Contract
14.8.2024
Xxxxx Xxxxxxx
“PROCESSCHEMA” FÖR UPPSÄGNING AV KOMMUNDIREKTÖREN ELLER FÖR-
FLYTTNING TILL ANDRA UPPGIFTER
För användning i tillämpliga delar
Enligt kommunallagen (410/2015) kan fullmäktige säga upp en kommundirektör eller förflytta honom eller henne till andra uppgifter, om han eller hon har förlorat fullmäktiges förtroende (43 § 1 mom.). Bestämmelserna gäller både kommundirektörer som har utsetts tills vidare och kommundirektörer som har ut- setts för viss tid. Kommunlagen innehåller dock inte uttöm- mande bestämmelser om uppsägning av kommundirektören, utan kommundirektören kan också sägas upp på de grunder som anges i lagen om tjänsteinnehavare i kommuner och väl- färdsområden (304/2003, nedan tjänsteinnehavarlagen) (HFD:2023:72). Uppsägningsförfarandena enligt kommunallagen och tjänsteinnehavarlagen är olika processer.
Denna promemoria behandlar uppsägningsförfarandet enligt kommunallagen.
Enligt 42 § 1 mom. i kommunallagen ska kommunen och kom- mundirektören ingå ett direktörsavtal, i vilket det avtalas om förutsättningarna för ledningen av kommunen. I direktörsavtalet kan det bestämmas om förfarandet för avgörande av menings- skiljaktigheter i anslutning till skötseln av kommundirektörens tjänst på annat sätt än enligt förfarandet i 43 §.
Förfarandet enligt 43 § i kommunallagen kan alltid inledas på stadsstyrelsens eller fullmäktiges initiativ, trots att det finns ett direktörsavtal. Förhandlingar enligt direktörsavtalet kan föras samtidigt, även om kommunen beslutat att inleda ett förfa- rande enligt 43 § i kommunallagen för att säga upp kommundi- rektören eller förflytta honom eller henne till andra uppgifter.
Lagstiftning
• Kommunallagen 43 §:
Grund: Fullmäktige kan säga upp kommundirektören eller för- flytta honom eller henne till andra uppgifter, om han eller hon har förlorat fullmäktiges förtroende.
Suomen Kuntaliitto xxx.xxxxxxxxxxx.xx xxxxxxx.xxxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xx
Finlands Kommunförbund xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xx xxxxxxx.xxxxxxxxx@xxxxxxxxxxxxxxx.xx
Inledning av förfarandet: Ärendet väcks på framställning av kom- munstyrelsen eller om minst en fjärdedel av ledamöterna i full- mäktige har tagit initiativ till det. När ärendet bereds ska kom- mundirektören underrättas om vad förlusten av förtroende grun- dar sig på och ges tillfälle att bli hörd.
Beslutsfattande: För fattande av ett beslut krävs det att två tredjedelar av alla fullmäktigeledamöter understöder det. Beslu- tet får verkställas omedelbart. Samtidigt kan kommundirektören befrias från sina uppgifter.
• Kommunallagen 35 §:
Tillfälligt utskott: När ett i 43 § avsett ärende som gäller upp- sägning av kommundirektören eller förflyttning av honom eller henne till andra uppgifter har väckts, kan fullmäktige tillsätta ett tillfälligt utskott som ska bereda ärendet.
Det tillfälliga utskottet ska inhämta kommunstyrelsens utlåtande i det ärende som det ska bereda.
• Kommunallagen 93 §:
Beredning: Kommunstyrelsen ska bereda de ärenden som be- handlas i fullmäktige, med undantag för ärenden som gäller den interna organisationen av fullmäktiges verksamhet eller som har beretts av ett sådant tillfälligt utskott som avses i 35 § eller av den revisionsnämnd som avses i 121 §.
Vid behandlingen av ärendet tillämpas dessutom förfarandebe- stämmelserna i förvaltningslagen (434/2003) bland annat om hö- rande av part (34 §) och om myndigheternas utredningsskyldig- het (31 §).
Inledning av ärendet och tillsättande av tillfälligt utskott
Ett ärende som gäller uppsägning av kommundirektören eller förflyttning av honom eller henne till andra uppgifter väcks
1. på framställning av kommunstyrelsen ELLER
2. om minst en fjärdedel av fullmäktigeledamöterna har tagit initiativ till det.
Kommunstyrelsen ska utifrån sin framställning eller fullmäktiges initiativ först bereda ett beslutsförslag för tillsättande av ett tillfälligt utskott för behandlingen i fullmäktige. Därefter börjar utskottet bereda ärendet.
Beslut om att tillsätta ett utskott fattas med enkel majoritet (se nedan kommunstyrelsens beslutsförslag, punkt 1). Om ett ut- skott inte tillsätts fortsätter inte behandlingen av ärendet.
För att arbetet i det tillfälliga utskottet ska vara så smidigt som möjligt bör antalet ledamöter i utskottet inte vara alltför stort. Ett lämpligt antal ledamöter i utskottet kunde vara 5, högst 7. Det är befogat att ledamöterna i utskottet har personliga ersät- tare. Vid valet måste man också beakta kraven i jämställdhetsla- gen. Enligt 4 § 2 mom. i jämställdhetslagen ska kvinnor och män vara representerade bland ledamöterna och ersättarna till minst 40 procent vardera. Till ledamöter i utskottet kan också väljas ersättare i fullmäktige, om inte något annat bestäms om utskot- tens sammansättning i förvaltningsstadgan.
Kommunstyrelsen kan lägga fram följande beslutsförslag för fullmäktige:
Kommunstyrelsen beslutar föreslå för fullmäktige att fullmäktige beslutar att
1) tillsätta inom sig ett sådant tillfälligt utskott som av- ses i 35 § i kommunallagen för att bereda ett ärende som gäller uppsägning av kommundirektör X eller för- flyttning av X till andra uppgifter
2) välja (fem) ledamöter till det tillfälliga utskottet och en personlig ersättare för var och en av dem
3) utse en ordförande och en vice ordförande för utskot- tet bland de ordinarie ledamöterna och att
4) utskottet i sitt arbete i tillämpliga delar ska iaktta be- stämmelserna i kommunens förvaltningsstadga samt att ärendena ska behandlas på basis av ordförandens redo- görelse och att utskottet kan utse en sekreterare.
För att det inte i onödan ska uppstå jävsfrågor är det befogat att i kommunstyrelsen, i enlighet med 141 § 5 mom. i mallen för för- valtningsstadga, behandla ärenden som gäller uppsägning av kommundirektören utifrån ordförandens redogörelse utan före- dragning av en tjänsteinnehavare.
När utskottet inleder arbetet lönar det sig att samla in allt material som finns i ärendet. Vid arbetet iakttas bestämmel- serna i förvaltningsstadgan. Ärendena behandlas utgående från ordförandens redogörelse.
Kommundirektören ges sedan tillfälle att bli hörd i fråga om allt insamlat material, varefter utskottet förbereder ett beslutsför- slag för fullmäktige.
Det är också viktigt att notera att det tillfälliga utskottet ska in- hämta kommunstyrelsens utlåtande i de ärenden som det bere- der innan ärendena förs till fullmäktige för beslut.
Ett tillfälligt utskott är en myndighet enligt offentlighetslagen och därmed tillämpas bestämmelserna i offentlighetslagen på dess dokument. Det ska föras protokoll över utskottets sam- manträden (107 § mom. 1 i kommunallagen).
Hörande av kommundirektören
Kommundirektören är part i ärendet. Hörandet av parterna ba- serar sig på 34 § i förvaltningslagen, som föreskriver att innan ett ärende avgörs ska en part ges tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och avge sin förklaring med anledning av sådana yr- kanden och utredningar som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras.
Med yrkanden avses i sammanhanget främst fullmäktigeleda- möternas initiativ eller kommunstyrelsens framställning om uppsägning av kommundirektören.
Utredningar som kan inverka på hur ärendet kommer att avgö- ras är främst det material som utskottet sammanställer. Det är ändamålsenligt att upprätta en separat promemoria med bilagor över materialet.
Vid uppsägning av en kommundirektör eller vid förflyttning till andra uppgifter ska dessutom 43 § 2 mom. i kommunallagen tillämpas, enligt vilken kommundirektören när ärendet bereds ska underrättas om vad förlusten av förtroende grundar sig på och ges tillfälle att bli hörd. I förfarandet tillämpas bestämmel- serna om hörande enligt 34 § i förvaltningslagen. Om kommun- direktören inte hörs är det fråga om ett procedurfel i beslutet (se t.ex. HFD:2016-T-2529).
Kommundirektören ska ges tillfälle att framföra sin åsikt i ären- det och ge sin förklaring i fråga om sådana omständigheter som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras. Kommundirek- tören uppmanas särskilt att ta ställning till de angivna grunderna för förlusten av förtroende. I praktiken ska kommundirektören få ta del av åtminstone fullmäktiges initiativ eller kommunstyrel- sens framställning i ärendet samt det material som utskottet har sammanställt om grunderna för att förtroendet anses för- verkat. Det är skäl att skriva en promemoria om de frågor som tagits upp vid hörandet.
Det tillfälliga utskottet sammanställer en promemoria eller nå- gon annan utredning av det ovan nämnda materialet för full- mäktige. I promemorian lyfts det fram vad förlusten av förtro- ende grundar sig på och hur ärendet har behandlats i utskottet. Argumenten för det bristande förtroendet gentemot kommundi- rektören ska vara sakliga och tillräckliga.
Enligt 33 och 36 § i förvaltningslagen ska en part upplysas om syftet med hörandet samt om fristen att ge en förklaring. Fris- ten ska vara tillräckligt lång med hänsyn till ärendets karaktär. Parten ska samtidigt underrättas om att ärendet kan avgöras även om fristen inte iakttas. Dessutom ska man beakta att enligt 43 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare ”har tįänsteinne- havaren rätt att anlita ett biträde vid hörandet” och att ”tįänste- innehavaren ska underrättas om rätten att anlita ett biträde”.
Enligt 37 § i förvaltningslagen kan en myndighet på en parts be- gäran ge parten tillfälle att muntligen framföra uppgifter som är nödvändiga för att ärendet ska kunna utredas. Hörandet kan så- ledes ordnas genom ett skriftligt eller muntligt förfarande. Myn- digheten har prövningsrätt i fråga om muntligt hörande.
Efter hörandet ges kommunstyrelsen möjlighet att avge ett utlå- tande i ärendet (35 § 3 mom. i kommunallagen). Innehållet i ut- låtandet avgör om kommundirektören behöver höras på nytt ef- ter detta. Utgångspunkten är att om det i kommunstyrelsens ut- låtande framkommer någon ny information som inverkar på av- görandet av ärendet, ska kommundirektören höras på nytt (se t.ex. HFD:2016-T-2529).
Förslag till beslut om uppsägning
När det tillfälliga utskottet slutfört sitt arbete föreslår det för fullmäktige att fullmäktige beslutar att:
1) konstatera att kommundirektör X inte har fullmäktiges förtro- ende på grund av YYY,
2) med stöd av 43 § i kommunallagen säga upp X från kommun- direktörstjänsten,
3) omedelbart verkställa uppsägningsbeslutet och samtidigt be- fria X från skötseln av sina uppgifter,
4) konstatera att X:s tjänsteförhållande upphör efter en uppsäg- ningstid på XX månader räknat från verkställandet av uppsäg- ningen, samt
5) ge kommunstyrelsen i uppdrag att verkställa beslutet.
Utskottets beslut behöver inte fattas enhälligt. Om man måste rösta och rösterna faller lika, avgör ordförandens röst i enlighet med 104 § 2 mom. kommunallagen.
Rättspraxis vid uppsägning av kommundirektören
HFD 10.1.2001 liggare 20: Fullmäktige hade på förslag av det tillfäl- liga utskottet beslutat säga upp kommundirektören. Det tillfälliga utskott som fullmäktige hade tillsatt hade i sin utredning av saken konstaterat att kommundirektörens brist på sakkunskap hade föror- sakat en brist på förtroende mellan avdelningscheferna och
kommundirektören. Kommundirektören hade saknat en helhetsvis- ion för kommunens utveckling. Han hade i sitt uppdrag inte klarat av att ställa saker i viktighetsordning. Fullmäktige konstaterade i sitt beslut att kommundirektören hade förlorat fullmäktiges förtroende och sagt upp honom. Därför, samt med hänsyn till motiveringen till länsrättens beslut och de omständigheter som framkom under den muntliga behandlingen samt vad som på det hela taget anförts om förtroendet för kommundirektören, ansåg HFD att det hade funnits grunder att säga upp kommundirektören med stöd av 25 § kommu- nallagen.
HFD 3.12.2002 liggare 3189: Fullmäktige beslöt säga upp kom- mundirektören från dennes tjänst och konstaterade på de grun- der som det tillfälliga utskottet hade framfört att kommundirek- tören hade förlorat fullmäktiges förtroende. Enligt dessa grun- der baserade sig förlusten på förtroendet för det första på kom- mundirektörens bristfälliga kontakt med de förtroendevalda och hans bristande förmåga att knyta och upprätthålla andra än for- mella kontakter med den kommunala organisationen och viktiga yttre referensgrupper. Den andra orsaken var kommundirektö- rens felaktiga prioriteringar och arbetsmetoder, vilka gjorde att han i alltför hög grad koncentrerade sig på detaljer och inte på omständigheter som var väsentliga för kommunen, eller på hel- heter. Enligt utredningen hade behovet av andra arbetsmetoder påpekats för kommundirektören vid samtal som hade förts med honom åtminstone från år 1993.
Kommundirektörens arbetsmetoder hade under många år före uppsägningen på ett avgörande sätt avvikit från de förväntningar som de förtroendevalda hade givit uttryck för och också framfört till kommundirektören. Orsakerna till förtroendebristen var verkliga och giltiga. I målet hade inte framgått att uppsägningen skulle ha grundat sig på osakliga orsaker eller att principen om ändamåls- bundenhet eller andra förvaltningsrättsliga principer skulle ha åsi- dosatts.
HFD 21.8.1998 liggare 1453: Fullmäktige hade sagt upp N från en kommundirektörstjänst till vilken han hade utsetts för viss tid, eftersom N hade förlorat fullmäktiges förtroende. Bestämmelsen om uppsägning av en kommundirektör skulle tillämpas så att förlusten av förtroende skulle grunda sig på orsaker som hade samband med den skicklighet och det uppträdande som förut- sätts av en kommundirektör och som kan påvisas objektivt och bedömas vara sådana att uppsägningen kan anses berättigad.
N hade skött kommundirektörstjänsten under tiden 1.1– 16.4.1996. I fullmäktiges beslut nämndes som uppsägningsorsa- ker vad N hade sagt när man förhandlat med honom om alterna- tiven till uppsägningen. Under de omständigheter som det var frågan om kunde N:s yttranden inte anses ha en sådan bety- delse att de kunde anses motivera en uppsägning med
hänvisning till bristande förtroende. De orsaker som berörde N:s skicklighet och uppträdande kunde inte heller, inte ens vid en helhetsbedömning av saken, betraktas som tillräckliga bevis för en sådan förlust av förtroende som skulle ha givit kommunen rätt att säga upp N. Följaktligen fanns det inte lagliga förutsätt- ningar att säga upp N.
HFD 14.1.1999, liggare 44: Av de handlingar med stöd av vilka S hade givit sin förklaring till länsrätten framgick att S inte som stadsdirektör hade förmått leda stadens förvaltning och att det hade förekommit problem i ledningsgruppens arbete. S hade inte som chef för stadskansliet förmått skapa en sporrande och fungerande arbetsatmosfär. Majoriteten av de förtroendevalda såg inte heller S som en person som hade den auktoritet och trovärdighet som stadsdirektörstjänsten förutsatte. Ovan nämnda omständigheter framgick av en skrivelse som stadens personal hade undertecknat och lämnat till de förtroendevalda samt av en skrivelse som undertecknats av 25 förtroendevalda och i vilken dessa hade yrkat att fullmäktige skulle sammankal- las för att säga upp kommundirektören, samt av ett utlåtande som daterats av en konsult och som tog ställning till persona- lens situation vid stadskansliet med tanke på ledarskap, ar- betsro och arbetsförmåga. HFD ansåg att fullmäktige med stöd av 25 § kommunallagen hade haft rätt att på dessa grunder säga upp S från tjänsten som stadsdirektör.
HFD 8.10.1998 liggare 2179: Enligt en förundersökning hade det funnits orsak att misstänka att stadsdirektörens make hade gjort sig skyldig till ett brott som vid undersökningen hade rubri- cerats som grov förskingring. Enligt undersökningen saknades ca 450 000 mark. Ett utskott hade hört stadsdirektören om orsa- kerna till det bristande förtroendet. Fullmäktige hade 16.6.1997 beslutat godkänna utskottets och stadsstyrelsen förslag om att stadsdirektören med stöd av 25 § kommunallagen skulle kon- stateras ha förlorat sitt förtroende och sägas upp från sin tjänst. De grunder på vilka en stadsdirektör kan anses ha förlorat för- troendet begränsar sig inte enbart till skötseln av uppgifterna i tjänsten som stadsdirektör, utan även omständigheter som framgår av personens tidigare verksamhet kan beaktas vid till- lämpningen av bestämmelsen. Å andra sidan kan bestämmelsen tillämpas även om inga omständigheter som tyder på straff- el- ler skadeståndsrättsligt ansvar har framgått i stadsdirektörens verksamhet.
HFD 2006:34: En stadsdirektör hade sagt upp sig från sin tjänst och föreslagit att ett avtal skulle göras upp med anledning av uppsägningen. Enligt avtalet skulle staden, med hänvisning till att stadsdirektören under mera än nio års tid hade skött tjäns- ten som stadsdirektör, betala stadsdirektören en ersättning på 260 000 euro för den frivilliga uppsägningen, en ersättning som senare sänktes till 200 000 euro. Önskan att undvika negativ
publicitet uppgavs vara den viktigaste orsaken till avtalsarrange- manget.
För att beslutet att godkänna avtalet skulle anses lagligt måste det dock kunna förutsättas att det utgående från de skeden då beslutet bereddes och från motiveringen till beslutet var möjligt att bedöma om beslutet hade fattats i enlighet med de principer som begränsar utövandet av prövningsrätten. Stadsstyrelsens beslutsmotivering erbjöd ingen sådan utredning. Stadsstyrelsen hade för sin del varit beredd att gå med på att avtalet skulle förfalla och de åtgärder som vidtagits med stöd av avtalet skulle återkallas om avtalet inte inom en kort utsatt tid vann laga kraft.
I ärendet hade inte heller framgått att stadsdirektören skulle ha förlorat eller hållit på att förlora stadsfullmäktiges förtroende eller att stadens intresse skulle ha påkallat att staden betalade stadsdi- rektören en penningersättning. När hänsyn dessutom togs till den snabbhet och alternativlöshet med vilken de beslut som gällde stadsdirektörens uppsägning hade tagits i stadsstyrelsen, hade det i ärendet som helhet betraktat inte kunnat påvisas sådana omstän- digheter gällande ordnandet av stadens förvaltning utifrån vilka stadsstyrelsen kunde ha beslutat att stadsdirektören skulle betalas en penningersättning på grund av uppsägningen. När stadsstyrelsen beslutade om ersättningen hade den således utövat sin prövnings- rätt för ett annat ändamål än den fick utövas för och hade i detta avseende överskridit sin behörighet.
HFD 2006:34 kommentarer: Vid konflikter i ledningen är det ofta ett bättre alternativ ur både kommunens och kommundirektö- rens synvinkel att parterna söker en förlikning i stället för att man inleder en lång uppsägningsprocess med osäker utgång.
Under den senaste tiden har många uppsägningsprocesser kun- nat undvikas eller avbrytas efter att man nått en förlikningsupp- görelse om de villkor och det s.k. avgångsvederlag som betalas om kommundirektören säger upp sig frivilligt. Av HFD:s beslut 2006:34 framgår det att man kan komma överens om avgångs- vederlag, även om det är fråga om ett tjänsteförhållande där an- ställningsvillkoren har bestämts genom tjänstekollektivavtal. En förutsättning för att avgångsvederlaget ska vara lagligt är dock att det har överenskommits på förhand i det s.k. direktörsavta- let.
HFD 21.8.2009 liggare 2016: Förvaltningsdomstolen ansåg att det i ett arrangemang där kommundirektören hade beviljats avlönad tjänstledighet för mer än ett år med fulla löne- och andra för- måner, med tanken att kommundirektören skulle säga upp sig efter tjänstledigheten, de facto inte var fråga om någon egentlig tjänstledighet utan ett arrangemang i anknytning till kommundi- rektörens frivilliga uppsägning och ersättning för uppsägningen. Fullmäktige hade beslutat om ett tjänstledighetsarrangemang
som inte motsvarade den administrativa åtgärdens karaktär. Ett sådant arrangemang stred mot principen om ändamålsbunden- het i 6 § i förvaltningslagen.