EDITA PRIMA AB, HELSINGFORS 2004
STATSRÅDETS REDOGÖRELSE OM POLITIKEN FÖR DE MÄNSKLIGA RÄTTIGHETERNA
EDITA PRIMA AB, HELSINGFORS 2004
INNEHÅLL
FINLANDS MÅLSÄTTNING I POLITIKEN FÖR DE MÄNSKLIGA RÄTTIGHETERNA 6
1. INLEDNING 8
2. FINLANDS VERKSAMHET FÖR ATT FRÄMJA DE MÄNSKLIGA RÄTTIGHETERNA: CENTRALA PRINCIPER 10
2.1 Universalitet 10
2.2 Odelbarhet 11
— Om definitionen av grundläggande och mänskliga rättigheter 12
2.3 Icke-diskriminering 13
2.4 Öppenhet 14
2.5 Utbildning i mänskliga rättigheter 15
3. EUROPEISKA UNIONEN OCH DE MÄNSKLIGA RÄTTIGHETERNA 16
3.1 EU:s sektor för de grundläggande rättigheterna blir starkare 16
3.1.1 Bedömning av betydelsen av stadgan om de grundläggande rättighetern 16
3.1.2 Målen för stärkning av de grundläggande rättigheterna 16
3.1.3 Europas justitieombudsman och Europaparlamentets besvärsutskott 18
3.2 De mänskliga rättigheterna i EU:s yttre förbindelser 18
3.2.1 EU:s utrikes- och säkerhetspolitik 19
3.2.2 Klausuler om de mänskliga rättigheterna i avtal angående yttre förbindelser 19
3.2.3 EU:s dialog om de mänskliga rättigheterna med tredje länder 20
3.2.4 Finlands EU-ordförandeskap och de mänskliga rättigheterna 22
— EU:s politik mot dödsstraff och tortyr 22
4. FRÄMJANDET AV DE MÄNSKLIGA RÄTTIGHETERNA I INTERNATIONELLA ORGANISATIONER 25
4.1 FN 25
4.1.1 Allmänt 25
4.1.2 Kommissionen för mänskliga rättigheter 26
4.1.3 Generalförsamlingens III utskott 26
4.1.4 Högkommissarien för mänskliga rättigheter 27
4.2 Europarådet 28
4.2.1 Allmänt 28
4.2.2 Europarådets och EU:s relationer 29
4.2.3 Europarådets tredje toppmöte 29
4.2.4 Utvecklingen av Europarådets avtalssystem 30
4.2.5 Uppföljningen av medlemsländernas medlemsskyldigheter (monitorering) och uppföljningsorganens rekommendationer 30
4.2.6 Europas romerforum 31
4.2.7 Att säkra verksamheten i Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter 32
— Besvär gällande Finland i europeiska domstolen för mänskliga rättigheter 32
4.2.8 Verkställande av domar utfärdade av europeiska domstolen för mänskliga rättigheter 32
4.2.9 Etablering av ställningen för högkommissarien för mänskliga rättigheter 33
— Behandlingen av människorättssituationer i internationella organisationer: Tjetjenien
som exempel 33
4.3 Europas säkerhets- och samarbetsorganisation OSSE 36
4.3.1 Finlands tyngdpunkter i den mänskliga dimensionen 36
4.3.2 Byrån för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) 38
4.3.3 Förhållandet mellan EU och Europas säkerhets- och samarbetsorganisation 40
4.3.4 Medieombudsmannen 40
4.3.5 Minoritetsombudsmannen 41
4.3.6 Fältmissioner 41
4.3.7 Den parlamentariska generalförsamlingen 41
4.4 Östersjöstaternas råd (CBSS) 41
— Samarbetet på Finlands närområden för att främja de mänskliga rättigheterna 43
4.5 Internationella arbetsorganisationen ILO 44
5. DE GLOBALA UTMANINGARNA 45
5.1 Globaliseringen och de mänskliga rättigheterna 45
5.1.1 Allmänt 45
5.1.2 Helsingforsprosessen 47
5.1.3 Rapport från ILO:s världskommission för utredning av globaliseringens sociala dimensioner 47
— WSIS och de mänskliga rättigheterna 48
— Arabländerna och den mänskliga utvecklingen 49
5.2 De mänskliga rättigheterna och människors säkerhet 51
5.2.1 Allmänt 51
— Stöd för rättsstaten 52
5.2.2 Stater utan handlingsförmåga 53
5.2.3 Ansvaret för skydd av civila 55
5.2.4 Bekämpning av straffrihet 56
5.3 De mänskliga rättigheterna och civil krishantering 57
5.4 Terrorismen och de mänskliga rättigheterna 61
5.4.1 Respekt för mänskliga rättigheter vid bekämpningen av terrorism 61
5.4.2 Bemötandet av misstänkta personer 63
5.5 Flyktingskap, invandring och mänskliga rättigheter 64
5.5.1 Allmänt 64
5.5.2 Kvotflyktingpolitiken 66
5.5.3 Asylfrågorna 67
5.5.4 Mottagandet av asylsökande 70
5.5.5 Mottagning av minderåriga om kommit till landet utan vårdnadshavare 70
5.5.6 Invandrarnas rättigheter 71
— Integreringen av ryskspråkiga invandrare i Finland 73
5.6 De mänskliga rättigheterna i Finlands utvecklingspolitik 74
5.6.1 Allmänt 74
5.6.2 Den mänskorättsbaserade utgångspunkten för utveckling 74
5.6.3 Utvecklingssamarbetets metoder för att främja de mänskliga rättigheterna 75
5.6.4 Medborgarorganisationer som Finlands partners 77
5.7 De mänskliga rättigheterna och handeln 78
5.7.1 Allmänt 78
5.7.2 Världshandelsorganisationen 79
5.8 Exporten av försvarsmaterial och de mänskliga rättigheterna 82
5.8.1 Allmänt 82
5.8.2 Finlands lagstiftning och EU:s förhållningsregler 82
5.8.3 Bedömning av människorättsläget i mottagarlandet ............................................................. | 83 |
5.8.4 Finland som vapenexportland ............................................................................................... | 84 |
5.8.5 Internationellt samarbete inom vapenexporten ..................................................................... | 86 |
5.8.6 Lätta vapen och de mänskliga rättigheterna.......................................................................... | 85 |
5.8.7 Mot ett internationellt vapenexportavtal? ............................................................................. | 85 |
6. TEMATISKA FRÅGOR........................................................................................ | 86 |
6.1 Utveckling av de mänskliga rättigheterna ........................................................................ | 86 |
6.1.1 Människorättsavtalssystemet ................................................................................................ | 86 |
6.1.2 Periodisk rapportering........................................................................................................... | 88 |
6.2 Kvinnors rättigheter ........................................................................................................... | 90 |
6.2.1 Kvinnors rättigheter i internationella fora............................................................................. | 90 |
6.2.2 Kvinnors rättigheter och utvecklingssamarbete .................................................................... | 91 |
6.2.3 Kvinnors rättigheter i Finland ............................................................................................... | 93 |
6.3 Människohandel.................................................................................................................. | 95 |
6.4 Barnets rättigheter.............................................................................................................. | 98 |
6.4.1 Barnets rättigheter i internationella fora ............................................................................... | 98 |
6.4.2 FN:s generalförsamlings specialsession................................................................................ | 99 |
6.4.3 Barnets rättigheter och utvecklingssamarbetet...................................................................... | 99 |
6.4.4 Flickors rättigheter................................................................................................................ | 100 |
6.4.5 Avskaffande av barnhandel................................................................................................... | 100 |
6.4.6 Barn vid väpnade konflikter.................................................................................................. | 101 |
6.4.7 Barnets rättigheter i Finland.................................................................................................. | 102 |
6.5 Diskrimineringsbekämpning och minoriteters rättigheter ............................................. | 104 |
6.5.1 Allmänt ................................................................................................................................. | 104 |
6.5.2 Stävjande av rasism .............................................................................................................. | 105 |
6.5.3 Uppföljning av världskonferensen i Durban mot rasism ...................................................... | 106 |
6.5.4 FN:s minoritetsarbetsgrupp................................................................................................... | 106 |
6.5.5 Stävjande av rasism och diskriminering i Finland ................................................................ | 107 |
6.6 Urfolkens rättigheter .......................................................................................................... | 112 |
6.6.1 Urfolkens ställning och rättigheter........................................................................................ | 112 |
6.6.2 Det permanenta forumet för ursprungsbefolkningar............................................................. | 114 |
6.6.3 En FN-deklaration om ursprungsbefolkningarnas rättigheter ............................................... | 115 |
6.6.4 En nordisk samekonvention .................................................................................................. | 115 |
6.6.5 Urfolken och det arktiska samarbetet.................................................................................... | 116 |
6.6.6 Utredningen av markrättsliga frågor som angår samerna ..................................................... | 117 |
6.7 Funktionshindrade personers rättigheter......................................................................... | 118 |
6.7.1 Funktionshinder och mänskliga rättigheter........................................................................... | 118 |
6.7.2 Arbetet för funktionshindrades rättigheter i Europeiska unionen ......................................... | 118 |
6.7.3 Arbetet med en FN-konvention om funktionshindrades rättigheter...................................... | 119 |
6.7.4 Funktionshindrades rättigheter och det finländska utvecklingssamarbetet ........................... | 120 |
6.7.5 Funktionshindrade personers rättigheter i Finland................................................................ | 121 |
6.8 Ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter................................................................ | 123 |
6.8.1 Allmänt ................................................................................................................................. | 123 |
6.8.2 Rätten till hälsa ..................................................................................................................... | 126 |
6.8.3 Hur ESK-rättigheterna förverkligas i Finland....................................................................... | 127 |
FÖRKORTNINGAR 129
BILAGA 1: FN:S OCH EUROPARÅDETS CENTRALA FÖRDRAG OM MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER 132
BILAGA 2: DÖDSSTRAFFET I VÄRLDEN 136
FINLANDS MÅLSÄTTNING I POLITIKEN FÖR DE MÄNSKLIGA RÄTTIGHETERNA
De mänskliga rättigheterna tillhör regeringens tyngdpunktsområden. Regeringens politik för de mänskliga rättigheterna är aktiv och initiativrik. Öppenhet och samarbete med medbor- garsamhället utgör utgångspunkter för människorättspolitiken såväl nationellt som internatio- nellt.
Följdriktigheten i politiken för de mänskliga rättigheterna förbättras. Ett särskilt mål för regeringsperioden är utveckling av följdriktigheten i politiken för de mänskliga rättigheterna så, att människorättsfrågor inom olika områden allt bättre kan identifieras. För att öka kompe- tensen inom området betonas utbildning i mänskliga rättigheter.
De mänskliga rättigheterna är universella och gäller alla. Målet för Finlands internationel- la politik för de mänskliga rättigheterna är att utifrån människorättsavtalen bidra till en faktisk förbättring av människorättsläget i olika länder. Finland tar fram i synnerhet kvinnornas, bar- nens, minoriteternas och ursprungsfolkens samt de funktionshindrade personernas rättigheter, eftersom dessa grupper utsätts för diskriminering oftare än andra. Det väsentligaste är att ingripa i de svagastes situation.
Den internationella politiken för de mänskliga rättigheterna och de mänskliga rättighe- terna i Finland hör ihop. I Finland uppfylls kraven på de mänskliga rättigheterna, social jämställdhet, rättsstaten och en välfungerande förvaltning och därför har Finland förutsätt- ningar och trovärdighet att föra dessa ärenden vidare även internationellt. Människorättsläget kan bli bättre överallt, och det finns väsentliga människorättsliga utmaningar även i Finland. Rekommendationerna från de internationella organen för övervakning av avtalen utgör en bra utgångspunkt för att ingripa i dessa problem.
En aktiv politik för de mänskliga rättigheterna behövs även i en svår atmosfär. Efter ter- rorattackerna i september 2001 har den internationella verksamhetsmiljön varit relativt svår med tanke på de mänskliga rättigheterna. Trots detta stöder medborgarsamhället runtom i världen förverkligandet av de mänskliga rättigheterna, och på lång sikt torde deras betydelse stiga allt högre upp på den internationella agendan. I kampen mot terrorism betonar Finland de mänskliga rättigheternas och rättsstatens betydelse.
Finlands mål är en så jämn fördelning av globaliseringens fördelar som möjligt. En cen- tral utmaning med tanke på de mänskliga rättigheterna gäller ojämlikheten, som kan hota bl.a. kvinnors och de olika minoriteternas rättigheter. Migration kan förknippas med ett antal posi- tiva människorättsaspekter, men även med stora problem. Finland betonar förebyggande av människohandel och regeringen har för avsikt att förbereda ett nationellt program mot männi- skohandel. Finlands flyktingpolitik kommer inom de närmaste åren att granskas även med tanke på de mänskliga rättigheterna.
Extrem fattigdom utgör en central människorättslig utmaning. Som en del av motståndet mot fattigdom har Finland för avsikt att förbättra de olika befolkningsgruppernas möjligheter att påverka samt förvaltningens funktion. Tillvägagångssättet i Finlands utvecklingspolitik ba- serar sig på de mänskliga rättigheterna.
Finlands EU-ordförandeskap 2006 erbjuder en förträfflig möjlighet att föra vidare våra förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter. EU är en central kanal för Finlands politik för de mänskliga rättigheterna och via den kan Finland genom ett aktivt engagemang effekti-
vast föra vidare sina mål avseende de mänskliga rättigheterna. Finland kommer år 2006 att leda ett utvidgat EU och kommer då att främja följdriktigheten i EU:s politik för de mänskliga rättigheterna och utvecklingen av unionens sektor för de grundläggande rättigheterna.
Finlands mål är att effektivera det internationella människorättssystemet. Finland har som mål att bli medlem i FN:s kommitté för mänskliga rättigheter 2005—2007, vilket skulle ge möjligheter till att rikta den ofta politiserade debatten mot ett verkligt främjande av mänsk- liga rättigheter. Avsikten är att slutföra Republikens presidents förslag om grundandet av ett forum för romer i Europa senast år 2005.
1. INLEDNING
De mänskliga rättigheterna tillhör tyngdpunktsområdena i regeringens utrikespolitik. Enligt regeringsprogrammet utövar regeringen en initiativrik politik för de mänskliga rättigheterna i bilaterala relationer, i Europeiska unionen samt i internationella organisationer. Regeringen stöder FN:s centrala ställning i främjandet av globala mänskliga rättigheter samt arbetet för de mänskliga rättigheterna i Europarådet och OSSE.
Syftet med denna redogörelse är att dra upp linjer för målsättningen och de åtgärder med hjälp av vilka regeringen under innevarande valperiod har för avsikt att utöva en initiativrik politik för de mänskliga rättigheterna. I redogörelsen behandlas utvecklingen efter föregående utred- ning om politiken för de mänskliga rättigheterna, som riksdagen tillställde utrikesutskottet år 2000, samt i synnerhet hur de i det sammanhanget fastställda målen besvarats i Finlands inter- nationella politik för de mänskliga rättigheterna. Verksamheten har åskådliggjorts med hjälp av teman, inom vilka läget och Finlands verksamhet behandlas i detalj i respektive avsnitt. De centrala målen har sammanställts under piltecken i början av varje kapitel samt i ett samman- drag i början av redogörelsen.
Politiken för de mänskliga rättigheterna bör vara konsekvent och basera sig på samma ut- gångspunkter såväl nationellt som internationellt. Den globala politiken för mänskliga rättig- heter och tillämpningen av människorättsnormerna i Finland är förknippade med varandra på många sätt. Även riksdagens utrikesutskott efterlyste i sitt för utredningen om politiken för de mänskliga rättigheterna år 2000 avgivna utlåtande följdriktighet mellan den internationella och den finländska verksamheten. Denna redogörelse är således mer omfattande än den tidigare: vid sidan om Finlands internationella människorättsliga verksamhet har även behandlats hur ett antal centrala mänskliga rättigheter förverkligas i Finland.
Beträffande de finländska frågorna har rekommendationerna avseende Finland från övervak- ningsorganen för implementering av internationella människorättskonventioner beaktats som valkriteria. Temata, som har sammanlänkats med en behandling av människorättsläget i Fin- land, har valts på basis av vad organen med ansvar för uppföljning av de människorättsliga förpliktelserna under de senaste åren har fäst särskild uppmärksamhet vid. Begränsning till och fokusering på endast vissa frågor har varit oundvikligt, eftersom de mänskliga rättigheter- na utgör en omfattande och komplex helhet och redogörelse omfattning inte tillåter behandling av alla människorättsfrågor. Framöver kan avsnittet om läget i Finland utvidgas på basis av er- farenheterna av denna redogörelse.
De tidigare utredningarna om den finländska regeringens politik för de mänskliga rättigheter- na har tillställts riksdagens utrikesutskott av utrikesministern 1998 och 2000. Denna redogö- relse är avsedd att täcka en längre period och bringa mer klarhet i regeringens målsättningar. Även riksdagens utrikesutskott anser det vara ändamålsenligt att avge en redogörelse om poli- tiken för de mänskliga rättigheterna en gång per valperiod.
I redogörelsen nämns inledningsvis de generella utgångspunkterna och principerna för Fin- lands politik för de mänskliga rättigheterna. Finlands verksamhet i Europeiska unionen be- handlas i ett separat avsnitt. Eftersom EU är en central kanal för Finlands politik för de mänskliga rättigheterna, behandlas verksamheten i EU som ett genomgående tema i redogö- relsen. I avsnittet som fokuserar på människorättsligt centrala internationella organisationers verksamhet beskrivs den senaste utvecklingen och fastställs Finlands målsättningar. Verksam- heten inom närområdena behandlas separat. I kapitlet om globala frågor fästs uppmärksamhet vid centrala globala utmaningar ur olika perspektiv: säkerhet, terrorism, mänskliga rättigheter
och handel, utvecklingsfrågor samt flyktingskap. Beträffande flyktingfrågan behandlas även läget i Finland. Därefter behandlas de finländska tyngdpunktsområdena och andra viktiga te- matiska frågor i detalj, både på det internationella och nationella planet.
Med tanke på de mänskliga rättigheterna har perioden efter föregående utredning om politiken för de mänskliga rättigheterna, globalt sett, varit relativt svår. Före terrorattackerna i septem- ber år 2001 hade de mänskliga rättigheternas ställning, internationellt sett, upplevt ett långt uppsving. Efter attackerna har de mänskliga rättigheterna och säkerhetsbehoven ofta ställts mot varandra på ett nytt sätt och även i FN:s fora för mänskliga rättigheter har atmosfären va- rit svår.
Även om situationen har förändrats sedan år 2001, märks den hårdnande atmosfären fortfa- rande i debatten kring de mänskliga rättigheterna. I namnet av kampen mot terrorismen före- kommer strävaden att inskränka individens rättigheter. En generell attitydskärpning återspeg- las till exempel av debatten om kvinnors rättigheter. Den internationella agendan har föränd- rats sedan september år 2001: i fråga om de mänskliga rättigheterna har man allt oftare varit tvungen att försvara sådant som redan har uppnåtts, i stället för att föra saker vidare. Det vä- sentliga är dock att det även i dagsläget finns ett tydligt behov och utrymme för främjande av de mänskliga rättigheterna. Den aktiva människorättspolitiken stöds på medborgarnivå både i Finland och internationellt.
Den finländska regeringen har förbundit sig vid att konsekvent betona de människorättsliga synpunkterna inom de olika sektorerna av politiken.
2. FINLANDS VERKSAMHET FÖR ATT FRÄMJA DE MÄNSK- LIGA RÄTTIGHETERNA: CENTRALA PRINCIPER
► De mänskliga rättigheternas universalitet, odelbarhet, principen om icke- diskriminering samt öppenhet utgör de centrala utgångspunkterna för Finlands människorättspolitik. Finlands internationella människorättspo- litik och förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Finland har ett samband.
► Regeringen har som sin särskilda avsikt att under de närmaste åren in- tegrera de mänskliga rättigheterna inom olika förvaltningssektorer.
► Arbetet för kvinnornas, barnens, minoriteternas och ursprungsfolkens rättigheter fortsätter. Under de närmaste åren kommer särskilt de funk- tionshindrade personernas rättigheter att betonas.
► Regeringen har förbundit sig vid utbildning i mänskliga rättigheter och samarbete med organisationsfältet. Delegationen för internationella människorättsfrågor innehar en nyckelposition i detta sammanhang.
► Förutsättningarna för grundandet av en nationell institution för mänskli- ga rättigheter kommer att utredas under de närmaste åren.
Målet för de närmaste åren är att förbättra följdriktigheten inom politiken för de mänskliga rät- tigheterna. Genom att öka kännedomen om de mänskliga rättigheterna eftersträvar man bättre identifikation av de faktorer som i Finland och internationellt inverkar på förverkligandet av de mänskliga rättigheterna.
Utvidgandet av det människorättsliga perspektivet förutsätter även kritisk granskning av vilka medel som kan användas inom politiken för de mänskliga rättigheterna. Även verksamhets- former utanför den egentliga politiken för de mänskliga rättigheterna utgör ofta viktiga på- verkningsmedel. Till exempel i fråga om utvecklingspolitiken är målet att under de närmaste åren allt noggrannare utreda hur Finlands bi- och multilaterala understöd faktiskt bidrar till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i mottagarländerna.
Finland har förbundit sig vid dialog och samarbete i politiken för mänskliga rättigheter både i sina bilaterala relationer och i EU. Även inom FN strävar Finland efter att finna metoder för att överkomma motsättningar. Syftet med dialogen är att förbättra människorättsläget. Dialo- gen får dock inte vara ett egenvärde eller utesluta kritik mot missförhållanden. Öppenheten och den därtill hörande offentliga debatten utgör en väsentlig del av internationellt främjande av mänskliga rättigheter. Man kan dock inte utesluta användningen av sanktioner. Bland annat inom EU har man under de senaste åren allt oftare utnyttjat den möjlighet som klausulerna om mänskliga rättigheter erbjuder för att tillfälligt avbryta avtalsrelationer. Sanktionerna kan dock komma att rikta sig mot personer som befinner sig i en svag människorättslig ställning, varför de mycket noggrant bör övervägas som medel i människorättspolitiken.
2.1 Universalitet
De mänskliga rättigheterna är universella och gäller alla. Första artikeln i FN:s allmänna för- klaring om de mänskliga rättigheterna från år 1948 lyder: "Alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter".
De mänskliga rättigheternas universalitet är en central utgångspunkt även för Finlands politik för de mänskliga rättigheterna. De mänskliga rättigheterna stipuleras i avtal som förhandlats fram inom det internationella samfundet och som har ratificerats i vid utsträckning. De centra- la principerna i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, som anses tillhöra in- ternationell sedvanerätt, förpliktar staterna oavsett ratificeringar. Främjandet av mänskliga rät- tigheter är således inte enbart ett västerländskt värde, utan en genuin global uppgift och utma- ning.
Av de mänskliga rättigheternas universalitet följer även det internationella samfundets legiti- ma rätt att ingripa i människorättsutvecklingen i alla länder. Även den finländska regeringen anser att internationell behandling av människorättsutvecklingen utgör en väsentlig del av det på konventioner och mekanismer baserade internationella människorättssystemet. Debatten om "ingripande i interna ärenden" och om människorättskulturer som är typiska för vissa om- råden, men som avviker från global kutym, har avmattats men inte helt upphört. Bland annat i FN:s kommitté för mänskliga rättigheter förekommer fortfarande diskussioner om det interna- tionella samfundets legitima rätt att debattera frågor som berör ett visst land. Detta trots att de mänskliga rättigheternas universalitet bekräftades med konsensus redan vid FN:s världskonfe- rens om mänskliga rättigheter i Wien år 1993.
Regeringen har fortfarande för avsikt att förstärka de internationella människorättsliga meka- nismerna1 och deras verksamhetsförutsättningar. Till exempel i FN är resurserna, som hög- kommissariatet för mänskliga rättigheter och dess mekanismer har till sitt förfogande, fortfa- rande relativt små. Finland förhåller sig positivt även till en utvärdering av den egna männi- skorättsutvecklingen. Finland rapporterar öppet och punktligt till övervakningsorganen för implementeringen av människorättsavtal i syfte att föredömligt uppfylla även de egna interna- tionella människorättsliga förpliktelserna. Finland strävar efter att främja en motsvarande öp- pen inställning till utvärderingen av de mänskliga rättigheterna inom Europeiska unionen och internationellt.
2.2 Odelbarhet
Med tanke på de mänskliga rättigheterna är det väsentligt att de olika rättigheterna verkställs så väl som möjligt på det individuella planet. Finland anser att de medborgerliga och politiska rättigheterna (MP-rättigheterna) och de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna (ESK- rättigheterna) inte kan särskiljas — eller ställas mot varandra — utan att de hör ihop på många sätt. De utmaningar som globaliseringen medfört har betonat sambandet mellan de olika rät- tigheterna. ESK-rättigheterna får ändå inte alltid en tillräckligt synlig roll i diskussionen om de mänskliga rättigheterna, och den därmed förbundna internationella övervakningen är tills vi- dare inte på samma nivå som beträffande MP-rättigheterna. Främjandet av ESK-rättigheterna är ett av den finländska regeringens särskilda mål.
————
1 Med människorättsmekanismer avses staters övervakningsorgan för förpliktelser i fråga om mänskliga rättighe- ter såsom särskilda arbetsgrupper, specialrapportörer osv.
Finland förhåller sig positivt även till utvecklingen av nya rättigheter (till exempel rätten till miljö) och bedömer deras betydelse i fråga om individens människorättsliga skydd. Det män- niskorättsliga normverket är redan nu relativt omfattande och det väsentliga är att existerande rättigheter tillämpas. Nya konventioner bör dock inte uteslutas, eftersom de kan effektivera förverkligandet av rättigheterna för bland annat vissa grupper (funktionshindrade, ursprungs- folk) eller erbjuda effektivare övervakningsmöjligheter (till exempel kontroller i anslutning till tortyrförbud).
Finlands moderna förteckning över de grundläggande rättigheterna ger en god grund för även internationellt främjande av en övergripande uppfattning om mänskliga rättigheter som omfat- tar alla delområden i individens liv2. Regeringsformens förteckning över de grundläggande rättigheterna utvidgades i samband med reformen av de grundläggande rättigheterna till att omfatta, utöver de klassiska frihetsrättigheterna, bl.a. ett subjektivrättsligt stadgande om rätten till oundgänglig försörjning och omsorg (19 §) samt ett stadgande om miljörättigheter (20 §). Finland drev tämligen framgångsrikt implementeringen av ESK-rättigheterna och miljörättig- heterna samt rätten till välfungerande förvaltning i EU:s stadga om de grundläggande rättighe- terna. Frågorna sammanhänger; i praktiken utgör en välfungerande förvaltning en väsentlig förutsättning för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna.
Om definitionen av grundläggande och mänskliga rättigheter3
De mänskliga rättigheterna är universella rättigheter som fastställts i männi- skorättskonventionerna. Alla mänskliga rättigheter — medborgerliga, politis- ka, ekonomiska, sociala och kulturella — är likvärdiga och inbördes beroende. Rättigheterna kompletterar dessutom varandra. Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och de internationella människorättskonventio- nerna förpliktar staterna att respektera och garantera sina medborgare och övriga personer inom sitt territorium de i konventionerna definierade rättighe- terna. Människorättskonventionerna, som har satts i kraft nationellt i Finland, utgör en del av finsk rätt och kan i princip tillämpas på samma sätt som övriga författningar.
De grundläggande rättigheterna, som definieras i kapitel 2 i Finlands grund- lag, motsvarar nationellt de mänskliga rättigheterna. I Finland verkställdes en reform av de grundläggande rättigheterna år 1995. Reformen förde de grund- läggande rättigheterna allt närmare de mänskliga rättigheter, som definieras i de internationella människorättskonventionerna. I Finlands nya grundlag, som trädde i kraft år 2000, inkluderades de grundläggande rättigheterna i den form de hade vid reformen 1995. Efter reformen har de grundläggande rättig- heterna preciserats i lagstiftningen. Som exempel kan nämnas lagen om religi- onsfrihet, den samiska språklagen samt lagen om yttrandefrihet i masskommu- nikation, som alla godkändes år 2003.
————
2 I denna redogörelse avser mänskliga rättigheter i första hand de rättigheter som ingår i de internationella männi- skorättsavtalen och grundläggande rättigheter i sin tur de rättigheter som ingår i de nationella förteckningarna över de grundläggande rättigheterna.
3 Som källor för avsnittet har använts riksdagens justitieombudsmans och statsrådets justitiekanslers berättelser för år 2002.
För närvarande har Finland ett internationellt sett starkt normverk för de grundläggande rättigheterna. De grundläggande och mänskliga rättigheterna, som har blivit en del av vårt rättssystem, åberopas som stadganden som inne- håller subjektiva rättigheter. I det förberedande arbetet med reformen av de grundläggande rättigheterna har uttryckligen förutsatts, att domstolar och för- valtningsmyndigheter i sina motiveringar hänvisar till stadganden om de grundläggande rättigheterna då det är aktuellt att tillämpa dem.
Enligt 108 § och 109 § i grundlagen övervakar statsrådets justitiekansler och riksdagens justitieombudsman förverkligandet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Övervakningen sker i huvudsak i form av legitimi- tetsövervakning genom undersökning av anmälningar från medborgare samt genom inspektion av ämbetsverk och anstalter. Övervakningsorganen kan även på eget initiativ genomföra undersökningar. Vid övervakningen beaktas även kraven på god och tillbörlig rätts- och förvaltningspraxis. Riksdagens grund- lagsutskott förutsätter att man i justitiekanslerns och justitieombudsmannens årliga berättelser inkluderar ett avsnitt om förverkligandet av de grundläg- gande och mänskliga rättigheterna.
I riksdagens justitieombudsmans berättelse för år 2002 nämner justitieom- budsman Xxxxxx-Xxxxx Xxxxxx några exempel på missförhållanden, som kan leda till allvarliga kränkningar mot grundläggande och mänskliga rättigheter i vårt land, nämligen familjevåldet, bostadslösheten, situationen hos barn som lever i mycket svåra förhållanden samt intoleransen och diskrimineringen mot minoriteter. Dessa frågor behandlas även i kapitel 6 i denna redogörelse.
2.3 Icke-diskriminering
En central utgångspunkt för det människorättsliga tänkesättet och för Finlands människorätts- politik är att rättigheterna förverkligas likvärdigt oavsett ursprung, kön, ålder, religion, åsikt, funktionshinder, sexuell läggning eller annan motsvarande egenskap eller omständighet. För- budet mot diskriminering har antecknats i de centrala människorättskonventionerna, i Finlands grundlag (6 §) och i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.
Det är dock uppenbart att rättigheterna i praktiken inte förverkligas likvärdigt. Till exempel kvinnor och medlemmar i minoriteter utsätts fortfarande för diskriminering på olika håll i världen.
I utrikesministerns första utredning om regeringens politik avseende de mänskliga rättigheter- na från hösten 1998 bekräftades kvinnornas, barnens, minoriteternas och ursprungsfolkens rät- tigheter som tyngdpunkter i Finlands politik för de mänskliga rättigheterna. Arbetet för dessa grupper bör fortgå och är påkallat av den stora omfattningen av människorättsliga problem i dessa grupper och av konsekvensen i Finlands politik.
2.4 Öppenhet
Även om ansvaret för uppfyllande av de mänskliga rättigheterna ligger hos regeringarna, är främjandet av mänskliga rättigheter inte endast regeringarnas uppgift. Man kan inte tänka sig ett effektivt människorättsarbete utan organisationernas informationssökning, bildande av nät- verk och påverkan eller deltagandet av media och andra aktörer i medborgarsamhället. Parla- menten har en betydande roll för ländernas riktlinjer för mänskliga rättigheter samt i de euro- peiska organisationerna.
Regeringen, som har förbundit sig vid en öppen politik för de mänskliga rättigheterna, strävar efter att främja öppenheten inom Finland, den Europeiska unionen och de internationella or- ganisationerna. Öppenheten har ett direkt samband med människorättspolitikens trovärdighet och resultat.
I Finland förutsätter öppenheten först och främst att människorättspolitiken inte isoleras som en egen sektor, utan tvärtom att man aktivt främjar integreringen av de mänskliga rättigheterna i huvudströmningarna inom de olika förvaltningssektorerna. Detta gäller utvidgandet av det människorättsliga perspektivet både inom utrikesförvaltningen och inom andra delar av stats- rådet. Målet är att lättare kunna identifiera människorättsfrågorna, att sakkunnigheten i dessa frågor skall öka och att de därtill hörande riktlinjerna på ett mer konsekvent sätt skall åter- spegla riktlinjerna för Finlands människorättspolitik inom statsförvaltningens olika sektorer.
Öppenhet kräver att förvaltningen förhåller sig öppet gentemot andra aktörer, såsom männi- skorättsorganisationerna. Kontaktytan mot organisationsfältet är redan nu relativt omfattande. Som exempel kan nämnas delegationen för internationella människorättsfrågor i anslutning till utrikesministeriet. Till delegationens uppgifter hör bland annat att avge utlåtanden och initiativ samt att arrangera seminarier om aktuella människorättsfrågor. Delegationen fungerar även som en viktig kanal för informationsutbyte och kommunikation mellan regeringen och männi- skorättsorganisationerna. Den fungerar självständigt, men regeringen har förbundit sig att trygga dess verksamhetsförutsättningar bl.a. med sekreterarresurser. Målet är att ytterligare utveckla kommunikationen med medborgarorganisationerna.
Medborgarorganisationerna har framfört ett initiativ om att i Finland grunda en nationell insti- tution för mänskliga rättigheter enligt de i FN godkända s.k. Parisprinciperna. De principenli- ga uppgifterna sköts för närvarande av olika instanser — riksdagens justitieombudsman, justi- tiekanslern, delegationen för internationella människorättsfrågor, medborgarorganisationerna och forskningsanstalterna — men en egentlig nationell institution för mänskliga rättigheter saknas i Finland. Regeringen anser att för- och nackdelarna med grundandet av en institution för mänskliga rättigheter bör utredas med beaktande av effektivt och ändamålsenligt utnytt-
2.5 Utbildning i mänskliga rättigheter
I föregående utredning från år 2000 fastställdes en ökning av de mänskliga rättigheternas be- tydelse i utrikes- och säkerhetspolitiken som ett uttryckligt mål. I syfte att främja målet har ut- bildning i mänskliga rättigheter meddelats utrikesförvaltningen och ledningen inom den övriga statsförvaltningen. Framöver kommer utbildningen att fortsätta på olika nivåer och med in- riktning på olika teman. Även forskningen på området mänskliga rättigheter kommer fortlö- pande att understödas, i synnerhet beträffande centrala frågor i Finlands politik för de mänsk- liga rättigheterna.
För att främja en positiv attityd till de mänskliga rättigheterna, borde utbildningen i mänskliga rättigheter vidta redan i skolåldern. I Finland undervisas i människorättsfrågor både i grundut- bildningen och i gymnasiet. Enligt grundutbildningens läroplaner baserar sig skolans etiska värden på FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Utbildningssektorn har fäst uppmärksamhet vid icke-diskriminering bland annat genom att utveckla mångkulturella studier i lärarutbildningen. Regeringen har för avsikt att ytterligare stärka den utbildning i mänskliga rättigheter som riktas till barn och ungdomar.
Medborgarorganisationerna har en viktig uppgift i främjandet av de mänskliga rättigheterna. Regeringen har understött organisationernas publikationer och projekt i syfte att öka känne- domen om de mänskliga rättigheterna. Ett exempel på detta är webbplatsen "ihmisoikeu- xxx.xxx", som offentliggjordes i början av år 2004. På webbplatsen finns material om mänskli- ga rättigheter i synnerhet för skolor och läroanstalter4. Människorättsförbundet, Amnesty In- ternationals avdelning i Finland och Finlands FN-förbund genomförde projektet i samarbete med lärare, människorättsliga forskningsanstalter och ett antal medborgarorganisationer.
————
4 se xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/ (på finska, svenska versionen under uppbyggnad)
3. EUROPEISKA UNIONEN OCH DE MÄNSKLIGA RÄTTIGHETERNA
► EU är en globalt betydande aktör i politiken för de mänskliga rättighe- terna. En central utmaning i EU:s människorättspolitik är följdriktighet, vars främjande är ett av regeringens specifika mål.
► För EU:s interna utveckling är det väsentligt att säkra de grundläggande rättigheternas egentliga betydelse.
► Man försöker säkra att EU ansluter sig till den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter.
3.1 EU:s sektor för de grundläggande rättigheterna blir starkare
3.1.1 Bedömning av betydelsen av stadgan om de grundläggande rättighetern
Den högtidliga kungörelsen av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna på toppmötet i Nice år 2000 var ett betydande steg i processen att stärka EU:s sektor för de grundläggande rättigheterna. De målsättningar som Finlands regering hade uppställt för utarbetandet av stad- gan förverkligades relativt bra: skrivarbetet koordinerades med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och ESK-rättigheterna togs med vid sidan av de tra- ditionella medborgarrättigheterna. Utöver detta inkluderades, på förslag av bl.a. Finland, stad- gar om god förvaltning och miljö. Å andra sidan fick man t.ex. inte med den stadga om mino- riteters rättigheter, som ingick i Finlands målsättningar.
Avsikten med stadgan om de grundläggande rättigheterna var inte att skapa nya rättigheter utan att sammanföra de rättigheter som gäller inom EU-området. Stadgan om de grundläggan- de rättigheterna har hittills inte varit rättsligt bindande. Man byggde inte upp någon effektiv mekanism för att följa upp stadgan. Stadgan om de grundläggande rättigheterna har haft bety- delse bl.a. i och med att kommissionen beaktat den vid olika lagstiftningsförslag. EG- domstolen har dock inte i sina avgöranden refererat till stadgan om de grundläggande rättighe- terna såsom förväntats. En primärdomstol har dock hänvisat till dokumentet.
Trots att stadgan om de grundläggande rättigheterna utan tvivel i viss mån har styrt lagstift- ningsprocesserna och de politiska processerna, har dess inverkan inte varit entydig. Stadgan om de grundläggande rättigheterna har gett rättigheterna inom EU synlighet bland EU- medborgarna.
3.1.2 Målen för stärkning av de grundläggande rättigheterna
I EU:s framtidskonvent visade sig frågan om att ge stadgan om de grundläggande rättigheterna en rättsligt bindande ställning i EU:s grundlagsenliga avtal inte ge upphov till några problem. Däremot har frågan om unionens värdegrund och speciellt dess förhållande till kristendomen starkare än väntat lyfts fram under förberedelserna för det grundlagsenliga avtalet. För Fin- lands del är noteringen om de mänskliga rättigheterna, inklusive minoritetsrättigheterna, god- tagbar.
Konventets förslag innehöll en proposition om indelning i rättigheter och principer. ESK- rättigheterna ansågs höra till den senare kategorin. Finland anser inte att indelningen i rättighe- ter och principer är nödvändig. En sådan indelning överensstämmer inte med den odelbarhet som Finland betonar i samband med de mänskliga rättigheterna. Indelningen är trots detta
godtagbar i regeringskonferensen, ifall detta gynnar reformen om fastställandet av de grund- läggande rättigheternas juridiska ställning i EU. Finland främjar i så fall med tillgängliga me- del beaktandet av ESK-rättigheterna ur juridisk synvinkel. Målet är att skillnaden mellan kate- gorierna inte skall få någon praktisk betydelse.
Under de närmaste åren eftersträvar Finland att med tillgängliga medel åstadkomma en för- stärkning av de grundläggande rättigheternas ställning inom alla EU-sektorer. Förteckningen över de grundläggande rättigheterna bör beaktas vid alla de lagstiftningsprojekt för vilkas in- nehåll den är relevant. Finland kommer att utreda projektens, inklusive kommissionens lagför- slags, samstämmighet med de grundläggande rättigheterna. De grundläggande rättigheterna kommer även, i tillämplig omfattning, att utgöra en del av EU:s externa förbindelser. Denna, för EU-politikens följdriktighet viktiga aspekt, kommer att regelstyras och att ingå i utbild- ningen av personer som handhar EU-angelägenheter på ett sätt som bidrar till att på olika ni- våer skapa förutsättningar för en politik som aktivt främjar de grundläggande rättigheterna.
Finlands långvariga målsättning att EU skall ansluta sig till den europeiska konventionen om skydd av de mänskliga rättigheterna framskred i förberedelsenämnden synnerligen problem- fritt. Finlands mål är först och främst att säkra att en förpliktande notering kvarstår i reger- ingskonferensen och därefter inleda förberedelserna så, att anslutningen skall kunna ske enligt en så snabb tidtabell som möjligt. Beträffande tidtabellen bör man dock beakta att EU:s an- slutning till konventionen om skydd av de mänskliga rättigheterna även förutsätter en ändring i ifrågavarande avtal. Detta förväntas i sig inte vara särskilt svårt, men processen tar oundvik- ligen en viss tid. Under processen är det ändamålsenligt att främja samarbetet mellan olika människorättsmekanismer, t.ex. domstolsmöten. Finlands långvariga målsättning är att säkra att det i Europa inte uppstår två skilda människorättsregimer, utan att utvecklingen inom EU och Europarådet sker koordinerat och så att de mänskliga rättigheternas ställning stöds som helhet.
Enligt medborgarorganisationernas kritik försvagas trovärdigheten i EU:s politik för de mänskliga rättigheterna av att EU saknar en konsekvent människorättspolitik, som beaktar aspekter i såväl interna som yttre förbindelser. Vidare saknar den en effektiv mekanism för uppföljning av de mänskliga rättigheternas utveckling inom EU-området.
Redan i den föregående utredningen om de mänskliga rättigheterna, som utgavs år 2000, upp- ställdes som mål en utveckling av följdriktigheten i EU:s politik för de mänskliga rättigheter- na. Finland har tagit initiativ bl.a. till att skapa en horisontell hantering av de mänskliga rättig- heterna för att det skall vara möjligt att effektivare bemöta den utmaning som gäller EU:s poli- tiska koherens. Även samspelet med Europaparlamentet är nyttigt.
Frågan om den inre dimensionen i EU:s människorättspolitik är nu speciellt aktuell i och med ändringarna i EU- fördragen: Nya artikel 7 i EU-avtalets möjliggör sanktioner mot en med- lemsstat som brutit mot principerna om de mänskliga rättigheterna och skulle även förutsätta någon slags mekanism för uppföljning och evaluering av situationen gällande de mänskliga rättigheterna i medlemsländerna. Artikel 58 i del I av unionens grundlagsenliga avtalsutkast skulle ytterligare förstärka nuvarande artikel 7. Finlands mål att främja följdriktigheten är så- ledes fortfarande mycket aktuellt.
Då man på toppmötet i Rom i december 2003 behandlade EU-ämbetsverk, nämndes även grundandet av ett nytt EU-ämbetsverk för de mänskliga rättigheterna som skulle bygga på EU:s nuvarande central för uppföljning av rasism i Wien. Regeringen framhäver att de mänsk- liga rättigheterna utgör en väsentlig del av EU:s politik och att de inte kan avskiljas till ett se- parat ämbetsverk. Resurserna för mänskliga rättigheter borde snarare stärkas i EU:s institutio-
ner. Ifall grundandet av ett ämbetsverk för de mänskliga rättigheterna ändå fortskrider på basis av kommissionens eventuella proposition, kunde Finland överväga vissa uppföljningsuppgif- ter åt ämbetsverket. Även då bör man säkerställa en nära kontakt med andra EU-organ samt till Europarådet, som redan nu sköter vissa uppföljningsuppgifter.
3.1.3 Europas justitieombudsman och Europaparlamentets besvärsutskott
Europas justitieombudsman kan ingripa i missförhållanden i EU-organen samt ge förslag om rättande av fel eller om en allmän utveckling av förvaltningen. Även enskilda medborgare i unionen och andra personer som bor i en medlemsstat har rätt att klaga över dessa missförhål- landen direkt till justitieombudsmannen, eller via en medlem i Europaparlamentet. I september 2001 godkände Europaparlamentet den förste justitieombudsmannens, Xxxxx Xxxxxxxxx, till kommissionen riktade viktiga rekommendation om praxis i en god förvaltning (A Code of Good Administrative Behaviour). Europas justitieombudsman och de nationella justitieom- budsmännen, vilka finns i 12 av unionens medlemsländer samt i alla 10 nya medlemsländer, utför ett intensivt samarbete i form av informationsnätverk, årliga möten och seminarier. Xxx- arbetet gynnar speciellt de nya medlemsländerna.
3.2 De mänskliga rättigheterna i EU:s yttre förbindelser
EU har i många hänseenden en central roll i den globala människorättspolitiken. Som bi- ståndsgivare är EU och dess medlemsländer i bistånd räknat klart den största aktören inom ut- vecklingssamarbetet. Unionen har även en betydande politisk roll. EU tar ständigt upp de mänskliga rättigheterna med flera regeringar och främjar dem även aktivt på internationella forum för mänskliga rättigheter. Ända sedan början av 1990-talet har man till gemenskapens avtal angående yttre förbindelser bifogat en klausul om de mänskliga rättigheterna, varigenom de mänskliga rättigheterna nu utgör en central del också av EU:s avtalsrelationer.
Samtidigt som EU:s utvidgning ytterligare ökar EU:s internationella vikt, medför den nya ut- maningar med tanke på de mänskliga rättigheterna. EU har på många sätt, till exempel via många projekt som kommissionen lett, främjat förbättringen av såväl Köpenhamnkriterierna som t.ex. minoriteternas ställning i de blivande medlemsländerna. Det viktiga arbetet med syf- te att förbättra romernas ställning bör säkerställas även efter utvidgningen av unionen.
För Finland är EU en central kanal för inflytande i människorättspolitiken. Vikten i ett medde- lande från EU är stor jämfört med nationella ståndpunkter och dess närvaro i världens olika delar är mycket bredare än vad som kan komma ifråga för nationell representation. Med tanke på genomslagskraften i Finlands människorättspolitik är det således motiverat att i första hand fungera via EU i sådana frågor där detta i praktiken är möjligt5. Erfarenheterna visar att det genom en initiativrik och konsekvent verksamhet är möjligt att uppnå mycket inom EU. Vad beträffar människorättspolitiken är t.ex. kvinnors rättigheter ett område där Finlands inflytan- de i utformningen av EU-politiken redan en längre tid varit betydande.
————
5 Minoriteters rättigheter är ett exempel på en fråga, i vilken EU saknar gemensam politik. Därför handlar Finland på denna punkt på nationell grund.
3.2.1 EU:s utrikes- och säkerhetspolitik
Redan i de tidigare utredningarna angående de mänskliga rättigheterna som utgavs 1998 och 2000, konstateras att Finlands centrala målsättning är att utveckla följdriktigheten i EU:s poli- tik för de mänskliga rättigheterna. Trots EU:s omfattande människorättsaktivitet är dess infly- tande inte maximalt i olika länder, eftersom en tillräckligt koordinerad användning av olika medel för främjande av de mänskliga rättigheterna inte lyckas. Bl.a. EU:s pelarstruktur och därmed samhörande frågor om olika befogenheter har lett till problem.
Under de senaste åren har vissa steg tagits för att utveckla följdriktigheten. I december 2001 godkände EU riktlinjerna för beaktande av de mänskliga rättigheterna i EU:s olika dialoger och möten med tredje länder. I juni 2001 godkände EU-rådet vittgående slutsatser som base- rade sig på kommissionens tillkännagivanden om utvecklandet av EU:s politik för de mänsk- liga rättigheterna. Målet med slutsatserna var att effektivera unionens människorättspolitik inom olika sektorer. I utformningen av slutsatserna betonade Finland kravet på konsekvens, bl.a. mellan verksamheten innanför och utanför EU:s eget område. Som en del av uppföljning- en av slutsatserna, har Finland hittills endast föreslagit en utökning av mandatet för en i II- pelaren verksam människorättsarbetsgrupp. Initiativet förverkligades i slutet av år 2003. Detta är såtillvida av betydelse, att EU skulle få en arbetsgrupp som kunde studera människorätts- frågor koordinerat i olika sammanhang.
För att höja följdriktigheten och öppenheten har Finland talat för en utveckling av EU:s årliga rapport om de mänskliga rättigheterna så, att den även skulle innehålla en värdering av resul- tatet av EU:s verksamhet samt en mer omfattande del om EU:s interna situation. Några steg i denna riktning har tagits, men det finns fortfarande utvecklingsbehov.
Vad beträffar öppenheten kan man konstatera ett t.ex. antalet kontakter mellan EU och centra- la människorättsorganisationer under de senaste åren ökat även utanför de årliga diskussions- forumen för mänskliga rättigheter. Finland har aktivt deltagit i dessa möten och därtill även försökt säkra att informationen som organisationerna producerar beaktas i tillräckligt hög grad. Finland har även strävat efter att främja effektivare användning av internet för att distri- buera information angående verksamheten kring de mänskliga rättigheterna. Man har nyligen skapat en webbplats som behandlar de mänskliga rättigheterna. Webbplatsen uppehålls ge- mensamt av EU-rådet och kommissionen6.
EU:s verksamhet störs dock fortfarande av styvhet och tröghet som följer av den tungrodda koordineringen. Detta framhävs t.ex. i FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna, där EU inte når en tillräckligt effektiv interaktion med de andra.
3.2.2 Klausuler om de mänskliga rättigheterna i avtal angående yttre förbindelser
Trots att man redan i 10 års tid inkluderat klausuler om de mänskliga rättigheterna i EU:s avtal angående yttre förbindelser, hade de länge en mycket begränsad betydelse. Under de senaste åren har EU dock mer aktivt börjat utnyttja möjligheterna att använda detta instrument. Klau- sulen om de mänskliga rättigheterna har använts som grund i förhandlingar eller för tillfälligt avtalsavbrott t.ex. beträffande Liberia, Elfenbenskusten, Haiti och Sierra Leone.
————
6 Se xxxx://xxxxxx.xx.xxx/xxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx/
I människorättsklausulen i det nya Cotonou-avtalet (som trädde i kraft 21.5.2003) mellan EU och 77 länder i Afrika, Karibien och Stilla havet, ingår en mer utvecklad mekanism som beto- nar dialog och konsultering mellan parterna. Kommissionen har den senaste tiden även ut- vecklat andra arrangemang där människorättsklausulen ges en allt aktivare roll7.
Cotonou-avtalets utvidgade människorättsklausul har satts på prov speciellt i frågan om Zim- babwe. Finland understödde i EU:s råd för allmänna ärenden på hösten 2001 påbörjandet av konsultationer med Zimbabwe i enlighet med artikel 96 i Cotonou-avtalet. Zimbabwe hade inte förutsättningar för att genomföra konsultationer och man beslöt i januari 2002 att lägga ned förhandlingarna enligt artikel 96. EU fattade slutligen beslut om att tillämpa inriktade sanktioner inom II-pelaren samt dessutom sanktioner som påverkade allokeringen av utveck- lingssamarbetet. Det har därefter inte heller funnits tillräckliga praktiska förutsättningar för ett samarbete med Zimbabwes regering, bl.a. i anslutning till att stöda valprocessen8. Finland hade önskat att även afrikanska stater hade fått vara med och påverka utvecklingsriktningen i Zimbabwes demokrati och mänskliga rättigheter mer aktivt än vad som visade sig vara möj- ligt. EU och Finland betonar att man inte vill ta ställning t.ex. till frågor om markinnehav som sådana, i stället handlar EU:s politik om att betona efterlevnaden av demokratins spelregler och människorättsnormerna. Finlands ambassad i Harare stängdes i augusti 2002.
Finland anser att människorättsklausulerna inte endast skall uppfattas som grund för negativa sanktioner, istället möjliggör de även ett positivare samarbete kring de mänskliga rättigheter- na. Vid behov bör klausulerna dock även kunna användas som grund för sanktioner. Klausu- lernas användningsområde bör inte studeras separat utan i samband med EU:s politik för de mänskliga rättigheterna och dess åtgärdsutbud som helhet.
3.2.3 EU:s dialog om de mänskliga rättigheterna med tredje länder
Europeiska unionens målsättning är att behandla mänskliga rättigheter, demokrati och rättssta- ten i alla sammanträffanden med tredje länder. Denna målsättning är inskriven i riktlinjerna för dialoger om de mänskliga rättigheterna (Guidelines on Human Rights Dialogues) som gavs år 2001. Vidare förs särskilda diskussioner med några länder i form av regelbundna möten och seminarier om de mänskliga rättigheterna. För tillfället för man en dialog om de mänskliga rättigheterna med Kina och Iran.
Dialogen är ett medel att främja de mänskliga rättigheterna, inte en målsättning i sig. Diskus- sionerna borde klart avspeglas i en förbättring i landets människorättssituation.
Dialogen som förs med Kina om de mänskliga rättigheterna anordnas två gånger per år. Dia- logen har förts sedan år 1996. Förhandlingar som förs inom Trojka-sammansättningen kom- pletteras av seminarier för människorättsexperter. I seminarierna deltar forskare från båda par- ters universitet. Den senaste tiden har samtalsämnena bl.a. varit dödsstraff, tortyr, HIV/AIDS och ratificeringen av MP-avtalet. Situationen i Tibet och Kinas arbetsläger diskuteras regel- bundet. I expertseminarierna har man även behandlat bland annat de nationella människorätts- institutionernas ställning, rättssystemets funktion samt det civila samhällets skydd.
————
7 T.ex. avtalet med Bangladesh år 2003, som inkluderar en arbetsgrupp för de mänskliga rättigheterna samt en möjlighet till människorättsprojekt.
8 Några länders, inklusive Finlands valobservatörer lämnades utanför.
EU har varit bekymrad över att det, trots bra dialogmöten, endast skett små framsteg i Kinas situation beträffande de mänskliga rättigheterna. EU:s råd för allmänna ärenden och yttre för- bindelser, har i sina slutsatser utöver ovan nämnda saker fäst uppmärksamhet bl.a. vid be- gränsningar av yttrandefriheten och diskriminering av minoriteter.
EU inledde en dialog om de mänskliga rättigheterna med Iran i oktober 2002. Det första dia- logmötet ordnades i Teheran i december samma år. Efter detta har två möten ägt rum: i mars och oktober 2003 i Bryssel. Dialogen förs som rundabordsdiskussioner som delegationer från EU och Iran samt representanter från universitet, medborgarorganisationer och människorätts- institut deltar i. Även nationella parlament och rättsinstitutioner har varit representerade. Fin- land finner det speciellt viktigt att representanter för människorättsorganisationer deltar i för- handlingarna. Rundabordsmötena åtföljs direkt av en myndighetssamling i begränsad sam- mansättning.
Dialogen har bl.a. gällt avlägsnande av tortyr och motverkande av diskriminering. Man har upprepade gånger diskuterat kvinnors och minoriteters rättigheter. Finland har framhävt att man i förhandlingarna på lång sikt borde koncentrera sig på några viktiga teman. Främjandet av kvinnors rättigheter är en central fråga, och Finland har betonat kvinnors deltagande även i delegationens sammansättning.
Diskussionerna med Iran har i huvudsak förts i en god och konstruktiv anda. Dialogen har dock inte varit helt problemfri. Som exempel kan nämnas att en del medlemmar i internatio- nella människorättsorganisationer inte blivit beviljade visum till Iran. Iran dröjde även länge med att ge ett skriftligt svar på personlistan som gällde enskilda fall.
Det största bekymret har dock varit att situationen kring de mänskliga rättigheterna i Iran efter dialogens inledning inte blivit bättre. Enligt flera rapporter om de mänskliga rättigheterna har situationen tvärt om förvärrats. Även Rådet för allmänna ärenden och yttre förbindelser har i sina slutsatser fäst uppmärksamhet vid att de mänskliga rättigheternas situation i Iran blivit sämre. Begränsningar i yttrandefriheten, omänskliga strafformer, begränsningar i kvinnors rät- tigheter samt brister i rättsväsendet är exempel på frågor som kräver omedelbar ändring.
Inledningen av dialogen om de mänskliga rättigheterna utesluter inte andra medel för att för- bättra ett lands situation beträffande de mänskliga rättigheterna. På grund av detta gav Finland sitt stöd till Kanada då landet vid FN:s generalförsamlings III utskott hösten 2003 presentera- de en resolution om människorättssituationen i Iran. Finland, i likhet med merparten av de andra EU-länderna, anbeföll resolutionen.
EU diskuterar med Förenta staterna och Kanada två gånger om året i Trojka-samman- sättningen. Konsultationerna ordnas innan FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna och generalförsamlingens III utskott har sina möten. Med Kanada har EU förhandlat om ge- mensamma strategier och linjeföringar på FN:s forum. Tillsammans med Förenta staterna har man kartlagt möjligheterna att fördjupa samarbetet och minska motstridigheterna i frågor där EU:s och Förenta staternas politik skiljer sig. Exempel på dessa frågor är inställningen till dödsstraff, konventionen om barns rättigheter, den internationella brottmålsdomstolen och re- produktionsrättigheterna. Förhandlingarna har inte varit helt problemfria, men några framsteg har gjorts. Som exempel kan nämnas att EU och Förenta staterna på sammanträdet för kom- missionen för de mänskliga rättigheterna på våren 2003 tillsammans presenterade en resolu- tion om de mänskliga rättigheterna i Turkmenistan.
3.2.4 Finlands EU-ordförandeskap och de mänskliga rättigheterna
Finlands EU-ordförandeskap infaller i slutet av år 2006. Det är möjligt att regeringskonferen- sens tidtabell och resultat påverkar ordförandeperiodens arbetsformer en aning. Det är i alla fall skäl att förbereda sig för ett aktivt ordförandeskap i det utvidgade EU. Ordförandeskapet är viktigt beträffande människorättssektorn och både omfattande och krävande på grund av ämnets horisontella karaktär. Av dessa orsaker är det viktigt att omsorgsfullt förbereda sig för ordförandeskapet; det är t.ex. skäl att styra utbildningen kring mänskliga rättigheter så, att de personer som inom olika sektorer har hand om ordförandeuppgifter, har tillräckliga färdigheter att på sitt eget område identifiera utmaningarna kring de mänskliga rättigheterna och även be- svara dem.
Målsättningen under den förra ordförandeskapsperioden var att främja konsekvensen och öp- penheten i EU:s människorättspolitik. Dessa är målsättningar på lång sikt och kommer utan tvekan att vara relevanta även under nästa ordförandeskapsperiod. I detta skede är det inte fullt möjligt att förutse eventuella enskilda utmaningar som gäller de mänskliga rättigheterna. De organisationsbetingade och tematiska målsättningarna i denna redogörelse fungerar dock som grund vid uppgörandet av mer detaljerade målsättningar för Finlands EU-ordförandeskap i frågor angående de mänskliga rättigheterna.
EU:s politik mot dödsstraff och tortyr
Dödsstraff
EU har som en del av sitt urval av metoder i politiken för de mänskliga rättig- heterna under de senaste åren godkänt speciella tematiska riktlinjer, först an- gående dödsstraff, sedan tortyr och senast på våren 2003 angående barn i väpnade konflikter. Därför är det motiverat att studera hur man använt detta instrument.
I de föregående utredningarna för människorättspolitiken har man satt som mål att verka för att avskaffa dödsstraffet globalt. Sedan år 2000 har åtskilliga länder avstått från att använda dödsstraff eller avbrutit verkställandet av dödsstraff. Ändå avrättas fortfarande tusentals människor varje år runt om i världen. Därför måste man fortsätta kampen för att avskaffa dödsstraffet9.
Finland motsätter sig dödsstraff under alla omständigheter. Trots att den folk- rätten inte förbjuder dödsstraff anser Finland — som alla medlemsländer i Eu- ropeiska unionen — att dödsstraffet alltid är ett inhumant människovärdesför- nedrande straff, som i praktiken inte heller fungerar i avskräckande syfte. Re- geringen betonar att staterna bör följa den folkrättens förpliktelser gällande användning av dödsstraff.
Tilläggsprotokoll 13 till Europas konvention om de mänskliga rättigheterna, som trädde ikraft 1.7.2003, förbjuder dödsstraff i alla former, även i krigstid. Finland har undertecknat protokollet i maj 2002 och regeringens proposition till riksdagen om nationellt godkännande av protokollet ges på våren 2004.
————
9 Se redogörelsens bilaga om användningen av dödsstraff i världen
EU godkände sommaren 1998 riktlinjerna för motarbetande av dödsstraff och agerar aktivt ifall förutsättningarna i riktlinjerna uppfylls. EU tar kontakt med myndigheterna i det land där dödsstraff används, dvs. demarscherar regelrätt bl.a. om ifrågavarande land återupptar dödsstraffet trots att det uteslutits ur lagstiftningen. En demarsch görs även om en stat avrättar en person som be- gått ett brott som minderårig eller är mentalt sjuk, eller tar i bruk ett speciellt grymt eller inhumant avrättningssätt, som t.ex. stening. Exempelvis. under pe- rioden mellan sommaren 2002 och sommaren 2003 demarscherade EU mot dödsstraff i följande länder: Burma, Kuwait, Filippinerna, Japan, Nigeria, Tadzjikistan, Demokratiska republiken Kongo, USA, Uganda, Sudan, Indone- sien, Qatar, Belize, Barbados, Kina, Laos, Sri Lanka, Iran, Indien och den pa- lestinska administrationen.
Utöver demarscherna motarbetar EU dödsstraffet också med andra medel. Dödsstraffet är ofta på föredragningslistan då dialoger förs med tredje länder. EU-rådet utfärdade den 30 september 2002 en resolution om dödsstraffet och speciellt grymma former av dess verkställande. Som grund för givandet av re- solutionen var sharia-domarna genom stening i Nigeria. Vid sammanträdena för FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna har man ända sedan år 1997 föreslagit en resolution om avskaffande av dödsstraffet. Våren 2003 god- kändes den av EU föreslagna resolutionen med rösterna 23 för och 18 mot, varvid 10 länder avhöll sig från att rösta. Ett rekordstort antal länder, 75, medrekommenderade resolutionen. Finlands och EU:s mål är att vidare öka antalet som röstar för eller rekommenderar resolutionen. Finland anser att ärendet även borde tas upp i andra sammanhang än människorättskommissio- nen sammanträden, t.ex. vid toppmötena mellan EU-medlemsländer och tredje länder.
Som helhet kan man anse att EU:s arbete mot dödsstraffet redan är en etable- rad och även rätt lyckad del av EU:s människorättspolitik.
Tortyr
Förbudet mot tortyr är ovillkorligt och under inga omständigheter är avvikel- ser från det tillåtna. Tortyr är dock fortfarande ett allvarligt globalt problem. Det viktigaste avtalet som förbjuder tortyr är FN:s konvention mot tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. På hösten 2002 tog man på internationell nivå ett viktigt steg i arbetet mot tortyr, då FN:s generalförsamling godkände det fakultativa protokollet till konventio- nen mot tortyr. Det fakultativa protokollet styrker avtalets uppföljningssystem bl.a. genom att den skapar en förpliktelse om grundande av en nationell upp- följningsmekanism för att förhindra tortyr i fängelser och andra anstalter. Un- derkommittén till FN:s kommitté mot tortyr får rätt till besök i avtalsländerna. Finland skrev under protokollet 23.9.2003. Förberedelserna för en ratificering av protokollet har inletts.
EU-rådet godkände i april 2001 EU:s riktlinjer mot tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Meningen med rikt- linjerna är att ge EU ett verktyg i förhandlingar med tredje länder och stärka kampen mot tortyr överallt i världen. Finland anser att givandet av riktlinjerna var ett betydande steg i aktiveringen av verksamheten mot tortyr, men anser
det vara absolut nödvändigt att börja motverka tortyr även på det praktiska planet.
Under Danmarks ordförandeskapsperiod hösten 2002 godkände man som stöd för riktlinjerna ett arbetspapper som behandlade verkställighet av dem. EU har på basis av arbetspappret inlett en strategi mot tortyr. Med strategin strä- var man efter att genom konkreta medel ingripa mot tortyren i olika länder. Som EU:s hjälpmedel för minskande av tortyren fungerar bl.a. rapporterna som EU:s representationschefer sammansatt om tortyrsituationen i respektive land. En möjlighet att ingripa i tortyren runt om i världen är t.ex. att göra ärendet till en central del av de utbildnings- och biståndsprojekt som EU fi- nansierar. Man försöker även i större utsträckning än tidigare ge uttalanden och resolutioner mot tortyr.
Det har visat sig vara mycket svårt att konkret verkställa riktlinjerna mot tor- tyr. Pilotlandstanken, dvs. att man i olika världsdelar skulle välja några länder på vilka riktlinjerna tillämpas, förverkligades inte. EU:s människorättsarbets- grupp COHOM beslöt i slutet av år 2003 att göra upp en global verksamhets- plan för verkställighet av riktlinjerna, vars målsättning är att inkludera mot- ståndet mot tortyr i alla relevanta politiska dialogmöten med tredje länder.
Finland anser det vara väldigt beklagligt att man hittills misslyckats i att verk- ställa riktlinjerna och anser att de godkända riktlinjerna måste även verkstäl- las på praktisk nivå för att trovärdigheten i EU:s människorättspolitik skall fortbestå. Tortyr är ett fenomen som är svårt att ta itu med och vars uppkomst regeringar vill förneka. Situationen är således en annan än beträffande döds- straff.
EU förbereder även ett förslag till rådets förordning angående handeln med sådan utrustning och produkter som kan användas för verkställande av döds- domar, tortyr eller någon annan grym, omänsklig eller nedvärderande be- handling eller bestraffning. Finland anser att förslaget politiskt är väldigt vik- tigt, och att förordningen som en rättsligt bindande norm stöder även EU:s ar- bete mot tortyr.
4. FRÄMJANDET AV DE MÄNSKLIGA RÄTTIGHETERNA I INTERNATIONELLA ORGANISATIONER
4.1 FN
► FN har som väldsvid organisation en central roll med tanke på politiken för de mänskliga rättigheterna. Utvecklingen av den internationella rättsordningen samt gemensamma tillvägagångssätt är förutsättningar för att de mänskliga rättigheterna skall kunna förverkligas globalt. Fin- land stöder det arbete som FN:s människorättsorgan utför och eftersträ- var att stärka Högkommissariens för mänskliga rättigheters kansli. Fin- land söker medlemskap i FN:s kommission för de mänskliga rättigheter- na.
► I Europarådet är de mänskliga rättigheterna och stärkandet av demokra- tin och rättsstaten organisationens grunduppgifter. Europarådets speciel- la styrka är de juridiskt bindande normerna. Grundandet av ett romer- forum samt utvecklingen av Europeiska domstolen för mänskliga rättig- heter och annan uppföljning av mänskliga rättigheter hör till Finlands mål i Europarådet under de närmaste åren.
► I Europas säkerhets- och samarbetsorganisation har projekten som hän- för sig till mänskliga rättigheter och demokrati också en central roll. Or- ganisationens speciella styrka är närvaron på fältet och det vid behov flexibla arbetssättet. Finland stöder bl.a. projekt som har att göra med avskaffandet av människohandeln och diskrimineringen av minoriteter.
4.1.1 Allmänt
Finlands målsättning inom FN är att de mänskliga rättigheterna genomsyrar all verksamhet. Eftersom de mänskliga rättigheterna är universella, är FN som en världsomfattande organisa- tion ett centralt forum för att främja dem. Forumets verksamhet påverkar de mänskliga rättig- heterna på väldigt många olika sätt. I denna del koncentrerar vi oss dock på att beskriva FN:s egentliga människorättsapparats funktion.
FN:s aktivitet för de mänskliga rättigheterna bestäms av tre årligen ordnade sammanträden: FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna, som står under ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC), sammanträder på våren, dess resolutioner bestyrks av ECOSOC på sommaren och generalförsamlingens III utskott, som behandlar mänskliga rättigheter, på hösten. På sammanträdena har man under de senaste åren kunnat märka att åsikterna blivit hårdare och att arbetet för att främja de mänskliga rättigheterna blivit svårare. I många frågor tar delnings- linjerna sig uttryck i en konfrontation mellan nord och syd. Utvecklingsländerna är dock inte en enhetlig grupp, och deras inriktning beträffande främjandet av mänskliga rättigheter varie- rar stort. Det har även uppstått en hel del annorlunda sammanslutningar. Orsaker till konfron- tationerna finns att hitta såväl i skillnader i uppfattningen om mänskliga rättigheter mellan oli- ka landsgrupper som till exempel i att den politiska situationen avspeglar sig i människorätts- frågorna. Finland har för sin egen del eftersträvat att uppnå kompromisser och samförstånd mellan olika landsgrupper utan att tumma på de politiska utgångspunkterna för mänskliga rät- tigheter.
Speciellt landresolutionerna — varav största delen framställs av EU — har mött häftigt prin- cipiellt motstånd. Finland anser att fästandet av uppmärksamhet vid enskilda länders situation avseende de mänskliga rättigheterna har visat sig vara en väldigt effektiv, på de mänskliga rät-
tigheternas universalitet baserad metod för att ta ställning till de allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna som förekommer på olika håll i världen.
Framsteg har dock gjorts i många frågor som berör de mänskliga rättigheterna. Antalet medfö- respråkare för flera av EU:s och andra likasinnade länders resolutioner har småningom vuxit. Kontroversiella resolutioner har godkänts med förvånansvärt stora marginaler som motvikt till nederlag i vissa andra frågor. Man måste dessutom konstatera att framstegsmöjligheterna i människorättskommissionen och generalförsamlingens III utskott avviker något från varandra. Detta beror på det begränsade medlemsantalet i människorättskommissionen, samt dess sam- mansättning.
4.1.2 Kommissionen för mänskliga rättigheter
FN:s kommission för mänskliga rättigheter är världsorganisationens viktigaste organ för ska- pandet av normsystem gällande mänskliga rättigheter samt ingripande i kränkningar av dem. Kommissionen för mänskliga rättigheter erbjuder ett forum för uppföljning och behandling av enskilda länders situation beträffande mänskliga rättigheter. Behovet av enhetliga kriterier och objektivitet framhävs i samband med granskningen av de olika ländernas situation i gemen- skapen. Det är även i detta hänseende viktigt att stärka kommissionens egna mekanismer. Specialrapportörerna, arbetsgrupperna och de andra mekanismerna som grundats på basis av kommissionens beslut, bör utan restriktioner få besöka de länder de vill för att kunna produce- ra tillförlitlig information. Finland har framfört en permanent inbjudan till alla människorätts- mekanismer och anser att alla regeringar i princip borde samarbeta med dessa mekanismer.
Finland deltar årligen aktivt i människorättskommissionens verksamhet. I praktiken kanalise- ras Finlands verksamhet långt via EU. Utöver detta deltar Finland i det nordiska samarbetet så att de nordiska länderna framför gemensamma resolutioner och anföranden. Finland har till exempel framfört den samnordiska resolutionen om MP- och ESK-avtalens tillstånd. Finland håller även nationella anföranden om viktiga ämnen med tanke på landets prioriteter, som t.ex. minoriteters rättigheter.
Vid sammanträdet år 2003 övervakade Finland på EU:s vägnar en resolution, som verkställer FN:s deklaration gällande de mänskliga rättigheternas försvarare. Finland anser resolutionen vara ytterst viktig. Människorättsaktivisternas roll som initiativtagare är central, och de faller ofta bland de första själva offer för kränkningar av de mänskliga rättigheterna.
Finland har ställt upp som medlemskandidat till kommissionen för de mänskliga rättigheterna för perioden 2005—2007. Medlemsvalet hålls på våren 2004. De nordiska länderna turas om angående medlemskandidaturen och Finlands kandidatur har alla de nordiska ländernas stöd. Sveriges medlemskap i kommissionen för mänskliga rättigheter upphör i slutet av år 2004. De nordiska länderna medför med sin värdevärld och sin traditionella respekt för mänskliga rät- tigheter ett viktigt tillägg till kommissionen för mänskliga rättigheter.
Utöver regeringarna deltar även medborgarorganisationer aktivt i människorättskommissio- nens arbete. Finland anser detta vara en viktig del, utan vilken kommissionen för mänskliga rättigheter inte skulle motsvara sitt syfte. I Finlands delegation ingår även, via människorätts- delegationen, en representant för organisationerna.
4.1.3 Generalförsamlingens III utskott
I denna redogörelse studeras som exempel den i december 2003 avslutade III utskottets resul- tat.
III utskottets sammanträde på hösten 2003 präglades långt av tvister gällande tillvägagångssätt samt problem angående verksamheten för utskottets presidium. Mellan söder och norr, samt å andra sidan mellan landgrupper som representerar skilda värdevärldar, fanns en klar delnings- linje.
EU hade en central roll i III utskottet. EU framförde tillsammans med den latinamerikanska gruppen en resolution gällande barnets rättigheter. Efter besvärliga förhandlingar blev man tvungen att rösta om resolutionen. Beträffande kvinnors rättigheter gjordes små framsteg efter att resolutionen mot våld i hemmet godkändes. En vidlyftigare resolution gällande våld mot kvinnor visade sig dock vara omöjlig att godkänna.
De av EU framförda resolutionerna om situationen kring mänskliga rättigheter i Myanmar, Turkmenistan och demokratiska republiken Kongo godkändes efter omröstning. Den av Ka- nada framförda resolutionen om situationen kring mänskliga rättigheter i Iran godkändes lika- så med Finland och de flesta andra EU-länder som dess medförespråkare. I den för utveck- lingsländerna viktiga resolutionen om rätt till utveckling uppnådde man ett bra resultat, såsom också i förhandlingarna som behandlade rasism och rasdiskriminering. EU var som vanligt en central aktör i båda frågorna. Resolutionen som Mexiko framförde angående respekterande av de mänskliga rättigheterna i striden mot terrorism hörde till Finlands tyngdpunkter. Man blev tvungen att rösta om resolutionen, men innehållsmässigt var resultatet mycket bra.
Finland framförde själv de nordiska ländernas resolution om urfolkens årtionde och höll ett anförande på nordiska ländernas vägnar om frågan. Resolutionen godkändes i samförstånd rätt långt likartad som tidigare år. Årtiondets prestationer samt effektiviteten i FN:s urfolksaktivi- teter bedöms utförligt på ECOSOC:s sammanträde på sommaren 2004.
4.1.4 Högkommissarien för mänskliga rättigheter10
Högkommissarien för mänskliga rättigheter Xxxx Xxxxxxxxx lyckades under sin mandatperiod märkbart lyfta fram de mänskliga rättigheterna både inom FN och utanför. Under Robinsons period, som avslutades hösten 2002, utvidgades verksamheten till nya sektorer och befattning- ens betydelse ökade. Xxxxxxxx tog djärvt ställning till kränkningar av de mänskliga rättighe- terna på olika håll.
Xxxxxx Xxxxxx xx Xxxxx, som utnämnts till hennes efterföljare, uppställde som sitt mål en eta- blering av ställningen för högkommissariens för mänskliga rättigheter kansli. Istället för att utvidga verksamheten är det meningen att effektivera och integrera den med FN:s andra pro- gram. Xxxxxx xx Xxxxx poängterade en global närvaro för högkommissarien för mänskliga rät- tigheters kansli, och kansliet deltar också i FN:s verksamhet i Afghanistan, Irak och Sierra Le- one. Efter att Xxxxxx xx Xxxxx omkom i Irak har FN:s generalsekreterare föreslagit den kana- densiske domaren Xxxxxx Xxxxxx som ny högkommissarie för de mänskliga rättigheterna.
Finlands regering följer aktivt med och stöder högkommissariens verksamhet. Regeringen höjde år 2003 det för FN:s aktiviteter kring mänskliga rättigheter tilldelade frivilliga stödet, som nu uppgår till ungefär en miljon euro om året. Man strävar efter att fortsätta i denna rikt- ning. Prioritetsobjekten för stödet år 2003 är kansliets mekanismer för mänskliga rättigheter samt olika projekt i Afrika. Utöver detta beviljade Finland stöd till frivilliga fonder för teknisk hjälp, tortyroffer och urfolk. Finland har även finansierat unga biträdande sakkunniga, som ar-
————
betar i två år i högkommissariens för mänskliga rättigheter kansli. Denna verksamhet kommer att fortlöpa och allokeras i första hand till arbete som stöder avtalsövervakningsorganens verk- samhet.
Finland har sedan år 2002 utfört årliga konsultationer hos högkommissariens för mänskliga rättigheter kansli. Konsultationerna ger Finland en möjlighet att lyfta fram sina prioriteter och bättre allokera stödet som betalas åt kansliet. För högkommissariens kansli innebär konsulta- tionerna en möjlighet att berätta om dess projekt och behov.
4.2 EUROPARÅDET11
4.2.1 Allmänt
Europarådets grunduppgift är att stärka de mänskliga rättigheterna. Regeringen anser att Euro- parådet på ett märkbart sätt stärker säkerheten i vår världsdel genom att främja demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens verksamhet i Europa. Organisationens styrka är en högt- stående normgrund och en unikt effektiv mekanism för att verkställa normerna för mänskliga rättigheter. Europakonventionen för mänskliga rättigheter, Europas sociala grundrättsstadga samt Europas multilaterala avtal om kultur skapar en grund för det europeiska området för mänskliga rättigheter.
Europarådet har utvidgats till ett samfund med 45 medlemsländer. Armenien och Azerbajdz- jan anslöt sig som medlemmar år 2001, Bosnien och Hercegovina år 2002 och Serbien och Montenegro 2003. Organisationen granskar Monacos medlemsansökan. Efter detta är Vitryss- land det enda landet i Europa som inte hör till Europarådet, och frågan om dess medlemskap är inte heller aktuell.
Uppföljningen av de nya medlemsländernas medlemskriterier har efter kalla krigets slut kommit att bilda en väsentlig strukturerande faktor i organisationens arbete. När organisatio- nens utvidgningsperiod närmar sig sitt slut byter uppföljningsarbetet form. EU:s utvidgning avspeglar sig naturligen även i Europarådets verksamhet, när 25 av 45 medlemmar snart hör till Europeiska unionen.
Dessa förändringar har inom Europarådet väckt diskussion om organisationens roll och verk- samhetsformer under de kommande åren. Finland anser att Europarådets grunduppgift fortfa- rande är väldigt aktuell. Organisationens styrkor definierar dess roll och förhållanden till andra europeiska organisationer även i framtiden.
———
Finlands tyngdpunkter har under perioden som denna rapport täcker varit att främja republi- kens presidents initiativ till att grunda ett europeiskt romerforum, förnya Europadomstolen för mänskliga rättigheter, effektivera uppföljningen av förpliktelserna gällande mänskliga rättig- heter och stabilisera människorättskommisariens ställning. Dessa tyngdpunkter beaktas till ex- empel vid allokeringen av Finlands frivilliga bistånd. Det är även viktigt att aktivt delta i dis- kussionen om Europarådets tredje toppmöte.
4.2.2 Europarådets och EU:s relationer
Regeringen betonar att Europarådet har mycket att ge Europeiska unionen. EU:s normsystem för mänskliga rättigheter håller först nu på att utvecklas och unionen har tills vidare inga spe- ciella mekanismer för att övervaka verkställandet av de mänskliga rättigheterna. Europarådets sakkunnighet och långvariga erfarenhet i dessa frågor är således väldigt betydelsefull och ef- fektiveringen av samarbetet mellan organisationerna är i detta hänseende viktig även för unio- nen som hela tiden utvecklas.
Europarådet har även en medlemsgrund som når utanför EU och som breder ut sig, samt erfa- renhet av verksamhet i unionens nya grannländer. Det kan således även erbjuda ett för unio- nen betydande forum för behandling av ärenden gällande de nya grannarna eller paneuropeis- ka frågor, speciellt i sådana frågor där Europarådet på basis av sitt normsystem och sin verk- samhet har en bra sakkunskap. Finland kommer i sin verksamhet både inom EU och inom Eu- roparådet att betona detta samarbete som gynnar båda parterna, samt utvecklingen av nya for- mer för att säkerställa smidigt samarbetets. Å andra sidan är det viktigt att, genom att utveckla EU-koordinationen i ärenden som berör Europarådet, säkerställa att EU:s ställningstaganden är konsekventa i verksamheten på olika forum. EU-koordinationen har också såväl i Stras- bourg som i EU-rådet (COSCE-arbetsgruppen) i frågor gällande Europarådet intensifierats under de senaste åren.
Finland gjorde år 2000 ett förslag om att EU skulle ansluta sig till den europeiska konventio- nen om mänskliga rättigheter. Initiativet har framskridit gynnsamt12 i förhandlingarna om EU:s nya grundlagsenliga avtal. Finland kommer även i Europarådet att främja initiativets snabba avancemang. Redan före anslutningen kan man påbörja mycket verksamhet för att be- främja ett gemensamt europeiskt människorättsområde. Ett dylikt projekt är till exempel att främja samarbetet mellan den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter och EG- domstolen.
Man har erkänt att det finns ett samband mellan frågor som behandlas i Europarådet och före- byggande av konflikter och byggande av fred. Finland betonar koordination och samarbetet mellan EU, Europarådet och Europas säkerhets- och samarbetsorganisation. De olika organi- sationerna har klart sina egna starka sidor — till exempel har Europas säkerhets- och samar- betsorganisation en stark närvaro på fältet och Europarådet juridiska standarder. Av dessa or- saker har Europas säkerhets- och samarbetsorganisation jämförts med brandkåren som gör ett snabbt arbete på platsen, och Europarådet som en arkitekturbyggare på längre sikt.
4.2.3 Europarådets tredje toppmöte
Europarådets tredje toppmöte planeras att hållas våren 2005 under Polens ER-ordförande- skapsperiod. Som tema för toppmötet har man föreslagit ”Europarådets roll i att bygga ett
————
12 Se kapitel 3
gränslöst Europa”. Grunderna för mötet är ändringarna som skett i Europa och organisationens struktur: slutet på Europarådets utvidgningsperiod och å andra sidan Europeiska unionens ut- vidgning. I detta läge framhävs behovet att undvika bildandet av nya gränslinjer, samt behovet att definiera organisationens roll.
Mötets mer detaljerade föredragningslista kommer att diskuteras under år 2004. Finland anser det viktigt att mötets sakinnehåll förbereds så att det tredje toppmötet skall kunna fylla sin funktion beträffande stärkandet av organisationen samt utvecklingen av dess öppna handlings- sätt. Då skulle Europarådet även få tillräckliga förutsättningar för att sköta om sina grundupp- gifter i fortsättningen.
4.2.4 Utvecklingen av Europarådets avtalssystem
Regionala organisationer har med tanke på Finlands politik för mänskliga rättigheter en viktig roll som kompletterar den globala nivån. Detta förutsätter att de regionala normerna ligger åt- minstone på samma nivå som FN:s normer för mänskliga rättigheter. Detta måste beaktas då man vidareutvecklar Europarådets avtalssystem.
I Europarådet är till exempel som bäst ett projekt på gång för skapandet av ett europeiskt avtal gällande människohandel. Det är viktigt att det åtminstone uppfyller nivån som fastställdes i FN:s Palermo-avtal och -protokoll samt främjar dess verkställande regionalt. Å andra sidan kan man på regional nivå sträva efter att gå vidare även i sådana frågor som man körde fast med på FN:s nivå. Till exempel har det enda juridiska instrument som speciellt gäller minori- teters rättigheter förhandlats fram inom Europarådet. Finland kommer att utreda huruvida det skulle vara möjligt att förverkliga ett avtal, som gestaltar en god förvaltning ur de mänskliga rättigheternas synvinkel, till exempel i form av ett tilläggsprotokoll som skulle infogas i den europeiska konventionen för mänskliga rättigheter. Detta skulle vara viktigt eftersom en god förvaltning ofta är en förutsättning för de mänskliga rättigheternas förverkligande. Normsy- stemet på detta område är dock tillsvidare väldigt outvecklat.
4.2.5 Uppföljningen av medlemsländernas medlemsskyldigheter (monitorering) och uppfölj- ningsorganens rekommendationer
Både ministerkommittén och den parlamentariska generalförsamlingen följer upp medlems- skyldigheternas uppfyllande via sina egna övervakningssystem. Den landspecifika och offent- liga övervakningen (s.k. Halonen order) som riktas mot den parlamentariska generalförsam- lingens nya medlemsländer har visat sig vara ett fungerande system. Ministerkommitténs övervakning är däremot mer problemfylld. Den är av sin karaktär tematisk och baserar sig på förtrolighet. Övervakningen riktas i princip jämlikt mot alla medlemsländer oberoende av om där förekommer kränkningar av ifrågavarande mänskliga rättighet. Kravet på objektivitet har å sin sida förhindrat systemet att koncentrera sig på de största utmaningarna.
Regeringens målsättning är att påverka utvecklingen av övervakningssystemet till att bli öpp- nare och till att bättre tjäna målen att främja de mänskliga rättigheterna. Övervakningen måste riktas mot såväl nya som gamla medlemsländer. Mer konsekvent bruk och uppföljning av de olika övervakningsorganens rekommendationer skulle vara ett betydande steg mot att effekti- vera uppföljningen av de mänskliga rättigheterna.
Man kan fortfarande utveckla uppföljningen av rekommendationerna från minoritetskonven- tionens rådgivande kommitté, som speciellt motverkar tortyr, kommissionen mot rasism och ofördragsamhet (ECRI), samt kommisarien för mänskliga rättigheter. Förbättringen av koor- dinationen mellan de olika övervakningsmekanismerna skulle även förutsätta en förbättring av
sekretariatets interna samarbete. Finland har strävat efter att förbättra övervakningen av mino- ritetskonventionen genom att ge den rådgivande kommitténs sekretariat en expert till sitt för- fogande från och med april 2003.
4.2.6 Europas romerforum
Republikens president Xxxxx Xxxxxxx framförde för Europarådets parlamentariska generalför- samling 24.1.2001 att man för romer borde skapa ett rådgivande organ, som skulle represente- ra dem på en paneuropeisk nivå. Som grund för initiativet är de europeiska romernas otillräck- liga möjligheter att medverka i beslutsfattandet, framföra sina synpunkter och kräva sina rät- tigheter. På medlemsländernas område i Europarådet bor ungefär 8—10 miljoner romer. Mål- sättningen för Finlands regering är att främja romernas mänskliga rättigheter till fullo, på det sätt som föreskrivs i de internationella människorättsnormerna. Romer bör ha en möjlighet att även medverka i beslutsfattandet på såväl europeisk som nationell, regional och lokal nivå.
Regeringen har i tre års tid aktivt främjat grundandet av ett europeiskt romerforum i samband med Europarådet. Projektets förberedelser i samarbete med romer har i olika skeden varit ut- gångspunkten för Finlands verksamhet. De centrala romerorganisationerna har stött projektet, såsom även Europarådets parlamentariska generalförsamling, generalsekreterare och kommis- sarie för mänskliga rättigheter.
En av riksdagsledamot Xxxxxx Xxxxxxx ledd ad hoc-arbetsgrupp som verkade i Europarådet, lämnade in sin slutrapport angående forumets målsättningar och sammansättning samt valet av det till Europarådets romerexpertgrupp i oktober 2002. Arbetsgruppen, som leds av Finland stadigvarande representant, tillsattes i mars 2003 med uppgift att utreda frågor kring grundan- det av forumet för romer.
Finland och Frankrike gjorde på sommaren 2003 en gemensam framställning där de preciserar några detaljer gällande forumets grundande. Finlands och Frankrikes framställning baserar sig på den rapport som Xxxxxxxx arbetsgrupp gjorde. Den väsentliga ändringen är forumets karak- tär som en självständig internationell organisation som har ett på ett avtal baserat specialför- hållande med Europarådet.
I de fortsatta förberedelserna är det viktigt att säkra att det blivande forumet är representativt och bl.a. att båda könen är tillräckligt representerade. Regeringens målsättning beträffande tid- tabellen är att främja forumets förberedelser så att det kunde påbörja sin verksamhet under år 2004, eller senast år 2005.
Finland har från år 2002 satt en tidsbunden expert till Europarådets förfogande för forumets förberedningsuppgifter.
Utvidgningen av EU medför ett ökat antal romer inom EU:s sfär, vilkas samhälleliga delta- gande man kan främja via forumet, vilket ökar forumets betydelse med tanke på unionen. Eu- ropas säkerhets- och samarbetsorganisations verksamhet för att förbättra romerminoriteternas situation och dess verksamhetsprogram för romer, samt åtta central- och östeuropeiska länders initiativ, med stöd av Världsbanken och Soros-stiftelsen, om ett romerdecennium 2005—2015 och en undervisningsfond för romer, bidrar till förhindrandet diskrimineringen av romermino- riteten och förbättrandet av levnadsförhållandena.
Regeringen ser det som positivt att olika organisationer är aktiva i frågor om romer och beto- nar koordinationen mellan EU, Europarådet, Europas säkerhets- och samarbetsorganisation och Världsbanken för säkrande av att verksamheterna kompletterar varandra.
4.2.7 Att säkra verksamheten i Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter13
Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter är en internationellt sett unik domstol och dess betydelse är central med tanke på Europarådets grunduppgift. Ställningen för den år 1950 un- derskrivna Europakonventionen för mänskliga rättigheter har bland de internationella männi- skorättsnormerna framför allt baserat sig på ett effektivt och bindande övervakningssystem. Alla som är bosatta i ett av medlemsländerna kan, efter att ha använt de nationella medlen för att söka ändring, besvära sig till europeiska domstolen för mänskliga rättigheter. Medborgarna i Europarådets medlemsländer känner till europeiska domstolen för mänskliga rättigheter och anser dess tillskott i sitt rättskydd vara viktigt.
I och med det växande antalet medlemsländer har antalet besvär ökat betydligt. Domstolens resurser har inte höjts i motsvarande mängd och behandlingstiderna har blivit långa. Reger- ingen strävar efter att säkra domstolens finansiering i organisationens budget, samt att stöda domstolen med frivilliga bistånd.
Utöver resursfrågorna förutsätter ökningen i antalet fall även en granskning av hela systemets effektiveringsmöjligheter, som t. ex. prioriteringen och betydligt snabbare behandlingen av mänskorättsklagomål med omfattande betydelse. Finland stöder förnyandet av domstolen så att man säkrar systemets kärna, individens möjlighet att besvära sig över mot honom eller henne riktade kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Finland har betonat individens be- svärsrätt som en så central fråga, att förnyandet av domstolen inte får minska betydelsen av denna unika rätt. Finland har betonat beaktandet av medborgarsamhällets synpunkter i dom- stolens förnyande. Man har med Finlands frivilliga biståndsfinansiering i denna fråga bl.a. sett till att medborgarsamhället haft en möjlighet att komma till tals.
Besvär gällande Finland i europeiska domstolen för mänskliga rättigheter
Av de till europeiska domstolen för mänskliga rättigheter under åren 2000— 2003 inlämnade besvären som gällde Finland, behandlade avdelningen 83 fall, av vilka 36 undersöktes delvis eller i sin helhet. Den stora avdelningen be- handlade ett fall. En slutlig dom gavs i 22 besvär om mänskliga rättigheter som gällde Finland. Dessa fall har bl.a. berört omhändertagande av barn och umgängesrätt, som t.ex. K.A. v. Finland (14.1.2003) samt K. och T. v. Finland (12.7.2001) som var det första fallet i europeiska domstolens för mänskliga rättigheter historia som efter ett beslut av avdelningen godkändes till behand- ling i stora avdelningen. Man kan även anse att fallet Xxxxxx x. Suomi (21.3.2002), som gällde ett rättegångsbiträdes yttrandefrihet, var internatio- nellt betydande. Av andra domar kan till exempel nämnas fallet Suominen v. Suomi Finland (1.7.2003) som gällde rättvis rättegång. I alla uttryckligen nämnda fall fann domstolen att det skett en kränkning av de mänskliga rättig- heterna.
4.2.8 Verkställande av domar utfärdade av europeiska domstolen för mänskliga rättigheter
Utrikesministeriet ansvarar för verkställighet av internationella rättstillämpande eller undersö- kande organs domar och beslut.
————
13 se xxxx://xxx.xxxx.xxx.xxx/
Nämnda verkställighet innefattar såväl enskilda som allmänna åtgärder. Till enskilda åtgärder hör att sörja för att det sektorministerium eller annan myndighet som är ansvarig för avtals- kränkningen erlägger behörigt skadestånd till klaganden. I vissa fall är dessutom återbrytande av domen nödvändig. Till exempel i fallet Z. v. Finland anhöll Finska statens ombud i en inla- ga att justitiekanslern skall ansöka om återbrytande av högsta domstolens dom för verkställig- het av den dom som europeiska domstolen för mänskliga rättigheter givit. Därefter upphävde högsta domstolen genom ett betydande prejudikat sitt tidigare givna avgörande i ärendet och gav ett beslut som överensstämde med den europeiska konventionen för mänskliga rättigheter.
Till allmänna åtgärder kan höra ändring av den nationella lagstiftningen eller rätts- eller för- valtningspraxisen, information om domar och beslut, myndighetsanvisningar, utbildning osv. I fråga om domar som europeiska domstolen för mänskliga rättigheter givit, anses att verkstäl- lighet av domen har slutförts när ministerkommittén har konstaterat detta i sin resolution.
4.2.9 Etablering av ställningen för kommissarien för mänskliga rättigheter
Den på Finlands initiativ grundade befattningen för kommissarie för mänskliga rättigheter har snabbt etablerat sin ställning i Europarådet. Till kommissariens uppgifter hör att främja ut- bildningen om mänskliga rättigheter, informera om mänskliga rättigheter, stöda de nationella justitieombudsmännens uppdrag och hjälpa medlemsländerna att utveckla sina system för mänskliga rättigheter. Kommissariens mandatperiod är sex år. Den första kommissarien för mänskliga rättigheter, den spanske juristen Xxxxxx Xxx-Xxxxxx, inledde sitt arbete 15.10.1999. Hans aktiva verksamhet är allmänt uppskattad i medlemsländerna. Xxx-Xxxxxx har aktivt ver- kat bl.a. för att förbättra situationen i Tjetjenien, hitta en jämlik lösning på minoritetsproble- men i de baltiska länderna, samt förbättra romerminoritetens förhållanden i Europa.
Kommissarien för mänskliga rättigheter avfattade en rapport om Finland år 2001, och i okto- ber 2003 har man till kommissarien på hans begäran gett ytterligare information om de åtgär- der man i Finland gjort för att lösa de problematiska frågorna i rapporten. Kommissarien fäste i sin rapport uppmärksamhet vid utlänningars och invandrares ställning (speciellt asylsökan- de), nationella minoriteter, vapenvägrare och respekten för barns rättigheter. Angående sa- mernas möjlighet att utöva sina traditionella näringar, uppmanade kommissarien dessutom Finland att ratificera ILO-resolutionen nr 169 om ursprungsfolkens ställning.
Regeringen stöder kommissariens verksamhet och utveckling av den även i fortsättningen. Ut- rikesministeriet har, utöver frivillig finansiering, från år 2002 ställt en tidsbunden expert till kommissariekansliets förfogande.
Behandlingen av människorättssituationer i internatio- nella organisationer: Tjetjenien som exempel
Ofta strävar olika internationella organisationer och mekanismer för mänskli- ga rättigheter till att påverka människorättssituationen i ett specifikt land. Som exempel har valts Tjetjenien, som ligger i den Ryska federationen. Läget i Tjet- jenien har varit uppe för behandling i såväl lokala organisationer som FN:s kommission för mänskliga rättigheter.
Den europeiska säkerhets- och samarbetsorganisationen OSSE utsåg en bi- ståndsgrupp till Tjetjenien (OSCE Assistance Group to Chechnya) år 1995. Enligt mandatet var biståndsgruppens uppgift i Tjetjenien att följa upp situa-
tionen kring mänskliga rättigheter, stöda rättssamhället och de demokratiska institutionerna samt humanitär hjälp. Gruppen var också förmedlare mellan de krigande parterna under det första kriget i Tjetjenien och deltog starkt i att få till stånd det s.k. Hasay-Jurt fredsfördraget. Under det andra kriget i Tjetje- nien hade gruppen inte en betydande roll som förmedlare.
Biståndsgruppen flyttade bort från området, undan det andra kriget i Tjetjeni- en i december 1998 och kunde återvända på sommaren 2001. Efter det var bi- ståndsgruppen den internationella organisationens enda självständiga fältmis- sion i Tjetjenien. Missionens primära samarbetspartners var tjetjenförvalt- ningen i Grozny, Ryska federationens myndigheter, medborgarorganisationer och många internationella organisationer.
År 2002 ansåg Ryssland att situationen i Tjetjenien hade blivit så mycket bätt- re att man inte gick med på att förnya mandatet från år 1995 som hade gått ut. Ryssland krävde att biståndsgruppen skulle få ett nytt mandat, enligt vilket uppföljningen av de mänskliga rättigheterna och stödet för demokratin och rättsstaten skulle avslutas, och gruppen skulle koncentrera sig enbart på koor- dineringen av humanitär hjälp. De övriga OSSE-länderna kunde inte godkän- na den drastiska begränsningen av biståndsgruppens verksamhetsmöjligheter och gruppen upphörde med sin verksamhet 31.12.2002.
Som biståndsgruppens ledare fungerade under det sista verksamhetsåret am- bassadör Xxxxx Xxxx. Arbetets karaktär var praktiskt, att hålla kontakt med myndigheter, små projekt, att lyssna på människor, samt att förmedla informa- tion och förfrågningar vidare. Gruppen rapporterade regelbundet om vad de hört och sett till OSSE-ländernas regeringar.
Biståndsgruppen fäste nationella och internationella aktörers uppmärksamhet vid besvär om försvinnanden och dråp. Biståndsgruppen följde upp utveck- lingen av den humanitära situationen speciellt för interna flyktingars del och påminde myndigheterna om principen om frivillig återvändo. På grund av be- gränsade resurser koncentrerade sig biståndgruppen i sin projektverksamhet på att hjälpa barn och unga. Till projekten hörde bl.a. upprätthållande av daghem, psykologisk rehabilitering av barn, anskaffande av vinterkläder till barn i förskoleåldern samt leverans av utrustning till barnsjukhuset i Groznyj. Gruppen deltog även i uppbyggnaden av två skolor, stödde universitetet och sökte internationella samarbetspartners för koranskolor. Man strävade efter att göra människorättsuppfostran till en del av skolornas undervisningspro- gram. Dessutom ordnade biståndsgruppen bl.a. dator- och bokföringskurser för vuxna och stödde på olika sätt medborgarsamhällets verksamhet. Säker- hetssituationen i Tjetjenien försvårade genomförandet av projekten.
Biståndsgruppens nedläggning var ett bakslag för alla parter. Det internatio- nella samfundet får inte längre förstahandsinformation från området, Tjetjen- förvaltningen får ingen effektiv internationell hjälp och möjligheterna till in- ternationellt stöd för en försoningspolitik är obefintliga. Tanken om att Euro- pas säkerhets- och samarbetsorganisation skulle fortsätta sin verksamhet i om- rådet till exempel via ODIHR har inte förverkligats.
I mars 2003 studerade XXXXX en folkomröstning om grundlagen med en liten teknisk mission. Europarådets experter (Venedig-kommissionen) gav expert-
hjälp i utarbetandet av Tjetjeniens grundlag. På grund av den dåliga säker- hetssituationen beslöt både Europas säkerhets- och samarbetsorganisation och Europarådet att inte skicka sina observatörer till presidentvalet hösten 2003.
Europarådets tre Tjetjenien-experters mandat har förlängts till slutet av år 2004. Man beslöt första gången 4.4.2000 om att placera Europarådets exper- ter i kansliet för Xxxxxx Tjetjenien-specialrepresentant. Experterna kallades tillbaka till Strasbourg efter bombattentatet 21.4.2003 och sedan dess har de, på grund av den dåliga säkerhetssituationen, fortsatt sin verksamhet från Strasbourg. Det har blivit aktuellt att på nytt studera och utveckla experternas befattningsbeskrivning, eftersom arbetet från Strasbourg inte motsvarar det ursprungliga syftet. Ursprungligen hörde det till de, först i specialrepresentant Xxxxxxxxxx och sedan specialrepresentant Xxxxxxxxx kansli arbetande exper- ternas uppgifter att ta emot besvär och regelbundet träffa myndigheter och medborgarorganisationer, utveckla myndigheternas funktionsberedskap, assi- stera i lagstiftningsarbete, assistera i utvecklingen av skolsystemet, ta hand om kvinnors och barns psykologiska rehabilitering samt stöda olika konsultativa organs verksamhet.
Europarådet och Ryssland nådde i slutet av år 2003 samförstånd om innehål- let i Europarådets samarbetsprogram för Tjetjenien. Samarbetsavtalet, som i stället för tidigare sex månader är i kraft i ett år, grundar sig på tidigare erfa- renhet, men i det beaktas även den senaste politiska utvecklingen i Tjetjenien. Europarådets experter fortsätter att följa upp händelserna i Tjetjenien, men det nya samarbetsavtalet flyttar tyngdpunkten till verkställigheten av konkreta program. Experterna sköter sina uppgifter i Strasbourg, men gör korta besök i Tjetjenien för att möjliggöra verkställighet av programmen. Europarådets för- sta program består i att ge specialrepresentant Xxxxxxxxx kansli konsultations- hjälp i de påstådda fall av kränkningar av mänskliga rättigheter över vilka be- svär har inlämnats.
Europarådets parlamentariska församling (PACE) valde år 2003 den schwei- ziske representanten Xxxxx till den politiska kommitténs Tjetjenien-rapportör. Xxxxx efterföljde i sin uppgift xxxx Xxxx, vars krav på att skjuta upp folkom- röstningen i mars ledde till att han i praktiken inte längre hade egentliga för- utsättningar för sin verksamhet. Den tyske representanten Xxxxxx föreslog i sin rapport grundandet av en oberoende internationell domstol för behandling av kränkningar av mänskliga rättigheter i Tjetjenien.
Europarådets kommitté mot tortyr och omänsklig behandling (CPT) gav i juli ett offentligt uttalande, i vilken den uppskattar att tortyr eller annan omänsklig behandling fortfarande är vanligt inom polismakten och arméns trupper i Tjet- jenien. Det offentliga uttalandet gavs efter ett besök i Tjetjenien i maj.
Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter kan i framtiden vänta sig allt fler besvär gällande Ryssland. I domstolen behandlas redan över 100 besvär, enligt vilka Rysslands regering har gjort sig skyldig till olagligt våldsbruk mot civilindivider i Tjetjenien (olagliga avrättningar, tortyr och bombning av civila mål samt försvinnanden). EU har betonat att alla länder bör samarbeta med domstolen och följa dess beslut.
Europaparlamentets delegation som leddes av MEP Xxxxx Xxxxxxxxxx besökte Ingushien och Tjetjenien i juni. Delegationen konstaterade att situationen i Tjetjenien är väldigt svår. Man kan även skönja framsteg, men det är dock osäkert att den politiska processen lyckas.
EU:s ordförandeland gav ett offentligt utlåtande gällande presidentvalet i Xxxx- xxxxxx i september. EU anser att man behöver göra mer för att säkra att de mänskliga rättigheterna respekteras i Tjetjenien och att de som gjort sig skyl- diga till kränkningar av de mänskliga rättigheterna ställs inför rätta. EU har även demarscherat mot tvångsåterflyttningen av de interna flyktingar- na senast i december 2002.
I FN:s kommission för mänskliga rättigheter har EU framställt en resolution om Tjetjenien i kommissionens sammanträden åren 2000—2003. I ett utkast av resolutionen år 2003 konstaterade man att Ryssland har rätt att försvara sin territoriella integritet och kämpa mot terrorism på ett sätt som beaktar de mänskliga rättigheterna. Man hoppades att folkomröstningen skulle leda till en politisk process. Å andra sidan fäste man i utkastet uppmärksamhet vid kränk- ningar av de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten, såsom för- svinnanden, tortyr och olagliga frihetsberövanden. Åren 2000 och 2001 god- kändes resolutionerna, men både år 2002 och 2003 förkastades resolutionen om Tjetjenien i omröstningen efter Rysslands aktiva påverkan.
Flera av människorättsrapportörerna för FN:s kommission för mänskliga rät- tigheter har önskat en inbjudan till området, men besöken har inte förverkli- gats. FN:s generalsekreterares särskilda sändebud för barn i beväpnade kon- flikter Otunnu, samt också generalsekreterarens särskilda sändebud för inter- na flyktingar Xxxx har dock besökt området.
4.3 EUROPAS SÄKERHETS- OCH SAMARBETSORGANISATION OSSE14
4.3.1 Finlands tyngdpunkter i den mänskliga dimensionen
Regeringen anser att den mänskliga dimensionen i Europas säkerhets- och samarbetsorganisa- tion har utvecklats till att bli en av de centrala faktorerna i Europas politik för mänskliga rät- tigheter. I Parisstadgan år 1990 formulerades en gemensam värdegrund och godkändes bl.a. den första internationellt överenskomna definitionen på demokrati.
Europas säkerhets- och samarbetsorganisation är ett värdesamfund som består av 55 stater i Nordamerika, Europa, Kaukasien och Centralasien. OSSE förbinder sig till ett helhetsbetonat säkerhetsbegrepp som baserar sig på samarbete,och fattar sina politiskt bindande beslut enhäl- ligt enligt den s.k. koncensusprincipen. Enligt ESSK-resolutionen som godkändes i Helsing- fors 1975, har främjandet av alla tre dimensioner, den politisk-militära, ekonomisk- och miljö- samt mänskliga dimensionen en likvärdig ställning.
————
Europas säkerhets- och samarbetsorganisation tillämpar ett s.k. vidgat säkerhetsbegrepp, vars frö såddes redan i ESSK-resolutionen i form av en trekorgskompromiss, men förutsättningarna för en gemensam tolkning av det vidgade säkerhetsbegreppet uppstod först efter det kalla kri- gets slut. Respekterandet av de mänskliga rättigheterna, iakttagande av rättsstatens principer samt principerna för demokrati godkänns i allt större utsträckning som delfaktorer för säkerhe- ten, såsom också att bristen på dem å andra sidan skapar en grogrund för konflikter, organise- rad brottslighet och terrorism.
På 1990-talet kom Europas säkerhets- och samarbetsorganisations huvuduppgifter i samband med regionala och lokala konflikter att bli tidiga varningar, konfliktförebyggande, krishanter- ing och främjande av det demokratiska samhället efter en konflikt. Utöver dessa uppgifter har i början av 2000-talet uppstått nya uppgifter, exempelvis bekämpning av terrorism, förebyg- gande av olaglig distribution av handvapen, polisverksamhet, gränskontroll samt förebyggan- de av handel med människor, olagliga vapen och narkotika.
Regeringen anser att de centrala frågorna i Finlands verksamhet i Europas säkerhets- och sam- arbetsorganisation med tanke på främjandet av mänskliga rättigheter är de s.k. frusna konflik- terna i Moldavien, Georgien och Nagorno-Karabach samt Tjetjeniens och de centralasiatiska ländernas situation samt återuppbyggnaden av Balkan. President Xxxxxx Xxxxxxxxxx uppgift som organisationens ordförandes särskilda sändebud i Centralasien är ett betydande steg även för utvecklingen av bilateral kapacitet med dessa länder. Europas säkerhets- och samarbetsorgani- sations verksamhet för att förhindra människohandel och dess verksamhetsprogram mot män- niskohandel (OSCE Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings) och verksamhets- programmet för romer (OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area) hjälper också regeringen och myndigheterna med att inrikta Finlands nationella åtgärder. Finland kan utnyttja organisationens och dess människorättsinstruments kunskaper och kontakter inte bara för att främja de globala mänskliga rättigheterna, utan också för att bygga bilaterala förhållanden till de länder som organisationen samarbetar med. Finland har sedan år 1998 ansvarat i Europas säkerhets- och samarbetsorganisation för skötsel Tjetje- nien-frågan och frågorna som gäller romer i EU:s interna förberedelser.
Även om Europas säkerhets- och samarbetsorganisations arbete i huvudsak fortfarande är in- delat i tre dimensioner, gäller de nya uppdragen typiskt flera eller alla dimensioner. Den vid ministerimötet i Maastricht i december 2003 godkända hotstrategin (The OSCE Strategy to Address Threats to Security and Stability in the Twenty-first Century) sprider också ljus över dessa nya hot: i strategin förbinder man sig till att effektivera strävandena efter att lösa långva- riga konflikter inom organisationens område, besluter man att börja använda konkreta medel för bekämpning av terrorism och organiserad brottslighet, effektiverar man verksamheten mot diskriminering samt för stärkande av den pluralistiska demokratin, medborgarsamhället och rättsstaten, samt respekten för de mänskliga rättigheterna. Den årliga säkerhetskonferensen följer upp verkställigheten av hotstrategin i organisationens medlemsländer.
Vid ministermötet i Maastricht 1—2.12.2003 godkändes ett verksamhetsprogram gällande människohandel och ett verksamhetsprogram gällande romer. Vidare godkände mötet besluten om att främja tolerans och om valnormer. Med beslutet om tolerans säkrades att verksamheten mot antisemitism, rasism, invandrarhat och diskriminering fortsätter i Europas säkerhets- och samarbetsorganisation år 2004. I och med beslutet gällande val utfäster man sig vid att bistå deltagarländerna i att verkställa rekommendationerna i XXXXX:s valövervakningsrapporter och att överväga utveckling av kompletterande valnormer.
I verksamhetsprogrammet mot människohandel, som betonar människorättssynvinkeln, är de centrala målen att främja åtgärder som förhindrar människohandel samt främjar skyddandet av
offer och dömandet av de ansvariga. I Europas säkerhets- och samarbetsorganisation grundas en ny mekanism mot människohandel, genom vilken man strävar efter att säkra verkställighet av rekommendationerna. Till ledare för mekanismen kommer man att utnämna en synlig poli- tisk person som assisteras av en skild enhet som grundas för ändamålet från sekretariatet.
Avsikten med verksamhetsprogrammet för romer är att förebygga diskriminering, förbättra romernas socioekonomiska ställning och utbildning, främja politiskt deltagande, skydda romer i krissituationer samt effektivera samarbetet mellan internationella organisationer i frågor som berör romer. Europas säkerhets- och samarbetsorganisations verksamhetsprogram för romer stöder grundandet av ett i Europarådets krets förberett romerforum och dess målsättningar.
Europas säkerhets- och samarbetsorganisations viktigaste instrument för mänskliga rättigheter är Byrån för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR). Dessutom sköter minoritetsombudsmannen, medieombudsmannen, samt Europas säkerhets- och samarbetsor- ganisations fältmissioner om uppgifter i den mänskliga dimensionen.
4.3.2 Byrån för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR)15
Byrån för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter grundades år 1990 och dess mandat utvidgades i 1992 års Helsingforsdokument. ODIHR:s uppgift är att stöda de 55 delta- garländerna i Europas säkerhets- och samarbetsorganisation i att respektera grundfriheterna och de mänskliga rättigheterna, hålla fast vid rättsstatens principer, främja de demokratiska principerna, stärka demokratiska institutioner samt främja tolerans. I ODIHR:s kontor, som är beläget i Warszawa, arbetar för tillfället över hundra personer. Österrikaren Xxxxxxxxx Xxxxxxx har lett ODIHR sedan mars 2003. ODIHR:s verksamhet finansieras ur Europas säkerhets- och samarbetsorganisations grundbudget, som OSSE-länderna årligen godkänner, samt därtill ge- nom medlemsländernas frivilliga finansiering. Grundbudgetens andel år 2003 var 9,6 miljoner euro, d.v.s. ungefär 2/3 av kontorets utgifter.
Finland är en av de största frivilliga finansiärerna av XXXXX. Dessutom har Finlands utrikes- ministerium under rapportperioden ställt två tidsbundna experter på romerfrågor till romerkon- taktcentrets förfogande och senast en expert till ODIHR:s enhet för mänskliga rättigheter (2003—2004). Finland har även skickat valövervakare till av ODIHR sammansatta valöver- vakarmissioner. Av de experter som rekryterats till Europas säkerhets- och samarbetsorganisa- tions missioner arbetar en del även inom området för mänskliga rättigheter. Utgifterna för de tidsbundna experterna täcks ur anslagen för civilkrishantering (se civilkrishantering, kap. 5.3).
Regeringen anser det vara motiverat att stabilisera ODIHR:s budget så att en allt större del av den täcks ur Europas säkerhets- och samarbetsorganisations grundbudget. För att säkra lång- siktigheten och kontinuiteten i ODIHR:s arbete är det även viktigt att ombilda flera arbetstaga- res anställningsförhållanden till ordinarie tjänster. Regeringen är dock beredd att fortsätta den frivilliga finansieringen av ODIHR:s verksamhet samt fortsätta och ytterligare koncentrera samarbetet med byrån även i innehållsfrågor, speciellt frågor om romer, jämlikhetsfrågor och bekämpandet av människohandel. Utrikesministeriet ordnar 23—24.9.2004 i Helsingfors i samarbete med ODIHR en konferens om människohandel "Human Rights Protection in Coun- tries of Destination: Breaking the Cycle of Human Trafficking". Konferensens målsättning är att fästa uppmärksamhet vid destinationsländernas verksamhet för att förhindra människohan- del och säkra offrens ställning.
————
15 http:/// se xxxx://xxx.xxxx.xxx/xxxxx
ODIHR:s huvudsakliga uppgifter är att främja demokratiska valprocesser (valövervakning, valassistansprojekt), konkret stöda utvecklingen av demokratiska institutioner och medborgar- samhället, hjälpa Europas säkerhets- och samarbetsorganisation att verkställa aktiviteter i den mänskliga dimensionen (utbildning, erfarenhetsbyte, regional koordination), övervaka organi- sationens medlemsländers verkställighet av förpliktelserna i den mänskliga dimensionen, er- bjuda skolning om mänskliga rättigheter till regeringar, medborgarsamhället och personalen i Europas säkerhets- och samarbetsorganisation, stöda organisationens medlemsländers verk- samhet mot terrorism i enlighet med människorättsprinciperna, fungera som organisationens kontaktpunkt i frågor om romer och stöda romernas samhällsintegration samt ordna möten gällande verkställighet av förpliktelserna i den mänskliga dimensionen. ODIHR ordnar i Warszawa årligen ett s.k. Mänskliga dimensionens verkställighetsmöte (Human Dimension Implementation Meeting HDIM), det årliga seminariet för mänskliga rättigheter samt andra möten som behandlar ämnen i den mänskliga dimensionen (s.k. Supplementary Human Di- mension Meetings). Geografiskt betraktat koncentrerar sig ODIHR:s verksamhet på sydöstra Europa, Kaukasien, Centralasien och EU:s s.k. nya grannar.
Den mänskliga dimensionens implementeringsmöte är Europas största människorättskonfe- rens. I Helsingforsdokumentet år 1992 beslöts att årligen ordna HDIM. Det har varit utmär- kande för mötena att regeringarna och medborgarorganisationerna deltagit som likvärdiga. Speciellt medborgarorganisationerna har utnyttjat möjligheten att lyfta fram landsspecifika missförhållanden och kränkningar av de mänskliga rättigheterna. På mötet produceras inte förhandlade slutresultat, istället gör ordföranden ett sammandrag där man samlar rekommen- dationerna som framlagts under mötet. Europas säkerhets- och samarbetsorganisations perma- nenta råd tar ställning till rekommendationerna och gör eventuella beslut om deras fortsatta förberedning bl.a. med tanke på ministermötet.
Sedan 2002 har HDIM anordnats i två delar. Vid den första delen studerar man vidlyftigt verkställigheten av Europas säkerhets- och samarbetsorganisations förpliktelser i medlemslän- derna och vid den andra delen koncentrerar man sig på tre aktuella specialteman. Genom det här försöker man göra mötet mer intressant. EU medverkar aktivt på mötet och förbereder på förhand utlåtanden om alla mötesämnen. Deltagarna kan ordna specialevenemang i samband med mötena. Speciellt medborgarorganisationerna har utnyttjat denna möjlighet. Även EU har organiserat evenemang som presenterar dess egen verksamhet.
EU har inom sin egen krets funderat över hur den kan utveckla sitt deltagande. I rekommenda- tionerna från EU-ländernas ambassadörer konstateras att EU borde överväga främjande av ett mer strategiskt tillvägagångssätt för att utveckla HDIM, med avsikt att ansluta mötet till en del av den diskussion kring mänskliga rättigheter som förs på andra forum, t.ex. FN, under året. Man borde även öka EU:s tyngd och synlighet på mötet.
Regeringens tyngdpunktsområden på mötena i den mänskliga dimensionen har under rapport- perioden varit nationella minoriteters, speciellt romers, situation samt människohandel. Neder- ländernas ordförandeperiod 2003 var aktiv med tanke på den mänskliga dimensionen. Under året ordnades ett specialmöte som behandlade romer, ett möte som behandlade religionsfrihet, ett seminarium om kvinnors deltagande i det offentliga och det ekonomiska livet, ett möte om antisemitism, ett möte som behandlade diskriminering, rasism och invandrarhat, samt ett möte om förhindrande av tortyr 6—7.11.2003. Ämnena motsvarade i hög grad även Finlands tyngd- punkter i politiken för mänskliga rättigheter.
Under år 2004 fortsätter man med ämnen som behandlar diskriminering, rasism och invand- rarhat på tre möten. Mötet i Berlin i april koncentrerar sig på antisemitism, mötet i Paris i juni på Internet och rasism, och mötet som arrangeras i Belgien i september koncentrerar sig mer
allmänt på samma tematik. Bulgarien, som år 2004 fungerar som ordförande för Europas sä- kerhets- och samarbetsorganisation, har valt utbildning som sin tematiska tyngdpunkt.
Regeringen stöder det finska medborgarsamhällets deltagande på möten i den mänskliga di- mensionen och utrikesministeriet kommer även i fortsättningen att bevilja stöd för deltagande i möten till finska medborgarorganisationer som stöder Europas säkerhet och samarbete. Utri- kesministeriet ökar sitt samarbete med riksdagens OSSE-delegation och uppmuntrar riksdags- ledamöterna att delta i mötena i den mänskliga dimensionen. Mötena erbjuder ett forum för utbyte av erfarenheter och att göra de i Finland tillämpade samhälleliga lösningsmodellerna kända. Även kända finska politiker och experter ombeds aktivt delta som diskussionsinledare vid mötena. Under rapportperioden har Xxxxxxxxx Xxxx varit huvudtalare i ett seminarium som behandlade kvinnors deltagande, samt i ett seminarium om terrorism och mänskliga rättigheter 2003 som anordnades av OSSE-ordföranden och ODIHR.
4.3.3 Förhållandet mellan EU och Europas säkerhets- och samarbetsorganisation
Regeringen betonar EU:s samarbete med Europas säkerhets- och samarbetsorganisation. Alla EU-länder hör till Europas säkerhets- och samarbetsorganisation och Europarådet och dessa organisationer erbjuder nyttiga samarbetsforum med de europeiska länderna som inte hör till EU. Finland och EU bör utnyttja medlen som dessa organisationer erbjuder för förverkligan- det av Wider Europé-initiativet för undvikande av inre delningslinjer i Europa. Regeringen stöder också samarbetet mellan Europas säkerhets- och samarbetsorganisation och Europarå- det i syfte att effektivera verksamheten, speciellt för att undvika motstridiga funktioner och skapa en konsekvent politik.
Regeringen anser att EU-ländernas inflytande i Europas säkerhets- och samarbetsorganisations verksamhet fortfarande bör ökas jämfört med Förenta staterna och Ryssland. I de av EU:s råd godkända slutsatserna om samarbetet mellan EU och Europas säkerhets- och samarbetsorgani- sation konstateras, att organisationerna baserar sitt arbete på gemensamma principer och vär- den, men att man i samarbetet även bör beakta skillnaderna mellan EU och Europas säkerhets- och samarbetsorganisation. EU och Europas säkerhets- och samarbetsorganisation bör i sin verksamhet undvika överlappning och utvärdera aktiviteternas mervärde och hur väl de kom- pletterar varandra. Man kan utöka samarbetet beträffande insamling och utbyte av information och analyser, diplomatisk verksamhet, resolutioner, samt skolning och koordinering på fältni- vå. EU kan eventuellt i allt större utsträckning delta i Europas säkerhets- och samarbetsorgani- sations krishanteringsoperationer och utveckla gemensamma eller koordinerade program i verksamheten efter konflikten. I politiska dialoger med länder i Europas säkerhets- och sam- arbetsorganisation bör EU systematiskt utnyttja möjligheterna att främja EU:s politik och pro- gram i frågor som berör Europas säkerhets- och samarbetsorganisation, speciellt i frågor som gäller avtalen mellan EU och andra parter. EU kommer även att beakta OSSE-avtalen i ska- pandet av den egna normgrunden, speciellt dem som gäller demokrati och mänskliga rättighe- ter. För verkställigheten av EU:s slutsatser svarar EU-rådets ordförande och höga represen- tant/generalsekreterare samt kommissionen.
4.3.4 Medieombudsmannen
Medieombudsmannens befattning grundades i Europas säkerhets- och samarbetsorganisation år 1997. Medieombudsmannens byrå med sju anställda ligger i Wien och den har fram till slu- tet av år 2003 skötts av tysken Xxxxxxx Xxxx. Medieombudsmannen har två huvudsakliga uppgifter: 1) att följa upp mediernas utveckling i deltagarländerna samt ge förvarningar om kränkningar av yttrandefriheten och 2) hjälpa deltagarländerna att verkställa Europas säker- hets- och samarbetsorganisations principer och förpliktelser gällande yttrandefrihet och fria
medier. Ombudsmannen strävar efter direkta kontakter med deltagarländerna och andra parter för att lösa problem.
Regeringen anser att medieombudsmannens uppgift fortfarande är aktuell och betonar om- budsmannens samarbete med de andra organen i Europas säkerhets- och samarbetsorganisa- tion.
4.3.5 Minoritetsombudsmannen
Minoritetsombudsmannens befattning grundades i Europas säkerhets- och samarbetsorganisa- tion år 1992. Byrån ligger i Haag och uppgiften har sedan år 2001 skötts av svensken Xxxx Xxxxx. Minoritetsombudsmannens uppgift är att i ett så tidigt skede som möjligt ingripa i situ- ationer mellan deltagarländer, i vilka det förekommer etniska spänningar. Ombudsmannen kan till ett deltagarlands regering göra en rapport som innehåller rekommendationer för lösning av situationen. Ombudsmannens uppgift är att ge Europas säkerhets- och samarbetsorganisation förvarningar om eventuella konfliktsituationer.
4.3.6 Fältmissioner
Europas säkerhets- och samarbetsorganisation har fältverksamhet (s.k. missioner) i sexton länder: Albanien, Armenien, Azerbajdzjan, Vitryssland, Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Ge- orgien, Kazakstan, Kirgizistan, forna Jugoslaviska republiken Makedonien, Moldavien, Serbi- en-Montenegro, Tadzjikistan, Turkmenistan, Ukraina och Uzbekistan. Missionernas uppgifter varierar, men de flesta täcker även stöd för demokratin, hjälp i att utveckla de mänskliga rät- tigheterna, uppbyggandet av ett medborgarsamfund och utveckling av vallagstiftningen. Fin- ländska experter verkar i Europas säkerhets- och samarbetsorganisations olika fältmissioner (ungefär 20). Xxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxxx leder organisationens Albanien-mission. I ledning- en för missionens rättsstatsenhet finns också en finländska, Xxxxxxx Xxxxx-Hägglund.
4.3.7 Den parlamentariska generalförsamlingen
Europas säkerhets- och samarbetsorganisation har en separat parlamentarisk generalförsam- ling vars sekretariat är beläget i Köpenhamn. Generalförsamlingens primära uppgift är att följa upp och stöda verksamheten mellan regeringarna i Europas säkerhets- och samarbetsorganisa- tion genom att föra in en parlamentarisk dimension i den. I och med den tilltagande operativa verksamheten har generalförsamlingens insats blivit mångsidigare. Generalörsamlingens ope- rativa verksamhet har nu tre former: valövervakning, ad hoc-arbetsgrupper samt besök till OSSE:s fältbyråer. I alla aktiviteter betonas samarbetet med såväl andra institutioner i Europas säkerhets- och samarbetsorganisation som internationella organisationer.
4.4. Östersjöstaternas råd (CBSS)
Östersjöstaternas råd (Council of the Baltic Sea States CBSS) grundades efter det kalla kriget genom Köpenhamndeklarationen 1992. Dess syfte är att stöda den demokratiska utvecklingen inom Östersjöområdet, dialogen mellan staterna i området, miljövård och ekonomiska band. Speciellt de baltiska länderna, som nyligen blev självständiga, såg CBSS som ett forum att profilera sig bland de internationella aktörerna.
CBSS:s medlemmar är Finland, Sverige, Norge, Danmark, Island, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tyskland och Ryssland. Även Europeiska kommissionen deltar i arbetet. Förenta sta- terna, Storbritannien, Frankrike, Ukraina, Italien, Nederländerna och Slovakien deltar som ob- servatörsstater i rådets arbete. Rådets ordförandeskap cirkulerar bland medlemsländerna och varar ett år i taget. Finlands andra ordförandeskapsperiod i Östersjöstaternas råd slutade i juni 2003.
Regeringen anser att CBSS har utgjort ett nyttigt forum för politiskt samarbete för vars verk- samhet EU:s Nordliga dimensions politik bildar en referensram. CBSS har knutit samman Ryssland med de europeiska strukturerna och främjat dialogen mellan Ryssland och de baltis- ka länderna. I och med att fyra av CBSS:s medlemsländer ansluter sig till Europeiska unionen, kommer detta förmodligen att påverka CBSS:s verksamhet. Tyngdpunkten i verksamheten kommer i fortsättningen antagligen att ligga speciellt på frågor som gäller nordvästra Ryssland och Kaliningrad.
De demokratiska institutionernas arbetsgrupp samt en ombudsman för demokratisk utveckling har varit de viktigaste medlen i arbetet som hänför sig till utveckling av demokratin. På grund av Estlands, Lettlands, Litauens och Polens EU-medlemskap har man inte längre sett något behov för demokratidelegatens befattning och den upphörde i slutet av år 2003.
Ombudsmannens uppgift var att stöda de demokratiska institutionernas, inklusive människo- rättsinstitutionernas verksamhet och utveckling i medlemsländerna. Ombudsmannen koncent- rerade sig speciellt på demokratin på nationell, regional och lokal nivå, god förvaltning, god lagstiftning, lokalt självstyre, stärkande av medborgarsamhället och främjande av de mänskli- ga rättigheterna. Ombudsmannen tog emot tillkännagivanden om de demokratiska institutio- nernas verksamhet och mänskliga rättigheter från privatpersoner, grupper och organisationer och rapporterade om dem till rådet. Under Finlands ordförandeskapsperiod 2002—2003 fort- satte demokratiombudsmannens verksamhet aktivt enligt den etablerade linjen. Utrikesmini- steriet hjälpte ombudsmannen att på basis av FN:s Konvention om barnets rättigheter ordna en rundabordsdiskussion angående barnens ställning i länderna i området kring Östersjön.
Människohandeln som riktas mot barn är ett växande problem inom Östersjöländernas områ- de. En av huvudhändelserna under Finlands CBSS-ordförandeskapsperiod var den expertkon- ferens ’Stop Child Trafficking – Modern Day Slavery’ som utrikesministeriet, social- och häl- sovårdsministeriet, justitieministeriet, Förenta staternas, Kanadas och Sveriges ambassader i Helsingfors ordnade i samarbete med Östersjöstaternas råd 1—3.6.2003 i Helsingfors. Konfe- rensen behandlade människohandel som riktas mot barn inom Östersjöområdet. Som resultat av konferensen samlade man alla propositioner till en verksamhetspärm. Barnenheten vid Ös- tersjöstaternas råd ansvarar för uppdatering av pärmen. Förslag har framförts om att i manda- ten för CBSS:s arbetsgrupp mot organiserad brottslighet inkludera en noggrannare definition på medel som kan användas för att ingripa i barnhandeln. Ombudsmannen för demokratisk ut- veckling publicerade sin egen rapport om människohandeln i CBSS:s medlemsländer.
Samarbetet på Finlands närområden för att främja de mänskliga rättigheterna
Målsättningen med samarbetet på närområdena är att främja stabiliteten, väl- färden, jämlikheten och samhällsfriden på målområdena samt bekämpa hot mot Finland. Samarbetsprojekten på närområdena stöder antingen direkt eller indirekt främjandet av de mänskliga rättigheterna i Ryssland och de baltiska länderna samt i de olika regionala råden, speciellt Östersjöstaternas råds (CBSS) och Arktiska rådets verksamhet.
Med närområdes biståndsmedel har man bl.a. stött följande bilaterala projekt för att främja de mänskliga rättigheterna i Ryssland: förbättringen av miljö- hälsan hos Rysslands norra urfolk, utvecklingen av den samiska radioverk- samheten på Kolahalvön, utvecklingen av åklagar- och domstolsinrättningar samt utvecklingen av fångvården. I de baltiska länderna har man bl.a. genom- fört projekt som stöder utvecklingen av utbildningen kring mänskliga rättighe- ter, verkställighet av flyktinglagstiftningen samt förbättrandet av kvinnornas ställning.
Det på närområdena utförda breda samarbetet inom social- och hälsovårds- branschen främjar också de mänskliga rättigheterna. Projekten stöder utveck- lingen av grundhälsovården, bekämpningen av smittosamma sjukdomar, för- bättringen av de handikappades situation samt främjandet av sunda livsvanor.
I samarbetet på närområdena stöder man projekt som främjar de mänskliga rättigheterna både via medborgarorganisationer och internationella organisa- tioner. Som exempel kan nämnas utvecklingen av justitieombudsmannasyste- met i de baltiska länderna, utvecklingen av flyktingförvaltningar samt förhind- rande av kvinnohandeln. I Ryssland genomför man projekt som strävar efter att avskaffa utnyttjandet av barnarbetskraft samt projekt som främjar jäm- ställdhetspolitiken och kvinnoorganisationernas samarbete.
Finland stöder ett släktfolkprogram som riktar sig till Rysslands finsk-ugriska folk (bl.a. Xxxx, Xxxx, Mordva, Udmurtia). I programmet framhävs utbild- ningsstödet som ges i Finland och Ryssland samt främjandet av översättnings- och publikationsverksamheten. Akademiska fortsätta studier i Finland, medie- och skribentutbildning, samarbetet inom musei- och biblioteksbranschen, samt material som publiceras på nationella språk erbjuder finsk-ugriska ungdomar i Ryssland möjligheter att utöka sina färdigheter för bevarande av en kultur på det egna språket.
I budgeten för år 2003 hade till samarbetet på närområden riktats 38,5 miljo- ner euro, varav 30,3 miljoner euro ingick i utrikesministeriets huvudklass och resten tillhörde andra ministerier. Man strävar efter att stöda projekt inom so- cial- och hälsovårdssektorn med 2,5 miljoner euro om året.
4.5 Internationella arbetsorganisationen ILO
Enligt FN:s arbetsfördelning är ILO ett specialorgan som specialiserat sig på arbetslivet och de samhälleliga förhållanden som anknyter sig därtill. Den har alltså en betydande roll i att främja ekonomiska och sociala rättigheter. ILO:s särdrag är dess trepartism och effektiva för- faranden för avtalsövervakning.
Avskaffande av fattigdom samt social rättvisa, jämlikhet och sysselsättning är centrala mål för ILO:s arbete. Som strategiska mål för verksamheten fastslogs 1999 att främja arbetstagarnas grundläggande rättigheter, säkerställa människovärdigt arbete och sådana inkomstmöjligheter och arbetsförhållanden som är i enlighet med människovärdet, utvidga socialskyddets täck- ning och öka effektiviteten samt främja trepartismen och den samhälleliga dialogen. Främjan- de av jämlikhet och biståndssamarbete är mål som genomsyrar all verksamhet. För att dessa mål skall uppnås erbjuder ILO tekniskt bistånd och rådgivning i arbetslivsfrågor genom att ut- färda internationella konventioner och rekommendationer samt genom att anta riktlinjer och rekommendationer.
ILO satsar hårt på att höja grundavtalens universella betydelse och därmed även på att främja grundrättigheterna i arbetslivet (främja föreningsfriheten och rätten till kollektivavtalsförhand- lingar samt avskaffa tvångsarbete, diskriminering och barnarbete). Deklarationen om arbetsli- vets grundrättigheter förpliktar medlemsländerna att följa de principer angående grundrättig- heter som fastställs i dessa grundavtal, oberoende av om medlemsländerna har ratificerat avta- len. Till deklarationen hör ett årligt uppföljningsförfarande, vars ändamål är att uppmuntra medlemsländerna till att främja grundprinciperna. Till exempel följde man år 2002 speciellt upp användningen av barnarbete och år 2003 behandlade man diskriminering på arbetsplatser samt metoder för att förhindra den. I uppföljningsrapporten har man samlat information om diskrimineringens olika former, bl.a. beträffande diskriminering mot kvinnor, raser, religioner, handikapp, ålder eller hiv-positiva. Kvinnorna är enligt resultaten den allra mest diskriminera- de gruppen.
Republikens President Xxxxx Xxxxxxx har tillsammans med Tanzanias president Xxxxxxxx Xxxxx fungerat som ordförande för den av ILO tillsatta världskommissionen för den sociala dimensionen av globaliseringen. Världskommissionens rapport behandlas i följande kapitel, som behandlar förhållandet mellan globalisering och mänskliga rättigheter.
5. DE GLOBALA UTMANINGARNA
5.1 Globaliseringen och de mänskliga rättigheterna
► När det gäller globaliseringen är den ökande ojämlikheten en central ut- maning. Det finns risk för att till exempel kvinnorna och de som hör till olika minoriteter inte får någon del av den nytta globaliseringen medför.
► Informationsutbytet samt medborgar- och konsumentrörelsernas utvid- gade verksamhet erbjuder också betydelsefulla möjligheter med tanke på de mänskliga rättigheterna.
► Avsikten med Helsingforsprocessen är att utveckla nya lösningar på de utmaningar som styrningen av globaliseringen för med sig. Demokrati och människors trygghet har blivit viktiga teman i processen.
5.1.1 Allmänt
Globaliseringen, den allt snabbare internationaliseringen, är en av de faktorer som mest påver- kar förverkligandet av de mänskliga rättigheterna för enskilda individer i olika delar av värl- den. Med tanke på de mänskliga rättigheterna är globaliseringen både en risk och en möjlighet som för med sig nya sätt att påverka. Det finns många olika samband mellan den omfattande helhet som kallas globalisering och uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna. Globalisering- ens verkningar är olika i olika typer av länder och samhällen. Också av denna orsak är det omöjligt att ge några allmänna definitioner. Det är dock möjligt att presentera vissa av globali- seringens verkningar.
De mänskliga rättigheterna i modern form baserar sig på ett internationellt avtalssystem. Å ena sidan förutsätter uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna att individer och samfund uppfat- tar kränkningar av de mänskliga rättigheterna som något som angår det internationella sam- fundet på bred bas. Det internationella ansvaret och den internationella samhörigheten har ut- vecklats snabbt. Denna utveckling stärker grunden för den internationella övervakningen av de mänskliga rättigheterna.
Att informationsutbytet och nätverksbyggandet går snabbt framåt är mycket viktigt med tanke på de mänskliga rättigheterna. Då globaliseringen går framåt blir det allt svårare att dölja kränkningar av de mänskliga rättigheterna — åtminstone på längre sikt. Nätverket av männi- skorättsaktivister och -organisationer överskrider de nationella gränserna och är mycket effek- tivt. Informationsutbytet sker nästan i realtid.
Regeringarna slår inte dövörat till mot kritik som gäller deras människorättsläge. Den effekti- va förmedlingen av information om människorättssituationerna ger inte heller andra länder el- ler det internationella samfundet möjlighet att påstå att de inte känt till kränkningar av rättig- heterna. De förändringar som skett inom informationsförmedlingen och speciellt i nätverks- byggandet på medborgarnivå är alldeles klart positiva med tanke på det globala främjandet av de mänskliga rättigheterna.
I samband med att medborgarnas engagemang stärkts har också konsumentrörelsen blivit star- kare. Konsumenter i olika delar av världen är allt mer intresserade av att de produkter de kö- per har tillverkats på ett sätt som harmoniserar med en hållbar utveckling och social rättvisa. Detta ger företagen motivation att handla på ett sätt som uppfyller normerna för de mänskliga
rättigheterna. I en värld som blir allt mer globaliserad är det motiverat att förfara så att pro- duktmärkenas positiva image inte äventyras16..
Med tanke på de mänskliga rättigheterna är det naturligtvis också positivt att globaliseringen för med sig större välstånd och därmed också mera utrymme för förverkligande av de mänsk- liga rättigheterna, också de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Den ekonomiska globaliseringen är ett komplicerat globaliseringsfenomen. För att den skall kunna styras krävs en trovärdig nationell politik och sådana starka ekonomiska strukturer, som finansieringen av de sociala skyddsnäten förutsätter. Den ekonomiska utvecklingen kan också, åtminstone på lång sikt, anses hänga ihop med demokratisering av samhället samt med stärkande av rätts- statsprincipen och god förvaltning. Den internationella ordningen och säkerheten stöds av god förvaltning och stabil lagstiftningsmiljö samt, i vidare bemärkelse, av det ömsesidiga interna- tionella beroende som det ekonomiska utbytet skapar.
Människornas allt större rörlighet ingår som en väsentlig del av globaliseringen och är i sig ett positivt fenomen, som dock också medför vissa problem. Till exempel den ökande människo- handeln, som kan leda till t.o.m. mycket allvarliga begränsningar av t.ex. kvinnors och barns rättigheter, är ett exempel på vad som kan kallas en form av modernt slaveri.
Den centrala risk som globaliseringen för med sig är att människor blir allt mer ojämlika sins- emellan. Denna ojämlikhet kan förekomma både mellan länder och inom länder. Alla får inte nödvändigtvis på enahanda grunder del av globaliseringens ekonomiska och andra fördelar. Under de senaste åren har inkomstskillnaderna ökat och klyftan mellan extrem rikedom och extrem fattigdom har vuxit. Det finns risk för att globaliseringen kan leda till försvagade rät- tigheter för dem som också annars är i en svag situation och marginalisering av de grupper som är i en utsatt ställning. Kampen om de begränsade resurserna kan också ge upphov till diskriminering och i värsta fall leda till våld. Man bör på olika sätt sträva efter att utveckla det internationella systemet så att det främjar en rättvisare fördelning av den nytta globaliseringen för med sig.
Från Finlands synpunkt är det väsentligt att betona att också kvinnor, barn och de som hör till urfolk och till olika minoriteter bör få del av globaliseringens fördelar. Ofta har till exempel urfolkens rättigheter och livsstil äventyrats som en följd av effektivare utnyttjande av naturre- surserna. Det är viktigt att trygga rättigheterna till delaktighet för dem som hör till olika grup- per: möjlighet att påverka sådana beslut på olika nivåer som rör dem själva. Från denna syn- punkt är också stöd för rättsstaten och för god förvaltning väsentliga och för Finland viktiga metoder i styrningen av globaliseringen. Samma målsättning stöds av att man stödjer verk- samhet som baserar sig på principen om ett jämlikt och multilateralt internationellt samfund.
Finlands betonande av de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna är också väsentlig med tanke på att nyttan av globaliseringen skall fördelas så jämnt som möjligt. De ekonomis- ka, sociala och kulturella rättigheterna bör förverkligas så att ingen diskriminering förekom- mer. Om till exempel utbildning garanteras också för flickorna och tillgång till bashälsovårds- tjänster säkerställs för alla möjliggör det en jämnare fördelning av nyttan av globaliseringen.
————
16 Företagens sociala ansvar beskrivs närmare i kapitel 5.7, De mänskliga rättigheterna och handeln.
Orsakerna till ökande ojämlikhet och fattigdom är mångfaldiga och då det gäller att eliminera dessa problem är ett effektivt samarbete inom det internationella samfundet i nyckelställning. Finland anser det viktigt att de mänskliga rättigheterna och de demokratiska principerna beak- tas allt mera också inom andra organisationer och nätverk än de som speciellt koncentrerar sig på mänskliga rättigheter. Det finns ett uppenbart behov av att öka samarbetet mellan de eko- nomiska aktörerna och den offentliga makten. Det goda mottagandet av FN:s generalsekrete- rares initiativ Global Compact, som behandlar bl.a. företagens roll, är ett bevis på växande an- svarskänsla också inom den privata sektorn.
Finland har mycket initiativrikt tagit sig an den utmaning som styrningen av globaliseringen innebär. Den s.k. Helsingfors-processen har inletts under Finlands och Tanzanias ledning som ett forum för öppen diskussion om de utmaningar som ansluter sig till globaliseringen. Repu- blikens President har varit andra ordförande i ILO:s kommission om globaliseringens sociala dimensioner. I följande avsnitt beskrivs dessa processer ur människorättsfrågornas synvinkel. I utrikesministeriet håller också en separat redogörelse om global styrning på att sammanställas. Den kommer att ges till riksdagen under år 2004.
5.1.2 Helsingforsprosessen
Helsingforsprosessen inleddes i samarbete med Tanzania på initiativ av Finlands regering. Avsikten med processen är att utveckla nya lösningar för de utmaningar som ingår i den glo- bala styrningen genom att föra samman representanter för olika aktörsgrupper. Helsingfors- processen ingår också i regeringsprogrammet. Den andra Helsingforskonferensen kommer att arrangeras år 2005.
Helsingforsprosessen, som fungerar så att den är öppen för olika synsätt och målsättningar som syftar till ökad demokrati på olika nivåer, är ett mycket relevant forum också med tanke på människorättspolitiken. I processen — både i den centrala Helsingforsgruppen och i den arbetsgruppsnivå som stöder dess verksamhet — deltar betydande experter på människorätts- frågor från internationella och lokala människorättsorganisationer.
De mänskliga rättigheterna har fått en central plats, speciellt i den arbetsgrupp som koncentre- rar sig på mänsklig trygghet. Gruppen har inlett sitt arbete med att göra en analys av de utma- ningar och påverkningsmöjligheter som är centrala med tanke på förverkligandet av männi- skors trygghet på individnivå. Det ansågs viktigt att koncentrera sig på den mest utsatta grup- pernas ställning, till exempel urfolk, handikappade, ofta också barn, ungdomar och invandrare. Det är viktigt att genomgående beakta könssynvinkeln på utstötthet, extrem fattigdom och mänsklig trygghet. De ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna och till exempel till- gången på tjänster som rör kvinnors reproduktionshälsa ansågs vara nyckelfrågor med tanke på dem som är i den svagaste ställningen globalt.
Finlands regering skapar ramarna för Helsingforsprocessen. Det är fråga om en pluralistisk process på bred bas, som själv fastställer sitt slutresultat . Från Finlands regerings synpunkt är det dock mycket välkommet att de mänskliga rättigheterna i denna process utgör en viktig synvinkel på de globala problemen och möjligheterna att lösa dem.
5.1.3 Rapport från ILO:s världskommission för utredning av globaliseringens sociala dimen- sioner
Rapporten från den världskommission som ILO tillsatt för att utreda globaliseringens sociala dimensioner publicerades i februari 2004. Som ordförande för kommissionen verkade Repu- blikens President Xxxxx Xxxxxxx och Tanzanias president Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx. Rappor-
ten lyfter fram de mänskliga rättigheternas betydelse som grund för globaliseringen och erbju- der på så sätt också en viktig hållpunkt för Finlands människorättspolitik.
Världskommissionen understryker att förutsättningen för en rättvis och demokratiskt styrd globaliseringsprocess som strävar efter delaktighet är att den koncentrerar sig på människorna. Grundstenen för en rättvisare globalisering är att alla människors rättigheter, kulturidentitet och självbestämmanderätt respekteras, ett skäligt arbete tryggas och de lokala samhällenas på- verkningsmöjligheter främjas.
Ojämlikheten både inom länder och mellan länder har allt mer blivit föremål för diskussion. Polariseringen mellan vinnare och förlorare har ökat. Samtidigt har dock den globala medve- tenheten om problemen — inbegripet fattigdom, ojämlikhet mellan könen, barnarbetskraft och förstörelse av miljön — vuxit, oberoende av i vilken del av världen problemen förekommer.
Världskommissionen framhåller att styrningen av globaliseringen bör basera sig på respekt för universella värden och mänskliga rättigheter. Kvinnor och urfolk nämns som exempel på grupper som ofta är i den svagaste ställningen. Världskommissionen nämner att kvinnornas ställning i förhållande till globaliseringen har varierat i olika länder och mycket berott också på situationen i fråga om kvinnornas rättigheter i detta samhälle, till exempel innan marknaden blivit öppen.
Världskommissionen framhåller i sin rapport att arbetet för en rättvis globalisering bör börja redan på lokal och nationell nivå. God förvaltning, rättsstaten och ett levande medborgarsam- hälle är här av central betydelse. Att världskommissionen understrukit dessa frågor är mycket välkommet också med tanke på Finlands människorättspolitik. Verkställandet av kommissio- nens rekommendationer ger uppgifter också för vår människorättspolitik
WSIS och de mänskliga rättigheterna
Den första delen av FN:s toppmöte om informationssamhället ( WSIS — World Summit on the Information Society ) hölls i Geneve 10—12.12.2003. I WSIS:s principdeklaration bekräftas att informationssamhället utvecklas i enlighet med de syfte och principer som ingår i FN:s stadga samt deklarationen om de globala mänskliga rättigheterna. Åsikts- och yttrandefriheten som nämns i människorättsdeklarations 19 artikel togs med i WSIS:s principdeklaration som en väsentlig grund för informationssamhället.
Vid sammanställningen av WSIS:s slutdeklaration fördes svåra förhandlingar om mänskliga rättigheter och yttrandefrihet. Dessa svårigheter återspeglade de olika uppfattningar FN:s medlemsstater har om exempelvis yttrandefrihe- tens betydelse i informationssamhället.
De västerländska utvecklade länderna ansåg att informationssamhällets vär- degrund bör bygga på FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna och speciellt dess 19 artikel, enligt vilken alla har rätt till en åsikt och till yttrande- frihet och att denna rätt innefattar rätt att söka, ta emot och sända information och tankar genom vilket informationsmedium som helst oberoende av gränser. Enligt detta synsätt kan ett människocentrerat informationssamhälle utvecklas endast i en omgivning med fri tillgång på och förmedling av information, där varje medborgare kan delta i informationssamhällets verksamhet och till fullo utnyttja dess tjänster.
En del länder ville som helt likvärdig med 19 artikeln lyfta fram 29 artikeln, där de fall definieras då begränsningar av rättigheter och friheter är möjliga (begränsningar med stöd av lag, vilkas avsikt är att respektera andra medbor- gares rättigheter och friheter och uppfylla berättigade krav på moral, allmän ordning och välstånd i ett demokratiskt samhälle).
I förhandlingarna nåddes till sist ett slutresultat som tillfredsställer alla. I principdeklarationen bekräftas med stöd av 19 artikeln åsikternas och yttran- defrihetens centrala ställning som bas för informationssamhället. I följande punkt i deklarationen nämns 29 artikeln, men utan motsvarande betoning. På så sätt lyfter man fram de bestämmelser som gäller yttrandefriheten som pri- mära i deklarationen och begränsningarna anses sekundära. I slutdokumentet bekräftas också den viktiga ställning en fri, oberoende och mångsidig press har i informationssamhället. Deklarationen vädjar till massmedierna om ett ansvarsfullt handlande i enlighet med de högsta etiska och professionella kra- ven. .
I WSIS:s slutdokument ingår en princip som gäller informationssamhällets etiska dimension. I deklarationen konstateras att en etik som främjar rättvisa och människovärde är viktig för informationssamhället. Vid användningen av informations- och kommunikationsteknologi och producerande av innehåll bör andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter respekteras, innefat- tande också integritetsskydd, tanke-, samvets- och religionsfrihet. De olika parterna i informationssamhället borde verka för att förhindra missbruk av in- formations- och kommunikationsteknologin (bl.a. rasism, rasdiskriminering, främlingshat, våld, alla former av utnyttjande av barn, såsom sexuellt utnytt- jande och barnpornografi).
I WSIS:s slutdokument förbinder man sig också att säkerställa att kvinnor kan delta till fullo i informationssamhället och beslutsfattandet inom det. Finland understödde inom ramen för WSIS ett medborgarprojekt som främjar kvinnor- nas ställning med
150.000 euro. Projektet genomförs i samarbete med Unifem, d.v.s. FN:s ut- vecklingsfond för kvinnor.
Arabländerna och den mänskliga utvecklingen
Tack vare sina oljetillgångar hör arabländerna till världens rikaste stater och ländernas kulturarv erbjuder rikliga möjligheter till innovationer och utveck- ling. Den ekonomiska tillväxten har dock varit lägst i världen, med undantag för Afrika söder om Sahara. I den första rapporten om mänsklig utveckling som behandlade arabländerna, vilken publicerades av UNDP år 2002, konsta- terades att utvecklingen i arabländerna förhindras av 1) att medborgarnas fri- heter inte uppfylls, 2) problem i informationsspridningen och -användningen samt 3) begränsningen av kvinnornas möjligheter. Det finns allvarliga brister i yttrandefriheten och mediernas oberoende, i det politiska deltagande speciellt vad gäller kvinnor samt i läskunnigheten.
Utmaningarna ansluter sig till de mänskliga rättigheterna och visar att brister i uppfyllandet av dessa rättigheter påverkar också den ekonomiska utveckling- en. I rapporten för år 2003 konstaterades att dessa utmaningar blivit ännu
större på grund av terroristattackerna den 11 september, kriget i Irak och den fortsatta konflikten mellan Israel och palestinierna.
Kriget mot terrorismen har världen runt tillspetsat fördomarna, vilket ökat den diskriminering som araber utsätts för och fört med sig nya utmaningar när det gäller förverkligandet av de mänskliga rättigheterna såväl i industri- som i ut- vecklingsländerna. De begräsningar vissa västländer infört har förhindrat arabers och muslimers möjligheter att bo, studera och resa utomlands och av- brutit kulturutbytesprogram mellan arabvärlden och västvärlden, vilket lett till arabvärlden isolerats ännu mer och växelverkan minskat. Å andra sidan har arabländerna enligt västerländsk modell ytterligare begränsat de medborger- liga och politiska rättigheterna för att förhindra terrorism.
Arabländerna har godkänt den s.k. Deklarationen mot terrorism (The Arab Charter against Terrorism), enligt vilken man i kampen mot terrorism kan an- vända censur, begränsa tillgången till Internet liksom också tryckning och ut- givning av publikationer. Deklarationen befrämjar inte heller ifrågasättande av lagligheten i anhållanden och förbjuder inte tortyr och den syftar också an- nars till att begränsa de personliga friheterna.
Inom Arabförbundet är man medveten om den växande betydelse de mänskliga rättigheterna har i den internationella politiken och behovet av att höja Arab- förbundets profil vid behandlingen av människorättsfrågor. I Arabförbundet är det aktuellt att förnya den deklaration om de mänskliga rättigheterna som an- togs 1994 (inte ett enda av medlemsländerna har ratificerat deklarationen) samt att godkänna riktlinjer för utbildning om mänskliga rättigheter.
Regeringen stöder åtgärderna för att utveckla samarbetet mellan arabländer- na och andra folk och kulturer och för att undvika konfrontationer. Inom EU stöder Finland bl.a. en utvidgad politisk dialog med arabländerna om god för- valtning, politiskt deltagande, mera ekonomisk och politisk öppenhet samt so- cial utveckling. EU har associationsavtal med de länder som hör till Barcelo- naprocessen. Medelhavsländerna och länderna i Nordafrika hör också till EU:s initiativ Wider Europe.
Utrikesministeriet har som tema för evenemanget Människan och utvecklingen 2004 valt utvecklingen i arabländerna och anordnar i samband därmed hösten 2004 bl.a. ett seminarium mellan Finland och de nordafrikanska länderna om kvinnans ställning. Ur Finlands representationers anslag för lokalt samarbete finansieras projekt som främjar kvinnornas och flickornas rättigheter bl.a. i Marocko, Tunisien och Egypten samt medieprojekt om informationsanskaff- ning inom de palestinska områdena.
5.2 De mänskliga rättigheterna och människors säkerhet
► Regeringen framhåller vikten av de synpunkter som gäller människors säkerhet. Målsättningen är att påverka situationer där individens säker- het är i fara, till exempel under en konflikt eller på grund av omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna.
► Särskild uppmärksamhet fästs vid de grupper som är i den svagaste ställningen, såsom kvinnorna och barnen.
► Finland stöder det internationella samfundets initiativ om ansvar för skydd av samfundets civilbefolkning. Det internationella samfundets an- svar understryks i fråga om de stater som förlorat sin handlingsförmåga.
► Inom området för folkrätt är ett av regeringens tyngdpunktsområden att minska möjligheterna till straffrihet för dem som gör sig skyldiga till kränkningar av mänskliga rättigheter och kränkningar av humanitära rättigheter. Finland stöder Internationella brottsmålsdomstolens verk- samhetsförutsättningar.
5.2.1 Allmänt
I denna redogörelse granskas säkerhetsfrågorna framförallt från den mänskliga trygghetens synvinkel. Inom statsrådet är också en säkerhets- och försvarspolitisk redogörelse under arbe- te. Den kommer att överräckas till riksdagen under år 2004.
Människors säkerhet kan hotas av mångahanda faktorer. Det kan vara fråga om väpnade kon- flikter, men också andra än traditionella konfliktsituationer kan äventyra individens förutsätt- ningar för ett tryggt liv. Kränkningar av de mänskliga rättigheterna samt allvarliga brister i rättsstaten och god förvaltning hotar tryggheten på individnivå. Till dessa situationer kan an- sluta sig också försvagande av bl.a. miljön, de ekonomiska utkomstmöjligheterna och situa- tionen i fråga om den allmänna säkerheten.
I konfliktsituationer har civilbefolkningen ofta blivit det huvudsakliga objektet för åtgärderna. Sedan år 1990 har nästan fyra miljoner människor dött i krig, 90 procent av dem har varit civi- la. Det är kännetecknande speciellt för interna konflikter att våldet med speciell intensitet rik- tas mot civilbefolkningen. Konflikternas inverkan på bl.a. kvinnors, barns och flyktingars si- tuation och situationen för dem som tvingats flytta inom landet är ofta tröstlös. Bakom kränk- ningar av civilbefolkningens rättigheter finns motsättningar som har att göra med etniska, po- litiska och ekonomiska intressen. Till exempel våldtäkter och annat våld mot kvinnor har bli- vit vanligare som en metod inom krigsföringen.
Att den humanitära situationen försvagats på olika håll i världen under perioden efter det kalla kriget har gjort skydd av civila till en central utmaning för det internationella samfundet. Nya hot mot tryggheten — konflikter inom stater, nedbrytning av de statliga strukturerna (failed state) och terrorismen — berör direkt människors säkerhet. Också terrorhandlingar riktar sig i allt högre grad och med allt större förödande kraft mot s.k. mjuka objekt. Dessutom är den ut- tryckliga avsikten med terrorhandlingar att sprida panik bland befolkningen och försvaga den allmänna trygghetskänslan. Att det statliga rättssystemet, den effektiva verkställande makten och våldsmonopolet bryter samman i stater som förlorat sin handlingsförmåga har både direk- ta och långvariga verkningar för mänsklig trygghet.
De nya typerna av hot framhävs även i den säkerhetsstrategi som nyligen sammanställts under ledning av EU:s höga representant Xxxxxx Xxxxxx. Hoten — såsom terrorism, spridning av massförstörelsevapen, stater som förlorat sin handlingsförmåga och organiserad brottslighet
— konstateras vara globalare och mera komplicerade än tidigare. Med tanke på de frågor Fin- land betonar är bl.a. de avsnitt välkomna där man framhäver betydelsen av effektiv multilate- ralism och god förvaltning med hänsyn till de nya typerna av hot. Förverkligandet av dessa viktiga målsättningar stöder och förutsätter å andra sidan också att stärkande av människo- rättspolitiken och rättsstaten medtas i EU:s olika sektorers verksamhet.
Finland har framhävt den mänskliga trygghetsaspekten och förutsatt att till exempel EU:s rikt- linjer gällande barn i väpnade konflikter eller skydd av civila vid EU:s operationer verkligen i praktiken skall verkställas effektivt. Verkställandet bör ske horisontellt i EU:s olika organ och operationer och för detta bör också reserveras tillräckliga resurser. Regeringens målsättning är att också i fortsättningen betona den mänskliga tryggheten, och speciellt situationen för de grupper som är i den svagaste ställningen, inom EU, internationella organisationer och i andra relevanta sammanhang. Med tanke på människors säkerhet är det av central betydelse att uppmärksamma de grupper, vilka i konfliktsituationer eller då den allmänna tryggheten bryter samman är i den allra svagaste ställningen. Ofta är det just kvinnor och barn som är i denna si- tuation.
Stöd för rättsstaten
Regeringen har förbundit sig att stöda rättsstatsprincipen och deltar aktivt i projekt som rör detta. Nedan presenteras två konkreta exempel.
Finlands och Kinas justitieministeriums samarbete har börjat 1995. Samarbe- tet har omfattat bl.a. rättsväsendets verksamhet och teman som ansluter sig till fångvården och nära berör de mänskliga rättigheterna. Verkställighetspro- grammet för åren 2004—2006 innehåller bland annat teman som ansluter sig till domarnas ställning och uppgifter samt rättsstatsprincipen. Samma typs verksamhet har inletts som en del av justitieministeriets Rysslandsfunktioner. Det första seminariet om de mänskliga rättigheterna anordnades i december 2003 tillsammans med ryska justitieministeriets rättsakademi. I seminariet del- tog representanter för de rättsliga myndigheterna i närområdet, medlemmar i rättsakademin och studerande. Målsättningen är att i den närmaste framtiden arrangera flera seminarier om samma ämne, med speciellt domare som mål- grupp.
Finland har aktivt deltagit i utvecklande av rättsstatstemat också inom FN. Rättsstatsprincipen utgör en omfattande helhet och behandlingen av den har inom FN uppdelats på flera avdelningar. Samarbetet mellan dem är bristfäl- ligt. En effektivering av verksamheten förutsätter att rättsstatsprincipen tas med som en dimension inom FN:s hela verksamhet samt att den interna koor- dineringen förbättras. Speciellt i den fredsbevarande verksamheten är rätt- statstänkandet av stor betydelse. Med tanke på framtiden är det nödvändigt att utveckla de nationella polis-, rätts- och fängelsesystemen. De ökande uppgif- terna förutsätter tilläggsresurser samt möjligen också omorganisering av verksamheten inom FN:s avdelning för fredsbevarande.
Stödet för rättsstaten togs upp i Brahimi-rapporten som behandlade en hel- hetsmässig omorganisering av den fredsbevarande verksamheten. Finland har sedan hösten 2002 ordnat inofficiella möten för representanter för intressera- de medlemsstater och FN-sekretariatet. I maj 2003 deltog Finland i anordnan- det av ett endagsseminarium som hölls i FN:s högkvarter: Rule of Law and the
United Nations: the Critical Path to Post-Conflict Justice i samarbete med FN:s avdelning för fredsbevarande, Förenta Staternas FN-förbund (UNA- USA) och Harvards universitet. Finland deltog också i finansieringen av UNA- USA:s och Harvards universitets publikation A Policy Report of the Partner- ship Program on Peace-Building and Rule of Law våren 2003 och distribuera- de den bland annat till alla FN-representationer.
Rättsstatsprincipen fick bredare uppmärksamhet inom FN när Storbritannien valde den som ämne för sina två temaplenum under sin period som ordförande för säkerhetsrådet i september 2003. Efter dessa plena har Finland och Stor- britannien bedrivit ett nära samarbete. De anordnar tillsammans med med- borgarorganisationen International Center for Transitional Justice en serie seminarier, genom vilka man avser att medverka till beredningen av general- sekreterarens första Justice and the Rule of Law -rapport som utges våren 2004. Till seminarierna kallas representanter för FN-sekretariatet, medlems- länderna och medborgarorganisationerna. Varje seminarium behandlar ett centralt ämnesområde i anslutning till rättsstatstemat. På basis av seminariet bedöms FN:s roll vid främjandet av rättsstatsprincipen och det rättsliga an- svaret. Initiativet har fått positiv respons av representanter för både FN och medlemsländerna.
Stödet av rättsstatsprincipen faller naturligt in bland Finlands FN- prioriteringar, eftersom strävan med detta är att främja respekten för de mänskliga rättigheterna och god förvaltning. Finland har med sin aktivitet lyckats stärka sin ledande ställning bland länderna som stöder rättsstatsprin- cipen inom FN-systemet. I framtiden är det viktigt att vis sidan av den utveck- ling som sker inom FN också aktivera medlemsländernas nationella resurser till förfogande för organisationen.
5.2.2 Stater utan handlingsförmåga
De mänskliga rättigheterna utgör begreppsmässigt en motvikt till statens suveränitet och de har uppstått för att skydda individen mot statens godtycke. Å andra sidan förutsätter de mänskliga rättigheterna liksom systemen för att verkställa dem statlig suveränitet och hand- lingsförmåga. Detta kommer konkret fram i sådana situationer då statens strukturer och hand- lingsförmåga har nedbrutits, ofta i en situation då det pågår en väpnad konflikt inom staten el- ler som ett resultat av denna. Omfattande och systematiska angrepp mot civilbefolkningen fö- rekommer typiskt i situationer då statens rättssystem och centrala institutioner inte fungerar. De existerande normerna för mänskliga rättigheter grundar sig dock på statens ansvar och skapar därmed ett nödvändigt samband mellan statens handlingsförmåga och förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. När staten saknar handlingsförmåga är det inte alltid klart vem som ansvarar för kränkningar av de mänskliga rättigheterna och hur detta ansvar kan uppfyl- las.
Vid väpnade konflikter gäller den humanitära rättens regler, som skyddar individens grund- läggande rättigheter liksom också de mänskliga rättigheterna. Utgångspunkten för den huma- nitära rättens regler är två centrala principer: att den humanitära rätten tillämpas på alla väp- nade konflikter oberoende av vilka deras ursprungliga orsak är och att man gör en uppdelning mellan de stridande och de civila. Hur heltäckande reglerna är varierar beroende på konflik- tens natur och parternas engagemang, men dessa klassificeringar har ingenting att göra med orsakerna till konflikten. Tillämpningen av den humanitära rätten beror med andra ord inte på
om tillgripandet av våld varit berättigat eller inte. Bägge principerna har blivit hårt prövade vid konflikterna den senaste tiden, där det blivit svårare än tidigare att tillämpa dem. Proble- met är inte så mycket att de nuvarande reglerna inte skulle räcka till, utan att finna metoder att verkställa de nuvarande reglerna så universellt och fullständigt som möjligt.
Vid Röda Korsets 28 internationella konferens i december 2003 registrerades ett stort antal na- tionella och multilaterala förbindelser, som gäller verkställande av de humanitära förpliktel- serna under de följande fyra åren.
Finlands regeringen förband sig tillsammans med Finlands Röda Kors att utveckla en spår- ningsmetod (tracing) i enlighet med Geneve III avtalet som gäller bl.a. krigsfångar. Dessutom deltog Finland i två multilaterala förbindelser. Den första gäller beaktande av den humanitära rätten vid beslut om vapenexport och den andra inledande av diskussioner om huruvida huma- nitär rätt kan tillämpas vid angrepp på datanät om sker under förhållanden då väpnade konflik- ter pågår. Tillsammans med de andra EU-länderna förband sig Finland att göra den internatio- nella humanitära rätten känd speciellt bland ungdomar och bland dem som verkar i fredsbeva- rande uppgifter liksom att i brådskande ordning ratificera det protokoll som blev klart i de- cember 2003 om kvarblivet krigsmaterial som inte exploderat.
Sakkunskapen och koordineringen gällande den humanitära rätten utvecklas ytterligare på na- tionell nivå genom arbetsgruppen för Internationell humanitär rätt och internationellt i samar- bete med de andra nationella kommittéerna och ICRC.
Individens brottsrättsliga ansvar blir större i situationer då statens ansvar inte kan verkställas. Åtgärderna för att bekämpa straffrihet återspeglar denna verklighet. Den permanenta Interna- tionella brottmålsdomstolen som inledde sin verksamhet år 2003 har som uppgift att behandla omfattande brott, bl.a. i de fall då statens rättssystem delvis eller helt brutit samman. Dess be- fogenheter gäller också fall då staten själv är delaktig i angrepp mot civilbefolkningen och massiva kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller är ovillig att föra de skyldiga inför rätta för att stå till svars för sina handlingar. Gemensamt för båda dessa situationer är avsak- naden av en auktoritet som kunde utöva den statliga makten effektivt och ansvarsfullt.
När statsstrukturerna bryter samman eller de som utövar statsmakten själva aktivt deltar i ter- rordåd som riktar sig mot civilbefolkningen kan ansvaret för att skydda civilbefolkningen ock- så i allmännare mening anses överföras på det internationella samfundet. Det kan vara fråga om en väpnad intervention i syfte att stoppa blodsutgjutelse eller avvärja hot om sådant, om militär eller civil krisförvaltning eller dömande av personer som gjort sig skyldiga till allvarli- ga internationella brott. Typiskt är att det krävs flera olika medel och ett långvarigt engage- mang av det internationella samfundet för att skapa förutsättningar för samhällsfred, mänskli- ga rättigheter och demokrati. Andra centrala uppgifter, vid sidan av de ovannämnda, är att ga- rantera att den humanitära hjälpen når fram, att garantera biståndspersonalens trygghet, att stärka förtroende och stabilitet genom att främja sannings- och medlingsverksamhet, att stärka den lokala polisen och det lokala rättsväsendet, nedrustning och minröjning, att hemförlova de stridande trupperna och integrera dem i samhället samt att beakta kvinnors och barns special- behov.
Finland strävar efter att främja förhandlingarna om att vidga tillämpningsområdet för det mul- tilaterala avtalet om FN-personalens säkerhet från år 1994 så att avtalet så heltäckande som möjligt skulle gälla alla FN-operationer och deras personal.
5.2.3 Ansvaret för skydd av civila
FN:s säkerhetsråd har haft en viktig roll i den politik som lyft fram de humanitära frågorna och skyddet av civilbefolkningen som en prioriterad fråga inom det internationella samarbetet. Detta har påverkats av speciellt den praxis som säkerhetsrådet följt sedan början av 1990-talet, enligt vilken omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten i sista hand besvaras med väpnade interventioner. Förutsättningen för detta har varit att fred och hot mot säkerheten enligt FN:s stadga definieras så att de omfattar också frågor som gäller mänsklig trygghet. Redan i resolutionerna om Sydafrika på 1960- och 70-talet ansåg säker- hetsrådet att den interna människorättssituationen inom en enskild stat kan utgöra ett hot mot freden, som man enligt stadgan kan besvara genom kollektiva åtgärder. De väpnade operatio- ner som från och med 1990-talet verkställts i Bosnien, Somalia, Haiti, Ruanda, Östtimor, Li- beria och Kongo styrker denna tolkning, som inte längre är kontroversiell på något sätt.
I de resolutioner som berättigar till en väpnad intervention har säkerhetsrådet som hot mot fred definierat bl.a. humanitär katastrof som förorsakas av inbördeskrig, försvagande av den huma- nitära situationen liksom också systematiska, omfattande och grova kränkningar av humanitär rätt och mänskliga rättigheter. I en del resolutioner hänvisas också till gränsöverskridande verkningar såsom flyktingströmmar eller störningar i den regionala stabiliteten, i andra konsta- teras att den humanitära situationen som sådan hotar internationell fred. Dessa resolutioner har bildat en enhetlig tolkningslinje, som definierar angrepp mot civilbefolkningen och hot om humanitär katastrof som grund för att använda våld med säkerhetsrådets befullmäktigande.
Det utredningsarbete om interventioner och statssuveränitet som Kanadas regering inledde i samband med FN:s Millenniumtoppmöte och den rapport som färdigställdes år 2001 som ett resultat av detta, Responsibility to Protect, har som mål att samordna motsättningen mellan suveränitet och mänskliga rättigheter. Kommitténs rapport utgår från en omvärdering av både begreppet humanitär intervention och statssuveränitet. Begreppet humanitär intervention anses vara vilseledande och det anses fördunkla gränsen mellan humanitär och militär verksamhet. Däremot används i rapporten uttrycket ”väpnad intervention i humanitärt syfte”. I rapporten är målsättningen också att flytta över aspekten från interventioner och deras berättigande till de grundproblem som ligger bakom interventionerna.
Med ansvar för skydd av civila avses i detta sammanhang å ena sidan statens primära ansvar för att skydda de mänskliga rättigheterna och tryggheten för den befolkning som finns på dess territorium, å andra sidan det internationella samfundets andrahandsansvar för att ingripa i si- tuationer, då den mänskliga tryggheten är svårt hotad. Denna skyldighet kan härledas speciellt ur utvecklingstrenderna det senaste decenniet, som stärkt de mänskliga rättigheterna, verkstäl- landet av humanitär rätt och begreppet mänsklig trygghet. I rapporten understryks på goda grunder att det internationella samfundets ansvar inte begränsar sig till exceptionella situatio- ner, där väpnad intervention kan vara den enda metoden. Tyngdpunkten bör ligga vid före- byggande av konflikter och humanitära kriser. På motsvarande sätt bör man efter en interven- tion satsa på fredsuppbyggande efter konflikten.
I samband med väpnad intervention framläggs i rapporten metoder att förbättra säkerhetsrå- dets funktionsförmåga i humanitära katastrofsituationer, bl.a. begränsande av vetorätten. En militär intervention borde enligt rapporten alltid uppfylla sex allmänna kriterier: ha rätt grund, ha rätt ändamål, tillgripas endast i sista hand, stå i proportion till krisen, ha skäliga möjligheter att lyckas och ha rätt befullmäktigande. Dessa kriterier motsvarar mycket långt den praxis som uppstått under 1990-talet under ledning av FN:s säkerhetsråd. Det sistnämnda kriteriet förut- sätter i regel befullmäktigande av FN:s säkerhetsråd och utesluter således ensidig väpnad handling. Ensidigt användande av våld har dock senare kastat sin skugga över utgivningen av
rapporten och möjligheterna att göra den känd, sprida den vidare och få de tankar som rappor- ten innehåller allmänt accepterade. Tiden är ännu inte mogen för att diskutera frågan i FN:s generalförsamling.
Finland förhåller sig positivt till initiativet. Regeringen anser att det finns goda grunder för den diskussion Kanada satt igång och att det sätt på vilket rapporten Responsibility to Protect behandlar frågan är motiverat. Diskussionen har förts vidare bl.a. genom regionala seminarier år 2003. I sina egna ställningstaganden understryker Finland speciellt behovet av att förebygga de situationer som leder till väpnad intervention.
5.2.4 Bekämpning av straffrihet
Inställningen till krigsbrott och allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna har för- ändrats väsentligt under de senaste tio åren. Det erkänns att den allmänna straffrihetsprincipen undergräver förutsättningarna för bevarande av freden. Att dra dem som deltagit i de allvarli- gaste internationella brotten inför rätta för att svara för sina gärningar antingen nationellt eller internationellt förebygger också att brotten upprepas. Hittills har staterna, med några få undan- tag, haft ansvar för att domar utdöms för internationella brott. Detta verkställande av den in- ternationella brottsrätten, som grundar sig på horisontellt samarbete mellan staterna har dock inte fungerat effektivt, och de nationella befogenheterna kompletteras i fråga om de allvarli- gaste internationella brotten redan av flera internationella arrangemang.
Viktigaste av dem är Internationella brottsmålsdomstolen (ICC), vars grundstadga trädde i kraft år 2002. Domstolens domare och åklagare valdes år 2003 och domstolen är snart funk- tionsduglig. FN:s ad hoc-krigstribunaler som grundades i början av 1990-talet, vilka behandlar de brott som begåtts på det tidigare Jugoslaviens område och i Ruanda, har gjort ett viktigt pi- onjärarbete för att förverkliga individens brottsrättsliga ansvar. Med FN:s stöd grundades dessutom år 2002 en specialdomstol i Sierra Leone, vars uppgift är att döma de viktigaste krigsförbrytarna under inbördeskriget i Sierra Leone. I Kambodja håller en domstol för de röda khmererna på att grundas med FN:s stöd. Xxxxx sannings- och medlingskommissionerna, som inte strävar efter att verkställa det rättsliga ansvaret, undergräver på sitt sätt straffrihetens kultur.
Betydelsefullt när det gäller grundandet av Internationella brottsmålsdomstolen är utgångs- punkten att dess befogenheter kan omfatta vem som helst som gör sig skyldig till de exceptio- nellt allvarliga brott som avses i grundstadgan, oberoende av tjänsteställning och nationalitet. Även om principen att den officiella ställningen inte har någon betydelse och att alla är jäm- ställda inför lagen har erkänts också tidigare i internationella brottsrättegångar så är ICC den första domstol vars behörighet inte på förhand begränsats till att gälla personer som represen- terar vissa nationaliteter. Just denna princip, enligt vilken alla är lika inför lagen, har visat sig vara en utmaning i samband med grundandet av domstolen, då vissa stater som blivit utanför grundstadgan ansett att domstolens behörighet inte borde gälla deras medborgare.. Finland har utgått från att tryggandet av domstolens trovärdighet och effektivitet förutsätter att grundstad- gan verkställs i full utsträckning.
Att minska straffriheten för dem som gjort sig skyldiga till allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna och kränkningar av den humanitära rätten hör till regeringens tyngd- punktsområden inom den folkrätten. Finland har ända från början stött grundandet av Interna- tionella brottsmålsdomstolen och har deltagit aktivt och synligt i förhandlingarna om domsto- lens grundstadga. I samband med ratificeringen av grundstadgan godkändes en lagstiftning som möjliggör fullständigt samarbete med domstolen, innefattande utlämning av personer som är misstänkta för brott och lämnande av rättslig hjälp till domstolen. Finland har också för-
bundit sig att på framställning av domstolen verkställa de frihetsstraff, beslut om förverkande och återställande av egendom och ekonomisk vinning av brott samt böter och skadestånd som domstolen utdömer. Finland deltar aktivt i stödjandet av domstolens verksamhetsförutsätt- ningar.
Finland har bedrivit nära samarbete med krigsdomstolen för ex-Jugoslavien med stöd av den speciallag som godkändes 1994 och de avtal som ingåtts med domstolen om vittnesskydd och verkställighet av domarna. Finland hör till de få länder som har gått med på att ta emot perso- ner som dömts av krigsdomstolen för att avtjäna sitt fängelsestraff. Finland stöder nu också Sierra Leones specialdomstol. Finlands kandidaters val till ad litem-domare i Jugoslaviendom- stolen år 2002 och år 2003 till domare i Internationella brottsmålsdomstolen kan ses som ett erkännande för Finlands långvariga och konsekventa arbete för att minska straffriheten. Också de andra EU-länderna är avtalsparter i grundstadgan och EU har i ett gemensamt handlings- program som godkändes 2001, och i ett handlingsprogram som kompletterar detta, förbundit sig att på alla sätt stöda grundandet av brottsmålsdomstolen och dess förutsättningar för att fungera effektivt.
Också USA har undertecknat ICC-grundstadgan, men har senare meddelat att det inte erkän- ner domstolens behörighet. USA har aktivt strävat efter att säkerställa att dess medborgare inte förs inför brottsmålsdomstolen och har bl.a. försökt ingå bilaterala avtal med så många stater som möjligt för att förhindra att amerikanska medborgare utlämnas till brottsmålsdomstolen. Finland har för sin egen del förhållit sig med reservation till sådana avtal och stött de konklu- sioner i frågan som EU-rådet godkände 2002. EU bekräftade i dessa konklusioner sitt politiska stöd för brottsmålsdomstolen och ansåg att Förenta Staternas avtalsinitiativ i föreslagen form strider mot de bindande förpliktelserna i grundstadgan. Samtidigt uttryckte EU sin beredskap att fortsätta diskussionerna med USA om alla frågor som ansluter sig till domstolen.
För att minska straffriheten främjas ett effektivt verkställande av den handlingsplan som stö- der EU:s gemensamma ICC-ståndpunkt liksom ett utvecklande av dialogen mellan EU och USA: Finland fortsätter att stöda Internationella brottsmålsdomstolen också finansiellt. Frivil- ligt ekonomiskt stöd ges också till andra projekt som effektivt befordrar minskande av straff- friheten. Finland har dessutom (vid Röda Korsets 28 konferens) förbundit sig att i snabb takt ratificera det avtal som gäller dispenser och friheter för Internationella brottsmålsdomstolen liksom också att justera de nationella lagar som gäller den materiella brottsrätten så att de överensstämmer med brottsmålsdomstolens grundstadga. Internationella brottsmålsdomsto- lens tolkningsdirektiv gällande brottsdefinitioner publiceras också på finska.
5.3 De mänskliga rättigheterna och civil krishantering
► De mänskliga rättigheterna och demokratin samt tryggheten hör oskil- jaktigt samman och de hör också till målsättningarna för den civila kris- hanteringen.
► Finland stöder utvecklande av EU:s civila krishantering och dess resur- ser. I EU-ledda operationer bör förverkligande av civilas, inkl. kvinnors och barns, rättigheter betonas.
► Under de närmaste åren fästs inom den civila krishanteringen speciell uppmärksamhet vid utvecklande av utbildning och kunskap om de mänskliga rättigheterna.
Krishanteringen är en helhet, i vilken ingår både civila och militära funktioner. De är ofta samtidiga och oberoende av varandra. Huvudmålsättningen för den militära krishanteringen är
att skapa en trygg verksamhetsmiljö, där man med den civila krishanteringens medel kan stöda återuppbyggnaden av samhället och skapa verksamhetsförutsättningar för den ekonomiska ut- vecklingen. Det finns ingen entydig definition av den civila krishanteringen. Med denna term kan allmänt avses icke-militära medel, som är avsedda att vara tillfälliga och genom vilka man försöker påverka konfliktbeteendet och speciellt förhindra att den rådande eller hotande situa- tionen utvecklas till en kris eller konflikt, medel genom vilka man allmänt strävar efter att hantera krisen eller medel som inriktas på återhämtning efter krisen. Nära samordning mellan den militära krishanteringsoperationen och de civila krishanteringsåtgärderna är i allmänhet nödvändig för att den humanitära hjälpen skall komma fram och för att effektivera återupp- byggnaden av samhället.
I de finländska fredsbevararnas utbildning ingår tillräckliga andelar om internationell humani- tär rätt och om mänskliga rättigheter. Kvinnornas och barnens ställning beaktas i den utbild- ning som ges till alla fredsbevarare. Speciell uppmärksamhet fästs också vid minoriteternas rättigheter och ställning på operationsområdet.
Den grundläggande utgångspunkten för den civila krishanteringen är att det finns ett väsentligt samband mellan trygghet och demokrati. De mänskliga rättigheterna, demokrati och en hållbar utveckling utgör en oskiljaktig del också av den civila krishanteringens målsättningar.
För att främja dessa målsättningar inlämnade Finland och Sverige våren 2000 ett gemensamt förslag om utvecklande av unionens civila resurser i hanteringen av civila kriser. Finland och Sverige har också i andra gemensamma ställningstaganden de senaste åren framhållit de civila krishanteringsmetodernas växande betydelse för förebyggande av kriser och vid krishanter- ingen. Civil- och militärfärdigheterna är medaljens två sidor, som båda bör utvecklas också inom EU.
EU försöker på olika sätt påverka orsakerna till de konflikter som är föremål för civil krishan- tering — såsom fattigdom, brister i rättsstaten och de mänskliga rättigheterna. Praktiska ex- empel den senaste tiden på vilka instrument som används för dessa målsättningar är olika ope- rationer i Bosnien-Hercegovina och Makedonien (FYROM) samt Centralasien. Specialinrik- tade instrument är också EU:s olika regionala specialsändebud, vilkas verksamhet kan utnytt- jas och stödas i strategiska målsättningar på kort och lång sikt. Finland kan stöda till exempel genom rekryteringen av experter, såsom skett i Afghanistan.
EU har dessutom ett särskilt europeiskt program om konfliktförebyggande som godkändes vid toppmötet i Göteborg 2001. Avsikten med programmet är att den konfliktförebyggande aspek- ten skall tas med i unionens alla yttre förbindelser. Indirekt gäller denna förpliktelse också medlemsländernas egna åtgärder. På motsvarande sätt stöder kommissionen med sin verksam- het (European Initiative for Democracy and Human Rights) förebyggande av konflikter ge- nom att stöda mänskliga rättigheter, demokrati, god förvaltning och rättsstaten samt strävar ef- ter att genom vissa specialprojekt påverka orsakerna till konflikter, till exempel med hjälp av utbildning om de mänskliga rättigheterna. Kommissionen har år 2001 inlett en speciell meka- nism för snabbt agerande (Rapid Reaction Mechanism, RRM) för att fördjupa de civila resur- ser inom EU genom vilka man snabbt och effektivt försöker ingripa i krissituationer i tredje- land. Kommissionen har konstaterat att "konfliktförebyggande och krishantering är kärnan i GUSP inom EU". RRM utnyttjar de samfundsmekanismer som redan finns, inklusive de funk- tioner som gäller mänskliga rättigheter, för att lindra kriser. I EU godkändes i december 2003 också riktlinjer för skydd av civila vid EU-ledda civila krishanteringsoperationer. Skydd av civila bör beaktas i olika skeden av de civila krishanteringsoperationerna. EU måste tillsam- mans med FN och andra internationella organisationer göra allt för att de internationella nor- mer som skyddar civila uppfylls. Speciell uppmärksamhet bör fästas vid kvinnor och barn.
Medlemsstaterna är dessutom skyldiga att övervaka och rapportera samt skrida till nödvändiga rättsliga åtgärder ifall en person som deltagit i operationen misstänks ha gjort sig skyldig till brott mot de mänskliga rättigheterna, internationell humanitär rätt eller kränkning av brotts- målsrätten. Människorättsaspekterna bör beaktas i utbildning, principer och material som an- sluter sig till civila krishanteringsoperationer. Finland har understrukit att de godkända riktlin- jerna också effektivt bör verkställas.
I EU har anordnande av giltiga val och övervakning av förrättandet av valen ansetts utgöra en väsentlig del av de ”civila mekanismer” som riktas mot tredje länder. Xxxxx har stor betydelse under den politiska stabiliserings- och återhämtningsprocessen efter konflikter och därmed också på de processer för att främja respekten för de mänskliga rättigheterna som följer efter en konflikt. Inom EU har man redan en längre tid använt sig av expertövervakning av val.
De övervakningsoperationer som EU verkställt (speciellt EUMM som är verksam på västra Balkan) är ett viktigt instrument för att förverkliga ett helhetsmässigt säkerhetsbegrepp. Ge- nom långvarig övervakning kan man också följa upp hur situationen i fråga om de mänskliga rättigheterna utvecklas på området. På så sätt har man redan i ett tidigt skede kunnat ingripa i de missförhållanden som man observerat. Finland har deltagit i EUMM:s verksamhet genom att ställa experter till operationens förfogande.
Inom enheten för civil krishantering i EU-rådets sekretariat har de målsättningar som rör de mänskliga rättigheterna tillsvidare inte definierats i form av självständiga befattningsbeskriv- ningar, utan man går in för att uppfylla dem genom de fyra prioriteringar för civil krishanter- ing som godkänts inom EU (polisväsendet, räddningsväsendet, utvecklande av den civila för- valtningen och rättsstatsprincipen). Det är delvis fråga om resursbrist inom sekretariatet men delvis också om politisk prioritering. Enligt bedömningarna kommer den nämnda balansen i den närmaste framtiden att förändras, förutom i form av att medlemsländerna ställer tilläggs- resurser till förfogande, också genom fördjupning och precisering av den politiska strategipri- oriteringen. Det finns ett uppenbart behov av att genomföra en operation som starkare beaktar rättstatssynpunkterna. Detta är också Finlands målsättning när det gäller rådets organisation och verksamhet.
Civil krishantering förutsätter tillräckligt exakt information om landet, regionen, de mänskliga rättigheterna och andra samhällsuppgifter samt olika alternativ för uppnående av de strategis- ka målsättningarna på kort och lång sikt. För insamling och analys av information och land- planering finns en särskild lägescentral i Bryssel. I lägescentralens analyser har respektive lands situation i fråga om mänskliga rättigheter beaktats som en indikator. Finland har stött lä- gescentralens verksamhet genom att ställa en expert till dess förfogande.
Utbildning är viktig för att man skall kunna säkerställa att det finns tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna vid civila krishanteringsoperationer. Med stöd av finansiering från EU-kommissionen och medlemsländerna inleddes år 2003 de första specialkurserna med in- riktning på mänskliga rättigheter, med fältpersonalen vid civil krishantering som målgrupp. Utbildningsavsnitten behandlade förutom övervakning, informationsanskaffning, olika typer av utredningar, uppföljning och rapportering av rättegångsförfaranden också utbildning om mänskliga rättigheter, främjande av mänskliga rättigheter, åtgärder som är avsedda att väcka förtroende samt tekniskt bistånd. Utrikesministeriet finansierade delvis en del av utbildningen som anordnades av Åbo Akademi och som koncentrerade sig på rättsstatsprincipen. Vid slutet av år 2003 hade ca 250 sakkunniga genomgått kursen. Utrikesministeriet har förbundit sig att både politiskt och ekonomiskt fortsätta EU:s utbildningsprogram också år 2004. Ett enhetligt och heltäckande utbildningspaket som också understryker de mänskliga rättigheterna är en målsättning som är värd att understöda och också är genomförbar.
Inrikesministeriet har från början av år 2003 svarat för samordningen av beredskapen för civil krishantering i hemlandet, i vilket ingått anordnande av träning i civil krishantering samt re- krytering av experter som skall sändas utomlands. Målsättningen är att utveckla ett effektivt rekryterings- och utbildningssystem. När det gäller anordnande av utbildning för civil krishan- tering har inrikesministeriet utrett olika alternativ att inrätta och utveckla utbildningen. Avsik- ten är att under år 2004 skapa beredskap för att inleda utbildningen i Finland år 2005. Männi- skorättssynpunkterna utgör ett centralt innehåll i all utbildning för civil krishantering.
De experter som rekryteras ur utrikesministeriets anslag för civil krishantering (år 2003 10,2 miljoner euro) utgör en integrerad del av ovannämnda människorättsmålsättningar. Som ex- empel kan nämnas att en expert som koncentrerar sig på människorättsfrågorna i Afghanistan rekryterats till byrån för EU:s specialsändebud Vendrell i Afghanistan med stöd av utrikesmi- nisteriets anslagsmoment för civil krishantering. Då EU:s specialsändebud i södra Kaukasus Xxxxxx Xxxxxxxx inledde sin verksamhet finansierades detta med medel för civil krishantering, dock så att kostnadsansvaret för verksamheten överfördes på EU genast i början av år 2004. Utrikesministeriet och justitieministeriet har också samarbetat vid utbildningen av domare, åklagare och fångvårdsexperter för uppgifter inom civil krishantering.
Vid rekryteringen av experter beaktas de prioriteringar som gäller för respektive område eller uppgiftsområde, med beaktande av de målsättningar som ansluter sig till respekten för mänsk- liga rättigheter. I vissa fall verkar den utsända experten i mycket nära samarbete med exem- pelvis utrikesministeriets enhet för människorättspolitik. Antalet internationella experter har befästs till ca hundra. En stor del av experterna sköter i praktiken — och i allt större utsträck- ning — också övervakning av de mänskliga rättigheterna inom sitt verksamhetsområde (till exempel fångvårdssektorn).
EU och OSSE har i hög grad likadana målsättningar när det gäller krishanteringen. Planering- en av verksamheten kräver nära samarbete mellan dem och andra organisationer, såsom Euro- parådet, Förenta Nationerna eller NATO (EAPC). I enlighet med den koordineringsskyldighet gällande säkerhet som ingår i Istanbulstadgan finansierar EU-länderna 2/3 av OSSE:s budget, vilket ökar kraven på samarbete. OSSE:s EU-länder har för OSSE uppgjort en strategi enligt vilken det skulle betjäna EU:s målsättningar på mera avlägsna områden där det tillsvidare inte har någon egen representation (Centralasien, Kaukasus). Utvecklandet av rättsstaten är ett vik- tigt verksamhetsområde för OSSE.. OSSE har i sin talrika operationer specialiserat sig på att utveckla demokratin, bl.a. anordnande av valfunktioner, rättssystem eller polisutbildning på platsen.
De regionala konflikterna speciellt på västra Balkan har gjort det uppenbart att bristande de- mokrati, förtrycksåtgärder, uppviglande av etniskt-religiöst hat, diskriminering av minoriteter och andra kränkningar av de mänskliga rättigheterna kan utlösa konflikter, som med sina på- följdsverkningar utgör ett betydande indirekt hot mot tryggheten också för andra stater på om- rådet och deras medborgare.
Stabiliseringsavtalet för Sydosteuropa, som godkändes år 1999 i Köln på initiativ av Europe- iska Unionen, stöder freds- och demokratiseringsprocessen i de åtta länderna i Sydosteuropa. Målsättningen med stabiliseringsavtalet har varit att ersätta den reaktiva krishanteringen med en långsiktig krisförebyggande strategi på de tidigare samt de potentiella krisområdena på Balkan. Detta har stabiliseringsavtalet eftersträvat genom att verka inom ramen för tre arbets- bord, vilka är demokrati och mänskliga rättigheter, återuppbyggnad av ekonomin samt säker- het, inbegripet försvars- och rättsstatsfrågorna. Utrikesministeriet stöder stabiliseringsavtalet för Sydosteuropa genom att finansiera det första arbetsbordets, demokrati och mänskliga rät- tigheter, ordförande Xxxxxxxxx Xxxxx samt hennes assistents arbete för stabiliseringsavtalet.
Rehn har vid de regelbundna diskussioner hon fört med myndigheterna i länderna i Sydosteu- ropa tagit upp de allvarliga människorättsproblemen på området, såsom människohandeln och handeln med organ, kvinnornas ställning och jämställdhetsfrågorna, minoriteternas och i syn- nerhet romernas situation samt pressfriheten, och försökt föra fram dessa frågor i offentlighe- ten både i länderna i Sydosteuropa och i vidare forum.
OSSE och dess byrå för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter, ODIHR, som finns i Warszawa, har blivit den mest betydande valobservatören i det större Europa (observa- tion av expert- och parlamentarikerval). Inom OSSE har också uppgjorts valstandarder. Ur utrikeministeriets anslag för civil krishantering finansieras också de finländares verksamhet, som deltar i OSSE:s valobservation. Detta är ett uppgiftsområde som är mycket aktivt och väl stöder Finlands internationella roll när det gäller mänskliga rättigheter.
I fråga om utvecklandet av rättsstaten har polisutbildningen framskridit väl. Till exempel inom UNMIK:s operation i Kosovo har över 6000 poliser utbildats i polisskolan. OSSE håller på att utöka arbetet med att bygga upp förvaltningssystem för ekonomin inom ramen för sin ekono- mi- och miljödimension, speciellt i Centralasien och på södra Kaukasus.
Länderna i Kaukasien och i Centralasien har också erbjudits utbildningsseminarier om demo- kratisk styrning av de väpnade styrkorna. I utbildningen ingår principerna för den humanitära rätten och grupparbeten om den enskilda soldatens rättigheter och skyldigheter. Utbildningen anordnades på OSSE:s begäran i Azerbadjan och Armenien. Verksamheten stöder OSSE:s mi- litärpolitiska verkställighet som gäller förhållningsregler och fältmissionernas verksamhet. Utbildningen finansierades delvis ur anslag för OSSE:s fältmissioner och delvis ur utrikesmi- nisteriets anslag för civil krishantering. Dessutom har ett utbildningspaket om demokratisk styrning av armén utarbetats.
5.4 Terrorismen och de mänskliga rättigheterna
► Regeringen understryker att åtgärderna för att bekämpa terrorismen bör stå i samklang med den folkrätten och de mänskliga rättigheterna.
► Kränkningar av mänskliga rättigheter och brister i demokratins funktion kan skapa en grogrund för terrorism.
5.4.1 Respekt för mänskliga rättigheter vid bekämpningen av terrorism
Under de senaste dryga två åren har det varit uppenbart att de frågor som har att göra med ter- rorismen utgör en viktig utmaning med tanke på det internationella skyddet av mänskliga rät- tigheter. I den förändrade atmosfären efter terrorattackerna i september 2001 har trygghets- synpunkterna framhävts. 11.3.2004 slog terroristerna till i Madrid i en omfattande attack, som
chockerade världen. Attacken kommer att lyfta fram bekämpningen mot terrorismen allt mer i EU.
Åtgärder mot terrorismen har kritiserats för att man glömt bort människorättsaspekterna. Kampen mot terrorismen har möjligen stärkt sådana förfaringssätt som redan använts, till ex- empel mot grupper som är problematiska från regeringens synpunkt. Människorättsorganisa- tionerna har kritiserat staterna till exempel för att de glömt garantierna för en rättvis rättegång samt för diskriminering och olagliga anhållanden av utlänningar och speciellt personer med muslimsk bakgrund.
FN:s generalsekreterare Xxxx Xxxxx har efter september 2001 upprepade gånger vädjat för att åtgärderna mot terrorismen inte skulle åsidosätta de mänskliga rättigheterna. Respekten för människorättsnormerna i kampen mot terrorismen har understrukits bland annat av FN:s män- niskorättsombud, FN:s säkerhetsråds kommitté mot terrorism CTC liksom av EU. Å andra si- dan har det blivit uppenbart att omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna och sys- tematisk försummelse av de mänskliga rättigheterna skapar en grogrund för terroristisk verk- samhet. Failed states — situationerna har också i denna mening erkänts som ett nytt hot mot säkerheten, med omfattande gränsöverskridande följdverkningar. I de stater som brutit sam- man skapar den allmänna atmosfären av laglöshet förutsättningar för terroristgruppers verk- samhet. En osäker situation kan också ge näring åt spridningen av våldsamma extrema ideolo- gier och på så sätt befordra rekryteringen av terroristgrupper.
Regeringen har i olika sammanhang understrukit att staten är skyldig att försöka skydda sina medborgare mot terrorism men att åtgärderna mot terrorism bör stå i samklang med folkrätten och de mänskliga rättigheterna. Finland strävar efter att i det internationella samarbetet mot rasism verka för att åtgärderna mot rasism respekterar individens rättigheter, demokratiska förfaringssätt och rättsstatsprincipen. Detta är viktigt för att bibehålla en fungerande demokra- ti. Finland understryker fortfarande konsekvent att människorättssynpunkterna bör beaktas i samarbetet mot terrorism bl.a. inom EU och FN, liksom också vid de avtalsförhandlingar som nu är aktuella (bl.a. förhandlingarna inom IMO om att förnya terrorismavtalet och - tilläggsprotokollet för sjöfarten).
Den internationella terrorismen är ett trygghetshot, vars avvärjande i sista hand kan kräva väpnade åtgärder. Användande av väpnat våld är dock inte allmängiltigt och det är aldrig en tillräcklig lösning på terrorismens problem. Det är inte heller godtagbart att i terrorismbe- kämpningens namn rikta väpnat våld mot civilbefolkning.
Även om atmosfären efter år 2001 förändrats i någon mån, är det enligt regeringens bedöm- ning fortfarande mycket aktuellt att betona de mänskliga rättigheternas betydelse i kampen mot terrorismen. Omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna minskar samhällenas stabilitet och omvänt, en omgivning som är rättvis och ger alla jämlika möjligheter är trygg.
Finland har aktivt stött de internationella organisationernas åtgärder för att kampen mot terro- rism skall genomföras på ett sådant sätt att de mänskliga rättigheterna respekteras. Atmosfären på till exempel FN:s människorättsforum har varit mycket svår efter september 2001. Ett i princip viktigt steg framåt har dock varit den resolution om mänskliga rättigheter och terro- rism som på Mexikos initiativ första gången godkändes i FN:s generalförsamling 2002 och sedermera år 2003 också i människorättskommissionen. I resolutionen understryks staternas människorättsförpliktelser och att man inte kan göra undantag från vissa grundläggande mänskliga rättigheter ens under exceptionella förhållanden. Finland skulle vara berett att gå längre än så och utse en speciell mekanism inom FN (till exempel ett specialsändebud för ge- neralsekreteraren) som övervakar åtgärderna mot terrorism i relation till de mänskliga rättig-
heterna. På så sätt kunde man öka transparensen och effektivera övervakningen av staternas människorättsförpliktelser i samband med åtgärderna mot terrorism. Finland kommer att verka för denna målsättning vid människorättskommissionens plenum år 2004.
5.4.2 Bemötandet av misstänkta personer
Respekten för de mänskliga rättigheterna vid bemötandet av de personer som misstänks för terrorismförbindelser eller -förbrytelser har väckt oro. I de riktlinjer gällande terrorism och mänskliga rättigheter som godkändes av Europarådet 2002 understryks att personer som miss- tänks för terrorism bör ha rätt till en saklig rättegång, och bör betraktas som oskyldiga ända tills de har bevisats vara skyldiga och att den domstol som handlägger terroristbrott bör vara oberoende, opartisk och grundad på lag. De undantag som under vissa omständigheter motive- ras av terroristbrottens speciella karaktär, till exempel när det gäller hörande av vittnen eller hemlighållande av rättegångsmaterialet, får inte leda till att innehållet i de bestämmelser som gäller en rättvis rättegång inte uppfylls på ett meningsfullt sätt. Anhållanden på obestämd tid är möjliga endast med stöd av ett särskilt undantagsförfarande.
Frågan om otillräckliga rättsskyddsgarantier har kommit fram i situationer då privatpersoners medel fryses som en del av sanktionerna mot terrorism. Genom frysning av medlen strävar man efter att förebygga terroristbrott. För att frysningen av medlen skall vara effektiv är det viktigt att den genomförs snabbt och samtidigt i olika länder. I utgångspunkten för denna praxis ingår inte brottsrättsliga rättsskyddsgarantier, till exempel när det gäller möjligheter för den person som är föremål för sanktionerna att bli hörd. Frysningen av medlen är dock ett mycket tungt ingripande i äganderätten och det förbud mot överföring av medel som vanligen ansluter sig till frysningsbeslutet kan föra med sig att också personens basutkomst äventyras. Finland har i internationella sammanhang, speciellt via EU, verkat för att FN:s säkerhetsråd skulle ta rättsskyddssynpunkterna i beaktande i sina beslut om sanktioner. FN:s säkerhetsråd antog i själva verket 2002 en resolution om förfaringssätt vid uppgörande av förteckningar över misstänkta personer och om humanitära undantag. Finland anser det vara viktigt att rätts- skyddssynpunkterna fortfarande finns med på säkerhetsrådets sanktionskommittéers agenda.
Förutom sanktionsbestämmelser som gäller namngivna personer har säkerhetsrådet i sin reso- lution 1373 (2001) förutsatt att alla stater fryser de medel som personer och organisationer med anslutning till terroristbrott äger. Avsikten med det förfarande som skapats inom EU för verkställande av denna förpliktelse är att svara mot ovannämnda rättsskydds- och humanitära problem. Inom EU har man bl.a. fastställt formella kriterier för att en person tas med i för- teckningen. Dessutom har man överenskommit om undantag från skyldigheten att frysa me- del. Dessa undantag är mera omfattande än de humanitära undantag som säkerhetsrådet god- känt. Finland verkade aktivt för att detta förfarande kom till och anser att de kriterier som in- går i den gemensamma ståndpunkten kunde vara av betydelse också vid säkerhetsrådets be- slutsfattande. Hur sanktionerna mot terrorismen harmoniserar med människorättsförpliktelser- na är också uppe till prövning i EG-domstolen.
Finland deltar i den internationella debatten om utvecklande av sanktionssystemen i syfte att stärka rättsskyddet för de personer som blir föremål för sanktionerna. Frågan om dömande av terrorister har på ett speciellt problematiskt sätt kommit fram i samband med kriget i Afghani- stan. Situationen för fångarna i Guantanamo är fortfarande oroväckande. Förenta staterna an- ser att fångarna i Guantanamo stridit olagligt och har inte beviljat dem krigsfångestatus. Att fångarna förvaras på basen utan rättegång har väckt internationell kritik. Finland har tillsam- mans med många andra EU-länder ansett att utgångspunkten är att personer som tillfångatagits på slagfältet måste anses vara krigsfångar. Av samma åsikt har varit bland andra EU:s utrikes-
politiska representant Xxxxxx Xxxxxx, FN:s människorättsfullmäktige Xxxx Xxxxxxxx liksom också bl.a. Röda Korsets internationella kommitté och Internationella juristkommittén.
En person som deltagit i striderna och blivit tillfångatagen på slagfältet bör antas vara krigs- fånge tills saken avgjorts i domstol. De, som inte är lagliga deltagare i striden är i regel civila, som också åtnjuter skydd enligt den humanitära rätten då de fallit i händerna på en främmande stat. Finland har varit oroligt över påståendena att det vid sidan av de stridande och de civila i en väpnad konflikt skulle finnas en tredje kategori personer, som inte har grundläggande rät- tigheter och inte är berättigade till en giltig rättslig process. Alla personer som på grund av en väpnad konflikt fallit i motståndarens händer skall bemötas mänskligt.
5.5 Flyktingskap, invandring och mänskliga rättigheter
► Kränkningar av de mänskliga rättigheterna leder till flyktingskap. En ef- fektiv människorättspolitik är en central metod för förebyggande av flyk- tingskap. Regeringen anser att det är viktigt att beakta kvinnors och barns rättigheter under alla skeden av flyktingskapet.
► Det är fortfarande synnerligen aktuellt och nödvändigt att säkerställa in- ternationellt beskydd för dem som behöver det. Det system som baserar sig på Genèvekonventionen om flyktingar bör utvecklas inför de nya ut- maningarna utan att rättigheterna för dem som söker beskydd inskränks. De som är i behov av beskydd skall garanteras tillträde till det interna- tionella skyddssystemet.
► Inom kvotflyktingpolitiken bör man bereda sig på en större smidighet samtidigt som man strävar efter att så väl som möjligt uppfylla Finlands kriterier för mottagande, såsom behovet av beskydd och humanitära synpunkter.
► Asylförfarandet bör utvecklas så att det är så effektivt och rättvist som möjligt. De områden som innebär utmaningar med tanke på de mänskli- ga rättigheterna, brådskande handläggning, barnens rättigheter och för- farandet vid tillbakasändning, kommer speciellt att följas upp.
► Vid uppgörandet av regeringens invandrar- och flyktingpolitiska pro- gram kommer uppfyllandet av de mänskliga rättigheterna att vara cen- trala synpunkter.
5.5.1 Allmänt
Flyktingskap är en människorättsfråga. I bakgrunden till flyktingskapet finns ofta kränkningar av de mänskliga rättigheterna i anslutning till kriser och motsättningar av olika grad. Av denna orsak är en fungerande människorättspolitik ett centralt medel för att förebygga uppkomsten av flyktingskap. Å andra sidan medför säkerställandet av rättigheterna för dem som flytt från sitt hemland många aktuella utmaningar, såväl i Finland, Europa som andra delar av världen. De utmaningar som människors rörlighet och speciellt flyktingskapet ger upphov till är därför just nu centrala människorättsfrågor i global skala.
De ökande befolkningsrörelser som globaliseringen förorsakar, det faktum att länders interna kriser allt mer riktar sig mot civilbefolkningen samt att etniska minoriteter i ny skala blir utsat- ta för förföljelse och andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna har fört med sig nya dimensioner i debatten om flyktingskapet. De växande befolkningsrörelserna, där de grupper som är i behov av beskydd och de som flyttar av ekonomiska orsaker blandas (mixed- flows), säkerställandet av rättigheterna för dem som tvingas flytta inom en stat och flyktingars i vissa fall okontrollerade flyttningar från ett land till ett annat har ställt det internationella skyddssystemet inför helt nya utmaningar.
Då kränkningarna av de mänskliga rättigheterna fortsätter i olika delar av världen kan Ge- nèvekonventionen av år 1951, som är av central betydelse med tanke på det internationella skyddet inte anses föråldrad. Tvärtom är detta system vars centrala del består i garanterande av internationellt skydd för dem som behöver det, synnerligen aktuellt. Det internationella sy- stem som bygger på Genèvekonventionen av år 1951 är hörnstenen inom skyddet av flykting- ar. Finland har konsekvent strävat efter att stärka erkännandet av grundprinciperna för interna- tionellt skydd i olika forum, såsom FN:s flyktingorganisation UNHCR, Internationella invand- rarorganisationen IOM samt Europeiska unionen. EU bekräftade sin förbindande att följa principen för internationellt skydd under toppmötet i Tammerfors, där asylfrågorna samman- kopplades med principen om internationellt skydd och icke-diskriminering, Det är tydligt att det fortfarande finns behov av en bred syn på dessa frågor.
Finland har förbundit sig vid det skyddssystem som bygger på flyktingkonventionen och ger sitt stöd till UNHCR vid övervakningen av implementeringen av konventionen. Regeringen anser det viktigt att ge tillräckligt ekonomiskt och politiskt stöd till UNHCR också i sådana länder där skyddssystemet inte fungerar effektivt. Regeringen ansåg att dessa länder bör ut- veckla sitt skyddssystem i samarbete med UNHCR. Det är viktigt att bl.a. i EU:s nya med- lemsländer samt i de länder som strävar efter att närma sig EU säkerställa att systemet funge- rar effektivt och rättvist.
Det nuvarande skyddssystemet lyckas dock inte alltid på bästa möjliga sätt svara mot de ut- maningar flyktingsituationen medför. Samtidigt som staterna behandlar ett stort antal ogrun- dade asylansökningar blir en stor del av de människor som är i behov av skydd utan den hjälp de behöver. En av de största utmaningarna just nu är därför att i större flyttningsströmmar kunna plocka ut de personer som är i behov av beskydd.
Också för dem som tvingats flytta inom ett land är situationen ofta kritisk. Det internationella skyddssystemet, inbegripet Genèvekonventionen av år 1951, berör inte dem. Det är i och för sig klart att alla har rätt till de mänskliga rättigheterna, men när det gäller dem som tvingats flytta inom ett land är problemet ofta den egna regeringens oförmåga eller ovilja att skydda deras rättigheter och för de internationella aktörernas del bl.a. svårigheter som gäller mandatet (UNHCR) och de konkreta möjligheterna att verka.
UNHCR har svarat på de nya utmaningarna genom att år 2001 inleda internationella skydds- konsultationer för att stärka det skyddssystem som baserar sig på Genèvekonventionen om flyktingar. Efter konsultationerna godkändes ett linjedokument om utveckling av skyddet, Agenda for Protection, som innehåller praktiska förhållningsregler både för UNHCR, staterna och de internationella organisationerna för stärkande av det internationella skyddet.
Regeringen anser det viktigt att diskutera de nya formerna av internationellt skydd, bl.a. ut- vecklandet av skyddssystemen i de första asylstaterna och i transitstaterna. De nya tillväga- gångssätten bör dock vara komplement till det nuvarande systemet och inte leda till att flyk- tingarnas rättsliga ställning försvagas eller tvärtom till alltför starkt internationellt skydd. I
samband med uppgörandet av regeringens invandrar- och flyktingpolitiska program ges tillfäl- le till mera detaljerad behandling av dessa nya frågor. Inom EU har efter toppmötet i Tammer- fors år 1999 inletts ett arbete för att harmonisera förfarandena vid asylsökande. Flera projekt är på gång angående bestämmelser om flykting- och asylfrågor. Människorättsorganisationer- na har kritiserat en del av dessa, eftersom de anser att de försvagar flyktingarnas internationel- la skydd. Finland har i dessa förhandlingar framhållit synpunkterna på det internationella skyddet. I detta sammanhang har också livligt debatterats om det internationella skyddssyste- met borde utvecklas så att mera skydd ges på de områden flyktingarna kommer från. Det har också föreslagits att centraler för behandling av flyktingfrågor skulle grundas utanför EU, dit de asylsökande som kommer till EU-länder kunde flyttas. Finland har ansett det vara viktigt att nya tillvägagångssätt utreds. Finland har dock lyft fram många problem i anslutning till speciellt sådana centraler som skulle grundas utanför EU.
Kvinnor och barn utgör majoriteten av flyktingarna. Regeringen stöder alla åtgärder som syf- tar till att tillgodose kvinnors rättigheter och särskilda behov under landsflyktens olika skeden. Regeringen anser det bl.a. vara viktigt att förhindra våld som riktar sig mot kvinnor i flykting- läger och anser att man grundligare än tidigare bör utreda hur de kränkningar av mänskliga rättigheter som riktas mot kvinnor på grund av deras kön borde beaktas då man utvecklar det internationella skyddssystemet. De frågor som gäller kvinnornas och barnens ställning har ta- gits upp bl.a. i diskussioner med UNHCR samt i UNHCR:s förvaltningsorgan.
Det är viktigt att man kan garantera offer för förföljelser och andra allvarliga människo- rättskränkningar tillträde till det internationella skyddssystemet under alla omständigheter. Frågan har aktualiserats speciellt sedan kontrollen av invandrare skärpts. Ur de mänskliga rät- tigheternas synvinkel är det viktigt att utreda hur man kan garantera att inte åtgärderna för övervakning av invandringen förhindrar möjligheten till internationellt beskydd. Förutom till- träde till skyddssystemet är det för att förverkliga skyddet viktigt att skyddssystemet fungerar rättvist och effektivt. Detta bör beaktas speciellt för att utveckla ett snabbare asylförfarande.
Finland stöder UNHCR:s strävanden till bestående lösningar, vilka är omplacering, integrering i det första asyllandet samt frivillig hemresa. Under de senaste åren har man med hjälp av åter- flyttningsprogram nått goda resultat och det totala antalet flyktingar i världen håller på att sjunka. Det är av central betydelse att situationen efter konflikter sköts och att hela FN- systemet koordinerar sina åtgärder för återuppbyggnad av dessa områden.
5.5.2 Kvotflyktingpolitiken
Kvotflyktingpolitiken utgör en väsentlig del av Finlands flyktingpolitik och det humanitära samarbete som Finland bedriver med UNHCR. Finlands mest centrala målsättningar när det gäller UNHCR:s omplaceringspolitik har varit att verka för transparens i verkställandet, främ- ja att UNHCR:s resurser inriktas på omplaceringsverksamheten och att verka för att ett större antal länder än nu tar emot kvotflyktingar.
Mottagningen av flyktingar som är i behov av omplacering sker i form av en fastställd kvot i tio länder. Antalet är fortfarande relativt lågt och regeringen har, liksom UNHCR, som mål- sättning att öka antalet länder som stadigvarande deltar i omplaceringen. Detta kan också ur UNHCR:s synvinkel möjliggöra en mera föregripande och systematisk verksamhet för att uppfylla de skyddsbehövande personernas rättigheter.
Finland har sedan 1979 tagit emot och placerat kvotflyktingar som erbjudits av UNHCR. Riksdagen fastställde den första årskvoten flyktingar år 1985. Efter detta har mottagandet ba- serat sig på en kvot som fastställts årligen i samband med riksdagens budgetberedning. Beslu-
tet om allokeringen av denna kvot fattas i ministergruppen för invandringspolitik och etniska relationer. Grund för beslutet är UNHCR:s bedömning av behoven av omplacering av flyk- tingar i världen och förslag till Finland om från vilka områden flyktingar skall tas emot.
Under åren 1995—2002 har 4982 kvotflyktingar fått skydd i Finland och dessutom har till vårt land anlänt familjemedlemmar till dem, vilka beviljats uppehållstillstånd på grund av fa- miljebanden. Eftersom största delen av den årliga kvoten fylls i samarbete med UNHCR är kriterierna för valet också i hög grad enhetliga. Störst vikt läggs vid behovet av skydd, beho- vet av medicinsk vård, vid vålds- och tortyroffers samt ensamma kvinnors ställning och också en bedömning av möjligheterna till integration i Finland. Utgångspunkten är också att flyk- tingens mest centrala mänskliga rättigheter inte blir uppfyllda i det land från vilket flyktingen omplaceras i Finland.
Vid de val Finland gör fästs speciellt uppmärksamhet vid de orsaker som lett till flyktingska- pet. Finland försöker undvika att familjer splittras och man har särskilt försökt beakta barnens behov. Årligen har 10 % av kvoten reserverats för mottagande av flyktingar som klassificerats som nödfall. Mottagningsbesluten fattas i dessa fall på basen av dokument genom brådskande förfarande.
Situationen i fråga om omplacering av flyktingar förändras och det är aktuellt också för Fin- land att överväga nya tillvägagångssätt. I framtiden torde en allt mindre del av flyktingmot- tagningen ske långsiktigt, så att flyktingar tas emot från vissa läger under flera år. Däremot avspeglar UNHCR:s framställningar om de personer som skall tas emot inom kvoten en snabbt föränderlig verklighet. UNHCR föreslår flera olika typer av grupper, som inte kan ga- ranteras skydd i det land där de för tillfället vistas. Också Finland bör bereda sig på att ta emot olika grupper från olika länder mera flexibelt än tidigare. Också i denna situation bör man na- turligtvis utreda att Finlands grunder för valet av flyktingar, där behovet av skydd är det mest centrala, uppfylls i fråga om dem som mottas inom ramen för kvoten. Också synpunkter som rör Finlands trygghet beaktas. De snabbt föränderliga situationerna i fråga om mottagningen ställer oss naturligtvis också inför utmaningar. Alla sådana frågor är med i diskussionen, när regeringens invandrarpolitiska arbetsgrupp gör upp sitt förslag till Finlands invandrarpolitiska program.
5.5.3 Asylfrågorna
Asylfrågorna är otvivelaktigt en av de mest centrala utmaningarna i hela Europa när det gäller mänskliga rättigheter. Så är fallet också i Finland även om antalet asylsökande fortfarande är relativt litet hos oss. Jämfört med andra länder i Europa har mottagandet av kvotflyktingar proportionellt sett fått en större vikt i Finlands flyktingpolitik som helhet. Procenten beviljade asyler har varit låg i Finland, men å andra sidan har inom asylförfarandet uppehållstillstånd i medeltal beviljats till fler än i många andra EU-länder.
I de rekommendationer som de internationella organen för övervakning av avtalen gett till Finland har asylfrågorna synligt och upprepade gånger tagits upp. Speciell uppmärksamhet har fästs vid det s.k. brådskande förfarandet. Detta förfarande har gett anledning till rekommenda- tioner om att de asylsökande bör garanteras rättsskyddsmedel. Till exempel FN:s rasdiskrimi- neringskommitté ansåg i de rekommendationer den gav 22.8.2003 att de snäva tidsgränser som satts för besvär vid brådskande förfarande inte nödvändigtvis gör det möjligt att utnyttja besvärsprocessen på ett ändamålsenligt sätt och kan leda till en oåterkallelig situation även om besvären senare skulle godkännas. Kommittén uppmanade Finland att säkerställa att asylförfa- randena motsvarar Finlands förpliktelser enligt folkrätten.
Också Europarådets människorättsombud Xxxxxx Xxx-Xxxxxx xar fäst uppmärksamhet vid re- gleringen av det brådskande asylförfarandet och framhållit att de förfaranden för snabbare handläggning som tagits i bruk i olika länder bör ha tillräckliga rättsskyddsgarantier. Europa- rådets människorättsombud gav också ett utlåtande om regeringens proposition till ny utlän- ningslag under dess riksdagsbehandling. Han kritiserade bl.a. de korta tiderna för ändringssö- kande samt fäste uppmärksamhet vid barnens ställning.
Bakgrunden till att ett förfarande för snabbare handläggning tagits i bruk är såväl i Finland som i andra länder att asylförfarandet under det senaste decenniet allt mera utnyttjats som en metod att komma in i landet. Specialförfaranden har behövts också för att uppfylla de interna- tionella strävandena att en persons asylärende skulle utredas i endast en stat. Genom effektiva- re förfaranden syftar man till att de som är i behov av skydd inte skall behöva vänta på beslu- ten oskäligt länge. Det är viktigt att inte uppmuntra till att asylinstitutionen används för sådana ändamål som den inte är avsedd till, för att systemet bättre skall kunna betjäna dem som verk- ligen är i behov av skydd. Regeringen anser det vara viktigt att de som behöver skydd under alla omständigheter har tillträde till det internationella skyddssystemet.
För införande av brådskande förfaranden finns grunder som är förankrade både i den faktiska situationen och i internationell praxis. Det faktum att förfarandet är så ogenomsläppligt och till exempel att besvär inte skjuter upp verkställandet av avvisningsbeslutet utgör en utmaning med tanke på förverkligandet av de mänskliga rättigheterna.
Väsentligt med tanke på hur förenliga ovannämnda stadganden är med människorättsförplik- telserna är hur bestämmelserna tillämpas i praktiken. Regeringen understryker att Finlands asylförfarande grundar sig på individuell behandling av alla ansökningar. Också när det gäller uppenbart ogrundade ansökningar, inbegripet ansökningar från personer som kommer från s.k. trygga ursprungsländer, är det viktigt att inte de länder de kommer från anses allmänt trygga utan att omständigheterna undersöks skilt för varje individ. Riksdagens grundlagsutskott har tidigare förutsatt att man inte med stöd av stadganden som är av lägre ordning än lag bör upp- göra förteckningar över trygga ursprungsländer utan att beslutsfattandet bör ske på basis av prövning av enskilda fall enligt lagens förutsättningar.
Riksdagen behandlar regeringens proposition till ny utlänningslag. Syftet med propositionen är att formulera en klarare utlänningslag samt att främja god förvaltning och rättsskydd i ut- länningsärenden. Enligt lagförslaget är de bestämmelser som gäller asyl i stort sett oförändra- de till sitt innehåll. Vissa justeringar har dock gjorts. Till exempel kvinnornas ställning har preciserats genom konstaterandet att könet kan utgöra en samhällelig grupp på det sätt som avses i flyktingskonventionen och att förföljelse som sker på grund av kön därför kan vara grund för beviljande av asyl.
Vid diskussionerna om lagreformen togs igen de punkter som gäller brådskande asylförfaran- de upp och i detta sammanhang också behovet av att systematiskt följa upp hur det brådskande förfarandet tillämpas i praktiken. I diskussionen har man till exempel fäst uppmärksamhet vid att ansökningarna från romerna, som under de senaste åren utgjort den största ansökargruppen, nästan i regel behandlats genom brådskande förfarande17. Redan med tanke på att en öppen samhällelig diskussion skall vara möjlig är det viktigt att samla in uppgifter om hur detta för-
————
17 En stor del av dem kommer från de länder som blir medlemmar i EU 1.5.2004. Enligt det tilläggsprotokoll som fogats till Amsterdamfördraget är utgångspunkten att en asylansökan som inlämnats av en medborgare i ett an- nat EU-land är uppenbart ogrundad.
farande, som kan vara problematiskt med tanke på de mänskliga rättigheterna, tillämpas i praktiken. Uppgiften lämpar sig väl för minoritetsombudets befattningsbeskrivning.
För det andra har frågan om hur barnens rättigheter uppfylls vid asylförfarandet särskilt kom- mit upp. Rekommendationerna från de organ som övervakar de internationella avtalen har gällt bland annat intervjuerna med minderåriga asylsökande som kommer till landet ensamma. Det har uppmanats att tillräcklig uppmärksamhet bör fästas vid intervjutekniken när det gäller minderåriga och vid utbildningen av de personer som representerar de minderåriga, liksom också vid speciellt stöd för barn som kommer från krigsområden.
Allt mer uppmärksamhet har fästs vid utredningarna om minderåriga asylsökande. Asylutred- ningar som gäller minderåriga som kommit utan sin vårdnadshavare överfördes från början av år 2002 från polisen till Utlänningsverket. Asylutredningen utförs av medlemmar i Utlän- ningsverkets barnarbetsgrupp, som är vana att bemöta minderåriga och fått utbildning för det. Innan förhören överfördes till Utlänningsverket deltog barnarbetsgruppens medlemmar i ett tvåårigt EU-projekt om minderåriga asylsökande18. Inom ramen för projektet utarbetade Ut- länningsverket direktiv för hur minderåriga asylsökande som anlänt utan sina vårdnadshavare skall intervjuas samt en förhörsblankett. I direktiven finns en särskild del om bemötandet av barn som blivit traumatiserade. Dessutom har i utbildningen av Utlänningsverkets personal fästs speciell uppmärksamhet vid bemötandet av barn som upplevt trauman, till exempel barn som kommer från krigsområden. I asylförhören deltar förutom förhöraren och tolken också en representant för barnet samt i allmänhet också Flytingsrådgivningen rf:s jurist.
Också i samband med revideringen av utlänningslagen underströks frågan om barnens rättig- heter. Regeringen understryker principen om barnets fördel som ingår i 3 artikeln i FN:s kon- vention om barnets rättigheter. Denna princip bör vara primär i beslutsfattande som gäller barn.
Tillbakasändning av dem som fått ett negativt asylbeslut ingår i ett fungerande skyddssystem. Det har varit typiskt för Finlands asylpolitik att man konsekvent sörjt för tillbakasändning av dem som fått ett negativt beslut. Därigenom vill Finland undvika att det uppkommer grupper av utlänningar som står utanför samhället.
I första hand vill man stöda frivillig hemresa för dem som fått ett negativt beslut.
Att sända en utlänning, till exempel en asylsökande som fått avslag, ut ur landet är ett kritiskt ögonblick med tanke på uppfyllandet av de internationella människorättsförpliktelserna. Prin- cipen om förbud mot tillbakasändning som är central i flyktingkonventionen och också ingår i andra människorättsavtal gäller just skyldighet att inte sända tillbaka en person som skulle kunna utsättas för situationer där hans rättigheter allvarligt kränks. Å andra sidan är de situa- tioner då en person avlägsnas från landet svåra också för den myndighet som verkställer dem.
Ett exempel på en svår tillbakasändningssituation är det fall som fick publicitet hösten 2003, då Europarådets kommitté mot tortyr kritiserat Finland för att en ukrainsk familj mot sin vilja givits läkemedel i samband med utvisning. Kommitténs egentliga rapport väntas i början av år 2004. Fallet har lett till utredningar både i fråga om polisen och hälsovårdsmyndigheterna. Med tanke på framtiden är det väsentligt att säkerställa att de olika myndigheterna har klara direktiv och befogenheter i situationer som dessa. Det är helt klart att utgångspunkten bör vara
————
18 Children First — Minors in the Asylum Process: A Training Programme for Officials (2001—2002).
respekt för individens rättigheter och sinne för proportioner. Individens mänskliga rättigheter bör inte begränsas mer än vad som i denna situation är nödvändigt för att beslutet skall kunna verkställas.
Utarbetandet av det invandrarpolitiska program som nämns i regeringsprogrammet har inletts. Programmet bereds i samarbete mellan flera ministerier och en målsättning kommer också att vara att utveckla den flyktingpolitik Finland bedriver på ett sådant sätt att de mänskliga rättig- heterna tryggas.
5.5.4 Mottagandet av asylsökande
Mottagningen av asylsökande baserar sig på lagen om integration av invandrare och mottag- ning av asylsökande. Beredskapen för mottagandet av asylsökande har planerats så att landet alltid har ett tillräckligt antal inkvarteringsplatser i förhållande till det antal personer som kommer till landet. Mottagningen av asylsökande kännetecknas av att det ofta kan innebära överraskningar. Det syns bl.a. i de stora variationerna i antalet asylsökande som kommer till landet. Målsättningen är att de 14 mottagningscentraler som finns i Finland så långt som möj- ligt skall kunna svara för inkvarteringsbehoven.
I mottagningscentralerna ordnas möjlighet till rättslig rådgivning eller rättshjälp för de asylsö- kande. Flyktingrådgivningen rf ger i samband med asylförfarandet avgiftsfri rättshjälp till de asylsökande som kommer till Finland. Dessutom ger den de asylsökande information om Fin- lands utlänningslagstiftning och asylförfarande i frågor som gäller sökandens rättigheter och skyldigheter. Flyktingsrådgivningen rf får statsbidrag för tillhandahållande av rättshjälpstjäns- ter. De asylsökande är också berättigade att anlita andra rättshjälpstjänster.
Lagen om bemötande av utlänningar som tagits i förvar och om förvarsenheter samt lagen om ändring av utlänningslagen trädde i kraft 1.3.2002. En tillfällig förvarsenhet med 30 platser öppnades år 2002 i de tidigare fängelseutrymmena på Skatudden. Bestående utrymmen kom- mer att inrättas i Krämertsskog. I Krämertsskogs mottagningscentral kommer att finns en för- varsenhet och en mottagningscentral. Man kan då fästa särskild uppmärksamhet vid inkvarte- ringen av den asylsökandens familj och speciellt barnen.
Enligt lagen skall utlänningar som tagits i förvar bemötas rättvist och med aktning för deras människovärde. Deras rättigheter får inte begränsas i större omfattning än vad syftet med för- varet och ett säkert förvar samt bevarandet av säkerhet och ordning ovillkorligen förutsätter. I detta ingår information om deras rättigheter och skyldigheter, rätt till kontakter, rätt att ta emot besökare och använda telefon, separat förvar, förflyttning från förvarsenheten samt beslut om dessa. Utlänningarna skall informeras om sina rättigheter och skyldigheter. Dessa rättigheter kan begränsas för tryggande av utredningen eller om begränsningarna är motiverade för att ga- rantera säkerhet och ordning.
En utlänning som tagits i förvar kan i undantagsfall, för en kort tid, placeras i polisens häktes- lokaler. Tingsrätten skall ofördröjligen underrättas om undantag i fråga om placeringen.
5.5.5 Mottagning av minderåriga om kommit till landet utan vårdnadshavare
I de rekommendationer som gäller Finland uppmanas regeringen garantera tillräckliga medel för utbildning av representanter för minderåriga asylsökande som kommer ensamma till lan- det. Introduktion och utbildning för representanter har ordnats av arbetsministeriet, som svarar för integrationen av invandrare och mottagandet av asylsökande, av TE-centralerna och mot- tagningscentralerna för asylsökande. Dessutom har utbildning anordnats under två på varandra
följande ettåriga projekt, som finansierats av Europas flyktingfond och arbetsministeriet. För dem har svarat Flyktingsrådgivningen rf. och Centralförbundet för barnskydd. I den redogö- relse som statsrådet gav år 2002 om verkställandet av integrationslagen ingår flera förslag om hur mottagningen av minderåriga som kommit ensamma till landet kunde utvecklas. Det för- slag om inrättande av ett register över representanter, som ingick i redogörelsen, har förverkli- gats. Dessutom föreslogs i redogörelsen att en handbok om representantens uppgifter skall sammanställas. Handboken håller på att färdigställas som ett resultat av ovannämnda projekt.
De förslag i redogörelsen som gällde mottagning av minderåriga som anlänt ensamma var: att familjegrupphem för minderåriga jämställs med barnskyddsinrättningar, att behörighetsvillko- ren för grupphemmens personal likställs med behörigheten för dem som arbetar inom barn- skyddsinrättningar samt att ersättningssystemet ändras så att kommunerna kan söka ersättning av staten för åtgärder som är jämförbara med uppföljande vård efter barnskydd för personer upp till 21 års ålder som kommit ensamma. För att befordra asylförhör med minderåriga har mottagningscentralerna tillhandahållit förhörsutrymmen. Förhören hör till Utlänningsverkets verksamhetsområde.
De grupp- och familjegrupphem som svarar för mottagningen av minderåriga ser till att de minderåriga får den psykologiska hjälp de behöver. För de flyktingar som placerats i kommu- nerna ligger ansvaret hos den kommunala social- och hälsovården. Problematisk har varit till- gången på service och kännedom om flyktingarnas specialproblem, metoder för att rehabilitera dem samt frågor som gäller språket och anlitande av tolk.
5.5.6 Invandrarnas rättigheter
Människorättsfrågorna hör nära samman med invandring och bemötandet av invandrare. Då trafikförbindelserna förbättrats och informationsgången blivit snabbare har också människor börjat röra sig mera. Att människor reser mera kan ses som något positivt, men det har också sina skuggsidor. På grund av den ojämlikhet som råder i världen, till exempel den ojämna för- delningen av det ekonomiska välståndet, är det inte alltid av enbart fri vilja som människor lämnar sina hemtrakter. Ifall förhållandena i ens hemland, eller det land där man bor, är oskä- liga är det enda sättet att söka möjligheter till ett bättre liv på annat håll. Delvis av denna orsak kan också olika grader av utnyttjande av människor öka. När till exempel utländsk arbetskraft anlitas kan det hända att man tillämpar sådana villkor som avviker från normerna för bemö- tandet. I extrema fall kan utnyttjandet av människor ta sig uttryck i människohandel, som bör- jar likna slaveri. Man talar faktiskt om nya former av slaveri. Människohandeln behandlas som ett särskilt tema i avsnitt 6.3.
I Finland är för tillfället över 100 000 utlänningar stadigvarande bosatta. Största delen av ut- länningarna har flyktingbakgrund. Många av invandrarna har kommit till landet på grund av familjeband eller arbete. Antalet ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd har ökat i jämn takt, vilket lett till att handläggningstiderna blivit längre. Att förkorta handläggningstiden för tillstånds- och ansökningsärenden är just nu den mest centrala utmaningen för utlänningsför- valtningen. Samtidigt är målet att bereda sig för att behandla ett växande antal utlänningsären- den. Invandring på grund av arbete har ökat betydligt, speciellt under den gångna högkonjunk- turen. Denna ökning har inte berott på förändringar i invandringspolitiken utan har varit en följd av variationer i efterfrågan på utländsk arbetskraft på arbetsmarknaden. Det har varit möjligt att svara flexibelt på arbetsmarknadens behov, både i fråga om kvalitet och kvantitet, eftersom antalet uppehålls- och arbetstillstånd som beviljas i Finland inte, som i många länder, är begränsat av någon kvot eller fastställs enligt någon på förhand godkänd policy.
Finland är, liksom många andra västeuropeiska länder, i en situation då det när åldersstruktu- ren förändras kommer att behövas mera arbetskraft utifrån. Det är viktigt att invandringspoli- tiken är väl planerad, motiverad och öppen. Man bör också förstå och synliggöra orsakerna till invandringen. Det är då lättare att skapa ett attitydklimat där invandrare lättare blir acceptera- de och underlätta deras integrering i samhället. De normer som reglerar invandringen och in- vandrarnas ställning, deras rättigheter och skyldigheter, bör vara klara och tydliga och ge po- tentiella invandrare tillräcklig och korrekt information. De som länge varit lagligen bosatta i landet borde ha möjlighet att få en etablerad ställning. Det är viktigt att deras ställning blir så lik våra egna medborgares ställning som möjligt. Jämlikt bemötande är viktigt förutom ur människorättssynvinkel, också för att Finland behöver invandrarnas arbetsinsats för att bygga upp och upprätthålla samhället. De som är med i detta arbete borde, oberoende av nationalitet, få njuta frukterna av sitt arbete så jämlikt som möjligt.
Sommaren 2003 trädde en ny medborgarskapslag i kraft. Enligt lagen kan de som förlorat sitt finska medborgarskap få tillbaka det genom ett anmälningsförfarande. Från ingången av år 2004 ändrades avgifterna för anmälningar om medborgarskap så att avgiften nedsattes för per- soner som fyllt 65 år och för personer som varit krigsbarn åren 1939—1945.
Enligt statsminister Vaxxxxxxx xegeringsprogram utarbetar regeringen ett invandringspolitiskt program och bereder sig på ökande invandring. Enligt regeringens program bör det invand- ringspolitiska programmet vara ett helhetsprogram och avsikten är att också invandringspoliti- kens värden skall fastställas med målsättningen att respektera de mänskliga och grundläggan- de rättigheterna. Målsättningen är att programmet skall vara klart före slutet av maj 2005.
I regeringens proposition till ny utlänningslag, som nu behandlas av riksdagen, är avsikten att implementera och främja god förvaltning och rättsskydd i utlänningsärenden. Dessutom är av- sikten att främja en kontrollerad invandring och givande av internationellt skydd med respekt för mänskliga och grundläggande rättigheter. Avsikten är också att, separat från den totalre- form av utlänningslagen som behandlas i riksdagen, undersöka möjligheterna att ytterligare underlätta studerandes invandring och också deras möjligheter att stanna i landet efter avsluta- de studier.
Finland har också inom Europeiska Unionen understrukit att invandrare bör bemötas rättvist och jämlikt, att invandringspolitiken bör vara övergripande och beakta helheten och att de mänskliga rättigheterna bör respekteras. I slutsatserna vid toppmötet i Tammerfors i oktober 1999 underströks partnerskap med utflyttningsländerna, rättvist bemötande av medborgare från tredje land och strävandena att styra invandringsströmmarna. Inrättande av ett gemensamt asylsystem föreslogs också. Dessa målsättningar har sedermera preciserats och utvecklats, bl.a. vid toppmötena i Sevilla (2002) och Thessaloniki (2003).
Integreringen av ryskspråkiga invandrare i Finland
De ryskspråkiga utgör för tillfället den största invandrargruppen i Finland och deras antal har ökat märkbart under de senaste tio åren. Det finns redan över 30 000 personer som uppger ryska som sitt modersmål (i antalet ingår också
s.k. gamla ryssar). Fastän här granskas närmaste de ryska invandrarnas inte- grering i Finland är linjedragningarna till stora delar desamma också i fråga om andra invandrare.
Den centrala målsättningen för regeringens invandringspolitik är att integrera de utlänningar som är stadigvarande bosatta i Finland, dock med beaktande av invandrarens rätt att behålla sitt eget språk och slå vakt om sin kulturella bakgrund. Regeringen anser det vara synnerligen viktigt att de personer som hör till minoritetskulturer inte blir utstötta eller smälter samman med majori- tetskulturen. Regeringen uppmuntrar också dem som hör till minoriteter att delta i beslutsfattande på alla nivåer i frågor som rör dem själva.
Den arbetsgrupp som tillsatts av delegationen för etniska relationer överlät i januari 2003 till delegationen sin rapport om frågor som gäller den rysksprå- kiga befolkningsdelen i Finland (”Suomen venäjänkielisen väestönosan kysy- myksiä 2002”). Rapporten innehåller 38 rekommendationer som gäller den ryskspråkiga befolkningsdelens ställning. Frågan kommer att överföras till be- handling i den ministerarbetsgrupp för invandrings- och etniska frågor som utnämndes av regeringen vid årsskiftet.
Fastän arbetskraftsförvaltningens åtgärder riktas till alla invandrarklienter, kommer i praktiken de ryskspråkiga klienternas servicebehov att betonas, ef- tersom de största kundgrupperna är personer som flyttat från det tidigare Sov- jetunionens område, återflyttare (ingermanländare och efterkommande till finska medborgare jämte familjemedlemmar) samt ryssar som genom giftermål kommit till Finland.
De som flyttat från det tidigare Sovjetunionens område är en mycket heterogen grupp när det gäller service- och informationsbehov. Därför är det nödvändigt att göra individuella bedömningar och planer för servicebehovet i olika skeden av integrationen. Därför har man också i de talrika projekt som riktats till in- vandrare nått goda resultat också när det gäller sysselsättningen, trots att pro- jekten varit tidsbundna. De ingermanländska återflyttarnas integrationspro- cess inleds redan innan de flyttar till Finland under den lagstadgade flytt- ningsförberedelse som ordnas för dem. Vid flyttningsförberedelsekurserna an- litas som utbildare också personer som flyttat från tidigare Sovjetunionen.
Genom arbetsförvaltningens åtgärder strävar man efter att förutom att tillhan- dahålla normala arbetskraftstjänster speciellt stöda invandrarna i att lära sig finska eller svenska och förbättra sina arbetslivsfärdigheter. I invandrarut- bildningen ingår oftast en arbetspraktikperiod, som ofta efter utbildningen kompletteras med arbetslivsträning på arbetsplatsen. Detta har visat sig vara den mest effektiva kanalen till arbete på den fria arbetsmarknaden. Man strä- var aktivt efter att förbättra arbetskraftsbyråernas serviceberedskap och kun- nande i invandrarfrågor bl.a. genom handledning och utbildning av tjänste- männen..
5.6 De mänskliga rättigheterna i Finlands utvecklingspolitik
► Extrem fattigdom är ett centralt människorättsproblem. Också med tan- ke på att minska fattigdomen understryks betydelsen av olika befolk- ningsgruppers rätt till delaktighet.
► Att utgångspunkten baserar sig på de mänskliga rättigheterna är en av de ledande principerna för utvecklingspolitiken. Målsättningen är att un- der de närmaste åren klargöra vad denna princip betyder för utveck- lingspolitiken i praktiken.
► Projekt som genomförs i samarbete med medborgarorganisationerna har en viktig ställning i den utvecklingspolitik som stöder de mänskliga rät- tigheterna.
5.6.1 Allmänt
Extrem fattigdom är ett av de centrala människorättsproblemen i vår tid. Med hjälp av utveck- lingspolitiken påverkar Finland avskaffandet av extrem fattigdom och dess olika dimensioner, vilket i sig är en verksamhet som främjar de mänskliga rättigheterna. Att de mänskliga rättig- heterna är utgångspunkten för utveckling är en av de ledande principerna i Finlands utveck- lingspolitik. Mänskliga rättigheter, demokrati och god förvaltning främjas också direkt genom projekt eller genom stöd för medborgarsamhällets verksamhet.
Finland understryker betydelsen av rätt till delaktighet. Med tanke på utveckling och mins- kande av fattigdom är det väsentligt att alla samhälleliga grupper, också de vilkas ställning är allra svagast, kan delta i beslutsfattande som gäller dem själva och i samhällsutvecklingen.
Människorättsfrågorna bör kraftigt betonas i den dialog som förs med partnerskapsländerna. Inom det multilaterala utvecklingssamarbetet verkar Finland för att människorättssynvinkeln beaktas och tas med som en dimension i organisationernas och finansieringsinstitutens verk- samhet. Prioriteringar inom både utvecklingspolitiken och människorättspolitiken är att främja kvinnornas rättigheter och de mest utsatta gruppernas ställning.
FN:s människorättsorgan har i sina rapporter om Finland anmärkt på att Finland inte för an- slagen för utvecklingsbistånd uppnått den nivå på 0,7 procent av nationalprodukten som över- enskommits för indusriländerna. Regeringen har beslutat att klart höja utvecklingsbi- ståndsanslagens belopp under den nuvarande regeringsperioden och har förbundit sig att upp- nå en nivå på 0,7 procent fram till år 2010. Att målsättningen uppfylls förbättrar också utveck- lingsländernas ekonomiska möjligheter att finansiera sina människorättsförpliktelser och ökar trovärdigheten i Finlands människorättspolitik.
5.6.2 Den människorättsbaserade utgångspunkten för utveckling
I det utvecklingspolitiska program som godkändes genom regeringens principbeslut i februari 2004 definieras utvecklingspolitiken som konsekvent verksamhet på alla de sektorer inom det
internationella samarbetet och den nationella politiken som påverkar utvecklingsländernas ställning. Programmet är den viktigaste linjedragningen för verkställandet av utvecklingspoli- tiken under denna regeringsperiod.
I programmet fastställs att en av de ledande principerna för utvecklingspolitiken är att de mänskliga rättigheterna bör vara utgångspunkten. Detta betyder att Finland betraktar de olika dimensionerna i utvecklingen i förhållandet till de mänskliga rättigheterna. Utvecklingen be- döms förutom med ekonomiska mätare också med hur rättigheterna för invånare och grupper förverkligas. I utgångspunkten som bygger på mänskliga rättigheter ingår också att varje stat bör uppfylla sina internationellt överenskomna förpliktelser och att individerna bör ha rätt till delaktighet i samhället.
Att de mänskliga rättigheterna förverkligas på ett heltäckande sätt är å ena sidan en grundför- utsättning för rättvis och harmoniska utveckling och å andra sidan ett kännetecken för denna utveckling. I övervinnandet av fattigdom och diskriminering är det inte fråga enbart om att öka de ekonomiska resurserna utan också om att öka påverkningsmöjligheterna. Utveckling- ens målsättningar och främjandet av de mänskliga rättigheterna stöder således varandra: de mänskliga rättigheterna och utvecklingen främjas parallellt, som förutsättning och stöd för varandra.
Det utvecklingspolitiska programmet binder målsättningarna för Finlands utvecklingspolitik vid FN:s millenniedeklaration och dess målsättningar. De mänskliga rättigheterna betonas i utvecklingspolitikens målsättningar både ur allmän och ur specialsynvinkel. Avskaffandet av den extrema fattigdomens olika dimensioner och ojämlikheten är i sig ett arbete som främjar de mänskliga rättigheterna. De definitioner av fattigdomens dimensioner som ingår i millen- niedeklarationens utvecklingsmålsättningar är alla människorättsfrågor. Den grundläggande tanken är att alla kvinnor och män bör ha möjlighet till tillräcklig utkomst, föda, utbildning, hälsa, vatten samt en livsduglig miljö.
Ett viktigt element i millenniedeklarationen är understrykandet av att utvecklingsländerna själva har ansvar för att skapa en gynnsam verksamhetsomgivning för utvecklingen. Respekt för de mänskliga rättigheterna, demokrati och god förvaltning har en avgörande del i detta. Finland stöder genom sin utvecklingspolitik utvecklingsländernas egna ansträngningar för att förbättra verksamhetsmiljön.
Utvecklingspolitikens genomgripande teman har nära anslutning till tyngdpunkterna för vår människorättspolitik. Dessa genomgripande teman är:
— att främja kvinnors och flickors rättigheter och förbättra deras ställning; att främja jäm- ställdheten mellan könen och den samhälleliga jämlikheten;
— att främja rättigheterna och jämlika möjligheter till delaktighet för grupper som lätt blir ut- stötta, särskilt barn, handikappade personer, urfolk och etniska minoriteter;
— att beakta miljöfrågor
5.6.3 Utvecklingssamarbetets metoder för att främja de mänskliga rättigheterna Bilateralt samarbete
Människorättsfrågorna har en central plats i den dialog som förs med partnerskapsländerna inom utvecklingssamarbetet. Partnerskapsländernas åtgärder för att främja de mänskliga rät- tigheterna är en av de mest centrala faktorer som påverkar valet av partnerskapsländer. Part- nerländernas människorättssituation uppföljs fortgående som en del av den bedömning som
hör till förutsättningarna för samarbetet. Finland förbinder sig vid långsiktigt samarbete, men allvarliga människorättsproblem kan leda till Finlands hjälp minskar eller upphör.
Det bilaterala utvecklingssamarbetet har koncentrerats på färre länder och landvis på färre sek- torer. Enligt principbeslutet år 2001 har man vid valet av länder förutom hjälpbehovet beaktat utvecklingsviljan, Finlands förmåga att ge hjälp samt förutsättningarna att nå resultat. Viktiga faktorer vid bedömningen av utvecklingsviljan är landets regerings engagemang för att för- bättra människorättssituationen, en målmedveten strävan till främjande av demokrati och jäm- likhet samt minskande av korruptionen. Det utvecklingspolitiska programmet år 2004 fortsät- ter på samma linje med koncentration på färre länder och sektorer som föregående principbe- slut.
Finlands långvariga samarbetsländer är Etiopien, Kenya, Moçambique, Nepal, Nicaragua, Zambia, Tanzania och Vietnam. Finland håller gradvis på att avstå från ett omfattande bilate- ralt utvecklingssamarbete med Egypten, Namibia och Peru. Tidsbundna samarbetsländer är dessutom Afghanistan, Sydafrika, Östtimor, västra Balkan, de palestinska områdena och som nytt land, Irak.
I principbeslutet år 2001 presenterades Kenya, Zambia och Nicaragua som länder där det inte fanns förutsättningar att öka samarbetet. Detta berodde just på brister i fråga om mänskliga rättigheter, demokrati och god förvaltning. Under de senaste åren har situationen i dessa län- der utvecklats på ett positivt sätt och vi håller därför på att utöka samarbetet. Samtidigt har in- stabiliteten och människorättssituationen i Nepal lett till att det i principbeslutet 2004 konsta- teras att det inte just nu finns möjligheter att utöka samarbetet.
Koncentrationen på färre länder ökar verkan av utvecklingsbiståndsarbetet. Samtidigt fördju- par det relationerna mellan länderna och ger bättre möjligheter att utnyttja de administrativa resurserna för en aktiv dialog med samarbetslandet om bl.a. de mänskliga rättigheterna. I den nya situationen bör klarare bedömningsmetoder och -kriterier utvecklas för bedömningen av de människorättsverkningar som Finlands utvecklingspolitik har.
Tyngdpunkt på fattigdomen
I alla Finlands långvariga samarbetsländer har man uppgjort eller kommer man att uppgöra egna program för minskning av fattigdomen (Poverty Reduction Strategy, PRS eller motsva- rande). Finland har sedan principbeslutet år 2001 berett en förändring av samarbetet så att det övergår från projekt till bistånd i form av olika program. Detta betyder direkt budgetstöd för programmet för minskande av fattigdomen eller för program för olika sektorer som finansieras gemensamt. I dessa arbetsformer förenar flera biståndsgivare sin finansiering för att stöda partnerlandets program. Finland har hittills inlett budgetstöd med tre långvariga samarbetslän- der.
Vid övervinnandet av fattigdom och utstötthet är det inte fråga om att utöka enbart de ekono- miska resurserna utan också påverkningsmöjligheterna. Då man övergår till sektorvisa direkta understödsformer och budgetstöd är det ur människorättssynvinkel viktigt att beakta rättighe- terna för kvinnor och dem som är i en utsatt ställning..
De mänskliga rättigheterna är ett genomgripande tema i allt bilateralt utvecklingssamarbete. Dessutom stöds de mänskliga rättigheterna genom separata projekt. Denna helhet hör nära samman också med främjande av rättsstatsprincipen och god förvaltning samt kampen mot korruption.
Finland har genomfört människorättsprojekt i bland annat Latinamerika och på västra Balkan. I det projekt för utbildning i mänskliga rättigheter som genomfördes i Guatemala har man un- derstött utvecklande av människorättsutbildning på universitetsnivå och tillgång på informa- tion om ens egna rättigheter. Urfolkens rättigheter har understötts bl.a. genom ett människo- rätts- och tvåspråkighetsprojekt som pågått i Ecuador. I Kosovo pågår ett projekt för stöd till människorättsinstitutioner, som överskrider de språkliga gränserna på området. Också i andra länder har Finland deltagit i återuppbyggnaden efter konflikter genom att stödja utvecklandet av människorättsinstitutioner och särskilt stärkandet av kvinnornas rättigheter.
Arbetsmetoder som lämpar sig speciellt bra för främjande av de mänskliga rättigheterna är de finländska medborgarorganisationernas utvecklingssamarbete, stöd för internationella med- borgarorganisationer (INGO) samt stöd för utvecklingsländernas civilsamhälle som ges via anslag för lokalt samarbete. I följande avsnitt beskrivs närmare exempel från dessa verksam- hetsområden.
Anslag för lokalt samarbete
Från år 2000 har Finlands representationer i utvecklingsländerna haft ett anslag för lokalt samarbete till sitt förfogande. Användningen av detta anslag har ökat kraftigt och för år 2003 stod ett anslag på 13,3 miljoner euro till förfogande. Detta delas av över 30 representationer. En betydande del av anslagen används för människorätts- och demokratifrågor samt för stöd av organisationer som verkar för kvinnors, handikappades och minoriteters rättigheter. Projekt finansierade ur de lokala anslagen (PYM) genomförs i regel av aktörer inom samarbetsländer- nas civila samhälle.
Till exempel i Nepal finns ett särskilt människorättsprogram som upprätthålls av Finland med medel för lokalt samarbete. I flera länder (bl.a. Filippinerna, Östtimor, Peru) har urbefolkning- arnas rättigheter stötts genom bl.a. rättsliga utredningar, publikationer och seminarier, samt kulturarbete bland urbefolkningarna (Pakistan, Peru). I Sri Lanka har Finland stött rehabiliter- ing av barnsoldater med medel för lokalt samarbete och i Kambodja har projekt mot kvinno- och barnhandel fått understöd. I flera afrikanska länder stöds människorättskommissionernas arbete samt människorättsorganisationer som verkar för kvinnors och minoriteters rättigheter och andra människorättsorganisationer.
5.6.4 Medborgarorganisationer som Finlands partners
En del av de finländska medborgarorganisationernas utvecklingssamarbetsprojekt inriktas di- rekt på främjande av mänskliga rättigheter. De finländska organisationernas verksamhet be- skrivs också i samband med vissa teman.
Finland understöder internationella medborgarorganisationer (INGO) som verkar för demo- krati och mänskliga rättigheter. Stödet uppgår årligen till ett värde på ca två miljoner euro. Stöd för mänskliga rättigheter och demokrati får årligen ett trettiotal
INGO.
Utgångspunkten för Finlands INGO-samarbete är att främja de målsättningar som vi anser viktiga inom människorättspolitiken. Stödet har inriktats speciellt på att stärka rättigheterna för kvinnor, barn, urbefolkningar och minoriteter. Ett kännbart stöd ges också för att stärka medborgerlig verksamhet som stärker människorätts- och demokratimekanismerna, god för- valtning och information.
Störst bland de enskilda stödmottagarna är Transparency International som motarbetar korrup- tion, människorättsförbundens internationella takorganisation International Federation of Hu- man Rights (FIDH) samt IDLO som verkar för att förverkliga rättsstats- och goda förvalt- ningsprinciper i utvecklingsländerna och länder med övergångsekonomi. Genom IDLO har människorättsutbildning för kvinnliga jurister från utvecklingsländerna stötts.
Finland har stött organisationen Minory Rights Group, som bland annat ordnat utbildning för representanter för olika minoriteter om internationella människorättsstandarder och verksam- hetsmöjligheter som gäller minoriteter. Exempel på stärkande av de internationella människo- rättsmekanismerna är det stöd som givits till det nätverk av medborgarorganisationer som ver- kar för Internationella brottmålsdomstolen samt stödet för kvinno-, barn- och informationsor- ganisationer som verkar för att stärka FN:s människorättspolitik.
5.7 De mänskliga rättigheterna och handeln
► God förvaltning och rättsstaten stöder de positiva verkningarna på na- tionell nivå av en kontrollerad liberalisering av handeln. På internationell nivå är utvecklande av samarbetet mellan WTO och ILO i nyckelställ- ning.
► Företagens samhällsansvar är en viktig utmaning. Regeringens målsätt- ning är att utveckla dialogen om detta samt i samarbete med företagen utveckla direktiven om beaktande av människorättsnormer.
►
5.7.1 Allmänt
Den ekonomiska globaliseringen är ett komplicerat globaliseringsfenomen. Styrningen av den börjar med en trovärdig nationell politik och starka ekonomiska strukturer, som behövs för att finansiera de sociala skyddsnäten. På en allmän nivå ökar globaliseringen de resurser som samhällena har till sitt förfogande samt medborgarnas och andra instansers kunskapsnivå och förmåga att påverka.
I flera sammanhang har konstaterats att handelns roll är att främja samhällets stabilitet och välstånd. En kontrollerad liberalisering av handeln ökar välståndet. Det har en gynnsam inver- kan på enskilda människors liv om statsförvaltningen förmår trygga tillräckligt goda förhål- landen för alla så att de kan dra nytta av handeln, antingen genom att arbeta eller genom som företagare. På nationell nivå ger god förvaltning och stabil lagstiftning, samt det internationel- la ömsesidiga beroende som ett mera omfattande ekonomiskt utbyte skapar, goda garantier för internationell ordning och säkerhet.
Företagen spelar en betydande roll i styrningen av globaliseringen. En specialställning bland dem intar de multionationella företagen. Konsumenternas, investerarnas och arbetstagarnas aktivitet och medvetenhet är i nyckelställning när det gäller kontrollen av företagens samhälle- liga verksamhet. Också de internationella bestämmelserna och standarderna samt respekten för dem spelar en betydande roll. Det är klart att företagen också ekonomiskt vill dra nytta av att de i sin verksamhet tar ett samhällsansvar.
I Finland har företagens samhällsansvar tagits emot som en positiv utmaning. Som ett bevis på detta belönades två finländska företag vid FN:s toppmöte om hållbar utveckling i Johannes- burg år 2002. Det har inrättats flera olika forum för den inhemska debatten om etiska frågor, där företagsvärlden, medborgarorganisationerna och myndigheterna kan utbyta tankar.
Företagen omfattas av regleringen antingen genom lagstiftningen eller genom internationella avtal eller så att företagen frivilligt börjar tillämpa direktiv som har karaktären av rekommen- dationer. Arbete utförs på flera håll för att skapa eller implementera direktiv, verksamhetsmo- deller och evalueringssystem. Till de mest kända bland dem hör OECD:s direktiv för multina- tionella företag och ILO:s principdeklaration i tre punkter om multinationella företag och so- cialpolitik. FN har under ledning av generalsekreterare Xxxx Xxxxx tagit en aktiv roll i utveck- landet av samhällsansvaret (Global compact). EU-kommissionen utgav 2001 en grönbok om strategin för företagens samhällsansvar i Europa. Kommissionens fortsatta åtgärd är det med- delande som publicerades 2.7. 2002 ”Företagens sociala ansvar: näringslivets insats för en hållbar utveckling”: ("Yritysten sosiaalinen vastuu: elinkeinoelämän panos kestävään kehityk- seen").
Grönboken och meddelandet definierar begreppet företagens samhälleliga ansvar, enligt vilket företagen frivilligt beaktar sociala och ekologiska synpunkter i sin affärsverksamhet och i växelverkan med sina intressegrupper.
För närvarande finns olika direktiv för hur mänskliga rättigheter skall beaktas i företagens verksamhet. Hur tydlig människorättssynvinkeln är varierar i olika företags direktiv för sam- hälleligt ansvar. I debatten har också frågan kommit upp om normer som baserar sig på före- tagens frivillighet är tillräckliga när man beaktar den utan tvivel märkbara betydelse de multi- nationella företagen har för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. Till exempel det expertorgan som är underställt
FN:s människorättskommission föreslog att bindande normer bör skapas för företagens män- niskorättsförpliktelser. Det är emellertid staterna som av tradition är parter i internationella av- tal. Regeringen understryker att dialogen med företag på olika nivåer bör utvecklas för att klarlägga företagens roll. Förbindelser som baserar sig på företagens frivillighet, samarbete mellan olika aktörer samt varje enskild stats ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättig- heterna för dem som hör till dess rättskipningsområde är i praktiken centrala byggstenar i främjandet av företagens sociala ansvar.
5.7.2 Världshandelsorganisationen
Världshandelsorganisationen (WTO) fungerar som ett förhandlingsforum för multilaterala handelsavtal, övervakar verkställandet av avtalen samt fungerar som det organ som avgör tvis- ter som beror på avtalsbrott. Specialdrag för detta handelspolitiska system är bl.a. att avtalen för bindande och beslutsfattandet enhälligt. I praktiken innebär de bindande avtalen möjlighe- ter till motåtgärder ifall sådana åtgärder som strider mot avtalen inte indras. Till WTO:s verk- samhetsprinciper hör också att främja en höjning av levnadsstandarden, trygga full sysselsätt- ning samt förverkliga principerna för en hållbar utveckling. En central metod för uppnåendet av dessa målsättningar anses vara att gradvis avskaffa handelshinder som baserar sig på han- delsbestämmelserna.
Medborgerliga och politiska rättigheter ingår inte i WTO:s avtalssystem, men å andra sidan hindrar inte handelsbestämmelserna att normer för de mänskliga rättigheterna utarbetas. I grundavtalet för GATT-systemet konstateras visserligen att man då det gäller produkter som framställts av fångarbetskraft kan avvika från bestämmelserna till exempel genom att förbjuda import av sådana produkter. I avtalet ingår dessutom ett undantag som rör trygghet, vilket
möjliggör att till exempel beslut av FN:s säkerhetsråd inte får strida mot avtalet. WTO-avtalen innehåller också vissa bestämmelser enligt vilka man kan skrida till åtgärder för att begränsa handeln för att skydda människors, djurs eller växters hälsa eller för att skydda den allmänna moralen. Genom specialbemötande av utvecklingsländerna strävar man efter att främja sådana rättigheter som kan klassificeras som ekonomiska och sociala. Till detta ansluter sig de opera- tiva frågor som på den senaste tiden tagits upp inom WTO, såsom teknisk hjälp, strävandena att förbättra möjligheterna för utvecklingsländernas produkter att komma in på marknaden samt utvecklande av enhetligheten i de internationella organisationernas och finansieringsin- stitutens verksamhet.
I den internationella arbetsorganisationen ILO godkändes sommaren 1998 en deklaration om de grundläggande rättigheterna inom arbetslivet (ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work). Grundläggande rättigheter anses vara förbud mot barnarbetskraft, förbud mot tvångsarbete, rätt att bilda fackföreningar, kollektiv förhandlingsrätt samt icke- diskriminerande bemötande vid anställning och på arbetsplatsen.
Frågan om förhållandet mellan handelns och arbetslivets normer samt arbetstagarnas rättighe- ter kom upp vid WTO:s ministermöte i Singapore 1996. Utvecklingsländerna motsatte sig då kraftigt att frågan skulle tas med i WTO-systemet. Som ett resultat av detta förnyade mötet medlemmarnas förbindande vid de internationella grundläggande rättigheterna inom arbetsli- vet. Samtidigt konstaterades att diskussionsförbindelserna mellan WTO:s och ILO:s sekretari- at fortsätter. Arbetslivets normer kom upp också vid förberedelserna för WTO:s ministermöte i Seattle hösten 1999. EU föreslog att ett gemensamt permanent arbetsforum för WTO och ILO skall grundas. Utvecklingsländerna motsatte sig fortfarande förslaget. Enligt dem försö- ker man få med denna fråga i WTO-avtalssystemet av protektionistiska orsaker. Utvecklings- länderna ansåg att de begränsningar som riktas mot exporten från utvecklingsländer på grund av eventuella avtalsbrott snarare skulle försvaga deras möjligheter att rätta till sina förhållan- dena i arbetslivet än tvinga dem att förbättra dem. Tanken på positiva sätt att sporra dem — i form av ersättning för att normerna för arbetslivet tas med i avtalen — har avvärjts på den grunden att WTO-avtalen också nu möjliggör ensidiga preferensåtgärder.
Vid WTO:s fjärde ministermöte i Doha år 2001 nådde man avtal om inledande av en ny han- delsförhandlingsrond. Trots EU:s och de andra industriländernas initiativ måste man i den slutliga deklarationen slopa hänvisningarna till samarbete med andra än Bretton Woods - institutionerna. På så sätt fick de som motsätter sig att arbetslivets normer behandlas inom WTO bort den hänvisning som hade kunnat tolkas som samarbete med ILO. I varje fall för- stärks i Dohadeklarationen texten från Singaporemötet om internationellt erkända grundläg- gande rättigheter inom arbetslivet.. Samtidigt beaktades det arbete som utförs inom ILO för den sociala dimensionen inom globaliseringen
Inom WTO har arbetslivsnormerna hela tiden funnits med i diskussionen, men på grund av avvikande åsikter har de inte kunnat tas med som ett egentligt ämne för förhandlingsronden. ILO anses allmänt vara den centrala samarbetspartnern, t.o.m. den som i första hand arbetar för frågan.
I juli 2003 godkände rådet för allmänna ärenden och yttre förbindelser kommissionens medde- lande om rådets resolution om arbetslivsnormer. Härigenom ville EU uttrycka sin ståndpunkt före WTO:s ministermöte i Cancun, utan att äventyra förhandlingsrondens framskridande ge- nom att ta upp en klart omtvitstad fråga där diskussionen bland WTO:s medlemmar fortfaran- de pågår. Vid ministemötet i Cancun behandlades frågan inte. Det centrala innehållet i julire- solutionerna är att ett tillvägagångssätt som baserar sig på protektionism och sanktioner avvi- sas som ett medel att främja de grundläggande rättigheterna inom arbetslivet. Samtidigt förny-
as det starka stödet för ett tillvägagångssätt som bygger på positiva incentiv. Detta tillväga- gångssätt har konstaterats också i rådets tidigare resolutioner.
Resolutionerna är mycket heltäckande. I dem behandlas arbetsfördelningen och samarbetet mellan EU och ILO liksom också att EU och medlemsstaterna borde förbättra sitt samarbete, för att man skall nå fram till enhetliga tillvägagångssätt i alla internationella organisationer som hör till detta område, såsom inom WTO och ILO. Samtidigt borde EU också främja en ef- fektivare diskussion mellan WTO och ILO och möjligheter för dem att regelbundet delta i varandras relevanta möten. Den slutgiltiga målsättningen för framtiden är ömsesidig observa- törsställning.
.
Ett av förslagen i resolutionerna är att utredandet av hur de grundläggande arbetslivsrättighe- terna respekteras främjas av att man inom WTO bedömer handelspolitiken per land. EU borde också främja effektiviteten i ILO:s övervakning och i sina internationella förbindelser syste- matiskt beakta de omständigheter som framkommit i ILO:s övervakning. Samtidigt borde EU främja och stärka de nuvarande systemen för att tillämpa och sporra förverkligandet av de grundläggande rättigheterna inom arbetslivet. Möjligheterna att använda åtgärder för att sporra främjande av arbetslivsnormerna genom GSP-tullförmånssystemet borde fortsätta också under perioden 2005—2014. EU kunde också uppmuntra andra industriländer att tillämpa likadana sociala sporråtgärdsplaner.
Inom EU:s GSP-system har man sedan år 1998 beaktat de mänskliga rättigheterna genom ett särskilt system med sporrande åtgärder, vilket innebär tilläggsförmåner för sådana förmåns- mottagarländer som uppfyller vissa resolutioner av ILO. Sporrningsförfarandet gäller dessut- om miljövård. Hittills har man inte just erfarenheter av användningen av systemet, så det är svårt att bedöma hur detta förfarande fungerar. Endast ett land, Moldavien har hittills godkänts som mottagare av tilläggsförmåner. Detta visar att systemet inte lyckats helt. Vissa andra för- månstagarländers begäran (bl.a. Rysslands) utreds som bäst. De mänskliga rättigheterna beak- tas inom GSP-systemet också så att de allmänna GSP-förmånerna tillfälligt kan slopas på grund av vissa orsaker eller omständigheter. Sådana grunder är bl.a. tvångsarbete och slaveri. Hittills har tullförmånerna slopats för Myanmar (Burma) från 3.4.1997 på grund av använd- ning av tvångsarbetskraft.
I EU-rådets resolutioner konstateras också att EU borde utvidga Cotonous tillvägagångssätt också till andra avtal och främja verkställandet av normerna för arbetslivet i utvecklingssa- marbets- och samarbetsprogrammen. Om de enskilda frågorna konstateras i resolutionerna att iakttagandet av de grundläggande rättigheterna i arbetslivet genom särskilda exportproduk- tionszoner. ”Export Processing Zones”, borde utredas. EU borde också hjälpa utvecklingslän- derna att utnyttja de sporrande möjligheterna att komma in på marknaden som de sociala pro- duktmärkningssystemen erbjuder.
Enligt resolutionerna borde EU främja uppfattningen att företagen har en positiv roll för att verkställa de grundläggande rättigheterna i arbetslivet, genom de förpliktelser som gäller före- tagens sociala ansvar, samt för att främja en hållbar utveckling.
Finland anser det vara viktigt att främja de grundläggande rättligheterna inom arbetslivet och stöder ståndpunkten att uppfyllandet av de grundläggande rättigheterna inom arbetslivet bör stödas genom sporrande åtgärder och inte genom sanktioner.
Regeringen har ansett att ILO är det forum där frågan i första hand bör behandlas men har an- sett att det vore motiverat att behandla frågan också inom handelns forum och genom samar- bete mellan dessa två. Om EU:s linjedragningar gällande detta beslöts under Finlands ordfö- randeperiod.
Inom WTO diskuterades länge utvecklingsländernas svårigheter att säkerställa tillgången på läkemedel till skäliga priser i situationer då dessa läkemedel åtnjuter patentskydd enligt TRIPS-avtalet (avtalet om handelssynpunkter som ansluter sig till industriella och upphovsrät- tigheter). Det första konkreta resultatet av diskussionen var den deklaration om TRIPS-avtalet och folkhälsan som godkändes vid organisationens ministermöte i Doha år 2001. Deklaratio- nen erkänner å ena sidan betydelsen av skydd för andlig egendom med tanke på utvecklandet av nya läkemedel och understryker å andra sidan att TRIPS-avtalet inte borde få förhindra främjande av folkhälsan. Deklarationen erkänner att utvecklingsländerna är i en svår position.
5.8 Exporten av försvarsmaterial och de mänskliga rättigheterna
► De mänskliga rättigheterna beaktas i samband med beslut om försvars- material. Också enligt EU:s regler för praxis beaktas vid beslutspröv- ningen respekten för de mänskliga rättigheterna i det land till vilket ma- terialet exporteras. Utmaningen under de närmaste åren är att integrera EU:s nya medlemsländer i exportövervakningsarrangemangen.
► Finland stöder den process som syftar till ett internationellt vapenexport- avtal. Finland understryker behovet av att förhandla och avtala multila- teralt om principerna för en ansvarsfull vapenexportpolitik.
5.8.1 Allmänt
Vapentillgången i världen är alarmerande med tanke på de mänskliga rättigheterna. De reger- ingar som levererar vapen är delvis ansvariga för missbruk som utövats med de vapen de leve- rerat. Det är tillståndsmyndigheternas skyldighet att säkerställa för vilket syfte vapnen är av- sedda att användas och hur sannolikt det är att vapnen missbrukas. I tillståndsprövningen bör man noga sörja för att vapnen går till slutanvändare som man vet att respekterar de mänskliga rättigheterna. Även om det i princip endast är regeringar som kan göra sig skyldiga till kränk- ningar av de mänskliga rättigheterna kan också försummelse av skyddsförpliktelse leda till kränkning av mänskliga rättigheter. Regeringarna har därför ansvar också för att privata va- penförmedlare övervakas tillräckligt väl.
För att säkerställa konsekvensen i Finlands människorättspolitik är det ytterst viktigt att be- döma vapenexportbeslutens betydelse mera allmänt med hänsyn till Finlands människorätts- politiska ställningstaganden och linjedragningar. Målsättningen är att människorättssituationen återspeglas i alla politiska beslut som fattas i relation till ett visst land. Beslut om vapenexport är inget undantag i detta avseende.
5.8.2 Finlands lagstiftning och EU:s förhållningsregler
Grunden för tillståndsprövningen för Finlands försvarsmaterialexport är lagen och förordning- en om export och transitering av försvarsmaterial samt statsrådets beslut om riktlinjer för ex-
port av försvarsmaterial. Riktlinjerna innehåller närmare regler om tillämpningen av den be- stämmelse 3 § i lagen om export och transitering av försvarsmaterial, enligt vilken exporttill- stånd eller förmedlingstillstånd inte beviljas om det skulle strida mot den utrikespolitiska linje som Finland omfattar.
Förutom export och transitering av försvarsmaterial är också förmedling av försvarsmaterial mellan tredje länder tillåtet endast med stöd av särskilt förmedlingstillstånd. Genom övervak- ning av vapenförmedlingen vill man förhindra att de internationella avtal och förbindelser som gäller övervakning av vapenexport kringgås samt begränsa och förhindra olaglig tillverkning av och handel med vapen. Nya regler om förmedling av såkallade civila vapen (vapen som används vid jakt och sport) utarbetas som bäst i inrikesministeriet.
Enligt riktlinjerna för export av försvarsmaterial följer Finland i sina vapenexportbeslut inter- nationella avtal och förbindelser, såsom de ekonomiska sanktioner och vapenexportförbud som FN:s säkerhetsråd beslutat om, vapenexportförbud som Europeiska unionen beslutat om samt begränsningar som OSSE eller andra säkerhetsorganisationer eller internationella ex- portövervakningsorgan beslutat om. Vid helhetsbedömningen beaktas också den samhälleliga situationen, särskilt människorättsläget, materialets egenskaper, användningsändamål och mi- litära betydelse samt exportens betydelse för Finlands industri.
När det gäller helhetsbedömningen av tillståndsansökningar har under de senaste åren de ge- mensamma förhållningsregler för vapenexport som år 1998 trädde i kraft inom EU (Code of Conduct) fått en central ställning. Dessa regler är normer som skall tillämpas nationellt i Fin- land. De förpliktar EU:s medlemsstater förutom att följa de gemensamma exportkriterierna också att konsultera med varandra vid beslut om att förbjuda vapenexport. Enligt förhållnings- reglerna bör vid tillståndsprövningen beaktas bl.a. respekten för de mänskliga rättigheterna i det land dit materialet exporteras, det interna läget i landet när det gäller spänningar eller väp- nade konflikter samt bevarandet av fred, säkerhet och stabilitet i regionen, mottagarlandets in- ställning till det internationella samfundet och till folkrätten, särskilt terrorism, och vapenhan- delns relation till mottagarlandets samhälleliga och ekonomiska utvecklingsgrad.
Det principbeslut om riktlinjer för export av försvarsmaterial som statsrådet utfärdade år 2002 har delvis föråldrats. Genom att praxis för tillståndsprövning utvecklats, EU:s förhållningsreg- ler för vapenexport fått större betydelse och det internationella samarbetet i fråga om övervak- ning av export överhuvudtaget intensifierats förutsätts en uppdatering av riktlinjerna i sin hel- het. Uppdateringsarbetet har redan inletts på tjänstemannanivå.
5.8.3 Bedömning av människorättsläget i mottagarlandet
Både lagen om export och transitering av försvarsmaterial med motiveringar och EU:s för- hållningsregler förpliktigar Finland att noggrant bedöma människorättsläget i det land dit man har för avsikt att exportera vapnen. Tillstånd beviljas om man med stor sannolikhet kan säga att materialet inte kommer att användas för kränkningar av de mänskliga rättigheterna, an- grepp eller andra icke-önskvärda användningsändamål. Till problemfall förhåller man sig med reservation.
Mottagarlandets människorättsläge utreds aktivt med hjälp av olika landrapporter. Såväl reger- ingarna som medborgarorganisationerna uppgör rapporter över mänskliga rättigheter, vilka finns heltäckande att tillgåt bl.a. på Internet. Man bör så väl som möjligt utreda om rapporter- na är opartiska. I oklara fall används endast utredningar som man vet är tillförlitliga. Dessut- om uppgör Finlands egna representationer och EU-representationerna tillsammans rapporter
om de mänskliga rättigheterna. Representationerna uppmuntras också att rapportera om män- niskorättsläget i sitt stationeringsland.
I fråga om enskilda exporttillståndsansökningar granskas med hjälp av flera olika källor hur människorättsläget utvecklats under den senaste tiden. Likaså bedöms risken för att vapen återexporteras till icke-önskvärda länder. Förutom den egentliga människorättssituationen be- aktas också det allmänna säkerhetsläget i landet och landets regerings förmåga eller vilja att ingripa i problem. Vid människorättsbedömningen beaktas också vilken typ av försvarsmate- rial det är fråga om. Man bedömer om produkten kan användas i samband med kränkningar av mänskliga rättigheter, även om produkten som sådan inte skulle lämpa sig för människo- rättskränkningar (som exempel kan nämnas skottsäkra västar eller gasmasker).
5.8.4 Finland som vapenexportland
Finlands betydelse som exportör av försvarsmaterial måste på basen av en internationell jäm- förelse anses liten. Vid en jämförelse mellan EU-länderna placerade sig Finland år 2001 (på basen av värdet av beviljade exporttillstånd) på 13 plats före Portugal och Luxemburg. Enligt det svenska forskningsinstitutet Sipris världsomfattande jämförelse var Finland åren 1998- 2002 på 32 plats bland vapenexportländerna i världen. Finlands totala vapenexport var år 2002 ca 54 miljoner euro. Endast ca 16 % av exporten gick till länder, för vilka krävs en särskild ut- rikes- och säkerhetspolitisk prövning.
Alla vapenexportbeslut som försvarsministeriet fattat är offentlig information. Försvarsmini- steriet rapporterar dessutom årligen på sina hemsidor om Finlands export av försvarsmaterial.
Åren 1999—2002 gjorde Finland på basen av EU:s förhållningsregler 60 anmälningar till EU:s övriga medlemsstater om negativa tillståndsbeslut. De vanligaste grunderna för dessa
s.k. epuubeslut var den interna situationen i mottagarlandet, i form av spänningar eller väpnad konflikt (22 gånger), fara att materialet skickas till andra håll i köparlandet eller förs ut under icke-önskvärda omständigheter (14 gånger) samt respekten för mänskliga rättigheter i det slut- liga mottagarlandet (8 gånger.
5.8.5 Internationellt samarbete inom vapenexporten
En av de centrala målsättningarna med EU:s gemensamma förhållningsregler för vapenexport är att effektivera samarbetet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och verka för att dessa verksamheter närmar sig varandra inom vapenexporten. Under de se- naste åren har det skett en märkbar förbättring i detta avseende. Det gemensamma informa- tionsutbytet mellan medlemsstaterna har fortgående ökat och utvecklats. Konsultationsskyl- digheten i fråga om tillståndsbeslut har effektiverats och tydliggjorts och medlemsstaterna rapporterar årligen till varandra om sin egen vapenexport. Dessutom publiceras en gemensam årsrapport om utvecklandet av förhållningsreglerna för vapenexport samt om EU-ländernas vapenexport. Denna rapport innehåller bl.a. uppgifter om värdet på de exporttillstånd som medlemsländerna beviljat, värdet på den genomförda exporten, till vilka länder exporten gått samt de negativa beslut medlemsländerna fattat. Det samarbetssystem som EU:s förhållnings- reglex skapat är i internationell jämförelse mycket långt utvecklat och fungerar som ett posi- tivt exempel för andra stater.
Finland deltar aktivt i förbättrandet av förhållningsreglerna samt vidareutvecklandet av dem. Den mest centrala utmaningen under den närmaste tiden är att effektivt och friktionsfritt integ- rera de nya medlemsstaterna i EU:s exportövervakningssystem. Finland har tillsammans med de andra nordiska länderna särskilt koncentrerat sig på att stöda de baltiska ländernas anpass-
ningsprocess till samarbetet inom EU. Andra centrala projekt under den närmaste framtiden är bland annat upprättandet av en gemensam databas om förbudsbeslut samt bedömning av be- hovet att stärka förhållningsreglernas juridiska status.
EU:s medlemsstater godkände i juni 2003 ett gemensamt ställningstagande om vapenförmed- ling, enligt vilket medlemsstaterna förbinder sig att förenhetliga sin (nuvarande eller kom- mande) nationella lagstiftning enligt de riktlinjer som framlagts i det gemensamma ställnings- tagandet. För närvarande har endast cirka hälften av EU:s medlemsstater en nationell lagstift- ning om vapenförmedling. Medlemsstaterna förbinder sig nu att övervaka vapenförmedlings- verksamhet som sker på deras eget territorium och de uppmanas dessutom att överväga över- vakning av vapenförmedling som sker i tredje länder.
5.8.6 Lätta vapen och de mänskliga rättigheterna
Den okontrollerade spridningen av lätta vapen och det vitt utbredda missbruket av dem är ur de mänskliga rättigheternas och den internationella humanitära rättens synvinkel ett globalt problem. Enligt bedömningar finns det just nu över 650 miljoner lätta vapen i världen. Varje år dödar de cirka en halv miljon människor. Offren är i huvudsak civila — kvinnor och barn.
De lätta vapnen har del i otaliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna och i brott mot in- ternationell humanitär rätt världen över. På många konfliktområden är det enkelt att få tag på lätta vapen och de missbrukas mycket. De levereras ofta till outbildade, odisciplinerade aktö- rer, som inte ansvarar för sina dåd inför någon och är benägna att använda dem mot civila. Det är lätt att bära och använda lätta vapen, vilket gör det lättare att använda barn som soldater.
Vapnen tystnar sällan när krigen tagit slut. Speciellt på sådana områden där säkerheten är svag och de tidigare stridande inte avväpnats förekommer laglösheter och de civila är i fara. Också i länder där det i princip råder fred förorsakar missbruk av lätta vapen många allvarliga kränk- ningar av de mänskliga rättigheterna. Ibland är missbrukarna grupper eller individer som är underställda regeringen, ibland härjar privata väpnade grupper helt fritt.
5.8.7 Mot ett internationellt vapenexportavtal?
Det finns inga arrangemang som gäller vapenhandel på internationell nivå. Genom FN:s hand- lingsprogram för lätta vapen strävar man efter att förhindra olaglig vapenhandel, men för att man skall lyckas med det behövs ett helhetsmässigt förfaringssätt, inom vilket också staternas tillståndsbelagda vapenexport granskas. I processen för uppföljning av handlingsprogrammet har man försökt ta fram minimistandarder för vapenhandel som gäller alla länder. Finland har verkat aktivt för att få kriterier för vapenexport med i FN:s handlingsprogram. På regional nivå godkändes inom OSSE år 2000 ett dokument om lätta vapen (OSCE Document on Small Arms and Light Weapons), som innehåller de hittills enda internationellt godkända riktlinjer- na.
Över 500 internationella organisationer världen över har inlett en kampanj, vars målsättning är att få till stånd ett internationellt vapenexportavtal före år 2006. Kampanjen syftar till ett avtal som skulle förhindra export av vapen till sådana länder där de sannolikt skulle användas i samband med allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Finland stöder processen som syftar till ett internationellt vapenexportavtal och anser det vara viktigt att man förhandlar och avtalar multilateralt om principerna för en ansvarsfull vapenexportpolitik. Också frågan om införande av skatt på vapenexport övervägs.
6. TEMATISKA FRÅGOR
6.1 Utveckling av de mänskliga rättigheterna
► Regeringens målsättning är effektiv nationell verkställning av alla de stadgar avseende mänskliga rättigheter, som stipuleras i de människo- rättsavtal som omfattar Finland.
► Regeringen motsätter sig alla reservationer som strider mot människo- rättsavtalens syfte och mål.
► Den konstruktiva dialogen med organ som övervakar människorättsavta- len främjas även framöver.
► Regeringen eftersträvar att ytterligare främja transparensen hos den pe- riodiska rapporteringen. Medborgarsamhällets redan etablerade delta- gande i den periodiska rapporteringen behålls och utvidgas.
► Verkställighetsuppföljningen av de rekommendationer som utfärdats av organen för övervakning av människorättsavtalen utvecklas.
6.1.1 Människorättsavtalssystemet
Finland är avtalspart i FN:s alla centrala, internationella och Europarådets regionala männi- skorättsavtal. Det omfattande avtalsnätet utvecklas fortlöpande, genom godkännandet av nya människorättsdokument. Vissa specialgruppers, såsom de handikappades, rättigheter verkställs ibland sämre än andra gruppers. Trots att skyddet som de mänskliga rättigheterna erbjuder kan tryggas genom allt effektivare verkställning och genom vidareutveckling av tolkningen av re- dan existerande människorättsnormer, är det ibland befogat att skapa nya normer utgående från specialgruppernas behov.
För närvarande diskuterar FN en konvention om de handikappades rättigheter, en deklaration om ursprungsfolkens rättigheter, ett fakultativt protokoll till det allmänna ESK-avtalet om rätt till enskilt klagomål samt ett juridiskt instrument avseende ofrivilligt eller påtvingat försvin- nande. Europarådet förhandlar om en europeisk konvention om människohandel.
Finland granskar aktivt de reservationer som görs i internationella avtal, framförallt i männi- skorättsavtal. Information om gjorda reservationer lämnas av avtalsdeponenterna, i allmänhet FN:s generalsekreterare och Europarådet. Arbetsgruppen för folkrätt vid Europeiska unionens råd diskuterar regelbundet sådana reservationer som är bekymmersamma med tanke på avtals- syftet. Vid behov fattas beslut om att, med det land som infört reservationen, inleda förhand- lingar om avlägsnande av denna.
Finlands regering motsätter sig sådana reservationer som kan anses strida mot avtalens syfte och mål. Finland har bland annat konsekvent motsatt sig de muslimska ländernas allmänna hänvisning till shariarättens superioritet i förhållande till avtalsstadgarna. Under perioden 2001—2003 har Finland meddelat FN:s generalsekreterare att landet motsätter sig reservatio- ner i bland annat den internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdis- kriminering, konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, konventio- nen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning samt reservationer i det fakultativa protokollet om barnhandel, barnprostitution och barnpor- nografi till konventionen om barnets rättigheter.
Människorättsavtalens avtalsparter är skyldiga att samarbeta med de organ som övervakar av- talets verkställighet. En del av avtalen erbjuder alternativ, vilket innebär att staterna kan välja
mellan övervakning på olika nivåer. Den periodiska rapporteringen gäller i allmänhet samtliga avtalsparter, medan till exempel anslutningen till mekanismen för enskilt klagomål är valbar. Det ökande antalet avtalsparter i människorättsavtalen avspeglar inte hela sanningen om re- spekten för de mänskliga rättigheterna eller godkännandet av övervakningsmekanismerna. Vissa avtalsparter försummar sina skyldigheter genom att lämna in sina periodiska rapporter för sent eller genom att underlåta att lämna in dem. Försummelserna försvårar övervaknings- organens arbete med att utveckla de mänskliga rättigheterna. Finlands regering, som redan en längre tid har varit bekymrad över denna utvecklingstrend, eftersträvar ett naturligt samarbete med övervakningsorganen. Situationer där avtalsövervakningsorganen tvingas förklara och försvara sin position för de deltagande staterna bör undvikas.
Det handlar dock inte alltid om medveten försummelse av avtalsskyldigheterna. Små och mindre välutvecklade stater lider ofta av resursbrist, varför den flerfaldiga rapporteringsskyl- digheten lätt blir för betungande. Detta visar sig ibland som försvagat rapportinnehåll och som försenad rapportering. Regeringarna kan, inom vissa gränser, få teknisk rapporteringsassi- stans.
Man strävar efter att fästa särskild uppmärksamhet vid övervakningsorganens verksamhets- förutsättningar. Informationshanteringen och kommunikationen med FN:s övriga organ och specialorganisationer fordrar att övervakningsorganen har god beredskap och tillräckliga re- surser. Trots att en utveckling har skett, får regeringarnas periodiska rapporter vänta alltför länge på att bli behandlade. Det långsamma rapporteringssystemet och ineffektiviteten har lett till att kritiska röster höjts för en förnyelse av övervakningsorganen.
En omfattande förnyelse av övervakningsorganen förutsätter en justering av människorättsav- talen på dessa punkter. Denna tunga manöver kan inte anses utgöra en framkomlig väg. Fin- lands regering har framhållit att utvecklingen bör ske inom övervakningsorganen och på deras villkor. Finland har betonat tryggandet av övervakningsorganens oberoende. I praktiken kunde övervakningen utvecklas genom att förnya och innehållsfokusera rapporteringsstadgarna och genom att justera rapporteringscyklerna.
Övervakningen av människorättsavtalen har utvecklats mycket under de senaste åren. Man har redan fått de första erfarenheterna av organisationsklagoförfarandet i Europas sociala grund- stadga. Det enskilda klagomålsförfarandet i FN:s konvention om avskaffande av all slags dis- kriminering av kvinnor har redan gällt flera år. Den senaste utvecklingen gäller ett nytt fakul- tativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som avser tillsättandet av en underkommitté till kommittén mot tortyr samt ett nationellt övervakningssystem för att förhindra tortyr i berörda länder.
Finlands regering har synligt stött utarbetandet av det protokoll till FN:s konvention om eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter, som möjliggör enskilda klagomål. Protokollarbets- gruppen sammanträder första gången i början av år 2004. Framöver kommer man sannolikt att tillsätta ett organ för verkställighetsövervakning av den konvention om handikappades rättig- heter som håller på att utarbetas.
Sedan föregående utredning, har FN:s organ för övervakning av människorättsavtal behandlat några finländska ärenden.
Beslutet från FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna i ärendet Äärelä och Näkkälä- järvi v. Finland (24.10.2001) gällde Forststyrelsens avverkning och vägprojekt på samiskt ren- skötselområde och därmed sammanhängande rättegång. Kommissionen konstaterade att av- verkningen inte utgjorde något brott mot de mänskliga rättigheterna och att staten inte bröt
mot den rätt till samekultur, som tryggas i artikel 27 i pakten om medborgerliga och politiska rättigheter. Som bäst behandlas ärendet Länsman etc. v. Finland som gäller utförd och plane- rad avverkning inom samernas renskötselområde.
FN:s kommission mot tortyr har behandlat ett klagomål, som gällde avvisning av en srilanke- sisk asylsökande. Kommissionen konstaterade i sitt beslut (15.5.2003) att man inte brutit mot artikel 3 i konventionen mot tortyr som förbjuder avvisning, återsändande eller utlämning till sådant land där det finns risk för att personen utsätts för tortyr.
6.1.2 Periodisk rapportering
Regeringarnas regelbundna rapportering om verkställningen av stadgarna i människorättsavta- len, utgör en central del av människorättsavtalssystemet. Så gott som alla människorättsavtal ålägger avtalsparterna att, i berättelseform, redogöra för de lagstadgade, juridiska, administra- tiva och andra åtgärder genom vilka stadgarna i människorättsavtalen verkställts. Om den pe- riodiska rapporteringens ungefärliga tidsfrister stipuleras i respektive människorättsavtal, me- dan övervakningsorganen informerar om exaktare tidsfrister.
Finland eftersträvar att för varje år höja kvaliteten hos sina periodiska rapporter. Målsättning- en är att rapporterna, vid sidan om sin primära funktion, skall fungera som nationella informa- tionskällor avseende de mänskliga rättigheterna. Varje rapport utformas som en fristående och lättfattlig helhet. Grundprinciperna för den finländska periodiska rapporteringen är öppenhet och sanningsenlig sakframställning. Regeringen har i varje periodisk rapport hittills kunnat be- rätta om såväl mindre som större åtgärder som främjat effektivare verkställning av de mänsk- liga rättigheterna i Finland. Vid sidan om verkställighetsutvecklingen av de mänskliga rättig- heterna, behandlar rapporterna öppet rådande missförhållanden och den konstruktiva kritik som förmedlas via medborgarsamhället. Familjevåldets förekomst och allvarlighet i Finland har behandlats i rapporteringen om kvinnors och barns rättigheter.
Om avtalsparterna så önskar, kan de utveckla sin periodiska rapportering genom att lyfta fram vissa tematiska frågor. I Finlands tredje periodiska rapport, avseende FN:s konvention om barnets rättigheter, lyfte man fram ursprungsfolkens rättigheter. Detta medförde en något ut- förligare redogörelse för samernas rättigheter än i tidigare rapporter. Vid utarbetandet av re- geringens femte periodiska rapport, avseende FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter år 2005, blir det aktuellt att föra fram bland annat de handikappades rät- tigheter. Finland har i internationella fora föreslagit att rapporteringen utvecklas i riktning mot tematiska frågor.
De periodiska rapporterna behandlas i allmänhet ett eller ett par år efter att de inlämnats. På grund av de långa väntetiderna, kan innehållet ibland vara förlegat då rapporterna tas upp till behandling av övervakningsorganen. I praktiken ber många avtalsövervakningsorgan om upp- daterade uppgifter eller tilläggsuppgifter genom att ställa separata frågor. Svaren på tilläggs- frågorna utgör ett aktuellt uppgiftskomplement till rapporterna. Regeringen strävar efter att ut- veckla användbarheten och offentligheten hos svaren på tilläggsfrågorna.
Behandlingen av de periodiska rapporterna avseende FN:s människorättsavtal sker antingen i Genève eller i New York, beroende på vilket övervakningsorgan som behandlar rapporten. Behandlingen är huvudsakligen muntlig och offentlig. Regeringen deltar i rapportbehandling- en via en expertdelegation. Europarådets övervakningsorgan, som själv besöker länderna, ut- gör ett undantag. Den kommission som övervakar den europeiska grundstadgan om regionala språk och minoritetsspråk har besökt Finland två gånger.
Förhållningssättet till behandlingen av de periodiska rapporterna varierar: vissa länder upple- ver samarbetet med övervakningsorganen som en bilateral metod att utveckla de mänskliga rättigheterna, medan andra upplever behandlingen som domstolsmässig undersökning av ärenden som omfattas av statens suveränitet. Finlands målsättning är att främja en konstruktiv dialog med alla organ som övervakar människorättsavtalen.
Många övervakningsorgan hör även medborgarorganisationerna och tar del av deras s.k. skuggrapporter, innan de hör regeringsdelegationen. Efter behandlingen drar övervakningsor- ganen sina landspecifika slutsatser och avger sina rekommendationer.
Finland rapporterar mycket ingående om verkställningen av människorättsavtalen. Rapporter- nas innehåll återspeglas även av rekommendationer, som kan vara mycket detaljerat utforma- de. Trots att övervakningsorganens rekommendationer inte är juridiskt bindande, fäster reger- ingen stor uppmärksamhet vid dem och överväger åtgärder utgående från dem.
Medborgarsamhällets tvåfasiga deltagande i den periodiska rapporteringen har blivit etablerat. Representanterna för medborgarsamhället kan avge sina åsikter för rapporten redan i rappor- tens planeringsskede. Då regeringen utarbetade sin femte rapport, avseende FN:s internatio- nella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter våren 2003, provades ett nytt för- farningssätt: representanterna för medborgarsamhället uppmanades, via utrikesministeriets webbsidor, att meddela sina åsikter för rapporten.
Förutom att medborgarsamhället kan meddela sina åsikter för rapporten, kan det kommentera de periodiska rapporterna redan i utarbetningsfasen. Rapportutkastet behandlas ofta i diskus- sionsfora, vilket ger möjlighet till direkt dialog mellan regeringen och representanterna för medborgarsamhället. Finlands rapporteringssamarbete med medborgarsamhället är internatio- nellt sett rätt unikt. I allmänhet deltar medborgarsamhället i rapporteringen enbart via sina så kallade skuggrapporter.
Regeringen eftersträvar ytterligare transparens hos den periodiska rapporteringen. De senaste exemplen på öppenhetsprincipen utgörs av de specialfrågor i anslutning till den andra perio- diska rapporten avseende Europarådets ramkonvention för skyddet av personer tillhörande na- tionella minoriteter, som Finland på eget initiativ offentliggjorde på hösten år 2003. Offentlig- görandet motiverades med Finlands transparenta rapporteringsförfarande. Dokumentens of- fentlighet och tillgången på information utgör förutsättningar för utvecklingen av de mänskli- ga rättigheterna och för samhällsdebatten.
Övervakningsorganens slutsatser och rekommendationer förmedlas vid informationsmöten el- ler som meddelanden från utrikesministeriet. Man eftersträvar att översätta rekommendatio- nerna till de båda inhemska språken och vid behov även till minoritetsspråken, till exempel till nordsamiska, då det gäller sådana rekommendationer som berör samerna. Rekommendatio- nerna förmedlas genom omfattande distribution till olika myndigheter, riksdagen, domstolsvä- sendet, olika forskningsinstitut samt till medborgarorganisationerna. Rekommendationerna publiceras även på utrikesministeriets webbsidor.
Erfarenheterna visar att övervakningsorganens slutsatser och rekommendationer väcker intres- se och leder till diskussion både hos myndigheterna och inom medborgarsamhället. Tidsinter- vallet mellan givandet av rekommendationerna och utarbetandet av följande periodiska rap- port är utmanande. Det händer alltför lätt att rekommendationerna hamnar på hyllan efter att de har diskuterats i offentligheten och att de sedan tas fram först flera år senare, inför utfär- dandet av följande periodiska rapport. Uppföljning av rekommendationsverkställningen enbart i samband med rapporteringen är ett otillräckligt förfarande. Rekommendationerna borde ut-
göra en naturlig del av den nationella människorättslagstiftningen och -politiken och därmed förbundna utveckling. Uppföljningen av hur rekommendationerna verkställs borde vara aktiv. Regeringens målsättning är att utveckla uppföljningen under de närmaste åren.
6.2 Kvinnors rättigheter
► Kvinnors rättigheter intar en central ställning i Finlands människorätts- politik. Regeringen har förbundit sig vid handlingsprogrammet från Pe- king samt vid dess mål och tillskyndar även effektiv, internationell verk- ställning av programmet.
► Den strategi avseende jämlikhetsfrågor som härstammar från utveck- lingssamarbetet, ger god grund för integrering.
► Kvinnomisshandeln är ett allvarligt människorättsproblem även i Fin- land. Regeringen har förbundit sig att förebygga våldet genom att vidta olika åtgärder.
6.2.1 Kvinnors rättigheter i internationella fora
Den internationella atmosfärens hårdnande attityd återspeglas tydligt av den diskussion om kvinnors rättigheter som förs inom internationella organisationer. Vid flera FN-konferenser under senare tid har man försökt frångå tidigare uppnådd enighet i vissa centrala frågor som även gäller kvinnors rättigheter. Bland dessa frågor kan nämnas den reproduktiva hälsan. Trots att alla medlemsstater har förbundit sig vid Pekingprogrammet, stöter man idag på allt hårdare attityder i FN-diskussionen. Det är viktigt att behålla den konsensus som gäller hand- lingsprogrammet från Peking, men framöver bör man noggrant undersöka hur man bäst kan utveckla kvinnors rättigheter under rådande förhållanden.
Som exempel kan nämnas det omfattande och ambitiösa resolutionsutkast om kvinnomisshan- del, som utarbetades vid FN:s konferens i Holland på hösten år 2003. Finland, som anser att ärendet är viktigt, deltog flitigt i resolutionsförhandlingarna. Eftersom den omfattande texten inte kunde få något konsensusgodkännande, understödde även Finland en begränsning av ini- tiativet till enbart familjevåldet.
År 2004 har det förlöpt 25 år sedan godkännandet av FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Konventionen är fortfarande ett centralt instrument för främ- jandet av kvinnors rätt till jämlikhet. De många reservationerna utgör dock ett hinder för full- ständig verkställning av konventionen. Bland reservationerna återfinns bland annat Finlands motstånd mot de muslimska ländernas allmänna hänvisning till shariarättens superioritet i för- hållande till konventionsstadgarna.
Det fakultativa protokollet som styrker konventionen trädde i kraft genast efter att föregående utredning givits i december år 2000. Protokollet ger personer och grupper av personer rätt att inlämna klagomål till den kommitté som handlägger frågor i anslutning till kvinnodiskrimine- ring. Utgående från den separata undersökningsmodell som finns inskriven i protokollet kan kommittén, på eget initiativ, undersöka sådana uppgifter som gör gällande att en protokollstat har brutit mot konventionen. Antalet stater som har ratificerat protokollet är för närvarande 60. Hittills har inga protokollbaserade framställningar gjorts till kommittén.
Finland har i FN, dess specialorganisationer och operativa program samt vid internationella konferenser verkat aktivt för kvinnors rättigheter. Finland har betonat bland annat främjandet av de sexuella och reproduktionsrättigheterna, avskaffandet av kvinnomisshandel, flickors och kvinnors utbildning samt lagt vikt vid sådana frågor som gäller globaliseringens inverkan på kvinnor. Dessa frågor togs upp även vid befolknings- och utvecklingskonferensen i Kairo samt vid den 21:a specialsessionen vid FN:s uppföljningskonferens fem år senare. Frågorna finns fortlöpande med på FN:s befolknings- och utvecklingskommittés verksamhetsprogram. I FN:s kvinnokommission, i människorättskommissionen och i generalförsamlingen har Finland betonat framförallt multidiskrimineringen, förebyggandet av kvinnomisshandel samt ställandet till svars av dem som gör sig skyldiga till kränkningarna. Finland har även fört fram kvinnors ekonomiska rättigheter, såsom lika rätt till mark och arv.
Kvinnomisshandeln i samband med väpnade konflikter är en allvarlig kränkning av de mänsk- liga rättigheterna. Kvinnor utnyttjas som medel vid krigföring, bland annat genom sexuella övergrepp. Finland har talat för inrättandet av en experttjänst, med inriktning på jämlikhet mellan könen, vid FN-sekretariatets avdelning för fredsbevarande styrkor. Finland har finansi- erat avlöningen av en expert på kvinnor och väpnade konflikter vid generalsekreterarens byrå för jämlikhetsfrågor.
Femårsuppföljningsmötet efter Pekingkonferensen (Peking + 5) hölls som en specialsession vid FN:s generalförsamlings konferens i juni år 2000. Förberedelserna inför specialsessionen inleddes då Finland var EU-ordförandeland. Efter svåra förhandlingar lyckades EU förhindra att Pekingkonferensens principer och mål revs upp till återförhandling. Vid uppföljningsmötet betonades, vid sidan av integreringsprincipen och kvinnors mänskliga rättigheter, även stär- kandet av kvinnors påverkningsmöjligheter.
År 2005, då tio år förlöpt sedan världskonferensen i Peking, kommer den globala realiseringen av handlingsprogrammet att bedömas. Bedömningen görs i samband med den 49:e sessionen för kommissionen för kvinnans ställning år 2005. Därtill ordnas regionala uppföljningsmöten. Uppföljningen baserar sig på nationella rapporter om hur Pekingprogrammet har verkställts. Rapporteringsprocessen bör vara avslutad under våren år 2004. Finlands rapport sammanställs efter omfattande konsultation av bland annat medborgarorganisationerna.
År 2002 uppställde Finland som mål att ordna den femte kvinnovärldskonferensen. Initiativet stöddes dock inte av de övriga nordiska länderna eller av övriga EU-länder. Till följd av av- saknaden av politiskt stöd och med tanke på planerna på en effektivering av FN:s konferens- uppföljning, bör man nu koncentrera sig på den uppföljning av Pekingprogrammet som görs år 2005. Behovet av en ny världskongress kommer att bedömas senare.
6.2.2 Kvinnors rättigheter och utvecklingssamarbete
Kvinnors och flickors ställning bör främjas inom alla de utvecklingssamarbetsområden som tas upp i det av regeringarna godkända Pekingprogrammet och i Millenniedeklarationen. Fin-
land stöder främjandet av jämlikhet mellan könen i enlighet med Pekingprogrammet genom att:
1) integrera jämlikheten mellan könen i allt arbete och alla processer
2) stöda olika projekt som syftar till att avskaffa ojämlikheten mellan könen
Tryggandet av kvinnors rättigheter fordrar att gällande regeringsförbindelser, program och la- gar verkställs. Vid programplaneringen inom utvecklingssamarbetet bör gällande lagar och fördrag utnyttjas effektivare. De flesta av världens länder, inklusive partnerländerna inom Fin- lands utvecklingssamarbete, har relativt klara egna strategier och riktlinjer för sin verksamhet.
Det tredje målet i Millenniedeklarationen är 'Främjande av jämlikheten mellan könen och för- bättring av kvinnors ställning'. Främjandet av kvinnors och flickors rättigheter utgör en förut- sättning för att kunna nå de övriga målen i Millenniedeklarationen. De projekt som gäller häl- san, miljön och utvecklingen av landsbygden kan bidra till att främja kvinnors ställning. Erfa- renheterna visar dock att så inte sker automatiskt. Därför bör större uppmärksamhet än hittills fästas vid planeringen, uppgörandet och realiseringen av olika projekt och program.
Ny strategi och nytt handlingsprogram för främjande av jämlikhet mellan könen
Främjandet av jämlikheten mellan könen är en av grundpelarna i Finlands u-landspolitik. I principbeslutet från år 2001 betonas jämlikhetsfrämjandets stora betydelse för minskad fattig- dom. I enlighet med handlingsprogrammet i principbeslutet från år 2001, godkände utrikesmi- nisteriet Strategin för främjande av jämlikheten mellan könen och verksamhetsprogrammet för perioden 2003—2007 i Finlands u-landspolitik (Suomen kehitysmaapolitiikan sukupuolten tasa-arvon edistämisen strategian ja toimintaohjelman vuosille 2003—2007) i mars 2003. Ob- servera att strategin och programmet gäller hela u-landspolitiken, inte enbart utvecklingssam- arbetet.
Integrering av könsaspekten är ett bekant begrepp för aktörerna inom utvecklingssamarbetet. Uppställandet av konkreta mål som delar av projekt och program inom olika områden utgör fortfarande en viktig utmaning, som fordrar effektiv identifiering av rådande ojämlikhet mel- lan könen och mål för minskad ojämlikhet.
Realiseringen av det ambitiösa handlingsprogrammet förutsätter ökade kunskaper och målin- riktat arbete inom de enheter i utrikesförvaltningen som bedriver u-landspolitik samt på kon- sult- och organisationsnivå. Realiseringen av programmet förutsätter även att utvecklingssam- arbetsförvaltningen ges tillräckliga personella och ekonomiska resurser. Vidareutbildningen av medborgarorganisationerna har stötts via Servicecentralen för utvecklingssamarbete sedan år 2003 och med hjälp av det utbildningspaket, som lades ut på utrikesministeriets utveck- lingspolitiska avdelnings webbsidor.
Projekt som stöds av Finland
Vid sidan av sin integrationspolitik, stöder Finland ett bilateralt projekt avseende främjandet av kvinnors ställning och jämlikhet mellan könen i Bosnien-Hercegovina. Därtill stöder Fin- land IOM:s och den kambodjanska regeringens gemensamma projekt för förebyggande av handel med kvinnor och barn samt UNIDO:s och Vietnamns gemensamma projekt avseende småföretagsamhet bland kvinnor i Vietnam. I Afghanistan stöds projekt som syftar till att främja kvinnors rättigheter. Stödet, som utgörs av bilaterala medel, kanaliseras framförallt via människorättskommissionen och projektet för reproduktiv hälsa. I flera u-länder, bland annat Namibia och Nepal, stöds de lokala kvinnoorganisationernas projekt med sådana medel för
lokalt utvecklingssamarbete som administreras av ambassaderna. Utmaningen är att öka anta- let konkreta åtgärder som främjar kvinnors och flickors rättigheter som en del av det bilaterala samarbetet med långvariga partnerländer.
Vid sidan av sina landsstöd, har Finland även stött finländska och internationella medborgar- organisationer med inriktning på kvinnors rättigheter samt det kvinnomisshandelsförebyggan- de arbete som bedrivs av FN:s utvecklingsfond för kvinnor, UNIFEM. Finlands stöd till UNFPA, som under de senaste åren har bedrivit en mer jämlikhetsfrämjande verksamhet, ut- gör också en viktig kontribution som stöder kvinnors rättigheter.
Förutom genom dessa specialprojekt, gynnas kvinnors och flickors ställning indirekt av pro- jekt inom andra sektorer, såsom utbildning, reproduktiv hälsa samt vattenförsörjning. Verk- samheten inom dessa sektorer bör systematiseras.
Sexuell hälsa och sexuella rättigheter i utvecklingssamarbetet
Vid den internationella konferensen för befolknings- och utvecklingsfrågor (ICPD), som ägde rum i Kairo år 1994, betonades förbättringen av kvinnors ställning. ICPD behandlade befolk- ningsfrågorna ur ett bredare perspektiv än tidigare och kopplade ihop dem med övriga utveck- lingsfrågor. Som befolkningsmål uppställdes inte längre enbart siffror, utan konferensen beto- nade även det individuella välmåendet och valmöjligheterna.
En del av ICPD behandlade den reproduktiva hälsan och reproduktionsrättigheter. Man har senare börjat tala om sexuell hälsa och sexuella rättigheter, för att betona den livslånga sexuel- la hälsan och inte enbart reproduktionsprocessen. Med detta avses bland annat individens och parets rätt att själv bestämma om sitt sexuella beteende, såsom parbildning, äktenskap, fort- plantning och därmed förbundna tidsaspekter. Konferensen i Kairo fastställde att alla männi- skor på jorden bör ha tillgång till uttömmande information och tjänster avseende reproduktiv hälsa före år 2015. Tjänsterna bör tillhandahållas av primärvården.
Vid millennieskiftet kunde man skönja en positiv utveckling ifråga om den sexuella hälsan och de sexuella rättigheterna i hela världen. Begreppet sexuell hälsa, som är väl etablerat, upp- fattas även som en människorätts- och jämlikhetsfaktor. Den sexuella hälsan omfattar bland annat tillgång till moderna, pålitliga preventivmedel, förebyggande och behandling av köns- sjukdomar, god graviditetskontroll och obstetrik samt vid behov möjlighet till trygg abort. Be- greppet inbegriper även bekämpning och reduktion av våld och skadliga beteendemönster.
6.2.3 Kvinnors rättigheter i Finland
Jämlikhetsfrågorna har beretts större utrymme i det nuvarande regeringsprogrammet än nå- gonsin tidigare. I regeringsprogrammet konstateras att främjandet av jämlikheten är hela re- geringens sak och att regeringen bör utarbeta ett nationellt handlingsprogram för att nå de uppställda jämlikhetsmålen. Programmet har beretts vid olika ministerier sedan hösten år 2003 och kommer, enligt planerna, att färdigställas under våren år 2004. Programmet, som omspän- ner Finlands inrikes- och utrikespolitiska mål och åtgärdspaket, omfattar även medborgaror- ganisationernas åsikter. Programmet omfattar bland annat utvecklingsintegrering, utredning av mannens syn på de jämlikhetspolitiska frågorna, uppmaning till män att ta ut familjeledighet, harmonisering av arbets- och privatliv, eftersträvande av lika lön, ombildning av tillfälliga ar- betsförhållanden till ordinarie förhållanden, fördelning av kostnaderna till följd av familjele- digheter, stimulans av kvinnlig företagsamhet, förebyggande av våld och prostitution, våldsre- duktion, koordinering av kvinnoforskningen, kamp mot människohandel samt utrikespolitiska
metoder för främjande av kvinnors och flickors rättigheter genom bland annat utvecklings- samarbete.
Kvinnomisshandeln utgör fortfarande ett allvarligt människorättsproblem i Finland. Den kommitté som övervakar konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW), har uttryckt sin oro över den utspridda kvinnomisshandeln i Finland. Största delen av kvinnomisshandeln sker inom familjen eller bland närstående. Färska undersökningar ger vid handen att var femte kvinna har upplevt våld eller hot om våld i sitt parförhållande, men att endast vart tionde offer har gjort polisanmälan. Antalet fall av familjevåld har inte föränd- rats nämnvärt under perioden 1998-2003. Regeringen medger problemets omfattning i Finland och strävar efter att, med alla medel, reducera kvinnomisshandeln.
I regeringsprogrammet från den 24 juni 2003 betraktas förebyggandet av familjevåld och kvinnomisshandel samt av prostitution ur två synvinklar — dels som en jämlikhetsfråga, dels som ett fenomen som försämrar medborgarnas trygghet.
Regeringen har förbundit sig vid att under sin mandatperiod styra resurser till offren för våld och kvinnohandel samt till stödtjänster för prostituerade. För att öka medborgarnas trygghet och minska våldet, har man inlett ett program som omspänner olika förvaltningsområden. Programmet omfattar bland annat effektivare metoder att ingripa i familjevåldet. Verksam- hetsförutsättningarna för brottsofferjouren och annan krishjälp kommer att tryggas i hela riket.
Under år 2002 slutfördes en omfattande femårskampanj mot kvinnomisshandel och prostitu- tion. Projektet omfattade all kvinnomisshandel, såväl inom privatlivet som på andra områden. Även sexuella trakasserier och sexuellt ofredande på arbetsplatserna beaktades. Målsättningen var att uppmärksamma allt våld mot kvinnor och flickor, stärka antivåldsattityderna, reducera våldet samt att skapa nya och effektivera existerande stödformer för offren och våldsbrukarna. Projektet hade två inriktningar, nämligen förebyggande av kvinnomisshandel och förebyggan- de av prostitution. Omsorgsministern fungerade som ordförande för den gemensamma led- ningsgruppen.
Vid social- och hälsovårdsministeriet utarbetas ett nationellt program för perioden 2004— 2007. Programmet har som mål att stävja kvinnomisshandel och familjevåld samt att utveckla stödtjänsterna för offren, familjemedlemmarna och gärningsmännen. Programmet syftar bland annat till att stärka våldsoffrens ställning, definiera aktörernas uppgifter och ansvar, effektive- ra undervisningen i frågor som ansluter till våld samt att stöda medborgarorganisationernas och andras verksamhet för att reducera våldet och stöda offren och gärningsmännen. Avsikten är även att främja verkställningen av internationella människorätts- och jämlikhetsavtal i Fin- land.
Polisens högsta ledning har bildat en styrgrupp för stävjande av familjevåld. Gruppen har till uppgift att utveckla polisens yrkesskicklighet, utbildningen på arbetsplatser, undersöknings- verksamheten, den brottsförebyggande närpolisverksamheten samt informationsgången. Styr- gruppen koordinerar även den förebyggande verksamheten mot familjevåld. Polisens hand- lingsprogram för stävjande av familjevåld är färdigt och har börjat verkställas.
Även lagstiftningsarbetet fäster ökad uppmärksamhet vid stävjandet av kvinnomisshandel och framförallt av familjevåld. Regeringens proposition om besöksförbud inom familjen (RP 144/2003) gavs till riksdagen i november år 2003. Enligt propositionen måste den person som har ålagts besöksförbud avlägsna sig från den gemensamma bostaden för en viss tid. Avsikten med förnyelsen är att, med lagens hjälp, stävja familjevåldet och upphjälpa våldsoffrens situa- tion. I propositionen föreslås även upphävande av den bestämmelse i strafflagen som gäller
beviljandet av åtalseftergift vid misshandel om målsägaren så önskar. Avsikten är att förhindra att offret utsätts för påtryckningar att begära åtalseftergift.
Inom arbetslivet innehar kvinnorna i snitt lägre positioner än männen. Av direktörerna på ar- betsmarknaden är endast en knapp tredjedel kvinnor. År 2001 var kvinnornas reguljära må- nadslöner i snitt 82 procent av männens. Skillnaderna har inte utjämnats under de senaste åren. Om löneskillnaderna mellan könen betraktas genom variabelstandardisering, minskar skillna- den med ungefär hälften. Löneskillnaderna förklaras till stor del av den bransch- och yrkesre- laterade könsfördelningen, alltså av fördelningen på arbetsmarknaden. Högutbildade äldre kvinnor med krävande arbetsuppgifter hör till dem vars lön, relativt sett, ligger mest under de manliga kollegernas. Flera projekt har handlat om att utjämna arbetsfördelningen mellan kö- nen.
6.3 Människohandel
► Regeringen avser att utarbeta ett nationellt handlingsprogram för att stävja människohandeln.
► Människohandeln utgör en central människorättslig utmaning interna- tionellt, i Finlands närområden och i Finland.
► Finland stöder internationella strävanden att förhindra människohandel, bland annat utarbetandet av ett europeiskt avtal mot människohandel.
► Finland verkställer internationella fördrag effektivt och vidtar behövliga lagstiftningsåtgärder och förvaltningsmässiga åtgärder så snabbt som möjligt.
Den internationella människohandeln, som utgör en del av den internationella, organiserade brottsligheten, utgör en allvarlig människorättslig utmaning. På det internationella planet strä- var man efter att förhindra människohandeln via fördrag och samarbete. Verksamheten sker inom bland annat FN, ER, EU och OSSE samt på nordisk nivå.
Regeringen har entydigt förbundit sig vid att förhindra människohandel. Människohandeln ut- gör ett växande människorättsligt problem internationellt, i Finlands närområden och även i Finland. Fenomenet, som involverar olika förvaltningsområden, har uppmärksammats genom flera internationella initiativ. Finland har för avsikt att utarbeta ett nationellt handlingsprogram mot människohandel. Avsikten är att färdigställa programmet under år 2004.
I Finland gäller problematiken främst prostitution och kvinnors ställning. Regeringen har för- bundit sig vid att, under hela sin mandatperiod, styra resurser till stävjandet av kvinnomiss-
handel och prostitution. Vidare konstateras att resurserna till stödtjänster för våldsoffer och prostituerade ökas samt att skyddet av offren för kvinnohandel förstärks.
Finland har samarbetat med de nordiska länderna, Baltikum och Ryssland i kampen mot män- niskohandel. Social- och hälsovårdsministeriet finansierade, koordinerade och verkställde en informationskampanj mot kvinnohandel under hösten år 2003. Informationskampanjen ingick i den nordisk-baltiska kampanjen mot kvinnohandel som fördes i samarbete mellan Nordiska ministerrådet och regeringarna i de tre baltiska länderna. Det senaste samarbetet utgörs av en nordisk-baltisk arbetsgrupp som tillsattes år 2003 för att motarbeta människohandel. Till ar- betsgruppens uppgifter hör att effektivera koordineringen och att öka medvetenheten på det politiska planet. Social- och hälsovårdsministeriet har på initiativ av Lapplands länsstyrelse in- lett en ny informationskampanj och ett nytt samarbetsprojekt i norra Finland. Projektet ingår i det samnordiska projekt som drivs i samarbete med myndigheterna och medborgarorganisa- tionerna i Murmansk-området i Ryssland. Projektet, som inleddes i slutet av år 2003, pågår 2—3 år. (Se Östersjörådets verksamhet för att motarbeta människohandel, kapitel 4.4.)
I den rapport om människohandel som publicerades av USA:s utrikesministerium 11.6.2003, kritiserades Finland för förekomsten av systematisk och professionell kvinnohandel. Rappor- ten placerade Finland bland de länder som inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att förhind- ra människohandel. Rapporten innehåller vissa vilseledande uppgifter om den finländska lag- stiftningen, vilket har föranlett diskussioner med representanter för USA. Finlands möjligheter att vidta åtgärder försvåras av det faktum att aktörerna inom denna organiserade brottslighet finns utomlands.
FN färdigställde år 2000 den så kallade Palermokonventionen, som är en konvention mot gränsöverskridande, organiserad brottslighet. Samtidigt presenterades det fakultativa protokol- let avseende människohandel, framförallt kvinno- och barnhandel. Avsikten med Palermo- konventionen är att förhindra och stävja människohandel, speciellt med kvinnor och barn, skydda och hjälpa offren för människohandel med fullständig respekt för deras mänskliga rät- tigheter samt att främja samarbetet mellan fördragsländerna för att nå de uppställda målen.
Finland har undertecknat konventionen och protokollet. Bred, internationell uppslutning kring Palermokonventionen är ett viktigt mål som fordrar insatser. Regeringens proposition om godkännande av konventionen och förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till utrymmet för lagstiftningen i konventionen (RP 32/2003), godkändes av riksdagen i december år 2003. Den arbetsgrupp som behandlade verkställningen av protokollen avlät sitt slutbetänkande i januari år 2004. Republikens President godkände Palermokonventionen och den därmed anslutna nationella lagstiftningen i januari år 2004.
År 2000 färdigställde FN det fakultativa protokollet om barnhandel, barnprostitution och barnpornografi, till Konventionen om barnets rättigheter. Finland har undertecknat protokollet.
I anslutning till verkställningsförberedelserna avseende det fakultativa protokollet, tillsatte so- cial- och hälsovårdsministeriet en utredare och en tväradministrativ stödgrupp med uppgift att utreda vilka åtgärder som behövs för verkställning av fördragsbestämmelserna inom ministeri- ets verksamhetssfär. I utredningsrapporten från den 16 oktober 2003 föreslås att man i Finland utser en god man eller en stödperson till offren för människohandel. Därtill föreslås speciell servicestyrning, alltså inrättandet av multiprofessionella samarbetsgrupper och specialstöd till offren. Utredaren föreslår dessutom att den offentliga förvaltningen bär huvudansvaret för den riktade finansieringen. Ministeriet drar sina slutsatser om vad som behöver göras utgående från utredarens framställning, gör upp en verksamhetsplan och skrider till åtgärder.
Vid social- och hälsovårdsministeriet utarbetas ett nationellt handlingsprogram för perioden 2004-2007. Programmet har som mål att stävja kvinnomisshandel och familjevåld samt prosti- tution och människohandel. Programmet omfattar våld i anslutning till människohandel och prostitution, i den mån fenomenen ansluter till utvecklingen av ett service- och stödsystem.
Verkställningen av det fakultativa protokollet kommer ytterligare att förstärka redan existe- rande möjligheter att bevilja offren för kvinnohandel temporärt uppehållstillstånd. EU färdig- ställde år 2002 Rådets rambeslut för bekämpning av människohandel (2002/629/YOS). Enligt rambeslutet innebär människohandeln allvarliga brott mot de mänskliga grundrättigheterna och den mänskliga värdigheten, såsom utnyttjande och vilseledande av utsatta personer, bruk av övergrepp och hot samt tvingande och underkastande till skuldslaveri. Samtliga medlems- stater bör vidta nödvändiga åtgärder för att säkra att vissa gärningar definieras som straffbara.
Vid det möte som hölls i mars år 2003 vid EU:s råd för rättsliga och inrikes frågor, uppnåddes politisk enighet om rådets direktiv om beviljande av uppehållstillstånd till sådan medborgare i tredje land som är offer för människohandel eller som vid illegal invandring beviljats stöd och som samarbetar med myndigheterna. Avsikten med direktivet är att effektivera bekämpningen av illegal invandring och människohandel genom att implementera kortvarig uppehållsrätt och därigenom sporra offren för människohandel och illegal invandring att samarbeta med myn- digheterna vid brottsutredningen.
Vid Europarådet har tillsatts en ad hoc-arbetsgrupp, med uppgift att utarbeta ett europeiskt av- tal om människohandel. Arbetsgruppen, som består av experter inom flera discipliner, repre- senterar likvärdigt kunskapsområdena människorätt och brotts- och processrätt. Arbetsgrup- pens mandat utgår den 31.12.2004. Målet är att avtalet överskrider den miniminivå som stipu- leras i Palermokonventionen. Avsikten med det nya avtalet är att stärka människohandelsoff- rens ställning samt att skapa en effektiv övervakningsmekanism. Finland ställer sig positivt till projektet. Finland utgår från att det europeiska avtalet kompletterar Palermokonventionen.
OSSE:s ministerkonferens godkände 1.—2.12.2003 handlingsprogrammet för bekämpning av människohandel (OSCE Action Plan to Combat Trafficking in Human Beings) samt en sär- skild människohandelsmekanism, som syftar till att integrera bekämpningsåtgärderna mot människohandel i organisationens olika delområden. För skötseln av uppgiften bör utses en politiskt inflytelserik person. Handlingsprogrammet omfattar även avsikten att utarbeta natio- nella strategier med stöd från OSSE:s byrå för demokratiska institutioner och mänskliga rät- tigheter, ODIHR.
Finland arrangerar, i samarbete med ODIHR, ett seminarium om människohandel med ut- gångspunkt från offrens mänskliga rättigheter och mottagarländerna. Seminariet arrangeras i Helsingfors i september år 2004.
6.4 Barnets rättigheter
► Regeringen fortsätter sitt arbete med att främja barnets rättigheter såväl i Finland som internationellt.
► Regeringen strävar speciellt efter att främja multidiskriminerade barns rättigheter.
► Utvecklingssamarbetsprojekten och -programmen tar speciellt fasta på flickors och handikappade barns ställning.
► Barnhandeln är ett allvarligt problem i världen. Regeringen deltar aktivt i projekt som syftar till att avskaffa barnhandeln.
► Regeringen har förbundit sig vid slutdokumentet från FN:s specialsession om barn och dess mål. Finland fortsätter utarbetandet av ett nationellt handlingsprogram för Finland.
6.4.1 Barnets rättigheter i internationella fora
Finlands människorättspolitik prioriterar fortfarande främjandet av barnets rättigheter. FN:s konvention om barnets rättigheter har, som första konvention om de mänskliga rättigheterna, ratificerats av så gott som alla världens länder. Detta kan anses vara en viktig milstolpe. Man bör dock minnas att anslutningen till konventionen inte är huvudsyftet. Regeringen anser det vara ytterst angeläget att samtliga medlemsstater, fullt ut, fyller sina avtals- och rapporterings- skyldigheter för att de i konventionen stipulerade rättigheterna verkligen skall realiseras och inte förbli endast xxxxxx principer. Finland rapporterade om utvecklingen i Finland till FN:s barnrättskommitté i slutet av år 2003. Rapporten finns tillgänglig på finska och engelska bland annat på utrikesministeriets webbsidor.
Regeringen anser att FN:s barnrättskommitté utför ett mycket krävande och värdefullt arbete för barnets rättigheter. Den förändring av antalet medlemmar i kommittén som anges i kon- ventionen, trädde i kraft i november år 2002. Antalet medlemmar ökades från 10 till18. Änd- ringen ökar kommitténs tyngd och effektiverar övervakningen av hur stadgarna i konventio- nen och de fakultativa protokollen verkställs. Under perioden 1999—2003 ingick en finländsk expert i kommittén. Regeringen har stött kommitténs arbete, bland annat genom att år 2003 donera Xxxxx Xxxx' undersökning, Monitoring the Convention on the Rights of the Child19, till kommitténs 18 medlemmar.
I internationella fora, såsom FN, Europarådet och OSSE, deltar Finland aktivt i diskussionen om barnets rättigheter både som nation och som medlem i EU. Barnets rättigheter och verk- ställningen av konventionen om barnets rättigheter har, under de senaste åren, betonats kraftigt även inom det nordiska samarbetet. Vid FN:s generalförsamlings III utskotts och FN:s männi- skorättskommissions möten, har EU och länderna i Latinamerika redan flera år talat för en bred resolution om barnets rättigheter. EU behandlar barnets rättigheter även i sina anföranden i FN:s människorättsfora. Finland har eftersträvat att lyfta fram element som gäller flickors och multidiskriminerade barns rättigheter i dessa anföranden.
————
19 Xxxx Xxxxxxx-institutets publikationer, 8/2001
År 1999 godkändes konvention nr 182, som förbjuder de allvarligaste formerna av barnarbete. Konventionen kompletterar den av ILO år 1973 godkända konventionen nr 138, som gäller minimiåldern för arbete. Konvention nr 182 strävar efter att förbjuda och omedelbart avskaffa de allvarligaste formerna av barnarbete. Vid utgången av år 2003 hade konventionen ratifice- rats av 147 av ILO:s totalt 176 medlemsländer. Finland verkar aktivt för att få konvention nr 182 ratificerad av alla länder. I Finland sattes konvention nr 182 i kraft genom förordning den 25.2.2000. Stödet till ILO:s program avseende barnarbetskraft (IPEC) utgör en del av Finlands utvecklingshjälp.
6.4.2 FN:s generalförsamlings specialsession
Barnets eget deltagande bör stödjas och barnet bör höras. I artikel 12, i konventionen om bar- nets rättigheter, konstateras att barnet bör ges möjlighet att yttra sig i alla frågor som gäller henne/honom. 6 § 3 momentet i Finlands grundlag innehåller en nästan likalydande stadga.
Effektivare hörande av barnet behandlades vid FN:s generalförsamlings specialsession, som hölls i New York 8.—10.5.2002. Sessionen var en uppföljning av barntoppmötet år 1990. I samband med specialsessionen ordnades för första gången ett barnforum, i vilket deltog nästan 300 barnfullmäktige, däribland även finländska barn. Den finländska delegationen leddes av Republikens president, Xxxxx Xxxxxxx.
Finlands mål vid sessionen var att få till stånd en rättsgrundande angreppsvinkel som bas för resolutionen. Därtill strävade man efter att ge multidiskrimineringen, avskaffandet av ojämlik- het mellan könen samt de ungas sexuella rättigheter en framträdande roll.
Trots att resolutionsförhandlingarna vid specialsessionen var svåra, kan slutresultatet anses vara tillfredsställande. De mänskliga rättigheterna är väl framme i resolutionen A World Fit for Children, som har en rättsgrundande infallsvinkel.
Resolutionen omfattar en deklaration och ett handlingsprogram. Deklarationen innehåller tio punkter: barnen bör prioriteras; fattigdomen bör avskaffas och världen bör satsa på barnen; alla barn bör respekteras; alla barn bör tas hand om; alla barn bör få utbildning; barn bör skyddas mot skador och exploatering; barn bör skyddas mot krig; HI-virus och aids bör be- kämpas; barn bör höras och beredas möjlighet att delta i beslutsprocessen; jorden bör värnas om för barnens skull. Handlingsprogrammet omfattar fyra strategiska huvudmål: främjande av hälsan, ordnande av god undervisning, skyddande av barn mot utnyttjande, exploatering och våld samt bekämpning av HIV och aids.
Finland har, i enlighet med handlingsprogrammet, tillsatt en kommitté för utarbetande av ett nationellt handlingsprogram (se avsnittet Barnets rättigheter i Finland).
6.4.3 Barnets rättigheter och utvecklingssamarbetet
Såväl konventionen om barnets rättigheter som resolutionen A World Fit for Children från FN:s specialsession år 2002, innebär att Finland, inom ramen för sitt utvecklingssamarbete och med utgångspunkt från främjandet av barnets rättigheter, bör bedöma de av landet stödda projekten samt budgeten för utvecklingssamarbetet. Regeringen anser att den rättsgrundande infallsvinkeln borde gälla alla utvecklingssamarbetsprojekt, vilket innebär stora utmaningar för både det bilaterala utvecklingssamarbetet och medborgarorganisationernas arbete. Arbetet bör, i större utsträckning än hittills, bygga på barnets samtliga rättigheter och inte enbart på skyddet av barn och tillfredsställandet av barnets grundbehov. Barnens och ungdomens eget deltagande utgör en viktig komponent i utvecklingsarbetet.