PM
KONFIDENTIELLT
22 september 2020
PM
GRANSKNING AV UPPHANDLINGSPROCESS – SVENSKA FÖR INVANDRARE (Sfi), 2013-00031
Bakgrund
1. Vinge har, efter genomförd direktupphandling, erhållit uppdrag från Malmö stad
(”Malmö”), genom Gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen (”GyVF”), att gen- omföra en granskning av den av Malmö under 2013 genomförda upphandlingen av Sfi- utbildning med yrkesförberedande inriktning samt allmän och studieförberedande in- riktning och de därefter tecknade avtalen.1 Den aktuella upphandlingen benämns i det följande ”Upphandlingen”.
2. Efter genomförande av Upphandlingen tecknades avtal med tre leverantörer. Avtalstiden var en huvudavtalsperiod 1 augusti 2014 till och med den 31 juli 2016, med maximal för- längning om 24 månader. Avtalen förlängdes till den maximal tid, således att avtalen upp- hörde den 31 juli 2018.
3. Under våren 2018 framkom att två av leverantörerna, Xxxxxxx AB (”Hermods”) och Xxxxx AB (”Astar”) ägnat sig åt oegentligheter i redovisningen och faktureringen av sina upp- drag. Avtalet med Astar hävdes medan avtalet med Hermods löpte avtalstiden ut. Krav på återbetalning framställdes gentemot såväl Hermods som Astar vilket resulterade i att för- likning ingicks med båda leverantörerna. De tecknade förlikningsavtalen innebar att sam- manlagt 32 miljoner kr återbetalades till Malmö.
4. Det av GyVF tilldelade uppdraget innefattar följande moment:
a) Granskning av i Upphandlingen relevant dokumentation.
b) Intervjuer med tjänstepersoner inom Malmö stad.
c) Intervju med de juridiska ombud som företrädde Malmö gentemot Hermods och Astar.
d) Granskning av GyVF:s utvecklingsarbete.
apport -
1 Upphandlingen omfattade även områdena Sfi-distansundervisning samt Sfi-för syn- och hörselskadade. De avtal som tecknades för dessa delar omfattas inte av granskningen.
ADVOKATFIRMAN VINGE KB
Kajpromenaden 21 · Box 1064 · SE-251 10 Helsingborg · Sweden · Tel x00 (0)00 000 00 00 · Fax x00 (0)00 000 00 00 · xxxxx.xx De allmänna villkor som gäller för våra tjänster är tillgängliga på xxxxx.xx
e) Upprättande av förslag på reviderade och fullgoda rutiner för framtida upp- handlingar.
5. Syftet med granskningen är att identifiera eventuella brister i Upphandlingen, tecknade avtal och den därefter praktiska hanteringen och på basis av denna granskning ta fram fullgoda rutiner och riktlinjer för framtida upphandlingar.
6. Redovisning av uppdraget ska ske genom skriftlig rapport (denna rapport), och genom muntlig redovisning av rapportens innehåll.
7. Rapporten är indelad i följande avsnitt:
i. Underlag
ii. Den grundläggande ramen – avtal och förfrågningsunderlag
iii. Organisation och den praktiska hanteringen av Avtalen
iv. Förändrade rutiner och arbetssätt – våren 2018
v. Framtida rutiner och riktlinjer
vi. Sammanfattande synpunkter
Underlag
8. De i denna rapport redovisade bedömningarna och slutsatserna bygger på nedan angivet skriftligt material och genomförda intervjuer.
Skriftligt underlag
9. Följande skriftliga material har granskats och bedömts:
a) Avtal av den 18 respektive 24 juni 2014 mellan Malmö och Astar för avtalstiden 1 augusti 2014 till och med den 31 juli 2016.
b) Avtal av den 23 respektive 30 juni 2014 mellan Malmö och Hermods för avtalstid- en 1 augusti 2014 till och med den 31 juli 2916.
c) Förfrågningsunderlag av den 15 juni 2013 avseende Upphandlingen.
d) Förlikningsavtal med Astar (av den 24 oktober 2018) respektive Hermods (av den 1 juni 2018).
e) Omfattande e-post korrespondens mellan företrädare för GyVF och Astar respek- tive Hermods samt interna handlingar upprättade av GyVF. Följande dokument kan särskilt nämnas:
apport -
i. Mail från Astar med begäran om omförhandling samt efterföljande mail med uppgifter om brister i faktureringsunderlag, februari 2018.
2 (25)
ii. Begäran om handlingsplaner från Malmö till Astar med efterfölj- ande ingiven handlingsplan, februari 2018.
iii. Anmaning till Astar att vidta rättelse (april 2018) samt hävnings- förklaring, maj 2018.
iv. Information från Acamedia om egen granskning av Hermods och därvid funna brister, mars 2018.
v. Rapport från Acamedia avseende Hermods (PwC), mars 2018.
vi. Rättelseanmaning från Malmö till Hermods, april 2018.
vii. Svar från Hermods/Acamedia avseende rättelseanmaningen, maj 2018.
viii. Korrespondens mellan Malmös juridiska ombud och respektive leverantör, mars och därefter, 2018.
ix. Åtgärdsplan gällande Sfi-upphandling, Gymnasie- och vuxenut- bildningsförvaltningen (GYVF-2018-1044).
x. Tjänsteskrivelse av den 5 november 2014 SFI-upphandling och sanktioner (GYVF-2014-1789).
Muntligt underlag
10. Intervjuer har genomförts med följande personer:
a) Xxxx Xxxxxxxx, utbildningsdirektör, Malmö.
b) Xxxxx Xxxxxxxx, vuxenutbildningschef, Malmö.
c) Xxxxxxx Xxxxxxx, rektor, Malmö.
d) Xxxxx Xxxxxxx, rektor, Malmö.
e) Xxxxx Xxxxx, rektor, Malmö.
f) Ann-Xxxxx Xxxx, strateg, Malmö.
g) Xxxxxxxxx Xxxxxxx, Upphandlingschef, Malmö.
h) Xxxxxx Xxxxxxxxx, f.d. avdelningschef för arbetsmarknads- och vuxenutbildningsen- heten, Malmö.
i) Xxxxx Xxxxxxx, x.x. xxxxxxx, Malmö.
j) Xxxx Xxxxxxxx, upphandlare, Malmö.
apport -
k) Xxxxx Xxxxxxxxx, advokat, Xxxxxxxxxxxxx Xxxxxxx.
3 (25)
Den grundläggande ramen – avtal och förfrågningsunderlag
Inledning
11. Bedömningen av avtalen har primärt tagit sikte på dessas uppbyggnad ifråga om villkor för uppföljning och kontroll, d.v.s. om avtalen givit Malmö de verktyg som behövts för att föl- ja upp leverantörernas utförande av sitt respektive uppdrag.
12. Oavsett hur avtalsvillkor om kontroll, uppföljning och påföljder utformas är en central punkt hur villkoren avseende själva upphandlingsföremålet utformats i förhållande till verkliga förhållanden. Härmed avses själva balansen i avtalet, d.v.s. om de krav som ställs på leveransen är realistiska så att avtalet kan uppfyllas såsom avsett. Om de krav som ställs inte är förankrade i verkliga förhållanden är risken stor att avtalet just kommer att handla om villkoren för kontroll, uppföljning och påföljder istället för om de villkor som styr den verkliga leveransen och utvecklingen av denna. Det kan förefalla tilltalande att ha höga eller mycket höga kvalitativa krav, men om dessa svårligen kan uppfyllas av vald leve- rantör riskerar mycket tid att få läggas på kontroll och uppföljning, d.v.s. de mindre pro- duktiva delarna av avtalsrelationen.
Avtalen
Generellt om vissa villkor i Avtalen
13. I avtal av lite större omfattning som rör köp av vara eller tjänst finns typiskt sett villkor som anges i) en definition av ett fel eller brist samt ii) vilka påföljder som inträder om le- verantören gör sig skyldig till fel eller brist.2 Avtalets regleringar gäller då framför even- tuell (icke tvingande) lagstiftning eller det som brukar betecknas avtalsrättsliga principer. Om avtalet inte innehåller skrivningar om vad som ska utgöra ett fel i leveransen och/eller vilka påföljder som kan inträda innebär det principiellt sett inte att fel inte kan föreligga eller att några påföljder inte kan komma ifråga. Däremot kan det bli svårare för den som drabbas av ett fel att bevisa att ett fel föreligger och det kan uppstå särskilda frågor om en viss påföljd kan göras gällande eller inte. Således; även om ett avtal inte uttryckligen re- glerar frågor om kontraktsbrott och påföljder finns grundläggande avtalsrättsliga principer att falla tillbaka på. Dock; ett avtal med tydliga och preciserade regleringar är att föredra.
14. Avtalen med Astar respektive Hermods (”Avtalen”) innehåller väl beskrivna mål samt tyd- ligt beskrivna krav ifråga om t.ex. lärarbehörighet och själva de åtaganden som leverantör- erna ska utföra. Avtalen ger således i sig uttryck för vad Malmö kräver och vad man vill ha ut av Avtalen.
15. Vad Avtalen däremot saknas är preciserade/uttömmande skrivningar om i) kontroll och uppföljningsverktyg, ii) vad som ska utgöra kontraktsbrott samt iii) påföljder vid ett kontraktsbrott. Ifråga om ii) och iii) finns regleringar om uppsägning och hävning (punkt- erna 1.2.27 och 1.2.28) av vilka kan utläsas vad som kan utgöra sådana brott som kan ligga till grund för förtida uppsägning respektive hävning av Avtalen. Härutöver finns en pre-
apport -
2 Även försening regleras typiskt sett.
4 (25)
ciserad reglering vilken reglerar sanktion vid brist i uppfyllelse avseende personals kompetens (punkt 1.3.31).
16. Uppsägning och hävning är villkorat av att den skadedrabbade parten ger den felande part- en möjlighet att vidta rättelse inom viss angiven tid. Rätten till förtida uppsägning för Mal- mö (punkt 1.2.27) ligger lite åt det skönsmässiga hållet då uppsägning kan göras utifrån Malmös ”rimliga bedömning” med avseende på om leverantören uppfyllt villkoren eller inte.
17. En mer fullödig katalog i delen kontraktsbrott och påföljder innehåller dels tydliga preci- seringar av vad som konstituerar kontraktsbrott, dels en påföljdskatalog i flera steg. Det kan vara så att påföljdsvillkoren utformades utifrån en genomarbetad process men, Av- talens formuleringar ger intryck av att påföljdsvillkoren är tämligen standardiserade och inte fullt ut individuellt framtagna. En mer fullständig påföljdskatalog hade innehållit separata regleringar om rättelser och under vilka förutsättningar sådana kan ske, separat reglering om vite och under vilka sådant kan tas ut o.s.v.
18. Det är en delikat avvägning när uppsägnings- och hävningsklausuler ska formuleras. Ön- skemålet från beställaren är typiskt sett att ha så stor frihet som möjligt samtidigt som juri- diken generellt ställer krav på att det för en förtida uppsägning krävs att överträdelsen är av viss nivå eller omfattning. Ifråga om formuleringarna i Avtalen finns vissa begrepp som ger ett tämligen stort handlingsutrymme för Malmö, t.ex. att uppsägning kan ske om all- varlig kritik riktas mot leverantören. Häri kan ligga en nivå/gradering som man på förhand känner till, men rent språkligt har begreppet ett stort spann och generellt sett innebär inte allvarlig kritik att det föreligger grund för hävning av ett kontrakt.
19. En väsentlig del i avtal som rör tjänster och särskilt där köparen är en offentlig organisation (och hanterar skattemedel) är möjligheten till uppföljning, d.v.s. hur ett avtal är uppbyggt med avseende på vilka medel köparen har för att kunna följa upp och kontrollera leveran- törens fullgörande av sina åtaganden.
20. Ifråga om uppföljning och kontroll kan konstateras att Avtalen har få regleringar. Det som finns är två regleringar. Dels en punkt om informationsskyldighet (punkt 1.2.15) vilken an- ger att leverantören självmant ska informera beställaren om något händer som kan påverka fullgörandet av avtalet, dels en punkt om rapportering (punkt 1.3.14) som anger att leveran- tören utifrån beställarens anvisningar ska rapportera närvaro, avbrott, betyg m.m. Avseende den kvalitativa delen i form av själva utbildningsresultaten finns även skrivning om upp- följning och avrapportering i punkt 1.3.1 i Avtalen.
21. Regleringen i punkt 1.3.14 om rapportering är i sig öppet och generellt skriven, rapporte- ring ska ske av angivna förhållanden men även av ”annat som är av betydelse”. Rapporte- ringsskyldigheten kan följaktligen sägas vara heltäckande, allt ska i princip kunna rappor- teras.
apport -
22. Verktyget som finns för Malmö är således att anvisa hur rapportering ska ske/begära in rapportering när man finner behov av detta. Att ha en öppen ”heltäckande” formulering såsom den valda är inget fel utan kan i sig ha goda skäl för sig, det viktiga är att man som beställare har insikt i för- och nackdelar. Fördelen är just det heltäckande, ”allt ingår”, me- dan nackdelen är eller kan vara att det kan uppstå oklarheter kring vad som är ”annat av
5 (25)
betydelse” och ifråga om tiden, vad ska ligga i begreppet ”utan dröjsmål”?3 Den heltäck- ande formuleringen ger ett stort handlingsutrymme men innehåller samtidigt en inbyggd oklarhet som gör det svårare att förutse vad som krävs och vad som eventuellt kan leda till en påföljd, d.v.s. förutsebarheten minskar. Detta kan i sin tur leda till högre anbudspriser eftersom anbudsgivaren vill ”försäkra” sig mot osäkerheten. Det mer detaljerade alterna- tivet är att ha en ökad tydlighet avseende dels för vilka specificerade uppgifter rapporte- ringsskyldighet föreligger, där så är möjligt, dels ha preciserade tider samt ha påföljder i form av viten/ekonomisk sanktion i det fall tider inte hålls.
23. Utöver rapporteringsskyldigheten kan en tydlig rätt för beställaren att genomföra uppfölj- ningsbesök tas med i denna typ av avtal, d.v.s. att det uttryckligen föreskrivs en rätt för beställaren att granska lokaler och utrustning. Även en rätt för beställaren att göra oan- nonserade besök för att allmänt kontrollera verksamheten kan vara en lämplig uppfölj- ningsreglering. Ytterligare exempel på uppföljningsvillkor är en rätt för beställaren att ha samtal med personal liksom möjlighet att göra extern granskning, t.ex. via revisor.
Har Avtalen fungerat i den uppkomna situationen?
24. Avtalsdokumentationen skulle som framgår ovan kunna vara mer detaljerad och utvecklad ifråga om i) kontroll/uppföljning, ii) feldefinitioner och iii) påföljdsvillkor. Emellertid; för den uppkomna situationen med Astar och Hermods är de avgörande frågorna:
a) Var avtalsvillkoren tillräckliga för att lösa den uppkomna situationen?
b) Skulle andra, t.ex. mer preciserade avtalsvillkor, gjort att den uppkomna situa- tionen hade kunnat undvikas eller lösas tidigare/på ett för Malmö bättre sätt?
25. Fråga b) ovan är den mest intressanta och dess svar ger till viss del även svaret på fråga a) varför denna fråga b) behandlas först.
26. Inledningsvis är det väsentligt att klarlägga ett skrivet avtals status och ställning. Avtalet (med tillhörande tvingande eller utfyllande lagstiftning samt grundläggande rättsliga principer) reglerar vad respektive part får och inte får göra samt vad en part är skyldig att utföra/berättigad att erhålla inom ramen för parternas relation. Avtalet utgör således en ram och är ett styrinstrument som parterna ska ta hänsyn till. Verkligheten utgörs dock inte av det skrivna avtalet utan av parternas själva agerande inom, eller utom, avtalet.
27. Således; det är ytterst vad respektive part de facto gör respektive inte gör som avgör om en relation fullgörs som tänkt. Detta kan synas självklart men är värt att hålla i minnet när det ska bedömas om ett avtal fungerar som avsett.
28. Om en part verkligen avser och vill avstå från att följa eller ”runda” en avtalsförpliktelse så kan vederbörande göra det, d.v.s. att även om avtalet är heltäckande ifråga om skyldighet- er, kontroll, uppföljning och påföljder så kan en sådan part likväl företa sitt icke avtalsen- liga agerande. Mot ett uppsåtligt avvikande agerande som sådant utgör avtalsvillkoren ingen garanti till undvikande av agerandet, men kan däremot utgöra kraftfulla verktyg i påföljdsdelen samt eventuellt verka avskräckande så att agerandet inte vidtas.
apport -
3 Ska i och för sig noteras att ”utan dröjsmål” är en regelmässigt använd term inom juridiken.
6 (25)
29. För såväl Hermods som Astar gäller att bolagen systematiskt lämnat felaktiga uppgifter till Malmö om lärartäthet och lärarkompetens/behörighet. Huruvida bolagen haft ett ursprung- ligt uppsåt att agera på detta sätt ligger utanför omfattningen av denna utredning, men av materialet framgår att agerandet pågått under större delen av avtalstiden. Detta visar att när
s.a.s. agerandet väl påbörjats så har det gjorts medvetet.
30. Även om detaljeringsgraden i Avtalen kunde varit högre så fanns kontrollmöjligheter och det förelåg en rapporteringsskyldighet för leverantörerna utifrån vad Malmö krävde. Det är med hänsyn härtill osäkert om en högre detaljeringsgrad i kontrolldelarna skulle innebära att den uppkomna situationen inte skulle uppkomma. Den avhållande (avskräckande) delen i Avtalen kan sägas bestå av sanktionsregleringen vid för låg kompetens hos personalen (punkt 1.3.31) som innebär rätt till avdrag på ersättningen motsvarande bristen och möjlig- heterna till förtida uppsägning och hävning (punkterna 1.2.27 och 1.2.28). Avseende dessa delar (påföljdsdelen) ska det inte uteslutas att tuffare skrivningar och preciseringar om eko- nomiska påföljder för leverantörerna hade kunnat ha en avhållande effekt. Sådana skriv- ningar hade kunnat avse vite för brister i rapportering eller medverkan vid uppföljning samt även kraftfulla viten vid förekomst av brist i behörigheten.
31. Sammantaget gäller att hårdare och mer utförliga villkor i påföljdsdelen eventuellt hade kunnat innebära en avhållande/avskräckande effekt på Astars och Hermods agerande. Ifråga om möjligheterna till tidigare upptäckt hade möjligen mer preciserade skrivningar om sätten för och innehållen i rapportering och uppföljning kunnat bidra till en tidigare upptäckt, men detta är mer osäkert. Möjligheterna till upptäckt torde mer ha samband med den praktiska hanteringen av avtalen (se vidare nedan punkt 56 ff). Emellertid; vad mer detaljerade och preciserade skrivningar i kontroll- och uppföljningsdelen kunnat bidra till är att den personal som arbetat med avtalen för sin del fått en klarare bild av vilka instru- ment man kunnat använda ifråga om kontroll/uppföljning vilket i sin tur kunnat bidra till att själva arbetet med kontroll/uppföljning organiserats på ett mer strukturerat sätt.
32. Vad härefter gäller om avtalsvillkoren varit tillräckliga för att lösa den uppkomna situatio- nen (fråga a) ovan) ska följande framhållas. I enlighet med ovanstående skulle mer preci- serade villkor för kontroll/uppföljning och påföljder eventuellt kunnat ge en bättre lösning och därmed skulle en slutsats vara att avtalsvillkoren inte varit tillräckliga. Dock; även med beaktande av att en bättre lösning eventuellt kunnat uppnås med andra skarpare villkor så har avtalen innehållit en sanktionsreglering och rätt till förtida uppsägning. Villkoren har visat sig fungera utifrån sin innebörd, d.v.s. de har kunnat tillämpas såsom avsett. Sett uti- från detta perspektiv kan villkoren sägas ha varit tillräckliga, vilket inte motsäger att mer preciserade och hårdare villkor eventuellt kunnat ge ett annat utfall.4
apport -
4 Får även konstateras att förlikningarna, där beräkningarna byggde på Avtalens sanktionsvillkor gav i sig ett mycket bra utfall, se punkt 82 nedan.
7 (25)
Förfrågningsunderlaget – villkoren i upphandlingen
34. De krav som ställdes på leverantörerna i upphandlingen avseende lärartäthet och behörig- het var desamma som Malmö ställde i sin egenregiverksamhet, således att leverantörerna hade varken en bättre eller sämre position än stadens egen verksamhet.
35. Den faktiska verkligheten visade att de ställda kravnivåerna inte uppfylldes, liktydigt med att kontraktsbrott ägde rum. Det är och ska vara en given förutsättning att en leverantör som accepterar ställda villkor ska uppfylla dessa och därmed tillse att resurser finns för leverans i enlighet med villkoren. Oaktat detta är det värt att undersöka om de ställda vill- koren objektivt sett varit rimliga, d.v.s. om det kunde förväntas att de skulle uppfyllas fullt ut under hela avtalstiden.
36. Intervjuerna har givit vid handen att närmaste samtliga involverade har bedömt kraven var mycket högt ställda. Kraven utabetades inte på ett lättvindigt sätt utan det skedde efter noggrann genomgång och moget övervägande. Styrande var ambitionsnivån att erhålla en så kvalitativt bra utbildning som möjligt. Utfallet visade som bekant att kraven inte kunde hållas. Det visade sig även att GyVF för egen del inom egenregin hade svårt att upprätt- hålla de ställda kravnivåerna.
37. Lokutionen ”inte kunde hållas” ovan avser, i relation till Leverantörerna, att utgångs- punkten är att vare sig Astar eller Hermods gick in i upphandlingen med uppsåtet att inte hålla de föreskrivna kraven, även om vissa frågetecken härom kan resas, se vidare nedan. Detta leder till frågan om orsaker till att kravnivåerna de facto inte upprätthölls.
38. En förklaring skulle vara att såväl Astar som Hermods haft dålig planering samt en oför- måga att attrahera behörig personal i tillräcklig utsträckning, d.v.s. att det skulle handla om faktorer direkt kopplade till respektive leverantör. En annan förklaring skulle vara yttre faktorer såsom att utbudet av behöriga lärare varit begränsat. Detta är dock ett förhållande som professionella leverantörer ska ha kännedom om, d.v.s. om man känner till att mark- naden inte kan tillhandahålla tillräckligt med behörig personal ska inte anbud lämnas med utfästelse om kravuppfyllelse. Denna fråga hänger samman med förutsättningarna för marknaden, d.v.s. hur marknadsläget är vid anbudets avlämnande. Vid denna tidpunkt kan en viss bedömning att resurser kommer finnas att tillgå i händelse av tilldelning av kontrakt ha fog för sig, medan förutsättningarna sedan ändras av yttre faktorer som man inte kunnat påverka.
apport -
39. Under avtalstiden inträdde den omfattande flyktingkrisen, närmare bestämt 2015. Möjligen kan sägas att händelsutvecklingen kunde skönjas i slutet av 2014. Dessa förhållanden är en objektiv omständighet att beakta ifråga om tänkbar förklaring till svårigheten att uppfylla kraven på lärartäthet och behörighet. Emellertid är denna omständighet hänförlig primärt till hösten 2015 och därefter, således inte för det första året avtalet var i kraft och inte vid tiden för anbudets avgivande. Problemen för leverantörerna uppstod redan i inledningen på hösten 2014 och under våren 2015 gjordes avdrag på ersättningen i enlighet med villkoren i Avtalen. Detta talar för att det inte enbart varit yttre omständigheter som låg till grund för
8 (25)
svårigheten att uppfylla kraven, i vart fall under det inledande året. Från hösten 2015 har emellertid säkerligen den förändrade marknaden med ett väsentligt ökat behov av behöriga lärare inneburit ökade svårigheter att upprätthålla ställda kravnivåer.
40. Det har under utredningen även framkommit att leverantörer (tre av fem anbudsgivare) i sina anbud utfäst sig att ha 100 % lärare som uppfyllde de särskilda behörighetskraven. Då det senare har visat sig att ingen av Leverantörerna levt upp till grundkravet i Avtalen om en andel om 65 % kan man med fog fråga sig om Leverantörerna verkligen gjort sitt för- arbete och försäkrat sig om att kunna uppfylla de av sig själv uppställda villkoret om 100
%.
41. Även om intervjupersonerna uttalar en närmast entydig uppfattning att kraven på lärar- täthet och behörighet var mycket högt ställda och utfallet sedan visar att de i praktiken varit för högt ställda innebär det inte med automatik att den ställda ambitionsnivån i sig varit felaktig. Vad som däremot kan ifrågasättas är om vägen för att nå den ställda ambitions- nivån varit helt optimal eller med andra ord; om det var korrekt att utforma ambitionsnivån som ett absolut krav. Detta hänger i sin tur samman med hur avgörande den ställda krav- nivån är. Kraven ifråga är absoluta krav och om man som upphandlande myndighet be- dömer att det är den aktuella nivån och inget annat som gäller, då var den valda varianten korrekt. Samtidigt innebär det att vid brist i uppfyllelse blir eller kan konsekvensen bli den som inträtt i förhållande till Astar och Hermods, d.v.s. att avtalsförhållandet upphör/behöv- er avslutas.
42. Om ambitionsnivån (kravnivån) istället varit just ett mål som man önskar uppfylla men där olika faktorer beaktas som kan påverka måluppfyllelsen hade formuleringen av kravnivån kunnat vara annorlunda. Exempelvis hade behörighetsnivåerna kunnat vara indelade i en skala med olika nivåer med en eventuell koppling till ersättningen, d.v.s. någon form av extra ersättning för ju fler lärare som har den högsta eller näst högsta behörighetsnivån. Denna variant bygger naturligen på att den lägst accepterade behörighetsnivån sätts lägre än som var fallet i Avtalen. Fördelen med en dylik variant är att den ökar möjligheten till kravuppfyllelse och kan sägas i större utsträckning tar hänsyn till yttre faktorer.
43. En central utgångspunkt i offentlig upphandling och därpå följande avtal är att obligato- riska krav måste upprätthållas. Samtidigt sker ofta ändringar under avtalstiden som innebär att villkor i avtalet, såväl obligatoriska som övriga, kan behöva justeras. Detta sätter fokus på behovet av villkor i upphandlingen och avtalet som möjliggör justeringar i det tecknade avtalet. Nu utvecklades situationen med Astar och Hermods till att de nämnda begick all- varliga kontraktsbrott men om man önskat justera/anpassa kravnivåerna så gav Avtalen inget sådant utrymme.
44. Ovanstående ger att ifråga om linjen kravnivå → hänsyn till olika faktorer som kan på- verka kravnivåns uppfyllelse → möjlighet till anpassning av kravnivå → avtalsvillkor är det väsentligt att följande beaktas i samband med kravformulering:
• Vid önskemål om absolut kravnivå – hur avgörande är denna absoluta kravnivå?
• Hur realistisk är möjligheten att kravnivån uppfylls (med hänsyn till bl.a. nedan angivna faktorer)?
apport -
• Vilka faktorer kan påverka möjligheterna till uppfyllelse av denna kravnivå:
9 (25)
o Hos leverantörerna?
o Hos upphandlande myndigheten – finns t.ex. alla nödvändiga resurser för uppföljning och kontroll av kravnivåerna?
o Förändringar av beställarens behov under avtalstiden?
o Omvärldsfaktorer som t.ex. ändringar i leverantörernas marknad?
o Förändrade myndighetskrav?
o Om produkt – teknisk utveckling, om tjänst – kan tjänstens innehåll komma att förändras, sättet för dess utförande?
• Kan kravnivån utformas på ett flexibelt sätt, ex. genom olika nivåer på kravnivåer, tidsmässig uppfyllelse av krav, ex. startsträcka innan kravnivåer inträder, kan vara en stegrande skala.
• Om absoluta kravnivåer ska väljas; kan vi ändå tänka oss under avtalstiden göra vissa anpassningar om det visar sig svårt att uppfylla kravnivåerna?
• Avtalsvillkoren bör utformas med hänsyn till ovanstående, t.ex. villkor som ger möjlighet för beställaren att initiera förhandling om anpassning av kravnivåer om dessa visar sig svåra eller inte möjliga att uppfylla.
45. Sammantaget ifråga om de ställda kravnivåerna på lärartäthet och behörighet gäller att ni- våerna sett till den efterföljande utvecklingen var för högt ställda. Ambitionsnivån kan ha varit motiverad men då samtliga objektiva förutsättningar för att kunna nå målet inte var för handen blev effekten med en enda absolut kravnivå att denna inte kunde hållas. En viktig lärdom är att absoluta kravnivåer för sin uppfyllelse kräver rimlighet/proportionalitet medan i sig motiverade kvalitetsambitioner därutöver bör ha en flexibel reglering i ett avtal för att kunna nås.
Organisation och den praktiska hanteringen av Avtalen
46. Med rubriken avses hur GyVF i praktiken och ur ett organisatoriskt perspektiv hanterade delarna om kontroll och uppföljning av Avtalen.
Organisatoriska perspektivet
47. Vid tidpunkten för starten av Avtalen, augusti 2014, inrättades den s.k. staben (”Staben”) inom GyVF. Staben var en separat central enhet under förvaltningsdirektören (kopplad till förvaltningens kansli) med uppgift att ansvara för strategiska frågor, upphandling och upp- följning av upphandlade leverantörer inom vuxenutbildningen. Xxxxxx var inte operativ,
d.v.s. man hanterade inte konkreta utbildnings- och verksamhetsfrågor vilka istället hante- rades av respektive rektor för de olika rektorsområdena.
apport -
48. Således har relationerna med Leverantörerna hanterats av olika enheter inom GyVF, en central strategisk och en operativ. Att flera olika enheter/avdelningar och olika yrkeska- tegorier från en part deltar på olika sätt i relationen med en avtalspart är i sig inte ovanligt utan i flertalet fall är detta nödvändigt och sakligt motiverat. Vad som blir avgörande för att nå en effektiv uppfyllelse av avtalade villkor är bl.a:
10 (25)
a) Kunskapen hos involverade om vad avtalet säger, d.v.s. avtalets innehåll.
b) Att man är överens om innebörden av avtalade villkor. Detta för att kunna tala med en röst gentemot leverantören.
c) Tydlig arbetsfördelning mellan de personer som ska hantera relationen, oberoende av om personerna har viss position eller tillhöra olika enheter.
d) Ledning, styrning och samordning; det måste finnas en person som har helhetsansvaret vilken vid behov ska styra så att uppgifter utförs men primärt samordna så att avgörande information kanaliseras till personen ifråga och tillse att samtliga involverade har rollfördelningen klart för sig.
49. När det gäller punkterna a) och b) ovan tecknar genomförda intervjuer bilden att involve- rade personer har haft en bra bild av innehållet i Avtalen och man har i sig en gemensam uppfattning om innebörden av relevanta villkor. Vidare kan konstateras att man vid genom- förandet av upphandlingen haft en tämligen ingående diskussion och värdering av de olika kravnivåerna.
50. För de centrala delarna om arbetsfördelning, styrning och samordning ger samtliga interv- jupersoner uttryck för att vissa brister förelegat. Respektive enhet, Staben å ena sidan och rektorerna/rektorsområdena å andra sidan, genomförde uppföljningar inom sina respektive fält, d.v.s. Staben hanterade de direkta avtalsmässiga uppföljningarna och rektorerna hante- rade mer operativa konkreta frågor om t.ex. viss elevhantering och rapportering i anslut- ning till detta. Denna typ av uppdelning är som angivits inte ovanlig och den har även för- delar. I denna typ av avtal finns egentligen inget som motsäger att uppföljning av krav- nivåer ifråga om behörighet och lärartäthet hanteras av annan person än den eller de som har del löpande kontakten avseende den direkta undervisningen. De som har den löpande operativa kontakten kan dels fokusera just på operativa frågor, dels ses då dessa personer troligen inte som en ”kontrollenhet” ur leverantörens perspektiv, således att denna del av relationen eventuellt kan flyta smidigare jämfört om hela den kontrollerande delen skulle ligga hos samma person/personer som sköter den operativa kontakten. Emellertid; personer på den operativa nivån sitter typiskt sett på kunskap om faktiska omständigheter som har relevans för bedömningen av om avtalsenliga kravnivåer uppfylls. Därför är tillvaratagan- det av denna kunskap av väsentlig betydelse.
51. Utredningen visar att bristen i organisationen som sådan legat i samordningen mellan Staben och de operativt ansvariga rektorerna/rektorsområdena. Rapporteringen till GyVF avseende bemanning (lärartäthet och behörighet) gick till Staben i form av personallistor. Dessa listor begärdes in med regelbundenhet men de kommunicerades inte med de opera- tivt ansvariga. Det förekom inte några regelbundna möten mellan Staben och den operativa sidan, men utbildningssekreteraren vid Staben hade viss kontakt med den operativa sidan. Avseende den väsentliga delen om uppföljningen fanns inget gemensamt forum mellan Staben och den operativa sidan.
apport -
52. Flertalet intervjupersoner har instämt i att det fanns ett ”glapp” mellan Staben och den operativa sidan. Deras arbete har i viss mån löpt parallellt utan att ena sidan haft full kännedom vad den andra sidan utfört. Detta har lett till att det inte funnits en nödvändig klarhet i vilken person som haft helhetsansvaret för att samordna uppföljningen av Leve-
11 (25)
rantörerna. Om t.ex. den operativa sidan involverats i uppföljningen hade den operativa sidans närmare kännedom om faktiska förhållanden kunnat nyttjas för att eventuellt se igenom brister i Leverantörernas redovisning eller se behov av ytterligare resurser eller alternativa åtgärder i uppföljningshänseende. När det gäller just resurser hade uppfölj- ningsarbetet till synes en tämligen svag koppling till ekonomiavdelningen som ansvarade för fakturahanteringen.
53. Det kan konstateras att relationen med Leverantörerna hanterades av personer inom flera olika enheter (ex; Stab, rektor/rektorsområden, ekonomi) men ingen har haft det uttalade helhetsansvaret. I helhetsansvaret ligger att analysera och fastställa behov av kompetenser samt fördela roller, samordna de åtgärder som ska utföras men även fördela inhämtad in- formation på ett adekvat sätt för kontroll av avtalsefterlevnad. Genom att det inte funnits ett preciserat helhetsansvar och att den interna samordningen inte varit optimal mellan deltagande enheter har detta i sig varit något som Leverantörerna tjänat på ifråga om möj- ligheten att genomföra sitt bedrägliga beteende samt har det försvårat upptäckten av Leve- rantörernas agerande. Ordvalet ”tjänat på ifråga om möjligheten” är en följd av att vi inte vet (samt omfattas det inte av denna utredning) hur förslaget Leverantörernas agerande varit ifråga om bakomliggande överväganden, d.v.s. om det verkligen varit så att de beaktat GyVF:s kontroll/uppföljningsarbete när de tog steget att lämna in felaktiga listor. Däremot kan objektivt konstateras att brister i organisatoriskt hänseende är något som bidrar till ökade möjligheter för en motpart som vill agera bedrägligt.
54. Utifrån ett organisatoriskt perspektiv kan således fastställas att det förelegat vissa brister med avseende på klarhet i vem som haft helhetsansvaret med följd att rollfördelning och samordning inte fått en optimal utformning. Avseende uppföljning och kontroll av avtal är följande organisatoriska moment centrala:
a) Vad säger avtalet om uppföljning och kontroll?
b) Utifrån a); vilka arbetsmoment behöver genomföras för att utföra uppföljning och kontroll?
c) Vilka yrkeskategorier/funktioner behövs för att fullfölja uppföljning och kontroll baserat på a) – b)?
d) Fördelning av arbetsuppgifter mellan berörda personer.
e) En person ska ha ett helhetsansvar för uppföljning och kontroll och därvid:
i) Xxxxxxx för och tillse att a) – d) verkställs.
ii) Xxxxxxxx uppföljningen, innefattande:
i. att efterfrågade uppgifter från leverantörerna verkligen kommer in,
ii. att informationen delges berörda personer och,
iii. att analys sker av informationen.
apport -
55. Den tidsmässiga utgångspunkten i föregående punkt är när avtalet undertecknas, d.v.s. i en upphandlingssituation när tilldelning är genomförd. Dock gäller att frågorna rätteligen bör hanteras redan när upphandlingsunderlaget med kravnivåer och villkor utformas. Om myn-
12 (25)
digheten inte har resurser för att genomföra en effektiv uppföljning och kontroll kan det påverka villkorens utformning och ytterst möjligheterna till att avtalet uppfylls enligt avta- lade villkor.
Den praktiska hanteringen av Avtalen
Perioden 2014 - 2015
56. I föregående avsnitt har bedömning gjorts av det grundläggande skriftliga materialet samt GyVF:s organisation med utgångspunkt i hanteringen av uppföljning och kontroll. Delen om organisation och den praktiska hanteringen hänger ihop och överlappar i viss mån var- andra såtillvida att den organisatoriska uppbyggnaden kan få effekter för genomförandet av den praktiska hanteringen. Detta perspektiv har lyfts ovan medan i det följande sker en genomgång av de direkta åtgärder som vidtagits och åtgärdernas koppling till Avtalen samt görs en bedömning av om något kunnat eller bort göras annorlunda.
57. Leverantörernas uppdrag påbörjades den 1 augusti 2014. Enligt Avtalen (punkt 1.3.17 sista stycket) skulle Leverantörerna en månad innan avtalsstart lämna in utbildningsbevis och lärarlegitimation för att påvisa uppfyllelse av kraven på lärartäthet och behörighet. Så sked- de och i samband härmed framkom att Leverantörerna inte uppfyllde kraven fullt ut.
58. GyVF vidtog omgående åtgärder med anledning av den uppkomna situationen, internt gjor- des utredning av huruvida avtalsrättsliga påföljder kunde göras gällande men initialt be- dömdes det inte finnas grund för att neka verksamhetsstart eller att säga upp Avtalen under den inledande perioden. Dialog hölls med Leverantörerna som åtog sig att ta fram åtgärds- planer för att korrigera bristerna och uppnå full avtalsuppfyllelse.
59. Den bristande uppfyllelsen fortgick under hösten 2014 och inledningen av 2015 vilket bl.a. ledde till att extern juridisk expertis togs in (Xxxxxxxxxxxxx Xxxxxxx) för att bedöma om det fanns möjlighet att nyttja påföljdsvillkoren i Avtalen. Slutsatsen blev att så var fallet och under tre månader under 2015 (april/maj – juni/juli) gjordes avdrag på ersättningen till Le- verantörerna enligt sanktionsvillkoret i Avtalen (punkt 1.3.31). Under tiden hade Leveran- törerna tagit fram åtgärdsplaner och under hösten 2015 och våren 2016 förelåg såvitt be- dömdes till övervägande del en avtalsuppfyllelse från Leverantörerna.
60. I arbetsmässigt och organisatoriskt hänseende medförde händelserna under hösten 2014 och våren 2015 att Malmö utökade antalet personer som arbetade med uppföljningen från en till två personer, nämnden ställde krav på mer regelbunden uppföljning. Leverantören skulle månatligen inkomma med personalunderlag, varje personalförändring skulle rappor- teras och för nyanställda skulle utbildningsbevis och lärarlegitimation lämnas in. XxXX gjorde mer analys av den rapportering som lämnades av Leverantörerna, men man la inte direkt till något ytterligare moment i själva uppföljningsarbetet i förhållande till Leve- rantörerna.
apport -
61. Det erhållna skriftliga underlaget ifråga om personallistor och fakturaunderlag från Leve- rantörerna stämdes av mot det elevadministrativa systemet för att se om avvikelser förelåg. Rapportering till nämnden skedde månadsvis. Detta arbetssätt fortsatte under avtalstiden.
13 (25)
62. Det förekom inga regelbundna uppföljningsmöten med Leverantörerna från Stabens sida. Emellertid genomfördes ett eller ett par besök under 2014/2015 för kontroll av anställ- ningsavtal. Av tjänsteskrivelse den 5 november 2014 (GYVF-2014-1789) framgår att man skulle ha ett ökat fokus på uppföljning för att säkerställa Leverantörernas uppfyllelse av kraven på lärartäthet och behörighet. I tjänsteskrivelsen anges konkret skyldigheten för Leverantörerna att inkomma med uppgifter om personalförändringar, därutöver redovisas uppföljningsarbetet mer generellt.
63. Avseende denna initiala del i avtalsrelationen (hösten 2014 – våren 2015), fram till och med att reducerad ersättning utgick och Leverantörerna upprättat åtgärdsplaner med till- hörande åtgärder för uppnående av kravnivåerna (kompetenshöjande åtgärder för perso- nalen) agerade GyVF rent faktiskt på ett adekvat och aktivt sätt. Man agerade utifrån de medel som Avtalen gav och vidtog sanktioner.
64. Den ursprungliga avtalsperioden löpte till och med den 31 juli 2016 och Avtalen kunde förlängas med maximalt två år, överenskommelse skulle i sådant fall träffas härom senast nio månader före innevarande avtalsperiods utgång. Vid tidpunkten för beslut om förläng- ning av Avtalen förde GyVF diskussioner internt men även med Leverantörerna. Bedöm- ningen slutade i att de åtgärder som vidtagits av Leverantörerna var tillräckliga varför för- längning kom till stånd.
Perioden 2016 - 2018
65. Av förlikningsavtalen med Leverantören kan utläsas att kontraktsbrotten ifråga om lärartät- het och behörighetskrav pågått under i princip hela avtalstiden.5
66. Utredningsmaterialet och intervjuer med berörda personer ger en tämligen god bild av hur uppföljningsarbetet genomförts under de inledande avtalsåren men vissa osäkerhetsmo- ment föreligger. Detta bl.a. beroende på personalbyten då folk lämnat och påbörjat anställ- ningar under den aktuella perioden. Vidare ska beaktas att intervjupersonerna med natur- lighet inte har detaljbilder av skeendena då det har förflutit ett antal år. Av det skriftliga underlag som undertecknad haft tillgång till framgår inte att GyVF under åren 2016-2017 skulle ha ifrågasatt Leverantörernas redovisning eller framfört någon form av krav eller gjort påpekanden gentemot Leverantörerna.
67. Det som framkommit i utredningen ger inte anledning att ifrågasätta uppgifterna i förlik- ningsavtalen om att felaktigheterna förekommit under i princip hela avtalstiden. De bygger därtill på Leverantörernas egna medgivanden.
68. Ovanstående leder till ett par frågor, dels om hur felaktigheterna upptäcktes/kom till Gy- VF:s kännedom, dels om uppföljningsarbete med annat innehåll kunnat medföra att GyVF upptäckt det avtalsstridiga agerande i ett tidigare skede.
5 I förlikningsavtalen anges följande. Astar: ”Den 1 mars 2018 mottog Malmö stad ett brev från Xxxxxx ägare, ThorenGruppen AB (”ThorenGruppen”) av vilket framgick att ThorenGruppen uppräckt att Astar medvetet, och under längre tid, skickat in felaktigt un- derlag avseende personal till Malmö stad. Senare under våren kunde Malmö stad konstatera, efter dialog med Xxxxxx ägare, att Astar under hela avtalsperioden skickat in felaktigt underlag avseende personal till Malmö stad och att Astar därutöver, på flera punkter, inte levt upp till villkoren i Uppdragsavtalet, inkluderande Behörighetskravet.”
apport -
Hermods: ”Hermods är ett dotterbolag till Academedia AB (”Academedia”). Academedia genomförde en granskning av Hermods under mars månad 2018. I samband därmed upptäcktes att personer inom Hermods lämnat felaktig information till Malmö stad, via översända personallistor, rörande vilka lärarresurser som användes för genomförandet av Uppdragetsavtalet. …. Hermods har försett Malmö stad med korrigerade personallistor för tidsperioden mellan augusti 2015 och mars 2018.”
14 (25)
69. Efter perioden med avdrag på ersättningen under våren/försommaren 2015 med de i sam- band därmed av Leverantörerna framtagna åtgärdsplanerna bedömdes Leverantörerna sköta sig på ett nöjaktigt sätt, i vart fall fram till beslutet om förlängning och in på våren 2016. Avseende uppföljning och kontroll genomfördes dessa moment på sätt som skett från Av- talens start med de tillägg som anges i punkt 60 ovan. Av mailkorrespondens i november 2016 mellan GyVF och tidningen Arbetsvärlden (TCO:s tidning) framgår av svar från GyVF att gällande Sfi görs en särskild, månatlig uppföljning av lärartäthet och lärarkom- petens utifrån kommunens krav på att minst 65 % av lärarna ska ha lärarlegitimation och 60 högskolepoäng i svenska som andraspråk. Av svaret framgår vidare det initialt under avtalsperioden var svårt för leverantörerna att nå kraven men att de sedan lång tid bedöm- des uppfylla kraven.
70. Uppföljning och kontroll genomfördes således på vad som kan betecknas ursprungligt vis under åren 2016-2017. Några brister från Leverantörernas sida synes inte ha upptäckts. I februari 2018 sände TV 4:s Kalla Fakta ett reportage om Astar:s verksamhet i Stockholm vilket påvisade allvarliga brister i denna verksamhet. Detta reportage föranledde GyVF att göra en djupare granskning av det underlag (personallistorna) som Astar skickat in. Granskningen genomfördes på rektorsnivå, d.v.s. på den operativa nivån. Underlaget utgjordes av de existerande personallistorna, vilka jämfördes med antalet elever som var inskrivna hos Astar. Uppgifterna om antal elever var något som GyVF hade eftersom inskrivningen skedde via GyVF. Således genomfördes granskningen utifrån material som under hela avtalstiden varit tillgängligt för Malmö. Genom att jämföra antalet elever i förhållande till antalet inskrivna elever och jämföra detta med villkoren för lärartäthet (25 elever per lärare) framkom att det fanns brister i lärartätheten och att antalet behöriga lärare i förhållande till elevantalet inte uppfylldes. Även Leverantörernas fakturering granskades och stämdes av mot personallistor och elevantal. Härutöver spelade den operativa nivåns närmare kunskap och kännedom om Astar en väsentlig roll. Den person som genomförde granskningen kunde genom att enbart se på personallistorna konstatera att felaktigheter förelåg, då det var känt att vissa namngivna personer inte arbetade i Malmö eller inte hade den redovisad behörighet. Denna granskning ledde sedermera till möte med Astar vid vilk- et en grundlig genomlysning gjordes där personallistorna gicks igenom i detalj, antal redo- visade arbetade xxxxxx analyserades m.m. Detta ledde till att Astar slutligen medgav felak- tigheter och korrigerade personallistor skickades in.
71. Med anledning vad som framkommit rörande Astar började GyVF göra motsvarande granskning avseende Hermods. Vid första mötet med Hermods var bolaget avvisande men medgav sedan felaktigheter och även detta bolag skickade in korrigerade personallistor.
72. Rörande frågan om hur felaktigheterna upptäcktes/kom till GyVF:s kännedom visar utred- ningen och då primärt de genomförda intervjuerna att den utlösande faktorn var reportaget i Kalla Fakta. Detta ledde till att en mer detaljerad granskning genomfördes vilken i sin tur ledde till upptäckten av felaktigheterna. Det förhållandet att det var reportaget i Xxxxx Xxxxx som utlöste den fördjupade granskningen leder till frågan; om Kalla Fakta-reportaget inte hade sänts, hade GyVF i sådant fall upptäckt felaktigheterna?
apport -
73. Frågan är inte möjlig att besvara definitivt, men det finns en risk för att felaktigheterna inte upptäckts. Om inte Kalla Fakta-reportaget sänts och utlöst den fördjupade granskningen hade det i så fall krävts någon annan omständighet som utlöst en fördjupad granskning. Utredningen visar inte på att någon sådan konkret omständighet förelegat vilket talar för en
15 (25)
risk att felaktigheterna förblivit oupptäckta. Det nu sagda leder in på frågan om ett annat innehåll i uppföljningsarbetet kunnat leda till att felaktigheterna upptäckts på ett tidigare stadium, d.v.s. som ett resultat av den egna uppföljningen och inte till följd av en extern faktor som Kalla Fakta-reportaget.
74. Uppföljningsarbetet synes ha bedrivits på i princip samma vis under hela avtalstiden, det var fråga om granskning av de insända personallistor med avstämning mot elevantal/elev- administrativa systemet och mot fakturering, d.v.s. kedjan personallistor → elevantal → fakturering. För tiden från våren 2015 (efter att Leverantörerna tagit fram åtgärdsplaner och genomfört kompetenshöjande åtgärder) till början av 2018 befanns inga felaktigheter föreligga. När en fördjupad och mer detaljerad, jämförande uppföljning påbörjades efter Xxxxx Xxxxx-reportaget (februari 2018) identifierades felaktigheterna. Noterbart är att fel- aktigheterna upptäcktes utifrån befintlig information, d.v.s. det var inte efter att korrigerade uppgifter sänts in till GyVF. Frågan är vad det var som gjorde det möjligt att identifiera felaktigheterna i februari 2018 men inte dessförinnan.
75. Den faktor som står ut är den organisatoriska; att uppföljningen skedde på operativ nivå av personer med nära kännedom om verkliga förhållanden. Från sin egen kännedom om verk- samheten kunde vederbörande person redan genom studium av personallistorna konstatera brister och arbeta vidare utifrån detta. Det är således kopplingen mellan dokument och verklighet som är nyckelfaktorn; kännedomen om verkligheten är det som bäst kan påvisa om brist föreligger i en dokumentation som sägs redovisa ett verkligt förhållande.
76. Nu är det inte alltid så att den person som befinner sig på den operativa nivån har sådan kunskap som fanns i aktuellt fall, men typiskt sett innebär en tjänst på operativ nivå en bättre möjlighet att få den nödvändiga kunskapen. Härutöver kommer vilket metodiskt verktyg som kan användas för att få den nödvändiga kunskapen. Ett bra verktyg är besöket på plats, vilket inte synes använts fullt ut gentemot Leverantörerna. Andra verktyg kan vara omvärldsbevakning genom systematiska kontakter med andra beställare där aktuell leve- rantör är verksam eller rätt till faktisk kontroll via tredje part.
77. Slutsatserna i delen om den praktiska hanteringen för perioden avtalsstart 2014 till och med våren 2018 är mot bakgrund av vad som redovisats ovan följande:
a) Med hänsyn till att Leverantörerna redan inledningsvis uppvisat svårigheter förelåg det skäl att hålla särskilt fokus på detta förhållande.
b) Den metod för uppföljning och kontroll som användes visade sig inte tillräcklig.
c) Den i februari-mars 2018 genomförda detaljerade granskningen visar att det hade gått att s.a.s. få ut mer av befintligt material.
d) Med hänsyn till att det inledningsvis stod klart att, kanske inte att Leverantörerna skulle bluffa, men att de skulle ha svårt att uppfylla kraven borde kontroll- och uppföljningsfunktionerna stärkts upp med löpande, såväl annonserade som oannonserade, besök hos Leverantörerna och en bättre organisatorisk koppling mellan Staben och operativa nivån, se vidare e).
apport -
e) Särskilt att beakta: En avgörande faktor för den detaljerade granskningens upp- täckter var kunskapen/kännedomen om Leverantörerna, d.v.s. att det var den
16 (25)
operativa nivån som gjorde granskningen. Här kommer således den organisato- riska aspekten in, d.v.s. det som behandlas ovan om den väsentliga samordningen mellan de olika nivåerna i organisationen. Den eller de som har bäst kunskap om Leverantörerna ifråga om den dagliga verksamheten har värdefull kunskap att tillföra i kontroll- och uppföljningsdelen, vilken ska tas tillvara. Kunskapen och kännedomen kan naturligen skilja sig från person till person men generellt torde gälla att den operativa nivån bör involveras i ett uppföljningsarbete även för vad som kan betecknas avtalsmässiga delar. I aktuellt fall har framkommit att personen som genomförde den detaljerade granskningen direkt kunde identifiera felaktig- heter i personallistorna tack vare sig kunskap om Leverantörens dagliga verksam- het.
78. Ovanstående delar ska beaktas med avseende på om och i så fall i vilken utsträckning nya rutiner erfordras i förhållande till hur uppföljning och kontroll sker vid tiden för denna ut- redning, se vidare punkt 92 ff nedan.
Efter upptäckten av felaktigheterna 2018 – förlikningen
79. När felaktigheterna konstaterats blev den naturliga följden att ansvar i någon form skulle utkrävas av Astar och Hermods.
80. I detta skede agerade GyVF på ett professionellt och resolut sätt. Juridiskt stöd togs in, polisanmälan gjordes och resurser tillsattes för att genomföra en snabb granskning som möjligt. GyVF hade rent juridiskt fördelen av att Leverantörerna medgav att man agerat i strid med Avtalen, d.v.s. detta var inget man behövde tvista om.
81. Det faktum att man hade ett bra ”case” utifrån att själva felaktigheterna till stor del av ostri- diga kan väcka frågan om man skulle gå hårdare fram och kanske till och med initierat en rättslig process. Härvidlag ska beaktas att en rättslig process egentligen inte enbart rör själva tvisten utan den påverkar även kringliggande förhållanden. Malmö genom GyVF var huvudman för utbildningen, d.v.s. man var ytterst ansvarig för dess genomförande. Detta var en väsentlig faktor att beakta då man skulle ta ställning till om en rättslig process skulle initieras. En process hade naturligen fått effekter på möjligheterna att slutföra relationerna med någorlunda rimligt upprätthållande av verksamheten från Leverantörernas sida. Till detta kommer att en rättslig process, även med ett bra utgångsläge, innehåller ett osäker- hetsmoment samt att en rättslig process hade tagit mycken tid och resurser i anspråk, där båda faktorerna behövdes för att föra över verksamheterna till egen regi.
apport -
82. När en tvist uppstår ligger det med beaktande av ovanstående i sakens natur att parterna söker nå en lösning. Av den skriftliga dokumentationen i utredningen framgår att kom- munikationen mellan Malmö och dess ombud varit god samt att ombuden i relation till motpartsombuden agerat professionellt med rättsligt relevant argumentation. Undertecknad har inte detaljstuderat det exakta beräkningsunderlaget för de överenskomna skadestånden, men beloppsmässigt måste de träffade förlikningarna anses som mycket bra. Även med beaktande av ett bra utgångsläge så är det inte troligt att en rättegång, särskilt med beaktan- de av kringliggande effekter, hade resulterat i ett totalt sett bättre utfall.
17 (25)
83. Den uppkomna situationen med klarläggande av felaktigheterna från Leverantörernas sida gav upphov till överväganden om vissa organisatoriska och arbetsmässiga förändringar vi- savi upphandlade leverantörer. Dessa behandlas i det följande.
Förändrade rutiner och arbetssätt – våren 2018
84. Den uppkomna situationen med konstaterande av Leverantörernas felaktiga agerande ledde under våren 2018 till omgående organisatoriska förändringar. I dokument från förvaltnings- direktören (GYVF-2018-1044) innehållande åtgärdsplan gällande den upphandlade Xxx- utbildningen redovisas i avsnittet om organisatoriska åtgärder bl.a. följande. Det konstateras att funktioner, roller och ansvar är fördelat på flera olika organisatoriska enheter. Det noteras att händelserna med Leverantörerna visat på sådana svagheter i rutiner och interna processer att en förändring behöver vidtas omgående. Slutsatsen var att det förelåg ett behov av ett samlat ansvar för vuxenutbildningen i egenregi och den upphandlade utbildningen.
85. De organisatoriska åtgärderna innebar att Staben avvecklades och att ansvaret för egenregi- verksamheten och de upphandlade verksamheterna samlades hos en person. Från den 1 april 2018 inrättades tjänsten som vuxenutbildningschef med det övergripande ansvaret för såväl egenregiverksamhet som upphandlad verksamhet. Avseende uppföljnings- och kon- trolldelen lades en större tyngdpunkt på rektorsuppdraget, d.v.s. den operativa nivån fick ett tydligare och klarare uppdrag i denna del. För att stärka upp denna del utökades antalet rektorer med en tjänst till att omfatta två stycken. Härutöver skedde en tillsättning av con- troller. Sammantaget gäller att genom avvecklingen av Staben fick uppföljnings- och kon- trollverksamheten en rakare struktur, de parallella linjer som tidigare förelåg eliminerades.
86. På den operativa nivån ändrades arbetssättet med utökning av verktyg i själva uppfölj- ningen och man har generellt ett mer strukturerat arbetssätt. Det strukturerade arbetssättet ramas in genom ett s.k. årshjul som kan sägas utgöra ett schema för uppföljning- och kon- troll, ur såväl ett avtals- som kvalitetsperspektiv. De enskilda åtgärderna inom ramen för årshjulet består bl.a. av:
a) GyVF har två typer av möten med leverantörerna; dialogmöten och avtals-
/kvalitetsuppföljningsmöten.
b) Förutom i årshjulet fastställda antalet dialog- och avtals-/kvalitetsuppföljnings- möten genomförs oannonserade besök hos leverantörerna.
c) Utvecklingssekreterare som arbetar specifikt med kvalitetsuppföljning.
d) Controller, knuten till förvaltningen, gör löpande analyser av personallistor relativt fakturering och elevunderlag.
e) Enligt årshjulet ska leverantörerna ge in rapporter och underlag i olika avseenden, dessa rapporter och underlag stäms av mot villkoren och kraven i förfrågnings- underlag och avtal. I början av hösten skickar Malmö ut begäran om vilket under- lag som ska skickas in av leverantörerna.
apport -
f) Varje vår hålls ett möte med det särskilda syftet att stämma av leverantörernas mål-/kravuppfyllelse under det gångna året.
18 (25)
g) Internt: Involverade personer, rektor – utvecklingssekreterare – controller – har löpande dialog avseende uppföljnings- och kontrollarbetet.
87. Det reviderade arbetssättet har tillämpats sedan höstterminen 2018. Inom ramen för ut- redningen har två rektorer intervjuats och dessa ger båda uttryck för att de vidtagna åt- gärderna haft avsedd effekt. Uppföljnings- och kontrollarbetet sker enligt båda på ett klarare och mer strukturerat sätt med följd att man får bättre och säkrare underlag för att dels bedöma leverantörernas prestationer, dels bedöma kravuppfyllelse avseende beman- ning, kompetens och behörighet.
88. Slutsatserna med avseende på GyVF:s agerande till följd av felaktigheterna från Leveran- törerna är följande:
a) GyVF agerade resolut och snabbt för att identifiera om något i den egna organisa- tionen eller i det egna arbetssättet bidragit till eller underlättat den aktuella situa- tionens uppkomst.
b) När brister uppmärksammats vidtogs omgående organisatoriska och arbetsmässiga åtgärder.
c) Den sedan våren/höstterminen 2018 gällande ansvarsfördelningen är tydligare och klarare med en ytterst ansvarig för helheten, vuxenutbildningschefen.
d) GyVF har skärpt upp rutinerna och själva arbetssättet för kontroll och uppföljning med flera moment i uppföljningsarbetet och detta sker på ett mer strukturerat sätt. Det arbetssätt som användes för identifiering av Leverantörernas felaktigheter (kontroll/jämförelse personallistor → elevunderlag → fakturering) har vävts in i nuvarande arbetssätt och fått ytterligare styrka genom tillförande av controller- funktionen.
e) Samordningen och kommunikationen mellan deltagande personer synes fungera väl, d.v.s. det ”glapp” som fanns mellan de i viss mån parallella enheterna Staben och operativa nivån (rektor/rektorsområden) synes inte längre finnas.
89. Sammantaget innebär ovanstående åtgärder dels en avhållande effekt för en leverantör att agera som någon av Leverantörerna gjorde eftersom risken för upptäckt har ökat, dels ökar GyVF:s möjligheter att i sig upptäcka felaktigheter om sådan likväl skulle föreligga. Att få ett heltäckande kontrollsystem som till 100 % garanterar att ingen felaktighet begås eller att varje enskild felaktighet kan upptäckas torde inte vara möjligt att uppnå, och om så vore fallet lär kostnaderna sett till nyttan säkerligen vara oproportionerliga.
apport -
90. Det måste finnas en balans i en avtalsrelation och en grundläggande tilltro parterna emellan med följd att avtalsvillkoren ska vara just proportionerliga. Samtidigt får tilltron inte över- gå i en attityd där man blir för vänlig eller tar allt för gott som tillhandahålls eller utförs från leverantörerna. Tilltron bör bygga på en sund skepsis utifrån grundläggande kännedom om drivkrafter såsom att syftet för en leverantör är att bedriva sin verksamhet med vinst, hur en leverantör kan ha agerat i tidigare avtalsrelationer och under pågående avtalsrelation etc. samt en medvetenhet om förutsättningarna (t.ex. avtalsvillkoren) i någon form under- lättar möjligheten att agera felaktigt. I detta sammanhang kan nämnas att genomförda in-
19 (25)
tervjuer i ett par fall givit uttryck för att avtalsrelationen med Leverantörerna präglats av en för stark tilltro till Leverantörerna, i vart fall till viss del. Vad som eventuellt talar för detta är att det slutligen fastställdes att Leverantörernas bedrägliga beteende pågått i det närmas- te hela avtalstiden men att ingen uttalad specificerad skärpning av metoder för uppföljning och kontroll genomfördes efter Leverantörernas inledande felaktigheter. Sedan hänger frå- gan om tilltro ofta på med vem man har kontakten med och hur dessa agerar. Agerar dessa på ett trovärdigt sätt i kommunikationen minskar naturligen incitamenten för ifrågasättan- de. Det ska framhållas att denna utredning inte djupare analyserat frågan om tilltrons be- tydelse varför det inte kan fastställas om tilltron rent faktiskt varit för hög och därmed haft en reell inverkan på GyVF:s agerande.
91. I delen om förändrade rutiner och arbetssätt kan således slutligt konstateras att GyVF vid- tagit nödvändiga och relevanta åtgärder för att framledes undvika uppkomsten av de situa- tioner som inträffade med Leverantörerna.
Framtida upphandlingar – rutiner och riktlinjer
Organisation; uppföljningsarbete – själva upphandingsarbetet
92. De åtgärder XxXX vidtagit i organisatoriskt hänseende som en följd av händelserna med Leverantörerna innebär att man i dag har en rakare, tydligare och mer ändamålsenlig orga- nisation för hantering av upphandlingar.
93. Förändringar av den organisatoriska uppbyggnaden sker med jämna mellanrum, föränd- ringar kan vara motiverade utifrån sakliga skäl men följer emellanåt även av vad som är mest modernt för tillfället utan att kanske vara sakligt motiverat. Oavsett namn och beteck- ningar på organisationen och dess utformning finns det vissa elementa som måste finnas på plats för att det arbete personerna inom organisationen ska utföra ska bli framgångsrikt.
94. Ur ett organisatoriskt perspektiv är därför de frågor och förhållande avgörande som anges i punkt 54 ovan, d.v.s:
a) Vad säger avtalet om uppföljning och kontroll?
b) Utifrån a); vilka arbetsmoment behöver genomföras för att utföra upp- följning och kontroll?
c) Vilka yrkeskategorier/funktioner behövs för att fullfölja uppföljning och kontroll baserat på a) – b)?
d) Fördelning av arbetsuppgifter mellan berörda personer.
e) En person ska ha ett helhetsansvar för uppföljning och kontroll och därvid:
i) Xxxxxxx för och tillse att a) – d) verkställs.
ii) Xxxxxxxx uppföljningen, innefattande:
apport -
i. tillse att efterfrågade uppgifter från leverantörerna verkligen kommer in och beslutade arbetsmoment utförs,
20 (25)
ii. att informationen delges berörda personer och,
iii. att analys sker av informationen.
95. Som nämns ovan (punkt 55) ska för bästa utfall detta arbete ske redan innan upphandlingen påbörjas, således att den arbetsmässiga rutinen bör vara att när arbetet med en upphandling inleds ska punkterna a) – e) ovan ingå som ett reguljärt moment.
96. Punkt a) ovan har som förutsättning vad avtalet uttalar om uppföljning och kontroll men det är inte helt avgörande att själva avtalsskrivningen i dessa delar är slutligt på plats utan de kan vara i preliminärt skick eller på diskussionsstadiet inom den grupp som arbetar med upphandlingen.
97. Punkterna b) – e) är inte exklusiva för själva uppföljningsarbetet utan är centrala för upp- handlingsarbetet som sådant, från start till mål. Följaktligen att rutinen för varje enskild upphandling bör följa gången enligt ovan där man har ett första startmöte där följande av- handlas och fastställs:
a) En person ska ha helhetsansvaret för upphandlingen. Detta ansvar kan sedan över- gå till annan person efter själva upphandlingens genomförande, d.v.s. när för- valtnings- och uppföljningsfasen av avtalet träder in. Se även punkt 94.
b) Xxxxx av kompetenser i projektet/upphandlingen.
c) Vem gör vad, d.v.s. arbets- och ansvarsfördelning.
d) Grundläggande genomgång av upphandlingsjuridiska förutsättningar. Detta för att samtliga som arbetar i upphandlingen ska ha någorlunda samma bas att utgå ifrån. T.ex. är det naturligt att förvaltningen upprättar kravspecifikationen men upphand- lingsenheten står för upphandlingsdokumentation och avtal. Det är då lämpligt att de som upprättar kravspecifikationen får en guidning i villkoren för upprättande av kravspecifikationen men även dennas relation till övriga villkor i upphandlingen såsom kvalificeringsvillkor och det slutliga avtalet.
98. GyVF likt andra förvaltningar inom Malmö utför inte upphandlingarna på egen hand utan biträds typiskt sett av stadens upphandlingsenhet (”UE”).
99. Ett välfungerande samarbete mellan förvaltningarna och UE är centralt för att upphandling- en ska bli så effektiv som möjligt. Kontakterna med UE inom ramen för denna utredning visar att UE sedan den aktuella upphandlingen genomfördes 2013-2014 har mer omfat- tande resurser, tydligare uppdrag och mer utvecklade rutiner. Vid förvaltningsspecifika upphandlingar har den enskilda förvaltningen möjlighet att ta in stöd från UE, d.v.s. det är ingen skyldighet att använda UE. Om stöd från UE tas in agerar UE i sådant fall som pro- cessledare. UE tar löpande fram avtalsmallar och har gjort så senast under våren 2020.6 Vidare arbetar UE löpande med processdokument för upphandlingsarbetet, bl.a. finns en gränsdragningslista för vem som ska göra vad i en upphandling.
apport -
6 Dessa nya avtalsmallar har inte bedömts eller granskats inom ramen för denna utredning.
21 (25)
100. Sett ur ett rent organisatoriskt perspektiv finns rutiner idag på plats för att kunna genom- föra en effektiv upphandling, det avgörande är den praktiska hanteringen för att genomföra detta, vilken behandlas vidare nedan.
Praktisk hantering
101. Arbetsmässigt ”släpper” UE sitt arbete för en förvaltningsspecifik upphandling efter upp- handlingens genomförande, när avtalet ska realiseras tar förvaltningen över ansvaret fullt ut. UE kan sedan biträda i avtalsfrågor och tolkningen härav eller agerande mot en leve- rantör om förvaltningen så önskar.
102. I samtal med företrädare för UE framkommer att deras erfarenhet är att förvaltningarna generellt har en svaghet i avtalsuppföljningen. Om så är fallet är detta inte unikt för Mal- mö, det torde tyvärr inte vara något ovanligt utan förekommer på många håll, såväl inom offentlig som privat sektor (dock inom denna i mindre utsträckning).
103. Avtalen med Leverantörerna har visat på värdet och behovet av en effektiv avtalsuppfölj- ning. Härvidlag kan konstateras att GyVF idag har ett väl utvecklat arbetssätt som enligt involverade personer fungerar mycket bra. Frågan är vad som ska avses med effektiv avtalsuppföljning; man skulle kunna säga att då inga fel har upptäckts med det nya arbets- sättet bevisar detta det nya arbetssättets effektivitet men det kan vara så att även med det nya arbetssättet skulle felaktigheter kunna förekomma.
104. Så lär nog vara fallet och så även om det nya arbetssättet vore än mer utbyggt. Den rätta angreppsvinkeln bör istället vara om föreliggande uppföljningsarbete är effektivt sett till:
i) kostnaderna/arbetsinsatserna för dess utförande och uppföljningsarbetets bidrag till att,
ii) minimera risken för att en leverantör begår felaktigheter och,
iii) möjligheten till upptäckt av felaktighet om sådan begås.
105. Således att uppföljningsarbetet utifrån ett antal parametrar är rimligt och proportionerligt. Sett till nämnda förhållanden och parametrar får GyVF:s arbete nuvarande uppföljnings- arbete bedömas som effektivt. Ett mer omfattande uppföljnings- och kontrollarbete skulle troligen leda till ökad administration och eventuellt minska tilltron mellan parterna. Detta hindrar dock inte att man internt inom förvaltningen kan se om det finns och utveckla/över- väga alternativa sätt för uppföljning, med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen skulle eventuellt digitala instrument kunna få ökad användning framledes vilket skulle kunna göra uppföljningen mindre resurskrävande och därmed falla in definitionen av effektiv.
apport -
106. Oavsett hur bra eller välformulerade rutiner och riktlinjer som tas fram blir verkligheten avgörande, d.v.s. om rutinerna/riktlinjerna följs eller inte. När det gäller det praktiska arbetet i explicita upphandlingar blir ifråga om samarbetet mellan UE och GyVF bilden delvis splittrad. Avseende den upphandling som genomfördes 2013-2014 säger uppgifterna genomgående från båda sidor att samarbetet fungerade mycket bra. Avseende under detta år pågående upphandling av vuxenutbildning framkom att GyVF i viss mån uppfattat att
22 (25)
UE ifråga om avtalsvillkor och villkor i upphandlingen varit för bunden och knuten till mallar och förskrivna villkor. Samtidigt framkommer i kontakterna med UE att det arbets- sätt som tillämpas och ska tillämpas är att anpassning ska ske utifrån den separata upp- handlingen och dess förutsättningar.
107. Den oklarhet som ändock upplevs sätter fingret på det centrala med öppen och ärlig kom- munikation mellan såväl personer som ingår i ett upphandlingsprojekt som mellan olika enheter som kan ingå i projektet. Här får det givetvis betydelse vilka personer som deltar. Vi människor är olika ifråga om erfarenheter, tid i en viss tjänst o.s.v. vilket naturligen spelar in i vad mån man som individuell person har en trygghet i att t.ex. kunna frångå vissa förskrivna dokument och föreslå eller acceptera flexibla individuella lösningar.
108. Ifråga om dokument- och villkorsdetaljer är det första mötet i en upphandling också vä- sentligt. Alla dokument som tas fram i upphandlingen bör utformas med sikte på slutpro- dukten, d.v.s. avtalet. Typiskt kommer avtalet att bestå av själva avtalshandlingen och bilagor som kravspecifikationen, prisbilagor m.m. Det är mot denna bakgrund en klar fördel om dokumenten i själva upphandlingen läggs som separata dokument i den form de ska vara när avtalet är klart, således att avtalet är ett separat dokument, kravspecifikationen är ett separat dokument o.s.v. På detta sätt undviks dubbelarbete där man i slutskedet an- nars får s.a.s. layout-mässigt ändra om avtalet. För att återknyta till det inledande mötet är det ifråga om praktiska detaljer lämpligt att hantera följande:
a) Strukturen på dokumenten och dessa innehåll, lay-out frågor; typsnitt, rubrikin- delning, delarna som berörs i föregående stycke.
b) Uppbyggnaden av kravspecifikationen, d.v.s. stycke- och avsnittsindelning. Olika indelningar kan naturligen förekomma men allmänt bör kanske avsnitt som har funktionell samhörighet läggas tillsammans, det kan även vara indelning utifrån kravens karaktär, om de ska vara obligatoriska eller bör-krav.
c) Delarna a) - b) kan synas självklara men förbigås tämligen ofta och de bör ges tid, med fokus på hur man på effektivaste sätt kan hantera materialet i den efterföljande relationen med leverantören. Dessutom handlar det om att annonsera en så profes- sionell och lättillgänglig produkt som möjligt.
d) Ovanstående är särskilt att uppmärksamma då flera olika enheter samverkar i en upphandling.
e) Om det finns standardiserade villkor, t.ex. ifråga om kvalificering eller om påfölj- der i avtalet; vid första eller andra mötet, ta upp om dessa är lämpliga i den aktu- ella upphandlingen eller om anpassning ska göras.
apport -
109. Med utgångspunkt i rutinerna från UE om en upphandlings genomförande och GyVF:s arbete med uppföljning och kontroll finns en bra grund att stå på för kommande upphand- lingar. Avgörande är tillämpningen och hanteringen; sker dessa genom ett prestigelöst och öppet förhållningssätt mellan enheterna finns förutsättningarna för ett genomföra bra upp- handlingar.
23 (25)
110. När det kommer till utformningen av villkor i den enskilda upphandlingen och avtalet ska betydelsen av den enskilda situationen betonas, d.v.s. villkoren ska anpassas utifrån förut- sättningarna i det enskilda fallet. Detta är särskilt väsentligt ifråga om avtalsvillkoren.
111. Relationen med en leverantör av utbildningstjänster innefattar många olika moment där det sker in interaktion mellan parterna; det kan vara möten, att man framför krav, beställaren tar ut vite etc. Det är en ständigt pågående relation där leverans sker varje vecka, jämfört med t.ex. en varuleverans som endast sker vid ett tillfälle eller ett fåtal gånger under en avtalstid. Till detta kommer att personer som arbetar i relationen med en leverantör kan komma att byta arbete. Under dessa förhållanden är det en fördel om man kan få en samlad bild av relationen med leverantören ur ett avtalsperspektiv, d.v.s. över väsentliga händelser utifrån avtalets villkor. Ett eventuellt verktyg för detta kan vara en avtalsjournal där man bokför väsentliga händelser. En person ska vara ansvarig men flera kan ha behörighet att göra registreringar i journalen. Som alltid får en avvägning göras mellan erforderliga arbetsinsatser och nyttan, men om man t.ex. tar aktuellt ärende som exempel skulle en journal vara för en fördel för att få en samlad bild av de olika händelser som ägt rum och skälen till detta. En avtalsjournal med krav på registrering kan också ge den fördelen att man på ett mer preciserat sätt överväger och funderar på de olika åtgärder som ska vidtas, det kommer i regel som en automatisk följd när man skriftligen måste motivera sin åtgärd.
112. Exempel på avtalsjournal bifogas som Bilagorna 1-2, där Bilaga 1 är en helt ren version medan Bilaga 2 innehåller viss exemplifierande text. Likt avtalsvillkoren ska avtalsjour- nalen anpassas, för dennas del just utifrån avtalsvillkoren då journalen är en spegel av avtalsvillkoren för att följa upp dessa. Annorlunda uttryckt blir avtalet riktlinjen som ska följas och journalen den handling som bevisar att den praktiska hanteringen i olika avse- enden följer riktlinjen.
113. Avseende kommande upphandlingar finns det såväl inom GyVF, med hänsyn till genom- förda åtgärder, och med en väl utvecklad upphandlingsenhet inom Malmö en bra grund att stå på för framtida upphandlingar. Att ge en fullständig manual för framgångsrika upp- handlingar tenderar ett bli otympliga dokument som vare sig blir till praktisk hjälp eller gläder tilltänkta användare, men på basis av uppdraget och de bedömningar och slutsatser som gjorts i utredningen bifogas en checklista för kommande upphandlingar, se Bilaga 3.
Sammanfattande synpunkter
114. Relationen med Leverantörerna får betecknas som speciell med hänsyn till Leverantörernas medvetet felaktiga agerande under i det närmaste hela avtalstiden. Sådant agerande tillhör som tur är inte vanligheterna. En beställare av en tjänst ska inte behöva ha utgångspunkten att leverantören kommer att bluffa. Samtidigt har det i aktuellt fall från början stått klart för GyVF att Leverantörerna hade svårighet att uppfylla kravnivån på lärartäthet och behörig- het, det hade förts diskussion inom ramen för Upphandlingen om kravnivåernas lämplighet och möjligheten att uppfylla dessa. Ambitionsnivån kan i sig ha varit motiverad men meto- diken med absoluta krav för att uppnå nivån fungerade inte, vilket visade sig tidigt i avtals- relationen. Med hänsyn till nämnda omständigheter hade det funnits anledning att ha en fördjupad analys av behovet av mer preciserad kontroll och uppföljning.
apport -
115. När felaktigheterna kom till ytan i början av 2018 agerade GyVF resolut, såväl externt gentemot Leverantörerna som internt med förändring och förstärkning av organisationen.
24 (25)
De åtgärder som vidtagits ur ett organisatoriskt perspektiv med avseende på kontroll och uppföljning har inneburit att GyVF idag arbetar på ett mer systematiskt och preciserat sätt i dessa delar.
116. De vidtagna organisatoriska åtgärderna och de förbättringar detta medfört för kontroll och uppföljning finns det ett begränsat behov av nya riktlinjer och rutiner i detta avseende. Det gäller först och främst att hålla fast i dessa samt vara vaksam på att tydligheten ifråga om ansvar och arbets-/rollfördelning upprätthålls. Detta gäller även i det moment som föregår kontroll och uppföljning, d.v.s. själva upphandlingsarbetet. Likaså här är organisatorisk tydlighet väsentlig i delarna ansvar-rollfördelning-identifiering av behov av kompetenser. Härtill kommer i denna del nödvändigheten av individuell anpassning med utgångspunkt i den specifika upphandlingens förutsättningar. Mallar, förskrivna villkor och policys ska tjäna som ett bakomliggande stöd men inte låsa det kreativa och flexibla arbetssätt som typiskt sett ger absolut bäst utfall för det avtal i vilket upphandlingen ska utmynna.
Xxxxxx Xxx
Advokat
x00 (0)00 000 0000
apport -
25 (25)