Rättvisa och jämlika villkor på bostadsmarknaden
Rättvisa och jämlika villkor på bostadsmarknaden
Ds 2006:9
Ds 2006:9
Rättvisa och jämlika villkor på bostadsmarknaden
Miljö- och samhällsbyggnads- departementet
Ds 2006:9
Rättvisa och jämlika villkor på bostadsmarknaden
Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet
SOU och Ds kan köpas från Xxxxxxx kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Xxxxxxx Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress:
Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm
Orderfax: 00-000 00 00
Ordertel: 00-000 00 00
E-post: xxxxx.xxxxxxx@xx.xx Internet: xxx.xxxxxxx.xx
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på xxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xx/xxxxxx
Tryckt av Edita Sverige AB Stockholm 2006
ISBN 91-38-22567-0
ISSN 0284-6012
I denna promemoria redovisas förslag som syftar till att åstadkomma rättvisa och jämlika villkor på bostadsmarknaden samt förtydliga behovet och innebörden av ändamålsenlig kommunal planering för bostadsförsörjning som omfattar alla.
Promemorian har tagits fram av en interdepartemental arbets- grupp som regeringen tillsatte i maj 2005 (M2005/3129/Bo, se bilaga 1). I uppdraget till arbetsgruppen fastslås att dess arbete ska resultera i åtgärder som leder till att:
- kommunerna har och lever upp till ett bostadsförsörjnings- ansvar som är baserat på kunskap om bostadsbehoven hos olika grupper av invånare i kommunen, bl.a. unga, gamla och hemlösa
- alla ska kunna söka och få en bostad på rättvisa och jämlika villkor
- medborgarna ska känna till var, hur och på vilka grunder de kan söka såväl privata som kommunala bostäder i kommunen
- ingen diskriminering förekommer när man söker en bostad
- tillgången på bostäder ökar för utsatta grupper.
Som arbetsgruppens ordförande förordnades Xxxx Xxxxxxxxx och som dess sekreterare Xxxxxxx Xxx, båda Miljö- och sam- hällsbyggnadsdepartementet. I arbetsgruppen ingick även Xxxxxxx Xxxxxxx, Xxxxx- och samhällsbyggnadsdepartementet, Xxxxxxx Xxxxxxx, Justitiedepartementet, Xxxxxx Xxxxxxxx, Finans- departementet samt Xxxxx Xxxxxxxx, Socialdepartementet.
Stockholm april 2006
3
1 Lagförslag 13
1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 13
1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag 3
1.3 Förslag till lag om skyldighet att lämna uppgifter om förmedling av bostadslägenheter m.m. 4
2 Bakgrund 5
3 Tidigare och nuvarande lagstiftning 9
3.1 Tidigare lagstiftning om bostadsförsörjning 9
3.2 Nuvarande lagstiftning om bostadsförsörjning 11
3.3 Tidigare lagstiftning om bostadsanvisning 12
4 Dagens situation 15
4.1 Planering för bostadsförsörjningen 15
5
4.1.1 Det kommunala ansvaret för bostadsför- sörjningen 15
4.1.2 Lagstiftning om rätten till bostad och kommunernas ansvar 18
4.1.3 Kommunernas instrument för bostadsför- sörjningens genomförande 22
4.1.4 Bostadsbyggande och planering för en åldrande befolkning 29
4.1.5 Olika förutsättningar i kommunerna 32
4.1.6 Regional utveckling och samverkan 34
4.1.7 Slutsatser 36
4.2 Förmedling av bostäder 37
4.2.1 Förmedling av bostäder i kommunerna 37
4.2.2 Lagstiftning om rätt att ta ut avgifter vid förmedling av bostäder 39
4.2.3 Gemensam bostadsförmedling eller företags- interna köer 40
4.2.4 Principer för förmedling av bostäder 43
4.2.5 Olika hushållsgruppers möjlighet att ta sig in
på bostadsmarknaden 46
4.2.6 Allmänhetens kunskap om hur man söker en bostad 49
4.2.7 Slutsatser 50
4.3 Diskriminering 50
4.3.1 Diskrimineringslagstiftningens innebörd 50
4.3.2 Utredningar om diskriminering 54
4.3.3 Förekomst av diskriminering rörande bostäder 56
4.3.4 Mekanismer bakom diskriminering på bostads- marknaden 63
4.3.5 Förmedlingsprinciper som utesluter vissa bostadssökande? 64
4.3.6 Slutsatser 66
6
Departementsserien, Ds Innehåll
5 Överväganden och förslag 69
5.1 Bostadspolitiska målet 69
5.2 Bostadsservice till bostadssökande och fastighetsägare 73
5.2.1 Kommunal organisation för bostadsservice 73
5.2.2 Undantag från inrättande av kö för bostads- sökande 82
5.3 Informationsmaterial 83
5.4 Riktlinjer för bostadsförsörjningen 85
5.4.1 Riktlinjernas innehåll 85
5.4.2 Samråd med andra kommuner 89
5.4.3 Ingivande av riktlinjer till länsstyrelsen 90
5.5 Fastighetsägarnas förmedlingsprinciper och informa- tionsskyldighet 92
5.5.1 Fastighetsägares förmedlingsprinciper 92
5.5.2 Fastighetsägares informationsskyldighet 94
5.6 Utvärdering 96
5.6.1 Utvärdering av förmedlingsprinciper 96
5.6.2 Utvärdering av lagförändringarna 97
6 Konsekvenser av förslagen 99
6.1 Utgångspunkt i det kommunala ansvaret för bostads- försörjningen 99
6.2 Förslagens konsekvenser 101
6.2.1 Bostadspolitiska målet 101
6.2.2 Kommunal organisation för bostadsservice 102
6.2.3 Undantag från att inrättande av kö för bostadssökande 105
6.2.4 Informationsmaterial 106
6.2.5 Riktlinjernas innehåll 107
6.2.6 Samråd med andra kommuner 108
7
6.2.7 Ingivande av riktlinjer till länsstyrelsen 109
6.2.8 Fastighetsägares förmedlingsprinciper 110
6.2.9 Fastighetsägares informationsskyldighet 111
6.2.10 Utvärdering av förmedlingsprinciper 112
6.2.11 Utvärdering av lagförändringarna 113
Referensförteckning 115
Bilaga 1 Arbetsgruppens uppdrag 117
8
Förutsättningarna för kommunernas bostadsförsörjningsarbete har genomgått stora förändringar under de senaste decennierna. Bostadsmarknaden har i stora delar avreglerats och de allmän- nyttiga bostadsföretagen har numera en mer marknadsmässig roll. Vidare breder bostadsmarknadsområden ut sig över geografiska områden som ofta inte sammanfaller med den enskilda kommunens gränser. 1993 upphävdes lagen om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. och lagen om kommunal bostadsanvisningsrätt.
Den 1 januari 2001 trädde lagen om kommunernas bostads- försörjningsansvar i kraft. Lagens efterlevnad har emellertid visat sig bristfällig. Enligt lagen ska alla kommuner ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen och dessa ska antas av kommun- fullmäktige under varje mandatperiod. 2005 hade 95 av landets
290 kommuner sådana riktlinjer, som var antagna 1999 eller senare. Endast 63 kommuner har dock antagit riktlinjer under innevarande mandatperiod. I kommunernas arbete med pla- nering för bostadsförsörjningen är dessutom de mellan- kommunala samråden begränsade trots att bostadsmarknadens geografiska utbredning gör att kommunernas planering ofta är beroende av omkringliggande kommuners aktiviteter. Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar föreskriver vidare att en kommun ska inrätta en bostadsförmedling om det behövs. Antalet bostadsförmedlingar har minskat drastiskt under de senaste åren. Från att det 1990 fanns kommunal bostads- förmedling i 105 kommuner, hade endast 10 kommuner det 2005. Samtidigt finns det tecken på att vissa hushåll och personer
9
Sammanfattning Ds 2006: 9
ställs utanför möjligheten att på rättvisa och jämlika villkor stå i en kö till en bostad som de behöver. Detta bekräftas av att Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Ombuds- mannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), Handikappombudsmannen (HO) och Jämställdhets- ombudsmannen (JämO) under 2005 fick in totalt 69 anmäl- ningar om diskriminering rörande boendet.
Förslagen i denna departementspromemoria syftar till att åstadkomma rättvisa och jämlika villkor på bostadsmarknaden och förtydliga behovet och innebörden av ändamålsenlig kommunal planering för bostadsförsörjning som omfattar alla invånare. Förslagen innebär förändringar i lagen om kommu- nernas bostadsförsörjningsansvar och lagen om allmännyttiga bostadsföretag samt införande av en ny lag som omfattar alla fastighetsägare med fler än 20 hyreslägenheter i sitt bestånd.
Förändringarna i lagen om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar innebär ett förtydligande av målet med bostads- försörjningen, behovet av förmedlingsservice för fastighetsägare och bostadssökande, behovet av kunskapsunderlag för framtagande av kommunernas riktlinjer samt samordning av olika planeringsinstrument och ett ökat fokus på ett regionalt perspektiv. Lagen föreslås även kompletteras med en bestäm- melse om att alla kommuner ska inrätta en kommunal organisation för bostadsservice, där såväl förmedlingsservice som annan bostadsrelaterad information ska samlas. Vidare föreslås att kommunerna ska inrätta en kö för bostadssökande där hyresrätter förmedlas efter kötid. Undantag kan medges om kö inte behövs. Vad det gäller lagen om allmännyttiga bostads- företag så föreslås att de allmännyttiga bostadsföretag som ägs av kommuner åläggs att förmedla minst hälften av sina lediga lägenheter genom den kommunala bostadskön.
En helt ny lagstiftning föreslås där fastighetsägare med fler än
20 bostadslägenheter med hyresrätt i sitt bestånd ska vara skyldiga att redovisa till kommunen vilka förmedlingsprinciper de tillämpar och i vilken omfattning de förmedlar lägenheter till bostadssökande. Lagen omfattar såväl privata som allmännyttiga
10
Ds 2006:9 Sammanfattning
och kommunägda bostadsföretag. Bostadsföretag som ute- slutande förmedlar lediga lägenheter via den kommunala bostadsservicen undantas emellertid från lagen. Genom denna lagstiftning blir förutsättningarna för att söka och få en bostad hos en viss hyresvärd allmänt kända. Syftet är att ge offentlighet åt hur förmedling av bostäder fungerar och synliggöra om eventuell diskriminering förekommer eller om vissa grupper har svårare än andra att söka och få en bostad.
Med anledning av att det inte finns några formella krav angående utformningen av förmedlingsprinciper föreslås en genomlysning av hur dessa formuleras och tillämpas. Syftet är att få en bild av hur förmedling av bostäder går till i de fall den inte är organiserad inom den kommunala bostadsservicen. Slutligen föreslås en total utvärdering av den föreslagna lagstiftningens effekter och genomslag fem år efter ikraftträdandet.
11
1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:1383) om kommu- nernas bostadsförsörjningsansvar
dels att 3 och 5 §§ skall upphöra att gälla,
dels att nuvarande 2 och 4 §§ skall betecknas 3 och 5 §§,
dels att 1 § och den nya 5 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 och 4 §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs.
Kommunens arbete med planering, förberedelse och genomförande av åtgärder för bostadsförsörjningen skall ge förutsättningar för stimulerande och trygga boende- och bebyg- gelsemiljöer samt en hållbar
13
Vid planeringen av bostads- försörjningen skall kommu- nen, om det behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen.
Riktlinjer för bostadsförsörj- ningen skall antas av kommun- fullmäktige under varje mandat- period.
samhällsutveckling. I arbetet skall kommunen
1. aktivt verka för att värdiga och jämlika levnadsförhållanden uppnås, och
2. särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar, motverka diskriminering och hemlöshet samt sörja för äldres behov i samhället.
Vid planeringen av bostads- försörjningen skall kommunen samråda med andra kommuner som berörs av planeringen.
2 §
Kommunfullmäktige skall anta riktlinjer för bostadsförsörjn- ingen under varje man- datperiod och därefter lämna in dem till länsstyrelsen.
Riktlinjerna skall innehålla
1. prognoser om utvecklingen på bostadsmarknaden och om de behov som den förväntade utvecklingen medför,
2. redovisning av dels kom- munens förutsättningar i ett regionalt perspektiv, dels be- hovet av samråd med andra
14
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
kommuner i planeringen för kommunens bostadsförsörjning,
3. redovisning av samord- ningen mellan planeringen för bostadsförsörjningen och övrig planering såsom översikts- planering i kommunen samt regional utvecklingsplanering, och
4. uppgifter om hur den kommunala bostadsservicen an- ordnas.
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om verkställigheten av 2 §.
4 §
Varje kommun skall ha kommunal bostadsservice. Den kommunala bostadsservicen skall
1. förmedla lägenheter till bostadssökande i turordning efter kötid,
2. lämna information om hur man söker lägenhet i kommunen samt om de förmedlingsprin- ciper och förmedlingsuppgifter som lämnats in till kommunen enligt lagen (2006:xxx) om skyldighet att lämna uppgifter om förmedling av bostadslägen- heter m.m., och
3. lämna information om
15
bostadsbidrag, bostadstillägg och andra bostadsrelaterade stöd.
Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får, om det finns särskilda skäl, medge att en kommun befrias från kravet att förmedla lägen- heter till bostadssökande.
4 § 5 §
En kommunal bostadsför- medling som förmedlar lägen- heter i turordning efter kötid får, utöver sådan förmedlings- ersättning som får tas ut vid yrkesmässig bostadsförmed- ling enligt 12 kap. 65 a § jorda- balken, ta ut en avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den hyressökande. Kravet på förmedling efter kötid skall inte hindra att ett begränsat antal lägenheter som är till- gängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem.
Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen får bestämma avgiften och grunderna för hur den skall tas ut.
En kommunal bostadsservice som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid får, utöver sådan förmedlings- ersättning som får tas ut vid yrkesmässig bostadsförmed- ling enligt 12 kap. 65 a § jorda- balken, ta ut en avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den bostadssökande. Kravet på förmedling efter kötid skall inte hindra att ett begränsat antal lägenheter som är till- gängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem.
Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen får bestämma avgiften och grunderna för hur den skall tas ut.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.
16
1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag
Härigenom föreskrivs att det i lagen (2002:102) om allmän- nyttiga bostadsföretag skall införas en ny paragraf, 1 kap. 4 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 a §
Ett kommunalt bostadsföretag skall lämna minst hälften av sina lediga bostadslägenheter till den kommunala bostadsservicen för förmedling till bostads- sökande.
Första stycket gäller inte om kommunen, enligt 4 § andra stycket lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörj- ningsansvar, medgetts befrielse från kravet att förmedla lägenheter till bostadssökande.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.
17
1.3 Förslag till lag om skyldighet att lämna uppgifter om förmedling av bostadslägenheter m.m.
Härigenom föreskrivs följande
1 § Ägare av en eller flera fastigheter där sammanlagt fler än tjugo bostadslägenheter upplåts med hyresrätt skall varje år
1. fastställa vilka principer som skall tillämpas vid förmedling av lägenheter (förmedlingsprinciper),
2. sammanställa uppgifter om kö av bostadssökande och om förmedlingen av lägenheterna (förmedlingsuppgifter), och
3. lämna in sina förmedlingsprinciper och förmedlings- uppgifter till kommunen.
Skyldigheten att lämna in förmedlingsuppgifter gäller inte den ägare som lämnar samtliga lediga lägenheter till en kommunal bostadsservice för förmedling till bostadssökande.
2 § Med ägare avses enligt denna lag den som senast har beviljats lagfart på fastigheten. Om fastigheten är upplåten med tomträtt skall i stället den som enligt fastighetsregistrets inskrivningsdel är tomrättshavare anses som ägare.
3 § Av förmedlingsprinciperna skall framgå vilka formella krav som ställs för att en bostadssökande skall kunna komma ifråga för en lägenhet och på vilka grunder lediga lägenheter fördelas mellan de bostadssökande som uppfyller kraven.
4 § Förmedlingsuppgifterna skall redovisa
1. hur många bostadssökande som står i kö och vilken typ av lägenhet de efterfrågar och
2. antal lägenheter som har förmedlats samt lägenheternas storlek och adress.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.
18
Under 1990-talet förändrades förutsättningarna för kommu- nernas bostadspolitiska arbete. Bostadsmarknaden avreglerades och kommunernas allmännyttiga bostadsföretag förlorade sin särställning för att istället verka på mer marknadsmässiga villkor. De fick därmed delvis en ny roll på bostadsmarknaden.
År 1993 upphävdes lagen (1947:523) om kommunal bostads- anvisningsrätt. Kommunernas skyldighet att ansvara för bostads- försörjningen låg fast, men kommunerna skulle själva ansvara för att finna formerna för hur de skulle ta hand om bostads- försörjningen. År 2001 infördes lagen (2000:1383) om kommu- nernas bostadsförsörjningsansvar. Enligt denna, nu gällande, lagstiftning så ska kommunerna bl.a. upprätta riktlinjer för bostadsförsörjningen som ska fastställas i kommunfullmäktig en gång per mandatperiod. Kommunerna ska också anordna en bostadsförmedling när det behövs. Regeringen kan ålägga en kommun eller flera kommuner tillsammans att inrätta en bostadsförmedling.
Riktlinjer för bostadsförsörjningen tas inte fram i alla kommuner. Bland dem som tar fram riktlinjer så antas de inte alltid av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. I Boverkets senaste bostadsmarknadsenkät framgår att endast ca en tredjedel av landets kommuner har sådana riktlinjer, varav en stor andel inte är fastställda i kommunfullmäktige under inne- varande mandatperiod. Det kan således konstateras att det föreligger stora brister när det gäller kommunernas efterlevnad av lagen i detta avseende. Bland dem som tagit fram riktliner så finns det stora skillnader i kvalitet och omfattning både i
19
Bakgrund Ds 2006:9
underlaget och i vad som presenteras i planeringsdokumentet. Samtidigt är det ett växande antal kommuner som har bostads- brist. Det är dock vanligare att kommuner med bostadsbrist har tagit fram riktlinjer för bostadsförsörjningen än att kommuner utan bostadsbrist har gjort det. Vidare så förekommer samråd mellan kommuner sparsamt i planeringen av bostadsförsörjning, trots att de lokala bostadsmarknaderna ofta omfattar helt andra geografiska områden än den enskilda kommunen.
År 1990 hade drygt 100 kommuner en kommunal bostads- förmedling och nästan alla kommuner med fler än 50 000 invånare hade då en bostadsförmedling. Under 1990-talet avvecklades i snabb takt de kommunala bostadsförmedlingarna. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät fanns det år 2005 en kommunal bostadsförmedling i endast tio av landets kommuner. Förmedling av bostäder i kommuner som saknar en bostads- förmedling sker framför allt genom företagsintern förmedling. Det förekommer även förmedlingsverksamhet som är sam- ordnad mellan fastighetsägare, både i de allmännyttiga bostads- företagen och i det privata beståndet. Kunskap och möjlighet till insyn om vilka förmedlingsprinciper som tillämpas vid de företagsinterna förmedlingarna saknas.
Samtidigt finns det tecken på att grupper av hushåll ställs utanför möjligheten att utifrån rättvisa grunder söka en bostad de behöver. Exempelvis får Ombudsmannen mot etnisk diskri- minering (DO) in mellan 50 och 60 anmälningar per år om diskriminering som sker inom bostadssektorn, varav många handlar om att individer anser sig ha nekats bostad på grund av sin etniska bakgrund.
De grupper som i många kommuner har det särskilt svårt att få sina bostadsbehov tillgodosedda är enligt Boverkets bostads- marknadsenkät hushåll som behöver särskilda boendeformer eller särskilt stöd i sitt boende, vilket främst handlar om äldre och dem med fysiska eller psykiska funktionshinder. Andra hushållsgrupper som enligt rapporten har svårigheter att till- godose sina bostadsbehov är bl.a. ungdomar, flyktingfamiljer och hemlösa. Även hushåll med annan etnisk bakgrund eller friska
20
Ds 2006:9 Bakgrund
äldre hushåll kan ha svårigheter att få ett boende efter behov och önskemål.
En samlad bedömning visar att det finns behov av att förtydliga syftet med kommunernas planering för bostads- försörjningen och hur genomförandet av kommuners planering för bostadsförsörjningen bör ske. Det finns även behov av att förtydliga kommunernas ansvar för att planera bostadsför- sörjningen, så att alla ska kunna söka en bostad efter behov och individuella förutsättningar. Förmedling av bostäder måste organiseras så att det sker på jämlika och rättvisa villkor. Diskriminering på bostadsmarknaden måste uppmärksammas och åtgärder vidtas för att förhindra att diskriminering sker.
21
3 Tidigare och nuvarande lagstiftning
3.1 Tidigare lagstiftning om bostadsförsörjning
Lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsför- sörjningens främjande m.m. tillkom som ett led i samhällets strävan att få igång och styra bostadsbyggandet efter andra världskriget. Lagen innehöll bestämmelser om såväl befogenheter som skyldigheter för kommunerna vad gäller kommunala åtgärder för att främja bostadsförsörjningen och bostads- byggandet inom kommunen.
Kommunens befogenheter och skyldigheter
Kommunernas befogenheter handlade främst om rätten att använda kommunala skattemedel. Kommunernas skyldigheter handlade om att sköta vissa förvaltningsuppgifter beträffande det statliga bostadsstödet, samla uppgifter om bostadsförsörjningen i kommunen och informera om bostadsmarknadsläget. Det fastslogs att kommunerna skulle bedriva fortlöpande bostads- försörjningsplanering i syfte att främja att alla i kommunen fick en egen bostad av god kvalitet samt att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen inom kommunen skulle planeras och genomföras. Bostadsförsörjningsplaneringen skulle komma till uttryck i ett av kommunfullmäktige antaget program. Kommu- nen skulle även lämna en årlig redovisning av bostads-
23
försörjningsplaneringen till länsstyrelsen och länsbostads- nämnden på det sätt som regeringen bestämde.
Avgiftsfri bostadsförmedling när det behövdes
Kommunen var skyldig att anordna bostadsförmedling om det behövdes. Den kommunala bostadsförmedlingen skulle vara avgiftsfri, men avgift fick tas ut för vissa tjänster. Regeringen hade möjlighet att ålägga en kommun att anordna bostads- förmedling samt att förordna att flera kommuner skulle anordna gemensam bostadsförmedling och tillämpa enhetliga grunder vid anvisning av bostäder.
Upphävandet av lagen 1993
Lagen om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främ- jande m.m. upphävdes 1993. Vid upphävandet angavs att utgångspunkten var att kommunerna självmant skulle vidta de åtgärder som behövdes för att kommuninvånarna skulle kunna få godtagbara bostäder. Det underströks särskilt att ett slopande av kravet på särskilda kommunala bostadsförsörjningsprogram
m.m. inte syftade till att ändra principen om kommunernas grundläggande ansvar för boendefrågor. Det blev dock fritt för kommunerna att själva bestämma formerna för bostads- försörjningsverksamheten. Kommunerna hade liksom tidigare möjlighet att bedriva bostadsförsörjningsplanering, upprätta särskilda bostadsförsörjningsprogram och engagera sig i för- medling av bostäder. När lagen upphävdes överfördes rätten att använda kommunala skattemedel i något förändrat skick till annan lagstiftning.
24
3.2 Nuvarande lagstiftning om bostadsförsörjning
Den nuvarande lagen (2000:1383) om kommunernas bostads- försörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) infördes 2001. Där fastslås kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen. Enligt lagen är varje kommun skyldig att planera för kommunens bostadsförsörjning i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder. Om det behövs ska kommunen samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Vidare ska kommunen främja att ändamålsenliga åtgärder förbereds och genomförs för bostadsförsörjningen. Kommunernas högsta beslutsorgan, kommunfullmäktige, ska under varje mandatperiod anta riktlinjer för bostads- försörjningen.
Bostadsförmedling när det behövs med möjlighet till köavgift
Enligt bostadsförsörjningslagen ska kommunen, om det behövs, anordna en bostadsförmedling. De kommunala bostadsförmed- lingarna ska förmedla lägenheter i turordning efter kötid och har möjlighet att ta ut en köavgift av de bostadssökande. Om två eller flera kommuner behöver en gemensam bostadsförmedling så ska de gemensamt anordna en sådan. Regeringen kan förelägga en kommun att anordna kommunal bostadsförmedling. Regeringen kan även begära uppgifter om en kommuns bostadsförsörjning och då är kommunen skyldig att lämna de önskade uppgifterna. Länsstyrelserna ska lämna råd, information och underlag för kommunernas planering för bostads- försörjningen.
Skäl som angavs då bostadsförsörjningslagen infördes 2001
Ett skäl som angavs till att bostadsförsörjningslagen infördes var att bostadspolitiken ansågs vara en väsentlig del av välfärds- politiken, eftersom bostaden och boendet i hög grad påverkar
25
den enskilda människans livssituation och möjligheter i livet. Det fastslogs att alla har rätt till en god bostad till skäligt pris, med modern utrustning och av den storlek som behövs. Det framhölls även att den sociala bostadspolitiken utgår från krav på rättvisa, integration och jämlikhet och att denna sociala bostads- politik har haft stor betydelse för att vi i Sverige har relativt hög och jämnt fördelad boendestandard.
Ytterligare skäl som angavs till att lagen infördes var att allt fler kommuner valde att inte utarbeta särskilda program eller riktlinjer för bostadsförsörjningen sedan den tidigare bostads- försörjningslagen upphävdes 1993. Dessutom avvecklade kom- munerna i snabb takt kommunala bostadsförmedlingar. Då nuvarande lagstiftning infördes saknades en samordnad för- medling av bostäder i 85 procent av landets kommuner. En aktiv och serviceinriktad bostadsförmedling sades, vid lagens införande, vara ett viktigt medel för att uppnå målet om allas rätt till en god bostad framför allt i en besvärlig bostadsmarknads- situation med brist på bostäder (prop. 2000/01:26).
3.3 Tidigare lagstiftning om bostadsanvisning
Bostadsanvisningslagen
Enligt den äldre bostadsanvisningslagen (1980:94) kunde kom- munstyrelsen, om det behövdes för bostadsförsörjningen, besluta om att ett eller flera bostadsområden inom kommunen skulle förklaras vara bostadsanvisningsområde. Inom ett sådant
26
område tillämpades lagen på samtliga bostadslägenheter med vissa undantag för husägarens egna lägenhet och vissa en- och tvåfamiljshus. När ett beslut om bostadsanvisningsområde vunnit laga kraft och delgetts den berörde husägaren gällde ett förbud för husägaren att upplåta någon av sina lägenheter med hyresrätt eller bostadsrätt till någon annan än antingen bostadssökanden som kommunen anvisat eller direkt till kommunen. Om en husägare bröt mot förbudet kunde denne dömas till böter. Förbudet var således straffsanktionerat.
Lagen om kommunal bostadsanvisningsrätt
Enligt lagen (1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt, som infördes 1988 och ersatte den tidigare gällande bostads- anvisningslagen, kunde en fastighetsägare ingå ett avtal med kommunen om att kommunen skulle få rätt att anvisa bostadssökande till bostadslägenheter i huset. För det fall ett avtal inte kunde träffas på frivillig väg hade kommunen möjlighet att hos hyresnämnden ansöka om att hyresnämnden skulle meddela ett beslut om anvisningsrätt. Beslutet skulle gälla en viss byggnad under normalt en femårsperiod. Därefter kunde beslutet omprövas och då upphävas eller förlängas. I vissa särskilt angivna fall kunde hyresnämnden ändra eller upphäva beslutet tidigare. Om hyresnämnden beslutade om anvis- ningsrätt för kommunen innebar det en skyldighet för husägaren att meddela när en lägenhet blev ledig och ett förbud att själv hyra ut lägenheten eller upplåta den med bostadsrätt. Vidare innebar beslutet – för det fall kommunen inte anvisade någon bostadssökande eller om den bostadssökande som kommunen anvisade inte kunde godtas – att husägaren var skyldig att upplåta lägenheten till kommunen, om kommunen begärde det. Hyresnämnden kunde vidare förena ett beslut om anvisningsrätt med ett vitesbelopp som kunde utdömas om husägaren bröt mot beslutet. Det fanns en koppling till det statliga räntestödet såtillvida att kommunal bostadsanvisningsrätt var ett villkor för att få statligt räntestöd.
27
När lagen om kommunal bostadsanvisningsrätt upphävdes 1993, uttalades bl.a. att då villkoret om kommunal bostads- anvisningsrätt för att få statligt räntestöd hade tagits bort, borde även lagen om kommunal bostadsanvisningsrätt upphävas. Utredningen om statens stöd för bostadsfinansiering ansåg att lagen varken bidragit till att fler lediga lägenheter kommit ut på marknaden eller att förmedlingen av lägenheter skett på ett bättre sätt än om lagen inte funnits. Departementschefen uttalade att lagen borde upphävas eftersom den kunde utgöra hinder för att utveckla nya former för bostadsförmed- lingsverksamhet (prop. 1992/93:242 s. 23).
Lagen om kommunal bostadsanvisningsrätt i dess dåvarande form var förhållandevis sträng mot fastighetsägarna. Ett beslut om bostadsanvisningsrätt fråntog fastighetsägaren rådighet över samtliga lediga lägenheter i huset under minst en femårsperiod och kunde dessutom förenas med vite. Möjligheten för kommu- nen att ansöka om beslut om anvisningsrätt för kommunen innebar ett påtryckningsmedel för att förmå fastighetsägarna att ingå frivilliga avtal. Lagen tillämpades dock knappast. Det finns inga vägledande avgöranden.
28
4.1 Planering för bostadsförsörjningen
Enligt det nationella bostadspolitiska målet, som antagits av riksdagen, ska alla ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Vidare uttrycks i målet att boende- och bebyggelsemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnads- förhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning ska en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten.
4.1.1 Det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen
Kommuners skyldighet att planera för bostadsförsörjningen är inte ny. Den tidigare lagen om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m.m. reglerade bl.a. kommu- nernas skyldighet att bedriva bostadsförsörjningsplanering i syfte att främja att alla i kommunen fick en egen bostad av god kvalitet samt att ändamålsenliga åtgärder för bostadsför- sörjningen inom kommunen skulle förberedas och genomföras. Lagen upphävdes 1993.
Den speciallagstiftning som trädde ikraft den 1 januari 2001 och som i dag reglerar kommunernas ansvar för bostads-
29
försörjningen finns i bostadsförsörjningslagen. Enligt lagen så är varje kommun skyldig att planera för bostadsförsörjningen i kommunen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Om det behövs så ska en kommun samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Vidare anges i lagen att riktlinjer för bostadsförsörjningen ska tas fram och antas av kommunfull- mäktige en gång per mandatperiod. Enligt lagen så har kommunen också ett ansvar för att förmedling av bostäder fungerar och en kommun är därför skyldig att anordna en bostadsförmedling om det behövs och om två eller flera kommuner behöver samordna en gemensam bostadsförmedling så ska de anordna en sådan gemensam förmedling av bostäder. En kommun har då möjlighet att ta ut köavgift för rätten att stå i bostadskö av de hyressökande som anmäler sig till den kommunala bostadsförmedlingen.
Bostadsförsörjningslagen säger också att en kommun är skyldig att lämna uppgifter om kommunens bostadförsörjnings- planering till regeringen om den begär det.
Kommunernas planering för bostadsförsörjningen
När det gäller det kommunala ansvaret att planera för bostadsförsörjningen sägs i förarbetena till den gällande bostadsförsörjningslagen: ”Bostadsförsörjningsplaneringen bör ange inriktningen av olika åtgärder för bostadsförsörjningen i kommunen. Utgångspunkten bör vara en lokal bedömning av de långsiktiga behoven. Åtgärderna avser inte endast nyproduktion utan i många kommuner är det i första hand fråga om olika insatser i de befintliga bostadsområdena. I planeringen finns det skäl att särskilt uppmärksamma behovet av bostäder för vissa hushåll, t.ex. äldre, handikappade och ungdomar.” (prop. 2000/01:26).
Boverket genomför årligen en enkätförfrågan till landets alla kommuner. Kommunerna får då svara på hur situationen på
30
bostadsmarknaden ser ut och hur planeringen för bostads- försörjningen hanteras och genomförs. I den senaste enkäten som besvarades av kommunerna i januari 2005, framgår att det är endast 95 av totalt 290 kommuner som har riktlinjer för bostads- försörjningen och av dessa har endast 63 kommuner antagit riktlinjerna under innevarande mandatperiod. Det är vanligare att kommuner med bostadsbrist har riktlinjer, än att kommuner utan bostadsbrist har det. I enkäten framkom vidare att knappt sju av tio kommuner som antagit riktlinjer under innevarande mandatperiod har gjort det i ett bostadsförsörjningsprogram eller liknande. Knappt hälften av kommunerna anger riktlinjer för bostadsförsörjningen i översiktsplanen. I knappt en tredjedel av fallen förekommer det även att riktlinjer anges i både översiktsplanen och i ett särskilt program för bostads- försörjningen. I en femtedel av landets kommuner har något arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen ännu inte påbörjats sedan lagen infördes.
Riktlinjer i praktisk tillämpning
I bostadsförsörjningslagen regleras inte vad riktlinjerna för bostadsförsörjning ska innehålla. Boverket har därför, på uppdrag från regeringen, tagit fram och spridit goda exempel som belyser hur kommuner i olika situationer kan arbeta med planeringen för bostadsförsörjningen. Förutsättningarna för bostadsförsörjningen varierar mellan kommunerna vilket också avspeglas i de exempel från olika kommuner som finns på Boverkets hemsida. Vid en analys av dessa riktlinjer fram- kommer att inriktningen på den dokumenterade planeringen av bostadsförsörjningen varierar, dock inte efter kommunstorlek, befolkningsutveckling eller några andra tydliga gemensamma förutsättningar. Två perspektiv kan urskiljas. Det ena är pla- nering av bostadsförsörjningen med ett mera tekniskt bygg- perspektiv medan det andra är mer inriktat mot en social samhällsbyggnad.
31
Ur riktlinjerna kan vidare utläsas att många kommuner satsar på att öka attraktiviteten för att locka till sig nya invånare till kommunen. Planeringen inriktas då på att få fram projekt i attraktiva lägen, bygga nytt och förtäta för att öka underlaget för service och att säkerställa kvalitet i bostäder och bostads- områden. I många kommuner planeras det utifrån behov och förändringar av behov som utgår från invånarnas hushålls- sammansättning. De hushållsgrupper som ofta nämns särskilt är äldre, funktionshindrade och ungdomar. Behov av områdes- integration av upplåtelseformerna nämns med målsättning att motverka segregation. Andra frågor som behandlas i samband med bostadsförsörjningsplaneringen är plan- och markberedskap och i samband med det möjligheter att ställa villkor vid markanvisningar och vid exploateringsavtal.
De bakomliggande analyser, som i varierande omfattning anges, för planeringen av bostadsförsörjningen är befolknings- prognoser, invånarnas hushållssammansättning, efterfrågan av olika typer av bostäder och upplåtelseformer, marktillgång, flyttnetto, arbetsmarknadsutveckling, utbildning, pendling samt regionutveckling. Dessa bakomliggande underlag för planeringen tycks inte vara självklara i alla kommuner och mycket tyder på att det ser olika ut i kommunerna när det gäller omfattningen av bakomliggande analys för framtida behov. Det saknas ofta analyser av vilken typ av bostäder som behövs för att tillgodose efterfrågan. Vilken typ av upplåtelseformer och vilka bostads- storlekar som invånarna efterfrågar mest framgår vanligtvis inte. Åtgärder för att öka integrationen på bostadsmarknaden finns sällan redovisat i riktlinjerna.
4.1.2 Lagstiftning om rätten till bostad och kommunernas ansvar
Sverige har genom sina internationella åtaganden om mänskliga rättigheter förbundit sig att förverkliga rätten till bostad. Denna rättighet omfattas bl.a. av artikel 11 i FN:s konvention för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (1966). Den
32
kommer även till uttryck i den reviderade europeiska sociala stadgan (1996), artikel 31, enligt vilken konventionsstaterna ska främja tillgången till bostäder med rimlig standard, förebygga och minska hemlösheten i syfte att successivt undanröja den samt att göra bostäder ekonomiskt tillgängliga för personer som saknar tillräckliga medel. Rätten till bostad ska genomföras i enlighet med principen om likabehandling, det vill säga utan diskriminering.
Regeringsformen innehåller inga rättsligt bindande regler till skydd för sociala och ekonomiska rättigheter, med undantag för rätten att vidtaga fackliga stridsåtgärder. I programstadgandet i 1 kap. 2 § andra stycket anges dock att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten och att det särskilt ska åläggas det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.
Tre grupper i samhället har en lagstadgad rätt till bostad. Dessa är de med funktionshinder, äldre som inte längre klarar sitt ordinarie boende och de som söker asyl i landet. För de två första grupperna är det kommunerna som ansvarar för att tillgodose behoven. För asylsökande finns ett statligt ansvar att tillse att speciella bostäder upplåts.
Ansvar enligt kommunallagen
I 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) slås fast att en kommun ska behandla sina medlemmar lika. Medlem i kommunen är alla som är folkbokförda i kommunen, den som äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där.
Vidare följer av kommunallagen att kommunerna får ägna sig åt sådant som är av allmänt intresse och som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, såsom att arbeta för bostadsförsörjningen lokalt. Det bedöms finnas ett stort ut- rymme för kommunen att t.ex. skapa och driva bostadsföretag och att stödja det egna företaget på olika sätt enligt lagen. Det är
33
däremot inte tillåtet för en kommun att ge stöd åt enskilda om det inte är särskilt föreskrivet.
Kommunallagen reglerar kommunernas kompetens inom det frivilliga området. Kommunallagen innehåller dock inte några specifika regler om bostadsförsörjningen i kommunen.
Enligt en särbestämmelse i kommunallagen (2 kap. 6 §) får Stockholms läns landsting ha hand om angelägenheter, såsom bostadsförsörjning, inom en del av landstinget som kommunerna där egentligen ska sköta, om det finns ett betydande behov av samverkan och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.
Ansvar enligt socialtjänstlagen
Personer med en svag ställning på bostadsmarknaden omfattar bl.a. hushåll med låga disponibla inkomster, hushåll med höga boendekostnader eller hushåll med hyresskulder. Personer som befinner sig i någon av dessa situationer befinner sig i farozonen för att under någon eller några perioder av sitt liv hamna i hemlöshet enligt gängse definition. En svag ställning på bostads- marknaden innebär att den enskilde inte kan eller har stora svårigheter att få tag på en bostad på den reguljära bostadsmarknaden, eller löper en överhängande risk att bli av med sin befintliga bostad. Bland svårigheterna att erhålla en bostad finns bl.a. att såväl privata som allmännyttiga bostads- företag ställer allt högre krav på bostadssökande. Dessutom tillkommer problemet med att det är brist på bostäder i många kommuner.
Enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL) är det kommunen som har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den person som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd för bland annat skäliga kostnader för boende. Bistånd i form av social förtur till bostad är utformat som en möjlighet för kommunen och inte som en rättighet för den enskilde. Socialnämnden ska dock i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Lagen ger
34
vidare kommunerna ett särskilt ansvar för boende för äldre med behov av särskilt stöd och personer med funktionshinder.
Enligt 3 kap. 2 § SoL ska socialnämnden främja den enskildes rätt till bland annat bostad, vilket inte är liktydigt med att socialnämnden har en allmän skyldighet att tillhandahålla en bostad. Trots att inte SoL ger rätt till bostad, har socialtjänsten en viktig roll att på olika sätt bistå den enskilde så att han/hon kan få och behålla en bostad.
SoL ger den enskilde rätt till stöd för sitt boende. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning. Försörjningsstödet ska lämnas för skäliga kostnader för boendet (4 kap. 1 och 3 §§ SoL). Det föreligger också rätt till bistånd för den enskildes livsföring i övrigt, s.k. annat bistånd. Med annat bistånd kan avses hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller en bostad med särskild service för funktionshindrade. Länsstyrelsen får förelägga en kommun vid vite att avhjälpa brister i verkställigheten av en lagakraftägande dom som ger en enskild rätt till försörjningsstöd eller annat bistånd. Enligt rättspraxis (RÅ 1990 ref. 119) är socialtjänsten skyldig att hjälpa den enskilde när han eller hon har svårt att finna vägarna till den hjälp och service som samhället kan ge.
Ansvar för äldre och funktionshindrade
För äldre stadgas i SoL att socialnämnden ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet. Vidare så ska socialnämnden verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen ska också inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. När insatserna i hemmet är otillräckliga ska de äldre erbjudas ett boende som kan tillgodose kraven på en högre grad av omsorg.
35
Lägenhet i servicehus hyrs på samma sätt som ”vanliga” bostäder.
För fysiskt och psykiskt funktionshindrade ska social- nämnden verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden ska medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att hon eller han får bo på ett sätt som är anpassat efter det individuella behovet av särskilt stöd. Kommunen ska inrätta bostäder med särskild service för dessa personer.
Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS) ger också möjlighet att få en bostad med särskild service. LSS kan beskrivas som en rättighetslag där syftet är att tillförsäkra personer med livslånga eller med mycket långvariga funktionshinder det särskilda stöd de behöver för att bygga upp och bibehålla levnadsvillkor som är likvärdiga andra människors. De insatser som LSS avser är bland annat personlig assistans eller kontaktperson samt bostad med särskild service.
4.1.3 Kommunernas instrument för bostadsförsörjningens genomförande
Planmonopolet
Med stöd i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) har kommu- nerna planmonopol. Det är kommunen som har ansvaret för hur användningen av mark och vatten samt bebyggelseutvecklingen sker inom kommunens område.
Planeringssystemet har tre nivåer.
- Regionplan som är en frivillig samordning av flera kommuners planering.
- Översiktsplan som är obligatorisk med mål och riktlinjer för en lämplig markanvändning och bebyggelseutveckling för hela kommunens yta. Områdesbestämmelser kan befästa översikts- planens ställningstaganden för vissa områden och i vissa bestäm-
36
da avseenden och i vissa fall kan den utgöra ett alternativ till detaljplan.
- Detaljplan ger en rättsverkande reglering av markens använd- ning, bebyggelse och andra anläggningar. Vid behov kan fastig- hetsplan upprättas inom områden med detaljplan för att reglera fastighetsindelning m.m.
Den kommunala översiktsplaneringen
En översiktsplan omfattar en kommuns hela geografiska område och är det instrument där kommunen behandlar allmänna intressen samt strategiska frågor och övergripande ställnings- taganden för markanvändning och bebyggelseutveckling.
De uppenbara beröringspunkter som finns mellan kommu- nernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjningen och insatserna i den fysiska planeringen hanteras i flera kommuner framför allt i översiktsplanen. Översiktsplanen kan – beroende på olika förutsättningar och den politiska viljan – ge vägledning för utbyggnad och lokalisering av såväl större utbyggnads- områden som kräver detaljplan som enstaka lokaliseringar på landsbygden utanför detaljplanelagda områden.
Enligt PBL-kommitténs betänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) utnyttjas inte den översiktliga planeringen fullt ut. Trots att många av de kommuner som har riktlinjer för bostadsförsörjningen redovisar dem i översikts- planeringen så finns det generellt sett ofta en alltför svag koppling mellan planering för bostadsförsörjning och den fysiska översiktsplaneringen. Totalt är det knappt fem av tio kommuner som hänvisar till översiktsplanen i sina riktlinjer för bostadsförsörjningen. Enligt PBL-kommitténs betänkande så efterlyses det från flera håll en starkare koppling mellan översiktsplaneringen, olika mål samt riktlinjer som anges i överordnade program och strategier. Enligt kommittén behövs en ökad handlingsberedskap i den översiktliga planeringen. Översiktsplaneringen måste ha en koppling till riktlinjerna för bostadsförsörjningen. Kommuner med vikande befolknings-
37
utveckling och ett överskott på bostäder behöver arbeta lång- siktigt och strategiskt med bostadsförsörjningsfrågor, en po- litiskt svår uppgift som förutsätter andra arbetssätt än de traditionella. Exempelvis handlar det om att hitta ny användning för tomma bostäder eller att riva.
Reglering i detaljplaner
Vad som ska och vad som får regleras i detaljplan framgår av 5 kap. PBL. En grundprincip är att detaljplanen uttömmande ska reglera frågor som rör markanvändningen och byggandets om- fattning. Frågor som rör byggnaders utformning kan regleras i detaljplanen eller vid ett senare tillfälle i bygglovet.
Önskemål att reglera boendemiljön i olika avseenden leder ofta till att olika bestämmelser för placering, utformning och gestaltning införs i detaljplanen. Detaljplanerna har tenderat att bli alltmer detaljreglerande, vilket kan innebära låsningar för bygglovsprövningen och en fördröjning av hela beslutspro- cessen. Den ökade detaljeringsgraden i planerna kan bl.a. hänga samman med ansvarsförskjutning till enskilda byggare, som innebär att kommunen ibland vill säkerställa grundläggande kvaliteter i boendemiljön.
Det mellankommunala planeringsperspektivet
Bostadsförsörjningen har en avgörande betydelse för en regions utveckling och bostadsmarknaden är sällan begränsad till kommunens administrativa gränser, utan sträcker sig ofta över såväl kommun- som länsgränser. Både bestämmelserna i PBL och i bostadsförsörjningslagen förutsätter att planeringen för bostadsbyggande och bostadsförsörjning ska ske i samråd med berörda grannkommuner när så behövs. Det är trots detta förhållandevis ovanligt att planeringen samordnas. Kon- kurrensen om kommuninnevånare, skatteintäkter och underlag för service utgör ofta drivkrafter att lokalisera nya bostäder inom
38
den egna kommunen och anses motverka en mellankommunal samverkan.
I Boverkets bostadsmarknadsenkät 2005 uppger drygt en femtedel av kommunerna att det har förekommit någon form av samverkan eller kontakter med andra kommuner i arbetet med riktlinjerna för bostadsförsörjningen. Boverket konstaterar dock att det är få av de studerade bostadsförsörjningsprogrammen som konkret redovisar ett sådant mellankommunalt samarbete. Trots detta är det många kommuner, framför allt i regioner med bostadsbrist, som efterlyser ett mera regionalt underlag, t.ex. prognoser för bostadsmarknaden och bostadsefterfrågan i funktionella regioner.
PBL-kommittén konstaterar att genomförande av bostads- byggande förutsätter en ökad mellankommunal samverkan. NUTEK och andra sektorsmyndigheter har uppmärksammat boendets lokalisering som en grundläggande frågeställning i en strävan att utveckla sammanhängande funktionella regioner.
Kommunernas planberedskap
Ett särskilt intresse har i PBL-kommitténs översyn varit den kritik som riktats mot kommunernas bristande planberedskap och mot långa planerings- och beslutsprocesser. En god kommu- nal planberedskap innebär att kommunerna har god fram- förhållning i sin planering för bostadsförsörjningen genom att ha färdiga underlag för nya planer samt resurser i beredskap som motsvarar behovet av plangenomföranden när nya projekt kommer till stånd.
Detaljplaneringsprocessens längd är ett generellt problem som påtalas av både kommuner och byggherrar. De långa planerings- och beslutsprocesserna medför förseningar och fördyringar i genomförandet av bostadsbyggandet vilket i slutändan resulterar i ökade boendekostnader. Andelen kommuner som i bostads- marknadsenkäterna hänvisar till att bostadsbyggande hindras på grund av planeringsprocessen och överklaganden har mellan åren 2003 och 2005 fördubblats (från 40 till 80 procent). De långa
39
planeringstiderna kan verka konkurrensbegränsande framför allt genom att mindre byggföretag oftare saknar utrymme för att ta de ekonomiska risker som en utdragen process kan medföra. Kommunala företrädare hävdar att långa handläggningstider hänger samman med en komplicerad planeringssituation och ökade krav i lagstiftningen. I tillväxtregionerna överklagas en större andel av planer för bostadsbyggande än i övriga delar av landet.
Kommunägda bostadsföretag
Många kommuner äger ett allmännyttigt bostadsföretag. Kommunerna äger genom sina bostadsföretag en stor del av landets fastighetsbestånd, framför allt av hyreslägenheter. Andelen bostäder med hyresrätt i landets totala bostadsbestånd är ca 46 procent, varav ungefär hälften ägs av ett kommunalt bostadsföretag.
Syftet med de kommunägda allmännyttiga bostadsföretagen är att tillhandahålla bostäder av god kvalitet till rimliga kostnader för alla och att fungera socialt integrerande. I dag har denna sociala integrationsfunktion kompletterats med en etnisk dimension.
För att kunna lösa detta uppdrag riktar sig kommunernas allmännyttiga bostadsföretag till alla grupper i samhället. Målsättningen är och har alltid varit att tillhandahålla goda bostäder för alla som vill bo i en bostad med hyresrätt. Såväl låg-, medel- och höginkomsttagare ska kunna bo i kommunens allmännyttiga bostadsföretag. Syftet har varit att åstadkomma ett socialt integrerat boende för att motverka problem som kan uppstå när ekonomiskt svaga och socialt utsatta grupper koncentreras till vissa bostadsföretag och vissa områden. På många orter och särskilt i större städer är dock många bostadsområden som byggdes under de s.k. rekordåren (1965- 75) socialt segregerade. Dessa bostadsområden ägs oftast av ett allmännyttigt kommunalt bostadsföretag.
40
Allmännyttiga bostadsföretag är viktiga som ett icke- vinstbaserat alternativ på hyresbostadsmarknaden. Förekomsten av en sådan sektor kan också påverka privata aktörer i en för hyresgästerna positiv riktning när det gäller hyressättning, hyresgästinflytande, servicegrad, etc. Kommunalt ägda allmän- nyttiga bostadsföretag har i detta sammanhang en särskild roll eftersom de bygger på en långsiktig självkostnadsprincip, indirekt reglerad genom utdelningsbegränsningen i lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag. Samtidigt bidrar dessa genom sin hyresnormerande roll till att skydda hyresgästerna mot oskäliga hyror, t.ex. vid en bristsituation, och därmed till att besittningsskyddet inte urholkas.
De allmännyttiga bostadsföretagen är ett av kommunernas främsta instrument för att uppfylla sitt ansvar för bostads- försörjningen i och med att de direkt kan påverka produktion och förvaltning av bostäder på den lokala marknaden. Genom ägardirektiv kan de kommunägda bostadsföretagens verksamhet styras så att de verkar för de behov av ändamålsenlig bostads- försörjning som finns i kommunen. Ägardirektiven kan även föreskriva styrning för nyproduktion, fastställande av för- medlingsprinciper eller särskilda åtaganden för hushållsgrupper med särskilda behov.
Ägardirektivens betydelse framhålls exempelvis i betänkandet Vräkning och hemlöshet – drabbar också barn (SOU 2005:88). Där har en särskild utredare analyserat socialtjänsten men även andra aktörers roller och ansvar i ärenden om vräkning och framför allt när det gäller barnfamiljer (dir. 2004:145). I betänkandet konstateras att socialtjänsten inte ensam förfogar över de verktyg som behövs för att lösa problemen för barnfamiljer som blir vräkta, utan kommunerna måste använda de bostadspolitiska instrument som finns. Bl.a. menar utred- ningen att kommunerna måste ta större ansvar för bostads- försörjningen, understryka sina bostadsföretags sociala ansvar genom ägardirektiv samt utveckla socialtjänstens kunskaper om levnadsförhållandena i kommunen och använda den i bostadsplaneringen. Betänkandet bereds inom Regeringskansliet.
41
Kommunalt markinnehav och exploateringsavtal
Kommunen kan även genom eget markinnehav, strategiska köp och försäljningar av byggbar mark påverka bebyggelse- utvecklingens innehåll. Ett kommunalt markinnehav kan underlätta exploatering och byggande och ger möjlighet att påverka markpriserna inom kommunens område. Genom exploateringsavtal kan kommunen sätta upp villkor för tillkommande bebyggelse, till exempel bebyggelseutformning, kostnadsfördelning eller att utifrån ett boendesocialt perspektiv säkra rätten till lägenheter för socialtjänstens behov, säkra kommunal förmedlingsrätt i den kommande bostadsbebyggelsen eller påverka lägenhetssammansättning och upplåtelseform.
Höga byggkostnader anses vara en viktig orsak till att det byggs för lite bostäder. Spelreglerna för bostadsbyggandet upp- levs ge svaga incitament till att bygga framför allt hyresbostäder till rimliga kostnader. En orsak till höga byggkostnader anses vara bristande konkurrens i byggsektorn. Den kommunala mark- och bostadspolitiken har stor betydelse för att goda kon- kurrensförhållanden utvecklas och för att det skapas incitament och utrymme för en mångfald av aktörer och bostadsformer för konsumenterna.
Stora entreprenadföretag har ofta stora markinnehav och resurser att arbeta särskilt med mark- och planfrågor. Det gör att de upparbetar den kompetens och de relationer som är viktiga i planprocessen. Skillnader i verksamhetsförutsättningar för olika aktörer gör markanvisningsfrågan till en viktig etableringsfråga. Hur kommunen agerar när den anvisar sin mark är viktigt för en byggherre med ambitioner att etablera sig på en marknad.
Det är viktigt att kommunerna i sin planering skapar goda förutsättningar för konkurrens och etableringsmöjligheter för nya aktörer och ett bra utbud för bostadskonsumenterna. Genom den fysiska planeringen kan kommunerna hjälpa till och bidra till en utveckling mot ökad konkurrens och mångfald i byggandet och boendet. Det kan ske dels genom att utforma planer som ger förutsättningar för fler aktörer att konkurrera, dels genom den praxis som tillämpas i kommunerna när
42
strategisk mark fördelas. En effektiv planprocess är ett viktigt incitament för att locka nya aktörer.
Det finns indikationer på att det brister i dokumentationen om hur markanvisningar går till. Detta ger kommunpolitikerna dåligt beslutsunderlag. Det kan innebära att politikerna inte kan garantera att kommunens intentioner i markanvisningspolicyn och riktlinjer för bostadsförsörjningen uppfylls. Dåligt utformad statlig tillsyn och dåligt fungerande handläggning inom kom- munen omöjliggör en värdering av politikens måluppfyllelse och att byggherrar behandlas på ett konkurrensneutralt sätt.
4.1.4 Bostadsbyggande och planering för en åldrande befolkning
Planeringen för bostadsförsörjningen kräver ett genomförande där även andra aktörer än kommunen deltar. Byggherrars förutsättningar för att projektera för den bostadsbebyggelse som efterfrågas av olika hushållsgrupper har större förutsättningar att genomföras om planeringen för bostadsförsörjningen bygger på omsorgsfulla analyser om vilka behoven är. Kommunernas fysiska planering utgör dock grunden för vad som byggs i kommunen. I kommuner med vikande befolkningsunderlag och ett överskott på bostäder är det istället ofta förändringar i beståndet som behövs. Det kan finnas behov av att bygga om befintliga bostäder så att de bättre passar behoven bland invånarna. Det är t.ex. inte ovanligt att det på dessa orter finns en allt mer åldrande befolkning med behov av till- gänglighetsåtgärder i bostadsbeståndet. På dessa orter sker även omställning av bostadshus till annan verksamhet eller rivning. Många kommuner arbetar, förutom med att förbättra tillgängligheten, också med brottsförebyggande och trygghets- skapande åtgärder i bebyggelsen.
43
Tillgänglighet enligt plan- och bygglagstiftningen
I 17 kap. 21a § PBL fastslås att enkelt avhjälpta hinder mot tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga ska undanröjas i befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser (prop. 2000/01:48). Dessa bestämmelser i plan- och bygglagen började gälla den 1 juli 2001. Boverket har även tagit fram föreskrifter för detta (BFS 2003:19 HIN 1 samt BFS 2004:15 ALM 1). Regeringens mål är att dessa hinder bör vara undan- röjda senast år 2010.
Bebyggelsens tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga är ett väsentligt samhällsintresse. Det har dock inte fått fullt genomslag vid tillämpningen av bygglagstiftningen, konstaterar PBL-kom- mittén i sitt betänkande. För att förbättra tillgängligheten måste det, enligt kommittén, framför allt bli bättre efterlevnad av de tillgänglighetskrav som redan finns. Det innebär att tillämp- ningen måste förbättras vid nyproduktion och vid ändringar i befintlig bebyggelse samt vid prövning, kontroll och tillsyn. Förstärkta sanktionsmöjligheter när kraven eller reglerna försummas skulle också främja en bättre tillämpning.
Boende för äldre personer
Äldre personers möjligheter att välja boende behöver öka. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät har det bland äldre personer blivit ett allt oftare uttalat önskemål att flytta till en mindre bostad. Det innebär stora mänskliga och samhällsekonomiska vinster om äldre personer kan lösa sina behov av ett boende som passar den egna situationen genom ett rikt varierat utbud av bostäder på den ordinarie bostadsmarknaden.
Bostäder för äldre personer behöver utformas i ett perspektiv av att bostaden ska fungera även när de som bor där får funktionsnedsättningar av exempelvis rörelseförmåga, syn eller hörsel. Användningen av hjälpmedel för förflyttning medför
44
framkomlighetskrav. Det blir också allt vanligare att den bostad där man redan bor också blir den plats där man får omfattande service, vård och omvårdnad den sista tiden i livet.
För att kunna klara nödvändiga funktioner som hör till det vardagliga livet har också utformning av den yttre miljön, lokalisering av service samt kommunikationer avgörande betydelse. En stor källa till otrygghet bland äldre människor kan handla om oron att inte längre klara sig själv och att vara utlämnad till att behöva lita till hjälp från andra. I en studie av de allra äldstas hälsa, SWEOLD-undersökningen, visas att många av dagens äldre trots ohälsa har fått det lättare att klara sina dagliga sysslor. Tillgången på bra bostäder och funktionella hjälpmedel gör att funktionsförmågan har ökat jämfört med äldre i tidigare undersökningar.
Utvecklingen under de senaste åren av olika boendeformer som gemensamt kan beskrivas som seniorbostäder uppvisar en varierad provkarta på hur olika aktörer inom bostadsområdet försöker utforma boendealternativ riktade till målgrupper bland äldre personer. Gemensamhetslokaler, restaurang, reception, inbyggt larm, lokal för hemtjänst och hemsjukvård, tillgång till enklare servicetjänster är exempel på tjänster och funktioner som ger ökad trygghet.
Under samma tid som möjligheterna att ha en egen bostad och där få den hjälp man behöver har byggts ut så har rollen för de särskilda boendeformerna förändrats. Från att ha varit den plats där man under lång tid vistats därför att det var där man kunde få mer omfattande hjälp så är användningen av särskilt boende i dag riktad till de grupper som har demenssjukdomar, omfattande vårdbehov sent i livet eller stor känsla av otrygghet och där andra insatser inte räcker.
I februari 2004 avlämnade Boverket och Socialstyrelsen en gemensam rapport om särskilda boenden, Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses?, efter ett uppdrag från regeringen. Enligt rapporten sker det i dag en snabb avveckling av särskilt boende för äldre. Kommunerna söker lösa vård- och omsorgsbehovet på ett mindre kostnadskrävande sätt och menar
45
också att förutsättningarna att tillgodose behoven av vård och omsorg har ökat i den egna bostaden och att särskilt boende därför ska begränsas till dem som har ett mycket stort vårdbehov. Satsningar som gör det möjligt att bo kvar i det egna hemmet prioriteras. Kommunerna tillämpar allt striktare krav för beslut om särskilt boende och anser att det primära problemet inte är bristen på särskilt boende utan hur den egna bostaden ska kunna anpassas till den enskildes behov. I slutsatserna till rapporten konstateras det bl.a. att det också är av stor vikt att slå vakt om att nyproduktionen uppfyller tillgänglighetskraven. Nya boendeformer behöver också utvecklas. Samverkan mellan be- rörda förvaltningar i kommunerna måste fungera och den övergripande boendeplaneringen måste uttryckligen beakta be- hoven hos de äldre och personer med funktionshinder. Kom- petens för analyser av framtida behov måste säkras inom socialtjänsten.
Regeringen har lämnat en proposition med förslag till Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre (prop. 2005/06:115). Förslaget avser bl.a. att verka för de äldres möj- ligheter att bo kvar inom det ordinarie bostadsbeståndet. Det är regeringens uppfattning att det behövs en fortsatt utveckling i kommunerna för förbättringar av bostädernas användbarhet för äldre personer och att öka äldres möjlighet att välja boende. Det behövs därför ett bättre utbud av bostadsalternativ på ordinarie bostadsmarknaden och som också tillgodoser behoven av social samvaro, service och trygghet. En viktig förutsättning är också att tillgängligheten ökar i bostäder och dess omgivningar. Ett av förslagen är att tillsätta en delegation för att följa och analysera behoven och utvecklingen av boendefrågor för äldre.
4.1.5 Olika förutsättningar i kommunerna
Obalansen på bostadsmarknaden kan enligt Boverkets bostads- marknadsenkät för närvarande beskrivas som en uppdelning i tre, ungefär jämnstora kategorier av kommuner: en minskande andel med överskott på bostäder, en ökande andel med bostadsbrist
46
och en ökande andel som har uppnått eller lyckats hålla i stort sett balans på bostadsmarknaden.
Antalet kommuner som rapporterar bostadsbrist fortsätter att öka, om än i något långsammare takt än tidigare år. Bostads- bristen är påtaglig framför allt i storstadsregionerna och i andra regioner med tillväxt. Den största relativa ökningen har skett i Skåne. I dessa regioner präglas bostadsmarknaden även av stigande boendekostnader och i flera områden dessutom av en ökande segregation i boendet. Bostadsbristen medför bland annat allvarliga sociala konsekvenser, där svagare grupper trängs ut och allt fler blir bostadslösa. Bristen på bostäder försvårar även regionernas utveckling, genom att näringslivet och offentlig verksamhet får svårt att rekrytera arbetskraft. Det låga bostadsbyggandet, framför allt av hyresbostäder till en rimlig kostnad, anses vara en följd av flera samverkande faktorer, främst höga produktionskostnader, men även osäkerhet om ränteläge och subventionsvillkor, bristen på byggbar mark i attraktiva lägen, en otillräcklig transportinfrastruktur samt svårigheter att ställa om produktionen till byggande av hyresbostäder. Efter en lång period med extremt lågt bostadsbyggande märks enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät under de senaste åren tydliga tendenser till ett ökat bostadsbyggande i flertalet län. Särskilt kraftigt ökar byggandet i Stockholms, Uppsala och Västra Götalands län.
Samtidigt rapporterar allt färre kommuner, för närvarande knappt var tredje kommun, att man har ett överskott på bostäder i förhållande till efterfrågan. Minskningen hänger delvis samman med att många kommuner har genomfört rivningar av bostäder men även att i ett antal kommuner så har ett tidigare negativt flyttningsnetto vänt till ett positivt. Sammanlagt planerar ett femtiotal kommuner att riva bostäder under perioden 2005-2006 för att minska bostadsöverskottet, trots att de flesta av dem redan har rivit tidigare.
I framför allt storstadsområdena medverkar bostadsbristen och de ökade boendekostnaderna till att fritidshus omvandlas till permanentboende, vilket i sin tur innebär ökat tryck på vägnät,
47
ökade krav på samhällsservice och på utbyggnad av infrastruktur för vatten och avlopp, utan tillräckliga möjligheter för kommunen att styra utvecklingen. Under perioden 1999-2001 omvandlades exempelvis över 1 500 fritidshus till permanent- bostäder årligen enbart i Stockholms län I vissa kust- och skärgårdsområden råder en motsatt problematik genom att befintliga bostadshus omvandlas till fritidshus, med prisökningar och svårigheter att ordna bostäder för lokalbefolkningen som följd.
4.1.6 Regional utveckling och samverkan
Bostadsförsörjningen är primärt ett kommunalt ansvar, men bostadsmarknadens geografiska utbredning överensstämmer ofta inte med kommungränserna. Det är i många fall tydligt att bostadsförsörjningsfrågorna i hög grad påverkas av faktorer utanför kommunen. Bostadsförsörjningens betydelse har blivit alltmer mellankommunal och regional.
Det finns flera skäl till att bostadspolitiken har en regional dimension. Det handlar bl.a. om det ömsesidiga beroendet mellan kommuner inom en bostads- och arbetsmarknadsregion. Detta beroende har ökat under senare decennier, bl.a. till följd av att regionerna minskar till antalet men växer till storleken. Inom varje gemensam bostadsmarknadsregion får en kommuns åtgärder inom bostadsförsörjningen och även inom insatser på andra samhällsområden konsekvenser för övriga kommuners bostadsmarknad.
Lagstiftningen erbjuder möjligheter till formaliserad regional samverkan mellan kommuner i ett län. Det handlar exempelvis om regionplanering enligt PBL, om inrättande av kommunal- förbund eller bildande av gemensamt ägda bolag. I nuvarande bostadsförsörjningslag förordas samordning av bostadsför- medling mellan flera kommuner med gemensam bostadsmarknad och vid behov ska planering av bostadsförsörjning samordnas mellan kommuner som berörs av varandras bostadsförsörjning.
48
I det regionala utvecklingsarbetet ingår att ta fram ett regionalt utvecklingsprogram (RUP). Programmet ska vara ett riktningsgivande ’paraplydokument’ för operativa program såsom regionala tillväxtprogram (RTP), strukturfondsprogram, regionala miljömål med mera. I de län där det har skapats kommunala samverkansorgan eller regionala självstyrelseorgan är det dessa som är ansvariga för de regionala utvecklings- programmen. I övriga län faller ansvaret på länsstyrelsen. I de län som har ett regionalt utvecklingsprogram eller motsvarande dokument är inriktningen i de flesta fall främst näringsliv, kompetens/utbildning och infrastruktur. Även resonemang om livsmiljö/attraktivitet är vanligt förekommande. I vissa län hanteras bostadsförsörjning i utvecklingsprogrammen. Boverket konstaterar dock i två av sina rapporter (Strategier för regional utveckling – kapplöpning mellan regioner, 2004 och Regionala tillväxtprogram och fysisk samhällsplanering, 2004) att bara knappt hälften av befintliga regionala utvecklingsprogram och liknande dokument tar upp boendefrågor. Då boendefrågan tas upp görs det oftast i korthet, trots den betydelse bostadsförsörjningen och ett gott boende har för utvecklingen av attraktiva regioner. Begrepp som används när boendefrågan behandlas är exempelvis attraktivitet, livskvalitet och boende/livsmiljö. Vidare framgår det att boendet ses som en viktig förutsättning för tillväxt. Bland de län som tar upp boendefrågan finns både områden där det är bostadsbrist och där det inte är det. De län som omnämns i Boverkets rapport är Stockholm, Skåne, Kalmar, Blekinge och Dalarna. Från exempelvis Skåne framhålls att goda boendemiljöer och varierat bostadsutbud bidrar till länets tillväxt. Attraktiva boendemiljöer underlättar rekrytering och gynnar näringslivet. God tillgång på bostäder ökar rörligheten, vilket stärker dynamiken i ekonomin. Där påpekas även att samverkan mellan kommuner och aktörer inom byggsektorn är angeläget. Dessutom är det nödvändigt med en ökad samsyn mellan kommunernas översiktplaner och det regionala ut- vecklingsprogrammet och infrastrukturplaneringen. Det krävs ett fördjupat regionalt helhetsperspektiv på bostadsefterfrågan.
49
Ett annat exempel är Dalarnas program. Där betonas att det finns attraktiva boendemiljöer i Dalarna och att många människor väljer att flytta dit, bland annat för att kunna bo i genuina och levande kulturmiljöer.
Boverkets slutsats är att då försörjningen med goda bostäder inom ramen för ett allsidigt gott och attraktivt boende inte är tillräcklig så är det naturligt att boendefrågorna i ökad utsträckning beaktas i arbetet med de regionala utvecklings- och tillväxtprogrammen. Detta kräver också att underlag från fysisk samhällsplanering finns tillgängligt i arbetet med regional utvecklingsplanering.
Även marknadens aktörer efterfrågar ett regionalt planerings- underlag för exempelvis kommunikationer, högre utbildning, samhällsservice och handel. Boverket har därutöver, som en följd av ett antal regeringsuppdrag, belyst metoder för att utveckla det regionala perspektivet i bostadsförsörjningen. Med utgångs- punkt från förhållanden i Stockholm-Mälarregionen konstaterar Boverket att bostadsförsörjningens roll i den regionala utvecklingen är en utmaning för myndigheter på alla besluts- nivåer som även måste omfatta ett sektorsövergripande angreppssätt och att staten bör ta ett tydligt ansvar för detta.
Sammanfattningsvis kan det konstateras att bostadsförsörj- ningsfrågorna är strategiska för att skapa en attraktiv region med god utveckling, tillväxt och livsmiljö. Utvecklingen mot större pendlingsregioner och ett ökat regionalt beroende innebär att planeringsperspektivet behöver bli vidare än kommungränsen vilket ställer ökade krav på samverkan och planering över kommungränser. Långsiktigt hållbar utveckling medför också behov av ett regionalt helhetsperspektiv.
4.1.7 Slutsatser
Landets kommuner uppfyller inte bostadsförsörjningslagens krav om att ta fram och fastställa riktlinjer för bostads- försörjningen. Bostadsförsörjningslagen har nu varit gällande i drygt fem år och en femtedel av kommunerna har inte ens
50
Boende för äldre är viktig i planeringen för bostads- försörjningen och andelen äldre kommer att öka under en lång period framöver. Samtidigt bor allt fler äldre i det ordinarie bostadsbeståndet, vilket kräver att bostäder planeras för tillgänglighet och service. För dem som inte klarar ett eget boende måste särskilda boendeformer anordnas i tillräcklig om- fattning.
Att bostadsmarknader ofta omfattar större områden än en kommuns gränser är en anledning till att samråd mellan kommuner är nödvändigt för att planeringen för bostads- försörjningen ska hanteras i sitt geografiska sammanhang. En helhetssyn behövs också mellan olika typer av planering som på olika sätt har en betydelse för den totala och gemensamma utvecklingen i kommunen och i hela det område som berörs.
4.2 Förmedling av bostäder
4.2.1 Förmedling av bostäder i kommunerna
Enligt nuvarande bostadsförsörjningslag ska kommunen, om det behövs, anordna en bostadsförmedling. Den kommunala bostadsförmedlingen ska förmedla lägenheter i turordning efter kötid och har möjlighet att ta ut en köavgift av de bostadssökande. Om två eller flera kommuner behöver en gemensam bostadsförmedling så ska de gemensamt anordna en sådan.
51
I förarbetena till bostadsförsörjningslagen anförs att: ”Det är angeläget att kommunerna inom ramen för sitt bostads- försörjningsansvar också överväger behovet av en kommunal bostadsförmedling. I en besvärlig bostadsmarknadssituation med brist på bostäder är en kommunal bostadsförmedling ofta det lämpligaste sättet att se till att även resurssvaga hushåll ges rimliga möjligheter att få tillgång till en god bostad.” (prop. 2000/01:26).
Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät för 2005 uppgav 35 av landets 290 kommuner att de har en bostadsförmedling. Vid en närmare granskning konstaterade emellertid Boverket att det endast är tio kommuner som har en sådan kommunal bostads- förmedling som avses i bostadsförsörjningslagen. I de kom- muner som har uppgivit att de har en kommunal bostads- förmedling, men där Boverket har funnit att så inte är fallet, kan det i stället handla om att det allmännyttiga bostadsbolaget eller en kommunal stiftelse har en förmedling av sina egna lägenheter. Som en jämförelse hade 105 kommuner kommunal bostads- förmedling 1990, varav nästan alla kommuner med fler än 50 000 invånare då hade en bostadsförmedling. De kommunala bostads- förmedlingarna avvecklades sedan i snabb takt under 1990-talet.
Det vanligaste sättet att sköta kommunal förmedling av bostäder är att de kommunala bostadsföretagen har en bostadskö. Så är det enligt Boverkets bostadmarknadsenkät i 61 procent av kommunerna. Vidare uppger två procent av kommunerna att det finns en privat bostadsförmedling inom kommunen. Denna siffra kan dock vara underskattad till följd av kunskap saknas hos kommunerna om att sådan bostads- förmedling finns, enligt Boverket. Drygt hälften av kommunerna uppger att även om det inte finns bostadsförmedling så går det att få information eller rådgivning om vilka möjligheter som finns att få tag i en bostad i olika delar av kommunen och vart bostadssökande ska vända sig. 13 procent av kommunerna uppger att de inte har någon som helst service i fråga om den lokala bostadsmarknaden.
52
4.2.2 Lagstiftning om rätt att ta ut avgifter vid förmedling av bostäder
Köavgift vid kommunal bostadsförmedling
Sedan bostadsförsörjningslagen började gälla 2001 har de kommuner som har en kommunal bostadsförmedling som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid möjlighet att ta ut en köavgift av dem som står i bostadskön. Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen bestämmer själv hur hög köavgiften ska vara. Fem av kommunerna med kommunal bostadsförmedling tar i dag ut en köavgift som varierar mellan
100 och 500 kr per år. Inga andra bostadsförmedlare än kommunen får ta ut någon köavgift.
Möjligheten för kommunerna att ta ut en köavgift har motiverats med att det kan finnas behov att kunna finansiera bostadsförmedlingens administrativa kostnader för register- hållning m.m. genom avgifter från dem som får nytta av förmedlingstjänsten. Ett annat skäl till att införa möjligheten till uttag av köavgift var att ett sådant system med avgift bättre skulle återspegla det verkliga behovet av hyreslägenheter på orten (prop. 2000/01:26 s. 22f.).
Förmedlingsavgifter vid yrkesmässig förmedling av bostäder
I 12 kap. jordabalken (hyreslagen) finns vissa bestämmelser för att skydda hyresgäster från otillbörligt krav om ersättning i samband med förmedling av hyresrätter. Enligt 65 a § i hyres- lagen får en hyresvärd inte begära ersättning av en hyressökande för förmedling av en bostadslägenhet för annat ändamål än för fritidsändamål. Däremot får viss förmedlingsersättning tas ut vid yrkesmässig bostadsförmedling. Yrkesmässig bostadsförmedling kan beskrivas som yrkesmässig förmedling som sker i verksamhet där förmedlaren inte är identisk med hyresvärden eller fastighetsägaren (prop. 2002/03:71 s. 6f.). Kommunal bostadsförmedling är att se som yrkesmässig bostadsförmedling.
53
Förmedlingsavgiftens högsta tillåtna storlek regleras i förordning (1978:313) om taxa för yrkesmässig bostadsförmedling. Enligt förordningen får ersättning av hyressökande för förmedling av bostadslägenhet för annat ändamål än fritidsändamål tas ut med högst 3000 kr (inklusive mervärdesskatt) för en omöblerad eller möblerad lägenhet i en- eller flerfamiljshus. För förmedling av ett möblerat eller omöblerat rum får högst 1000 kr (inklusive mervärdesskatt) tas ut. Ersättningen får endast tas ut om förmedlingen leder till att det träffas ett hyresavtal.
4.2.3 Gemensam bostadsförmedling eller företagsinterna köer
Syftet med förmedlingssystem med turordningen efter tid är att alla ska ha rätt att stå i kö och att ingen sorteras bort. Den person som har längst kötid erbjuds då en ledig bostad först. Om lägenheter förmedlas efter den formella kötiden så minskas utrymmet för att lägenheter förmedlas efter godtycke.
I företagsintern förmedling är det fastighetsägaren som avgör hur lediga hyreslägenheter förmedlas. Det finns exempel på privata hyresvärdar som tillämpar kötid för dem som söker en bostad, men det finns också de som förmedlar godtyckligt efter egna preferenser.
Grunden för en rättvis och jämlik förmedling av hyresrätter är att alla ska ha möjligheten att söka den bostad de behöver och att varje bostadssökande blir seriöst bedömd utifrån sina förutsättningar att hyra en bostad.
Exempel på hur förmedling av bostäder sker i kommuner
Hur kommunerna har valt att organisera förmedling av bostäder för sina invånare skiljer sig från kommun till kommun. Nedan redogörs för några exempel på hur några kommuner har löst frågan.
54
Stockholms kommun
Stockholm har en bostadsförmedling som främst – men inte enbart – förmedlar bostäder från den egna kommunen. Kön förmedlar både allmännyttiga och privatägda bostadslägenheter. För att få en lägenhet genom bostadsförmedlingen gäller kötid och att den bostadssökande uppfyller de ekonomiska krav som hyresvärden anger. En köavgift på 275 kr per år tas ut av den som står i bostadskön och efter att en lägenhet förmedlats och kontrakt skrivits tas en förmedlingsavgift ut på 2 000 kr. Det är kostnadsfritt för hyresvärdar att anlita bostadsförmedlingen. Kön bestod i januari 2005 av ca 30 000 bostadssökande. Kötiden till en bostad kan variera från några dagar till 10-15 år, beroende på var man vill bo. De flesta lägenheterna går till hushåll med tre till fem års kötid.
Göteborgs kommun
Göteborg har i dag ingen kommunal bostadsförmedling. Tidigare fanns en bostadsförmedling men denna lades ner 1994. Den kommunala servicen för bostadssökande finns på den Internetbaserade marknadsplatsen Boplats Göteborg, som är organiserad i ett bolag som ägs av kommunen tillsammans med fastighetsägarna. Där kan bostadssökande registrera sina önske- mål om bostad men måste också själva aktivt bevaka när en lämplig ledig lägenhet finns för visning. Sedan är det upp till hyresvärden att välja lämpligaste hyresgäst. Tjänsten är avgiftsfri och tar ingen hänsyn till hur länge den sökande har sökt efter bostad.
Malmö kommun
Malmö har inte någon bostadsförmedling. Viss förmedlings- verksamhet bedrivs i det kommunala bostadsförmedlingsorganet BoForum som organisatoriskt är en del av stadsbyggnadskon-
55
toret. BoForums verksamhetsområden omfattar bl.a. avgifts- belagd förmedling av lediga lägenheter som frivilligt lämnas av fastighetsägarna. Avgiften betalas av fastighetsägarna. BoForum förmedlar också seniorbostäder och studentbostäder. Nyprodu- cerade bostäder som erhållit investeringsbidrag förmedlas också. BoForum ger också information till allmänheten om t.ex. utbudet på bostadsmarknaden inom kommunen.
Den förmedlingsverksamhet som sker är på frivillig bas men med låg anslutning från de privata fastighetsägarna. Det kommu- nala bostadsföretaget, MKB Fastighets AB, har en egen kö för bostadssökande.
Karlstads kommun
Karlstad har ingen bostadsförmedling, men Karlstads Bostads AB (KBAB) har ett slags kösystem som baseras på poäng- samlande. Vem som helst kan registrera sig i kösystemet och blir därmed kund hos KBAB. I detta skede tas ingen hänsyn till eventuella betalningsanmärkningar m.m. Vid registreringen får kunden ange vilka områden som anses intressanta att bo i. Ju högre detaljgrad som anges, desto fler poäng får kunden i kösystemet. Poängsamlandet kan pågå i max tre år. Sedan når kunden ett ’poängtak’.
När en lägenhet blir ledig får registrerade kunder göra en intresseanmälan. Bland dem som gör en intresseanmälan gör KBAB en värdering av dem med högst antal samlade poäng. Värderingen görs genom en sammanvägning av hur länge kunden stått i kösystemet och vilka andra motiv som kunden har för att få bostaden. Exempel på argument som beaktas är om en handikappad person bor i lägenhet på andra våningen i ett hus utan hiss och vill flytta till en lägenhet som är mer lättillgänglig eller om ett par som separerar vill ha en till bostad i samma område för barnens skull. Värderingen resulterar i en rangordningslista, där kunderna erbjuds lägenheten utifrån rang- ordningen.
56
Kungälvs kommun
Kungälvs kommun, som har 38 000 invånare, bildade 1993 aktiebolaget Kungälvs bostadsförmedling AB, den så kallade Bostadsbyrån. Ägare av bolaget är Kungälvs kommun, stiftelsen Kungälvsbostäder, Förbo och HSB. Bolagets verksamhet utgör framför allt förmedling av hyresrätter, men även bostadsrätter och äganderätter i nyproduktion förmedlas.
De kommunala bostadsföretagen lämnar alla lediga lägenheter till förmedlingen och privata hyresvärdar kan upprätta ett avtal om förmedling. Förmedlingen tillämpar ett kösystem där var och en som anmäler sig till kön får ett ködatum. När en sökande anmäler intresse för en lägenhet är det ködatumet som den sökande konkurrerar med. De tre personer med den bästa kötiden får ett erbjudande om att titta på lägenheten och av dem som anmäler intresse är det den med den bästa kötiden som erbjuds lägenheten. Innan bostadssökande kan få ett hyres- kontrakt görs en kreditkontroll och inhämtande av referenser. Bostadsbyråns förmedlingsprinciper är kända av alla sökande och finns angivna på förmedlingens hemsida. Under 2004 stod cirka 4 000 personer i kö för hyresrätter och ungefär 370 hyres- lägenheter förmedlades.
Köavgiften för bostadssökande är 250 kronor per år för samtliga tre köer (hyresrätt, bostadsrätt och äganderätt). När en lägenhet förmedlas betalar den bostadssökande ytterligare 1 250 kronor i förmedlingsavgift. Även avgifter från bostadsföretagen tas ut. För hyresrätter är grundavgiften 100 kronor per år per lägenhet och sedan ytterligare 250 kronor vid förmedling av en lägenhet.
4.2.4 Principer för förmedling av bostäder
Det nationella bostadspolitiska målet betonar, på samma sätt som gällande bostadsförsörjningslag, att bostadsförsörjningen omfattar alla människor – även dem som har det svårare än andra att skaffa sig en bostad efter sina behov. Planering av bostads-
57
försörjningen måste därför ske med kunskap om alla invånares behov av bostäder tillsammans med framsynt kunskap om förändringar av åldersstrukturer och i livsmönster bland invånarna. Fördelning av bostäder måste också ske på rättvisa och jämlika villkor, utan diskriminering av något slag. Särskild uppmärksamhet måste ägnas hushåll med låga inkomster och/eller särskilda behov. Det handlar framför allt om barn- familjer med låga inkomster och i synnerhet familjer med många barn, vissa grupper av äldre människor, personer med funktionshinder, ungdomar samt hemlösa. För dessa hushåll kan det vara svårt att hävda sina intressen, i synnerhet där det råder brist på bostäder.
Behovet av att ha fungerande, öppna och rättvisa system för förmedling av bostäder till bostadssökande har bland annat påtalats av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och Hemlösas förening. Även bland fastighetsägare råder en relativt utbredd samsyn om att förmedling av bostäder bör ske utifrån en öppenhet om kända förmedlingsprinciper för att det ska kunna tydliggöras att det inte förekommer någon diskriminering vid förmedlingen.
Exempel på etiska förhållningssätt hos fastighetsägare
Fastighetsägarna Sverige
De etiska dokument som Fastighetsägarna har tagit fram är Etik för fastighetsägare, tre olika dokument om God sed för fastighets- ägare i lokal- respektive bostadshyresförhållanden samt ägare av bostadsrättsfastigheter och Öppen bostadsmarknad.
Etik för fastighetsägare är ett kort dokument där Fastighets- ägarna redogör för sina etiska regler. Den första av dessa är att värna om goda och förtroendefulla relationer till sina kunder – hyresgäster och bostadsrättshavare – och bemöta dem med omsorg, respekt och hänsyn. Bland övriga regler kan nämnas att uppträda korrekt i det dagliga förvaltningsarbetet och vara tillgänglig för kunderna samt ge dem information.
58
I God sed för fastighetsägare i bostadshyresförhållanden anges att fastighetsägaren ska vinnlägga sig om att skapa trygghet och förtroende hos den blivande hyresgästen. Den som får kunskap om hyresgästers personliga förhållanden uppmanas att behandla sådana uppgifter på ett sätt som inte kränker den personliga integriteten. Är uppgifterna sådana att fastighetsägaren inte vill träffa hyresavtal bör den bostadssökande informeras om anledningen. Fastighetsägarna påpekar dock att en vägran att träffa hyresavtal inte får vara diskriminerande. I skriften framförs även att det är viktigt att samarbeta med bostadsförmedlingar för att underlätta omsättningen av lägenheter.
Informationsskriften Öppen bostadsmarknad ger information om hur fastighetsägare kan minska risken att diskriminera i samband med uthyrning. Skriften innehåller framför allt information om lagen om förbud mot diskriminering och dess innebörd. Exempelvis uppmanas fastighetsägare att formulera en tydlig policy som fastställer att företaget inte accepterar diskri- minering, se över avtal, bestämmelser och rutiner så att de inte direkt eller indirekt diskriminerar samt att ha som rutin att diskutera diskrimineringsfrågor med ny personal.
Sveriges Allmännyttiga Bostadsorganisation
Sveriges allmännyttiga bostadsorganisation (SABO) har tagit fram en broschyr kallad Etik i bostadsföretag – Ett studie- och diskussionsmaterial. I denna konstateras att det viktiga är att hitta en gemensam värdegrund som hjälp för att hantera konkreta situationer av olika slag. Ett viktigt redskap för att uppnå detta är, enligt SABO, dialog. I broschyren finns flera exempel på diskussionsämnen och konkreta frågeställningar, som bl.a. handlar om relationen till hyresgästerna och bedömningar vid fördelning av bostäder. Här sägs exempelvis att det är avgörande för bostadsföretagens trovärdighet att man värnar om allas lika värde, det vill säga att exempelvis inte låta någons sociala status, kön, härkomst eller ålder påverka bemötande och tilldelning av bostad. Varje bostadsföretag har ett handlingsutrymme att ställa
59
upp kriterier för turordning till bostäder, varför dessa ser olika ut i olika företag. De tjänstemän som hanterar turordningen har i sin tur olika grader av handlingsutrymme att göra bedömningar och undantag från de regler som tillämpas. SABO framhåller vidare att ju större handlingsutrymme som finns hos den enskilde bostadsförmedlaren, desto större är också utrymmet för inkonsekvens, orättvisa och godtycklighet. Samtidigt menar XXXX att det även finns risker med att göra fördelningen alltför mekaniskt och utan personlig bedömning, eftersom de bostadssökande då kanske hamnar i en bostad som inte mot- svarar deras förväntningar. XXXX menar att en del av risken för diskriminering förebyggs genom väl utarbetade rutiner för uthyrning och att enskilda beslut då och då utsätts för gemensam reflektion.
4.2.5 Olika hushållsgruppers möjlighet att ta sig in på bostadsmarknaden
Boverket konstaterar i Välkommen till bostadsmarknaden – En lägesrapport om integration att det finns skillnader mellan olika människors möjligheter i boendet och att ta sig in på bostads- marknaden. Många av skillnaderna grundar sig på socio- ekonomiska faktorer. Möjligheten att etablera sig på bostads- marknaden handlar dels om de formella krav som ställs för att skaffa en bostad, dels om hushållens ekonomiska förutsättningar som inkomst och arbete. De ekonomiska förutsättningarna är ofta avgörande för att uppnå de formella kraven. Andra faktorer som påverkar möjligheterna att få bostad är kontakter och att man talar samma språk.
Det finns inga regler för vilka krav som är rimliga att ställa på en hyresgäst för att få ingå ett hyresavtal. Det är upp till respektive fastighetsägare att ställa de krav som de anser lämpliga för att bedriva sin verksamhet. Beroende av upplåtelseform ser kraven som ställs på de boende olika ut och det är även olika aktörer som ställer kraven. I grunden handlar kraven om att långivaren eller fastighetsägaren är näringsidkare och gör en
60
riskbedömning för att försöka försäkra sig om att hyresgästen eller låntagaren har råd att betala hyran eller lånen. I det här sammanhanget koncentrerar vi oss på de krav som ställs för att få hyra en hyresrätt.
De krav som ställs på bostadssökande har stor betydelse för möjligheten att etablera sig på bostadsmarknaden. Generellt sett ökar kraven bland fastighetsägarna om bostadsmarknaden är hård i övrigt, exempelvis som en följd av bostadsbrist. Ju högre kraven är desto fler ställs utanför möjligheten att etablera sig på bostadsmarkanden. Enligt Boverket är det vanligaste och mest grundläggande kravet som ställs för att få tillgång till en bostad krav på stadigvarande inkomst och ett arbete.
Vid sidan av de formella kraven finns det andra faktorer som påverkar möjligheten att ta sig in på bostadsmarkanden. En sådan faktor är kunskap om hur man ska gå tillväga när man söker en bostad. En annan viktig aspekt för att få bostad är attityder. Vissa aktörer kan genom sitt direkta bemötande och sina attityder påverka vilka som släpps in på bostadsmarknaden. Exempel på sådana aktörer är hyresvärdar, banker, mäklare, grannar och media. Bostadsbolagen har ofta en policy som påverkar vilka attityder som förmedlas till hyresgästerna och de som söker lägenhet. Det är emellertid viktigt att vara medveten om att även de enskilda medarbetarnas attityder styr bemötandet och att dessa inte alltid stämmer överens med företagets policy.
Enligt Boverket har personer med utländsk bakgrund sämre möjligheter att komma in på bostadsmarknaden, göra boende- karriär, få inflytande över sin bostad samt bo i attraktiva boendemiljöer. En förklaring är att de som är födda utomlands har haft kortare tid att etablera sig i samhället och därmed att skaffa jobb och kontakter. Boverket anser dock att dessa faktorer inte förklarar de skillnader som finns mellan andra generationens invandare och svenskar med svenskfödda föräldrar. En del av förklaringen handlar istället om diskrimi- nerande attityder, menar Boverket.
I regeringens ungdomspolitiska proposition Makt att bestämma – rätt till välfärd (2004/05:2) uppmärksammas behov
61
av åtgärder för att underlätta ungdomars etablering i samhället. I propositionen gör regeringen bedömningen att en översyn av ungdomars förutsättningar att förvärva eller hyra en egen bostad bör göras och att en nationell bostadssamordnare bör tillsättas, vilket gjordes i mars 2005 (dir. 2005:37). En slutrapport med redogörelse av uppdragets genomförande, erfarenheter och över- väganden samt förslag på åtgärder ska senast den 18 december 2007 lämnas till regeringen.
Ungdomars bostadsproblem beror främst på brist på bostäder och då särskilt bostäder med låga boendekostnader. När det råder brist på bostäder drabbas framför allt ungdomar som flyttar från föräldrahemmet eller sitt studentboende. Utöver bristen på bostäder kan hindren vara flera. I de kommuner där bostadsförmedling finns är ofta kötiden flera år innan det är möjligt att få en bostad. I kommuner utan bostadsförmedling kan vägen till bostadsföretagens egna köer eller förmedlingar vara svåra att hitta eller få överblick över. De privata förmedlingsföretag som finns tar ut avgifter som kan upplevas som för höga för en ung person. Dessutom är det vanligen andrahandsboenden som förmedlas på detta sätt. Ett annat hinder för unga att erhålla ett eget kontrakt på en hyreslägenhet är att många hyresvärdar, såväl privata som kommunala, kräver fast anställning eller att någon närstående går i borgen för hyresåtagandet.
Ytterligare en grupp i samhället som har svårt att ta sig in på bostadsmarknaden är hemlösa. Under senare år har utredare tillsatts och uppdrag getts kring situationen för hemlösa, där de producerade rapporterna betonar att bostadspolitiken har en roll i att lösa den komplexa hemlöshetsproblematiken. I december 2001 redovisade kommittén för hemlösa (dir.1998:108) sitt slutbetänkande Att motverka hemlöshet – En sammanhållen strategi för samhället. Kommittén föreslog bland annat att en särskild lag om bostadsanvisning med samma principiella upp- byggnad som motsvarande regler i lagen om kommunal bostadsanvisningsrätt bör införas. I januari 2006 presenterade Socialstyrelsen en kartläggning i rapporten Hemlöshet i Sverige –
62
Omfattning och karaktär. Kartläggningen visar bland annat att det finns omkring 17 800 hemlösa personer i Sverige. Detta är en ökning med ungefär 2000-3000 personer jämfört med föregående kartläggning som gjordes 1999. Även om hemlösheten främst är utbredd i storstäderna, visar kartläggningen att det finns hemlösa personer i 86 procent av landets kommuner. 26 procent av de hemlösa bodde tillfälligt och kontraktslöst hos anhöriga eller bekanta, var tillfälligt inneboende eller hade andrahandskontrakt kortare än tre månader. I kartläggningen framhåller Social- styrelsen att hemlöshet har en koppling till bostadsmarknaden. De orsaker till hemlöshet som rör bostadsmarknaden som nämns är avregleringen av bostadspolitiken och därmed föränd- rade förutsättningar på bostadsmarknaden.
4.2.6 Allmänhetens kunskap om hur man söker en bostad
För att få en bostad krävs det generellt sett att den bostads- sökande har en förmåga att själv vara aktiv och har tillgång till och kunskap om användningen av exempelvis talsvar och Internet, eftersom en stor del av bostadsförmedlingen sker via dessa kanaler.
I Boverkets bostadsmarknadsenkät 2005 uppger drygt hälften av kommunerna att det går att få information eller rådgivning om vilka möjligheter som finns att få tag i en bostad i olika delar av kommunen och vart bostadssökande ska vända sig. Hälften av kommunerna lägger ut information om bostadsmarknaden på kommunens hemsida och nästan lika många kommuner säger att det går att få en lista med lokala fastighetsägare och telefon- nummer. 13 procent av kommunerna uppger att de inte ger någon service alls om den lokala bostadsmarkanden.
I rapporten poängterar Boverket datorns och Internets betydelse för den bostadssökande när det gäller att hitta en bostad. Xxxxxx menar att bostadssökandet underlättas betydligt för den person som har tillgång till och vana av att använda sig av en dator. För personer som behöver ringa till eller besöka bostadsförmedlingens kontor varje gång de ska bevaka eventuellt
63
lediga lägenheter blir det betydligt mer besvärligt. Det innebär problem för exempelvis äldre personer, för personer som har funktionshinder av något slag eller för personer som har svårt att förstå och göra sig förstådda på svenska.
4.2.7 Slutsatser
Hur fastighetsägare hanterar egen förmedling av lediga bostäder är inte en allmäntillgänglig kunskap. Det finns ett utrymme för godtycklighet, som kan gynna personer med goda kontakter och inkomster medan andra grupper har svårare att ta sig in på bostadsmarknaden. Det finns ett behov av att finna ett system som gör att alla med de förutsättningar som krävs för att ingå ett hyresavtal ska kunna göra det på rättvisa och jämlika villkor. Likaså behöver den diskriminering som förekommer av bostadssökande synliggöras genom offentlighet om vilka principer som tillämpas när lediga lägenheter förmedlas.
4.3 Diskriminering
4.3.1 Diskrimineringslagstiftningens innebörd
Den 1 juli 2003 trädde lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering i kraft. Lagen gällde ursprungligen för diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Sedan den 1 juli 2005 gäller lagen även för diskrimineringsgrunden kön. Förbudet mot diskriminering gäller bland annat vid yrkesmässigt
64
tillhandahållande av bostäder. Enligt prop. 2002/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering avser begreppet bostad alla former av boende, det vill säga oavsett upplåtelseform. Förbudet gäller även tillfälliga bostäder och fritidsbostäder. I nämnda proposition anges att diskrimineringsförbudet tills vidare endast ska omfatta yrkesmässigt tillhandahållande av bostäder. Diskrimineringsförbudet omfattar således inte fall när en privatperson vänt sig till allmänheten med ett erbjudande om försäljning eller uthyrning. Ett yrkesmässigt tillhandahållande medför emellertid inte krav på annonsering eller allmänt utbjudande. Det innebär att även en ägare av en hyresfastighet som inte utannonserar lediga lägenheter, utan istället har en lista med personer som anmält sitt intresse för att hyra lägenhet, omfattas av lagen.
Enligt prop. 2004/05:147 Ett utvidgat skydd mot köns- diskriminering kan det göras undantag från förbudet mot diskriminering vid tillhandahållandet av bostad om det kan motiveras av ett berättigat mål och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå målet. Om målet är godtagbart och skyddsvärt i sig kan det med andra ord väga tyngre än kravet på likabehandling. Syftet med undantaget är att inte motverka att till exempel ideella organisationer eller kommuner tillhandahåller särskilda akutboenden eller mer stadigvarande bostäder enbart för kvinnor. Även andra former av boenden som tillhandahålls enbart för kvinnor, exempelvis i så kallade kollektiv- eller stiftelsehus, är undantagna från diskrimi- neringsförbudet. Att bostäder hyrs ut endast till kvinnor kan historiskt sett ha sin grund i exempelvis testamentsförordnanden som har sin bakgrund i äldre tiders svårigheter för ensamstående kvinnor att få en bostad.
Diskrimineringsbegreppet
Lagen om förbud mot diskriminering förbjuder både direkt och indirekt diskriminering. Direkt diskriminering är när en enskild person missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan
65
behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation. Exempelvis kan det handla om att en mäklare utestänger en person från att ge bud på en lägenhet på grund av att hon eller han har ett funktionshinder. Det är tillräckligt att en persons sexuella läggning etc. är en av flera orsaker till missgynnandet för att det ska räknas som diskriminering. Den aktuella diskrimineringsgrunden behöver med andra ord inte vara det enda eller det avgörande skälet för beslutet. En diskriminerande avsikt är inte nödvändig för att det ska röra sig om diskriminering. Diskriminering kan till exempel föreligga om någon missgynnar någon annan för att tillmötesgå andras önskemål. Ett exempel är att en hyresvärd nekar en person med viss hudfärg att hyra en lägenhet på grund av andra hyresgästers önskemål. Även om avsikten är att gynna eller bespara någon lidande eller obehag kan handlingen vara diskriminerande. Indirekt diskriminering är när en enskild person missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt, men som i praktiken särskilt missgynnar personer med viss etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, viss sexuell läggning, visst funktionshinder eller visst kön.
Med diskriminering avser lagen även trakasserier och in- struktioner att diskriminera. Med trakasserier avses ett upp- trädande som kränker en persons värdighet såsom stötande eller förlöjligande kommentarer och som har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning, funktionshinder eller kön. Avgörande är hur den person som utsätts för handlingen har uppfattat den. Med instruktioner att diskriminera menas order eller instruktioner att diskriminera en person som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag.
Slutligen fastslår lagen även att det är förbjudet att utsätta en person som har anmält eller påtalat diskriminering eller med- verkat i en utredning om detta för repressalier.
66
Bevisbördan
Lagen om förbud mot diskriminering innehåller en bevisregel som stadgar att om den som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier visar omständigheter som ger anledning att anta att han eller hon blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier, är det svaranden som ska visa att diskrimi- nering eller repressalier inte har förekommit. Bevisregeln innebär att om det är troligt att diskriminering har förekommit, måste den som antas ha diskriminerat visa att missgynnandet inte har samband med någon av diskrimineringsgrunderna. Regeln inne- bär därmed en bevislättnad för den person som anser sig ha blivit utsatt för diskriminering.
Den som diskriminerar någon på ett sätt som är förbjudet enligt lagen om förbud mot diskriminering ska betala skadestånd för den kränkning som diskrimineringen innebär.
Ombudsmännen utövar tillsyn
De respektive ombudsmännen; Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), Handikappombudsmannen (HO) och Jämställdhetsombudsmannen (JämO), har tillsyns- ansvar över lagen. Ombudsmännen har rätt att föra skadestånds- talan för den som anser sig ha blivit diskriminerad. Xxxxx ska väckas inom två år efter det att den påtalade handlingen företogs eller en skyldighet senast skulle ha fullgjorts, annars går rätten till talan förlorad.
Andra bestämmelser om diskriminering
Utöver ovan nämnda lag om förbud mot diskriminering finns lagar för respektive diskrimineringsgrund som förbjuder diskri- minering inom arbetslivet samt en lag om likabehandling av studenter i högskolan. Inom straffrätten finns en bestämmelse
67
som direkt tar sikte på diskriminering. Det gäller bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken (BrB). Bestämmelsen innehåller förbud mot vissa former av diskrimi- nering i näringsverksamhet med mera.
4.3.2 Utredningar om diskriminering
Diskrimineringskommitté
Kommittén (dir. 2002:11), kallad Diskrimineringskommittén, redovisade sitt slutbetänkande En sammanhållen diskrimi- neringslagstiftning (SOU 2006:22) i februari 2006. I slut- betänkandet föreslår kommittén bland annat en ny lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering i syfte att göra lagstiftningen både effektivare och mer heltäckande. Förslaget innebär att nuvarande lag om förbud mot diskriminering med flera lagar upphävs och ersätts av en enda lag. Lagen ska ha till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funk- tionshinder, sexuell läggning eller ålder. Av dessa är diskri- mineringsgrunderna könsidentitet och ålder nya i svensk diskrimineringslagstiftning. Diskrimineringsgrunden ålder före- slås dock inte gälla i fråga om tillhandahållande av bostäder. Kommittén föreslår även att diskrimineringsförbuden i den nya lagen ska gälla inte bara fysiska, utan även juridiska personer.
Vad det gäller tillhandahållande av bostäder föreslås att diskrimineringsförbudet ska omfatta även privatpersoner som tillhandahåller bostäder till allmänheten. Förbudet ska dock inte gälla om det är nödvändigt av hänsyn till skydd för privatlivet. Diskrimineringsförbudet föreslås även utvidgas såtillvida att det ska vara att anse som diskriminering att underlåta att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet som skulle kunna bidra till att en person med funktionshinder kan ta del av en bostad på lika villkor som personer utan sådant funktionshinder. Skyldigheten
68
att vidta sådana åtgärder för tillgänglighet gäller dock inte enskilda personer som tillhandahåller bostäder.
Slutligen föreslår kommittén även att de nuvarande fyra myndigheterna – JämO, DO, HO och HomO – slås samman till en myndighet, kallad Ombudsmannen mot diskriminering.
Utredning om strukturell diskriminering
En särskild utredare fick av regeringen i uppdrag att utreda frågan om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet (dir. 2003:118). Med strukturell diskrimi- nering avses regler, normer, rutiner, vedertagna förhållningssätt och beteenden i institutioner och andra samhällsstrukturer som utgör hinder för att i praktiken uppnå lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk eller religiös tillhörighet.
I juni 2005 avlämnade den särskilda utredaren betänkandet Det blågula glashuset - strukturell diskriminering i Sverige (SOU 2005:56). I betänkandet föreslås en rad åtgärder för att motverka strukturell diskriminering. Bland annat konstateras att forskning om strukturell diskriminering i boendet är sällsynt Enligt utredaren bör bland annat hyresvärdars, bostadsrättsföreningar och fastighetsmäklares agerande undersökas ur ett diskrimi- neringsperspektiv. Ett sätt kan, enligt utredaren, vara att använda så kallad situation testing , som handlar om att testa om personer med liknande ålder, kvalifikationer, inkomster etc. men med olika etnisk tillhörighet (eller utifrån annan diskriminerings- grund) behandlas olika i en viss jämförbar situation. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Utredning om makt, integration och strukturell diskri- minering
Regeringen har även tillsatt en särskild utredare som har i uppdrag att utreda frågan om makt, integration och strukturell diskriminering (dir. 2004:54). Enligt direktiven bör utredaren lämna rapporter under arbetets gång. Under 2005 överlämnades tre sådana rapporter; Bortom Vi och Dom – Teoretiska reflek- tioner om makt, integration och strukturell diskriminering (SOU
69
2005:41), Sverige inifrån – Röster om etnisk diskriminering (SOU 2005:69) samt Demokrati på svenska? Om strukturell diskriminering och politiskt deltagande (SOU 2005:112). Utredaren ska slutredovisa uppdraget senast den 30 juni 2006.
4.3.3 Förekomst av diskriminering rörande bostäder
Rapporter och olika händelser den senaste tiden visar att det inte är ovanligt att personer utsätts – eller åtminstone upplever att de utsätts – för diskriminering inom bostadssektorn. Bland annat har media genomfört så kallade diskrimineringstester för att påvisa diskriminering på bostadsmarknaden.
Europarådets kommission mot rasism och intolerans (ECRI) kom 2005 ut med sin tredje rapport om Sverige. Enligt rapporten är boendet ett av de områden där diskrimineringen är mest utbredd. I rapporten framhålls även att diskriminering har fått ökad uppmärksamhet i Sverige. I likhet med detta visar Integrationsverkets årligen återkommande opinionsunder- sökning att andelen personer som helt och hållet instämmer i påståendet att diskriminering förekommer har ökat från 25 procent 1999 till 43 procent 2005.
Xxxxx Xxxxxx, som är docent i kulturgeografi, uttrycker i artikeln Etnisk boendesegregation och rasism att det finns tecken på att en del bostadsförmedlare, fastighetsmäklare, bostads- rättsföreningar och även privatpersoner utövar diskriminering som påverkar människors möjlighet att välja bostad. Förekomsten av diskriminering på bostadsmarknaden måste ses med stort allvar, inte minst när det gäller hyresrätter. Hyresrätten har i Sverige använts som ett socialt rätt- viseinstrument och eftersom många människors möjligheter till bostad är begränsad till hyresmarknaden måste denna vara öppen för alla på jämlika och rättvisa villkor.
En källa till kunskap om förekomsten eller upplevelser av diskriminering är de anmälningar om diskriminering som gjorts från enskilda personer till de respektive ombudsmännen mot diskriminering.
70
Anmälningar
Ärenden hos Ombudsmannen mot etnisk diskriminering
Antalet diskrimineringsanmälningar till Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) som rör bostäder har sedan lagen om förbud mot diskriminering trädde i kraft 2003 legat på knappt 60 anmälningar per år. Det motsvarar ungefär sju procent av ombudsmannens totala antal anmälningar.
Antal anmälningar till DO
rörande bostäder | totalt | |
2003 | 57 | 762 |
2004 | 58 | 794 |
2005 | 54 | 893 |
Drygt hälften av anmälningarna om bostäder rör storstads- regionerna, det vill säga Stockholm (30 procent), Göteborg (20 procent), och Malmö (7 procent).
Enligt DO riktar sig en klar majoritet av anmälningarna på bostadsområdet mot hyresvärdar. Ungefär en femtedel av anmäl- ningarna avser bostadsrättsföreningar. Ett fåtal fall riktar sig mot fastighetsmäklare.
Av anmälningarna som riktar sig mot hyresvärdar avser omkring hälften personer som har nekats att hyra en lägenhet, enligt DO. Ombudsmannen menar att i dessa fall handlar det ofta om personer som inte når upp till de krav som hyresvärden ställer i fråga om inkomst, fast anställning, betalningsanmärk- ningar, bosättning inom kommunen och så vidare. För dessa anmälningar är det, enligt DO, svårt att påvisa etnisk diskriminering i det enskilda fallet. Det handlar snarare om diskriminering på en strukturell nivå. DO har även mottagit anmälningar från personer som uttryckligen nekats att hyra lägenhet med hänvisning till den etniska tillhörigheten. Motiveringen i dessa fall har främst varit hänsyn till grannar och strävanden att motverka segregation i bostadsområdet. I en dom från Högsta Domstolen uttalade domstolen att straffbarhet ska
71
inträda i fall då syftet med åtgärden att missgynna en person är att motverka etnisk boendekoncentration (NJA 1985 s. 226).
Den näst största gruppen av anmälningar på bostadsområdet rör, enligt DO, trakasserier från grannar, hyresvärd eller bostadsrättsförening. Trakasserierna som anmäls kan vara av varierande slag. I en del av ärendena är kopplingen till den etniska tillhörigheten tydlig, exempelvis genom att den utsatte får anonyma lappar i brevinkastet med kränkande uttalanden direkt kopplade till den etniska eller religiösa tillhörigheten. I andra ärenden är det en pågående konflikt mellan parterna varför sambandet med den etniska tillhörigheten inte är tydlig. De ärenden som avser trakasserier från grannar omfattas emellertid inte av lagen.
DO menar att den enskilt mest utsatta gruppen på bostads- marknaden är romer. Av de anmälningar från romer som inkom till DO under 2002 och 2003 riktar sig knappt en tredjedel mot bostadsbolag som har anmälts för särbehandling.
Ärenden hos Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning
Antalet diskrimineringsanmälningar till Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) som rör bostadsområdet har sedan lagen om förbud mot diskriminering trädde i kraft 2003 varit få. Ett år inkom inga anmälningar, men under 2005 har ombudsmannen fått in tre anmälningar. Det motsvarar mellan noll och sex procent av ombudsmannens totala antal anmälningar.
Antal anmälningar till HomO
rörande bostäder | totalt | |
2003 | 1 | 50 |
2004 | 0 | 39 |
2005 | 3 | 47 |
72
I boendet kan samkönade par mötas av problem med att få gemensamma hyreskontrakt, nekas lägenhetsbyte eller byte till större lägenhet med argument som antingen inte erkänner den homosexuella relationens status som familj (hyresvärden tillåter inte ”kompisboende”) eller som handlar om att man inte vill ha homo- eller bisexuella boende i det hus där personerna söker bostad.
Av de anmälningar som inkommit till HomO under 2005 handlar två om tillhandhållandet av hyresbostad och en anmälan rör trakasserier/diskriminerande behandling från hyresvärd.
Ärenden hos Handikappombudsmannen
Antalet diskrimineringsanmälningar till Handikappombuds- mannen (HO) som rör bostadsområdet har under de två senaste åren varit drygt tio, vilket utgör en ökning jämfört med de tre anmälningar som inkom 2003 då lagen om förbud mot diskriminering trädde i kraft. Antalet anmälningar som handlar om bostäder har motsvarat mellan knappt en upp till drygt fyra procent av ombudsmannens totala antal anmälningar under åren 2003-2005.
2005 ökade det totala antalet anmälningar om diskriminering till HO markant jämfört med tidigare år. Ökningen beror framför allt på en massanmälningsaktion från handikapprörelsen i samband med den så kallade Tillgänglighetsmarschen.
Antal anmälningar till HO
rörande bostäder | totalt | |
2003 | 3 | 300 |
2004 | 12 | 275 |
2005 | 11 | 1614 |
Vad det gäller diskriminering som har samband med funktionshinder kan det handla om att en person som är funktionshindrad möts av motvilja från såväl hyresvärd som grannar.
73
Majoriteten av anmälningarna som inkommer till HO rörande bostäder rör tillgänglighet till den fysiska miljön Ärenden om tillgänglighet i bostäder gäller både själva bostaden och till- gänglighet till kringliggande lokaler och områden. Flera ärenden rör bostadsanpassningsbidrag, det vill säga bidrag som funk- tionshindrade har rätt att söka för att få bostaden anpassad så att den blir tillgänglig. Ärendena om bostadsanpassning rör bland annat att fastighetsägare vägrar bostadsanpassning trots att lägenhetsinnehavaren fått ett positivt beslut om bidrag av kom- munen. Det förekommer även anmälningar om vägbommar som gör bostadsområden otillgängliga samt om otillgängliga tvätt- stugor och soprum. Enligt förarbeten till lagen om förbud mot diskriminering är emellertid bristande tillgänglighet i fråga om tillhandahållande av bostäder inte diskriminering. Det är med andra ord inte diskriminering om till exempel den fysiska till- gången till en bostad är svårtillgänglig för en funktionshindrad person till följd av att en byggnad saknar hiss.
Ärenden hos Jämställdhetsombudsmannen
Vad det gäller diskriminering som har samband med kön, så trädde lagen om förbud mot diskriminering för denna diskrimineringsgrund i kraft den 1 juli 2005, det vill säga två år senare än för övriga diskrimineringsgrunder. Jämställdhets- ombudsmannen (JämO) har under 2005 mottagit en diskrimi- neringsanmälan rörande bostadsområdet. Det motsvarar ungefär en halv procent av ombudsmannens totala antal anmälningar det året.
2005 ökade det totala antalet anmälningar om diskriminering till JämO markant jämfört med tidigare år. Ökningen beror dels på att lagen om förbud mot diskriminering trädde i kraft under 2005, dels på att antalet anmälningar rörande arbetslivet ökade med ungefär 20-30 procent jämfört tidigare år.
74
Antal anmälningar till JämO
rörande bostäder | totalt | |
2003 | - | 143 |
2004 | - | 126 |
2005 | 1 | 235 |
Generellt sett kan sägas att bostadsföretagens krav vad det gäller den enskildes ekonomiska situation för att få ett hyreskontrakt kan drabba ekonomiskt utsatta grupper och därmed kan det vara så att kvinnor löper större risk än män att drabbas. Kvinnor har lägre inkomster och de har i större utsträckning än män tidsbegränsade och deltidsanställningar. Således riskerar kvinnor i högre grad än män att utsätts för indirekt diskriminering genom bostadsföretagens ekonomiska krav.
Den anmälan som har inkommit till JämO rörande bostads- området under 2005 handlar om tre män som anser sig ha blivit diskriminerade då de har sökt en bostad. Enligt anmälan uppgav fastighetsägaren att lägenheten var avsedd för familjer och nekade männen att hyra bostaden.
Undersökningar om upplevd diskriminering och anmälnings- benägenhet
På uppdrag av DO, HO och XxxX genomförde Statistiska centralbyrån (SCB) 2005 en enkätundersökning som resulterade i rapporten Upplever man att man blir diskriminerad?. Undersökningen vände sig till 6000 personer i åldrarna 18-64 år jämt fördelade i tre grupper. Grupperna var personer som någon gång ingått partnerskap, personer som har bott i Sverige i minst 18 år och har minst en förälder född i ett land utanför EU- området samt personer som till följd av funktionshinder får assistansersättning, handikappersättning och/eller bilstöd. Svars- frekvensen varierade mellan 41 och 69 procent för grupperna.
Undersökning visar att varannan person i samtliga grupper upplever att de någon gång har blivit diskriminerade. Bland dem som har angett att de har blivit diskriminerade är upplevelsen av
75
att bli utsatt för diskriminering ingen engångshändelse, utan det är något som majoriteten av personerna varit med om flera gånger. Bostadsmarknaden är emellertid inte det område där flest personer upplever sig diskriminerade. Undersökningen visar istället att det är inom arbetslivet och vid besök på restauranger, kaféer, diskotek, pubar eller liknande. Den dominerande formen av diskriminering är att bli utsatt för nedsättande kommentarer eller att bli mobbad, retad eller förlöjligad för alla tre grupperna.
I samtliga grupper anser minst hälften av personerna att den diskriminering de har upplevt beror på att de ingått partnerskap, deras etniska tillhörighet respektive att de har ett funktions- hinder. Inom alla grupperna påpekar kvinnorna att även eller enbart deras könstillhörighet är orsak till att de blir diskriminerade. Det är således inte ovanligt att kvinnor utsätts för så kallad dubbel diskriminering.
Över 70 procent i samtliga grupper har sedan tidigare känne- dom om att det enligt svensk lag finns skydd mot diskriminering bland annat på grund av etnisk eller religiös tillhörighet, funktionshinder och sexuell läggning. Kännedomen är i stort sett lika stor bland dem som har upplevt diskriminering som bland dem som inte har det. En majoritet av personerna i under- sökningens samtliga grupper tror att en formell anmälan om diskriminering kan få till följd att andra i liknande situation kan få det lättare, men att de själva skulle bli stämplade som ”besvärliga”. I undersökningen uppger vidare de flesta att de inte har gjort någonting efter att de har utsatts för en diskri- minerande situation. De vanligaste skälen till att de inte har gjort något är att de inte anser att det är någon idé för det skulle i alla fall inte hända något, att man inte orkar och/eller att man har vant sig vid att bli diskriminerad. Endast ett fåtal personer har kontaktat någon av ombudsmännen.
I likhet med detta visar även andra undersökningar att anmälningsbenägenheten är låg och att antalet fall av diskrimi- nering därmed kan vara högre än antalet anmälningar visar. En undersökning från Antidiskrimineringsbyrån (2004) visar att ungefär 5 procent anmäler när de upplever sig ha blivit
76
diskriminerade. Anmälningsbenägenheten verkar heller inte ha ökat under de senaste tio åren. Redan av undersökningarna Invandrare om diskriminering I-IV (CEIFO) som genomfördes under perioden 1995-1998 framgick att endast 4, 2 procent av dem som rapporterat att de blivit utsatta för diskriminering faktiskt gjorde en anmälan om det.
4.3.4 Mekanismer bakom diskriminering på bostadsmarknaden
Som det tidigare har nämnts finns det tecken på att en del bostadsförmedlare, fastighetsmäklare, bostadsrättsföreningar och även privatpersoner utövar diskriminering som påverkar människors möjlighet att välja bostad.
Vad det gäller hyresvärdarna menar Xxxxxxxxx Xxxxxx , som är universitetslektor i sociologi, att deras urval av hyresgäster ibland kan styras av en uppfattning om behovet av etnisk balans i området. Att det finns många boende av en viss nationalitet i ett bostadsområde kan användas som förevändning för att neka inflyttning av fler personer med samma nationalitet. Det före- kommer att diskriminering sker med argument om att motverka etnisk segregation och främja integration. Fastighetsägare ser inte alltid det kränkande i att styra var folk ska bo när de säger sig vilja skapa en bra sammansättning av personer med olika åldrar och kulturer i ett bostadsområde. Enligt Xxxxxx kan fastighetsägare vid lägenhetsanvisningar även styras utifrån sina farhågor om störningar i boendet i syfte att hålla delar av fastighetsbeståndet ”problemfritt”. Hyresgäster som förväntas skapa turbulens i ett område eller vara socialt belastande på något sätt, placeras ibland i vissa fastigheter eller delar av bostadsområden.
Vidare förekommer det, enligt Xxxxx Xxxxxx, att bostadsförmedlare undanhåller exempelvis personer med utländsk bakgrund från erbjudanden om kunden (hyresvärden) begär så. Från hyresvärdens sida är resonemanget inte sällan att en ökande representation av invandrare kan bidra till att sänka
77
bostadsområdets status och därmed bostädernas marknadsvärde. Från bostadsförmedlarens sida är ett återkommande argument att det är kunden som bestämmer. Bostadssökanden är också bostadsförmedlarens kund, men dess ekonomiska värde underordnas hyresvärdens.
Enligt rapporten Sverige inifrån – Röster om etnisk diskriminering (SOU 2005:69), finns det även exempel på hur mäklare hindrar personer med utländsk bakgrund att flytta in i bostadsrätter och villaområden genom att avråda den potentielle köparen med argumentet att ”bostadsrättföreningen godkänner inte dig” eller att ”det sänker värdet på fastigheterna”.
I Skapandet av svenskglesa bostadsområden menar Xxxxx Xxxxxxxxx, professor i kulturgeografi, att även privatpersoner kan utöva såväl aktiv som passiv diskriminering i boenderelationer. En aktiv form innebär att människor som bor i ett bostadsområde agerar så att nyinflyttade känner sig ovälkomna genom utfrysning eller trakasserier. En passiv diskrimineringsform innebär att boende väljer att lämna ett område när de anser att ”fel” människor har flyttat in i området.
4.3.5 Förmedlingsprinciper som utesluter vissa bostadssökande?
En del människor har svårt att få en bostad
Som tidigare har konstaterats betonar både det nationella bostadspolitiska målet och nuvarande bostadsförsörjningslag att bostadsförsörjningen omfattar alla människor – även de som har det svårare än andra att skaffa sig en bostad efter sina behov. I praktiken har emellertid många personer svårt att få en bostad som motsvarar deras behov. Det handlar framför allt om barnfamiljer med låga inkomster och i synnerhet familjer med många barn, vissa grupper av äldre människor, personer med funktionshinder, ungdomar samt hemlösa. För dessa hushåll kan det vara svårt att hävda sina intressen, i synnerhet om det råder brist på bostäder.
78
En förklaring till att personer har svårt att få en bostad kan vara utformningen av fastighetsägares förmedlingsprinciper, det vill säga de krav utifrån vilka lägenheter förmedlas till bostadssökande. Exempelvis kan krav på en viss inkomst, fast anställning och så vidare tyckas viktiga ur fastighetsägarens perspektiv, men dessa förmedlingsprinciper tenderar att utesluta vissa grupper av befolkningen i högre grad än andra.
I en rapport från DO kallad Diskriminering av Romer i Sverige konstateras att regelverk, normsystem och tankemönster i samhället kan begränsa romers (och andras) möjligheter till att få en bostad på rättvisa och jämlika villkor. Bostadsbolag kan genom högt ställda förmedlingsprinciper och en allmän uthyr- ningspolicy göra det nästan omöjligt för vissa grupper, så som romer, att få en bostad. Enligt DO uppfyller många romer inte alltid de uppställda kraven. Det kan därför vara problematiskt att påvisa etnisk diskriminering i det enskilda fallet, men ur ett strukturellt diskrimineringsperspektiv kan det konstateras att romer särskilt drabbas av bostadsbolagens krav. Med bostads- bolagens policydokument uttrycks många gånger en välvillig strävan att förbättra boendet för hyresgästerna, men enligt DO finns det en tendens att de förmedlingsprinciper som ställs på bolagens hyresgäster ibland kan bli till verktyg för att hänvisa romer och andra endast till vissa bostadsområden.
I Boverkets rapport Välkommen till bostadsmarknaden! En lägesrapport om integration anges att de förmedlingsprinciper som ställs upp för att bostadssökande ska få hyra en hyresrätt har stor betydelse för möjligheten att etablera sig på bostads- marknaden. Det finns inte några bestämmelser om vilka krav som är rimliga att ställa på en potentiell hyresgäst, utan det är upp till respektive hyresvärd att ha de förmedlingsprinciper som de anser lämpliga för att bedriva sin verksamhet. Generellt sett ökar fastighetsägarnas krav om bostadsmarknaden är hård i övrigt, exempelvis till följd av bostadsbrist. Ju högre kraven är desto svårare är det för människor att ha lika möjligheter att etablera sig på bostadsmarknaden.
79
Vanliga förmedlingsprinciper och krav för att få ett hyreskontrakt
Enligt Boverkets rapport Välkommen till bostadsmarknaden! En lägesrapport om integration är det vanligaste och mest grund- läggande kravet som ställs för att få tillgång till en hyresrätt stadigvarande inkomst och ett arbete. Vad det gäller kravet på arbete kan det variera från att vara ett krav på fast anställning till tämligen regelbunden inkomst i form av förvärvsarbete eller a- kassa. Ibland accepteras inte personer som uppbär försörjnings- stöd. Krav på inkomstnivå kan uttryckas som tillräcklig eller relevant inkomstnivå för att kunna betala hyran. Ibland specificeras kraven i form av att inkomsten ska vara tre eller fyra gånger så hög som årshyran.
Fastighetsägares krav på fast anställning och en regelbunden inkomst på viss nivå kan ses som att fastighetsägaren inte vill försätta hyresgästerna i en ekonomiskt pressad situation som de inte kan klara av – alternativt att fastighetsägaren vill undvika hyresgäster som är arbetslösa, bidragstagare etc. Dessa krav hänvisar till ekonomiskt rationella faktorer och kan vid en första anblick tyckas neutrala, men de kan drabba vissa grupper mer än andra.
Ytterligare krav som, enligt Boverket, förekommer för att komma ifråga för att få hyra en bostad är vikten av att inte ha några betalningsanmärkningar eller hyresskulder. Ibland accep- teras en betalningsanmärkning om personen som söker bostad har en borgenär. Fler exempel på krav som kan möta den som söker en bostad som upplåts med hyresrätt är tidigare sköt- samhet, att hyresgästen måste vara minst 18 år, krav på hus- hållsstorlek eller maximalt antal barn i hushållet.
4.3.6 Slutsatser
Undersökningar och anmälningar till ombudsmännen visar att många upplever sig diskriminerade på bostadsmarknaden. För att uppnå lika rättigheter och möjligheter för alla i samhället är det viktigt att alla former av diskriminering motverkas. Som framgår
80
ovan har det rättsliga skyddet mot diskriminering på individnivå stärkts och utökats till fler diskrimineringsgrunder. Lagstift- ningen och ombudsmännens arbete är emellertid inte tillräckligt. I många fall är det fortfarande svårt att bevisa att diskriminering har förekommit. Dessutom är anmälningsbenägenheten väldigt låg. Även den upplevda diskrimineringen är ett problem i sig.
För att minska risken för faktisk och upplevd diskriminering inom bostadsmarknaden kan det vara nödvändigt att kombinera dagens möjligheter till sanktioner i lagstiftningen med andra former av åtgärder. För den enskilde bostadssökande kan det vara svårt att veta utifrån vilka förmedlingsprinciper en fastighetsägare förmedlar sina lägenheter. Om det inte finns en bostadskö och om förmedlingsprinciperna för att få en bostad är otydliga, så skapas ett stort utrymme för misstankar om diskriminering. Därför finns det ett behov av ökad öppenhet om hur och på vilka grunder bostäder förmedlas.
Med utgångspunkt i ovanstående kan det vidare konstateras att en del av de förmedlingsprinciper eller krav på bostads- sökande som tillämpas av fastighetsägare tenderar att utesluta en del personer och vissa grupper av befolkningen samt att kraven kan vara diskriminerande. Det kan också vara svårt för såväl bostadssökande som fastighetsägare och andra aktörer på bostadsmarknaden att veta vad som kan utgöra diskriminering. Att diskriminering förekommer med motivering att stärka integrationen visar att det finns ett behov av information, för att det ska råda klarhet för alla parter om vilka rättigheter respektive skyldigheter de har. Det behövs därför informationsinsatser för att öka kunskapen om såväl mekanismerna bakom diskrimi- nering som de gällande reglerna på området.
81
Arbetsgruppens förslag: Det nationella bostadspolitiska målet ska vara utgångspunkt för kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen enligt bostadsförsörjningslagen. I lagen förtydligas målsättningen med kommunernas verksamhet i deras planering, förberedelse och genomförande av åtgärder för bostadsförsörjning enligt följande:
Kommunens arbete med planering, förberedelse och genomförande av åtgärder för bostadsförsörjningen skall ge förutsättningar för stimulerande och trygga boende- och bebyggelsemiljöer samt en hållbar samhällsutveckling. I arbetet skall kommunen
1. aktivt verka för att värdiga och jämlika levnadsförhållanden uppnås, och
2. särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar, motverka diskriminering och hemlöshet samt sörja för äldres behov i samhället.
Skälen för förslaget
Bostadsförsörjningslagen delegerar ansvaret för genomförandet och planeringen av den nationella bostadspolitiken till kommunerna. De beslut som tas i regering och riksdag om
83
ekonomiskt stöd, lagstiftning m.m. som riktar sig till bostadsmarknaden sker med målsättning om det bostads- politiska målets genomförande. Då det konkreta genomförandet sker på lokal nivå bör även den lokala planeringen för bostadsförsörjningen ha målsättningar som utifrån de lokala förutsättningarna har samma inriktning som det nationella bostadspolitiska målet. Det är endast på denna nivå som den nationella bostadspolitiken kan omsättas till praktiskt genom- förande. Det av riksdagen beslutade bostadspolitiska målet bör därför vara en vägledande målsättning för kommunerna i deras uppdrag att ansvara för bostadsförsörjningen. Det bostads- politiska nationella målet lyder enligt följande:
”Alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten”.
Det bör vara varje kommuns ansvar och uppgift att i framtagandet av riktlinjer för bostadsförsörjningen formulera lokala bostadspolitiska mål. Dessa mål bör utifrån de lokala förutsättningarna ge uttryck för de angivna målsättningarna enligt förslaget för den inledande paragrafen och följas av konkreta åtgärder som främjar den lokala utvecklingen av bostadsmarknaden men som även omfattar ett regionalt utveck- lingsperspektiv.
Ett förtydligande av målsättningen med kommunernas planering, förberedelse och genomförande av bostadsförsörj- ningen bör ske genom ett tillägg i bostadsförsörjningslagens inledande 1 § 2 stycket.
Syftet med inledande paragraf
Planering av bostadsförsörjningen ska omfatta alla människor – även dem som har det svårare än andra att skaffa sig en bostad efter sina behov. Planering måste därför ske med kunskap om
84
alla invånares behov av bostäder tillsammans med framsynt kunskap om förändringar av åldersstrukturer och i livsmönster bland invånarna. Fördelning av bostäder måste också ske på jämlika och rättvisa grunder och utan diskriminering av något slag. Särskild uppmärksamhet bör ägnas hushåll med låga inkomster och/eller särskilda behov. Det handlar framför allt om barnfamiljer med låga inkomster och i synnerhet familjer med många barn, vissa grupper av äldre människor, personer med funktionshinder, ungdomar samt hemlösa. För de här hushållen kan det vara svårt att hävda sina intressen, i synnerhet där det råder brist på bostäder. Dessa gruppers behov ska synliggöras och beaktas vid kommunernas planering och genomförandet av bostadsförsörjning.
Goda bostäder innebär främst att bostäderna är sunda och att de inte har negativ inverkan på hälsan, att de är utformade på ett ändamålsenligt sätt efter behoven i det dagliga livet och att de håller en god kvalitet. En förutsättning är att inomhusmiljön är god. Ambitionerna ska vara höga när det gäller tillgängligheten för personer med nedsatt rörlighet vilket också återspeglas i de regler som finns för nyproduktion och ombyggnad av bostäder. Det är även av vikt att eftersträva att boendekostnaderna hålls på en rimlig nivå så att de är möjliga att klara med de inkomster hushållen har.
Vad som är en stimulerande och trygg miljö är ofta en subjektiv upplevelse. Därför kan det vara av värde att söka skapa variation i boendemiljöerna. Det är också viktigt att ta tillvara olika kulturella värden, olika åldersrelaterade värden etc. Det finns beprövade kunskaper om hur egenskaper i miljön påverkar människors välbefinnande, trivsel och känsla av trygghet som kan ge vägledning. Att planera brottsförebyggande har under senare år utvecklats och har givit ett viktigt planeringsinstrument för att skapa trygga bostadsområden.
En hållbar samhällsutveckling ska vara målsättningen för alla samhällsinsatser och handlar främst om ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling med långsiktigt positiva effekter. Vår påverkan på naturmiljön ska främjas och de negativa
85
effekterna minimeras. Samhällsekonomin och det sociala livet i samhället måste samtidigt också ges förutsättningar för en god utveckling. Detta kan uppnås genom omsorgsfull och sektors- samordnad fysisk planering, medvetna val av metoder och material i byggprocessen samt en miljövänlig, energieffektiv och socialt sett ändamålsenlig förvaltning.
Genom en fysisk planering som borgar för rimliga avstånd till service och kollektivtrafik läggs grunden för en såväl ekologiskt som ekonomiskt och socialt hållbar utveckling. Planering av bostäder måste samordnas med annan planering av verksamheter i samhället och då särskilt uppmärksamma bostadsefterfrågan för studerande, efterfrågad arbetskraft och äldre. En socialt sett hållbar utveckling kan särskilt främjas genom att blanda olika hustyper och upplåtelseformer för att därigenom främja en allsidig hushållssammansättning, samt genom att se till att människors behov av mötesplatser och grönområden tillgodoses i anslutning till bostadsbebyggelsen.
En mer renodlat samhällsekonomisk aspekt är att man genom ett tillräckligt omfattande bostadsbyggande undviker bostads- brist, något som annars kan hämma den ekonomiska tillväxten.
Värdiga och jämlika levnadsförhållanden handlar om allas lika möjligheter att skaffa sig en bostad på den ordinarie bostads- marknaden och att det inte ska bero på faktorer som samhälls- klass, kön, ålder, familjesituation, sexuell läggning, eventuella funktionshinder eller etnisk bakgrund.
I den föreslagna lagtexten för 1 § anges i punkt 2 de grupper som bedöms särskilt behöva uppmärksammas i planeringen för bostadsförsörjningen samt att diskriminering ska motverkas. Diskriminering är enligt lag förbjudet men behöver aktivt bevakas och motverkas så att den inte förekommer på bostads- marknaden. Att motverka hemlöshet är en viktig uppgift i kommuners arbete med bostadsförsörjningen. Det handlar om att motverka att fler blir hemlösa men också om att verka för att de som inte har ett hem ska kunna få det.
Goda uppväxtmiljöer för barn och ungdomar innebär att boendemiljön bidrar till att barn och ungdomar mår bra, känner
86
Äldres behov har blivit en allt viktigare fråga att väga in i planeringen för bostadsförsörjningen. Planering av bostads- försörjningen måste ske i ett helhetsperspektiv med hänsyn till människors levnadsmönster, arbete och fritid. Värdiga levnads- förhållanden innebär också möjlighet till att socialt leva i samspel med omgivande samhällsliv vilket ställer krav på planering som skapar trygghet, mötesplatser, service, aktivitetsmöjligheter, goda kommunikationer mm.
5.2 Bostadsservice till bostadssökande och fastighetsägare
5.2.1 Kommunal organisation för bostadsservice
Arbetsgruppens förslag: Varje kommun ska anordna en kommunal organisation för bostadsservice. Om bostads- marknaden omfattar flera kommuner bör en gemensam organisation för bostadsservice inrättas för dessa kommuner. Den kommunala organisationen för bostadsservice ska vara en samlad servicefunktion för allmänheten och för fastighets- ägare så att bostadsförsörjningen fungerar rättvist och effek- tivt för bostadssökande och aktörer på bostadsmarknaden. Detta föreslås regleras i bostadsförsörjningslagen.
Bostadsservicen ska omfatta:
- information till bostadssökande om hur de kan söka en bostad i kommunen/regionen
- information på sådant sätt att den är tillgänglig för alla
87
- insamling av fastighetsägares förmedlingsprinciper samt sammanställa kunskap om hur förutsättningarna för förmed- ling av bostäder ser ut genom fastighetsägarnas skyldighet att inlämna rapport om detta till kommunen en gång per år
- att organisera en kö för bostadssökande i kommunen eller för flera kommuner gemensamt
- förmedlingsservice till fastighetsägare som har lediga bostadslägenheter för uthyrning
- förmedling av minst hälften av de kommunalt ägda bostadsföretagens lediga bostäder till kön av bostadssökande samt erbjuda förmedling av privatägda lediga bostäder. Med lediga bostäder avses också nyproducerade lägenheter.
- särskilt stöd till dem som har svårigheter att finna lämplig bostad samt bistå dem som har svårt att på egen hand ställa sig i kö för en bostad
- aktiva insatser för att främja ändamålsenligt boende för äldre
- information till allmänheten för ansökan om bostadsbidrag, bostadstillägg och andra bostadsrelaterade ansökningar
- verksamhet som motverkar att diskriminering sker på bostadsmarknaden, särskilt vid förmedling av hyreslägenheter
Skälen för förslaget
Det är kommunen som har ansvaret för att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs (jmfr bostadsförsörjningslagen 1 §). Av detta följer att det också ingår i kommunens ansvar att se till att alla har samma möjlighet att söka och få en bostad. För att göra det möjligt för alla att på rättvisa och jämlika villkor söka och få en bostad krävs att alla har samma möjlighet när de söker en bostad. För att åstadkomma samma möjligheter att söka och få en bostads så bör det åligga varje kommun eller kommuner gemen- samt inom en gemensam bostadsmarknad att inrätta en
88
organisation för förmedlingsservice för bostadssökande och för fastighetsägare. Då den föreslagna kommunala uppgiften om- fattar fler uppgifter än förmedling av bostäder för att underlätta allmänhetens och övriga aktörers orientering på bostads- marknaden har vi valt att kalla organisationen bostadsservice.
Bestämmelser om kommunal organisation för bostadsservice föreslås regleras i bostadsförsörjningslagen i en ny 4 §.
Samordning mellan kommuner
Bostadsmarknader breder ut sig över kommungränser. Bostads- försörjningen har stor betydelse för den ekonomiska utveck- lingen inom en region. Möjligheten till etablering av nya verk- samheter i samhället och utveckling av den befintliga arbetsmarknaden är beroende av en fungerande bostadsmarknad och tillräcklig tillgång till bostäder. Rörligheten på bostads- marknaden inom en region har gemensam påverkan på planeringen för bostadsförsörjningen i kommuner med gemen- sam bostadsmarknad. Bostadssökande där arbetsmarknaden är gemensam för flera kommuner är oftast inte begränsade till att söka lämplig bostad i viss kommun som ingår i det fysiska bostadsmarknadsområdet. En effektiv bostadsförsörjning sker då lämpligast genom en gemensam organisation för förmedling av bostäder. Därför bör, om bostadsmarknaden geografiskt om- fattar flera kommuner, en organisation för bostadsservice inrättas gemensamt mellan kommunerna och med en gemensam kö för bostadssökande.
Bostadsservice är en verksamhet som är lämplig för kommu- ner att organisera gemensamt. Samarbetet kan ske med befintliga former för gemensam nämnd eller kommunalförbund, t.ex. den enklare formen för kommunalförbund med direktion. Ett annat alternativ är att kommuner har ett gemensamt ägt bolag som hanterar de uppgifter som åligger bostadsservice. En gemensam organisation för detta ger effektivitetsvinster men bör också öka attraktionen mot allmänheten och fastighetsägare. De sam- arbetande kommunerna ges också fördelar genom ökat utbyte
89
om förutsättningarna för bostadsförsörjningen som sträcker sig utanför den egna kommunen.
Kunskapsbas för information och planering av bostadsförsörjningen
Den primära uppgiften för bostadsservice är att samla all kunskap och information till ett ställe där bostadssökande kan få veta allt som behövs för att effektivt kunna söka den bostad de efterfrågar. Organisationen för bostadsservice har ett ansvar för att information kan ges på sådant sätt att den är tillgänglig för alla och särskilt beaktar dem som inte behärskar modern kommunikationsteknik eller det svenska språket särskilt väl.
Organisationen för bostadsservice erhåller en samlad kunskap i första hand genom den egna verksamheten och genom att alla fastighetsägare som förmedlar bostäder i egen verksamhet årligen rapporterar till kommunen om vilka förmedlingsprinciper som de tillämpar samt uppgifter om efterfrågan och antal förmedlingar m.m. (se förslag nedan).
Organisationen för bostadsservice har också en uppgift att verka för att diskriminering inte sker på bostadsmarknaden. Vid förmedling av bostäder kan inga diskriminerande villkor accepteras. Organisationen för bostadsservice ska medverka till att fastighetsägare får tillgång till information om frågor som rör diskriminering. Kommunens bostadsservice bör också upplysa bostadssökande som upplever att de diskrimineras på bostads- marknaden om vilka rättigheter de har.
Den översikt som organisationen för bostadsservice får genom att vara ett kunskapssamlande forum för hur bostadsmarknaden ser ut och fungerar ger kommunen värdefull kompletterande kunskap och kompetens för sin planering av bostads- försörjningen. Genom förmedlingsverksamheten erhålls kunskap om vilka hushållsgrupper som kan ha svårare än andra att få sina bostadsbehov tillgodosedda. Det blir också tydligare för kommunen vilka orsakerna är till dessa svårigheter. Inlämning av uppgifter från fastighetsägarna om egen förmedlingsverksamhet kompletterar det underlag som kommunen behöver för att
90
bedöma vilka åtgärder som krävs för att ha god framförhållning i planeringen av bostadsförsörjningen.
Som exempel på vad som avses med att tillgodose allas behov kan vara att en stor andel av invånarna är äldre och behöver tillgång till hiss om de bor i våningsplan över marknivån. Kommunen kan i sådana fall ha lediga bostäder men inte tillräckligt med lediga bostäder som motsvarar behovet och efterfrågan. Finns det en stor andel unga personer i kommunen kan bristen handla om att det finns för få små och billiga lägenheter eller att rörligheten är låg på bostadsmarknaden. Familjer med många barn har ofta svårt att finna en tillräckligt stor hyresbostad och personer med funktionshinder kan ha svårt att få en bostad som fungerar för deras vardag. Kunskap om vilka brister som finns i beståndet och utbudet av förmedlingsbara lägenheter och eventuella behov av åtgärder blir genom verksamheten för bostadsservice synliggjorda. I planeringen för bostadsförsörjningen finns därmed konkret kunskap att ta hänsyn till om vilka åtgärder som behövs för att möta de behov som finns på bostadsmarknaden. Vid bostadsbrist handlar det främst om att aktivt planera för att ”rätt” sorts bostäder byggs. Vid bostadsöverskott krävs kanske istället ett kreativt planeringstänkande om hur beståndet bäst kan utnyttjas efter invånarnas behov.
Situationen idag är ofta att fastighetsägarna har en bättre bild av vilka bostäder som efterfrågas i kommunen än vad kommunen själv har. Genom inrättande av en kommunal organisation för bostadsservice tillsammans med att fastighetsägare lämnar in uppgifter om sin förmedlingsverksamhet får kommunerna en bättre bild av hur behovet av bostäder ser ut i kommunen.
Förmedlingsservice
Den bostadsförmedlande verksamheten bör vara utformad med ett serviceperspektiv för de bostadssökande och för fastighets- ägare som har hyreslägenheter att förmedla. Förmedlingsservice är en del i bostadsservicens verksamhet med uppgift att utifrån
91
rättvisa och jämlika villkor ge invånarna möjlighet att söka och få en bostad och att effektivisera förmedlingen av lediga bostäder i kommunen eller kommuner som gemensamt omfattar en bostadsmarknad. Den bör dels förmedla bostäder i en kommu- nalt organiserad förmedlingskö, dels informera om de externa förmedlingsmöjligheterna hos hyresvärdar i kommunen. Mål- sättningen bör vara att underlätta förmedlingen av lägenheter såväl för bostadssökande som för fastighetsägare.
Förmedlingsservice till bostadssökande
Bostadssökande bör kunna vända sig till kommunens bostads- service för att anmäla sitt behov av en bostad. Den bostads- sökande bör kunna ställa sig i en förmedlingskö för en lägenhet som motsvarar det han eller hon söker och lägenheter förmedlas efter turordning. Bostadsservice har enligt bostadsförsörjnings- lagen möjlighet att ta ut en köavgift från bostadssökande som står i bostadskö i en kommunal bostadsförmedling. Köavgiftens storlek bestäms av kommunen. När en bostad har förmedlats och den bostadssökande har fått ett eget hyreskontrakt kan en förmedlingsavgift tas ut. Enligt förordning (1978:313) om taxa för yrkesmässig bostadsförmedling får en förmedlingsavgift om högst 3 000 kronor för lägenhet i en- eller flerfamiljshus tas ut. Ersättningen får endast tas ut om förmedlingen leder till att ett hyresavtal träffas.
I organisationen för bostadsservice ingår också uppgiften att ge information om fastighetsägare som förmedlar bostäder med hyresrätt i egen verksamhet. Bostadssökande ska kunna få information om vilka förmedlingsprinciper som olika fastighets- ägare i kommunen tillämpar samt eventuella krav som hyres- värden ställer för att en bostadssökande ska bli godkänd för att få hyra en bostad.
I bostadsservicens verksamhet ingår också att ge information om sådant som anknyter till boendet, t.ex. bostadsbidrag, bostadstillägg till pensionärer, särskilda behov i boendet m.m. Syftet med en kommunal organisation för bostadsservice är att
92
den erbjuder service genom en samlad kompetens och kunskap. Dess uppgift är att underlätta etablering och omflyttning på bostadsmarknaden genom att erbjuda en effektiv förmedlings- service till bostadssökande och fastighetsägare.
Bostadsservice uppgift bör också vara att stödja bostads- sökande så att de på ett effektivt och rättvist sätt ska kunna söka den bostad de har behov av och samtidigt få information om frågor som är relaterade till boendet.
Förmedlingsservice till fastighetsägare
Fastighetsägare bör kunna vända sig till bostadsservice för att få hjälp med förmedling av lediga bostäder i sitt fastighetsbestånd och för förmedling av nyproducerade lägenheter. Förmedlingen bör i grunden vara en avgiftsfri service som kommunen till- handahåller utifrån sitt bostadsförsörjningsansvar. Förmed- lingsservicen kan även omfatta annan service till fastighetsägarna som långsiktigt gynnar tillgången på bostäder för bostads- sökande, t.ex. evakueringslösningar vid ombyggnad. Service utöver reguljär förmedling av lägenheter enligt uppställda rutiner kan då ske mot avgift som är rimlig för båda parter. Det är viktigt att förmedlingsservicen har klara regler om vad som gäller angående tider och rutiner för förmedling. Avtal bör upprättas mellan fastighetsägare och bostadsservice som baseras på förutsättningarna på den lokala bostadsmarknaden.
Fastighetsägare anger ofta vilka formella krav de ställer på den hyresgäst som kan bli aktuell för en ledig lägenhet. Kraven bör då vara rimliga och får inte vara diskriminerande. Fastig- hetsägares krav på viss inkomstnivå eller andra liknande krav bör ställas i rimligt förhållande till hyresåtagandet. Kommunens bostadsservice bör också verka för att fastighetsägare godtar samhällets olika stödformer, t.ex. försörjningsstöd, studiemedel, pension, bostadsbidrag m.m., när fastighetsägare kräver en viss erforderlig inkomst för förmedling av bostad till en bostads- sökande. I förmedlingsservicen bör bostadsservice påta sig upp- giften att inhämta det underlag om hyresgäster som krävs för att
93
uppfylla fastighetsägarens krav, t.ex. uppgift om inkomst. Om fler än en hyresgäst föreslås till en ledig lägenhet så bör förslagen turordnas efter kötid och fastighetsägaren bör i sin tur erbjuda lägenheten till bostadssökande i denna ordning.
De kommunala bostadsföretagens lediga lägenheter bör huvudsakligen förmedlas via den kommunala organisationen för bostadsservice. Det är i dag vanligt att de kommunala bostads- företagen har en intern kö för dem som redan bor i företagets lägenheter. Även om sådan intern kö finns ska dock minst hälften av de kommunala bostadsföretagens lediga lägenheter förmedlas genom den kommunala förmedlingsservicen. Kravet om att minst hälften av de lediga bostäderna ska förmedlas genom den kommunala förmedlingen baseras på att kommuner- nas bostadsföretag är ett av de instrument kommunerna har till sitt förfogande för att hantera bostadsförsörjningen i kommu- nen. Utifrån sin ställning som kommunens redskap så bör de bostäder som blir lediga i kommunala bostadsföretag till så stor andel som möjligt förmedlas genom kommunens bostadsservice.
Aktiva insatser för ändamålsenligt boende för äldre
Äldre personers möjligheter att välja ett lämpligt boende behöver öka. Med stigande ålder uppstår ofta förändrade behov i boendet. Många äldre önskar flytta till en mindre bostad med närhet till service och vård. Äldre är ingen homogen grupp och behoven och önskemålen varierar. Äldre är en aktiv grupp med många intressen och tid för aktiviteter. Det finns därför ett behov av ett rikt och varierat utbud av bostäder för äldre men som uppfyller kraven på tillgänglighet och tillgång till den service och vård som ger trygghet i boendet.
Utvecklingen i kommunerna är att endast de med mycket stort vårdbehov kan erbjudas bostad i särskilda boendeformer. Målsättningen är att äldre ska kunna bo kvar och få vård i hemmet så långt det är möjligt. Mycket är vunnet för såväl individen som samhället om äldre får möjlighet att bo i bostäder
94
som fungerar även när de som bor där får funktions- nedsättningar av exempelvis rörelseförmåga, syn eller hörsel.
Kommunens organisation för bostadsservice ska ha ett särskilt uppdrag att aktivt organisera en verksamhet som underlättar äldres möjligheter att flytta till en bostad som motsvara deras önskemål och behov. Genom riktad verksamhet som leder till att fler äldre får ett mera ändamålsenligt boende främjas även andra gruppers möjligheter till att få tillgång till lämplig bostad genom att omflyttningar och flyttkedjor kommer till stånd.
Bostadssociala behov
Xxxxxxx ser olika ut för dem som söker en bostad. För dem som av sociala skäl är i ett akut behov av bostad bör det finnas en möjlighet att förmedla lägenheter med förtur. Det kan också finnas behov av att förmedla bostäder till hushåll som kräver extra stöd för att etablera sig på bostadsmarknaden. Orsakerna varierar men handlar om personer som på något sätt omfattas av kommunens socialtjänstansvar. Det är t.ex. vanligt att boendet för dessa grupper ordnas genom försökslägenheter där den boende får visa att han eller hon klarar ett eget boende. Hyreskontrakt och ansvaret för hyresåtagandet brukar då kommunen eller en vårdgivare ansvara för. Om den boende med tiden visar sig klara av ett självständigt boende bör det leda till att hyreskontraktet kan övertas av den boende. En annan lösning kan vara träningslägenheter för boende som behöver praktiskt stöd och tillsyn i sin träning i att ansvara för ett självständigt boende. Träningslägenheter är oftast kopplade till någon social eller vårdgivande institution och verksamhet som också står för kontrakt och ansvar för hyresförhållandet. Många kommuner har också ett s.k. lågtröskelboende för hemlösa, ofta med drogproblem. Denna boendeform har motsvarande syfte som träningslägenheter men har en något högre toleransnivå när det gäller nyttjande av alkohol och droger.
Det bör ingå i bostadsservicens verksamhet att i samarbete med socialtjänsten tillgodose behovet av förturslägenheter,
95
försökslägenheter, träningslägenheter, tröskelboende etc. Denna typ av förmedling av bostäder måste klart definieras hur den ska gå till i förhållande till den reguljära förmedlingen av bostäder. Vilka förutsättningar som gäller för att en bostadssökande ska få förtur i bostadskön ska vara tydlig för allmänheten.
Bostadsservice bör ha ett nära samarbete med socialtjänsten och de institutioner som arbetar med människor som har behov av stöd för att ta sig till ett självständigt liv och boende för att bedöma behovet av försöks- och träningslägenheter eller tröskelboende. Bostadsservice bör verka för att fastighetsägare deltar i att tillgodose dessa behov som andel av de lägenheter som förmedlas. I de fall problem uppstår vid anvisning av hyresgäster som har svårt att klara ett självständigt boende bör bostadsservice ta ett ansvar för att följa upp detta och medverka till att åtgärder vidtas så att fastighetsägare och boende inte berörs negativt.
5.2.2 Undantag från inrättande av kö för bostadssökande
Arbetsgruppens förslag: Boverket får medge att en kommun undantas från kravet om inrättande av en kö för bostadssökande. Ett medgivande om undantag gäller för viss tid som anges i beslut om undantag.
Skälen för förslaget
En möjlighet att medge undantag från kravet om att inrätta en kö för bostadssökande är motiverad för att göra lagen långsiktigt flexibel och anpassad till lokala förutsättningar eller för att möta en utveckling som inte kunnat förutses i detta arbete. Möjlig- heterna att medge undantag bör hanteras restriktivt, men med realistiska bedömningar av om en kö för bostadssökande behövs för att bostadsförsörjningen ska fungera på rättvisa och jämlika villkor för alla invånare i kommunen. Perspektivet i bedöm-
96
ningen bör i första hand utgå från invånarnas behov av om en kö för förmedling av bostäder behövs.
Ett beslut om medgivande av undantag bör tidsbegränsas. Efter tidsperiod med medgivande om undantag ska det finnas möjlighet till beslut om ny period med undantag från kravet om att inrätta en kö för bostadssökande. Förutsättningarna för bostadssökande kan förändras över tiden och bör därför prövas efter en viss tid som Boverket bedömer vara rimlig. Har förutsättningarna inte ändrats under den period som beslut om undantag gäller kan kommunen begära prövning om förlängning av tiden för undantag.
Detta föreslås regleras i bostadsförsörjningslagen i den nya 4 §.
5.3 Informationsmaterial
Arbetsgruppens bedömning: Boverket ges i uppdrag att i samverkan med Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, Jämställdhetsombudsmannen och Handikapp- ombudsmannen utarbeta informationsmaterial om diskrimi- neringslagstiftningen och praktisk tillämpning för fastighets- ägare med bostadslägenheter i sitt bestånd.
97
Skälen för bedömningen
Det förekommer såväl medveten som omedveten diskriminering på bostadsmarknaden. Mycket tyder på att det finns en stor okunskap om vad som är diskriminering och i vilken omfattning den är olaglig. Av särskild vikt är att diskriminering inte förekommer på hyresmarknaden då denna upplåtelseform är den enda möjliga för många hushåll. Hyresrätten måste vara öppen för alla på rättvisa och jämlika villkor.
Även fastighetsmäklare och bostadsrättsföreningar behöver känna till diskrimineringslagstiftningen och den praktiska tillämpningen i deras verksamhet. Särskilt viktigt är att bostadsrättsföreningar som ombildats från hyresrätt har god kännedom om vad som är diskriminering då dessa ofta har hyresrätter i sin förening.
I kommunens bostadsservice ingår att bedriva en verksamhet som verkar för att diskriminering på bostadsmarknaden minskar bl.a. genom att förmedla information. Såväl kommunerna och fastighetsägare som övriga aktörer på bostadsmarknaden behöver ha tillgång till tydlig information om vad som är diskriminerande när de agerar på bostadsmarknaden. Boverket bör därför få i uppdrag att i samverkan med diskriminerings- ombudsmännen ta fram informationsmaterial om diskrimi- neringslagstiftningen och praktisk tillämpning på bostads- marknaden.
98