att de skulle ge ett tillräckligt skydd mot korssubventionering, innan pristaket avvecklades. Utred- ningen föreslog inte någon exakt tidpunkt för avvecklingen utan över- lät detta till regeringen. Utredningen ansåg att regeringens bemyn- digande att besluta om prisreglering inte skulle ändras med hänsyn till att ett pristak kan behövas av andra skäl. Sådana skäl skulle kunna vara kraftiga prisökningar för distribution av posttidningar om tid- ningsföretagen skulle utgöra en skyddsvärd grupp. Utredningens betänkande ledde dock inte till någon ändring av pristaket.
3.4.2 Postlagsutredningen 2008
Den senaste översynen av postlagen gjordes av postlagsutredningen, som tillsattes genom direktiv 2008:128, i delbetänkandet ”En ny postlag” (SOU 2009:82). Utredningen granskade bland annat inne- hållet i den samhällsomfattande posttjänsten liksom Postens upp- fyllelse av kraven. Utredningen konstaterade att den kvalitet som Posten upprätthåller avseende hur stor andel av de avsända breven för utdelning nästföljande dag som verkligen kommer fram inom den utlovade tiden, är betydligt högre än de krav som ställs i post- förordningen och postdirektivet. Utredningen ansåg att den samhälls- omfattande posttjänsten fortsatt skulle ha samma omfattning och försäkra medborgarna och andra användare en tjänst av samma kvalitet. Utredningen konstaterade att även om postdirektivet över- lämnar till medlemsstaterna att bestämma kvalitetsnormer för den nationella postbefordran, begränsas de kvalitetskrav som kan ställas i praktiken av direktivets gränsöverskridande krav. Eftersom den svenska regleringen följer postdirektivet är kvalitetskravet i post- förordningen en anpassning till de krav som direktivet ställer på gränsöverskridande postbefordran. Om några ändringar skulle bli aktuella i framtiden med anledning av oproportionerligt höga kost- nader för att tillhandahålla tjänsten, ansåg utredningen att en ändring av kvalitetskraven skulle övervägas då längre befordringstider kan underlätta samdistribution och användning av billigare transport- medel. En sådan kostnadsbesparing innebär dock att servicen till medborgarna blir sämre. Utredningen föreslog att ett förtydligande skulle göras i 3 kap. 1 § p. 3 postlagen att den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla de krav på befordringstider som får med- delas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer.
Vad avser regleringen gällande pristaket så föreslog utredningen att postlagens bestämmelse i fortsättningen ska begränsas till att endast avse den samhällsomfattande posttjänsten. Utredningens förslag har legat till grund för regeringens proposition 2009/10:216 Ny postlag.
4.1 Den europeiska postmarknaden
Utredningen har valt att kortfattat beskriva hur den europeiska postmarknaden har förändrats. Den europeiska postmarknaden genomgår sedan en tioårsperiod en genomgripande förändring.1 De främsta orsakerna till skiftet är nedgången i Europas ekonomi och ändrade kommunikationsvanor. Mellan 2007 och 2011 minskade postsektorns omsättning från 94 miljarder euro till 91 miljarder euro och uppgick då till 0,72 procent av EU:s2 BNP. Medan efterfrågan på brevtjänster har minskat har volymerna på paket- och express- marknaden ökat, vilket har resulterat i en strukturomvandling av postmarknaden 2007 till 2011, se figur 4.1.
Källa: WIK-Consult 2013.
1 Kapitlet baseras i huvudsak på uppgifter hämtade från WIK-Consult, Main Developments in the Postal Sector (2010–2013), 2013.
2 Beräknat på 28 medlemsländer.
4.1.1 Den europeiska paketmarknaden
Sverige hade utan jämförelse den största ökningen i paketvolym under 2013 med en ökning om 12,3 procent jämfört med antalet 2012.3 Förutom i Sverige ökade de befordrade paketvolymerna mest i Holland (6,7 procent), medan tillväxten i Storbritannien, Tyskland och USA endast uppgick till 4 procent. Lägst tillväxt hade Frankrike, vars paketvolym endast ökade med 0,9 procent under 2012.
Källa: Ofcom 2014.
Ökningen i paketvolymer är framför allt ett resultat av den ökade e-handeln. Försäljningen från företag till konsument (B2C) upp- skattas ha ökat med 18 procent inom EU 2012 jämfört med 2011.4 Den svenska e-handeln ökade uppskattningsvis med 16 procent under 2014 och omsatte då drygt 42,9 miljarder kronor.5
Den europeiska paket- och expressmarknaden är därmed stadigt växande och paketvolymerna ökade från 4,8 miljarder 2008 till 6,5 miljarder antal försändelser 2011. Då uppgick det genomsnitt- liga antalet befordrade paket per invånare till 13 stycken.
3 Siffran 12,3 % är troligtvis hämtade från Trafikanalys årliga undersökning. Eftersom vissa operatörer saknas i denna statistik och definitionen av paket är otydlig kan siffrorna vara underskattade. Till exempel uppskattar Schenker den svenska paketmarknaden 2014 till cirka 130 miljoner paket, medan Trafikanalys redovisar 89,9 miljoner.
4 WIK-Consult, Study for the European Commission DG Internal Market and Services Design and development of initiatives to support the growth of e-commerce via better functioning parcel delivery systems in Europe, 2014, s. 23.
5 Postnord i samarbete med Svensk Digital handel och HUI research: e-barometern 2014 års- rapport, s. 2.
4.1.2 Den europeiska brevmarknaden
I monetära termer uppgick den europeiska brevmarknadens om- sättning till 44 miljarder euro 2011 eller 0,34 procent av BNP. Antalet brev som befordrades av operatörer som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster inom EU har sjunkit från upp- skattningsvis 107,6 miljarder 2008 till 85,5 miljarder 2013.6 Det innebär en genomsnittlig volymminskning på 4,1 procent per år. De operatörer som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster är fortfarande huvudaktörer på den europeiska brevmarknaden, vilket möjligtvis kan förklaras av att de sista reglerade postmonopolen i Europa avskaffades så sent som 2013. Endast i ett fåtal länder så- som Bulgarien, Kroatien, Tyskland, Italien, Nederländerna, Polen, Spanien och Sverige finns det konkurrenter på den nationella brev- marknaden som tillsammans har marknadsandelar på mer än 5 pro- cent.
6 Världspostföreningen, antal brevförsändelser, inrikes och utrikes, uppskattade försändelser för EU-27. Världspostföreningens statistik inkluderar endast operatörer i de medlemsstater som tillhör Världspostföreningen.
Källa: WIK-Consult 2013.
Nedgången i brevvolymer kan även illustreras genom att studera antal skickade brev per invånare mellan åren 2007–2011. Av figur 4.3 kan man utläsa att brevvolymerna skiljer sig väsentligt åt mellan olika länder i Europa. 2011 delades mer än 80 procent av Europas totala brevvolymer ut i Västeuropa vilket i viktat genomsnitt innebar 250 stycken försändelser per invånare. Länderna i södra Europa stod för endast 12 procent av de totala volymerna med cirka 82 stycken försändelser per invånare. Det var också de sydeuropeiska länderna som drabbades hårdast under den ekonomiska nedgången och brev- volymerna sjönk i genomsnitt sex procent mellan 2007 och 2011. Antal befordrade försändelser i Östeuropa sjönk inte lika kraftigt (2,4 procent) men de utgjorde å andra sidan endast sex procent av det totala antalet brev.
Det kanske mest intressanta i ovanstående figur är att Sverige 2011 låg på fjärde plats i Europa i fråga om flest skickade brev- försändelser per invånare, efter Schweiz, Luxemburg och Österrike. Schweiz och Luxemburg är säten för ett antal stora europeiska banker och ett mycket stort antal internationella organisationer (bland annat många inom FN-systemet) finns i Schweiz. Troligtvis beror
ländernas höga brevvolymer på att dessa organisationer skickar många brev. Den fortsatta förhållandevis höga svenska brevbeford- ran beror med stor sannolikhet på den konkurrens som har känne- tecknat den svenska brevmarknaden sedan 1990-talet och som har skapat den låga prisnivån som beskrivs nedan i avsnittet 4.3.2 Pris- utvecklingen.
Den framtida volymutvecklingen i Europa
Även om de europeiska postoperatörerna har varit överdrivet pessi- mistiska i sina framtidsprognoser de senaste decennierna har brev- volymernas genomsnittliga utveckling hittills, med något enskilt undantag, varit kontinuerligt nedåtgående.7 Det var inte förrän efter millenniumskiftet som volymnedgången påbörjades, och framför allt efter finanskrisen 2008 som den har ökat i takt. Hur den kommer att utvecklas framöver beror mycket på förutsättningarna på de nationella postmarknaderna och hur snabbt ändrade kommunika- tionsmönster får genomslag där.
När det tyska konsultföretaget WIK-Consult frågade ett antal tillsynsmyndigheter och stora postoperatörer i Europa om hur deras framtidsprognoser för brevvolymsutvecklingen såg ut 2011 gav svaren en någorlunda enig bild av vilka typer av brevförsändel- ser som kommer att minska framöver. Prognoserna visade att det är de industriellt producerade brevsändningarna, såsom bankkonto- utdrag, försäkringsbrev, lönebesked och räkningar som kommer att minska mest i volym fram till år 2020. Även kontorspost, det vill säga enstaka brev som skickas mellan företag eller myndigheter, kommer att minska om än inte lika snabbt.8 Adresserad direkt- reklam kommer troligtvis fortsätta ha en stabil utveckling eftersom det är en kommunikationskanal som är ett viktigt komplement till de digitala reklamkanalerna. Den sociala korrespondensen kommer inte minska så mycket ytterligare eftersom den ersatts av digitala kommunikationssätt redan tidigare.
7 WIK-Consult, Main Developments in the Postal Sector (2010–2013), s. 179–180.
8 Jämför med volymutvecklingen på den svenska brevmarknaden 2006–2014 i avsnitt 4.3.1 som visar att brevsändningar hittills har minskat mindre procentuellt sett än enstaka brev.
4.2 Den svenska postmarknaden
Vad som ingår i postverksamhet kan skilja sig åt mellan olika län- der. Enligt den svenska postlagen är postverksamhet en regelbun- den befordran av brev mot avgift, och med brev menas adresserade försändelser som väger högst två kg (se vidare kapitel 3). Distribution av paket och oadresserade försändelser som reklam och samhälls- information ingår således inte i den svenska postverksamheten. Däremot omfattas paket i den samhällsomfattande posttjänsten som ska finnas i hela landet och som innebär att alla användare ska kunna ta emot och skicka postförsändelser till rimliga priser. Vad som är ett paket är dock inte definierat i postlagen. Utredningen kan få anledning att återkomma till hur en sådan definition skulle kunna se ut i slutbetänkandet som ska redovisas senast den 31 augusti 2016.
Såsom utredningen har redogjort för i kapitel 3 omfattar defini- tionen av postförsändelser i 2008 års postdirektiv, förutom brev- försändelser, även till exempel böcker, kataloger, tidningar och tid- skrifter samt postpaket som innehåller varor med eller utan kom- mersiellt värde. Xxxxxx, kataloger, tidningar och tidskrifter anses inte vara brevförsändelser och därmed skiljer sig EU:s definition av brevförsändelser från den i postlagen.
Utredningen avser även att beskriva marknaden för oadresserad direktreklam (ODR) i avsnitt 4.6. Orsaken till det är att adresserad direktreklam (ADR), som hör till brevmarknaden, och ODR kan tillhandahållas i delvis samma flöden, främst i brevutbärningen. De företag som verkar på marknaden erbjuder i några fall båda pro- dukterna, och de kan dessutom även ersätta varandra ibland.
I avsnitt 4.4 beskrivs marknaden för paketbefordran översikt- ligt. Beskrivningen är relevant utifrån att Postnords del av paket- marknaden omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten och att det är vanligt att postoperatörer går över till att hantera brev och paket i samma flöden för att utnyttja synergierna så långt som möjligt. Det finns dessutom ingen tydlig gräns mellan brev- och paketförsändelser, där varor som väger under 2 kg och som är av mindre värde ofta skickas som brev i stället för som paket. Mot- tagaren kan behöva hämta otympliga brev hos ett paketombud om brevbäraren inte har möjlighet att leverera det i postlådan. Med den ökade e-handeln och varor i brevströmmarna blir fenomenet allt
vanligare och gränsen mellan vad som är brev och paket allt otyd- ligare.
Eftersom utredningen ska bedöma behovet av övernattbeford- ran av brev som en del av den samhällsomfattande posttjänsten och särskilt analysera behovet av posttjänster i olika typer av gles- och landsbygder, har utredningen valt att även ge en översiktlig bild av marknaden för bud- och kurirverksamhet i avsnitt 4.5 och tidnings- distribution i avsnitt 4.7.
4.3 Den svenska brevmarknaden
Brev är i dag volymmässigt framför allt en kanal för information från företag till hushåll. Nedan följer en beskrivning av den svenska brevmarknaden. Uppgifterna är till stora delar hämtad från Post- och telestyrelsens rapport ”Svensk postmarknad 2015”9.
4.3.1 Volymutveckling och marknadsandelar
I Sverige omsätter brevmarknaden nära 12 miljarder kronor per år. Medan volymerna har fallit med nästan 25 procent den senaste tio- årsperioden (sedan 2005), har omsättningen på marknaden endast fallit med knappt 11 procent under samma period. Under 2014 distribuerades drygt 2,4 miljarder brev i Sverige, en minskning med drygt 100 miljoner brev (eller 4,4 procent) jämfört med året innan. Den långsiktiga trenden med fallande volymer fortsätter med en tämligen stabil takt på mellan 3 till 5 procent per år. Totalt har brevvolymen nu minskat med 29 procent sedan millennieskiftet (se tabell 4.1).
9 Post- och telestyrelsen, Svensk Postmarknad 2015, Postmarknaden i Sverige, PTS-ER-2015:3.
Källa: Post- och telestyrelsen 2015.
Aktörerna på den svenska brevmarknaden
Brevmarknaden omfattar distribution av adresserade försändelser som väger högst 2 kg. För att regelbundet distribuera brev mot betalning krävs tillstånd enligt postlagen. 2015 hade 32 postopera- törer tillstånd av Post- och telestyrelsen att bedriva postverksam- het. Den största aktören är Postnord Group AB vars verksamhet främst består i brev- och paketdistribution, men även distribution av oadresserad direktreklam och tidningar samt tillhandahållande av andra hybrid- och postnära tjänster.
Postnord
Postnord Group AB:s moderbolag Postnord AB är ett resultat av sammangåendet mellan Posten AB och den danska Post Danmark A/S som skedde 2009. Bolaget ägs till 40 procent av den danska staten och till 60 procent av den svenska staten. Röstetalet är emeller- tid fördelat 50/50 mellan ägarna. Postnord AB publ. är ett svenskt publikt bolag med koncernkontor i Solna.10 Postnord Group AB har en särställning på den svenska postmarknaden vilket fram- för allt beror på dels dess storlek och finansiella styrka, dels på att Post- och telestyrelsen har ålagt bolaget att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige.11 Under 2014 delade Postnord ut drygt 2 miljarder brev i Sverige och operatörens mark- nadsandel uppgår till knappt 85 procent av de utdelade brevvoly- merna i landet (se figur 4.4).
10 Postnords års- och hållbarhetsredovisning 2014.
11 Tillståndsvillkor för Postnord Group AB (556128-6559), Dnr: 15-8920, 2015-09-11.
Bring Citymail
Den näst största operatören på den svenska brevmarknaden är Bring Citymail AB som ägs av Posten Norge. Bring Citymail startade sin verksamhet i Stockholm 1991 och då som ett svenskt bolag under namnet Citymail. Eftersom det var svårt att få lönsamhet i företaget såldes det år 2000 till den brittiska nationella postopera- tören Royal Mail. Citymail fortsatte dock att gå med förlust och efter olika turer såldes det till Posten Norge och Bring Citymail bildades. Förutom befordran av brev erbjuder den svenska delen av koncernen både logistiktjänster, distribution av tidningar och oadres- serad reklam och annan postnära verksamhet. Under 2014 delade Bring Citymail ut 349,8 miljoner brev eller 14,4 procent av voly- merna på marknaden. Bring Citymail är främst verksam på del- marknaden osorterade brevsändningar.
MTD
Den tredje största aktören är Morgontidig distribution KB (MTD) som utgörs av sju morgontidningsdistributörer men ägs av fem av dessa12 i Sverige, varav en är Bring Citymail. Operatörens affärsidé är att utnyttja morgontidningsdistributionen till att samtidigt dela ut brev och annat som ska levereras till postlådan och det före klockan 7.00 på morgonen i hela Sverige. Verksamhetens omsätt- ning utgörs till 56 procent av distribution av tidningar, 35 procent paket och 9 procent brev.13 2014 delade MTD ut 11,7 miljoner brev eller 0,5 procent av försändelserna på den svenska brevmarknaden.
12 Västsvensk Tidningsdistribution KB (VTD), Tidningsbärarna KB (TB), Tidningstjänst AB (TAB), Herenco Distribution AB, Prorolog KB och NTM Distribution AB (NTM) och Bring Citymail (tidigare Pressens Morgontjänst).
13 Källa MTD.
0,5%
0,2%
14,4%
PostNord - 2 066,6 miljoner brev
Bring Citymail - 349,8 miljoner brev
84,9%
MTD - 11,7 miljoner brev
Övriga - 4,9 miljoner brev
Källa: Post- och telestyrelsen 2015.
Övriga postoperatörer
Övriga postoperatörers verksamheter skiljer sig mycket åt såväl vad avser tjänsteutbud som antalet anställda. De flesta är emellertid för- hållandevis små och bedriver sin verksamhet lokalt. Några ger ut egna frimärken eller har egna distributörsbeteckningar på försän- delserna. Många erbjuder en differentierad merservice, exempelvis hämta-/lämnaservice, frankering, sortering och konsolidering av brevvolymer till sina kunder.14 2014 stod de för 4,9 miljoner brev eller 0,2 procent av utdelade brevvolymer i Sverige.
En svag förskjutning av marknadsandelar över tiden
Trots den totalt sett vikande brevvolymen i Sverige var volym- tillväxten cirka 3,5 procent för Postnords konkurrenter under 2014 (se figur 4.5). Det innebär dels att Postnords marknadsandel fort- sätter att minska något, dels att Postnords brevvolym minskar snabbare än den totala brevvolymen.
14 SOU 2009:82, En ny postlag.
Källa: Post- och telestyrelsen 2015.
Diagrammet visar att Postnord delade ut 96 procent (3,3 miljarder) av totalt 3,4 miljarder brevförsändelser 1997 och endast 84,9 procent av totala volymer 2014. Bring Citymails volymandel var 3,6 procent (123,7 miljoner försändelser) 1997 jämfört med 14,4 procent 2014. Övriga operatörers del av totala volymer var försumbar 1997.
Volymandelarna speglar inte omsättning och lönsamhet
Vid en ekonomisk analys av situationen på brevmarknaden är en marknadsandelsberäkning baserad enbart på volymuppgifter något missvisande. Anledningen är att de olika operatörerna har väsent- ligt skilda produkterbjudanden och affärsmodeller och därför har en stor skillnad i intjäningsförmåga per brev. För att få en bättre bild av styrkeförhållandena på marknaden gör Post- och telestyrel- sen även en uppskattning av marknadsandelar baserade på omsätt- ningen av operatörernas brevdistribution. I tabell 4.2 jämförs de svenska postoperatörernas respektive volymandelar med andel av brevmarknadens totala omsättning. Av tabellen framgår Postnords dominerande ställning på den svenska brevmarknaden tydligare.
Källa: Post- och telestyrelsen 2015.
* Siffran är en uppskattning av MTD:s och övriga operatörers sammanlagda andel av brevmarknadens totala omsättning.
Det går inte att enskilt utläsa lönsamheten för den svenska brev- verksamheten i Postnords årsredovisning 2014. Däremot uppgick rörelseresultatet för den svenska och danska brevverksamheten gemensamt till 592 miljoner kronor vilket gav en rörelsemarginal på 2,7 procent, trots omfattande volymnedgång och förluster på den danska brevmarknaden. Under 2013 var rörelseresultatet närmare 570 miljoner kronor och rörelsemarginalen drygt 2,6 procent.
Bring Citymail har, som nämnts ovan, haft svårt att uppnå lön- samhet alltsedan starten i början av 1990-talet. Verksamheten har i sin helhet i princip uppvisat negativt resultat med undantag för några enstaka år. Många av de små lokala operatörerna har också haft svårt att få stabil lönsamhet i sin verksamhet. Några har inte överlevt, medan andra lyckats driva verksamheterna med positivt resultat under senare år.
Konkurrenssituationen skiljer sig väsentligt åt på olika delar av brevmarknaden
För att ge en tydlig bild av brevmarknadens komplexitet delar Post- och telestyrelsen upp brevmarknaden i dimensionerna:15
• brevtjänsternas prioritet (det vill säga övernattbefordran eller inte),
15 Post- och telestyrelsen, Svensk Postmarknad 2015, Postmarknaden i Sverige, PTS-ER-2015:3, s. 24–30.
• sorterade respektive osorterade sändningar16,
• enstaka brev17 i delarna kontorspost respektive brevlådepost,
• uppdelning med hänsyn till geografisk täckning,
• olika tjänsters utformning/anpassning till olika kundgrupper, såsom konsumenter visavi företagskunder.
Schematiskt kan de två viktigaste dimensionerna (eller delmarknad- erna) av brevmarknaden beskrivas i enlighet med figur 4.6. Dessa utgörs av de två första punkterna ovan, det vill säga brevtjänsternas prioritet (övernatt eller inte) och om det är enstaka brev eller sänd- ningar som skickas.
Källa: Post- och telestyrelsen 2015.
16 Osorterad brevsändning är en brevsändning som består av minst 500 stycken brev som inte är postnummersorterade men har samma vikt och format. En sorterad brevsändning består av minst 5 000 stycken brev som är postnummersorterad och har samma vikt och format.
17 Definitionen för enstaka brev är separata brev som kan vara olika i storlek och vikt.
Den volymmässigt största, och när det gäller konkurrenssituationen mest betydelsefulla, delmarknaden av dessa är ej övernattbefordrade sändningar, som omfattar cirka 62 procent av alla brev. Sändningar totalt motsvarar volymmässigt nästan 79 procent av den totala svenska brevmarknaden.
När det gäller enstaka brev (som totalt alltså omfattar cirka 21 procent av brevmarknaden), är det övernattbefordrade brevet fortfarande vanligast med drygt 70 procent av de enstaka breven.
Sett över åren 2006 till 2014 har den procentuella volymnedgången varit lägst för Postnords 1:a-klass18 brevsändningar och ekonomi- brevsändningarna19 med cirka 20 procent. Volymen för Postnords tjänst 1:a-klass enstaka har sjunkit med drygt 30 procent medan enstaka ekonomibrev har sjunkit mest med drygt 40 procent (se figur 4.7). För att få en korrekt bild av totala volymförändringarna på den svenska brevmarknaden är det relevant att samtidigt studera figur 4.5 eftersom den visar att Bring Citymail har tagit över en del av Postnords volymer (ekonomibrevsändningar).
1 200 000
1 000 000
800 000
600 000
400 000
200 000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1:a-klass enstaka
Ekonomi enstaka
1:a-klass sändning
Ekonomi sändning
Källa: Post- och telestyrelsen.
18 Postnords benämning på övernattbefordrade tjänster.
19 Ekonomibrev är Postnords benämning på brevförsändelser som befordras inom tre arbets- dagar.
Sändningar
Marknadssegmentet sändningar (eller industriell post) består av post i form av serier av försändelser som lämnas in vid samma tillfälle. De produceras vanligtvis industriellt med hjälp av dator- stöd och portot betalas via faktura. Under förutsättning att avsän- daren kommer upp i den kostnadsbesparande volym som krävs av postoperatören för att det ska klassas som sändning, kan avsända- ren få avsevärt lägre pris jämfört med portot för enstaka försändel- ser.
Sändningar kan vidare delas upp i kategorierna osorterade respek- tive sorterade. Osorterade sändningar är väsentligt dyrare än de sorterade och består av ett visst antal försändelser med samma format och vikt. De sorterade sändningarna produceras på så sätt att de redan vid inlämningen till postoperatören är sorterade. Sorte- ringsgraden kan variera från att försändelserna inlämnas i post- nummerordning, till att försändelserna är sorterade i den ordning breven ska delas ut i varje enskild brevbärartur (så kallad gång- ordningssortering). Beroende av sorteringsgrad kan avsändaren erhålla ytterligare rabatt för denna prestation, en sorteringsrabatt.
Sedan 1993 har utvecklingen inom stora delar av den osorterade sändningsmarknaden karaktäriserats av hård konkurrens mellan Postnord och Bring Citymail. Konkurrens har främst skett med hjälp av prissättningen. På grund av den lägre prisnivå detta med- fört på samtliga sändningar torde det vara de stora postkunderna som är, och har varit, de största vinnarna till följd av konkurrensen (se avsnitt 4.3.2).
Marknaden för övernattbefordrade sändningar – ett de-facto monopol
Efterfrågan på brevsändningar som lämnas för övernattbefordran, var länge vikande. De senaste åren har dock andelen övernattbeford- rade sändningar legat ganska konstant på drygt 20 procent (räknat i brevvolym). När det gäller dessa brevsändningar har Postnord i praktiken ett monopol, då Bring Citymail i huvudsak är inriktad på brev med längre distributionstid (i regel utdelning inom tre arbets-
dagar).20 MTD erbjuder endast övernattbefordrade posttidningar lokalt i Sverige. Skälen till det är framför allt av ekonomisk art. Ett distributionsnätverk för övernattbefordran måste vara anpassat, dels för utdelning varje arbetsdag, dels för snabba mellantranspor- ter så att hela täckningsområdet nås övernatt. Det är således mer naturligt att en konkurrent under uppbyggandet av sitt nätverk i stället inriktar sig på mindre tidskritiska försändelser. Postnord har en stark ställning, ett välkänt varumärke, sedan länge etablerade kontakter med alla postkunder och bärande affärsmodell att nå hela Sverige över natt, och kan därmed vara svår att utmana för en ny konkurrent.
Marknaden för ej övernattbefordrade sändningar är mest konkurrensutsatt
På marknaden för ej övernattbefordrade brevsändningar är Postnord och Bring Citymail i dagsläget de två huvudsakliga konkurrenterna. Marknaden har länge kännetecknats av ett hårt konkurrensklimat mellan de två operatörerna. Postnord täcker hela landet medan Bring Citymails utdelningsverksamhet är geografiskt förlagd till Stockholmsregionen och Mälardalen i vid bemärkelse, stora delar av Västsverige samt västra Skåne och Gotland, vilket motsvarar cirka 56 procent av alla postmottagare i landet. Genom att alla kun- der som vill nå hela riket måste använda sig av Postnord, och att Postnords prissättning på den del av volymen som går med Postnord förändras om kunden väljer att skicka delar med Bring Citymail, uppstår hävstångseffekter. Det innebär att det inte är tillräckligt för Bring Citymail att ha ett bättre erbjudande på de volymer som båda företagen konkurrerar om, utan även måste kompensera för ute- blivna rabatter på den del som bara kan skickas med Postnord.
Bring Citymail visar på denna delmarknad en klart växande volym (3,7 procent 2014–2015) på en allmänt sett nedåtgående marknad. Företaget har dels genomfört kostnadsrationaliseringar inom brevutdelningen, men också utökat sitt kunderbjudande
20 Bring Citymail erbjuder övernattbefordrade brevsändningar som en mertjänst till vissa befintliga kunder. Med operatörens distributionsmodell som innebär utdelning var tredje dag kan företaget bara erbjuda övernattbefordrade sändningar till en tredjedel av utdelnings- området per dag.
vilket sammantaget lett till att företaget allt mer synes närma sig ett läge där de kan redovisa vinst för första gången sedan mitten av 2000-talet. Postnord hade dock 2014 fortfarande mer än tre gånger så stora volymer som Bring Citymail på ej övernattbefordrade brev- sändningar.
De senaste två åren har de företag som delar ut morgontidningar fått ett genombrott även när det gäller utdelning av brev inlämnade som ej övernattbefordrade brevsändningar. De tidningsutdelnings- företag som numera samarbetar inom MTD ökade 2014 sin totala brevvolym med 48 procent till 11,7 miljoner försändelser, vilket motsvarar knappt 1 procent av delmarknaden. Den förändrade marknadssituationen med att även morgontidnings-distributörerna fått ett genomslag som brevutdelare påverkade situationen till en början kanske mer för Bring Citymail än för Postnord. Därför var det inte förvånande att Bring Citymail och Pressens Morgontjänst (morgontidnings-distributören i Stockholmsområdet) strax innan årsskiftet 2013/14 aviserade en sammanslagning. Den gemensamma utdelningsverksamheten i Stockholmsregionen bedrivs numera i bolaget Bring Citymail Stockholm.
Under 2015 har Bring Citymail och MTD utökat sitt samarbete så att tidningsföretagen nu delar ut en del av Bring Citymails försändelser även utanför Stockholmsområdet såsom stora delar av Gotland, i Västsverige och i delar av Skåne. I och med detta täcker Bring Citymail från den 1 april 2016 56 procent av landets mottag- are av post. Eftersom Bring Citymail och de till MTD anslutna företagen planerar att utvidga sitt samarbete, kan Bring Citymails täckningsgrad på detta sätt förväntas att öka.
Enstaka brev
Med enstaka brev menas styckförsändelser med olika format och vikt som skrivits ut och som lämnas in osorterade av avsändaren i brevlådor, hos postombud eller liknande i vissa fall i tämligen stora mängder. Enstaka brev kan vidare delas in i kontorspost och brev- lådepost.
Kontorspost
Segmentet kontorspost omfattar normalt post från företag som frankeras i frankeringsmaskin (franko) eller märks med beteck- ningen ”porto betalt”. Kontorspost utgör drygt 12 procent av den totala volymen på brevmarknaden. När det gäller rikstäckande över- nattbefordrad och ej övernattbefordrad kontorspost har Postnord en mycket stark ställning. Den sedan ett par år verksamma operatören Mailworld Office, med affärsidén att samla in kontorspost och konvertera denna till sändningar, är också på väg att bli en etablerad aktör på delmarknaden för ej övernattbefordrade enstaka brev- försändelser och har hanterat knappt 17 miljoner försändelser under 2014. På lokal nivå utgörs konkurrensen av ett drygt tjugotal lokalt verksamma postoperatörer med relativt små volymer. På vissa orter har dock den lokala operatören nått en betydande andel av de lokalt distribuerade breven och konkurrerar även med Postnord med så kallade postnära tjänster som frankering och hämta- och lämnaservice. Luleå Mail HB21 är den största lokala postoperatören med knappt 1,4 miljoner distribuerade försändelser 2014.
Brevlådepost
Brevlådepost är post som postas i brevlåda, vanligtvis frankerad med frimärken, och distribueras som enstaka försändelser. Brev- lådeposten motsvarade knappt 9 procent av volymerna på brev- marknaden 2014. Andelen frimärkta brev uppgick fortfarande till drygt 6 procent av alla försändelser. Postnord har i praktiken monopol på all brevlådepost, oavsett befordringshastighet. Den marginella konkurrens som finns avser lokalpost på ett mindre antal orter.
Sammanfattningsvis är Postnord i praktiken den enda operatö- ren för rikstäckande befordran av enstaka brev men även på lokal enstaka befordran (både övernatt och ej övernatt). Post- och tele- styrelsens bedömning är att det inte är troligt att fler operatörer kommer att etablera sig inom detta segment av marknaden efter- som kostnaderna för att bygga ut en egen ändamålsenlig riks-
21 Luleå Mail ägs sedan 1 februari 2016 av Norrbotten Media Distribution som bland annat äger NSD och Norrbottens Kuriren.
täckande infrastruktur för insamling, sortering och utdelning i hela landet i praktiken är så stora att de inte går att motivera från ett finansiellt perspektiv. Däremot är det möjligt att det, på grund av det relativt höga prisläget i segmentet, finns utrymme för aktörer som genom ny sorteringsteknologi kan omvandla enstaka brev till sändningar och därefter anlita några av de existerande operatörerna för den slutliga utdelningen av breven.
Hur stort detta utrymme kommer att vara är osäkert eftersom Postnord under hösten 2015 har aviserat att från och med 1 januari 2016 ändra villkoren så att dessa förmedlare inte längre ska få sin årsvolymrabatt beräknad på inlämnad volym. Rabatten ska i stället beräknas utifrån varje bakomliggande kund var för sig. Därmed kommer förmedlare att förlora större delen av årsvolymrabatten, jämfört med de regler som gäller under 2015. Post- och telestyrel- sen anser att Postnords införande av de nya rabattvillkoren strider mot postlagen och har därför förelagt Postnord att inte införa de aviserade rabattvillkoren.22 Föreläggandet är föremål för rättslig prövning i förvaltningsdomstol.23
Sammanställning
Det finns ingen officiell sammanställning över var i Sverige post- operatörerna bedriver utdelningsverksamhet inom de olika del- marknaderna. Tabell 4.3 visar operatörernas geografiska närvaro i utdelningsledet och tydliggör konkurrenssituationen på den svenska
22 Post- och telestyrelsens föreläggande den 15 december 2015, dnr 15-8502.
23 Förvaltningsrättens i Stockholm mål nr 27651-15.
brevmarknadens delmarknader. Även om Postnord möter lokal konkurrens från andra postoperatörer på de olika delmarknaderna, visar tabellen att det inte finns någon som kan komma i närheten av Postnords tjänsteutbud och geografiska närvaro.
4.3.2 Prisutvecklingen
Den svenska brevmarknaden karaktäriseras allmänt sett av mycket låga priser i jämförelse med prisläget i Europa. Med all sannolikhet beror den låga prissättningen på enstaka brevförsändelser på det nuvarande pristaket på inrikes enstaka övernattbefordrade brev- försändelser upp till 500 g.24 Den främsta orsaken till de låga pris- erna för brevsändningar är troligtvis den konkurrens som har rått på delmarknaden för ej övernattbefordrade brevsändningar sedan Citymail startade sin verksamhet 1991.
Låg prisutveckling för inrikes frimärkta försändelser
I början av 1990-talet var portot ännu inte belagt med mervärdesskatt (moms) och ett inrikes 1-klass frimärke (20 g) kostade 2,50 kronor på dåvarande Posten. 1995 infördes 25 procents moms på portot varför priset på samma 1:a klass frimärke (tillsammans med den årliga höjningen) höjdes till 3,70 kronor.
24 9 § postförordning (SFS 2010:1049).
8,00
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
1990
1995
2000
2005
2010
2015
Årtal
Ekonomi porto
1:a-klass porto
Pris i kronor inkl. moms
* Före 2014 var lägsta viktgräns 20 g.
Källa: Post- och telestyrelsen 2015.
Efter 1998 har Postnord höjt det frimärkta 20 g portot i etapper med 50 öre ungefär vart femte år fram till 2014. Orsaken bakom de ryckvisa höjningarna är att Postnord inte har kunnat höja priset med mer än vad som regleras av pristaket i postförordningen (se vidare avsnitt 3.2.1). I april 2014 gjorde Postnord om viktgränserna för enstaka porton och den lägsta viktklassen höjdes från 20 g upp till 50 g. Följden blev att det nya lägsta portot för ett 1:a klass fri- märkt brev blev 7 kronor i stället för som tidigare 6 kronor.
En internationell prisjämförelse som Post- och telestyrelsen genomförde 2014 visar att Postnords frimärkta 1:a-klass porto är bland de lägre i Norden.25 Pristaket är sannolikt en stor del av för- klaringen till att detta porto under en 25-års period inte har ökat med mer än drygt fyra kronor. En positiv effekt är att det frimärkta ekonomibrevsportot 20 g (i dag 50 g) därmed inte heller har höjts med mer än drygt fyra kronor sedan 1990 och kostar 6,50 kronor inklusive moms 2015.
25 Post- och telestyrelsen, Konsumentpriser för brev och paket, En internationell jämförelse, PTS-ER-2014:3.
Prisskillnad 1:a-klass frimärkt och 1:a-klass enstaka i det statliga ramavtalet
Eftersom pristaket är just ett tak för möjlig prishöjning för enstaka inrikes övernattbefordrade försändelser upp till 500 g och inte ett golv, kan det vara intressant att jämföra liknande försändelser för vilka priset har förhandlats.
Någon generell redovisning av Postnords avtalade priser går inte att göra då avtalen ofta är förenade med affärssekretess. På brev- marknaden finns dock ett antal offentliga avtal att utgå ifrån, såsom det statliga ramavtalet26 för brevförmedlingstjänster. Staten är en av de största köparna av brevsändningar och skickar cirka 10 procent av volymerna på den svenska brevsändningsmarknaden. I egenskap av storkund med störst förhandlade volymer på brevmarknaden har staten goda möjligheter att få förmånliga priser vid den statliga upphandlingen. De organisationer som har möjlighet att avropa på ramavtalet får en rabatt på 10 procent av Postnord på enstaka in- rikes övernattbefordrade försändelser jämfört med vad en kund får betala (exklusive moms) som köper ett frimärke hos Postnords ombud (se figur 4.9).
26 Ramavtal Brevförmedlingstjänster 2015:2, Referensnummer 00-000-0000:001. Avrops- berättigade statliga myndigheter under regeringen får avropa från de statliga ramavtalen samt ett antal statliga muséer, bolag, fonder och stiftelser.
60,00 | ||
50,00 | ||
40,00 | ||
30,00 | ||
20,00 | ||
10,00 | ||
0,00 | 50 100 | 250 500 1 000 2 000 |
gram
Statliga ramavtalet
Frimärke
Porto
i kronor exklusive moms
Källa: Xxxxxx.xx
Prisskillnaden för 1:a klass enstaka och förhandlade osorterade brevsändningar alltjämt ökande
För att ge en bild av prisutvecklingen för inrikes övernattbeford- rade brevförsändelser kan priset för inrikes enstaka frimärkta brev jämföras med priset för ett brev som skickas dels som 1:a-klass osorterade brevsändningar enligt Postnords prislista27 och dels som osorterade 1:a-klass brevsändningar enligt Postnords prislista i det statliga ramavtalet.
27 Prislistan finns att hitta på Postnords webbplats, Xxxxxxxx.xxx
6,00 kr
5,50 kr
5,00 kr
4,50 kr
4,00 kr
3,50 kr
3,00 kr
2006
2011
År
2015
Ramavtal 1:a-klass brevsändning osorterad
PostNords prislista 1:a-klass brevsändning osorterad PostNords enstaka frimärkt 1:a-klass
Pris i kronor exklusive moms
Källa: Post- och telestyrelsen 2015.
Vid jämförelsen bör man beakta att en köpare för att kunna köpa en osorterad brevsändning till ovanstående priser måste lämna in minst 500 stycken brev med samma format och vikt till Postnords företagscenter eller brevterminal. Ett brev frankerat med ett fri- märke kan postas på en av Postnords gula brevlådor. Dessutom skedde, som tidigare nämnts, en höjning av lägsta portoklassen för 1:a-klass frimärkt under 2014 varför priset för 2015 i figur 4.10 gäller för ett 50 g brev för samtliga tjänster (övriga år 20 g).
I övrigt är priserna i figurerna i princip jämförbara och ut- redningen kan konstatera att prisskillnaden mellan det frimärkta portot och Postnords officiella prislista för osorterad brevsändning har minskat betydligt sedan 2006. Däremot har priset för ett osorte- rat brev köpt med det statliga ramavtalets prislista kostat mellan 0,5–1 krona mindre (cirka 12–19 procent) exklusive moms än priset för en frimärkt försändelse. Ramavtalets låga pris är lite förvånande eftersom det i dag inte råder någon konkurrens på brevmarknaden för xxxxxxxxxx 0:a-klass brevsändningar. Däremot kan det låga priset vara ett sätt möta konkurrensen från digitala kommunikationssätt.
Prisutvecklingen för osorterade och sorterade brevsändningar
Kronor exklusive moms
För att visa ytterligheterna avseende prisutvecklingen på den svenska brevmarknaden är det enklast att studera priserna på de brev- tjänster för vilka det råder konkurrens på brevmarknaden. Genom att jämföra prissättningen i Postnords prislista med Postnords priser i det statliga ramavtalet kan läsaren få en uppfattning om ytterlig- heterna och utvecklingen av prissättningen på brevsändningsmark- naden som även är den största delmarknaden (se avsnitt 4.3.1).
5,5
5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Årtal
Postnords prislista 1:a-klass brevsändning osorterad Ramavtal 1:a-klass brevsändning osorterad
Postnords prislista ekonomibrevsändning sorterad lågpriszon Ramavtal ekonomibrevsändning sorterad lågpriszon
Källa: Post- och telestyrelsen 2015.
De två översta linjerna i figur 4.11 ovan visar priset i kronor för ett 20 g brev som ingår i en 1:a klass osorterad brevsändning skickad med utdelning över hela landet (riks) om 500–4 999 stycken. Medan priset/styck i Postnords officiella prislista har haft en någorlunda jämn ökningstakt sedan 2006 är priserna för samma tjänst i det statliga ramavtalet nere på i princip samma prisnivå som de hade
2006. 2014 är skillnaden i pris för en ramavtalskund och en icke- ramavtalskund som ska skicka en 1:a klass osorterad brevsändning riks 86 öre, det vill säga 18 procent lägre, per 20 g brev. Det sänkta ramavtalspriset på dessa sändningar skulle även det möjligtvis kunna ses som ett sätt att möta konkurrensen från digitala kommu- nikationssätt.
Prisutvecklingen för en sorterad ekonomibrevsändning på 5 000–10 000 brev skickad till Postnords lågpriszon visar på mot- satt effekt. I den statliga upphandlingen som gjordes 2011 och gällde under 2012 till 2014 sänktes priset för sorterade ekonomi- brevsändningar kraftigt. I upphandlingen som genomfördes 2015 återfördes priset till en högre nivå. Från att 2014 ha kostat 1,63 kro- nor per styck för en ramavtalskund att skicka ett 20 g brev i en sådan sändning kostar det från och med den 1 april 2015 2,20 kronor, vilket innebär en prisökning med 35 procent. Fortfarande erbjuds dock ramavtalskunden en rabatt på 29 procent (89 öre) per brev jämfört med en prislistekund som vill köpa samma tjänst. Prisjuste- ringen sedan 2014 är troligtvis en anpassning av ramavtalspriset till Postnords nya prismodell för 2015.
Figuren ovan illustrerar att prisutvecklingen för brevsändningar på den svenska brevmarknaden inte varit likriktad sedan 2006. I stället indikerar den att priserna för icke avtalskunder har höjts kontinuerligt medan de för avtalskunder inte har ökat alls i samma takt. Detta synes vara en fortsättning på den utveckling som obser- verats alltsedan marknaden avreglerades på nittiotalet. Innan av- regleringen var förekomsten av avtalade rabatter låg, och i princip alla kunder erbjöds priser enligt samma fastställda prislista. Orsak- erna till prisskillnaderna är alltså, förutom kundspecifika kostnads- besparande prestationer och inlämnade årsvolymer, ett högt kon- kurrenstryck på sändningsmarknaden. Bring Citymail har kontinu- erligt ökat sin totala marknadsandel från cirka 1,5 procent i mitten av 1990-talet, via 8 procent år 2005 till dagens 14,4 procent räknat i volym. På delmarknaden för sändningar som inte är övernatt- befordrade är Bring Citymails marknadsandel cirka 23 procent räk- nat i volym.
4.4 Den svenska paketmarknaden
Paketmarknaden definieras vanligtvis utifrån försändelsernas vikt där försändelser under 35 kg brukar benämnas lättgods eller stycke- gods till skillnad från tunggods eller partigods som väger över 35 kg och ofta lastas på pall. Den svenska paketmarknaden har aldrig varit reglerad och det har rått en mer eller mindre hård konkurrens på marknadens olika delar. Postnord är såsom utsedd tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige, den enda på paket- marknaden som omfattas av Post- och telestyrelsen tillsyn och då på postförsändelser med vikt upp till 20 kg.
Från att tidigare ha utgjort en liten del av postmarknaden har befordran av varor ökat närmast explosionsartat de senaste åren genom den ökade e-handeln. I e-barometerns helårsrapport 201528 framgår att tillväxttakten inom detaljhandelns internetförsäljning är fortsatt hög och ligger på 19 procent för helåret 2015, vilket kan jämföras med en tillväxt på 5,7 procent för detaljhandeln totalt.29 Mindre varor som hemelektronik, skönhetsprodukter och böcker kan med fördel även befordras som brevförsändelser och då ofta till ett lägre pris än med paket. Gränsen mellan brev- och paketmark- naden är således inte helt tydlig. I takt med att kunderna vill ha snabbare leveranser av varor direkt till verksamhetsstället blir även gränsdragningen mellan traditionell distribution av paket respektive kurir och expressbefordran också allt mer otydlig.
På den svenska inrikesmarknaden för lättgods hade Posten en helt dominerande ställning fram till mitten av 1970-talet. Därefter tilltog konkurrensen från den traditionella transportsektorn, när företag som Bilspedition, ASG samt ett stort antal budfirmor började köra paket från dörr till dörr mellan företag.30 De senaste decennierna har internationella logistikföretag som DHL (som ägs av tyska posten, Deutsche Post), DB Schenker (som ägs av Deutsche Bahn)
28 Postnord i samarbete med Svensk Digital Handel och HUI Research, E-barometern, Års- rapport 2015, 2016, Postnord i samarbete med Svensk Digital Handel och HUI Research.
29 E-handel definieras i e-barometern som försäljning av varor via internet som levereras hem, till ett utlämningsställe eller hämtas i butik, lager eller utlämningslokal av konsument. Det innebär att följande inte definieras som e-handel i e-barometern: Köp i butik som först har bokats via internet; Försäljning av tjänster (till exempel resor, hotell och konsert- biljetter) som sker via internet; Nedladdningar av t.ex. musikfiler, filmer och applikationer; Försäljning via internet mellan företag; Försäljning via internet mellan privatpersoner.
30 SOU 2009:82, En ny postlag.
och Bring (som ägs av Posten Norge) fått fäste på den svenska paket- marknaden.
4.4.1 En uppskattning av volymfördelningen
Enligt Trafikanalys uppgifter för 2014 distribuerades fler än 90 miljo- ner paket med en vikt över 2 kg på den svenska paketmarknaden, vilket var en ökning med 10 procent jämfört med 2013.31 DB Schenker har gjort ett försök att åskådliggöra marknaden med hjälp av egna och Postnords uppgifter i årsredovisningen 2014. Även om Brings och DHL:s volymer baseras på rena uppskattningar ger figur 4.12 läsaren en uppfattning om hur styrkeförhållandena på den svenska paketmarknaden ser ut. DB Schenkers volymer överstiger dock markant Trafikanalys uppgifter vilket indikerar att det inte finns en säker bild av marknaden i dag.
31 Trafikanalys, Postverksamhet 2014, statistik 2015:19.
Källa: DB Schenker 2015.
Postnord är den aktör som är volymmässigt störst på den svenska paketmarknaden. Schenker delar i diagramet upp marknaden på tre olika delmarknader (B2C, B2B och C2C) beroende på om det är ett företag (B) eller en privatperson (C) som skickar respektive tar emot försändelsen. Postnord har störst volymer oavsett marknad, Schenker näst störst och DHL och Bring Citymail delar på tredje platsen beroende på delmarknad.
Källa: Tillväxtanalys, 2015.
I syfte att illustrera var de paketombud som privatpersoner kan vända sig till är placerade geografiskt har Tillväxtanalys tagit fram en kartbild över Sverige (se figur 4.13). Antalet ombud i figuren skiljer sig något från de uppgifter utredningen har fått av Post- och telestyrelsen och DB Schenker. Det kan bero på att några siffror är från 2014 eller att ombud för privatpersoner har definierats olika. I Tillväxtanalys underlag ingår förutom paketombud för privat- personer även Postnords företagscenter. Kartbilden ger dock en bra bild av paketdistributörernas närvaro i landets olika delar. De vita områdena på kartbilden är obebodda områden.
Postnord har ett ombudsnät för privatpersoner som 2014 upp- gick till 1 535 postombud vars upptagningsområde täcker över- vägande del av Sveriges hushåll.32 Därutöver erbjuder Postnord utkörning och hämtning av paket via den traditionellt så kallade lantbrevbäringen. Lantbrevbäringen är en service som är specifik för Postnord och som ingen av de övriga logistikföretagen erbjuder på regelbunden basis.33
Även DB Schenker har enligt egen uppgift ett ombudsnät med cirka 1 450 Privpakombud för privatpersoner liksom DHL som har 1 300 Service Points. DHL erbjuder även ut- och inlämning i paket- stationer och samarbetar med Bring vid utlämning av paket. Bring förvärvade distributionsföretaget Bussgods/SmartPak under 2014. Som tidigare framgått erbjuder Bring även distribution av varor i brev genom dotterbolaget Bring Citymail och i samarbete med MTD.
Övriga företag på paketmarknaden är Jetpak som erbjuder hem- leveranser för e-handelsföretag till konsument (B2C), tidnings- distributörer som breddar sin verksamhet med logistiktjänster och internationella aktörer på bud- och kurirmarknaden som till exem- pel amerikanskägda UPS (United Parcel Service), holländska TNT och amerikanskägda FedEx (Federal Express). Generellt har de antingen blygsamma volymer eller saknar egna inrikes erbjudanden. Deras internationella importvolymer till Sverige distribueras oftast genom någon av de dominerande aktörerna i figuren ovan. Precis som på den svenska brevmarknaden finns det även ett antal lokala
32 Post- och telestyrelsen, Svensk Postmarknad 2015, Postmarknaden i Sverige, PTS-ER-2015:3, s. 50.
33 Post- och telestyrelsen, Svensk Postmarknad 2015, Postmarknaden i Sverige, PTS-ER-2015:3, s. 32.
aktörer med bud- och kurirverksamhet som erbjuder paketdistribu- tion, men totalt sett har de förhållandevis låga volymer.34
4.5 Marknaden för bud- och kurirverksamhet
Användarnas behov av övernattbefordran av brev skulle till viss del främst lokalt kunna ersättas av bud- och kurirtjänster. Därför har utredningen försökt kartlägga vilka aktörer som erbjuder dessa tjänster och i vilka delar av landet. Trafikanalys redovisar årligen utvecklingen på den svenska bud- och kurirmarknaden.35 Vad som är att betrakta som bud- och kurirverksamhet är dock inte entydigt.
Trafikanalys definierar bud- och kurirverksamhet som hämtning av försändelse hos avsändare och transport av försändelsen från avsändare till slutlig mottagare. År 2014 bedrev 298 företag bud- och kurirverksamhet i Sverige. Bud- och kurirföretag har normalt inga kontor som tar emot eller lämnar ut försändelser. De har heller inga centrala sorteringsplatser. Företagen har däremot en sambandscentral dit kunderna vänder sig. Denna sambandscentral fyller också funktionen att dirigera buden eller kurirerna.
Verksamhetens karaktär kan delas in i tre kategorier:
• Bud/kurir som äger sitt fordon, har sitt eget företag och inga anställda.
• Bud/kurir som äger sitt fordon och har eget företag men är kopplad till ett större företag.
• Större företag med fordon och anställd personal.
Enligt Trafikanalys har flera av de större bud- och kurirföretagen en betydande andel av lättgodsmarknaden.
Ovanstående beskrivning innebär att även ett antal av de paket- distributörer som utredningen har redogjort för i avsnitt 4.4 ingår i Trafikanalys definition. Det gör att uppgifterna om företagens antal, omsättning och kostnader blir mindre användbara för utred- ningen.
34 Uppgifter från DB Schenker 2015.
35 Trafikanalys, Postverksamhet 2014, statistik 2015:19.
Trafikanalys redovisar inga närmare uppgifter om till vilka kund- grupper bud- och kurirföretagen vänder sig eller deras geografiska täckning. En översiktlig beskrivning visar att näst intill samtliga bud- och kurirverksamheter är lokalt verksamma, ungefär hälften regionalt och en fjärdedel nationellt. Var i Sverige de bedriver sin verksamhet framgår dock inte.
En tydligare beskrivning av bud- och kurirmarknaden, särskilt brev- och paketmarknaden, hade varit att önska. Då hade delbetänkan- det på ett mer heltäckande sätt kunna beskriva vilka alternativ användarna har till övernattbefordrade brevförsändelser i form av bud- och kurirtjänster.
4.6 Marknaden för oadresserad reklam
Kvantiteten oadresserad reklam och gruppreklam ökade kraftigt mellan åren 2002 och 2008, och var då, på årsbasis, som mest uppe i 3,6 miljarder försändelser. Efter det har mängden oadresserat minskat vartefter. 2014 hanterades 2,9 miljarder försändelser vilket var en minskning med 0,7 procent jämfört med året innan.36 Marknaden omsatte cirka 1,6 miljarder kronor under 2014 men omsättningen kommer troligen vara någon eller några procent lägre under 2015, någonstans mellan 1,5 och 1,6 miljarder kronor.
36 Trafikanalys, Postverksamhet 2014, statistik 2015:19.
5%
25%
PostNord
SDR
70%
Övriga
Källa: SDR 2015.
SDR uppskattar att ODR-aktörernas marknadsandelar fördelar sig på Svensk Direktreklam (SDR) som har cirka 25 procent, Postnord med cirka 70–72 procent och övriga cirka 3–5 procent. I kategorin övriga finns främst Bring Citymail samt ett antal tidningsdistribu- törer (se figur 4.14). Geografiskt täcker Postnord alla Sveriges hus- håll, SDR cirka 85 procent och Bring Citymail 56 procent (det sistnämnda företaget har hittills inte erbjudit befordran av ODR i någon större skala). ODR marknaden kännetecknas av hård kon- kurrens och vinstmarginalerna är mycket låga.
4.7 Marknaden för tidningsdistribution
Distribution av oadresserade tidningar ingår inte i den samhälls- omfattande posttjänsten. Ur ett postregleringsperspektiv kan det emellertid vara viktigt att i sammanhanget notera att större delen av befolkningen inte gör skillnad på post och tidningar. Dessutom har det under en längre tid pågått en diskussion om att brev och tid- ningar bör kunna samdistribueras för att spara pengar och skona miljön. En kärnfråga i diskussionen har varit vilken produkt som ska få styra tidpunkten för utdelningsturerna – breven eller tid-
ningarna.37 Valet skulle i sin tur möjligtvis påverka vilken aktör som skulle kunna komma ifråga för att hantera utdelningen av för- sändelserna. Därför kan det vara intressant att titta lite närmare på vilka aktörer som finns på den svenska marknaden för tidnings- distribution.
I Trafikanalys kartläggning av tidningsmarknaden omfattar tid- ningsdistribution endast sista fasen i distributionen av dagstid- ningar. I den ingår tidningsbudets hämtande av tidning vid lokal utlämningsplats och leverans till slutkonsumenten (prenumeran- ten). Tillhandahållandet av gratistidningar och liknande som inte direkt levereras till slutkonsument räknas därför inte som tidnings- distribution och det gör inte heller själva transporten av tidning- arna.38
På marknaden fanns totalt 23 aktiva företag 2014. Antalet har ökat kraftigt över åren från 9 företag 1996 till 21 företag 2000. Efter det har det varit runt 20 företag som sysslat med tidnings- distribution. Inom den här verksamheten finns ett antal stora och medelstora företag utan någon klart dominerande aktör.
Distributionen av tidningar till slutkund (hushåll eller företag) uppgick under 2014 till knappt 800 miljoner försändelser, en minsk- ning på 200 miljoner eller 20 procent jämfört med 2013.39 Rörelse- intäkterna uppgick till 4,6 miljarder kronor 2014 men vinsten endast till 141 miljoner kronor, vilket ändå var en ökning med 28,7 pro- cent jämfört med 2013. Tidningsdistribution redovisar en låg men relativt stabil positiv vinstmarginal på 2 till 3 procent över tiden. Siffrorna illustrerar branschens låga marginaler.
Sju av tidningsdistributörerna ingår i paraplyorganisationen MTD som har nämnts i avsnitt 4.3.1. MTD täcker 97 procent av Sveriges hushåll och är således en viktig aktör på marknaden för tidnings- distribution. I MTD ingår bland andra Tidningsdistribution AB (TAB) som ägs till 100 procent av Postnord och som täcker 20 pro- cent av hushållen. MTD ägs sedan januari 2014 förutom av Svenska Dagbladet och Dagens Nyheter även av Bring Citymail, varför
37 Utanför tätort erbjuder Postnord, som tidigare nämnts, lantbrevbäring med paketutdel- ning och värdetjänster på vissa brevbärarturer. Postnord har pekat på de problem som skulle uppstå ifall lantbrevbärarservicen skulle erbjudas tidigt på morgonen.
38 Trafikanalys, Postverksamhet 2014, statistik 2015:19.
39 MTD:s och Trafikanalys uppgifter skiljer sig något. MTD uppskattar antalet tidnings- försändelser till 900 miljoner stycken under 2014.
MTD inte längre kan anses konkurrera med den senare operatören. I takt med att tidningsvolymerna minskar blir det allt viktigare för tidningsdistributörerna att komplettera med andra försändelser än tidningar. Därav aktörernas expansion till närliggande marknader såsom brev- och paketdistribution.40
40 Uppgifter från MTD 2015.
5 Digitaliseringens påverkan och substitutionseffekt
5.1 Den digitala agendan
Regeringen antog under hösten 2011 strategin ”IT i människans tjänst – en digital agenda för Sverige” (digitala agendan).1 Det över- gripande målet är att Sverige ska bli bäst i världen på att utnyttja digitaliseringens möjligheter. Agendan är ett paraply för arbetet med att digitalisera samhället och identifierar mål, områden att samarbeta kring samt centrala aktörer för att genomföra strategin. Digitaliseringskommissionen2 har haft regeringens uppdrag att verka för att det IT-politiska målet i den digitala agendan uppnås och att regeringens ambitioner inom området fullföljs. Flera av delarna i den digitala agendan är relevanta för möjligheten att ersätta fysiska brev med digital kommunikation.3
5.1.1 Ambition att öka användandet av digital post
Under hösten 2015 presenterade Digitaliseringskommissionen ett förslag om att digital post ska utgöra ett förstahandsval för hante- ring av post från myndigheter.4 Ambitionen är att alla medelstora och stora myndigheter ska ha anslutit sig till tjänsten Mina med- delanden5 senast den 31 december 2017 och därmed kunna erbjuda fysisk post i digital form. Parallellt med denna utveckling förväntas
1 Regeringskansliet: It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige, (Dnr. N2011/342/ITP).
2 Digitaliseringskommissionen – en kommission för den digitala agendan (Dir. 2012:61).
3 SOU 2014:13, En digital agenda i människans tjänst – en ljusnande framtid kan bli vår.
4 SOU 2015:91, Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden.
5 Mina meddelanden är en digital tjänst som utvecklats av Skatteverket i samverkan med andra offentliga aktörer, i syfte att minska antalet brevutskick bland myndigheter.
också företag och myndigheter att ansluta sig till tjänsten i och med att fler typer av myndighetspost inkluderas i Mina meddelanden. I dag är användandet av digitala brevlådor relativt litet i relation till den omfattande användningen av digitala tjänster i Sverige. Utifrån ambitionen att minska antalet brevutskick för myndigheter och öka användandet av digital post föreslår Digitaliseringskommissionen att ett så kallat ”opt-out”-system införs i Sverige. Förslaget innebär att samtliga svenska medborgare, fysiska och juridiska personer, ska registrera sig för antingen en digital brevlåda för offentlig myndig- hetspost alternativt fatta ett aktivt beslut om att behålla befintliga rutiner (fysisk post). De beräknade konsekvenserna av att införa ett ”opt-out”-system beräknas enligt Digitaliseringskommissionen bli följande:
• Den uppskattade volymen post i form av antal miljoner brev som skickas digitalt kommer öka från 1,4 miljoner 2015 till 250,6 miljoner år 2025.6
• En minskad miljöpåverkan på samhället, bland annat i form av en minskning av 60 000 ton koldioxid i atmosfären vilket mot- svarar cirka 30 miljoner mils bensinbilskörning under ett år eller de samlade klimatpåverkande utsläpp som 10 000 svenskar orsakar under ett år.
• En påskyndad digitaliseringsgrad av myndighetspost vilket kom- mer påverka de traditionella postvolymerna och behov av manuell posthantering. Trots risk för en negativ sysselsättningseffekt inom posthantering medför digital post en möjlighet att snabbt nå alla delar av landet vilket i sin tur förbättrar möjligheterna för offentlig service.7
6 250,6 miljoner brevförsändelser utgör cirka 10 procent av totalt befordrade brevförsändel- ser i Sverige 2014 (se tabell 4.1).
7 Digitaliseringskommissionen, Digitaliseringens transformerande kraft – Vägval för framtiden, 2015, SOU 2015:91.
5.1.2 Ökad digitalisering förutsätter digital delaktighet
En viktig aspekt vid en ökad digitalisering i allmänhet och för digi- tal post i synnerhet är vilka möjligheter medborgare har att kunna använda internet och andra digitala tjänster i vardagen. Med en ökad digitalisering av samhället öppnas nya möjligheter till del- aktighet för grupper som tidigare delvis ställts utanför. De tekniska hjälpmedlen ger till exempel grupper av personer med olika former av funktionsnedsättningar nya möjligheter att kommunicera och ta del av information.
Den svenska befolkningen är i ett internationellt perspektiv i hög grad digitalt inkluderade. År 2013 var Sverige fjärde land i Europa sett till måttet ”låg andel icke-användare av internet”. Sedan 2005 har Sverige tillsammans med Norge, Island och Danmark varit de länder med minst andel av befolkningen som aldrig använt internet. Andelen personer i Sverige som använder internet regelbundet ökar och är nu över 92 procent i åldern 16–74 år. De skäl som anges för att inte använda internet är oftast ointresse och krånglig teknik. Det är främst bland pensionärer som icke-användarna finns – 20- och 30-talisterna och i viss mån 40-talisterna.8
E-tjänster används i dag som kommunikation mellan myndig- heter å ena sidan och medborgare och företag å andra sidan, och har potential att växa. I den digitala agendan pekas digitaliseringen ut som ett viktigt område med stor inverkan på befintlig samhälls- service, däribland användandet av e-tjänster. En effektiv offentlig förvaltning är betydelsefull för att förenkla vardagen för medborg- are och företag. Utvecklingen av offentliga tjänster som finns till- gängliga via internet går snabbt framåt.
Kommittén E-delegationen hade mellan åren 2009 och 2015 reger- ingens uppdrag att driva på utvecklingen av e-förvaltning i offentlig sektor. I E-delegationens slutbetänkande understryks vikten av att anpassa e-tjänster som svarar mot privatpersoner och företags behov. Vidare ger delegationen rekommendationen att samtliga kontakter med myndigheter i första hand ska ske genom digitala tjänster, då det bättre svarar mot medborgares och företags behov, samtidigt som det sänker myndigheternas administrativa kostnader och ökar
8 Internetstiftelsen i Sverige, Svenskarna och internet, 2015 års undersökning av svenska folkets internetvanor, xxx.xxx.xx
deras effektivitet. Delegationen pekar dock på att de analoga kanal- erna alltid kommer att kvarstå som ett komplement till de digitala tjänsterna, med hänsyn till behov hos enskilda medborgare och deras rätt att ta del av offentlig service. Det är en förutsättning att det finns en god tillgång till bredband i hela landet för att öka an- vändandet av digitala tjänster. Därutöver utgör tillgång till digital utrustning, utbildning, språkförutsättningar, tillgänglighet för perso- ner med funktionsnedsättning och möjlighet att erhålla e-legitima- tion förutsättningar för att alla ska kunna använda digitala tjänster.9
5.2 Bredbandsstrategin
En del av den digitala agendan är att det ska finnas en fungerande infrastruktur. För att det ska vara möjligt att använda och erbjuda digitala tjänster behövs en grundläggande infrastruktur med väl fungerande elektroniska kommunikationer. Enligt regeringens bred- bandsstrategi10 är målet att 90 procent av alla privatpersoner och företag ska ha tillgång till 100 Mbit/s år 2020. Av strategin framgår att offentliga aktörer har en avgörande betydelse för att nå målsätt- ningen i strategin genom sin roll som infrastrukturägare, användare av IT och bredband och som ansvariga för regional och lokal plane- ring.
Tillgången till 100 Mbit/s bredband är i dag relativt god över hela Sverige, se tabell 5.1. Det finns dock skillnader i form av att det i tätbebyggda områden finns ett större utbud av leverantörer än på landsbygden och att det på landsbygden i vissa fall fortfarande saknas tillgång till bredband alternativt att bredbandet har låg kvali- tet och kapacitet. Tillgången till bredband kan vara trådbunden och levereras då via det fasta telenätet, ett kabel-tv nät eller ett fiber- baserat nät. Är den trådlös levereras den via ett mobilt nät. Med olika accesstekniker är det möjligt att erbjuda bredbandstjänster såsom internetaccess med varierande innehåll och egenskaper.
9 E-delegationen, Förutsättningar för att nå målen för e-förvaltningsutvecklingen, SOU 2015:66.
10 Regeringskansliet, Bredbandsstrategi för Sverige (dnr N2009/8317/ITP).
Källa: Xxxxxxxxxxxxxxx.xx
Det uppsatta målet om 100 Mbit/s i regeringens bredbandsstrategi är ett relativt högt satt mål i förhållande till den hastighet privat- personer behöver för att kunna använda sig av till exempel myndig- heters e-tjänster. I praktiken kan en privatperson använda sig av majoriteten av myndigheters e-tjänster med endast 1–2 Mbit/s men det kan dock ta längre tid än vid en snabbare uppkoppling.11 År 2020 kommer det årligen finnas fullgod tillgång till digitala alternativ för ungefär 85–90 procent av befolkningen, enligt de beräkningar och prognoser Post- och telestyrelsen genomför. Det är framför allt i glesbygd det kommer vara svårt att uppnå målet om 100 Mbit/s.
11 Uppgifter från Post- och telestyrelsen 2016.
5.2.1 De flesta har möjlighet till internetuppkoppling om minst 1 Mbit/s
Hushåll och arbetsställen i Sverige har rätt till en grundläggande internetuppkoppling, så kallat funktionellt tillträde till internet. I den svenska regleringen är tjänsten sedan den 1 februari 2012 definierad som att kunna ta emot data på en nivå om 1 Mbit/s.12 För att kunna ta emot e-post så kan 1 Mbit/s vara tillräckligt om inte eventuella bifogade filer är alltför stora.
Post- och telestyrelsen gör årligen en mätning av tillgången till internet som presenteras i den så kallade bredbandskartläggningen. Enligt den senaste kartläggningen hade mer än 99,99 procent av alla hushåll och 99,99 procent av alla arbetsställen i Sverige möjlighet till internetuppkoppling om minst 1 Mbit/s i oktober 2014. Antalet hushåll och arbetsställen som saknade sådan tillgång var cirka 200 respektive 100 stycken. I likhet med tidigare års kartläggningar så finns de flesta områden som fortfarande saknar uppkoppling i Jämtland och Norrlands inland i övrigt.13
Enligt Tillväxtanalys uppgifter uppgick antalet arbetsställen utan närhet till internetuppkoppling på 1 Mbit/s till 81 stycken 2013.14 En övervägande del av dessa arbetsställen har verksamhet i områ- den som har mellan eller mycket låg tillgänglighet till service (se figur 5.2 ovan). 69 stycken är företag med 1–4 anställda, 7 stycken med 5–9 anställda och 5 stycken med 10–49 anställda. Ett litet antal boende och företagare i glest befolkade områden kommer därmed under de närmsta åren att vara i fortsatt behov av att kunna kom- municera med brev, då de inte har fungerande digitala alternativ.
Utbyggnaden av bredband pågår hela tiden och enligt Post- och telestyrelsens bredbandskartläggning hade totalt 99,89 procent av befolkningen och 99,71 procent av arbetsställena i oktober 2014 täckning av accesstekniker som medger upp till 10 Mbit/s i faktisk överföringshastighet. Tack vare utbyggnaden av bredband via 4G
12 Se 5 kap. 1 § lag (2003:389) om elektronisk kommunikation och 29 a § förordning (2003:396) om elektronisk kommunikation.
13 Post- och telestyrelsen, Bredbandskartläggning 2014, En geografisk översikt av bredbands- tillgången i Sverige, PTS-ER-2015:11.
14 Skillnaden mot Post- och telestyrelsens uppgift beror dels på en differens i använd skala där Tillväxtanalys redovisar arbetsställen per 500 metersruta medan bredbandsdata från Post- och telestyrelsen redovisas som andel arbetsställen med tillgång till bredband per 250 meters- ruta. Dels använder Post- och telestyrelsen ett äldre koordinatsystem (RT90) än det system (Sweref99) som Tillväxtanalys använder.
(LTE) i områden utanför tätort och mindre orter har skillnaden mellan områden i och utanför tätort och mindre orter minskat mellan oktober 2013 och oktober 2014.
5.3 Övergången för stat, kommun och landsting
Svenska myndigheter, kommuner, företag, banker, försäkrings- bolag med flera digitaliserar sin verksamhet i en allt snabbare takt. Som tidigare nämnts finns även en ambition från regeringen att öka digitaliseringen av svenska myndigheter.
Myndigheter, företag och andra organisationer har redan i dag i stor utsträckning utvecklat och infört olika typer av e-tjänster för medborgarna. Det kan gälla allt från att beställa varor och tjänster genom e-handel, utföra betalningar, till att deklarera, anmäla vård av barn eller boka läkarbesök och beställa recept. Elektroniska kommunikationstjänster blir också allt viktigare för medborgarna när det gäller att ta del av nyheter och övrig samhällsinformation och samhällsdebatt. År 2013 hade till exempel 74 procent av kom- munerna någon form av e-tjänst som riktar sig till allmänheten och bland myndigheter var samma andel 46 procent.15 Vissa aktörer har till och med tagit bort möjligheten för privatpersoner att kunna kommunicera eller ansöka via fysiska blanketter och brev. Vid kontakt med en myndighet som Försäkringskassan har till exempel över 600 000 personer avsagt sig pappersutskick via brev och har i stället valt att få digitala utbetalningsbesked.16
5.3.1 Mina meddelanden ska ersätta breven
Såsom utredningen beskrev i 5.1.1 har myndigheter, kommuner och landsting möjlighet att ansluta sig till tjänsten Mina meddelanden. Med tjänsten kan mottagarna ta emot, läsa och samla sin myndig- hetspost digitalt. Det enda mottagarna behöver är en e-legitimation och en digital brevlåda godkänd för Xxxx meddelanden. Denna
15 Post- och telestyrelsen/Stelacon, Undersökning av myndigheters och kommuners införande av IPv6, 2013, PTS-ER-2013:5.
16 xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxx/xxxxxx/xxxxx/xxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxx_0000/ 800_000_anvander_fks_mina_sidor-app
tjänst är i dag frivillig och innebär att mottagaren får posten i en egen säker digital brevlåda och kan öppna och läsa den oberoende av tid och plats. Syftet med tjänsten är att möjliggöra en övergång från papper till säker digital post. Det leder i sin tur till en bättre service gentemot privatpersoner och företag samtidigt som de gemen- samma offentliga resurserna används mer effektivt.
I dag är nio myndigheter och tre kommuner17 anslutna till Mina meddelanden.18 Skatteverket, Bolagsverket och Försäkringskassan är de myndigheter som har flest funktioner anslutna. Genom tjäns- ten kan privatpersoner och företag bland annat få ta del av olika beslut, bekräftelser, informationsbrev och påminnelser. De kom- muner som är anslutna erbjuder hantering av vissa ärenden som innehåller sekretessbelagd eller känslig information samt tillstånds- ansökningar. I de flesta fall är det dock långt ifrån alla delar av aktörernas utskick som omfattas av Xxxx meddelanden.
För flera offentliga aktörer som anslutit sig till Xxxx meddelan- den antas antalet fysiska utskick av brev kunna minska fram till år 2020.19 Bolagsverket och Skatteverket uppger dock att behovet av att kunna skicka övernattbefordrade brev kommer att kvarstå då flera myndigheter endast har postadress som kontaktväg till företag och privatpersoner, och att myndigheter i de flesta fall inte kan tvinga privatpersoner och företag att ansluta sig till en e-tjänst. Det finns dock undantag, exempelvis kring ersättning för RUT- och ROT-avdrag som endast kan göras digitalt. Prognosen för över- gången till digitala alternativ är relativt svag, då antal anslutna mot- tagare till Mina meddelanden-tjänsten ökar mycket långsamt.
Skatteverket har samtidigt haft ett regeringsuppdrag att följa upp statliga myndigheters anslutning till Xxxx meddelanden och även att verka för att de flesta företag ska använda sig av Mina med- delanden. Den senare delen av uppdraget har nyligen redovisats i en rapport från den 29 februari 2016.20 Skatteverket rekommenderar i rapporten bland annat att en omfattande informationskampanj ska genomföras under 2017 som ska uppmana privatpersoner och före-
17 Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, Centrala Studiestödsnämnden (CSN), Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Statens tjänstepensionsverk (SPV), Tomelilla kommun, Transportstyrelsen, Tullverket och Värnamo kommun och Trollhättans Stad.
18 xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xx/xx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxx
19 Intervju med Skatteverket, Försäkringskassan och Tomelilla kommun.
20 Skatteverkets rapport med dnr 131 340553-15/113 för rapportering av uppdrag N2015-3779-EF.
tag att ansluta sig till Xxxx meddelanden senast den 1 januari 2018. Vidare föreslår Skatteverket en obligatorisk anslutning för lämpliga myndigheter avseende relevanta flöden och för aktiebolag den 1 januari 2018 med vissa undantag. Syftet med åtgärderna är att uppnå en språngvis ökning av digital post upp till minst dansk nivå. Fram till mars 2015 hade 115 000 privatpersoner och företag valt att ta emot myndighetspost digitalt i den statliga brevlådan Min myndighetspost eller i Bring Citymails digitala brevlåda Digimail. Även Kivra som har cirka 600 000 befintliga användare är ansluten till Mina meddelanden. Genom det digitala brevlådeföretaget Kivra kan man, förutom myndighetspost, även få post från företag som
elbolag och försäkringsbolag.
5.3.2 Känslig information skickas i dag med brev
Av förvaltningslagen framgår att offentliga aktörer har relativt stor frihet vad gäller meddelandegivning via brev. Utifrån denna frihet har till exempel Högsta domstolen sedan hösten 2015 valt att övergå från traditionell postkommunikation till att huvudsakligen använda sig av e-post. Övergången innebär att i princip all skriftväxling i pågående mål med enskilda parter, åklagare, advokater och biträ- dande jurister samt myndigheter och andra aktörer i samtliga mål- typer ska ske med e-post. Även avgöranden ska på motsvarande sätt expedieras via e-post. Endast i vissa undantagssituationer ska kommunikation ske xxx xxxxxxxxxxxx xxxx.00
I vilken mån som myndigheter och andra offentliga aktörer kan digitalisera den kommunikation som tidigare har skett via brev beror i stor utsträckning på hur känslig informationen är. Generellt kan sägas att det främst är försändelser med personuppgifter av känslig karaktär som kräver särskild säkerhet. Det innefattar upp- gifter om ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening samt uppgifter om hälsa och sexualliv. Utöver det som regleras i 13 § person- uppgiftslagen (1998:204) gäller samma sak för uppgifter rörande lagöverträdelser och ekonomiska förhållanden för privatpersoner.
21 xxx.xxxxxxxxxxxxx.xx/0000/00/xxxxxx-xxxxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxx-xxx-xxxxxxxxxxx-xxxx- e-post
För att information som tidigare skickats med post ska kunna för- medlas digitalt krävs att meddelandefunktionen har höjd säkerhet genom kryptering och stark autentisering. Det innebär i praktiken att informationen inte kan skickas via till exempel e-post eller SMS, eftersom de funktionerna inte erbjuder tillräcklig säkerhet.
Hur uppgifter ska lämnas ut regleras i en rad olika författningar som ersätter eller kompletterar bestämmelserna i personuppgifts- lagen. Exempelvis reglerar polisdatalagen (2010:361) hur polis- väsendet ska hantera olika uppgifter och behandling av personupp- gifter inom socialtjänsten regleras i socialtjänstlagen (2001:453) och lag (2001:454) om behandling av personuppgifter inom social- tjänsten. Även Migrationsverket hanterar i stor utsträckning käns- liga uppgifter. Hur stor andel av dessa aktörers brevutskick som innehåller känsliga uppgifter är dock inte känt.
För landstingen utgör en stor del av brevförsändelserna av kallel- ser, till exempelvis screening för mammografi, som har en sådan informationsklassning att det inte får förmedlas via e-post. I kom- munikationen mellan myndigheter, kommun och landsting används fax i stor utsträckning, men för viss känslig information är det inte möjligt. I de fallen används bland annat rekommenderade brev.
En stor del av brevflödena uppges också bestå av fakturor via pappersutskick, vilket beror på att fakturamottagarna inte är an- slutna till autogiro eller e-faktura.22 Hur flödena av pappersfakturor kommer ändras beror därigenom på om fakturamottagaren i fram- tiden väljer att ta emot sina fakturor digitalt. I en förstudie som Sveriges Kommuner och Landsting har gjort inför kommuners an- slutning till Mina meddelanden pekar de ut elektronisk fakturering som en möjlighet för anslutna myndigheter att minska antalet fysiska brevutskick i framtiden.23 Enligt Sveriges Kommuner och Landsting har kommuner i dag en rad olika typer av information som skickas med brev, rörande bland annat avfallshantering, bygg- lovshantering, information till nyinflyttade och företagare samt samråds- och ansökningshandlingar. Därutöver gör kommuner även utskick som är mer integritetskänsliga och som därigenom inte kan ske via exempelvis okrypterad e-post. Det inkluderar kom- munikation från skolor, vården och socialtjänsten.
22 Intervju SKL, Stockholms läns landsting.
23 SKL 2014, Anslutning Mina meddelanden – Förstudierapport.
5.4 Slutsatser
Det finns i Sverige i dag en uttalad målsättning att fortsatt öka digitaliseringen av samhället genom att samhällsservicen i allt högre grad digitaliseras. En förutsättning för en ökad digitalisering är dels en fortsatt utbyggnad av höghastighetsbredband med avstamp i regeringens bredbandsstrategi. En annan förutsättning är att allt fler personer blir digitalt delaktiga och kan använda den service och de tjänster som successivt digitaliseras.
Det finns en uttalad vilja hos offentliga aktörer att digitalisera mycket av dagens fysiska brevhantering. Exempelvis förväntas kom- munikationen med myndigheter till viss del kunna ersättas med e-tjänster och digitala brevlådor. Ett exempel är som tidigare be- skrivits tjänsten Mina meddelanden.
Det finns fortfarande en stor outnyttjad potential i att digitali- sera brev. Digitaliseringstakten hämmas emellertid av olika anled- ningar. Bland annat har offentliga och privata aktörer små möjlig- heter att tvinga den man vill meddela sig med att använda digitala lösningar som till exempel e-tjänster och Mina meddelanden. Likaså erbjuds inte heller alltid digitala alternativ för samtliga ärenden som en privatperson eller företag kan ha till en myndighet eller kom- mun. Det finns här en problematik som både handlar om vad av- sändaren erbjuder och vad mottagaren är villig att ta emot eller har förmåga att ta emot.
I de fall digitala alternativ i stor utsträckning har ersatt fysiska brev har det gett påtagliga kostnadsbesparande effekter. Som tidig- are beskrivits i avsnitt 5.1.1 har Digitaliseringskommissionen före- slagit att digital post från myndigheter ska utgöra ett förstahands- val via tjänsten Mina meddelanden. Antalet digitala brev kommer enligt beräkningarna öka från dagens 1,4 miljoner till 250,6 miljo- ner inom en 10 års period om förslaget genomförs. Stora positiva miljöeffekter utifrån minskade koldioxidutsläpp förväntas också uppstå. Samtidigt kan konstateras att även om det finns en outnyttjad potential i att digitalisera post och brev kommer digitaliseringen inte fullt ut att kunna ersätta fysiska brev och post. Det kommer fortfarande finnas tillfällen när privatpersoner, företag och offent- liga aktörer behöver skicka och ta emot fysiska brev. Till exempel när formkrav kräver utväxlande av fysiska originalhandlingar eller innehållet är av sådan känslig natur att digital kommunikation an-
tingen inte är möjlig eller i vart fall mindre lämplig. Det kan också vara så att brevet innehåller en sak, som till exempel en bankdosa, som inte går att skicka digitalt.
6.1 Kartläggning av behoven
Nedanstående tabell 6.1 visar de som har skickat brev med Postnord uppdelat i fyra användargrupper: offentlig sektor, finansiella före- tag, övriga företag och privatpersoner. De som skickar flest brev- försändelser, oavsett om det avser övernattbefordrade brev eller inte, är gruppen övriga företag. År 2015 skickade denna grupp 58 procent av samtliga brevförsändelser i Sverige medan finansiella företag, såsom försäkringsbolag och banker, stod för 18 procent av det totala antalet försändelser. Den offentliga sektorns andel upp- gick inte till mer än 16 procent och privatpersonernas andel till 8 procent av antalet totala försändelser 2015.
Källa: Postnord.
Andelen skickade försändelser per grupp har inte förändrats xxxx- xxxx den senaste femårsperioden. Privatpersoner är den grupp vars brevförsändelser har minskat mest procentuellt jämfört med 2011 då de stod för nästan 10 procent av det totala antalet.
Det är även intressant att titta på fördelningen av övernatt- befordrade och inte övernattbefordrade försändelser mellan de
olika grupperna. Inte helt oväntat var så mycket som 86 procent av privatpersonernas brevförsändelser övernattbefordrade 2015, enligt Postnord. År 2011 uppgick andelen endast till 76 procent. Postnord förklarar ökningen med den växande e-handeln och att privat- personer skickar färre julkort i dag än tidigare. Eftersom julkorten vanligtvis frankeras med ekonomibrevsporto och därmed befordras inom tre arbetsdagar ökar andelen övernattbefordrade brev när antalet julkort sjunker.
Utredningen har inte fått ta del av övriga användargruppers respektive andel av övernattbefordrade brev. Postnord har däremot uppgett att företagen i snitt skickar 35 procent av brevvolymerna med övernattbefordran och resterande 65 procent med befordran inom tre dagar. Fördelningen har varit densamma den senaste fem- årsperioden.
Det kan vara vanskligt att slå fast behovet av övernattbefordran genom att titta på med vilken befordringshastighet användarna skickar brev i dag. Ett användande av en tjänst kan bero på fler saker än ett behov, såsom vana, låg prisskillnad i jämförelse med tjänster som har lägre befordringshastighet, okunskap och enkel- het. Av den anledningen har utredningen ansett det nödvändigt att även beakta de undersökningar som har gjorts, i vilka bland annat användarnas behov av övernattbefordran har studerats.
6.1.1 Marknadsundersökningar
Post- och telestyrelsen har undersökt privatpersoners och små företags behov av att skicka brev
I takt med att kommunikationsmönstren ändras och allt fler privat- personer använder sig av internet när de kommunicerar med om- världen förändras behovet av att kunna skicka brev som kommer fram nästa arbetsdag. Post- och telestyrelsen har låtit ett marknads- undersökningsföretag genomföra två undersökningar med avseende på privatpersoner respektive små företag i glesbygd under 2015.1 Syftet med undersökningarna har varit att ta reda på hur privat- personers och små företag i glesbygds behov av posttjänster ser ut
1 Post- och telestyrelsen, Användares behov av posttjänster, PTS-ER-2016:7. Undersökningen har utförts av Stelacon.
i dag och hur de kan komma att se ut i framtiden. Undersökningen rörande privatpersoner genomfördes med hjälp av en webbenkät under maj 2015 och omfattar 2 115 privatpersoner med olika grad av tillgänglighet till tätorter och service. Undersökningen av små företag i glesbygd genomfördes i form av telefonintervjuer med 200 småföretagare under september 2015. Företagen delades upp i tre olika typer: inga anställda, 1–4 anställda och 5–9 anställda. Hälften av företagen är verksamma i områden med låg tillgänglighet och hälften i områden med mycket låg tillgänglighet enligt Tillväxt- analys indelning (se nedan). Undersökningen hade mestadels fasta svarsalternativ, men utgick också från de posttjänster som verk- samheten använder i dag.
Servicenivån i undersökningarna mättes utifrån Tillväxtanalys femgradiga skala av tillgänglighetsindex. Tillväxtanalys har inom ramen för sin analysplattform för geografisk analys (GIS-analys) Pinpoint Sweden tagit fram en indelning av Sverige utifrån geo- grafisk tillgänglighet. Metoden bygger på indexerad tillgänglighet till olika tätortsstorlekar. Tillgänglighetsindexet väger samman när- het till tätort och respektive tätorts storlek. Indexet har en indel- ning i fem kategorier utifrån grad av tillgänglighet till olika stora tätorter: mycket hög, hög, mellan, låg och mycket låg tillgänglig- het. Tillgänglighetsindex ger en bild av Sverige, där den geografiska spridningen av befolkningen har fått styra. Modellen togs fram i syfte att identifiera områden med liknande förutsättningar vad gäller tillgänglighet. Exempelvis kan ett område i norra Sverige ha samma nivå av tillgänglighet som i mellersta eller södra delarna i landet (se figur 6.1).
Källa: Tillväxtanalys WP/PM 2010:10.
För att undersöka om användare med olika förutsättningar har olika behov av de framtida posttjänsterna tillämpade Post- och tele- styrelsen tillgänglighetsindex för undersökningens urval inom både privatperson- och företagssegmentet. De svarande privatperson- erna rekryterades via en webbpanel som säkerställde en jämn för- delning med avseende på respondenternas ålder och kön.
Frågeunderlaget bestod framför allt av fasta svarsalternativ och för att förtydliga innebörden av vissa posttjänster och nuvarande postlagstiftning gjordes även förtydliganden med illustrationer och faktarutor. Marknadsundersökningsföretaget har konstaterat att det inte finns något i undersökningens resultat som antyder att kvinnor och män har olika behov eller värderar posttjänster olika. Utredningen har därför valt att i figurerna nedan redovisa svaren oberoende av kön.
Utredningen har undersökt samhällsviktiga aktörers och skyddsvärda gruppers behov av att skicka brev
I syfte att identifiera och kartlägga vilka grupper i samhället som har behov av att övernattbefordran även i framtiden ingår i den samhällsomfattande posttjänsten har utredningen med hjälp av ett konsultföretag genomfört en kartläggning av en mängd olika aktör- ers användning av post- och brevtjänster.2
För att besvara uppdragets frågeställningar har konsultföretaget intervjuat myndigheter, kommuner, länsstyrelser, landsting och företag, samt bransch- och intresseorganisationer. Även organisa- tioner som företräder småföretag, personer med funktionsnedsätt- ning, äldre personer och personer och företag på gles- och lands- bygd har intervjuats. Urvalet av intervjupersoner har gjorts med utgångspunkt i de olika behov grupperna kan antas ha av övernatt- befordran av brev trots tillgång till digitala alternativ. I syfte att ta reda på gruppernas behov av övernattbefordran av brev i dag och framöver har utredningen ställt frågor kring exempelvis nuvarande behov och användning av brev, i vilken utsträckning nuvarande användning av posttjänster kan ersättas med digitala alternativ samt vilka konsekvenser olika förändringar i pris och befordringstider
2 Utredningen har använt sig av konsultföretaget Ramböll för undersökningen.