Avtal för bättre klimat
SOU 2002:114
Gemensamt Genomförande
Avtal för bättre klimat
Betänkande av utredningen för gemensamt genomförande
Stockholm december 2002
Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet
Regeringen beslöt den 6 december 2001 att bemyndiga chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en förhandlare i enlighet med bifogade kommittédirektiv för en ”förhandlare med uppdrag att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyoto- protokollet” (dir. 2001:101). Energimyndigheten erhöll i regleringsbrevet avseende budgetåret 2002 ett uppdrag att ”bistå den förhandlingsman regeringen tillsatt med uppgift att lämna för- slag om ramavtal enligt Kyotoprotokollets artikel 6 (dir. 2001:101)”.
Xxxxxxxxxxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx förordnades att vara förhand- lingsman i enlighet med direktiven från och med den 7 januari 2002. Experten Xxxxxx Xxxxxxxx förordnades till huvudsekreterare i utredningen från och med den 15 januari 2002. Departementssek- reteraren Xxxxxxxxxx Xxxx förordnades att vara expert i utredningen från och med den 13 maj 2002. Utredningen har tagit namnet Utredningen om Gemensamt Genomförande ( UGG). Förhandlaren ska enligt direktivet förhandla fram ramavtal om gemensamt genomförande enligt Kyotoprotokollet med ett eller flera länder med stor potential. Ryssland ska behandlas med förtur och ett avtal ska vara klart till den 1 juni 2002.
Hela uppdraget ska avrapporteras till regeringen senast den 1 december 2002.
Utredningen avlämnade den 10 juni 2002 en lägesrapport till regeringen.
SOU 2002:114
Arbetet har skett i nära samråd med berörda myndigheter och intressenter. Två formella samrådsmöten har hållits. Energimyndig- heten har varit adjungerad till alla utredningens möten och i övrigt bistått utredningen i den utsträckning som krävts. Arbetet har bedrivits i nära samråd med energimyndigheten och utredningens expert, och vi har därför valt att skriva betänkandet i vi-form.
Jag överlämnar härmed utredningens slutbetänkande ”Gemensamt genomförande – avtal för bättre klimat”.
Stockholm den 2 december 2002
Xxxxxx Xxxxx
/ Xxxxxx Xxxxxxxx
Förkortningsordlista 9
Sammanfattning 11
1 Inledning 23
1.1 Bakgrund 23
1.2 Uppdraget 25
1.3 Organisation och samråd 25
1.4 Betänkandets disposition 26
2 Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna 29
2.1 Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet 29
2.2 Syftet med de flexibla mekanismerna och deras samband 30
2.3 Kyotoprotokollets regelverk för gemensamt
genomförande 33
Additionaliteten 34
2.4 Incitament för företag att delta i projekt för gemensamt genomförande 39
3 Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program 41
3.1 Erfarenheter av Energimyndighetens arbete i Östeuropa 41
5
Innehåll SOU 2002:114
3.2 Möjligheterna att konvertera projekt som startats från och med år 2000 till projekt för gemensamt
genomförande 46
3.3 Sida:s verksamhet i Central- och Östeuropa 49
3.4 Världsbankens kolfond - Prototype Carbon Fund (PCF)51
3.5 Östersjösamarbete för gemensamt genomförande 53
3.6 Övriga bilaterala initiativ 54
4 Potentialen, intresset och möjligheterna för
gemensamt genomförande i olika länder 59
4.1 Inledning 59
4.2 EU-anpassningens effekter i kandidatländerna 60
4.3 Ländernas potential för gemensamt genomförande 62
4.4 De institutionella förutsättningarna och det politiska
intresset för gemensamt genomförande 69
4.5 Summering och slutsatser 72
5 Förhandlingarna 77
5.1 Utredningens val av länder 77
5.2 Avtalens utformning 80
5.3 Förhandlingarna 82
6 Samarbetsmöjligheter mellan Sida och Energimyndigheten 89
6.1 Sida och Energimyndigheten 89
6.2 Andra myndigheter 95
6.3 Sammanfattning av förslagen 96
6
Innehåll SOU 2002:114
7 Jämställdhet, småföretag och miljökonsekvenser 97
7.1 Jämställdhet 97
7.2 Småföretag 98
7.3 Miljökonsekvenser 98
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 101
Bilaga 2 Gemensamt genomförande i kandidatländerna
till EU 107
Bilaga 3 Gemensamt genomförande – En landsstudie 139
7
AAU Assigned Amount Units, utsläppsenheter för handel med utsläppsrätter
AIJ Activities Implemented Jointly, klimat- konventionens pilotfas för gemensamt genomförande
BASREC Baltic Sea Region Energy Co-operation
BAT Best Available Technique, bästa tillgäng- liga teknik
BREF BAT–Reference Document
CDM Clean Development Mechanism, mekanis- men för ren utveckling
CER Certified Emission Reduction Units, certi- fierade utsläppsminskningsenheter för mekanismen för ren utveckling
Cerupt Det holländska programmet för mekanismen för ren utveckling
C O2 Den kemiska beteckningen för koldioxid
EBRD European Bank for Reconstruction and Development, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling
ERU Emission Reduction Units, utsläppsminskningsenheter från gemen- samt genomförande
Erupt Det holländska programmet för gemen- samt genomförande
Flexibla mekanismer Kyotoprotokollets tre flexibla mekanis-
mer, gemensamt genomförande, mekanis- men för ren utveckling och handel med ut- släppsrätter
IEA International Energy Agency
9
IMF International Monetary Fund, Internationella Valutafonden
JI Joint Implementation, gemensamt genom- förande
NEFCO Nordic Environmental Finance
Corporation, Nordiska miljöfinansie- ringsbolaget
Nutek Närings- och teknikutvecklingsverket
OECD Organisation For Economic Co- Operation And Development
PCF Protype Carbon Fund, Världsbankens kolfond
Sida Swedish International Development Agency, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete
UD Utrikesdepartementet
U NFCCC United Nations Convention on Climate Change, FN:s ramkonvention om klimat- förändringar
US–AID Förenta staternas internationella bistånds- program
WTO Word Trade Organisation, Världshandelsorganisationen
10
• det finns mycket goda förutsättningar för kostnadseffektiva JI-projekt i Östeuropa,
• de flesta länder i Östeuropa kräver kapacitetshöjande åtgärder för att kunna implementera Kyotoprotokollet och regelverket för gemensamt genomförande,
• kandidatländernas utrymme för gemensamt genomförande minskar vid medlemskap i EU,
• under de närmaste åren är Energimyndigheten den största
aktören i Sverige för gemensamt genomförande,
• incitamenten är svaga eller obefintliga för företagens deltagande i gemensamt genomförande,
• bilaterala avtal är en nödvändig förutsättning för att minimera riskerna vid gemensamt genomförande och för att underlätta tillkomsten av individuella projekt,
• de prioriterade länderna för samarbete om gemensamt genomförande är Estland, Litauen, Rumänien och Ryssland. Med dessa länder har förhandlingar inletts om bilaterala avtal. Förhandlingarna med Estland och Rumänien har avslutats. Ukraina kan också bli ett intressant land på sikt,
• det krävs samordning mellan svenska myndigheter för att
effektivt driva JI-projekt och uppmuntra företagen att delta i sådana projekt.
11
Våra förslag
• Energimyndigheten bör få i uppdrag av regeringen att utveckla en svensk nationell strategi för gemensamt genomförande,
• Energimyndigheten bör vidare få ett övergripande ansvar för utveckling och samordning av gemensamt genomförande samt för information,
• Nutek bör få ett särskilt ansvar att informera små och medelstora företag om gemensamt genomförande,
• regeringen bör i regleringsbrev klargöra Energimyndighetens
och Xxxxx roller vad gäller gemensamt genomförande med inriktning mot ökat samråd och samarbete. Sida och Energimyndigheten bör i detta sammanhang utveckla en gemensam bas för sitt agerande för gemensamt genomförande,
• Naturvårdsverket bör inom ramen för sitt Östeuropaprogram, vilket finansieras av Sida, stödja institutionsstärkande och kapacitetshöjande åtgärder i Sveriges samarbetsländer för gemensamt genomförande när det gäller implementeringen av Kyotoprotokollet,
• samtidigt med detta betänkande överlämnas ett förslag till bilateralt avtal med Estland om gemensamt genomförande till regeringen.
Inledning
I december 1997 antog det tredje partsmötet för FN:s ramkonvention om klimatförändringar ett protokoll för att minska utsläppen av växthusgaser. Partsmötet ägde rum i Kyoto och protokollet fick därför namnet Kyotoprotokollet.
Kyotoprotokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i FN:s ramkonvention om klimatförändringar.
Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer vilka innebär att länder kan göra investeringar utomlands och under vissa omständigheter få tillgodoräkna sig de resulterande utsläppsminskningarna. Dessa mekanismer är för Sveriges del viktiga komplement till inhemska åtgärder för att minska utsläppen. Marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser i andra länder är i flera fall betydligt lägre än marginalkostnaden för att begränsa dessa utsläpp i Sverige.
12
Sverige har sedan 1993 bedrivit pilotprojekt för gemensamt genomförande omfattande ett sjuttiotal projekt i Östersjöområdet inom ramen för det energipolitiska programmet. Projektverksamheten bedrivs av Energimyndigheten och insatserna utvärderas årligen. Erfarenheterna är goda och insatserna har vunnit internationellt erkännande.
Riksdagen har avsatt medel för att Sverige ska delta i gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Medlen disponeras av Energimyndigheten. För att underlätta det fortsatta arbetet med gemensamt genomförande behöver dock ramavtal slutas mellan Sverige och de länder Sverige väljer att samarbeta med.
Regeringen beslöt den 6 december 2001 att bemyndiga chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en förhandlare med uppdrag att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyotoprotokollet. Förhandlaren ska också bedöma potentialen för gemensamt genomförande i olika länder och se om det föreligger skillnader i kostnader mellan länderna. Ryssland ska behandlas med förtur och ett avtal ska vara klart den 1 juni 2002. Hela uppdraget ska avrapporteras till regeringen senast den 1 december 2002 (direktiven finns i bilaga 1)
Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna
Kyotoprotokollet sätter upp utsläppstak för industriländerna som ska uppnås under perioden 2008 - 2012. Protokollet omfattar sex växthusgaser och innefattar också upptag av växthusgaser i sänkor.
För att protokollet ska träda i kraft krävs att minst 55 länder har ratificerat det. Därutöver finns ytterligare ett villkor, nämligen att utsläppen från de industriländer1 som ratificerat protokollet måste motsvara 55 procent av industriländernas sammanlagda utsläpp av koldioxid 1990.
Fram till den 24 oktober 2002 hade 96 parter ratificerat protokollet. Industriländernas andel uppgår nu till 37,4 procent av de totala utsläppen av koldioxid. För att protokollet ska träda i kraft krävs att Ryska federationen ska ratificera protokollet.
Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer. Alla tre har det gemensamt att ett land kan dra nytta av utsläppsminskningar som genomförs i ett annat land.
1 Enligt Bilaga 1 till klimatkonventionen
13
De tre flexibla mekanismerna är följande:
• Gemensamt genomförande (Kyotoprotokollets artikel 6),·
• Mekanismen för ren utveckling (Kyotoprotokollets artikel 12),
• Handel med utsläppsrätter (Kyotoprotokollets artikel 17).
Gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) innebär att industriländerna har möjlighet att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar (utsläppskrediter) i andra länder för att uppfylla sina egna utsläppsåtaganden. Förutom projekt som minskar utsläppen av växthusgaser kan man också tillgodoräkna sig krediter från projekt som ökar upptaget av växthusgaser i sänkor. Det är dock en förutsättning att dessa projekt genomförs i länder som har utsläppstaganden enligt Kyotoprotokollet. Det finns även ett omfattande regelverk för gemensamt genomförande.
För att underlätta bilateralt samarbete enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet har regeringen bedömt att bilaterala mellanstatliga ramavtal bör upprättas mellan Sverige och aktuella värdländer. Ramavtalen ska ange generella förutsättningar och villkor för tillgodoräknande av utsläppsminskningar till följd av projektaktiviteter i värdlandet, samt ta upp principerna för projektavtalen.
Vi bedömer att fördelarna med ett ramavtal är följande:
• man har etablerat kontakter med värdlandet på hög politisk nivå och avtalen säkerställer regeringarnas uppfyllande av Kyotoprotokollets krav,
• parterna har enats om vissa grundläggande frågor som inte behöver återupprepas i projektavtalet,
• transaktionskostnaderna och projektrisken minskar, inte minst för företag, vilket underlättar tillkomsten av individuella projekt.
Vissa av kraven för att delta i gemensamt genomförande följer direkt av Kyotoprotokollets artikel 6. Andra framgår av de beslut och riktlinjer som antogs vid det sjunde partsmötet i Marrakech hösten 2001. Formellt är dessa regler inte bindande förrän Kyotoprotokollet har trätt ikraft och det första partsmötet med protokollet har antagit riktlinjerna. Följande punkter ingår i regelverket:
14
• länderna ska vara part till Kyotoprotokollet,
• projekt ska godkännas av länderna,
• projekten ska vara additionella avseende utsläppsminskningar och finansiering i jämförelse med referensbanor för utsläppen,
• de flexibla mekanismerna ska vara supplement till nationella åtgärder,
• utsläppskrediterna ska registreras i ett register,
• utsläppsminskningarna ska kunna verifieras av en ackrediterad organisation,
• en övervakningsplan ska finnas.
Multilaterala program
Det finns också multilaterala initiativ för gemensamt genomförande och de andra flexibla mekanismerna. I Östersjöregionen ska t.ex. en försöksverksamhet för gemensamt genomförande startas, där det nordiska miljöfinansieringsbolaget NEFCO ska vara fondförvaltare.
Sedan länge har världsbanken drivit PCF, Prototype Carbon Fund, där både företag och länder bidragit till fonderna för investeringar i såväl projekt för gemensamt genomförande som projekt inom ramen för mekanismen för ren utveckling.
I båda fallen ska medlen inte bara användas för projekt utan också i viss utsträckning för att öka förståelsen för de flexibla mekanismerna och för att bygga upp kunnandet och kapaciteten i värdländerna.
Potential för gemensamt genomförande
Den utredning om den tekniska potentialen och kostnaden för att tillämpa gemensamt genomförande i olika länder i östra Europa som Energimyndigheten låtit utföra har visat på att alla studerade länder har betydande möjligheter för investeringar i gemensamt genomförande. Genomgången har också visat att det finns möjligheter till projekt inom nästan alla sektorer och att kostnaden
15
för att minska koldioxidutsläppen är låg. Redovisningen är främst inriktad på de olika ländernas tillförselsystem av energi.
Fjärrvärme och avfallsdeponier hör till de sektorer som har god potential för konkurrenskraftiga projekt för gemensamt genomförande i alla länder. Potentialen för projekt för gemensamt genomförande inom kraftproduktionen är däremot relativt låg i de flesta länder, på grund av överskottskapacitet och att finansiering från andra källor finns tillgängligt. Därvid kommer det att bli svårt att visa att projekten är additionella.
Av de enskilda länderna har Ryssland och Ukraina den överlägset största potentialen och de lägsta kostnaderna för att minska utsläppen. Dessa länder har potential för gemensamt genomförande inom kraftproduktion, fjärrvärme, avfallsdeponier, kolbrytning, naturgasdistribution, industri etc. och det verkar osannolikt att potentialen kommer att minska kraftigt under de kommande åren. De har också långsiktigt den största potentialen för gemensamt genomförande.
Kostnaderna för att begränsa utsläppen i de östeuropeiska länderna antas vara betydligt lägre än de flesta åtgärder för att minska utsläppen i Sverige. Kostnaderna för åtgärder i Sverige kan vara upptill en faktor tio högre i Sverige än i dessa länder.
Kostnaden för många projekt kan uppskattas till mindre än 5 öre per kg reducerat koldioxidutsläpp. Emellertid kommer en del av dessa projekt troligen att vara ganska små och därför kan transaktionskostnaderna bli relativt sett höga. Kostnaden kan både jämföras med ett antaget framtida pris på utsläppsrätter av koldioxid och med kostnader för att genomföra åtgärder i Sverige. Världsbankens kolfond (PCF) bedömer årligen hur marknaden för utsläppsrätter utvecklas. Under de senaste tolv månaderna har marknaden för koldioxid omsatt ca 68 miljoner ton. Priset varierar från 1 till 10 öre per kg koldioxid. Efter Marrakechöverenskommelsen har marknaden ökat markant. Både nationella marknader2, regionala3 eller marknader för olika delstater4, håller på att växa fram.
De viktigaste faktorerna vid fastställandet av priset är tillgången och efterfrågan på utsläppsminskningsenheter (ERU), riskerna med projektet, konkurrensen från andra alternativ (särskilt mekanismen för ren utveckling) och transaktionskostnaderna.
2 Storbrittanninen, Danmark, Norge och Australien.
3 EU
4 Chicago, Massachusetts, New Hampshire och New Jersey
16
Inget av de analyserade länderna kommer sannolikt att ha några problem med att uppfylla Kyotoprotokollets åtaganden, även om man inte genomför några åtgärder. Utsläppen har minskat kraftigt sedan 1990-talet beroende på nedgången i ekonomin.
Det framtida EU-medlemskapet
Kandidatländernas skyldighet att efterleva EG:s lagstiftning gör att utrymmet för projekt för gemensamt genomförande minskar i dessa länder. Flera av EG:s direktiv kommer direkt eller indirekt att påverka utsläppen av växthusgaser. Det påverkar i sin tur bedömningen av om projektet är additionellt, dvs. om projektet bara hade kommit till stånd till följd av gemensamt genomförande. För en stat som förväntas bli medlemmar först t.ex. 2007/2008 ser situationen något annorlunda ut. Om de dessutom får uppskov med implementeringen av en del av EG:s lagstiftning finns det betydligt större utrymme för projekt för gemensamt genomförande. Projekten måste därför planeras noga och projektägarna måste ha full kännedom om vilken EG-lagstiftning som kan beröra projektet i respektive land.
Tidigare projekt
Energimyndigheten har identifierat flera projekt som har startat efter år 2000 eller som är under diskussion och som i teorin kan växlas till ett projekt för gemensamt genomförande.
För att ett projekt ska kunna godkännas som JI-projekt behöver de befintliga förstudierna kompletteras för att motsvara de krav som ställs enligt Kyotoprotokollets regelverk.
Det går inte nu att säga hur många projekt som kan konverteras till gemensamt genomförande. Avsikten är dock att Sverige tillsammans med Ryssland och Litauen ska gå igenom existerande aktuella projekt för att besluta om vilka projekt som bör utredas vidare.
Det kan dock konstateras att det ligger ett pedagogiskt värde för såväl Sverige som Ryssland och Litauen i att konvertera möjliga AIJ-projekt (activities implemented jointly – projekt inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram) till JI-projekt, för att få en tidig erfarenhet av hur regelverket för gemensamt genomförande kan tillämpas.
17
Förhandlingarna
Fem faktorer har varit betydelsefulla när det gäller att välja ut länder där Sverige i en första etapp genomför projekt för gemensamt genomförande:
• potentialen för gemensamt genomförande,
• landets institutionella kapacitet och behov av kapacitetshöjande åtgärder,
• långsiktighet,
• det politiska intresset,
• svenska erfarenheter, främst från Energimyndigheten och Sida. Utredningen har enligt sina direktiv behandlat Ryssland med förtur. Vidare har de baltiska länderna prioriterats, eftersom Energimyndigheten har genomfört flera projekt inom ramen för AIJ och därmed skaffat sig kunskap om att arbeta med dessa länder. I de baltiska länderna finns redan upparbetade kanaler liksom en allmän förståelse för projekt av typen gemensamt genomförande. Energimyndigheten har dessutom i uppdrag att ta fram flera energiprojekt inom ramen för Östersjömiljard 1, vilka kan bli aktuella för gemensamt genomförande. I de baltiska länderna pågår dessutom ett arbete med att inarbeta Kyotoprotokollets regler i den nationella lagstiftningen och policyn. Lettland är inte aktuellt för närvarande, eftersom man meddelat att man inte avser att inleda något samarbete om gemensamt genomförande under den tid man utarbetar sin nationella strategi för gemensamt genomförande.
Ett samarbete med Ryssland och Ukraina om gemensamt genomförande kan ses som en långsiktig möjlighet och investeringarna kan få effekt över flera åtagandeperioder. Att bygga upp kapaciteten i dessa länder kommer dock att ta viss tid. Ukraina har för närvarande avböjt vidare förhandlingar om samarbete med Sverige pga. av det oklara inrikespolitiska läget i Ukraina.
Den svenska regeringen har nyligen slutit ett energiavtal med Rumänien, som har en mycket stor potential för gemensamt genomförande och det finns ett visst intresse från svenska företag att arbeta i Rumänien inom energisektorn. Rumänien avser dock inte att bli EU-medlem förrän år 2007.
De länder vi därför slutligen inlett förhandlingar med är
Ryssland, Estland, Litauen och Rumänien.
18
Vi inledde i början av januari 2002 omedelbart kontakter med Ryssland för att sondera intresse och möjligheter för JI-samarbete med Ryska federationen. Under en första fas har förhandlingar förts via det ryska energiministeriet men efter beslut i den ryska regeringen om ansvarfördelningen för klimatfrågorna och Kyotoprotokollet har nu förhandlingsansvaret övergått till Ministeriet för ekonomi och handel. Tidsskalan för detta arbete har mångt och mycket kommit att bestämmas av den ryska regeringens arbete med att förbereda en ratificering av Kyotoprotokollet. Vi har dock gjort betydande framsteg och en första gemensam avtalstext har behandlats mellan oss och ekonomiministeriet. Vissa frågor är dock fortfarande utestående.
Med Estland nåddes en överenskommelse om en avtalstext redan i början av september 2002. Ett förslag till avtal överlämnas till regeringen samtidigt med detta betänkande.
Med Rumänien inleddes förhandlingar under sommaren 2002. Efter tre förhandlingsmöten kunde vi enas om en avtalstext. Efter översättning och juridisk granskning kommer förslaget till avtal att överlämnas till regeringen senast i slutet av januari 2003.
Förhandlingar inleddes också under våren och med Litauen. Litauen har dock krävt att vissa grundläggande frågor skulle klargöras innan vi kunde ingå i mer detaljerade realförhandlingar. Vid överlämnandet av detta betänkande kvarstår därför några frågor som måste slutförhandlas inom de närmaste månaderna. Vår bedömning är dock att avtal ska kunna slutas med såväl Ryssland som Litauen inom ca tre månader om inga nya omständigheter tillstöter.
Under hela förhandlingsarbetet har de svenska ambassaderna i respektive huvudstad varit till stor hjälp, bl.a. med kontakter och översättningar av texter. Vi uppskattar mycket detta stöd.
Avtalen har utformats i huvudsak enligt de riktlinjer som finns i direktiven. De har utvecklats i ett nära samarbete med Energimyndigheten och UD:s traktatsavdelning och förankrats vid två tillfällen med berörda myndigheter och företag. De har anpassats till respektive land men det substantiella innehållet är i stort sett detsamma för alla länderna. Avtalens utformning bygger på att målet för de bilaterala avtalen är att säkerställa att länderna uppfyller Kyotoprotokollets och Marrakechöverenskommelsens krav, och att man underlättar för individuella projekt att komma tillstånd, såväl mellan privata som offentliga parter.
19
Myndigheternas arbetsformer och samverkan
Flera myndigheter är eller kan bli berörda av att genomföra projekt för gemensamt genomförande.
Statsbudgeten innehåller flera anslag som kan användas inom energiområdet i länder i Östersjöregionen och i Östeuropa. Anslagen disponeras främst av Energimyndigheten och Sida.
Energimyndigheten är expertmyndighet för de projektbaserade flexibla mekanismerna och svarar för metodutveckling av dessa styrmedel. Myndigheten har också i uppdrag att genomföra projekt inom ramen för de flexibla mekanismerna i andra länder. Energimyndigheten har också möjlighet att upprätta bilaterala forsknings- och utvecklingsprojekt med Östersjöstaterna. Myndigheten deltar aktivt i FN:s klimatförhandlingar vad gäller flexibla mekanismer.
Vi föreslår att myndigheten i fortsättningen ska fokusera på projekt där klimatintresset är huvudsaken. Myndigheten bör dock använda den svenska resursbasen där så är möjligt. Projekten bör ha en stark nationell förankring i värdlandet. Energimyndigheten bör också genom de medel de har till förfogande kunna stärka ländernas institutionella kapacitet.
Sidas ansvar inom energiområdet är i huvudsak kunskapsöverföring i form av tekniskt bistånd till länder i Central- och Östeuropa. Bidrag kan också lämnas för investeringar inom miljö- och energiområdet. Prioritets ska ges till sådana insatser som kan lägga grunden för ett varaktigt samarbete med svenska företag. Sidas insatser inom energiområdet har hittills skett utifrån behovet av att reformera energisektorn och genom samarbete med multilaterala institutioner.
Det finns goda möjligheter att Xxxx aktivt kan utveckla delar av sina insatser så att de kan passa intentionerna med gemensamt genomförande. Detta kan framförallt ske på tre sätt:
• att Xxxx tidigt i diskussioner kring nya projekt i vilka man blir en finansierande part försöker säkerställa möjligheterna till kreditering av utsläppsminskningar avseende växthusgaser,
• att Xxxx bevakar möjligheterna att i egna projekt utvidga projekten genom medverkan av Energimyndigheten som medfinansiär, för att på så sätt uppnå en större volym kreditering av minskningen av utsläppen av växthusgaser,
• att Sida bidrar till tekniskt bistånd på regional eller lokal nivå i anslutning till projekt eller stärkandet av mottagarlandets
20
möjligheter och kapacitet att genomföra JI-projekt med Sverige. Även Naturvårdsverkets Östeuropaprogram kan bli en kanal för sådant stöd riktat mot de centrala förvaltningsfunktionerna.
Mot bakgrund av detta föreslår vi att regeringen i regleringsbreven till Sida och Energimyndigheten förtydligar deras inriktning mot ökat samråd och samarbete kring gemensamt genomförande. Myndigheterna bör utveckla en gemensam strategi för en ökad samverkan för gemensamt genomförande. Myndigheterna bör dock själva få utveckla de mest ändamålsenliga formerna för detta samarbete.
Naturvårdsverket bör ha en roll att stötta länder för att bygga upp institutioner och kapacitet som gör det möjligt för länderna att nå upp till Kyotoprotokollets krav. Att stödja uppbyggnaden av det nationella systemet för inventering av växthusgaser och därtill näraliggande frågor, ligger närmast till hands. Medel inom ramen för Sidas budget bör kunna användas för detta ändamål inom ramen för Naturvårdsverkets Östeuropaprogram.
Baltic 21 Näringsliv är en satsning för att stimulera svenskt näringsliv till att bidra till en hållbar utveckling i samarbete med övrigt näringsliv i Östersjöregionen. Genom Baltic 21 Näringsliv kan Nutek erbjuda olika typer av projekt tillgång till nätverk, möjlighet att bli ett Baltic 21-projekt, samt till viss del hjälp med finansiering.
Nutek har också ett allmänt ansvar för att stärka svenskt näringsliv. Det är därför naturligt att Nutek inom sitt ansvarsområde och i samverkan med energimyndigheten informerar om de möjligheter som kan finnas genom tillämpning av gemensamt genomförande med särskild inriktning på små och medelstora företag.
Generellt behövs ett bättre samråd och utbyte mellan de inblandande myndigheterna. I egenskap av expertmyndighet faller det naturligt att Energimyndigheten ges en särskild roll för information om de projektbaserade mekanismerna och samordning av möjliga svenska insatser. Energimyndigheten bör därför ta ett helhetsansvar för samordning av de svenska insatserna för gemensamt genomförande.
Kyotoprotokollets regelverk innebär att varje land som deltar i gemensamt genomförande ska ha tagit fram en strategi och riktlinjer för gemensamt genomförande. Dessa riktlinjer ska kommuniceras med klimatkonventionens sekretariat. Sådana riktlinjer saknas. Vi föreslår därför att Energimyndigheten i samråd med berörda myndigheter ges i uppdrag att till regeringen lämna
21
förslag till en sådan strategi. I uppdraget bör bl.a. ingå att lämna förslag om vem som godkänner projekt, hur tillsyn och rapportering ska ske samt hur allmänheten ges tillfälle att lämna synpunkter på projekten.
22
1.1 Bakgrund
I december 1997 fastställde det tredje partsmötet för FN:s ramkonvention om klimatförändringar ett protokoll för att minska utsläppen av växthusgaser. Partsmötet ägde rum i Kyoto.
Kyotoprotokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i FN:s ramkonvention om klimat- förändringar.
Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer vilka innebär att länder kan göra investeringar utomlands och under vissa omständigheter få tillgodoräkna sig de resulterande utsläppsminsk- ningarna. Dessa mekanismer är för Sveriges del viktiga komplement till inhemska åtgärder för att minska utsläppen. Marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser i andra länder är i flera fall betydligt lägre än för att begränsa utsläppen i Sverige. Mekanismerna återfinns i protokollets artikel 6 om gemensamt genomförande (joint implementation, JI), artikel 12 om mekanismen för en ren utveckling och i artikel 17 om handel med utsläppsrätter. Gemensamt genomförande och handel med utsläppsrätter kan genomföras mellan parter som har utsläpps- åtagande (enligt bilaga B till protokollet), dvs. industriländerna inklusive Östeuropa, medan mekanismen för ren utveckling kan genomföras mellan industriländer och utvecklingsländer.
Utfallet av klimatkonventionens sjunde partskonferens i Marrakech i november 2001 gör det möjligt att ta ytterligare steg i riktning mot ett faktiskt tillgodoräknande av investeringsprojekts utsläppsminskningar.
Sverige har sedan 1993 bedrivit pilotprojekt för gemensamt genomförande omfattande ett sjuttiotal projekt i Östersjöområdet inom ramen för det energipolitiska programmet. Projektverksam- heten bedrivs av Statens energimyndighet och insatserna utvärderas årligen. Erfarenheterna är goda och insatserna har vunnit internationellt erkännande. Utifrån det internationella regelverk som har beslutats vid klimatkonventionens sjunde partsmöte i Marrakech har det varit önskvärt att förutsättningar och villkor för
23
hur utsläppsminskningar ska tillgodoräknas utreds och att förslag lämnas på hur villkoren kan regleras i avtal på mellanstatlig nivå. I 1999 års rysk-svenska energiavtal finns en principöverenskommelse om att parterna gemensamt ska genomföra projekt för minskad klimatpåverkan i syfte att minska mänskliga utsläpp av växthusgaser och enas om en fördelning av de utsläppsminsknings- enheter som blir resultatet av sådana projekt.
Sverige har ratificerat Kyotoprotokollet. Den 6 mars 2002 godkände riksdagen regeringens proposition, Sveriges Klimat- strategi (prop. 2001/02:55, rskr. 2001/02:163, bet. 2001/02:MJU10). I propositionen anförs följande:
”Regeringen avser att göra nödvändiga förberedelser för en svensk tillämpning av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer. Förbere- delserna skall avse såväl ett nationellt som ett internationellt system för handel med utsläppsrätter och de projektbaserade mekanismerna med beaktande av utvecklingen inom EU och i synnerhet i Östersjö- området. Regeringen har beslutat om direktiv för en parlamentariskt sammansatt delegation för att ytterligare utreda, förbereda och lämna underlag till ett förslag till ett svenskt system för tillämpning av mekanismerna. Regeringens avsikt är att ha ett nationellt system på plats senast år 2005. Regeringen avser vidare att se över formerna för Sveriges internationella klimatinsatser inom energiområdet rörande projektbaserade mekanismer när regler och riktlinjer för dessa preciserats av klimatkonventionens parter.”
I den energipolitiska propositionen, Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143), anför regeringen vidare följande:
”Sverige bör fortsätta att arbeta med åtgärder i internationellt samarbete, såsom gemensamt genomförande i enlighet med de beslut om långsiktiga åtgärder som riksdagen fattade för energipolitiken 1997 (prop. 1996/97:84). Även projekt i utvecklingsländer bör genomföras. Arbetet bör bedrivas så att det karaktäriseras av hög kvalitet, trovärdighet och att projektens relativa kostnadseffektivitet beaktas. Fördelningen av projekt mellan olika länder bör återspegla vikten av att vinna så breda erfarenheter som möjligt av projektverksamheten. Näringslivet bör i ökad utsträckning involveras i detta arbete.”
24
1.2 Uppdraget
Regeringen beslöt den 6 december 2001 att bemyndiga chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en förhandlare i enlighet med bifogade kommittédirektiv för en ”förhandlare med uppdrag att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyoto- protokollet” (dir. 2001:101). Energimyndigheten erhöll i regleringsbrevet avseende budgetåret 2002 ett uppdrag att
”bistå den förhandlingsman regeringen tillsatt med uppgift att lämna förslag om ramavtal enligt Kyotoprotokollets artikel 6 (dir. 2001:101)”.
Xxxxxxxxxxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx förordnades att vara förhand- lingsman i enlighet med direktiven från och med den 7 januari 2002. Experten Xxxxxx Xxxxxxxx förordnades till huvudsekreterare i utredningen från och med den 15 januari 2002. Departementssek- reteraren Xxxxxxxxxx Xxxx förordnades att vara expert i utredningen från och med den 13 maj 2002. Utredningen har tagit namnet Utredningen om Gemensamt Genomförande ( UGG). Förhandlaren ska förhandla fram ramavtal om gemensamt genomförande enligt Kyotoprotokollet med ett eller flera länder med stor potential. Ryssland ska behandlas med förtur och ett avtal ska vara klart till den 1 juni 2002.
Hela uppdraget ska avrapporteras till regeringen senast den 1 december 2002 (direktiven finns i bilaga 1).
1.3 Organisation och samråd
Den knappa tidsskalan, och önskemålet om ett avtal med Ryssland redan till den 1 juni 2002, nödvändiggjorde en snabb start vad gäller förhandlingsarbetet. En omedelbar kontakt togs med den ryska regeringen via den svenska ambassaden i Moskva. Utredningen organiserade sig snabbt och en arbetsplan upprättades. Utredningen konstaterade att kontakter för att utröna intresset från ett antal länder för att ingå samarbetet med Sverige om gemensamt genomförande måste tas snarast, och vi avvaktade därför inte den särskilda konsultstudie om potential och möjligheter i olika länder som utförs i Energimyndighetens regi som ett underlag för utredningen. En preliminär prioritering av
25
En arbetsgrupp med medlemmar från utredningen, Energimyn- digheten och Näringsdepartementet bildades för att vara dels en resurs för förhandlaren och dels koordinera Energimyndighetens insatser för utredningen. Utredningen har haft tre formella sammanträden.
Utredningen har också beslutat att hålla samrådsmöten och förankringsmöten om avtalens utformning med berörda i enlighet med direktiven. Berörda i det senare fallet har utredningen tolkat som de myndigheter eller företag som kan tänkas vilja nyttja ramavtalen för projekt inom de närmaste åren. Med dessa ska avtalen förankras. Utredningen har också genomfört två större samrådsmöten med en utvidgad krets för att samråda om utredningens resultat och förslag.
De synpunkter som lämnats vid samråds- och förankringsmötena har till största delen kunnat beaktats.
Utredning avgav den 10 juni 2002 en lägesrapport där främst förhandlingsläget redovisades.
1.4 Betänkandets disposition
Uppdraget har huvudsakligen handlat om förhandlingar för att uppnå bilaterala överenskommelser om samarbete om gemensamt genomförande. Dock har utredningen utöver direktivens krav kunnat redovisa ett bakgrundsmaterial som är av sådant intresse, att vi valt att inkludera det i detta betänkande. Vår förhoppning är att det ska visa sig användbart för flera aktörer i Sverige som deltar eller avse delta i projekt för gemensamt genomförande. Det gäller exempelvis det omfattande materialet om potentialen och förut- sättningarna för gemensamt genomförande i ett antal olika länder. Likaså har konsekvenserna av kandidatländernas EU-medlemskap analyserats. Dessa redovisas i bilagor till betänkandet.
Tillämpningen av Kyotoprotokollets artikel 6 om gemensamt genomförande styrs av ett komplicerat regelverk. En terminologi har etablerats för detta område utöver de termer som används inom klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. När ett nytt begrepp introduceras i texten förklaras begreppet och, i många fall anges också den ursprungliga engelska beteckningen för att det ska bli
26
möjligt för läsaren att identifiera dessa begrepp i dokumenten under Kyotoprotokollet och klimatkonventionen.
Gemensamt genomförande heter på engelska joint implementation, vilket ofta förkortas JI. Förkortningen är effektiv och sammanblandas inte lätt med andra förkortningar. Den används därför flitigt i internationella, men även nationella, sammanhang. På sina ställen används denna förkortning även i detta betänkande när ett upprepande av begreppet ”gemensamt genomförande” blir tungt i texten. Det gäller t.ex. uttryck som ”projekt för gemensamt genomförande” som kort kan skrivas ”JI- projekt”.
I kapitel 2 beskrivs översiktligt Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna varav gemensamt genomförande är en. Kapitel 3 redogör för andra initiativ för gemensamt genomförande, både multilateralt och bilateralt. Energimyndighetens erfarenheter med sitt pilotprogram under klimatkonventionen beskrivs, liksom kortfattat Sidas insatser i Östeuropa.
Kapitel 4, som bygger på en rapport till Energimyndigheten av konsultföretaget ECO N, presenterar en utförlig analys av potentialen för gemensamt genomförande i ett antal för Sverige intressanta länder. Här diskuteras också konsekvenserna av EU- medlemskap för kandidatländerna.
I kapitel 5 redogörs för vårt val av samarbetsländer, avtalens utformning och förhandlingsresultaten. I kapitel 6 diskuteras Sidas och Energimyndighetens roller och samarbete, och förslag lämnas på hur detta kan stärkas. Även andra myndigheter berörs.
Slutligen tar kapitel 7 upp en översiktlig konsekvensanalys avseende jämställdhet, miljö och småföretag.
27
2 Kyotoprotokollet och de flexibla mekanismerna
2.1 Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet
Klimatkonventionen undertecknades 1992 under FN-konferensen om miljö och utveckling i Rio de Janeiro. Klimatkonventionen är en ramkonvention som lägger grunden för det internationella klimatarbetet. Parterna förpliktar sig att uppfylla vissa generellt formulerade mål. Klimatkonventionens första möte hölls i Berlin 1995. Vid partsmötet i Berlin kom parterna överens om att starta nya överläggningar, med syfte att komma överens om tydliga åtaganden för att minska utsläppen av växthusgaser. En ny för- handlingsprocess startade som 1997 ledde fram till antagandet av Kyotoprotokollet i Kyoto, Japan.
Kyotoprotokollet anger bindande utsläppstak för industriländerna. Protokollet omfattar sex växthusgaser och innefattar också upptag av växthusgaser i sänkor. Protokollet är en tydlig kompromiss mellan olika intressen, och i flera fall behövdes preciseringar för att det skulle kunna vara möjligt för parterna att ratificera protokollet. Många metodfrågor lämnades därför till senare partsmöten. Vid det sjunde partsmötet i Marrakech, Marocko, år 2001 enades parterna om regler och riktlinjer för bl.a. de flexibla mekanismerna, sänkor, påföljdssystemet, samt krav på rapporteringskrav och tillsyn. Därigenom skapades bättre förut- sättningar för länderna att bedöma konsekvenserna av att ratificera protokollet.
För att protokollet ska träda i kraft krävs att minst 55 länder har ratificerat det. Därutöver finns ytterligare ett villkor, nämligen att utsläppen från de industriländer1 som ratificerat protokollet måste
1 Enligt bilaga 1 till klimatkonventionen
29
motsvara 55 procent av industriländernas sammanlagda utsläpp av koldioxid 1990.
Fram till den 13 november 2002 hade 97 parter ratificerat protokollet. Industriländernas andel uppgår nu till 37,4 procent av de totala utsläppen av koldioxid. För att protokollet ska träda i kraft krävs dock att Ryska federationen ska ratificera protokollet.
2.2 Syftet med de flexibla mekanismerna och deras samband
Genom att utsläppen av växthusgaser har samma effekt oberoende var de sker är internationellt samarbete grundläggande för verkningsfulla insatser mot klimatförändringar. Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer. Alla tre har det gemensamt att ett land kan dra nytta av utsläppsminskningar som genomförs med stöd av mekanismerna i andra länder. De tre mekanismerna är en viktig förutsättning för att många länder ska ratificera protokollet. Orsaken är att länderna har kommit olika långt i sin strävan att minska utsläppen av växthusgaser och att effektivisera sin energianvändning. Därigenom är skillnaden i ländernas kostnader för att minska utsläppen väsentliga. Även om protokollet innebär olika åtaganden för industriländerna har man ändå inte ansett att det fullt ut speglar de kostnadsskillnader som finns mellan industriländerna. Därtill kommer att utvecklings- länderna för närvarande inte har några kvantitativa krav att begränsa utsläppen av växthusgaser. Genom att nyttja de flexibla mekanismerna kan kostnadsskillnaderna utjämnas och kostnaderna, för att uppfylla åtagandena minska, och därmed kan också större utsläppsminskningar för en given kostnad erhållas.
De tre flexibla mekanismerna är följande:
• gemensamt genomförande (Kyotoprotokollets artikel 6),
• mekanismen för ren utveckling (Kyotoprotokollets artikel 12),
• handel med utsläppsrätter (Kyotoprotokollets artikel 17).
Gemensamt genomförande innebär att industriländerna2 har möjlighet att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar (utsläppskrediter) i andra
2 Egentligen parter som måste begränsa eller minska sina utsläpp av växthusgaser till angivna nivåer. De omfattar 39 länder inklusive Europeiska unionen och anges i bilaga B till Kyotoprotokollet
30
länder för att uppfylla sina egna utsläppsåtaganden. Förutom projekt som minskar utsläppen av växthusgaser kan man också tillgodoräkna sig krediter från projekt som ökar upptaget av växthusgaser i sänkor. Det är dock en förutsättning att dessa projekt genomförs i länder som har utsläppstaganden enligt Kyotoprotokollet. Det finns ett omfattande regelverk för gemensamt genomförande. Regelverket beskrivs i avsnitt 2.4.
Mekanismen för ren utveckling har samma principiella
uppbyggnad som gemensamt genomförande. Skillnaden är att projekten genomförs i ett utvecklingsland. Syftet är dock trefaldigt:
• att bidra till att uppnå en hållbar utveckling i utvecklingsländerna,
• att bidra till att uppfylla klimatkonventionens slutmål 3,
• att bidra till att industriländerna kan fullgöra sina åtaganden.
Även för mekanismen för ren utveckling finns ett omfattande regelverk. En särskild kommitté under partsmötet ska bedöma och godkänna projekt. En särskild avgift tas ut som dels ska täcka förvaltningskostnader, dels ska användas för att bygga upp en fond för utvecklingsländernas kostnader för anpassning till ett förändrat klimat. Regelverket beskrivs inte närmare i denna utredning.
Industriländer som har fastlagda åtaganden för utsläpp av växthusgaser har rätt att delta i systemet för handel med utsläppsrätter. En sådan handel kan ske såväl mellan regeringar som mellan företag eller andra juridiska personer. Villkoret är att åtgärden endast är ett supplement till nationella åtgärder som vidtas för att uppfylla utsläppstaket. Motsvarande villkor finns för de övriga flexibla mekanismerna. Några riktlinjer för hur detta ska tolkas ges inte i regelverket, utan i praktiken är det upp till varje enskilt land att visa effekterna av vidtagna åtgärder och omfattningen av utsläppshandeln i rapporter till klimatkonven- tionens sekretariat.
Försäljning av utsläppsrätter kan ske utan att säljaren behöver ange hur utsläppsrätterna har åstadkommits, genom en aktiv insats för att minska utsläppen eller om det är utsläppsrätter som parten eller företaget inte behöver för att uppfylla sina åtaganden. I debatten förekommer begreppet hot-air, som en benämning på
3 Målet är att hålla koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på en sådan nivå att man förhindrar en farlig störning av klimatsystemet. Målet ska sättas så att inte livsmedelsproduktionen hotas och så att en ekonomisk utveckling kan fortgå på ett hållbart sätt.
31
utsläppsrätter som säljs på marknaden utan att en verklig minskning av växthusgaser har åstadkommits.
Genom Östeuropas kraftiga ekonomiska tillbakagång efter 1990 kommer många av dessa länder att ha relativt lätt att uppnå sina åtaganden. Således ger åtagandena i Kyotoprotokollet för dessa länder som resultat att det kan komma att finnas stora mängder utsläppsrätter på marknaden till försäljning. Det återstår att se om industriländerna väljer att använda denna möjlighet vars miljömässiga värde har ifrågasatts av flera länder och miljöorganisa- tioner, inte minst inom Europeiska unionen.
Enligt Kyotoprotokollet ska industriländernas sammanlagda utsläpp av växthusgaser minska med 5 procent från 1990 års nivå till den första åtagandeperioden4. Gemensamt genomförande och handel med utsläppsrätter kan dock bara ske mellan länder som har utsläppsåtaganden. Ett användande av gemensamt genomförande och utsläppshandel, – innebär bara en omfördelning av utsläppen mellan olika industriländer – inte att industriländerna sammanlagda målsättning förändras. Så är emellertid inte fallet vid tillämpning av mekanismen för ren utveckling. Här sker köp av utsläppskrediter från länder som inte har något kvantitativt åtagande. Syftet med regelverket för mekanismen för ren utveckling innebär bl.a. att man ska kunna visa att utsläppen från projektet varaktigt minskar med minst det värde som överförs till industrilandet. Härigenom ska den globala nyttan, dvs. utsläppsminskningen, med mekanismen kunna säkerställas, samtidigt som projekten ska bidra till en hållbar utveckling i utvecklingslandet.
Gemensamt för de tre mekanismerna är att de ännu i allt väsentligt är oprövade styrmedel. Hur detaljutformningen av systemen blir i praktiken avgör omfattningen av utsläppshandeln och effektiviteten i systemen. Bedömningen är att det är strategiskt viktigt för Kyotoprotokollets utveckling att parterna kan få tillräckliga erfarenheter av de flexibla mekanismerna. Om systemet visar sig vara kostnadseffektivt, kunna utjämna skillnader mellan olika länder och bidra till en hållbar utveckling, underlättas avtal om ytterligare utsläppsbegränsningar efter 2012.
4 Detta är ett genomsnitt av utsläppen för åren 2008 t.o.m. 2012. I praktiken är utsläppsminskningen lägre, eftersom den s.k. Marrakechuppgörelsen innebar att parterna får tillgodoräkna sig upptagen av koldioxid i sina skogar.
32
2.3 Kyotoprotokollets regelverk för gemensamt genomförande
Vissa av kraven för att delta i gemensamt genomförande följer direkt av Kyotoprotokollets artikel 6. Andra framgår av de beslut och riktlinjer som antogs vid det sjunde partsmötet i Marrakech hösten 2001. Formellt är dock inte dessa regler bindande förrän Kyotoprotokollet har trätt ikraft och när det första partsmötet under protokollet har antagit riktlinjerna. Om Ryska federationen ratificerar protokollet under det första halvåret 2003, kan det första partmötet med protokollet hållas parallellt med det nionde partsmötet till klimatkonventionen, som beräknas äga rum under senhösten 2003.
Nedan följer en kort beskrivning över Kyotoprotokollets regelverk för gemensamt genomförande. De fullständiga villkoren framgår av dokumentet FCCC/ CP/2001/13/Add.2, beslut 16 CP.75.
Part till protokollet
För att man ska kunna tillämpa gemensamt genomförande krävs att båda de länder som samarbetar, har ratificerat protokollet och att det har trätt ikraft. Projekt som har genomförts innan parten ratificerat protokollet kan ändå godkännas om det uppfyller bestämmelserna. Överföringen av utsläppskrediter från värdlandet till mottagarlandet kan inte ske förrän från och med 2008. Projekt som har startats efter år 2000 har rätt att godkännas enligt riktlinjerna om villkoren i övrigt uppfylls.
Godkännande av projekt
För att man ska kunna förvärva och överlåta utsläppsminskningar måste både värd- och investerarländerna ha godkänt projekten. Några ytterligare regler för hur detta godkännande ska gå till framgår dock inte av Marrakech-överenskommelsen. Några formella krav på formen för avtalen ställs således inte, utan det kommer att bli en fråga för respektive part. Enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet får också juridiska personer genomföra projekt
5 Dokumentet finns att hämta från xxxx://xxx.xxxxxx.xxx / .
33
och förvärva utsläppsminskningar. Vissa kompletterande regler finns om registrering och offentliggörande av sådana aktiviteter. I övrigt ställs inga andra krav på juridiska personers deltagande i projekt, än att verksamheten ska ske på partens ansvar. Ett godkännande innebär att bl.a. att projektet ryms inom de riktlinjer som parten har antagit för gemensamt genomförande, att allmänheten har kunnat lämna synpunkter på projektet och att effekterna av projektet är väl dokumenterade.
Referensbanor
En referensbana (baseline) beskriver hur mycket växthusgaser en verksamhet skulle släppa ut om verksamheten skulle fortgå i det fall att JI-projekt inte genomförs. Referensbanan kan antingen göras för det enskilda specifika projektet eller genom att man tillämpar en generell utsläppstrend som är gemensam för en sektor och som kan tillämpas på liknande projekt (sektorsbaserad referensbana). Därvid ska man ta hänsyn till utvecklingen inom sektorn både vad gäller expansion, kommande reformer och åtgärder som vidtas för att öka effektiviteten i energisystemet eller begränsa utsläppen av växthusgaser. Vidare ska man ta hänsyn till de lokala förhållandena, såsom tillgång till bränsle samt den ekonomiska situationen inom den sektor som projektet tillhör. Projektets gränser måste vara väl definierade. Man kan inte åtnjuta utsläppsminskningar som hänför sig till ändrade förhållanden utanför projektets ramar.
Alla antaganden man gör ska vara konservativa, dvs. utsläpps- minskningarna ska inte överskattas.
I figur 2.1 nedan beskrivs schematiskt hur en referensbana kan se ut i ett enskilt projekt. Utsläppsminskningens storlek beräknas som skillnaden mellan referensbanan och det beräknade utsläppet av växthusgaser i anläggningen i det fall projektet genomförs.
Additionaliteten
Kyotoprotokollets krav på additionalitet innebär att varje projekt måste resultera i utsläppsminskningar av växthusgaser som går utöver vad som annars skulle ha uppnåtts. Additionaliteten bedöms utifrån referensbanor.
34
Figur 2.1. Beräkning av utsläppsminskningar i projekt för gemensamt genomförande
Referensbana
Projekt- genomförande
Utsläppsreduktioner (AAU)
Utsläppsreduktioner (ERU)
Emissioner efter genomfört projekt
Utsläpp av växthusgaser [ton per år]
1998 2000 2002 0000 0000 0000 2010 2012 2014
Tid [år]
Källa: Burström m.fl. Företagsperspektiv på Joint Implementation. Rapport till Energimyndigheten , ER 24:2002
Endast de utsläppsminskningar som ligger under referensbanan är additionella och kan tillgodoräknas projektet.
Det finns ofta ekonomiska hinder – exempelvis tillgång på kapital – som begränsar vissa länders möjligheter att vidta kostnadseffektiva åtgärder, och det kan t.o.m. finnas projekt som är lönsamma att genomföra men som ändå inte kommer till stånd. Sådana projekt kan ändå godkännas som projekt för gemensamt genomförande. I riktlinjerna för gemensamt genomförande finns dock inga särskilda regler om hur sådana bedömningar ska göras, utan sådana överväganden får därför göras med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen i stort inom berörd sektor.
Supplement till nationella åtgärder
Användning av flexibla mekanismer ska vara ett supplement till åtgärder i det egna landet för att begränsa utsläpp av växthusgaser. Marrakech-uppgörelsen förtydligar detta genom att skriva att ”de
35
inhemska åtgärderna ska utgöra ett betydande del i partens ansträngningar för att uppfylla sina åtaganden”. En bedömning av huruvida de flexibla mekanismerna är ett supplement till åtgärder som vidtas på hemmaplan kan göras genom en uppskattning av effekterna på utsläppen eller genom en ekonomisk bedömning av kostnaden för landets nationella och klimatpolitiska program. Var gränsen ligger går inte att fastslå exakt.
Regler för utsläppsberäkningar och registrering av transaktioner
- artikel 5 och 7 i Kyotoprotokollet
En god kontroll och heltäckande utsläppsinventering av växthusgaser är en förutsättning för att man ska kunna bedöma om ett land klarar sina åtaganden. Att ha ett väl fungerande nationellt system för beräkning av det egna landets utsläpp är därför en förut- sättning för att man trovärdigt ska kunna överföra utsläppskrediter från en part till en annan. Därför ställs det detaljerade krav på det nationella systemet för utsläppsinventering, och uppgift om utsläppen ska årligen lämnas till klimatkonventionens sekretariat. Vidare krävs att parterna har byggt upp ett register där alla transaktioner av utsläppskrediter kan följas och registreras med tillräcklig noggrannhet och snabbhet. Om parterna har uppfyllt kraven på utsläppsberäkningar förenklas processen med verifiering av utsläppsminskningar m.m. (se nedan).
Verifiering av projekt
Verifiering innebär att man i efterskott bedömer om ett projekt uppfyller riktlinjerna för gemensamt genomförande. Det finns två möjligheter att verifiera projekt för gemensamt genomförande. Under förhandlingarna har dessa benämnts first track respektive second track. First track innebär att projekten godkänns om värdlandet kan visa att de uppfyller kraven för utsläpps- inventeringar m.m. enligt artikel 5 och 7 i Kyotoprotokollet. Om inte så är fallet kan projekten ändå bli godkända, om de verifieras av en oberoende och ackrediterad konsult eller institution (second track). Ackrediteringen kommer att ske av en speciell kommitté under partsmötet.
36
Syftet med verifiering är att säkerställa att projektet:
• har godkänts av parterna,
• är additionellt, dvs. resulterar i lägre utsläpp än vad som varit fallet om inte projektet kommit till stånd,
• har en beräkning över referensbanan som motsvaras av riktlinjerna.
Ett viktigt dokument vid verifieringen är ett s.k. project design document (PDD) . Båda de inblandade aktörerna på projektnivån står gemensamt står bakom detta dokument. Av dokumentet ska framgå att projektet godkänns av parterna och hur additionaliteten och referensbanor har beräknats. Av dokumentet ska också framgå vilka övriga miljöeffekter som projektet ger upphov till. Omfattningen av denna redovisning ska bestämmas av värdlandet.
Ett land som uppfyller alla behörighetskraven (first track) får direkt utfärda och överlåta utsläppsminskningsenheter, och hur man kontrollerar projekten är enbart en nationell fråga. Det innebär också att det är värdlandet som kommer att bestämma om projektet är additionellt eller inte. Under second track genomför det ackrediterade konsultföretaget verifieringen av projektet, vilken den speciella kommittén sedan ska godkänna. När detta är slutfört kan utsläppsminskningsenheterna överföras.
Övervakningsplan
Det ska också finnas en övervakningsplan där man anger vilka data som behövs för att bestämma utsläppsminskningarna samt hur man ska registrera och arkivera sådana data. Vidare ska man identifiera källor utanför projektets ram som kan ha betydelse för utsläppsut- vecklingen. Det ska finnas en procedur för beräkning av sådana faktorer för utsläppsutvecklingen (leakages) som ska räknas av för att bestämma den resulterande nettoförändringen av utsläppen. Alla data ska kvalitetssäkras och kontrolleras.
37
Ytterligare villkor för att delta i JI-projekt
Parterna ska ha antagit en strategi eller riktlinjer för att delta i gemensamt genomförande. Av strategin ska framgå hur berörda aktörer, inklusive allmänheten, kan lämna synpunkter på tänkbara projekt samt hur uppföljning och verifiering ska ske.
Vidare krävs att värdlandet offentliggör alla projekt, normalt via klimatkonventionens hemsida.
Kreditering för tidiga insatser
Det finns möjlighet att kreditera utsläppsminskningar från år 2000 när man tillämpar mekanismen för en ren utveckling. För gemensamt genomförande finns däremot ingen formell sådan möjlighet. Enligt reglerna uppfyller projekt som startats under år 2000 behörighetskraven. Utsläppsreduktionsenheter (ERU) kan dock inte överföras förrän fr.o.m. år 2008. Det är emellertid inget som hindrar att parterna kommer överens om att överföra utsläppsenheter (AAU) som kompensation för den utsläpps- minskning som sker från och med år 2000 (se figur 2.1). Detta kommer framförallt att bli aktuellt för sådana länder som kommer att ha ett tillräckligt utrymme mellan sin tilldelade mängd och de verkliga utsläppen av växthusgaser under den första åtagandeperioden.
Överföring av AAU ökar incitamenten att investera i projekt före år 2008, och dessa projekt kan också bli konkurrenskraftiga i jämförelse med mekanismen för ren utveckling eller med utsläppshandel.
Beträffande begreppet ”har startats under 2000”, kan det tolkas på åtminstone två sätt. Det kan dels innebära att man fattar beslut om att genomföra projektet från år 2000, men det kan också innebära att projektet faktiskt också är färdigt att ta i drift vid denna tidpunkt. För svensk del kan tolkningen vara viktig.
Energimyndigheten har identifierat flera projekt som alla har startat efter år 2000 inom ramen för klimatkonventionens pilotfas, eller som är under diskussion och som i teorin kan växlas till ett projekt för gemensamt genomförande.
38
2.4 Incitament för företag att delta i projekt för gemensamt genomförande
Regeringen har i propositionen Samverkan för en trygg effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) anfört att näringslivet i ökad utsträckning bör involveras i arbetet med gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Utredningen har därför har haft samråd med representanter för företag. Vi har också deltagit i ett projekt benämnt ”Företagsperspektiv på Joint Implementation”6 finansierat av Energimyndigheten.
Företag kan involveras på flera sätt i gemensamt genomförande. Det kan t.ex. ske direkt genom att krav ställs på enskilda företag i samband med ett utsläppshandelssystem eller genom reglering på annat sätt. I de fall s.k. långsiktiga avtal aktualiseras för svensk industri kan villkor om gemensamt genomförande kopplas till sådana avtal. Sådana incitament saknas för närvarande i Sverige, vilket framförts av flera företrädare för industrin. Över huvudtaget råder det en stor osäkerhet bland företagen om vilka möjligheter som finns med gemensamt genomförande. Man tycker från företagens sida att den svenska klimatpolitiken är otydlig vad gäller gemensamt genomförande. Osäkerheten med ett ännu inte tillfullo utvecklat regelverk ses om en risk, liksom bristen på incitament från statens sida.
Utformningen av bilaterala avtal mellan Sverige och andra länder minskar risken med projekten, vilket välkomnas av de företag som vi samrått med. Ändå uppfattas transaktionskostnaderna som ett hinder för att aktivt söka projekt för egen räkning.
Svenska leverantörer kan komma in i projekt som kan bli aktuella för gemensamt genomförande på i huvudsak tre sätt:
6 Företags perspektiv på Joint Implementation, Energimyndighetens rapport ER 24:2002.
39
• man deltar i upphandling av utrustning. Myndigheter som medverkar i ett projekt för gemensamt genomförande kan på ett lämpligt sätt informera företag om möjligheten att lämna anbud på utrustning till projektet. EG:s regler för upphandling ska härvid följas vid projekt i kandidatländerna. Svenska företag har även möjlighet att lämna anbud i projekt där andra länder eller multilaterala institutioner står för finansieringen,
• man kan engagera en tredje part för att finansiera av köp av utsläppskrediter. Ett företag kan i sin affärsverksamhet komma i kontakt med projekt som lämpar sig för gemensamt genomförande. I en sådana fall kan affären bli mer attraktiv om det går att finna en köpare för utsläppskrediterna,
• man kan för egen räkning skriva avtal om köp av utsläppskrediter och sälja dessa vidare till Energimyndigheten eller på den öppna marknaden för utsläppsrätter. Ett sådant alternativ innebär att företagen kan räkna med en inkomst vid försäljning av utsläppskrediterna i samband med att offerter på utrustning och tjänster lämnas.
Det är önskvärt att Energimyndigheten eller en annan myndighet underlättar för företagen att ta fram vederbörlig dokumentation för att projekten ska följa Kyotoprotokollets regelverk.
40
3 Erfarenheter av bilaterala och multilaterala program
Gemensamt genomförande har inte fått något stort genomslag hittills, men visa erfarenheter har ändå kommit fram genom andra snarlika program för att restaurera energisystemen i Östeuropa. Flera olika initiativ har också tagits för att skaffa tidiga erfarenheter av gemensamt genomförande, såväl bilateralt som multilateralt.
3.1 Erfarenheter av Energimyndighetens arbete i Östeuropa
Energimyndigheten – och dåvarande Nutek – har sedan 1993 ansvarat för ett investeringsprogram i Baltikum och övriga Östeuropa för att öka energieffektiviseringen och främja förnybara energislag. Programmet har förlängts och förändrats vid flera tillfällen under 1990 talet och regeringen har totalt anvisat ca 635 miljoner kronor t.o.m. år 2004 för detta program. I denna summa ingår också medel som står till regeringens disposition.
Syftet har gradvis förändrats
I regeringens proposition Vissa åtgärder inom klimatområdet och i Östersjöregionen (prop. 1992/93:99) föreslogs ett nytt program som syftade till utveckling av ett miljöanpassat energisystem. Såväl utsläppen av koldioxid som försurande ämnen skulle begränsas genom programmet. Stödet skulle i första hand användas i de tre baltiska länderna och avse effektivisering och konvertering av panncentraler till inhemskt biobränsle samt åtgärder för att höja effektiviteten i värme- och distributionssystemen. Vidare
41
betonades att naturvårdsintressena skulle beaktas i samband med utnyttjande av bioenergi.
I samband med behandlingen av regeringens proposition Åtgärder mot klimatpåverkan (prop. 1992/93:179) blev programmets inriktning preciserad. Stöd till åtgärder skulle främst ske i form av villkorslån. Medlen kan också i viss omfattning ges till tekniköverföring och utbildning. Programmet gavs också en större geografisk spridning till att omfatta hela Östeuropa. En del av stödet skulle också användas för att främja export av svenskt kunnande och svenska produkter. Möjligheten gavs att i viss utsträckning genomföra projekt i utvecklingsländer.
Vid klimatkonventionens första partsmöte i Berlin år 1995, fattade man beslut om att starta en pilotfas för gemensamt genomförande (Activities Implemented Jointly, AIJ). Pilotfasen omfattade både före detta östekonomier och utvecklingsländer. Härigenom försköts syftet med det svenska investerings- programmet ytterligare, och krav ställdes på ett enhetligt utförande och en rapportering till klimatkonventionens sekretariat. Under pilotfasen får länderna inte tillgodoräkna sig de utsläppsminsk- ningar som uppnås genom åtgärderna. En förutsättning för att ett projekt ska kunna inräknas i försöksperioden är att projektets finansiering är additionell, dvs. att den inte ingår i industriländernas normala biståndsåtaganden. Ursprungligen skulle försöksperioden pågå till längst år 2000, men har ännu inte avlutats.
Från och med år 1999 ska Energimyndighetens investeringsprogram inte lägre omfatta åtgärder inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram för gemensamt genomförande. I stället ska stödet inriktas på reella projekt som kan uppfylla villkoren för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.
Erfarenheter av Energimyndighetens program
Detta avsnitt bygger på Energimyndigheten klimatrapport 2002 (ER 13:2001) med anledning av Sveriges tredje nationalrapport till klimatkonventionen, kompletterat med uppgifter om utsläpp för år 2001. I nuläget har närmare 70 projekt genomförts av Energimyndigheten (och tidigare Nutek), varav 52 stycken har rapporterats till FN:s klimatsekretariat. Projekten har genomförts i fjärrvärmesektorn i de baltiska länderna samt i Sankt Petersburg-
42
och Kaliningradområdena i Ryssland. Ett projekt för att minska utsläppen av metan från soptippar har startats i Polen.
Pannkonverteringsprojekten avser i huvudsak ombyggnad av pannor i storleksordningen 1–10 MW i värmecentraler som möjliggör en övergång från användning av fossila bränslen som t.ex. tung eldningsolja och kol till biobränsle, dvs. träflis, skogsavfall samt restprodukter från trävarubaserad industri. Distributionsprojekten avser upprustning av fjärrvärmenäten genom utbyte eller omisolering av rörsystemen, vattenbehandling för att förlänga hela systemets livslängd samt installation av undercentraler och reglerutrustning m.m. Effektiviseringsprojekten i byggnader omfattar åtgärder som ombyggnad eller omisolering av yttertak, installation av undercentraler, värmeväxlare, mät- och reglerutrustning, reglering av systemen samt tätning av fönster och dörrar m.m.
Projekten har finansierats genom förmånliga lån till mottagar- länderna, varvid Energimyndigheten står för konsultkostnader, t.ex. förstudier. Lån till anläggningsägare eller motsvarande ges i allmänhet på 10 år och med 2 års amorteringsfrihet. Räntan på lånen utgörs av STIBOR1, i något fall med ett påslag på 0,5 procentenheter. Ambitionen i projekten är att dessa ska ha en återbetalningstid som är kortare än låneperioden. I pannkonverteringsprojekten beräknas återbetalningstiden i genomsnitt till ca 5 år och i distributionsprojekten varierar återbetalningstiden mellan 2 och 12 år beroende på i vilken utsträckning man behöver byta ut fjärrvärmerör. I byggnadsprojekten har de renodlade åtgärderna för energieffektivisering en återbetalningstid på 7 till 9 år, medan sådana renoveringar i byggnadsbeståndet som bedöms som nödvändiga för en rationell energianvändning har en återbetalningstid på 16 till 20 år.
I tabell 3.1 redovisas resultaten av genomförda projekt. I tabellen redovisas vilka utsläppsminskningar och kostnader för projekten i respektive land. I tabell 3.2 redovisas den specifika kostnaden uttryckt i öre per kilogram minskat utsläpp under projektens livslängd. Ett genomsnitt har beräknats för samtliga berörda länders projekt i respektive grupp.
1 Stockholm Inter Bank Official Rate
43
Tabell 3.1. Effekter av de svenska insatserna i Baltikum och Ryssland
Xxxx | Xxxxx projekt | Investe- rings- kostnad Mkr | Transak- tions-kostnad Mkr | Summa Mkr | CO2 reduktion år 2001 Ton |
Estland | 21 | 68 | 21 | 89 | 98 000 |
Lettland | 22 | 59 | 20 | 79 | 75 000 |
Litauen | 9 | 40 | 16 | 56 | 31 500 |
Ryssland | 12 | 30 | 17 | 47 | 22 500 |
Summa | 64 | 196 | 74 | 271 | 227 000 |
Kostnaderna i tabellen är uppdelade i investerings- och transaktionskostnader. Investeringskostnader är den totala investeringen inklusive räntekostnader, i detta fall lån som ska återbetalas. Transaktionskostnader består av konsultstöd och administrativa kostnader samt i vissa fall avskrivningar av lån- eller räntefordringar. Projekten har genomförts inom ramen för klimat- konventionens pilotfas för gemensamt genomförande. Hur kostnaderna och kreditering av uppnådda utsläppsreduktioner ska fördelas mellan länderna vid ett verkligt JI-projekt är en förhandlingsfråga mellan parterna.
Kostnaden för projekten är totalt 271 miljoner kronor, varav de transaktionskostnader som helt betalats av Sverige uppgår till 74 miljoner kronor. Investeringskostnaden tas i huvudsak av värdlandet för projekten genom lån från Energimyndigheten. De fördelaktiga räntevillkoren med räntenivåer som legat under kommersiella räntenivåer kan dock anses som en kostnad för Sverige.
Den totala minskningen av koldioxidutsläppen fram till år 2001 beräknas till ca 1,25 miljoner ton sedan driftstart och under hela projektens livslängd beräknas utsläppen minska med ca 4 miljoner ton koldioxid.
44
Tabell 3.2. Investerings- och transaktionskostnad per kg reducerad koldioxid
Typ av projekt | Investerings- kostnad | Transaktions- kostnad | Summa |
öre per kg reducerad koldioxid | |||
Konverteringsprojekt | 4,3 | 1,4 | 5,7 |
Fjärrvärmeprojekt | 7,9 | 4,3 | 12,2 |
Energieffektiviserings-projekt | 27,0 | 16,0 | 43,0 |
Tabell 3.2 indikerar kostnaden i öre per kg minskade koldioxidutsläpp. Värdena gäller den totala kostnaden utslagen på projektens livslängd, som varierar mellan 10 och 25 år. Ytterligare transaktionskostnader för rapportering och uppföljning kan tillkomma och därmed höja priset en aning. Tabellen inkluderar inte intäkter för värdlandet i form av minskade kostnader för bränslen till följd av konvertering till annat energislag eller energi- besparande åtgärder. Driftkostnader är inte heller inkluderade i kalkylen. Med dessa förbehåll visar tabellen att projekten är kostnadseffektiva jämfört med åtgärder i Sverige. Exempelvis visar erfarenheter från Energimyndighetens program för att stödja kraftvärmeverk att den specifika kostnaden uppgår till 30–40 öre/ kg koldioxid, om den extra kraften ersätter befintlig kolkondenskraft2.
Koldioxidskatten uppgår i Sverige idag till 63 öre/kg koldioxid, vilket något förenklat kan anses vara ett generellt mått på marginalkostnaden för att begränsa utsläppen i Sverige ytterligare. I samband med behandlingen av regeringens proposition Förslag till statsbudget för 2003 (Prop. 2002/03:1), väntas riskdagen besluta att skatten ska höjas från och med 1 januari 2003 till 76 öre per kg koldioxid.
De projekt som genomförts inom ramen för klimatkonventionens pilotfas för gemensamt genomförande (AIJ) visar att det finns förutsättningar att genomföra projekt i enlighet
2 Beräkning av C O2-reduktion och specifika kostnader i det energipolitiska omställningsprogrammet. ÅF-Energikonsult Syd AB 1999-08-30. Om man i stället naturgaskombi som ett mått på den långsiktiga marginalkraften i det nordiska elsystemet, ökar kostnaderna per kg minskat koldioxid till det dubbla.
45
med kriterierna för de flexibla mekanismerna, dvs. att de är kostnadseffektiva och att stora utsläppsminskningar kan göras med förhållandevis små medel. I nuläget finns det inte förutsättningar för ytterligare AIJ-projekt. Myndigheten har dock slutfört det fåtal AIJ-projekt som var beslutade före 1999 men som av olika skäl inte kunnat startas förrän efter 1999. De två sista projekten i Karelen, togs i drift i slutet av 2001 respektive början av 2002. För dessa projekt finns endast data om beräknade utsläppsminskningar.
Programmet har även haft en positiv inverkan på uppbyggnaden av en inhemsk marknad för biobränsle och en lokal tillverkning av pannor och tillhörande utrustning för biobränsleeldning. Vidare har programmet bidragit till att ett långsiktigt samarbete etablerats mellan svenska företag och företag i värdländerna, inklusive ett samarbete på tredje marknad. Programmet har bidragit till en god relation till baltiska och ryska energi- och miljöministerier och energimyndigheter, och på så vis har ett långsiktigt förtroendefullt samarbete etablerats.
3.2 Möjligheterna att konvertera projekt som startats från och med år 2000 till projekt för gemensamt genomförande
Energimyndigheten har identifierat flera projekt som har startats efter 2000 eller som är under diskussion och som i teorin kan växlas till ett projekt för gemensamt genomförande. I tabell 3.3 framgår data om projekten och hur stora utsläppsminskningarna beräknas bli.
46
Tabell 3.3. Projekt som startats efter år 2000, där möjlighet finns att konvertera dessa till JI-projekt
Land Projekt | Typ av projekt | Uppskattad utsläpps- reduktion ton per år | Investering från STEM MKr | Status och finansiering |
Litauen Didžiasalis | panna för biobränsle renovering fjärrvärme-rör | 6300 | 4,5 lån | genomfört |
Tauragė | panna för biobränsle renovering av fjärrvärme-rör | 4400 | 1,6 gåvo bidrag | beslutat Östersjö- miljarden NEFCO sam- finansierar |
Utėna | nya gas och biopannor | 12100 | 5,9 gåvo bidrag | beslutat Östersjö- miljarden NEFCO sam- finansierar |
Kacerginė | panna för biobränsle och solpaneler | 314 | 5,7 gåvo- bidrag | beslutat 10 % från Östersjö- miljarden |
Rokiskis | flera små biopannor | 1600 | 6,6 gåvobidrag | diskuteras 100 % från Östersjö- miljarden |
Ryssland Ilinsky | biopannor | 3300 | 4,3 lån | genomfört |
Derevyanka och Derevyannoe | biopannor | 4011 | 5,73 lån | genomfört |
47
För att ett projekt ska kunna godkännas som JI-projekt behöver den befintliga förstudien kompletteras för att motsvara de krav som ställs enligt Kyotoprotokollets regelverk. Ett project design document (PDD) behöver tas fram, liksom en övervakningsplan för varje projekt. Kostnaden för detta underlag kan röra sig om 400 000–800 000 kronor per projekt. Om projekten har registrerats som AIJ-projekt hos klimatkonventionens sekretariat behöver dessa avföras från listan. Därefter behövs ett avtal upprättas mellan Energimyndigheten och projektägarna som reglerar förutsättningarna för köp av utsläppsminskningsenheter. Projekten ska godkännas av regeringskansliet. Om projekten har genomförts som lån behövs en ny förhandling göras med projektägaren om en eventuell låneeftergift och deltagande i framtagning av erforderligt underlag.
När det gäller de ryska projekten framgår det av förstudien att de gamla pannorna kunde eldas med såväl eldningsolja som biobränslen. Därför behöver man ta fram en ny bedömning över projektens additionalitet. För att göra en rimlig bedömning av referensbanan behöver aktuella data över bränsleförbrukningen och bränslemixen i pannorna tas fram för att man ska kunna bedöma huruvida projekten är additionella.
Referensbanor kan tas fram som motsvarar vad som kan vara rimligt för Karelen, givet att Energimyndigheten genomför fler projekt i Ryssland av samma typ som projekten i Karelen. I ett kortare tidsperspektiv är en projektspecifik referensbana mer ändamålsenlig. En sådan kan också genomföras till lägre kostnad. För att göra en projektspecifik referensbana bör dock Energimyndigheten, som redan nämnts, ta del av eventuella befintliga data över bränslemix och bränslekonsumtion de senaste åren. Detta kan också ligga tillgrund för en bedömning av huruvida projektet är additionellt i den mening att man ska använda biobränsle för beräkning av projektets referensbana. Handlingarna är emellertid inte så utförliga att det går att bedöma totalkostanden för projektet och priset på utsläppsminskningsenheter.
I Litauen har Energimyndigheten gått vidare med projektet i Utena. En ny projektdokumentation (PDD) håller på att tas fram i samarbete med de litauiska myndigheterna. I första hand är det referensbanan som ska kartläggas. Anläggningen i Utena använder sig av gas och biobränsle och Energimyndighetens insats består i att konvertera en äldre oljeeldad anläggning till biobränsle. Det är
48
Som framgår av data över de aktuella anläggningarna är det fråga om små projekt. Med en livslängd för projekten på 10 - 15 år krävs det att utsläppsminskningarna av koldioxid överstiger ca 10 000 ton per år för att transaktionskostnaderna ska ligga under 1 öre/kg koldioxid, dvs. på en någorlunda rimlig nivå. Det är bara i något fall som detta blir aktuellt.
När det gäller de övriga projekten i Litauen beror fortsättningen på resultatet av utredningarna för Utena.
3.3 Sida:s verksamhet i Central- och Östeuropa
Sida har deltagit i finansieringen av många olika typer av projekt som rör renoveringar av östeuropeiska fjärrvärmesystem och andra energiprojekt. I huvudsak kan projekten delas in i fyra grupper:
• förstudier, där utredningarna syftar till att identifiera övergripande investeringsprogram för hela fjärrvärmesystem. Dessa genomförs ofta i samarbete med Världsbanken (IBRD), Europeiska utvecklingsbanken (EBRD) eller andra investeringsbanker,
• investeringslån. Om det föreslagna investeringsprogrammet senare har genomförts har även Sida deltagit i dess finansiering, men huvuddelen av finansieringen har normalt kommit från de internationella biståndsbankerna,
• demonstrationsprojekt, där dessa projekten (Demo Öst) syftar till att demonstrera svenska produkter inom fjärrvärmesektorn och sker ofta för att stödja små- och medelstora svenska företag,
• övriga projekt som berör fjärrvärmesektorn
dessa kan vara energihushållningsprojekt för byggnader, bränslesubstitution i lokala pannor etc.
49
I tabell 3.4 ges en översikt av projekt där Sida deltagit i olika typer av projekt.
Tabell 3.4. Projekt där Sida deltagit. Siffrorna inom parentes är annan finansiärs bidrag till totalinvesteringen, miljoner dollar (1 US dollar antas motsvara 10 svenska kronor)
Land | Förstudier för Fjärrvärme- projekt | Demo- projekt i fjärrvärme | Övriga projekt |
Estland | Tartu 1,3 | Pannkonver-teringar | |
(13,7) | 7,4 | ||
Vattenkraft 0,06 | |||
Pärnu 0,18 (5,5) | Pelletsbrännare | ||
0,6 (1,5) | |||
Lettland | Jelgava 0,76 (17,4) Riga 0,56 Daugavpils 0,24 | Riga 0,4 Daugavpils 0,16 | Cesis CHP 0,143 Skangali |
Litauen | Vilnius 0,83 Kaunas 0,35 Mazeikai | Kaunas 0,65 Mazeikai 0,44 | Energieffek-tivisering i 12 byggander 0,27 |
Ryssland | Kaliningrad | Gatchina 1,5 Arkhangelsk 2,4 | |
Ukraina | Lviv Sevestopol 0,31 | Energieffek-tivisering i byggnader 1,6 | |
Polen | Energi-optimering i kraftverk 0,159 (2) Pann-konvertering 0,195 (6,82) | ||
Moldavien | Chisinau mfl. | Energieffek-tivisering i byggnader | |
Kosovo | Pristina | Pristina | |
Serbien | Belgrad 0,3 |
50
Sammanställningen är gjord av ett konsultföretag på uppdrag av Sida3. Konsultföretaget har också uppskattat utsläppsför- ändringarna i de fem fjärrvärmenäten i Tartu, Jelgava, Riga, Daugavpils och Vilnius. Totalt uppskattas utsläppen ha minskat med ca 1,27 miljoner ton koldioxid, varav 0,92 miljoner ton hänför sig till en minskning för produktion av elenergi. Som referensbana för elproduktion har beräkningarna utgått från att de naturgaseldade kraftvärmeverken ersätter kolkondenskraft i regionen.
Även kostnaden för minskningen av koldioxid har beräknats4. Kostanden för investeringen uppgår uttryckt i öre per kg minskat utsläpp av koldioxid är som högst för åtgärder i fjärrvärmenäten och som lägst för bränslekonverteringarna. Sammanlagt ger alla investeringsprogram en reduktionskostnad på ca 16 öre per kg koldioxid. Om man också tar hänsyn till förändringar av drift- och bränslekostnaden blir investeringarna lönsamma och kostnaden uppgår till–16 öre per kg koldioxid. Kostnadsberäkningar har även gjorts för några av de övriga projekten i tabell 3.4. Kostnaden är i paritet med eller något över de redovisade kostnaderna för fjärrvärmenäten. Driftoptimering för kraftverken i Polen är ett exempel på en åtgärd som leder till förhållandevis stora minskningar till låga kostnader.
Fjärrvärmesatsningarna i Jelgava genomfördes under perioden 1995–2000 och i Tartu 1994–1999. Riga har inget biståndsfinansierat program men har kontinuerligt genomfört olika åtgärder sedan fjärrvärmerörelsen omvandlades till ett självständigt bolag 1996.
3.4 Världsbankens kolfond - Prototype Carbon Fund (PCF)
Världsbanken inledde år 1996 ett program för att vinna erfarenheter av gemensamt genomförande. Ett viktigt syfte med arbetet var att utvidga samarbetet mellan internationella organisationer, myndigheter och frivilligorganisationer på området. Programmet omfattar såväl investeringar som utredningsverksamhet avseende regler för tillämpning.
3 Skattning av möjliga reduktioner av koldioxidutsläpp från Sida:s fjärrvärmeprojekt i Östeuropa, Fjärrvärmebyrån ABN 2002-11-15
4 6 % ränta och 15 års avskrivning eller en annuitetsfaktor på 0,1 för investeringskostnaderna
51
De länder som deltar i Världsbankens kolfond–Prototype Carbon Fund (PCF) - är Finland, Kanada, Norge, Nederländerna och Sverige. Dessutom ingår 17 företag från Storbritannien, Japan, Tyskland, Belgien, Finland, Frankrike och Norge från såväl den finansiella sektorn som från energi- och handelsföretag.
PCF:s totala fondmedel uppgår till ca 180 miljoner US-dollar. Sveriges andel är 10 miljoner US-dollar. Medlen ska vara upparbetade till den 30 juni 2004 och användas både för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling.
PCF tillämpar flera riktlinjer för projekten, exempelvis följande:
• priset ska understiga 5,6 US-dollar per ton koldioxid5 som ett genomsnitt för hela portföljen. För enskilda projekt är målsättningen att priset för köp av utsläppskrediter ska ligga inom intervallet 3 - 4 US-dollar per ton koldioxid6,
• projekt ska följa en given geografisk fördelning och vara av olika typer. Förnybara energislag ska ha en övervikt i förhållande till energieffektivisering,
• de utsläppsreduktioner som genereras ska vara av hög kvalitet och uppfylla minst de krav som Kyotoprotokollet ställer.
Fram till dags dato har beslut fattas om 12 projekt7, uppgående till en sammanlagd kostnad på 27 miljoner dollar. Projekten förväntas ge PCF 7, 4 miljoner ton koldioxidekvivalenter under projektens beräknade livslängd. Man tror att hela portföljen kommer att innehålla ca 40 projekt.
PCF har genom sin förankring i världsbankens verksamhet stor erfarenhet av förutsättningarna av och kunskap om att arbeta i olika länder. Man har också goda kunskaper om effekten av det regelverk som har tagits fram inom klimatkonventionens ram.
Deras kostnader för projektförberedelser uppgår till ca 200 000 US-dollar per projekt, med en spridning kring 160 000 och 260 000 US-dollar. Till denna summa ska läggas utgifter för kontroll och tillsyn av projekten. PCF uppskattar att transaktionskostnaderna beräknas uppgå till ca 0,8 US-dollar per ton koldioxid8.
5 Motsvarar ca 5,6 öre per kg koldioxid
6 Motsvarar ca 3-4 öre kg koldioxid
7 Lettland(1 projekt), Tjeckien(1 projekt), Polen(3 projekt), Chile(1 projekt), Uganda(1 projekt), Brasilien(1 projekt) och Costa Rica(3 projekt)
8 Motsvarar 0,8 öre per kg koldioxid
52
PCF har funnit att det finns behov av ytterligare fonder. Världsbanken har föreslagit en särskild fond för de fattigaste länderna vilken i första hand tar avstamp i projekt för hållbar utveckling. ( Community Development Fund). Världsbanken anser att det finns mycket att vinna på att koppla ihop redan existerade program för hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning med mekanismen för ren utveckling ( CDM).
Den annan ny fond är Bio Carbon Fund, vars syfte är att testa projekt som för närvarande inte är möjliga enligt Kyotoprotokollet och dess riktlinjer, men som ökar biodiversiteten, minskar avskogningen eller leder till hållbara strukturer i utvecklingsländer.
100 miljoner US-dollar ska allokeras till de båda fonderna, och Världsbanken startar verksamheten då 50 miljoner US-dollar har betalats in av intresserade parter.
3.5 Östersjösamarbete för gemensamt genomförande
Inom ramen för Östersjöländernas energisamarbete BASREC (Baltic Sea Region Energy Co-operation)9 och det nordiska samarbetet under Nordiska ministerrådet framställs förslag i syfte att göra Östersjöregionen till ett försöksområde för de flexibla mekanismerna. Vid BASREC:s energiministermötet i Vilnius i november år 2002 beslutades att försöksområdet skulle etableras. Ett viktigt mål med detta arbete är att bygga upp en gemensam förståelse för de flexibla mekanismerna samt en kompetens på området. Sommaren 2002 beslutade Nordiska ministerrådet (energiministrarna) att etablera en investeringsfond för klimatprojekt i Östersjöområdet som ett viktigt bidrag till försöks- verksamheten. Fonden ska handhas av det nordiska miljöfinansie- ringsbolaget NEFC O. Det svenska bidraget väntas uppgå till ca 40 miljoner kronor.
En handbok för gemensamt genomförande tas fram genom BASREC:s försorg. Handboken beskriver projektcykeln, dvs. de olika led och instanser som ett JI-projekt genomgår från idé till överföring av utsläppsminskningsenheter. Den tar också upp vilka regler som gäller för gemensamt genomförande och förslag lämnas
53
också på vad projektdokumenten ska innehålla. Handboken kommer att publiceras på BASREC:s hemsida.
Det pågår också ett arbete att ta fram standardiserade projektavtal. Därutöver genomför BASREC flera regionala seminarier om gemensamt genomförande i Östersjöregionen.
Det pågår också andra energiinitiativ inom ramen för BASREC- samarbetet. En inventering av möjligheterna att öka användningen av bioenergi har nyligen slutförts och projektet avses fortsätta genom att försöka finna modeller som ökar användningen av bioenergi i regionen. Dessa initiativ är också värdefulla för att på sikt minska utsläppen av växthusgaser i regionen.
3.6 Övriga bilaterala initiativ
Många länder, liksom företag och andra institutioner, tillämpar sedan någon tid aktivt de flexibla mekanismerna. Nedan ges en kort beskrivning över användandet av gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling i några länder. Då inget annat sägs baseras uppgifterna nedan på konsultrapporten Gemensamt genomförande – En landsstudie, av ECO N (bilaga 3).
Belgien
Företrädare för den belgiska regeringen meddelade tidigare i år att landet avser att förvärva utsläppsrätter från Ryssland för att täcka det förväntade gapet på ca 20 miljoner ton koldioxid per år mellan prognostiserade utsläpp av växthusgaser och Belgiens åtagande i EU:s bördefördelning.
Danmark
Danmarks regering har åtagit sig att investera 17,7 miljoner US- dollar i projekt för gemensamt genomförande under 2003. Mekanismerna förväntas spela en central roll för att uppfylla Danmarks åtagande i EU:s bördefördelning.
54
Finland
Finland startade ett JI och CDM-program år 2000. Programmet har en budget fram till år 2002 på ca 8,5 miljoner euro. Programmet har som målsättning att genomföra 3 - 4 CDM-projekt och 5 - 8 JI- projekt. Ett ramavtal har slutits med Estland. Finland har investerat PCF med 9,3 miljoner euro.
Totalt beräknar Finland att köpa 2,5- 3,5 miljoner ton utsläpps- krediter under Kyotoprotokollets första åtagande period.
Japan
Japan har nyligen undertecknat en avsiktsförklaring att erhålla 62 000 ton koldioxidekvivalenter årligen från ett projekt för kombinerad kraft- och värmeproduktion i Kazakstan. Japan för också samtal med Ryssland om köp av utsläppsminskningsenheter som omfattar mer än 1 miljon ton per år. Projekten avser åtgärder i kraftverk i östra Ryssland.10 Detta är den japanska regeringens första direkta användning av de flexibla mekanismerna, vilka man avser att tillämpa för att nå över 19 miljoner ton årligen.
Italien
Italien införa för närvarande en ny strategi för klimatförändringar som även innehåller förutsättningar för projekt för gemensamt genomförande.
Dessutom investerar flera fonder och företag aktivt i gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Sju nya koldioxidfonder har startat de senaste nio månaderna i Italien.
Norge
Norge har slutit ett bilateralt avtal med Rumänien om köp av ca
500 000 ton utsläppskrediter under 15 år. Norges bidrag till projektet uppgår till 5 miljoner norska kronor.
10 Joint Implementation Quartely, Vol 8 No 3. Finns på xxx.xxxxxx.xxx
55
Norge bidrar med 10 miljoner US-dollar till PCF och ska också delta i BASREC:s kommande investeringsfond.
Nederländerna
Nederländerna har varit mycket aktivt för att göra de flexibla mekanismerna operativa. Nederländerna har för avsikt att uppfylla hälften av sitt åtagande enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning genom åtgärder i andra länder. Den holländska staten har anslagit ca 800 miljoner euro för användning av de projektbaserade mekanismerna fram till år 201011. Programmen går under namnen Erupt. Cerupt är motsvarande program för den mekanismen för ren utveckling ( CDM). Holland beräknar att köpa ca 25 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år under den första åtagandeperioden genom denna satsning. Hittills har ca 137 miljoner Euro anslagits för gemensamt genomförande och 227 miljoner Euro för mekanismen för ren utveckling (CDM). Som ett resultat av EG-rätten och WTO-reglerna har regeringen beslutat att köpen ska ske genom ett offentligt upphandlingsförfarande. En statlig myndighet – Senter – har ansvaret för det bilaterala programmets genomförande.
Den holländska staten har också investerat medel i Världsbankens kolfond (PCF), och uppdragit åt EBRD och IMF att köpa utsläppskrediter för Hollands räkning.
Kanada
Kanada har ännu inte ratificerat protokollet, men bedöms bli en av de största köparna av utsläppsrätter på den internationella marknaden om man ratificerar. Uppskattningsvis måste Kanada förvärva 240 miljoner ton koldioxid under 2012 för att efterleva protokollet. Landet vill också tillgodoräkna sig ca 70 miljoner ton utsläppsminskningar som härrör från export av naturgas och vattenkraft till USA. Hittills har Kanada tillämpat mekanismerna genom bilaterala kontakter och utbildningsinsatser m.m., men inte gjort några större projektinvesteringar. Kanadensiska företag har dock aktivt sökt efter möjliga projekt.
11 Uppgifterna är hämtade från Nederländernas tredje nationalrapport till klimatkonventionen. Finns på xxx.xxxxxx.xxx.
56
Österrike
Nyligen redovisade Österrike planer på att minst 3,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter (av målet för utsläppsminskningar på 17 miljoner ton per år) ska förvärvas genom köp av krediter för projekt för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Köp ska ske på samma sätt som de holländska anbudsprogrammen.
57
4 Potentialen, intresset och möjligheterna för gemensamt genomförande i olika länder
4.1 Inledning
Utredningen har på flera sätt skaffat information om möjligheten för olika länder att genomföra projekt för gemensamt genomförande (JI-projekt). De aspekter som granskats är det politiska intresset, de olika ländernas institutionella kapacitet och vilken potential det finns att genomföra projekt i dessa länder. Den senare uppgiften är svår att kvantifiera och därför anges potentialen endast inom vissa intervall. Vidare redovisas en grov uppskattning för att genomföra JI-projekt ide studerade länderna.
En betydelsefull fråga för framtiden är i vilken utsträckning som JI-projekt kan göras i länder som ansöker om medlemskap i Europeiska unionen. Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet har på utredningens uppdrag analyserat konsekvenserna av att ingå bilaterala avtal om gemensamt genomförande mellan Sverige och kandidatländerna till EU, som sträcker sig längre än Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. Analysen omfattar också vilka implikationer ingångna avtal kan få beträffande förhandlingarna om ett nytt EU-gemensamt åtagande efter 2012. Även frågan huruvida det föreligger några hinder i EG:s lagstiftning eller i anslutningsfördragen för gemensamt genomförande diskuteras. Rapporten återfinns i sin helhet som bilaga 2.
Energimyndigheten har i samråd med utredningen, gett konsult- företaget ECO N i uppdrag att analysera olika länders energisystem och belysa potentialen och kostnaden för att minska utsläpp av växthusgaser. I bilaga 3 redovisas en förkortad version av studien. Den fullständiga versionen är publicerad av Energimyndigheten1.
1 Gemensamt genomförande – En landsstudie. Energimyndighetens rapport ER 23:2002
59
4.2 EU-anpassningens effekter i kandidatländerna
Redan år 20004 kan de baltiska staterna vara medlemmar i Europeiska unionen. En del av den lagstiftning som kandidat- länderna är skyldiga att implementera under acquis communitaire (EG:s samlade lagstiftning) kommer att påverka deras utsläpp av växthusgaser. Ett samarbete med kandidatländerna är därför inte helt oproblematiskt. Det gäller framför allt hur den s.k. additionaliteten ska bedömas och påverkan på projektets referensbana. Några av de direktiv som kommer att få störst effekter för JI-projekt i kandidatländerna är följande:
• direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet)2,
• direktivet om deponering av avfall3,
• direktivet för rationellt utnyttjande och bevarande av energin (SAVE)4,
• direktivet att främja förnybara energislag för elproduktion5,
• förslaget till direktiv om handel med utsläppsrätter6,
• förslaget till direktiv om att främja kraftvärme7.
När kandidatländerna uppfyller de nya EG-direktiven kommer många projekt som idag kan vara aktuella för gemensamt genomförande att falla bort, genom att de inkluderas i referensbanan. Potentialen minskar således och de kvarvarande
2 Rådets direktiv 1996/61/EG
3 Rådets direktiv 1999/31/EG
4 Rådets direktiv 1993/76/EEG
5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/ EG
6 KOM(2001) 581 slutlig, 2001/0245 ( C O D)
7 KOM(2002) 415 slutlig
60
projekten kan ofta vara dyrare att genomföra. Av särskilt intresse i detta sammanhang är hur EG-kommissionen kommer att koppla ihop JI-projekt med direktivet om utsläppshandel. Ett förslag till direktiv är att vänta under 2003.
IPPC-direktivet är det direktiv som är mest heltäckande inom miljöområdet och som också berör företagens energianvändning och utsläpp av växthusgaser. En grundläggande idé med IPPC- direktivet är att det s.k. BAT-kravet (Best Available Technique) måste uppfyllas. Detta krav innebär att alla verksamheter som faller under direktivet är skyldiga att använda sig av den bästa tillgängliga tekniken. Till grund för att bedöma vad som kan anses vara bästa tillgängliga teknik för olika branscher utarbetar ett särskilt kontor under EG-kommissionen s.k. BREF-dokument (BAT Reference document). Att bedöma vad som är bästa tillgängliga teknik innebär också att man behöver ta hänsyn till utvecklingen i olika regioner. Staterna har stora möjlighet att själva avgöra nivån på BAT-kravet. Prövningen sker av en tillståndsmyndighet i varje enskilt fall.
Förslaget om direktiv för handel med utsläppsrätter kommer att få betydelse för JI-projekten. Av särskild vikt är hur projekten kommer att länkas till de två andra flexibla mekanismerna i Kyoto- protokollet-handel med utsläppsrätter och mekanismen för ren utveckling.
Det finns inga rättsliga hinder under Kyotoprotokollet, EG- rätten eller anslutningsfördragen för att genomföra JI-projekt i kandidatländerna. En medlemsstat kan även utföra projekt i en annan medlemsstat. Ett avtal om projekt kan därför slutas såväl före som efter en stats inträde i EU.
Kandidatländernas skyldighet att efterleva EG:s lagstiftning gör att utrymmet för JI-projekt minskar i dessa länder. För en stat som förväntas bli medlem först t.ex. 2007–2009 ser situationen något annorlunda ut. Om de dessutom får uppskov med implemente- ringen av en del av EG:s lagstiftning finns det betydligt större utrymme för JI-projekt i dessa länder. JI-projekt i kandidat- länderna måste därför planeras noga och projektägarna måste ha full kännedom över den EG-lagstiftning som kan beröra projektet i respektive land. Det är också viktigt att ha kännedom om kandidat- ländernas åtagande att implementera lagstiftningen i nationell rätt.
61
4.3 Ländernas potential för gemensamt genomförande
I denna redovisning beskrivs den tekniska potentialen och kostnaden för att tillämpa gemensamt genomförande i olika länder i Öeuropa. Vid bedömning av de olika ländernas potentialer har dock hänsyn tagits i viss utsträckning till ländernas anpassning till EG-lagstiftningen. Redovisningen är främst inriktad att minska utsläppen av koldioxid och metan och på de olika ländernas tillförselsystem av energi. Energieffektivisering i slutanvändarledet behandlas i allmänhet inte, liksom möjliga åtgärder inom transport- sektorn. Avsnittet nedan bygger på EC O N-rapporten Gemensamt genomförande – En landsstudie, se bilaga 3.
Bulgarien
Bulgarien har en energitillförsel som är starkt beroende av fossila bränslen. Övergången till marknadsekonomi går trögt, och därmed är inte förutsättningarna för investeringar i energisektorn särskilt stor. Potentialen för att minska utsläppen av växthusgaser är därför mycket hög, och det är inom sektorerna för el och fjärrvärme som de stora potentialerna för JI-projekt finns. Energieffektivisering av befintliga anläggningar är ett viktigt område där det finns en hög potential för att minska utsläppen. Pågående investeringsprogram, som i stor utsträckning bygger på privata investeringar, medför dock en betydande sänkning av potentialen för gemensamt genomförande, i synnerhet för stora värmekraftverk där stora investeringsavtal redan har slutits. De höga utsläppen av svaveldioxid innebär att det krävs investeringar för att uppfylla internationella skyldigheter och reglerna i direktivet om stora förbränningsanläggningar. Det kan innebära att man väljer andra lösningar som också minskar utsläppen av växthusgaser. Detsamma gäller fjärrvärme, även om det verkar mycket svårare att finna privata investeringar på grund av fjärrvärmeföretagens komplicerade och svaga ekonomiska situation.
Utsikterna är bättre för ytterligare utsläppsminskningar för mindre projekt inom områdena förnybar energi, industri och offentlig förvaltning. Småskaliga vattenkraftverk, utbyte eller renovering av pannor, små kraftvärmeverk och eventuellt
62
bränslebyte till biomassa eller jordvärme är områden med de mest lovande utsikterna.
Det finns en betydande möjlighet att minska utsläppen från avfallsdeponier. I praktiken utnyttjas inte denna möjlighet i Bulgarien. Om direktivet för deponering av avfall genomförs inom en relativt kort tidsrymd, kan potentialen sjunka till en mycket låg nivå samtidigt som projektens konkurrenskraft minskar.
Estland
Landets huvudsakliga energikälla är inhemsk oljeskiffer, vilket bidrog till 67 procent av de totala koldioxidutsläppen år 1999. Eftersom oljeskifferindustrin är viktig för såväl Estlands ekonomi som för sysselsättningen i vissa områden, har industrin ett starkt politiskt stöd. Det finns en önskan att oljeskifferanvändningen ska kunna finnas kvar åtminstone till år 2015, även om den inte kommer att vara konkurrenskraftig inom en framtida avreglerad elmarknad i EU och Nordeuropa. Under antagande att EU beviljar ett sådant tillstånd, kan renoveringen av de två berörda anläggningarna utgöra ett JI-projekt.
Fjärrvärmenäten och de lokala värmecentralerna för uppvärmning av bostäder och byggnader är i dåligt skick. Bristen på kapital fördröjer sannolikt investeringarna inom denna sektor. Befintliga pannor som eldas med oljeskiffer, kol, torv eller eldningsolja kan ersättas med pannor som eldas med naturgas eller biobränslen, i syfte att minska utsläppen av koldioxid. Den totala tekniska potentialen för minskningar av utsläpp kan ligga kring 500 000 ton koldioxid per år om man övergår till eldning med naturgas, och kring 1 500 000 ton koldioxid per år om man övergår till biobränslen.
En annan typ av JI-projekt är insamling och användning av deponigas för el- och/eller värmeproduktion. När direktivet om deponering av avfall ska implementeras kan omfattningen av potentiella projekt minska, men omkring 400 000 ton koldioxid- ekvivalenter kan fortfarande vara aktuella för gemensamt genomförande. Kostnaderna kan ligga kring 4–6 öre per kg koldioxidekvivalenter.
Det kan också finnas vissa små och mycket billiga renoverings- projekt för vattenkraftverk (högst 50 000 ton koldioxid per år) som kan vara aktuella för gemensamt genomförande.
63
Åtgärder för att minska förlusterna i elnätet kan även ses som ett ytterligare alternativ.
Lettland
Lettlands totala utsläpp av koldioxid är små, ca 12 miljoner ton per år, mycket beroende på att en stor del av elbehovet täcks av import. Fjärrvärmesystemen är väl utvecklade men ineffektiva, och mestadels baserade på olja, naturgas och fasta bränslen. Det bör finnas en potential för gemensamt genomförande när det gäller omställning av värmecentraler för en övergång från eldningsolja till biobränslen, särskilt i områden som inte kommer att bli anslutna till gasnätet inom en förutsägbar framtid.
Ett annat alternativ till JI-projekt är insamling och användning av deponigas för el- och/eller värmeproduktion. Även om möjligheterna till gemensamt genomförande minskar, eftersom EG-direktivet om deponering av avfall ska uppfyllas, bedöms det ändå finnas möjligheter för mindre deponier. Kostnaderna kan ligga kring 4–6 öre per kg koldioxid.
De övriga tillgängliga alternativen för gemensamt genomförande tycks vara få. Vissa potentiella projekt kan leda till utsläppsminsk- ningar utomlands på grund av minskad elimport, vilket kan komplicera arrangemangen för gemensamt genomförande.
Litauen
Fjärrvärmesystemen är i dåligt skick och i akut behov av modernisering. Bristen på finansiella resurser kommer troligen att leda till förseningar av nödvändiga investeringar inom sektorn, vilket innebär att projekt skulle kunna genomföras med gemensamt genomförande. Detta skulle kunna omfatta en effektivisering av existerande pannor som eldas med naturgas, eller bränslebyte från tung eldningsolja till eldning med naturgas eller biobränslen. Omfattningen av dessa typer av projekt är svår att uppskatta. Nyligen genomförda projekt indikerar att kostnaden skulle kunna vara ca 1–5 öre per kg koldioxid. När exempelvis Ignalina ska ersättas finns möjlighet att bygga nya kraftvärmeverk eller att modernisera existerande värmekraftverk.
64
En annan typ av JI-projekt är insamling och användning av deponigas för el- och/eller värmeproduktion. Utvinning av deponigas har knappt ens påbörjats. När den nationella handlings- planen för avfallshantering har fullföljts, och EG-direktivet om deponering av avfall uppfyllts, minskar antalet möjliga projekt, i likhet med vad som gäller för de andra baltiska staterna.
Polen
Energiförsörjningen i Polen kännetecknas av ett högt beroende av kol och brunkol för kraft- och fjärrvärmeproduktion. Det finns därför betydande möjligheter att finna JI-projekt i Polen till låga kostnader.
Att byta bränsle från kol till naturgas och förnybara energikällor i värmekraftverk, fjärrvärmesystem och pannor innebär stora potentiella utsläppsminskningar, troligen med över 15 miljoner ton koldioxid per år. Kostnaderna bedöms överlag vara konkurrens- kraftiga med en nivå på 1 till 14 öre per kg koldioxid. Även för deponigasprojekt uppgår den tekniska potentialen till flera miljoner ton. Deponigasprojekt genomförs dock redan utan gemensamt genomförande, vilket indikerar att projekten är lönsamma.
Rumänien
Energiförsörjningen i Rumänien är diversifierad och bygger på värmekraftverk som eldas med kol och naturgas, kärnkraft, vattenkraft samt ett utvecklat fjärrvärmesystem med en stor andel kombinerad värme- och kraftproduktion.
Den mesta av tekniken i Rumäniens värmekraftverk är från 1960-talet och tidigt 1970-tal, och upprustningsbehoven ökar. Ungefär 60 procent av anläggningarna är över 20 år gamla. Vidare har man identifierat ungefär 35 storskaliga vattenkraftprojekt med en totalkapacitet på runt 1 400 MW som har stoppats på grund av brist på finansiering. Dessutom har en potential på 1 060 MW småskalig vattenkraft identifierats, av vilka runt 332 MW nyttjas och 125 MW är under uppbyggnad.
De statligt ägda företagen som ansvarar för värmekraftverk och vattenkraftverk söker aktivt efter investerare. Ett vattenkraft- projekt håller på att avslutas som ett JI-projekt inom ramen för det
65
holländska programmet Erupt. Projektet indikerar att vattenkraftprojekt till ett pris av 5 öre per kg koldioxid kan vara konkurrenskraftiga. Den totala potentiella utsläppsreduktionen från vattenkraftprojekt kan vara så hög som 4 miljoner ton årligen.
Renovering av fjärrvärmenät och effektivisering av värmeverk är andra möjliga JI-projekt. Nederländerna och Norge är redan inblandade i projekt som rör effektivitetsförbättringar i hela fjärrvärmenätet. Kostnaderna uppges ligga på ca 9 öre per kg koldioxid.
Om Rumänien beviljas den begärda övergångsperioden på 10 år för EG-direktivet om deponering av avfall kan projekt för utvinning av deponigas bli ett betydelsefullt alternativ för gemensamt genomförande med årliga utsläppsminskningar på upp till 3–4 miljoner ton.
Uppmärksamhet bör också riktas på användning av biomassa, förbättrad energieffektivitet inom industrin, minska förluster i elnätet och begränsa metanutsläpp från naturgasnät och i kolgruvor.
Ryssland
Behovet av nya investeringar i infrastruktur för energi uppskattas till 500–700 miljarder US-dollar år 2020. Det kommer att bli svårt för Ryssland att locka till sig sådana finansieringsbelopp. Gemensamt genomförande skulle kunna vara en möjlig väg att dra till sig investeringar för att förbättra energieffektiviteten. Några av de mest lovande sektorerna för gemensamt genomförande diskuteras nedan, med inriktning på den nordvästra delen av Ryssland.
Nordvästra Ryssland har omfattande skogstillgångar. Det finns därför stora möjligheter att öka användningen av biobränslen i denna region. Härvid kan biobränsle ersätta eldningsolja och kol i kraft- och värmeverk.
Ökad effektivitet i kolkraftverken skulle kunna minska utsläppen med flera miljoner ton årligen, men kostnaderna är inte kända. Det finns en okänd potential för effektivisering av befintliga vattenkraftsturbiner till en relativt låg kostnad. Ökad användning av naturgas i kraftproduktionen genom övergång från kol eller genom att man istället använder naturgaseldade kraftvärmeverk,
66
exempelvis i samband med fjärrvärmesystem, är andra möjliga projekt. Kostnaden är inte känd men troligen låg.
Alla delar av fjärrvärmesystemen behöver förbättras och den tekniska potentialen för utsläppsminskningar är mycket stor. Redovisade kostnader i samband med pilotprojekt pekar på mycket låga eller till och med negativa kostnader.
En annan möjlighet är att minska läckaget från naturgasdistribu- tion. Ökad effektivitet i kompressorstationerna, optimering av naturgasdistributionen etc. skulle kunna minska metanutsläppen avsevärt till en kostnad av 1 öre per kg koldioxidekvivalenter eller lägre.
Det är bara i ett fåtal kolgruvor som det finns system för uppsamling och återvinning av metan. Den tekniska potentialen för att använda metan som bränsle i gasturbiner eller som motorbränsle bör därför vara betydande. Vissa studier tyder på att kostnaderna ligger i intervallet 0,25 – 1 öre per kg koldioxidekvi- valenter. Insamling och användning av deponigas från avfallsdeponier bör ha en betydande potential att minska utsläppen av växthusgaser. Kostnaden för utsläppsbegränsning skulle kunna ligga på mindre än 6 öre per kg koldioxidekvivalenter.
Slovakien
Fjärrvärmesystemen är väl utvecklade och i huvudsak baserade på naturgas. Den ökade genomslagskraften för tekniken med kombinerade cykler och en ökad användning av biomassa och geotermisk energi ses som mycket lovande områden inom fjärr- värmesystemen. Potentialen för gemensamt genomförande för dessa alternativ uppskattas till högst 1,2 miljoner ton koldioxid.
En annan typ av projekt är att fortsätta utbyggnaden av mottrycksanläggningar inom industrin. Genom att dra fördel av Slovakiens industriella struktur, som domineras av energiintensiv produktion har en utbyggnad av 480 MW bedömts vara möjligt till år 2010. Därutöver finns möjlighet att bygga småskaliga kraftvärmeverk.
För närvarande pågår ett slovakiskt JI-projekt inom ramen för det nederländska programmet Erupt. Projektet gäller utvinning av deponigas och omfattar gasinsamlingssystem vid åtta regionala avfallsdeponier. Projektet förväntas leda till en reduktion på 100 000–120 000 ton koldioxidekvivalenter årligen. Priset har inte
67
redovisats men det är troligen lägre än det genomsnittliga priset på 5 öre per kg koldioxidekvivalenter som anges i Erupt-anbudet. Om projektet genomförs kommer det att innebära en betydande reduktion av de totala utsläppen från avfallsdeponier, vilket pekar på att den återstående potentialen för gemensamt genomförande kommer att vara begränsad.
Uppmärksamhet bör också riktas mot möjligheterna för ytterligare utbyggnad av vattenkraften. De eventuella utsläpps- minskningarna som kan uppnås, och kostnader förknippade med detta, bör också undersökas närmare.
Ukraina
På grund av omodern utrustning i alla delar av energisystemen och brist på investeringsmedel kan den totala potentialen för gemensamt genomförande uppskattas till ca 100 miljoner ton koldioxid år 2012, till genomsnittliga kostnader på ungefär 7 öre per kg koldioxid eller lägre.
Ökad effektivitet i kolkraftverken skulle kunna minska utsläppen med flera miljoner ton årligen men kostnaderna är inte kända. Ökad användning av naturgas i kraftproduktionen genom bränslebyte från kol till naturgas är möjligt, exempelvis i fjärrvärmesystem. Kostnaden är inte känd men troligen låg.
Användning av spillvärme från kompressorstationer vid naturgas- ledningar för kraftproduktion kan ge en betydande minskning, och genomförda studier indikerar kostnader på ca 1 öre per kg koldioxid.
Alla delar av fjärrvärmesystemen behöver förbättras och den tekniska potentialen för utsläppsminskningar bör vara mycket stor. Pilotprojekt pekar på mycket låga eller till och med negativa kostnader.
Det är bara i ett fåtal kolgruvor som det finns uppsamling och återvinning för metan. Potentialen att använda metan som bränsle i gasturbiner eller som motorbränsle bör därför vara betydande. Projektstudier tyder på kostnader på omkring 2 öre per kg koldioxid.
De totala utsläppen från avfallsdeponier uppgår till mer än 18 miljoner koldioxidekvivalenter, och det bör vara möjligt att samla in en betydande andel av dessa. Kostnaderna kan ligga omkring 4–6 öre per kg koldioxidekvivalenter.
68
4.4 De institutionella förutsättningarna och det politiska intresset för gemensamt genomförande
Bulgarien
Bulgarien har ratificerat Kyotoprotokollet. Bulgarien har också, med stöd från Nederländerna bildat en särskild enhet för gemensamt genomförande i syfte att bl.a. utveckla en strategi. Enheten finns organisatoriskt inom ekonomiministeriet men under överinseende av miljöministeriet. Bulgarien har sänt in så gott som fullständiga rapporter över utsläpp av växthusgaser till klimatkon- ventionens sekretariat. Granskningen av nationalrapporter har dock gett vid handen att utsläppstrenderna kunde dokumenteras bättre. Ansvarigt ministerium behöver utveckla personalens kapacitet och kunnande. Den institutionella kapaciteten får för närvarande betecknas som svag.
Flera länder är verksamma i Bulgarien och regeringens intresse för gemensamt genomförande får betecknas som stort.
Estland
Estland har ratificerat Kyotoprotokollet. Estland är ett av de mest utvecklade länderna i Baltikum med ett utpräglat västerländskt förhållningssätt, och samarbetet mellan olika ministerier verkar fungera bra. Utsläppsinventeringarna får betecknas som tillfredställande, men det återstår ännu arbete för att uppfylla alla krav. Estland har ett stort intresse för gemensamt genomförande och man har nyligen slutit ett avtal med Finland. Det finns dock ännu ingen nationell strategi för gemensamt genomförande.
69
Lettland
Lettland har ratificerat Kyotoprotokollet och bedöms av flera oberoende institut och organisationer som det mest erfarna landet för gemensamt genomförande, mycket tack vare svenska insatser. Liksom för övriga baltiska länder har Lettland goda förutsättningar att bygga upp ett fullgott nationellt system för utsläppsinven- teringar. Lettland upplevs som lätt att samarbeta med och man har också byggt upp en tillfredställande kapacitet. Emellertid är den politiska viljan att delta i gemensamt genomförande oklar. Handel med utsläppsrätter kan istället bli ett alternativ. Utredningens kontakter med Lettland har därför varit avvaktande så länge landet självt inte har beslutat hur de ska förhålla sig till de flexibla mekanismerna.
Litauen
Litauens regering har nyligen lämnat över förslag till sitt parlament att ratificera Kyotoprotokollet. Ett beslut förväntas under december 2002. Litauen har stor förståelse för de flexibla mekanismerna och det politiska intresset är stort.
Behovet av kapacitetsuppbyggnad är stort, både vad gäller att utveckla ett system för utsläppsinventeringar och övriga regelverk för att uppfylla Kyotoprotokollets krav. Litauen har exempelvis endast lämnat en nationalrapport till klimatkonventionen.
Polen
Polen har startat en process för att ratificera Kyotoprotokollet. Situationen i Polen får betecknas som komplex. Landet har antagit en strategi och riktlinjer för JI-projekt. Emellertid gör byråkratin och bristen på samordning mellan olika ministerier att arbetet flyter trögt och oberäkneligt. Kunnandet i klimatfrågor bland institut och organisationer är högt, men systemet lider av brist på samordning och tydlig ansvarsfördelning.
70
Rumänien
Rumänien var det första industriland som ratificerade Kyotoprotokollet. Rumänerna har byggt upp en särskild enhet för gemensamt genomförande, först med stöd från nederländerna och sedan i egen regi. Rumänerna har slutit samarbetsavtal med flera västeuropeiska länder om gemensamt genomförande. Man har dock haft svårigheter att lämna in en fullgod rapportering om utsläpps- inventeringar, vilket klimatkonventionen stadgar, och gransknings- teamet har haft flera synpunkter på luckor i materialet.
När det gäller den institutionella kapaciteten återstår mycket arbete innan Rumänien uppfyller det samlade regelverket. Takten i reformarbetet behöver därför öka.
Ryssland
En arbetsgrupp inom de ryska ministerierna har nyligen slutfört ett arbete med att bedöma konsekvenserna av att ratificera Kyotoprotokollet. Materialet har sänts över till den ryska regeringen, och ett beslut väntas i den ruska duman under år 2003. Ansvarsfördelningen inom den ryska regeringen har varit och är fortfarande oklar, vilket gör att allt samarbete får ske med betydande tidsutdräkt.
Rysslands utsläppsinventering behöver förbättras avsevärt för att den ska nå upp till en godtagbar standard. OECD har bedömt att det kommer att ta fem år innan ett fullgott system är på plats. Det råder brist både på finansiella resurser och på samordning mellan olika institutioner.
En särskild utmaning för framtiden är att klargöra förhållandet och rollerna mellan federal och regional nivå. Båda har ansvar, exempelvis vad gäller utsläppsinventeringar, men också för att genomföra JI-projekt.
Slovakien
Slovakien har ratificerat Kyotoprotokollet. Slovakien väntas också ha goda förutsättningar att leva upp till Kyotoprotokollets regelverk. Rapportering till klimatkonventionens sekretariat har
71
hittills hållit en god standard, och Slovakien har en hög ambition när det gäller det fortsatta arbetet. Det finns en energistrategi antagen som också behandlar gemensamt genomförande.
Ukraina
Ukrainas institutionella kapacitet får betecknas som svag och oklar. Exempelvis har Ukraina ännu inte lämnat in fullständiga rapporter över utsläpp av växthusgaser.
4.5 Summering och slutsatser
Kandidatländernas skyldighet att efterleva EG:s lagstiftning gör att utrymmet för JI-projekt minskar i dessa länder. För en stat som förväntas bli medlem först t.ex. 2007–2009 ser situationen något annorlunda ut. Om de dessutom får uppskov med implemente- ringen av en del av EG:s lagstiftning finns det betydligt större utrymme för JI-projekt i dessa länder. JI-projekt i kandidat- länderna måste därför planeras noga och projektägarna måste ha full kännedom över den EG-lagstiftning som kan beröra projektet i respektive land. Det är också viktigt att ha kännedom om kandi- datländernas åtagande att implementera lagstiftningen i nationell rätt.
Av tabellen 4.1 nedan framgår att i alla länder finns möjlighet att genomföra JI-projekt. Genomgången har också visat att det finns möjlighet till projekt inom nästan alla studerade sektorer och att kostnaden för att minska utsläppen av växthusgaser är låg.
72
Fjärrvärme och avfallsdeponier hör till de sektorer som genomgående har en god potential för konkurrenskraftiga JI- projekt i alla länder. Emellertid kommer många av dessa projekt troligen att vara ganska små och därför kan transaktionskost- naderna bli relativt sett höga.
Potentialen för JI-projekt inom kraftproduktionen är relativt låg i de flesta länder. Det beror på överskottskapacitet och att finansiering från andra källor finns tillgängligt. Därvid kommer det att bli svårt att visa att projekten är additionella.
Tabell 4.1. Sammanfattning av de tekniska potentialerna för gemensamt genomförande och uppskattade kostnader 8 för utsläppsreduktion. [miljoner ton koldioxidekvivalenter/år och öre per kg koldioxidekvivalenter]
Kraftproduktion | Fjärrvärmeverk | Deponigas- återvinning | Övriga åtgärder | |||||
Pot | Kostn | Pot | Kostn | Pot | Kostn | Pot | Kostn | |
Bulgarien | medel- stor | - | medel- stor | - | liten | <0-5 | stor | 3- |
Estland | medel | 6-12 | liten – medel | 6-40 | liten | 4-6 | liten | - |
Lettland | ingen | - | liten | 6 | liten | 4-6 | liten | - |
Litauen | ingen9 | - | liten | 1-5 | liten | 4-6 | liten | - |
Polen | stor | 1-14 | stor | 2-7 | medel- stor | <1 | liten | - |
Rumänien | stor | <0-5 | stor | <5-10 | stor | <0-5 | stor | - |
Ryssland | stor | <0-5 | stor | <0-5 | stor | 0-6 | stor | <0- 10 |
Slovakien | liten | <0-5 | liten | <0-5 | liten | <0-5 | liten | - |
Ukraina | stor | >1- | stor | <0-5 | stor | 4-6 | stor | <0-5 |
Sverige | liten 10 | >35 | liten | 20-60 | liten | >4-6 | - | - |
Den tekniska potentialen anges enligt följande kriterier: liten (0-1 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år ), medel (1-3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år) och stor (mer än 3 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år )
8 I allmänhet har 7 % real ränta och 20 års avskrivning använts vid beräkningarna.
9 Förutsatt att inte kärnkraftverket i Ignalina stängs helt. Om Ignalina ställs av kan viss potential för gemensamt genomförande finnas.
10 Sveriges kraftproduktion består främst i vatten. och kärnkraft. Potentialen består främst på takten i avvecklingen av kärnkraften
73
Av länderna har Ryssland och Ukraina den överlägset största potentialen och de lägsta kostnaderna för att minska utsläppen. Dessa länder har potential för gemensamt genomförande inom kraftproduktion, fjärrvärme, avfallsdeponier, kolbrytning, naturgasdistribution, industri etc. och det verkar osannolikt att potentialen kommer att minska markant under de kommande åren. Detta gör att det långsiktigt kommer att finnas ett utrymme att genomföra JI-projekt i Ryssland och Ukraina. Det kan dock finnas andra hinder för projekten för gemensamt genomförande i dessa länder (brist på lagstiftning, brist på administrativ kapacitet, ogynnsamt affärsklimat etc.) som kan försvåra genomförandet.
Potentialerna i tabellen har justerats för att ta hänsyn till att EG- rätten ger ett lägre utrymme för gemensamt genomförande och att EU kommer att ha finansiella resurser från EU tillgängliga för kandidatländerna för dessa typer av investeringar.
Kostnaderna för att begränsa utsläppen i de östeuropeiska länderna antas vara betydligt lägre än kostnaden för de flesta åtgärder för att minska utsläppen i Sverige. De kostnader för Sverige som anges i tabell 4.1 härrör från uppgifter från ECO N, utvärdering av det kortsiktiga energipolitiska programmet11 samt uppgifter från Energimyndighetens underlag till miljömåls- kommittén. Kostnaden för energieffektivisering är svåra att beräkna eftersom resultatet beror i hög grad på val av kalkylränta och återbetalningstid. Även uppgifter från Danmark och Norge tyder på att de inhemska åtgärderna inom de flesta sektorer skulle kosta betydligt mer än i de östeuropeiska länderna.
Kostnaderna för att minska utsläppen av deponigaser i de nordiska länderna kan dock vara lika låga som i de flesta länder som analyserats i denna studie, dvs. 4–6 öre per kg koldioxid- ekvivalenter.
Kostnaden för många projekt kan uppskattas till mindre än 5 öre per kg minskat koldioxidutsläpp. Kostnaden kan jämföras både med ett antaget framtida pris på utsläppsrätter av koldioxid och med kostnader för att genomföra åtgärder. Världsbankens kolfond (PCF) bedömer årligen hur marknaden för utsläppsrätter utvecklas. Under de senaste tolv månaderna har marknaden för koldioxid omsatt ca 68 miljoner ton. Priset varierar från 1till 10 öre per kg koldioxid. Efter Marrakechöverenskommelsen har
11Beräkning av C O2-reduktion och specifika kostnader i det energipolitiska omställningsprogrammet. ÅF-Energikonsult Syd AB 1999-08-30
74
marknaden ökat markant. Både nationella marknader12 samt regionala marknader13 och marknader för olika delstater14 håller på att växa fram. Drygt en fjärdedel av affärerna har varit i form av optioner. I tabell 4.2 redovisas PCF:s bedömning av utvecklingen under 2002. För det föreslagna direktivet om handel med utsläppsrätter inom den Europeiska unionen har kommissionen15 bedömt att kostnader för utsläppsrätter kan uppgå till vara ca 30 öre per kg koldioxid. En annan studie utförd av FlexMex2- kommissionen bedömer att priset på utsläppsrätter i Det föreslagna systemet kommer att ligga på ca 15öre per kg koldioxid16.
Tabell 4.2. Marknaden för utsläppsrätter år 200217
Xxxxxxx | Xxxxxxxx pris öre per kg CO2 | Miljoner ton CO2- ekv |
UK Auktion | 17 | 12 |
Holländska JI o CDM | 4–5 | 12-16 |
PCF | 3–4 | 4,5–7,5 |
UK-marknaden | 6–8 | 0,5–0,9 |
Danmark | 4–5 | 0–0,8 |
Nordamerika | 1–3 | 10–30 |
Övriga | 1–3 | 10–20 |
Priserna för utsläppsminskningsenheterna (ERU – Emission Reduction Units), vilka genereras av det gemensamma genomförandet måste förhandlas mellan säljare och köpare och kan avvika från kostnaderna för åtgärder. De viktigaste faktorerna vid fastställandet av priset är tillgången och efterfrågan på utsläpps- krediter (ERU), riskerna med projektet, konkurrensen från andra alternativ (särskilt mekanismen för ren utveckling) samt transaktionskostnaderna.
Inget av de analyserade länderna kommer sannolikt att ha några problem att uppfylla Kyotoprotokollets åtaganden, även om man
12 Storbritannien, Danmark, Norge och Australien.
13 EU
14 Chicago, Massachusetts, New Hampshire och New Jersey.
15 Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom den Europeiska unionen. KOM(00) 87.
16 Marknadspriser på koldioxidekvivalenter år 2010. PricewaterhouseCoopers 2002-10-15
17 PCF + Research report 13 – State and Trends of the Carbon Market, xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx
75
inte genomför några åtgärder. Utsläppen har minskat kraftigt sedan 1990-talet, till den största delen beroende på nedgången i ekonomin. Även om ekonomierna återhämtar sig inom de närmaste åren kommer det att finnas ett betydande överskott på utsläppsrätter, eller hot air, tillgängligt från dessa länder under perioden 2008–2012. Den stora tillgången på hot air kommer att påverka priset på utsläppskrediter som genereras i de andra mekanismerna, men samtidigt finns en återhållsamhet från vissa västeuropeiska länder att nyttja denna möjlighet till inköp av utsläppsrätter. Även värdländerna kan ha ett intresse av att begränsa handeln med hot air, för att inte priserna ska dumpas.
Avslutningsvis kan vi konstatera att gemensamt genomförande är mycket kostnadseffektivt, jämfört med motsvarande åtgärder i Sverige. Det finns också totalt sett en betydande potential för gemensamt genomförande i de studerade länderna. Genomgången indikerar också JI-projekt är konkurrenskraftigt jämfört med utsläppshandeln på regionala marknader.
76
5.1 Utredningens val av länder
Ett viktigt första steg i utredningen har varit att välja ut de länder med vilka Sverige inledningsvis bör ingå bilaterala avtal om gemensamt genomförande. Ryssland pekas särskilt ut i direktiven och utredningen inledde också omgående förhandlingar med Ryssland. Även de baltiska länderna pekades ut som prioriterade. Vi har av denna anledning också särskilt undersökt möjligheterna i de baltiska länderna. Eftersom det tidigt visade sig att Lettland under utredningens förhandlingsperiod inte var intresserat av att ingå ett samarbete om gemensamt genomförande utvidgades kretsen av lämpliga länder.
Den potential för projekt för gemensamt genomförande (JI- projekt) som beskrivits i kapitel 4 är en grund för urvalet av lämpliga länder, men även andra faktorer har spelat in i det slutliga valet av svenska intressentländer. Det bör kanske påpekas att det inte finns några direkta begränsningar vad gäller antalet länder som kan bli aktuella. För att bibehålla en svensk trovärdighet bör dock ett bilateralt avtal innebära att Sverige är berett att genomföra minst två projekt i landet. I valet av de länderna som Sverige i en första fas inleder samarbete med om gemensamt genomförande spelar Energimyndighetens erfarenheter och intressen en stor roll som varande den största och mest betydelsefulla aktören vad gäller gemensamt genomförande under de närmaste åren.
Som tidigare redovisats är företagens intresse för att i egen regi utföra projekt för gemensamt genomförande för närvarande svagt. Men på grundval av de erfarenheter som utredningen fått om samarbete med andra länder så bör det inte vara några större problem att utsträcka det svenska intresset även till andra länder och sluta avtal med dessa, om det framkommer ett starkt intresse från olika aktörer i Sverige.
77
I de slutliga ställningstagandena för att välja ut de länder i vilka Sverige i en första etapp genomför JI-projekt har följande fem kriterier vägt tungt:
• potentialen för kostnadseffektiva projekt för gemensamt genomförande,
• landets institutionella kapacitet och behov av kapacitetshöjande åtgärder,
• långsiktighet,
• det politiska intresset,
• svenska erfarenheter, främst från Energimyndighetens och Sida.
Som tidigare nämnts har utredningen enligt sina direktiv behandlat Ryssland med förtur. Vidare har de baltiska länderna prioriterats, eftersom Energimyndigheten har genomfört flera projekt inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram (AIJ, activities implemented jointly) och därmed skaffat sig kunskap om att arbeta med dessa länder. I de baltiska länderna finns redan upparbetade kanaler liksom en allmän förståelse för projekt av typen gemensamt genomförande. Energimyndigheten har dessutom i uppdrag att förbereda projekt inom ramen för Östersjömiljard 1 som kan bli aktuella för gemensamt genomförande. I samtliga tre baltiska länder pågår även ett nationellt arbete med att inarbeta Kyoto- protokollets regler i den nationella lagstiftningen och att skapa sig en policy.
Som framgår av redovisningen ovan är samarbete med kandidat- länderna inte helt oproblematiskt. När kandidatländerna uppfyller de nya EG-direktiven kommer många projekt som idag kan vara aktuella för gemensamt genomförande att falla bort, genom att de inkluderas i referensbanan. Potentialen minskar således och de kvarvarande projekten kan ofta vara dyrare att genomföra.
Vi har koncentrerat oss på Litauen och Estland eftersom Lettland tidigt aviserade att man under det kommande året inte var berett att inleda ett JI-samarbete med något land i avvaktan på sin nationella strategi för gemensamt genomförande. Potentialen för JI-projekt i dessa båda länder är emellertid begränsad, och länderna blir förmodligen medlemmar i EU redan år 2004. Men Energimyndigheten har ändå goda möjligheter att inom de närmaste två–tre åren genomföra ett antal kostnadseffektiva JI- projekt i dessa länder. I Litauen kan förhållandena även påverkas av
78
den beslutade stängningen av kärnkraftsreaktorerna i Ignalina. Vår bedömning är dock att detta inte kommer att minska det litauiska intresset för eller möjligheterna till gemensamt genomförande i Litauen.
Vi har också övervägt vilka andra länder som bör prioriteras. Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien tillhör alla de länder som bedöms bli medlemmar i EU redan under 2004. Emellertid finns svenska erfarenheter endast från Polen, och dessa länder bedöms därför inte ha några ytterligare fördelar än vad de baltiska länderna kan erbjuda, även om potentialen kan vara större. Erfarenheterna från att genomföra projekt i Polen är inte heller odelat positiva och i kontakter med Polen har man heller inte visat något större intresse från polsk sida för ett samarbete med Sverige.
Ett samarbete med Ryssland och Ukraina om gemensamt genomförande kan ses som en långsiktig möjlighet och investeringarna kan få effekt över flera åtagandeperioder. Att bygga upp kapaciteten i dessa länder kommer dock att ta viss tid. Sverige har erfarenheter av att genomföra projekt i Ryssland. Det finns också ett stort politiskt intresse för ett samarbete mellan Sverige och Ryssland om gemensamt genomförande från bägge parter. Det finns sedan längre ett ryskt-svenskt bilateralt avtal om att samarbeta i energifrågor.
Ukraina var föremål för vissa inledande kontakter, men den ukrainska regeringen informerade att man för tillfället inte ville inleda regelrätta förhandlingar med Sverige. Den ukrainska regeringen har inte heller beslutat att ratificera Kyotoprotokollet och frågan är fortfarande öppen. Det är därför inte meningsfullt att nu fortsätta kontakterna med Ukraina. Landet har dock en avsevärd potential för gemensamt genomförande, och den dag regeringen kan organisera och besluta om principer för gemensamt genomförande och samarbete med andra länder bör förnyade kontakter tas med Ukraina. Sida har också en närvaro i Ukraina och genomför flera projekt i landet, även inom energiområdet.
Bulgarien och Rumänien kommer sannolikt att bli medlemmar i EU något senare, förmodligen under 2007. Mot den bakgrunden kan det vara av intresse att se på förutsättningarna och intresset i dessa länder. Energimyndigheten har dock inte någon erfarenhet av att arbeta med dessa länder. Regeringen har emellertid nyligen slutit ett energiavtal med Rumänien, och det finns ett visst intresse från svenska företag att arbeta i Rumänien inom energisektorn. Rumänien har också ett projekt för Världsbankens PCF och ett
79
De länder som vi inlett realförhandlingar med om bilaterala avtal om gemensamt genomförande är alltså Ryssland, Estland, Litauen och Rumänien. Dessa länder erbjuder sammantaget Sverige goda möjligheter att både tillgodose omedelbara investeringsintressen och långsiktiga relationer som kan leda till projekt – inte bara för den första åtagandeperioden inom Kyotoprotokollet utan även för kommande nya åtaganden. De har intresse inte bara för Energi- myndigheten utan också för svenska företag.
5.2 Avtalens utformning
I samband med den inledande dialogen med Ryssland utvecklades en första avtalstext från svensk sida. Utkastet till avtalstext har diskuterats med Energimyndigheten, UD:s traktatsavdelning och Näringsdepartementet. Det har också varit föremål för ett förankringsmöte med representanter för företag och myndigheter som kan bli berörda av ramavtalet. Avtalen har också varit föremål för samråd vid det samrådsmöte som utredningen höll den 18 september 2002.
Avtalen med de andra länderna följer i stort det avtal som utvecklades för Ryssland. Ramavtalen följer de intentioner som finns uttryckta i direktiven till förhandlaren. Avtalen kommer att träffas mellan ländernas regeringar. Förutom formella och procedurinriktade artiklar så har särskild uppmärksamhet ägnats åt att minska riskerna för förluster i de fall överenskomna utsläppsminskningar inte kommer till stånd. Utredningen har också strävat efter att utforma avtalet så att det ska vara lika användbart för såväl myndigheter som den privata sektorn.
En utgångspunkt för vårt arbete har varit bedömningen att projekt för gemensamt genomförande på kort sikt framförallt kommer att ske genom Energimyndighetens försorg. Först i ett senare skede, när tillräckliga incitament för industrin har skapats,
80
kommer den privata sektorn att kunna bli en betydelsefull aktör vad gäller gemensamt genomförande. Utformning av ett svenskt system för de flexibla mekanismerna behandlas av den parlamentariska utredningen om ett system och regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (”FlexMex 2”, dir. 2001:56) Sådana incitament kan t.ex. utgöras av sänkt koldioxidskatt – exempelvis i förening med s.k. långsiktiga avtal, krav vid tillstånd enligt miljöbalken eller att utsläppsminskningar från JI-projekt kan införas i det kommande systemet inom EU för handel med utsläppsrätter. Detta antagande stöds av den rapport1 – som publicerats av Energimyndigheten, i vilken svenska företags intresse för gemensamt genomförande undersökts. Rapporten redovisar att intresset för närvarande är lågt från svenska företag att initiera och delta som en aktiv aktör i JI-projekt. Man pekar bl.a. på osäkerheten vad gäller regeringens avsikter med gemensamt genomförande. Man upplever den svenska klimatpolitiken som motsägelsefull eller t.o.m. negativ till gemensamt genomförande. Bristen på kunskap om gemensamt genomförande, osäkerheterna i att genomföra projekt i andra länder liksom oklara ekonomiska förutsättningar gör att intresset för gemensamt genomförande är lågt nu. Man deltar dock gärna som leverantör i av Energimyndigheten finansierade projekt.
Energimyndigheten har ca 200 miljoner kronor till förfogande för att realisera projekt för gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling fram till år 2004. De medel som står till regeringens disposition, som för de kvarvarande åren uppgår till ca 50 miljoner kronor kan också användas till de projektbaserade mekanismerna. Medlen måste dock ha betalts ut senast under 2006, vilket innebär att utbetalningar måste ske innan den första åtagandeperioden (2008 – 2012) enligt Kyotoprotokollet och innan utsläppsminskningar kan överföras till Sverige.
Vi har strävat efter att finna lösningar som tillfredställer det kortsiktiga behovet av att återförsäkra värdet av satsade statliga resurser. Vi har också tagit hänsyn till det långsiktiga behovet av att minska riskerna för svenska företag att investera i projekt för gemensamt genomförande. Om projektägaren eller värdlandet inte kan fullgöra sina åtaganden behövs därför en artikel som försäkrar att insatta medel inte går förlorade. Utredningen har i utkastet till avtal föreslagit att vid sådana tillfällen ska det svenska bidraget
1 Företagsperspektiv på Joint Implementation Energimyndighetens rapport ER 24:2002
81
överföras till ett lån. Detta har erbjudit vissa problem i förhandlingarna med Ryssland och Rumänien.
För att utsläppsminskningar (ERU) från projekt ska kunna verifieras, godkännas och överföras till Sverige måste bägge länderna uppfylla Kyotoprotokollets krav och regelverk som diskuterats ovan. Det gäller särskilt de regler som beslutades vid det sjunde partsmötet i Marrakech 2001, den s.k. Marrakechöverenskommelsen. Vid det åttonde partsmötet i New Delhi i slutet av oktober 2002 gjordes inga ändringar i detta regelverk avseende gemensamt genomförande. Avtalen innehåller därför artiklar som förbinder länderna att införa och tillämpa detta regelverk såsom det förelåg i Marrakechöverenskommelsen. En viktig komponent är ett utsläppsregister. Ett fullständigt genomförande av det grundläggande regelverket medför också att JI-projekt snabbare och till mindre kostnad kan godkännas och verifieras (first track). De projekt som Energimyndigheten kommer att genomföra kommer sannolikt att börja generera utsläppsminsk- ningar före den första åtagandeperioden (2008–2012). Å andra sidan ökar osäkerheten i projekt som börjar sin operationella fas långt innan dess. Denna osäkerhet kan kompenseras om Sverige kan få ta del av de utsläppsminskningar som sker före 2008. I avtalen finns detta uttryckt genom att de tidiga utsläppsminsk- ningarna kan komma Sverige till godo genom att motsvarande mängd utsläppsenheter (AAU) överförs till Sverige. Detta ska dock inte betraktas som handel med hot air eftersom mängden AAU svarar mot verkliga utsläppsminskningar.
En annan fråga gäller projekt som startats från år 2000 men före det att de bilaterala avtalen trätt i kraft. Sverige har genomfört AIJ- projekt i två av de länder med vilka bilateral avtal kommer att ingås, Ryssland och Litauen. I avtalen ingår också en överenskommelse om att parterna ska gå igenom sådana tidigare AIJ-projekt för att se i vilken utsträckning de kan överföras till verkliga JI-projekt.
Det grundläggande avtalet har fått lite olika utformning i olika länder.
5.3 Förhandlingarna
Förhandlingarna har bedrivits av en svensk delegation bestående av Xxxxxx Xxxxx, förhandlingsman, och Xxxxxx Xxxxxxxx, huvudsekreterare. Vi har vid olika tillfällen biståtts av andra
82
personer, främst från de svenska ambassaderna och Energimyndigheten. Under hela förhandlingsarbetet har de svenska ambassaderna i respektive huvudstad, utöver att bistå vid förhandlingsmötena, också varit till stor hjälp med bl.a. kontakter och översättningar av texter. Vi uppskattar mycket detta stöd. Vid tidpunkten för överlämnandet av det betänkande kvarstår vissa förhandlingar med Ryssland och Litauen. Vår bedömning är att det bör vara möjligt att komma överens om avtal med dessa länder inom 3 månader om inga nya omständigheter tillstöter.
Estland
Med Estland avslutades förhandlingarna den 11 september 2002 genom att enighet uppnåddes kring en avtalstext. Denna text har samma substans som typavtalet men en delvis annan utformning, eftersom den har utgått från en finsk-estnisk avtalstext. Förslaget till avtal har översatts och granskats legalt och överlämnas till regeringen för slutlig beredning och underskrift samtidigt med detta betänkande.
Den estniska regeringen verkar väl förberedd för att starta ett samarbete kring gemensamt genomförande även om Estland har problem med att genomföra hela regelverket kring Kyotoprotokollet.
Ryssland
Rysslands klimatpolicy har tidigare koordinerats av en kommission på myndighetsnivå under Rosgidromets (den ryska meteorlogiska och hydrologiska myndigheten) ledning, som också varit ansvarig för de internationella klimatförhandlingarna. Rosgidromets verksamhet är främst av operativ meteorologisk och vetenskaplig karaktär, och myndigheten saknar i stort sett politiskt inflytande. Avsaknaden av ett effektivt och transparent ledarskap och oklarheter i ansvarsfrågor som rör klimatförändringar har medfört att det varit svårt för Ryska federationen att uppvisa en klar hållning i klimatfrågor, liksom svårigheter för andra länder att samarbeta med Ryssland.
83
Hittills har således inget ministerium haft något formellt ansvar för klimatfrågorna. Vid ett regeringsmöte i april 2002 beslutade man dock att ombilda den ovan nämnda kommissionen till en kommission på regeringsnivå. Man har också beslutat att påbörja ratificeringen av Kyotoprotokollet. Av redovisningen från regeringssammanträdet framgår att de ministerier och myndigheter som avses bli involverade i arbetet med att förbereda ratificeringen är följande:
• ekonomi- och handelsministeriet (som nämns på första plats)
• energiministeriet
• naturresursministeriet
• utrikesministeriet
• rosgidromet
• transportministeriet
• industri- och vetenskapsministeriet
• jordbruksministeriet
• byggnadskommittén ( en statlig kommitté)
• vetenskapsakademien.
Vidare ska en konsekvensanalys och ett handlingsplan tas fram under ledning av ekonomiministeriet. Rapporten ska också beröra vilka organisatoriska och juridiska förändringar som behöver genomföras, inklusive frågor om mätning och rapportering av utsläpp. Ett underlag har överlämnats till regeringen i oktober 2002. Rosgidromet nämns först på femte plats, men myndigheten har uppdraget att ta fram Rysslands nationalrapport om klimatförändringar.
Energimyndigheten arbetar med att finna projekt för gemensamt genomförande i nordvästra Ryssland. Inom ramen för Energimyndighetens samarbete med Leningrad Oblast har ett projekt i Sosnovo identifieras, och man går nu vidare med behövlig dokumentation.
Vi tog i början av 2002 kontakter med flera företrädare för ryska ministerier och myndigheter. Samtalen har varit både av officiell och av informell karaktär. De myndigheter med vilka kontakter förevarit är följande:
84
• rosgidromet
• energiministeriet
• ekonomi- och handelsministeriet
• naturresursministeriet.
Vi har också fört samtal med det statliga energibolaget RAO-UES ( Unified Energy System of Russia), Center for Preparation and Implementation of International Projects of Technical Assistance samt den ryska avdelningen av Världsnaturfonden.
De inledande samtalen med olika ryska företrädare visade att det finns ett klart intresse från flera berörda myndigheter för samarbete om gemensamt genomförande med Sverige. Endast Rosgidromet visade en avvaktande attityd. Redan från början av våra kontakter stod det klart att det finns ett särskilt intresse för fortsatt samarbete från det ryska energiministeriets (Minenergo) sida. Vi inledde därför diskussioner om avtal med Minenergo. Dessa kunde formellt grundas på det samarbetsavtal inom energiområdet som Sverige och Ryssland skrivit på tre år tidigare. I detta avtal finns skrivningar som uppmuntrar parterna att fullfölja ett samarbete inom området gemensamt genomförande enligt Kyotoprotokollet.
Vi har haft flera möten med företrädare för ryska federationen. Ett första förhandlingsmöte ägde rum i april i Moskva, vilket sedan följdes upp vid ett kortare samtal i Sankt Petersburg den 28 maj 2002. Minenergo åtog sig att genomföra den interna beredningen med andra departement. Xxxxxxxxx cirkulerade informellt texten till utrikesministeriet, ekonomiministeriet, naturresursministeriet och Xxxxxxxxxxx. Ett tredje möte ägde rum i augusti i Moskva, vilket mest fick karaktären av ett informationsmöte med övriga ministerier. Utredningen har även mottagit en första rysk reaktion på texten.
Den ryska regeringen har beslutat att påbörja arbetet med att ratificera Kyotoprotokollet och i oktober 2002 överlämnades den beställda rapporten till regeringen där konsekvenserna av att Ryssland ratificerar protokollet belyses. Rapporten föreslår eventuella ändringar i lagstiftningen och andra behövliga beslut för ratificeringen: bl.a. ska ansvariga ministerier och myndigheter pekas ut för de olika delarna i protokollet. Xxxxxxxxx i sin tur skrev till regeringen och bad om ett klarläggande huruvida man
85
kunde gå vidare med förhandlingarna med Sverige om ett bilateralt avtal om gemensamt genomförande. Xxxxxxxxx fick ett positivt svar på denna förfrågan från premiärministern, men förhandlings- ansvaret har flyttats över till ekonomi- och handelsministeriet som är det ministerium som är ansvarigt för klimatfrågans vidare beredning i samband med ratificeringen. De avslutande förhandlingarna förs därför nu med ekonomi- och handelsministeriet som motpart. Vid ett fjärde möte den 1 oktober informerades vi om att avtalet har cirkulerat för synpunkter till de berörda ministerierna, och att man nu uppnått enighet om avtalstexten med vissa tillägg som presenterades principiellt. Texten förelåg dock endast på ryska. Dessa tillägg visade sig vara relaterade till den ryska ratificeringen av Kyotoprotokollet och var acceptabla ur svensk synpunkt. Vissa oklarheter visade sig dock kvarstå efter ett närmare studium av texten efter översättning till svenska. Det gäller främst frågan om kompensation för utsläppsminskningsenheter (ERU) om dessa inte kan överföras till Sverige. Vid tidpunkten för överlämnandet av detta betänkande undersöker vi olika möjligheter att lösa detta problem.
Litauen
En första förhandlingskontakt togs med Litauen i april 2002. Klimatfrågorna ligger formellt i miljöministeriet. Miljöministern uttryckte Litauens storas intresse för ett fortsatt samarbete med Sverige om gemensamt genomförande. Energimyndigheten har dessutom tidigare genomfört ett flertal AIJ-projekt i Litauen. Sverige översände ett avtalsförslag på vilket vi erhöll skriftliga synpunkter. Ett förhandlingsmöte kom till stånd i september 2002, vid vilket texten gicks igenom. De flesta synpunkterna kunde tas om hand, men Litauen uttryckte två svårigheter. Den ena gällde eventuell kreditering av projekt som startats inom AIJ-programmet från år 2000 och den andra gällde behovet av att den litauiska regeringen arbetar fram en nationell strategi för gemensamt genomförande. För den senare insatsen förhörde sig den litauiska sidan om huruvida Sverige skulle kunna tänkas finansiera en studie i samband med detta arbete. Sverige har erbjudit sig att finansiera en sådan studie, men samtidigt bör avtalet förhandlas färdigt där denna studie finns med som en del av villkoren i avtalet. Projekt- förberedelser måste kunna påbörjas och ske parallellt med det
86
fortsatta arbetet på JI-strategin. Vid det senaste förhandlingsmötet i november 2002 enades parterna om ett sådant upplägg. Dock återstår några förhandlingsfrågor.
Rumänien
Som nämnts tidigare är Rumänien ett land med stor potential för gemensamt genomförande och ett kandidatland som inte kommer att bli medlemmar i EU förrän år 2007. Det är därför möjligt att genomföra JI-projekt under en längre period än för de kandidatländer som blir medlemmar redan år 2004.
Vi tog en skriftlig kontakt med Rumänien via den svenska ambassaden i Bukarest, vilket ledde till ett första möte i början mitten av augusti 2002. Den rumänska sidan visade ett stort intresse för ett svenskt-rumänskt samarbete och Sverige överlämnade ett första avtalsförslag. Vi har sedan vid två ytterligare möten gått igenom texten och gjort vissa smärre tillrättalägganden. Den rumänska sidan önskade se att Sverige kunde påta sig att ge visst bistånd vad gäller genomförandet av Kyotoprotokollet. Det gäller främst metodiken och system för utsläppsinventeringar. Sverige har förklarat sig berett att stödja sådana insatser, och en allmän skrivning om detta ingår i avtalet. I övrigt följer avtalet de ursprungliga intentionerna. Vid ett avslutande möte med Rumänien den 26 november 2002 kunde vi enas om en avtalstext. Detta förslag till avtal kommer att överlämnas till regeringen i slutet av januari 2002 efter översättning till svenska och juridisk/lingvistisk granskning.
87
6 Samarbetsmöjligheter mellan Sida och Energimyndigheten
6.1 Sida och Energimyndigheten
Sidas och Energimyndighetens utgångspunkter och mål för sina insatser inom energiområdet framgår av respektive regleringsbrev och i budgetpropositionerna under senare år. Sidas inriktning vad gäller östbistånd för perioden 2002–2003 finns närmare diskuterat i proposition Europa i omvandling (prop. 2000/01:119). Ett särskilt avsnitt diskuterar energiinsatser. I nämnda proposition föreslår regeringen vidare att biståndet till kandidatländerna i stort ska fasas ut när de blir medlemmar i EU. Därefter ska stödet för anpassningen till EG:s lagstiftning ske genom EU:s olika fonder och stödmekanismer. Sida får också genomföra insatser i andra delar av Östeuropa, utöver Östersjöregionen, om särskilda skäl föreligger. Det kan t.ex. gälla Rumänien. I och med att de baltiska republikerna blir medlemmar i EU år 2004 kommer en större tyngd läggas på Ryssland och Ukraina. Vad gäller Vitryssland beror utökade svenska insatser på den politiska utvecklingen i landet.
Enligt propositionen bör Xxxx fortsätta ett program för att stödja en reformering av energisystemen i Östeuropa för att på så sätt bidra till ett hållbart energisystem enligt Baltic 21:s energisektor- program. Huvudansvaret för Baltic 21:s energisektorsprogram ligger dock hos BASREC. Kapacitetsuppbyggnad och institutionell utveckling fortsätter att vara viktiga inslag i Sidas verksamhet. Ett prioriterat område är effektivisering av produktionen, distributionen och användningen av såväl värme som elektricitet, liksom att minska utsläppen från energiproduktionsanläggningar. När det är möjligt bör projekten utformas så att Sverige kan tillgodogöra sig utsläppsminskningar av växthusgaser i enlighet med Kyotoprotokollets regler om gemensamt genomförande.
89
Sida har enligt regleringsbrevet möjligheter att stödja investeringar inom miljö- och energiområdet. Sida har dock inte använt denna möjlighet när det gäller utrustningsleveranser men man deltar i övrigt i investeringsprojekt genom att i första hand finansiera tekniska konsultinsatser samt institutionsstärkande och kapacitetshöjande åtgärder. Anledningen sägs vara att lönsamheten i de flesta fall är så stor i energiprojekten att ett gåvobistånd till investeringar i utrustning inte krävs för att projekten ska kunna genomföras. Istället kan denna möjlighet utnyttjas i de vanligtvis lågavkastande miljöinvesteringsprojekten. Genom Demo Öst kan dock demonstration av utrustning finansieras.
Energimyndighetens verksamhet i Östersjöområdet har utgått från de medel som tilldelats myndigheten för klimatrelaterad verksamhet. Sedan 1993 har Sverige, först via Nutek och sedan Energimyndigheten, anvisat 635 miljoner kronor för ett program för aktiviteter genomförda gemensamt enligt klimatkonventionens pilotfas(AIJ). Detta pilotprogram har resulterat i ett sjuttiotal projekt med syfte att minska klimatbelastningen och bidra till ett effektivare och mindre miljöbelastande energisystem. Enligt regleringsbrevet för 2002 så ska Energimyndigheten ha som mål för denna verksamhet att bidra till att utveckla Kyotoprotokollets flexibla mekanismer till trovärdiga och effektiva element i det internationella klimatsamarbetet. Myndigheten ska tillsammans med intressenter i mottagarlandet genomföra investeringar som begränsar atmosfärens halt av växthusgaser utöver vad som annars skulle ha varit fallet. Det ska ske genom att myndigheten förvärvar utsläppskrediter (ERU eller CER, i det senare fallet i utvecklingsländer) genom att delta i projekt.
Regeringen har gett Energimyndigheten uppdraget att kommande projekt ska avse gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling ( CDM) och vara i överensstämmelse med regelverket i Kyotoprotokollet och Marrakechöverenskommelsen. Energimyndigheten har för tillfället ett moratorium att starta nya JI-projekt i mottagarländerna innan bilaterala avtal slutits om samarbete. Myndigheten kan dock i undantagsfall ingå avtal om enskilda projekt även om inte ramavtal slutits efter regeringens godkännande.
Energimyndigheten är expertmyndighet för de projektbaserade flexibla mekanismerna och svarar för metodutveckling av dessa styrmedel. Myndigheten har också i uppdrag att genomföra projekt inom ramen för de flexibla mekanismerna i andra länder.
90
Energimyndigheten har också möjlighet att upprätta bilaterala forsknings- och utvecklingsprojekt med Östersjöstaterna. Myndigheten deltar aktivt i FN:s klimatförhandlingar vad gäller flexibla mekanismer.
Av båda myndigheternas regleringsbrev framgår att de ömsesidigt ska hålla varandra informerade om projekt inom energiområdet som kan vara av intresse för gemensamt genomförande.
Sida ska å sin sida försöka tillvarata möjligheter till gemensamt genomförande och Energimyndigheten ska kunna överväga tilläggsfinansiering. Formuleringarna är lika förpliktigande för båda myndigheterna. Det finns dock inga närmare anvisningar om hur myndigheterna ska samarbeta i de svenska intressentländerna. I inget fall har heller Sida och Energimyndigheten samverkat i enskilda projekt. Bägge myndigheterna har dock fått sig tilldelade medel från Östersjömiljard 1 för energiinsatser i Östeuropa, främst i Ryssland och Litauen. I de regeringsbeslut genom vilka medel tilldelas myndigheterna finns även redovisat hur myndigheterna bör samverka och samråda med varandra. En samrådsgrupp bildades år 1998 mellan Energimyndigheten och Sida i vilken även Utrikesdepartementet, Näringsdepartementet och numera Miljö- departementet ingår. Gruppen träffas ca två gånger per år då respektive myndighets verksamheter gås igenom, särskild den aktuella projektlistan.
I samtal med Xxxx framfördes att det finns goda möjligheter för dem att aktivt utveckla JI-komponenter i projekt och att samarbeta med Energimyndigheten kring projekt för gemensamt genomförande. Det kan enligt Xxxx huvudsakligen ske på tre sätt:
• att Xxxx tidigt i diskussioner kring nya projekt i vilka man blir en finansierande part försöker säkerställa möjligheterna till kreditering av utsläppsminskningar avseende växthusgaser,
• att Xxxx bevakar möjligheterna att i egna projekt utvidga projekten genom medverkan av Energimyndigheten som medfinansiär för att uppnå en större volym kreditering av minskningen av utsläppen av växthusgaser,
• att Sida bidrar till tekniskt bistånd på regional eller lokal nivå i anslutning till projekt eller till stärkandet av mottagarlandets möjligheter och kapacitet att genomföra JI-projekt med Sverige.
91
Även Naturvårdsverkets Östeuropaprogram kan bli en kanal för sådant stöd riktat mot de centrala förvaltningsfunktionerna.
Detta synsätt överensstämmer väl med vår uppfattning. Sida kan vidare ”överlåta” projekt som man kommer i kontakt med men som inte passar in i den egna portföljen till Energimyndigheten för bedömning av vidare insatser via klimatprogrammet.
Man bör inte förvänta sig att Xxxx ska bli en huvudaktör vad gäller gemensamt genomförande. Sidas mandat är mindre fokuserat än Energimyndighetens i detta avseende. Projekt genom Sida ska dock bidra till en hållbar utveckling i mottagarlandet.
I regeringsbeslut N1999/2453/ESB om bidrag till åtgärder inom energisektorn i Litauen från Östersjömiljard 1 utvecklar regeringen en ansvarsfördelning mellan Sida och Energimyndigheten. Enligt regeringen bör Sida i första hand nyttja anvisade medel för delvis finansiering i större investeringsprojekt t.ex. inom fjärrvärme- sektorn. En mindre del avses få nyttjas för kapacitetsuppbyggnad och utbildning. Energimyndigheten å sin sida bör använda medlen för mindre investeringar med kortare genomförandetider. Energi- myndighetens projekt ska uppfylla alla de krav som ställs för att projekten ska kunna kvalificera sig som JI-projekt under Kyotoprotokollet.
Enligt vår mening är denna uppdelning inte meningsfull i det fortsatta arbetet. Lönsamma och effektiva JI-projekt ställer andra krav än de projekt som tidigare genomförts inom ramen för pilotprogrammet AIJ under klimatkonventionen. Energi- myndigheten och andra aktörer kan tillämpa olika strategier för at för svensk räkning inskaffa utsläppsminskningsenheter (ERU). Man kan exempelvis i egen regi genomföra investeringsprojekt i ett värdland eller välja att köpa ERU som genererats i ett existerande projekt. Kombinationer av dessa förfaringssätt är också möjliga. Transaktionskostnaderna ökar för små projekt relativt sett och större projekt eller geografiskt eller funktionellt samordnade mindre projekt blir därmed i allmänhet effektivare ur JI-synpunkt. Exempelvis kvalificerar sig de lönsammaste pannkonverterings- projekten förmodligen inte som JI–projekt eftersom de kan genomföras utan en additionell JI-finansiering. Däremot är det önskvärt att Sida kan ägna en större del av sina resurser till kapacitetshöjande åtgärder, liksom till utbildning och information i samband med de projekt som är aktuella. Detta kan också ske genom Naturvårdsverkets Östeuropaprogram, vilket finansieras av
92
Sida. Intressentländerna behöver stöd för att uppfylla Kyotoprotokollets krav bl.a. avseende det regelverk som krävs för gemensamt genomförande. De avtal som nu förhandlats med de länder som i första hand blir föremål för JI-insatser innehåller tydliga krav på uppfyllande av alla delar av Kyotoprotokollets regelverk såsom det uttryckts i Marrakechöverenskommelsen.
Gemensamt genomförande erbjuder stora möjligheter för svenska företag att fortsatt leverera miljö- och energiteknik till enskilda projekt liksom för konsultföretag att delta i planering och projektering. Såväl Xxxx som Energimyndigheten bör fortsatt sträva efter att tillvarata dessa möjligheter för den svenska resursbasen. För Sida kan Demo Öst-programmet i vissa fall vara ett lämpligt instrument att stödja små och medelstora företags möjligheter att delta i gemensamt genomförande.
I och med att Kyotoprotokollet kan väntas träda i kraft, att regelverket för gemensamt genomförande blivit känt, och att Sverige slutit bilaterala avtal med ett antal intressentländer, har förutsättningarna förändrats för Sidas och Energimyndighetens klimat- och energirelaterade insatser. Vad gäller länderurvalet föreligger så långt vi kan se inga motsättningar mellan Sidas och Energimyndighetens uppdrag. De nuvarande skrivningarna i propositioner och regleringsbrev lägger fast ömsesidiga roller för Sida och Energimyndigheten och uppdrar till Sida att även bevaka möjligheterna till utsläppskreditering enligt Kyotoprotokollet. Statsmakterna bör dock ytterligare tydliggöra den nya situationen i kommande regleringsbrev men mandaten finns i huvudsak redan för myndigheterna. Den gränsdragning som regeringen gett uttryck för i beslutet om Litauen är dock inte längre relevant, eftersom effektiva JI-projekt ställer andra krav än det tidigare AIJ- programmet. Det gäller t.ex. uppdelning i stora och små projekt. För JI-projekt blir kostnadseffektiviteten mer styrande för projekturvalet.
Vad som uppenbart saknas i nuläget är ett effektivt samråd mellan myndigheterna och ett gemensamt strategiskt tänkande. Om projekt ska kunna fångas upp och diskuteras i en tidig beredningsfas krävs ett fortlöpande samråd och en fortlöpande kontakt mellan handläggare på Sida och Energimyndigheten. Men myndigheterna måste också utveckla ett gemensamt strategiskt tänkande vad gäller gemensamt genomförande där man kan inpassa åtgärder för gemensamt genomförande i landsstrategierna och där myndigheterna kan utveckla ett gemensamt förhållningssätt och en
93
arbetsmetodik för de länder Sverige slutit bilaterala avtal med. Men myndigheterna, främst Sida, bör också bevaka möjligheter till gemensamt genomförande i länder med vilka Sverige ännu inte ingått bilaterala avtal. Projekt kan genomföras även utan bilaterala avtal eller så kan nya möjligheter föranleda att förhandlingar om ett nya bilaterala avtal upptas.
Generellt behövs ett bättre samråd och utbyte mellan de inblandade myndigheterna. Enligt vår mening bör Energimyndigheten ha ett huvudansvar för gemensamt genomförande i Sverige. I detta ansvar bör ligga att informera andra aktörer om utvecklingen inom området, att tillse att nödvändigt samråd äger rum mellan berörda myndigheter och att koordinera svenska insatser i olika länder när så krävs.
Mot bakgrund av detta förslår vi att regeringen i regleringsbreven till Sida och Energimyndigheten förtydligar myndigheternas roller och denna inriktning mot ett ökat samråd och samarbete kring gemensamt genomförande. Myndigheterna bör utveckla en gemensam strategi som bas för arbetet med gemensamt genomförande. Myndigheterna bör dock själva få utveckla de mest ändamålsenliga formerna.
Energimyndigheten har en särskild roll som expertmyndighet för de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet. I denna egenskap bör också Energimyndigheten ges en särskild roll för information till och samordning av insatser som görs av andra myndigheter.
Kyotoprotokollets regelverk innebär att varje land som deltar i gemensamt genomförande ska ha tagit fram en strategi och riktlinjer för gemensamt genomförande. Dessa riktlinjer ska kommuniceras med klimatkonventionens sekretariat. Sådana riktlinjer saknas. Vi föreslår att Energimyndigheten, i samråd med berörda myndigheter, ges i uppdrag att till regeringen, lämna förslag till en sådan strategi. I uppdraget bör bl.a. ingå att lämna förslag om vem som godkänner projekt, hur tillsyn och rapportering ska ske samt hur allmänheten ges tillfälle att lämna synpunkter på projekten.
94
6.2 Andra myndigheter
Flera myndigheter deltar i det internationella energi- och klimatsamarbetet. Sida finansierar från östeuropaanslaget Naturvårdsverkets Östeuropaprogram, som pågått sedan 1993. Programmet har till syfte att stärka den institutionella kapaciteten hos centrala miljömyndigheter i länderna i Östeuropa med tyngdpunkt på Östersjöregionen. Det gäller också kandidatländernas anpassning till EU. Liksom för Xxxx kommer stödet till kandidatländerna att fasas ut tills att de blir medlemmar i EU.
Naturvårdsverket borde ha en naturlig roll i att stödja kapacitets- stärkande åtgärder för att länderna ska kunna implementera klimatkonventionens och Kyotoprotokollets krav nationellt, inklusive de grundläggande kraven för att kunna medverka i program för gemensamt gemenomförande. Att stötta uppbyggnaden av det nationella systemet för inventering av växthusgaser och därtill näraliggande frågor, ligger närmast till hands. Enligt vår mening bör därför Naturvårdsverket ha en roll när det gäller att stödja länder att bygga upp institutioner och kapacitet som gör det möjligt för länderna att nå upp till Kyotoprotokollets krav. Naturvårdsverket bör, grundat på medel inom ramen för Sidas Östeuropaanslag, ges i uppdrag att prioritera sådana åtgärder i de länder med vilka Sverige inleder samarbete om gemensamt genomförande.
Nutek har ett uppdrag att främja svenskt näringslivs deltagande i arbetet för en hållbar utveckling i Östersjöområdet genom programmet Baltic 21. Baltic 21 Näringsliv är en satsning för att stimulera svenskt näringsliv att bidra till att uppnå en hållbar utveckling i samarbete med övrigt näringsliv i Östersjöregionen. Nutek kan genom Baltic 21 Näringsliv erbjuda olika typer av projekt tillgång till nätverk, möjlighet att bli ett Baltic 21-projekt, samt viss finansiering.
Inom programsatsningen Hållbar tillväxt i Östersjöregionens näringsliv har ett flertal samarbetsprojekt erhållit finansiellt stöd genom ett anslag från Östersjömiljard 1. Nutek har också ett allmänt ansvar för att stärka svenskt näringsliv. Det är därför naturligt att Nutek inom sitt ansvarsområde och i samverkan med Energimyndigheten informerar om de möjligheter som kan finnas
95
genom tillämpning av gemensamt genomförande med särskild inriktning på små och medelstora företag.
6.3 Sammanfattning av förslagen
Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att:
• Energimyndigheten bör få ett övergripande ansvar för information om och utveckling och samordning av gemensamt genomförande.
• Nutek bör få ett särskilt ansvar att informera små och
medelstora företag om gemensamt genomförande.
• Regeringen bör i regleringsbrev klargöra Energimyndighetens och Sidas roller vad gäller gemensamt genomförande med inriktning mot ökat samråd och samarbete. Sida och Energimyndigheten bör i detta sammanhang utveckla en gemensam bas för sitt agerande för gemensamt genomförande.
• Naturvårdsverket bör inom ramen för sitt Östeuropaprogram, vilket finansieras av Sida, stödja institutionsstärkande och kapaci- tetshöjande åtgärder i Sveriges samarbetsländer för gemensamt genomförande när det gäller implementeringen av Kyotoprotokollet.
96
7 Jämställdhet, småföretag och miljökonsekvenser
Denna utredningen har huvudsakligen varit ett förhandlingsuppdrag med syftet att till regeringen överlämna förslag till bilaterala avtal med andra länder för att på så sätt möjliggöra svenska insatser inom ramen för gemensamt genomförande i enlighet med Kyotoprotokollets krav och regelverk. Utredningen har tagit fram och redovisat visst underlag för bedömning av intressanta länder och specificerat vad som krävs av parterna för att uppfylla Kyotoprotokollets krav. Vidare har vi undersökt relationerna mellan Energimyndigheten, Sida och vissa andra myndigheter i syfte att förbättra samarbetet och göra det svenska agerandet vad gäller gemensamt genomförande effektivare för alla aktörer. Utredningen har ett grundläggande mål att underlätta implementeringen av Kyotoprotokollet, som i sin tur syftar till att begränsa ett av de största miljöproblem i världen, idag och i framtiden. Utredningen kan därför ses som en utredning med syfte att förbättra miljön.
7.1 Jämställdhet
Avtalen i sig har knappast någon effekt när det gäller att uppnå jämställdhetsmålen. De är allmänt hållna avtal mellan regeringarna som förpliktigar parterna att uppfylla Kyotoprotokollets regelverk och som innebär viss riskreducering för svenska investeringar i intressentländerna. De svenska aktörerna utgörs huvudsakligen av statliga myndigheter, främst Energimyndigheten och Sida, som själva utför ett aktivt jämställdhetsarbete. Detta påverkas inte av de förslag till samråd och samarbete som vi föreslår i kapitel 6. Såvitt vi kan se förändras inte heller förhållandena på arbetsmarknaden av denna utredning.
97
7.2 Småföretag
Denna utredning har inte föreslagit några nya lagar, förordningar eller föreskrifter. Direktiven anger dock att utredningen ska beakta möjligheterna för både små och stora företag att ingå projektavtal. Små företag kan också bli aktuella som leverantörer av utrustning och konsulttjänster. Under de kommande åren är det dock mer troligt att svenska företag engageras som leverantörer än att de ingår egna JI-avtal. Det är en uttalad ambition att den svenska resursbasen ska utnyttjas i projekt för gemensamt genomförande.
De förslag till avtal som vi förhandlat fram med olika länder tar alla sin utgångspunkt i att avtalen ska vara lika användbara för såväl Energimyndighetens och andra myndigheters arbete med gemensamt genomförande som för företagen. Avtalen har därför stämts av vid två förankringsmöten med deltagare från den privata sektorn och även vid de samrådsmöten utredningen haft. Den artikel för kompensation i händelse av att värdlandet inte kan uppfylla sina Kyotoprotokollsförpliktelser eller att projektet ej kan leverera överenskomna utsläppsminskningar är ett led i arbetet med att underlätta för privata företag att gå in i JI-projekt.
Den rapport som tagits fram på uppdrag av Energimyndigheten, ”Företagsperspektiv på Joint Implementation”, pekar dock på andra hinder för småföretagens deltagande i JI-projekt, vilka nämnts tidigare. Dessa ligger utanför denna utrednings direktiv men bör behandlas i annat sammanhang.
Vad gäller ansvar och samarbete mellan myndigheterna så har vi i kapitel 6 framfört att N UTEK bör få en särskild roll när det gäller att informera småföretagen om möjligheterna inom gemensamt genomförande. Även Sidas program Demo Öst bör ha en roll i detta sammanhang.
7.3 Miljökonsekvenser
Gemensamt genomförande är ett instrument under Kyotoprotokollet för att på ett mer kostnadseffektivt sätt genomföra de åtaganden länderna har påtagit sig i protokollet. Globala klimatförändringar är ett av de mest allvarliga miljöhoten och alla åtgärder för att begränsa klimatförändringarna måste anses bidra till en bättre miljö. Inte desto mindre bör åtgärderna vara av
98
SOU 2002:114 Jämställdhet, småföretag och miljökonsekvenser
sådan natur att inte andra negativa effekter uppstår någon annanstans i miljön.
Genomförandet av JI-projekt syftar till att minska utsläppen av växthusgaser. För de projekt som blir aktuella innebär projekten också andra positiva miljövinster, vilket Energimyndighetens AIJ- program har visat. Pannkonverteringar till biobränslen, energieffek- tivisering och andra åtgärder i energisystemet leder till att man tar i bruk modern miljövänlig teknik, vilket i sin tur leder till minskande utsläpp även av andra luftföroreningar, skapar marknader för biobränslen och i många fall nya jobb i glesbygder. I många fall leder JI-projekten till att man minskar energibehovet och att man använder biobränslen eller naturgas. Härigenom minskar också utsläppen av försurande ämnen, vilket till viss del kommer att minska nedfallet av svavel och kväve i Sverige.
Vad gäller genomförandet av JI-projekt är dessa också underkastade en strikt prövning inte bara enligt nationell lag utan också enligt Kyotoprotokollets och Marrakechöverenskommelsens regelverk. I detta ligger bland annat offentlig publicering av plandokumenten och rätt för alla att yttra sig om projekten. Projekten ska också godkännas av myndigheter, som utsetts av regeringarna.
De förslag till avtal som här förs fram, liksom de organisatoriska aspekter som diskuteras i utredningen, har därför bara positiva effekter på miljön och miljöarbetet.
99
Kommittédirektiv
Förhandlare med uppdrag att lämna förslag Dir.
till ramavtal i enlighet med artikel 6 i 2001:101
Kyotoprotokollet
Beslut vid regeringssammanträde den 6 december 2001.
Sammanfattning av uppdraget
En förhandlare tillkallas med uppgift att ta fram underlag och förslag till ramavtal mellan Sverige och aktuella länder för gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet. Ramavtal skall ange generella förutsättningar och villkor för kreditering av projektaktiviteterna i värdlandet samt ta upp principerna för projektavtalen.
Förhandlaren skall inventera intresset och förutsättningarna för gemensamt genomförande för några aktuella länder, företrädesvis länder i Östersjöregionen. Förhandlaren skall bl.a. identifiera eventuella institutionella förändringar m.m. som kan vara nödvändiga i landet i fråga. Med utgångspunkt från inventeringen skall förhandlaren lämna förslag till avtal med ett eller flera länder där förutsättningarna för projekt bedöms vara goda, bl.a. med avseende på möjliga projekts kostnadseffektivitet. Förslaget skall vara väl förankrat hos berörda parter. Förhandlaren skall i sitt arbete utnyttja den expertkompetens i tekniska, ekonomiska och klimatpolitiska frågor som finns inom Statens energimyndighet.
Förhandlaren bör behandla Ryska Federationen med förtur med ambitionen att ett förslag till ramavtal skall vara färdigt senast den 1 juni 2002. Uppdraget skall slutrapporteras senast den 1 december 2002.
101
Bakgrund
I december 1997 fastställde det tredje partsmötet för FN:s ramkonvention om klimatförändringar ett protokoll för att minska utsläppen av växthusgaser. Partsmötet ägde rum i Kyoto. Kyoto- protokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i FN:s ramkonvention om klimatförändringar. Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer vilka innebär att länder kan göra investeringar utomlands och undervissa omständigheter få tillgodoräkna sig utsläppsreduktionerna. Dessa mekanismer är för Sveriges del viktiga komplement tillinhemska åtgärder för att minska utsläppen. Marginalkostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser i andra länder är i flera fall lägre än i Sverige. Mekanismerna återfinns i protokollets artikel 6 om gemensamt genomförande, artikel 12 om mekanismen fören ren utveckling och i artikel 17 om handel med utsläppsrätter.
Utfallet av klimatkonventionens sjunde partskonferens i Marrakechi november 2001 gör det möjligt att ta ytterligare steg i riktning mot en faktisk kreditering av projektens utsläppsreduktioner. Sverige har sedan 1993 bedrivit pilotprojekt för gemensamt genomförande omfattande ett sjuttiotal projekt i Östersjöområdet inom ramen för det energipolitiska programmet. Projektverksamheten bedrivs av Statens energimyndighet och insatserna utvärderas årligen. Erfarenheterna är goda och insatserna har vunnit internationellt erkännande. Utifrån det internationella regelverk som har beslutats vid klimatkonventionens sjunde partsmöte i Marrakech är det önskvärt att förutsättningar och villkor för kreditering av utsläppsminskningar utreds och att förslag lämnas på hur villkoren kan regleras i avtal på mellanstatlig nivå. I 1999 års rysk-svenska energiavtal finns en principöverenskommelse om att parterna skall formulera kreditering av utsläppsreduktioner för de projekt som genomförs inom ramen för de internationella energipolitiskt motiverade insatser på klimatområdet som ingår i 1997 års energipolitiska beslut. Parterna har enats om att senare precisera villkoren för krediteringen.
102
Uppdraget
För att underlätta bilateralt samarbete enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet behöver bl.a. bilaterala mellanstatliga ramavtal upprättas mellan Sverige och aktuella värdländer. Ramavtalen skall ange generella förutsättningar och villkor för kreditering av projektaktiviteter i värdlandet, samt ta upp principerna för projektavtalen.
En förhandlare tillkallas därför med uppgift att ta fram underlag och förslag till ramavtal mellan Sverige och aktuella länder för gemensamt genomförande enligt artikel 6 i Kyotoprotokollet, företrädesvis länder i Östersjöregionen.
Riktlinjer för förhandlaren
Förhandlaren skall beakta och ta utgångspunkt i det arbete med regler och riktlinjer för Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer som sker i FN:s ramkonvention om klimatförändringar. Det ingår i förhandlarens uppgift att beakta arbetet inom Världsbanken, EU och NEFC O ( Nordic Environment Finance Corporation) vad gäller Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, samt beakta Nordiska ministerrådets och BASRECs (Baltic Sea Region Energy Cooperation) arbete med att göra Östersjöregionen till ett försöksområde för flexibla mekanismer.
En annan utgångspunkt för förhandlaren är de erfarenheter som vunnits genom de svenska insatserna som bedrivits av Statens energimyndighet inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram för gemensamt genomförande.
Arbetets genomförande
Förhandlaren skall inventera intresset och förutsättningarna för gemensamt genomförande för några aktuella länder. Bland dessa bör ingå Ryska Federationen, Litauen, Estland och Lettland, med vilka Sverige redan har ett samarbete inom ramen för pilotverk- samheten för gemensamt genomförande. Förhandlaren skall identifiera eventuella institutionella förändringar m.m. som kan vara nödvändiga i landet i fråga. Vidare bör förhandlaren undersöka
103
i vilken utsträckning tidigare svenska insatser inom ramen för klimatkonventionens pilotprogram, och som uppfyller kriterierna som Kyoto-protokollet ställer, kan räknas Sverige till godo. Förhandlaren bör även från klimatpolitiska utgångspunkter överväga samarbetsmöjligheter mellan Sidas energi- och miljöprogram och Energimyndighetens klimatprogram. Med utgångspunkt från inventeringen skall förhandlaren lämna förslag till avtal med ett eller flera länder där förutsättningarna för projekt bedöms vara goda, bl.a. med avseende på kostnadseffektivitet. Förhandlaren bör i utformandet av förslaget till ramavtal beakta förutsättningarna för såväl små som stora företags möjlighet att ingå avtal på projektnivå. Förslaget skall vara väl förankrat hos berörda parter.
Förhandlaren skall för sitt arbete utnyttja den expertkompetens i tekniska, ekonomiska och klimatpolitiska frågeställningar som finns inom Statens energimyndighet. Förhandlaren bör vid behov på lämpligt sätt samråda även med andra myndigheter, med industrin samt med den parlamentariska delegation som regeringen beslutat tillkalla för att utarbeta ett system och regelverk för tillämpning av de flexibla mekanismerna i Sverige.
Avtalens innehåll
Ramavtalen bör bl.a. behandla följande:
• omfattning och en generell beskrivning av vilka projekttyper som kan komma i fråga,
• former för eventuell granskning och godkännande av projekt,
• principer för finansiering av enskilda projekt,
• klausuler över förfaringssätt om avtalet sägs upp och för tvistelösning,
• principer och organisation för uppföljning och utvärdering.
En förutsättning för att ramavtal skall ingås är att parterna kommer att ratificera Kyoto-protokollet, uppfylla de krav som protokollet ställer, i synnerhet de behörighetskrav som ställs på deltagande i de flexibla mekanismerna, samt sätta upp nödvändigt juridiskt regelverk och institutioner.
104
Tidsplan, rapportering, m.m.
Förhandlaren bör behandla Ryska Federationen med förtur med ambitionen att ett förslag till ramavtal skall vara färdigt senast den 1 juni 2002. Förhandlaren skall utgå från överenskommelsen om kreditering av klimatprojekt i det svensk-ryska energiavtalet, och komma med förslag till preciseringar av denna. Uppdraget skall slutrapporteras senast den 1 december 2002.
( Näringsdepartementet)
105