Betänkande av Utredningen om översyn

Myndighetschefers villkor

Betänkande av Utredningen om översyn

av anställningsvillkoren för myndighetschefer Stockholm 2011

SOU 2011:81

SOU och Ds kan köpas från Xxxxxxx kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Xxxxxxx Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress:

Xxxxxxx xxxxxxxxxx 000 00 Xxxxxxxxx

Orderfax: 08-598 191 91

Ordertel: 08-598 191 90

E-post: xxxxx.xxxxxxx@xx.xx Internet: xxx.xxxxxxx.xx

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på xxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xx/xxxxxx

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2011

ISBN 978-91-38-23659-8 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 30 september 2010 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen.

F.d. justitierådet och ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen Xxxx Xxxxxxxxx förordnades den 23 november 2010 att vara särskild utredare.

Förordnande experter har under hela utredningstiden varit f.d. generaldirektören Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx, f.d. ämnesrådet Xxxxxx Xxxxxxxx, xxxxxxxxxxx Xxxxxx Xxxx, chefsjuristen vid Arbetsgivar- verket Xxxx Xxxxxxx och f.d. xxxxxxxxxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxx.

Jur. och fil.kand. Xxxxxxxx Xxxxxxxx var förordnad som utredningens sekreterare till och med den 9 maj 2011. Från och med den 11 april 2011 har xxxxxxxxxxxxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxx varit sekreterare i utredningen.

Xxxx Xxxxxxxxx har varit ensam utredningsman och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experterna har emellertid deltagit i arbetet i sådan utsträckning att det är befogat att använda vi-form i betänkandet. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan finnas i enskildheter. I och med detta betänkande är uppdraget avslutat.

Stockholm i november 2011

Xxxx Xxxxxxxxx

/Xxxxxxxx Xxxxxxxx

Innehåll

Förkortningar 11

Sammanfattning 13

Författningsförslag 21

1 Utredningens uppdrag och arbete 37

1.1 Uppdraget 37

1.2 Avgränsning 37

1.3 Utredningsarbetet 38

1.4 Betänkandets disposition 39

1.5 Om samtalsmetoden 40

2 Så styrs myndigheterna 43

2.1 Regeringen styr riket 43

2.2 Regeringskansliet; uppdrag och organisation 44

2.3 Ansvarskedjan, styrning m.m. 44

2.3.1 Instruktion och regleringsbrev 46

2.3.2 Informella kontakter 47

2.3.3 Myndighetsdialogen; institutionaliserad informell kontaktyta 48

2.3.4 Kort om utvecklingen av resultatstyrningen 49

2.4 Myndighetens ledning 50

5

3 Myndighetschefens roll i statsförvaltningen 51

3.1 Utnämningsmakten 51

3.2 Arbetsgivare och arbetstagare 52

3.3 Grundläggande uppgift, olika uppdrag m.m. 53

3.4 Myndighetschefer i siffror 55

4 Rekrytering 57

4.1 Rekryteringsförfarandet. 57

4.2 Rekrytering med och utan intresseannonsering 59

4.3 Rekrytering av myndighetschefer till

styrelsemyndigheter 60

4.4 Sekretess i ärenden om anställning av myndighetschefer 61

5 Anställningsform 63

5.1 En myndighetschefs anställning i förhållande till LAS

och LOA 63

5.2 Tre anställningsformer 65

5.2.1 Tidsbestämd anställning 65

5.2.2 Anställning tills vidare 70

5.2.3 Fullmaktsanställning 72

6 Lön och andra villkor under anställningen 75

6.1 Allmänt om gällande kollektivavtal och det s.k.

frikretsavtalet 75

6.2 Lön och lönesättning 76

6.2.1 Vad styr lönesättningen? 76

6.2.2 Individuell lönesättning 77

6.2.3 Ensidiga lönebeslut och översyn av löneläget

under anställningstiden 78

6.2.4 Lönesättning av landshövdingar och rektorer 80

6.2.5 Löneläget 80

6

6.3 Övriga villkor för anställning 81

6.3.1 Semester, ledighet och sjukdom 82

6.3.2 Arbetstid och bisysslor. 82

6.3.3 Särskilda villkor 84

6.4 Utbildning, chefsutveckling och stöd i arbetet 86

6.4.1 Bakgrund 86

6.4.2 Introduktion 87

6.4.3 Fortlöpande utbildningsinsatser 88

6.4.4 Annat stöd i arbetet 88

7 Förflyttningsinstrumentet och vissa andra möjligheter

att skilja en myndighetschef från anställning 91

7.1 Ansvar och ansvarsutkrävande 91

7.2 Allmänt om förflyttningsinstrumentet 94

7.3 Situationer då förflyttningar kan aktualiseras m.m. 96

7.4 I vilken omfattning används instrumentet? 98

7.5 Överprövning av förflyttningsbeslut 98

7.6 Exempel; två ärenden om förflyttning 99

7.7 Myndighetschefer som inte omfattas av förflyttningsskyldighet 101

7.7.1 Vad gäller för affärsverkscheferna? 101

7.7.2 Vad gäller för en myndighetschef som är anställd

tills vidare? 101

0 Xxxxxxxxxxxxxxx 000

8.1 Allmänt om avgångsförmåner 103

8.1.1 Kopplingen till PA 03 104

8.1.2 Huvuddragen i avgångsförmånsförordningen 104

8.1.3 Äldre förordningsregler 105

8.2 Inkomstgaranti 106

8.2.1 Hur beräknas storleken på inkomstgaranti? 107

8.2.2 Minskning av inkomstgaranti 108

8.2.3 Inkomstgaranti i förhållande till ålderspension 109

7

8.3 Xxxxxxxxxxxxxxx 000

8.3.1 Hur beräknas storleken på avgångsvederlag? 110

8.3.2 Minskning av avgångsvederlag 110

8.3.3 Avgångsvederlag i förhållande till ålderspension 110

8.4 Vad gäller för de myndighetschefer som inte omfattas av avgångsförmånsförordningen? 111

8.4.1 Det avtalsreglerade området 112

8.4.2 Verksledningsbemyndigandet 113

8.4.3 Praxis för utbetalning av inkomstgaranti 114

8.5 Statistik över utbetalda avgångsförmåner 114

8.5.1 Förordningsgrundade avgångsförmåner 115

8.5.2 Särskilda beslut om avgångsförmåner 117

8.6 Finansiering 118

9 Överväganden och förslag 121

9.1 Anställningsform 122

9.1.1 Tidsbegränsade uppdrag 123

9.1.2 Anställningsform i relation till uppdrag 124

9.1.3 Särskilt om anställningsform för rektorer, JK och

RÅ 126

9.1.4 Anställningstidens längd. 126

9.2 Anställningsskydd, uppsägning och avskedande m.m. 130

9.2.1 Ska myndighetschefer vara undantagna från LAS? 131

9.2.2 Uppsägning och avskedande 131

9.2.3 Om rättsverkningar av s.k. längstförordnanden 132

9.3 Förflyttningsinstrumentet och möjligheten att skilja

vissa chefer från anställning 133

9.3.1 Behövs ett förflyttningsinstrument? 134

9.3.2 Den nya anställningen; villkor, arbetsuppgifter

m.m. 137

9.3.3 Regeringens agerande 138

9.3.4 Bör kretsen som omfattas av instrumentet

utvidgas? 140

9.3.5 Verkställighet och domstolsprövning 141

9.4 Lön och andra villkor under anställningen 144

9.4.1 Lönesättning av myndighetschefer 145

8

9.4.2 De särskilda villkoren 150

9.4.3 Chefsutveckling och utbildningsbehov 151

9.5 Tydligare uppdrag och villkor för anställning 155

9.5.1 Information om kontaktyta, villkor m.m. 155

9.5.2 Myndighetschefers behov av att få styra över

vissa ledningsfunktioner 157

9.5.3 En ny lag om villkor för anställning 159

9.6 Regeringen som arbetsgivare 160

9.6.1 Vad innebär arbetsgivarfunktionen? 162

9.6.2 Ansvar för att funktionen utövas och fungerar 163

9.6.3 Hur kan arbetsgivarfunktionen utövas? 167

9.7 Xxxxxxxxxxxxxxx 000

9.7.1 Behöver myndighetschefer avgångsförmåner? 169

9.7.2 Inkomstgaranti och avgångsvederlag 170

9.7.3 Kriterier för inkomstgaranti 172

9.7.4 Kriterier för avgångsvederlag 178

9.7.5 Jämkning av inkomstgaranti och avgångsvederlag 179

9.7.6 Förordningsreglerad rätt till avgångsförmåner 180

9.7.7 Vilka chefer ska kunna få avgångsförmåner? 182

9.7.8 Systemägarens ansvar 186

9.8 Efter anställning 187

9.9 Två övriga frågor 189

9.9.1 Sekretess i ärenden om anställning av rektor 189

9.9.2 Annonsering av anställningar som landshövding? 191

10 Konsekvenser 193

10.1 Vad vill vi uppnå med våra förslag? 193

10.2 Vilka berörs av förslagen? 194

10.3 Kostnadsmässiga konsekvenser 194

10.4 Ytterligare om konsekvenser enligt

kommittéförordningen 198

9

11 Författningskommentar 199

11.1 Förslaget till lag (0000:00) om villkor för anställning

som myndighetschef 199

11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om

offentlig anställning. 200

11.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning 201

11.4 Förslaget till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) 201

11.5 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet 202

11.6 Förslaget till förordning om ändring i myndighetsförordningen (2007:515) 202

11.7 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion 203

11.8 Förslaget till förordning om ändring i

högskoleförordningen (1993:100) 203

11.9 Förslaget till förordning (0000:00) om tjänstepension eller inkomstgaranti och avgångsvederlag till vissa

myndighetschefer 203

Referenser 205

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv, Tilläggsdirektiv 213

Bilaga 2 Myndighetschefer 225

Bilaga 3 Mer om avgångsförmåner 233

Bilaga 4 Andra chefer 243

10

Förkortningar

BrB	brottsbalken (1962:700)
EU	Europeiska unionen
FN	Förenta nationerna
JK	Justitiekanslern
KU	Konstitutionsutskottet
LAS	lagen (1982:80) om anställningsskydd
LOA	lagen (1994:260) om offentlig anställning
LRA	lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister
MBL	lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet
OSL	offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
OSF	offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)
prop.	proposition
RF	regeringsformen (1974:152)
RÅ	Riksåklagaren
SFS	Svensk författningssamling
SOU	Statens offentliga utredningar

11

Sammanfattning

I betänkandet görs en översyn av anställningsvillkoren för de che- fer som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen. Utgångspunkten för våra överväganden är konstitutionell. Förvalt- ningen lyder under regeringen och har till uppgift att förverkliga dess politik. Den grundläggande uppgiften för en chef i statsför- valtningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas inten- tioner. Myndighetschefen anställs av regeringen och har att svara inför regeringen. En myndighetschefs arbetsuppgifter och anställ- ningsförhållanden är speciella. Detta motiverar särskilda över- väganden vad gäller anställningsvillkoren.

I förhållande till regeringen är myndighetschefen arbetstagare, även om han eller hon har en ledande ställning och företräder sta- ten som arbetsgivare. Anställningsvillkoren måste vara sådana att staten kan dra till sig duktiga chefer.

• Villkor för anställning har arbetsrättsliga utgångspunkter. Här ryms t.ex. frågor om lämplig anställningsform och vilket anställningsskydd arbetstagaren ska ha.

• Villkor för anställning tar sikte på t.ex. lönevillkor och anställ- ningsförmåner, men också på vad som gäller för arbetstagaren efter en anställning, t.ex. om det ska finnas särskilda avgångs- förmåner.

• Villkor för anställning rör även förutsättningarna för att utföra uppdraget. Här ryms överväganden kring t.ex. arbetstagarens kontakt med arbetsgivaren. Men det kan också avse möjligheten att styra över ledningsfunktioner och hur utbildnings- och utvecklingsbehov tillgodoses.

Anställningsvillkoren för myndighetschefer ska vara utformade så att de dels främjar möjligheterna för regeringen att rekrytera de

13

mest lämpade, dels motsvarar regeringens krav på god ekonomisk hushållning med statens resurser.

Anställningsform och längd på anställning

Regeringen måste – mot bakgrund av myndigheternas ställning och vårt konstitutionella styrsystem – alltid ha möjlighet att besluta vem som ska leda arbetet i statsförvaltningen. Detta ligger i linje med vår uppfattning att det är bra med tidsbegränsade uppdrag som myndighetschef. Vi redogör för två tänkbara lösningar vad gäller anställningsform. Det ena är att anställa myndighetschefer tills vidare i Regeringskansliet, och att sedan ge dessa olika tidsbe- gränsade chefsuppdrag i statsförvaltningen. Det andra alternativet är den nuvarande ordningen att anställa myndighetschefer tidsbe- stämt för olika chefsuppdrag. Mot bakgrund av regeringens möjlig- het att regelbundet analysera vilken chefskompetens den efterfrå- gar och den enskildes anställningstrygghet föreslår vi att de chefer som leder förvaltningsmyndigheter som lyder omedelbart under regeringen, med undantag för de som anställs med fullmakt, ska anställas tidsbegränsat.

Vi har funnit att nuvarande praxis om sex års anställningstid är bra. Vi betonar dock att det ska stå regeringen fritt att avvika från den rekommenderade anställningstiden. Det är ändamålsenligt att regeringen, efter samråd med den enskilde, också fortsatt ska kunna förlänga en anställning. Regeringen måste emellertid arbeta mer aktivt för att i god tid ta upp frågan om fortsatt anställning med berörd myndighetschef.

Anställningsskydd, uppsägning, avskedande m.m.

En myndighetschef har ett starkt anställningsskydd under tiden för sin tidsbegränsade anställning. Det är en bra ordning. Därför är det lämpligt att en sådan anställning inte kan sägas upp, och det bör också framgå av lag. En myndighetschefs arbete och relation till sin arbetsgivare går inte att jämställa med andra statliga arbetstagares förhållande till sin arbetsgivare. Det motiverar att denna arbetsta- gargrupp ska vara fortsatt undantagen från lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, generella tillämpningsområde. Emellertid

14

bör, liksom i dag, en myndighetschef kunna avskedas, om vederbö- rande grovt har åsidosatt sina åligganden gentemot arbetsgivaren.

Förflyttningsinstrumentet och möjligheten att skilja affärsverkscheferna från anställning

Den ursprungliga grunden till reglerna om förflyttning – intresset av att den statliga förvaltningen skulle utvecklas på det sätt som staten fann bäst förenligt med samhällets behov – gäller fortfa- rande. Förflyttningsinstrumentet är nödvändigt för att den parla- mentaristiska ansvarskedjan ska hänga ihop. Om regeringen anser att en myndighetschef inte längre bör vara chef för en viss myndig- het, måste regeringen kunna omplacera denne och utse en ny chef. Förflyttningsinstrumentet betonar det tidsbegränsade arbetsgivar- ansvaret och ger samtidigt regeringen en möjlighet att få arbets- uppgifter utförda under den överenskomna anställningstiden. Vi belyser särskilt nackdelar med förflyttningsinstrumentet, vad det innebär att arbetstagaren ska få en ny anställning efter förflyttning och hur regeringens agerande – i de enstaka förflyttningssituationer som kan tänkas uppstå – kan förbättras. Vi föreslår också att kret- sen av de myndighetschefer som omfattas av förflyttningsskyldig- heten ska omfatta också cheferna för affärsverken.

Vidare föreslår vi att möjligheten att arbetsrättsligt tvista om ett förflyttningsbeslut avskaffas. Ett sådant beslut bör gälla omedel- bart. Regeringen bör bl.a. av konstitutionella skäl svara politiskt, inte juridiskt, för sådana beslut.

Lön och andra villkor under tiden för anställning

Myndighetschefers löner måste spegla regeringens ambition att få bra chefer i statsförvaltningen vilka klarar av att utföra stora och svåra uppgifter. För sådana arbeten måste det utgå en bra ersätt- ning. Vid lönesättningen av myndighetschefer ska arbetets karak- tär, men även marknads- och rättviseförhållanden, ha avgörande betydelse. Därtill kommer att den enskildes ansvar och prestationer måste ha betydelse för lönesättningen. Vi föreslår att alla myndig- hetschefer som omfattas av utredningen fullt ut ska lönesättas individuellt. Det bör ske utifrån tydliga och öppna kriterier relate- rade till de krav som ställs på befattningen samt till chefens kvalifi-

15

kationer och erfarenheter. Det är vidare önskvärt att revisionen av myndighetschefers löner hanteras professionellt, mer samlat och på ett mer övergripande sätt än vad som sker i dag.

Det finns inte någon anledning att bygga ut de särskilda villkor som kan vara förknippade med en anställning som myndighetschef, men det bör även fortsatt vara möjligt för myndighetschefer att få förmånsbil, ersättning för daglig pendling och ersättning vid dubbel bosättning.

De utvecklings- och utbildningsinsatser som erbjuds myndig- hetschefer är viktiga, gör uppdraget mer attraktivt och bör utveck- las. Vi föreslår också att alla myndighetschefer bör erbjudas att delta i den introduktion och utveckling som regeringen i dag erbju- der den stora majoriteten av dessa chefer.

En bättre bild av uppdrag och villkor

En bättre dialog om förutsättningarna för ett uppdrag som myn- dighetschef gör villkoren för en anställning som myndighetschef mer attraktiva. Många myndighetschefer känner inte till att de i nuläget omfattas av anställningsvillkor som i mångt och mycket skiljer sig från vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. Vi betonar särskilt vikten av att en myndighetschef får vetskap om vilka villkor som avviker från vad som är gängse. En myndighets- chef bör t.ex. känna till vad som kan hända om han eller hon inte utför sitt arbete enligt regeringens förväntningar, och vilka möjlig- heter vederbörande har att avsluta sin anställning.

Vi föreslår också att regeringen bör till alla myndighetschefer, inklusive landshövdingarna, delegera uppgiften att utse sin ställ- företrädare. Om speciella förhållanden så kräver, kan naturligtvis regeringen ta tillbaka en sådan delegerad beslutanderätt. Vid de statliga lärosätena bör det dock även fortsatt vara lärosätets styrelse som utser rektors ställföreträdare.

Regler om myndighetschefers anställningsvillkor bör tas in i en ny lag. På så sätt blir det öppet och tydligt på vilka punkter dessa har särskilda villkor. För de myndighetschefer som anställs med fullmakt bör dock, liksom i dag, särskilda bestämmelser gälla.

16

Regeringen som arbetsgivare för myndighetscheferna

För att regeringen fullt ut ska kunna dra nytta av sin förvaltning måste regeringen i sin funktion som arbetsgivare för myndighets- cheferna fungera väl. En arbetstagare ska inte behöva vara osäker på vem som utövar arbetsgivarfunktionen och vem han eller hon ska se som ”sin chef”. En viss regelbundenhet i kontakterna mellan arbetsgivare och arbetstagare är önskvärd. Vi ser det därför som nödvändigt att det finns en utpekad individ som har ansvaret för att funktionen utövas och fungerar väl. Det är lämpligt att det är stats- sekreteraren vid det departement till vilket myndigheten hör som svarar för detta. Vi betonar särskilt att det också finns myndighets- chefer för vilka arbetsgivarfunktionen är lite speciell och kräver sär- skilda överväganden. Xxx kontakterna fungerar hänger dock inte bara på arbetsgivaren. Arbetstagaren måste själv aktivt arbeta för att kontakterna fungerar och för att få kännedom om villkoren för sin anställning. För att relationen mellan arbetsgivare och arbetsta- gare ska fungera måste båda parter ha tillräckliga kunskaper om det regelverk som styr dels relationen mellan regeringen och myndig- heterna, dels förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Arbetsgivar- och arbetstagarförhållandet måste bygga på ömsesidig respekt och ge utrymme för personliga kontakter. Det bör också finnas en viss förutsebarhet i relationen mellan arbetsgivarens representant och arbetstagaren.

Ändamålsenliga avgångsförmåner

Myndighetschefers uppdrag innehåller sådana särdrag att det moti- verar att deras villkor i vissa avseenden avviker från vad som i all- mänhet gäller på arbetsmarknaden. För myndighetschefer som anställs tidsbegränsat finns ett behov av rimliga och realistiska avgångsförmåner som fungerar både när dessa chefer är mitt i sin yrkeskarriär och mot slutet av densamma. Möjligheten till inkomst- garanti och avgångsvederlag föreslår vi ska finnas kvar, men vi betonar att syftet med sådana förmåner ska göras tydligt. Vidare föreslår vi att sådana förmåner – i vissa situationer och i förhållande till vissa typer av inkomster – även fortsatt ska kunna minskas, men också jämkas.

En inkomstgaranti ska ge en tillfällig försörjning i avvaktan på annan anställning eller rätt till ålderspension, en ekonomisk trygg-

17

het för den arbetstagare som befinner sig nära pensionsåldern och som vid anställningstidens utgång står utan en ny anställning. Begreppet inkomstgaranti betonar också själva trygghetsaspekten i ersättningen. Kriterierna för inkomstgaranti bör förändras. Vi före- slår bl.a. att åldersgränsen för inkomstgaranti höjs med sex år till 61 år och att beräkningen av storleken på garantin förändras.

En möjlighet till avgångsvederlag ska bidra till en genomtänkt rörlighet i chefskollektivet. Det gynnar både staten, den enskilde och näringslivet. Ett avgångsvederlag ger en ekonomisk trygghet under den omställningstid som den enskilde kan behöva för att söka och få en ny lämplig anställning. Vederlaget ska även fortsatt kunna betalas ut under maximalt 24 månader.

Bestämmelser om avgångsförmåner ska vara enkla att tillämpa och förstå. En förordning som reglerar en rätt till avgångsförmåner ska, liksom i dag, vara det huvudsakliga ramverket för att ange i vilka situationer sådana förmåner kan utgå. Förordningen bör, med vissa undantag, tillämpas på alla myndighetschefer som är anställda tidsbegränsat, dvs. även bl.a. rektorer vid universitet och högsko- lor. Även chefen för Säkerhetspolisen bör omfattas av förord- ningen. De myndighetschefer som är tjänstlediga från en annan anställning och de som har en fullmaktsanställning, bör dock inte omfattas av förordningen. Förordningen bör inte heller tillämpas för det fall att individuella överenskommelser om förmåner tagits in i beslutet om anställning.

För de myndighetschefer som inte kommer att omfattas av för- ordningen, och också för vissa andra arbetstagare i statlig chefsan- ställning, föreslår vi att regeringen ska ha fortsatt möjlighet att betala ut avgångsförmåner till dessa med stöd av det s.k. frikrets- avtalet. Avtalsparterna bör löpande överväga på vilka anställningar avtalet ska kunna tillämpas. Regeringen bör upphöra med att till- lämpa det s.k. verksledningsbemyndigandet som stöd för beslut om avgångsförmåner. I ett anställningsbeslut bör dokumenteras vilka avgångsförmåner som kan komma i fråga efter avslut på en anställ- ning.

Systemägarens ansvar

Vi beskriver hur förflyttningsinstrumentet och myndighetschefers rätt till avgångsförmåner med jämna mellanrum sätts i fråga och utsätts för kritik. Vi betonar att det är angeläget att företrädare för

18

regeringen i sådana situationer tydligt förklarar och försvarar de system som regeringen själv har ansvar för.

Att dra nytta av f.d. myndighetschefers kompetens

Vi har föreslagit att de myndighetschefer som omfattas av utred- ningen även fortsättningsvis ska anställas tidsbegränsat. Av detta följer att det är naturligt att en myndighetschef inte ska ha en ovill- korlig rätt att arbeta fram till pensionsåldern enligt gällande kol- lektivavtal eller, med stöd av LAS regler, fram till 67 år. Det skulle i förlängningen påverka regeringens möjligheter att styra statsför- valtningen. Regeringen har emellertid full frihet att erbjuda en avgående myndighetschef andra typer av uppdrag. Vi föreslår att regeringen mer aktivt än i dag ska ta till vara myndighetschefernas kompetens också efter en anställning som myndighetschef.

Två övriga frågor

Sekretess gäller i ärenden om anställning av en myndighetschef. Vi föreslår att rektorerna inte längre ska vara undantagna från denna reglering. När styrelsen beslutar om att höra lärare, övriga anställda och studenter vid lärosätet ska dock sekretessen upphöra att gälla för uppgifter om den eller de kandidater som hörandet avser.

Vidare bör regeringen på nytt överväga att offentligt ge till känna när det finns lediga anställningar som landshövding.

19

Författningsförslag

1 Förslag till

lag (0000:00) om villkor

för anställning som myndighetschef

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller föreskrifter om sådana arbetstagare som är anställda som chefer för myndigheter som lyder direkt under reger- ingen. Lagen ska tillämpas också på chefen för Säkerhetspolisen.

Om någon föreskrift i denna lag avviker från lagen (1994:260) om offentlig anställning, ska föreskriften i den här lagen gälla. För myndighetschefer som anställs med stöd av lagen (1994:261) om fullmaktsanställning ska föreskrifterna i den lagen gälla.

Tidsbestämd anställning

2 § En myndighetschef ska anställas för en bestämd tid. Regeringen beslutar om längden på en sådan anställning.

Förflyttning

3 § Regeringen får förflytta en myndighetschef från en anställning, om det är påkallat av organisatoriska skäl eller regeringen anser det vara nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa.

Om en sådan förflyttning sker, har myndighetschefen rätt att för återstående tid av den ursprungliga anställningstiden få en ny statlig anställning som tillsätts på samma sätt som den anställning som han eller hon lämnar.

4 § Ett beslut om förflyttning gäller omedelbart och kan inte över- klagas.

21

Uppsägning

5 § En anställning som myndighetschef för en bestämd tid är inte möjlig att säga upp i förtid.

Avskedande

6 § Föreskrifterna om grunden för avskedande i 32 § första stycket lagen om offentlig anställning ska tillämpas på en sådan arbetsta- gare som avses i denna lag.

7 § Statens ansvarsnämnd beslutar i frågor om avskedande.

Övergångsregler

1. Denna lag träder i kraft den X.

2. Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en föreskrift i denna lag, ska i stället den nya föreskriften tillämpas.

3. I mål eller ärenden som har påbörjats eller avser omständig- heter som inträffat före ikraftträdandet ska lagen (1994:260) om offentlig anställning tillämpas.

22

2 Förslag till

lag om ändring i lagen

(1994:260) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs att 1, 33 och 36 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

I denna lag finns särskilda föreskrifter om arbetstagare hos 1. riksdagen och dess myn- digheter, 2. myndigheterna under reger- ingen.	I denna lag finns särskilda föreskrifter om arbetstagare hos 1. riksdagen och dess myn- digheter, 2. myndigheterna under reger- ingen.
Särskilda föreskrifter om arbetstagare som avses i första stycket 2 finns också i lagen (1994:261) om fullmaktsanställ- ning.	Särskilda föreskrifter om arbetstagare som avses i första stycket 2 finns också i lagen (0000:00) om villkor för anställ- ning som myndighetschef och i lagen (1994:261) om fullmakts- anställning.

33 §

Är chefen för ett statligt affärsverk eller för Arbetsgivar- verket anställd för bestämd tid, får han skiljas från sin anställ- ning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa. Är chefen för någon annan för- valtningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen an- ställd för bestämd tid, får han för- flyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, om det är påkallat av orga- nisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndig- hetens bästa. Är chefen för Xxxxxxxxxxx- verket anställd för bestämd tid, får han skiljas från sin anställ- ning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa.

23

36 §

Ett beslut om skiljande från anställningen enligt 33 § första stycket gäller omedelbart. Ett beslut om förflyttning enligt 33 § andra stycket får inte verkställas, förrän beslutet har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats. Beslutet får dock ges omedelbar verkan, om det finns synnerliga skäl för det. Ett beslut om skiljande från anställningen enligt 33 § gäller omedelbart.

Denna lag träder i kraft den X.

24

3 Förslag till

lag om ändring i lagen

(1994:261) om fullmaktsanställning

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1994:261) om fullmaktsan- ställning ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 §

Mål om tillämpningen av denna lag ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rätte- gången i arbetstvister.	Mål om tillämpningen av denna lag ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rätte- gången i arbetstvister.
	Ett beslut om förflyttning enligt 8 § av justitiekanslern eller riksåklagaren gäller omedelbart och får inte överklagas.
Föreskrifter om handlägg- ningen av mål om avskedande, avstängning eller läkarunder- sökning av justitieråd finns i regeringsformen.	Föreskrifter om handlägg- ningen av mål om avskedande, avstängning eller läkarunder- sökning av justitieråd finns i regeringsformen.

Denna lag träder i kraft den X.

25

4 Förslag till

förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att 10 a § offentlighets- och sekretessför- ordningen (2009:641)ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 a §

Sekretess enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretessla- gen (2009:400) gäller inte i ärenden om anställning av rek- tor vid ett universitet eller en högskola som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen (1992:1434). När styrelsen för ett universi- tet eller en högskola som har sta- ten som huvudman och som omfattas av högskolelagen (1992:1434) beslutar om att hörande ska ske enligt 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) avseende en viss kandidat i ett ärende om anställning av rektor upphör sekretessen enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) att gälla för uppgifter om den kandidat hörandet avser.

Denna förordning träder i kraft den X.

26

5 Förslag till

förordning om ändring i förordningen

(1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

Härigenom föreskrivs att 23 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 §

Arbetet inom ett departe- ment leds närmast under departementschefen och övriga statsråd i departementet av statssekreteraren. I Utrikesde- partementet har kabinettssek- reteraren denna uppgift. Stats- sekreteraren och kabinettssek- reteraren ska främst svara för planering och samordning i departementet och i förhållande till andra samhällsorgan samt vaka över att arbetet bedrivs i överensstämmelse med plane- ringen. Arbetet inom ett departe- ment leds närmast under departementschefen och övriga statsråd i departementet av statssekreteraren. I Utrikesde- partementet har kabinettssek- reteraren denna uppgift. Stats- sekreteraren och kabinettssek- reteraren ska främst svara för planering och samordning i departementet och i förhållande till andra samhällsorgan samt vaka över att arbetet bedrivs i överensstämmelse med plane- ringen. Statssekreteraren ska även svara för att arbetsgivarfunktio- nen gentemot myndighetscheferna utövas och fungerar väl.

Denna förordning träder i kraft den X.

27

6 Förslag till

förordning om ändring i myndighetsförordningen (2007:515)

Härigenom föreskrivs att 23 och 24 §§ myndighetsförordningen (2007:75) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 §

Myndighetschefen anställs av regeringen. Detsamma gäller en myndighets överdirektör. Annan personal anställs av myndigheten. Myndighetschefen anställs av regeringen. Annan personal anställs av myndigheten.

24 §

Myndighetschefen skall ha en ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe när han eller hon inte är i tjänst. Om myndigheten har en överdirektör, är överdirektören myndighetschefens ställföreträdare. Ställföreträdaren ersätter även i övrigt myndighetschefen i den utsträckning som myndighetschefen bestämmer. Myndighetschefen beslutar om myndigheten ska ha en överdirektör. Myndighetschefen ska ha en ställföreträdare som tjänstgör i chefens ställe när han eller hon inte är i tjänst. Om myndigheten har en överdirektör, är överdirektören myndighetschefens ställföreträdare. Ställföreträdaren ersätter även i övrigt myndighetschefen i den utsträckning som myndighetschefen bestämmer. För rektors ställföreträdare finns särskilda bestämmelser i 2 kap. 10 § högskoleförordningen (1993:100).

Denna förordning träder i kraft den X.

28

7 Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs att 43 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

43 §

Anställningar som länsöver- direktör eller länsråd beslutas av regeringen efter anmälan av landshövdingen. En länsöverdirektör eller ett länsråd anställs av länsstyrelsen.

Denna förordning träder i kraft den X.

29

8 Förslag till

förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

8 §

Rektor skall anställas genom beslut av regeringen för högst sex år efter förslag av styrelsen för högskolan. Anställningen får förnyas, dock högst två gånger om vardera högst tre år.	Rektor ska anställas genom beslut av regeringen efter för- slag av styrelsen för högskolan.
Innan styrelsen lämnar sitt förslag ska den höra lärarna, övriga anställda och studenterna på det sätt som styrelsen har bestämt.	Innan styrelsen lämnar sitt förslag ska den höra lärarna, övriga anställda och studenterna på det sätt som styrelsen har bestämt.
I sitt arbete med att föreslå rektor, ska styrelsen så långt möjligt ta fram såväl kvinnliga som manliga kandidater. Styrel- sen ska för regeringen redovisa hur jämställdhetsaspekten har beaktats.	I sitt arbete med att föreslå rektor, ska styrelsen så långt möjligt ta fram såväl kvinnliga som manliga kandidater. Styrel- sen ska för regeringen redovisa hur jämställdhetsaspekten har beaktats.

Denna förordning träder i kraft den X.

30

9 Förslag till

förordning (0000:00) om tjänstepension och inkomstgaranti eller avgångsvederlag till myndighetschefer

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns bestämmelser om rätt till avgångsför- måner för arbetstagare som har en tidsbegränsad anställning som chef för en myndighet som lyder direkt under regeringen. Förord- ningen ska tillämpas också chefen för Säkerhetspolisen. Förord- ningen ska dock inte tillämpas på en sådan arbetstagare

– som är tjänstledig från annan anställning för arbete som myndighetschef, eller

– som är anställd med fullmakt enligt lagen (1994:261) om full- maktsanställning.

Förordningen ska inte heller tillämpas i den mån det av anställ- ningsbeslutet framgår att andra avgångs- och pensionsvillkor ska gälla.

2 § För arbetstagare som omfattas av förordningen ska reglerna i pensionsavtalet PA 03 med anslutande bestämmelser tillämpas. Föreskrifterna i denna förordning utgör tillägg till och undantag från pensionsavtalets bestämmelser.

Xxxxxxx som statsråd och anställning som statssekreterare mot- svarar vid fråga om rätt till och beräkning av ersättning enligt denna förordning en anställning som myndighetschef.

Rätt till inkomstgaranti

3 § Syftet med inkomstgaranti är att skapa ekonomisk trygghet för den arbetstagare som befinner sig nära pensionsåldern och som vid anställningstidens utgång står utan en ny anställning.

4 § För rätt till inkomstgaranti ska arbetstagaren vid anställningsti- dens utgång ha uppnått 61 års ålder och ha haft chefsanställning sammanhängande i minst sex år. Detta gäller under förutsättning att regeringen inte erbjuder arbetstagaren fortsatt anställning i samma befattning.

31

Under vilken tid inkomstgaranti betalas

5 § Inkomstgaranti betalas efter ansökan ut från och med dagen efter avgången från anställningen, dock inte för längre tid tillbaka än tre månader före ansökningsmånaden. Inkomstgaranti utbetalas längst till och med utgången av månaden före den månad då rätt till ålderspension enligt PA 03 inträder. Om en arbetstagare tillträder en ny anställning som omfattas av denna förordning, upphör inkomstgarantin så länge den anställningen pågår. Vid dödsfall betalas garantin till och med utgången av den månad då dödsfallet inträffade. För den som uppbär inkomstgaranti gäller reglerna om efterlevandepension i PA 03.

Inkomstgarantins storlek

6 § Underlaget för inkomstgaranti beräknas på samma sätt som pensionsunderlaget fastställs enligt 15 § PA 03. Det innebär att underlaget beräknas med utgångspunkt från den pensions- grundande lönen för de fem kalenderåren närmast före avgångsåret.

7 § Inkomstgaranti beräknas som 65 procent av underlaget enligt 6 § till den del detta svarar mot högst 20 inkomstbasbelopp och 32,5 procent av den del som detta överstiger 20 men inte 30 inkomstbasbelopp.

8 § Föräldraledighet och sjukfrånvaro begränsar inte rätten till inkomstgaranti. Vid beräkning av anställningstiden ska dock hela den tid räknas bort då arbetstagaren på egen begäran varit tjänstle- dig, om denna tid sammanlagt är längre än åtta månader.

9 § Inkomstgarantin ska minskas med följande inkomster.

1. inkomst som är pensionsgrundande enligt 59 kap socialförsäk- ringsbalken (2010:110),

2. inkomst av anställning eller uppdrag utomlands som inte beskattas i Sverige,

3. delpension enligt kollektivavtal,

4. pensions- eller avgångsförmåner som grundas på anställning och som inte samordnas med tjänstepensionsrätt enligt statliga pen- sionsbestämmelser och

5. andra kontanta förmåner på grund av anställning eller uppdrag än dem som avses i 1–4.

32

10 § Inkomstgarantin ska minskas med 65 procent av den inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete som avses i 9 § andra stycket.

Jämkning av inkomstgaranti

11§ Om den som uppbär inkomstgaranti samtidigt även tar emot avgångsförmåner på grund av uppdrag som riksdagsledamot eller kommunal förtroendeman som ska minskas med hänsyn till andra inkomster, får minskningen justeras om det behövs med hänsyn till de sammanlagda effekterna av de olika regelsystemen. Statens tjänstepensionsverk beslutar efter samråd med berörda pensionsgi- vare om sådan jämkning.

12 § Om det är skäligt, får Statens tjänstepensionsverk besluta att rätt till inkomstgaranti inte föreligger eller att utbetalning av ersättning ska minskas eller helt upphöra, om en mottagare av garanti

1. förvärvsarbetar i väsentlig omfattning åt någon annan och inte tar ut skälig ersättning för detta arbete,

2. redovisar inkomst av aktiv näringsverksamhet och denna har reducerats på grund av avdrag för

– avsättning till periodiseringsfond,

– avsättning till upphovsmannakonto,

– avsättning till expansionsfond,

– eget pensionssparande,

– underskott av annan verksamhetsgren,

3. redovisar inkomst av passiv näringsverksamhet där det ingår arbetsinkomster.

13 § En arbetstagare, vars rätt till inkomstgaranti har jämkats enligt 12 §, äger rätt att när nya förhållanden inträtt på nytt ansöka om inkomstgaranti. En sådan ansökan prövas av Statens tjänstepen- sionsverk.

Om ett beslut som fattats med tillämpning av 12 § har grundat sig på att mottagaren av inkomstgaranti gjort avsättning till perio- diseringsfond, upphovsmannakonto eller expansionsfond och beloppet därefter helt eller delvis återförts till beskattning, ska Statens tjänstepensionsverk på yrkande av arbetstagaren pröva frå- gan om inkomstgaranti för det år då återförandet skedde.

33

Sammanträffande förmåner

14 § Om arbetstagaren har rätt att få inkomstgaranti och samtidigt har eller får rätt att uppbära andra statliga pensionsförmåner eller en ny inkomstgaranti enligt denna förordning, betalas endast den bästa förmånen ut.

Omräkning av inkomstgaranti till pension

15 § Om arbetstagaren har fått inkomstgaranti, ska denna räknas om till en ålderspension från och med den månad då han eller hon uppnår pensionsåldern. Ålderspensionen beräknas med en tjänste- tidsfaktor enligt 17 § PA 03. Som pensionsgrundande tid tillgodo- räknas all sådan anställningstid som kan beaktas enligt 16 § PA 03, oavsett om den infallit före eller efter avgång med rätt till inkomst- garanti.

Värdesäkring av inkomstgaranti

16 § Inkomstgaranti värdesäkras enligt vad som sägs i 32 § PA 03.

Rätt till avgångsvederlag

17 § Syftet med att betala ut avgångsvederlag är att skapa ekono- misk trygghet för arbetstagaren i den omställningssituation som kan uppstå efter att en anställning har avslutats.

18 § För rätt till avgångsvederlag ska arbetstagaren vid anställ- ningstidens utgång ha haft chefsanställning sammanhängande i minst sex år och inte blivit erbjuden fortsatt anställning i samma befattning. Detta gäller under förutsättning att arbetstagaren inte får någon inkomstgaranti eller ålderspension.

Under vilken tid avgångsvederlag utbetalas 19 § Avgångsvederlag betalas i 24 månader.

Avgångsvederlagets storlek

20 § Avgångsvederlaget utgörs av den pensionsgrundande lönen enligt 13 § PA 03. Vederlaget betalas ut månadsvis och minskas med sådan inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete som sägs i 9 § andra stycket.

Jämkning

21 § Jämkningsreglerna i 12–13 §§ gäller även för avgångsvederlag.

34

Övergångsregler

1. Denna förordning träder i kraft den X. De nya bestämmel- serna ska dock tillämpas från och med den X.

2. Genom förordningen upphävs förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning.

3. Bestämmelserna i förordningen (2003:55) om avgångsförmå- ner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning ska fortfa- rande tillämpas på den som den X hade sådan chefsanställning som avses i förordningen, om arbetstagaren i oavbruten följd fortsätter sådan anställning.

4. Bestämmelserna i den tidigare upphävda förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m. ska fortfarande till- lämpas på den som den 31 december 2002 hade sådan chefsanställ- ning som avses i förordningen, om arbetstagaren i oavbruten följd fortsätter sådan anställning.

5. Bestämmelserna i den tidigare upphävda förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m. ska tillämpas på den som enligt punkten 2 i övergångsbestämmelserna till förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m. omfattas av den förstnämnda förordningen.

6. Vad som föreskrivs i 12, 13 och 21 §§ i denna förordning ska tillämpas även på den arbetstagare som uppbär förordnandepen- sion, chefspension, inkomstgaranti eller avgångsvederlag enligt de upphävda förordningarna

– förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m.,

– förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner x.x. xxxxx

– förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbets- tagare med statlig chefsanställning.

35

1 Utredningens uppdrag och arbete

1.1 Uppdraget

Utredningens uppdrag är att se över anställningsvillkoren för de chefer som leder myndigheter som lyder omedelbart under reger- ingen. Utredaren ska undersöka bl.a. i vilken utsträckning reger- ingens ambition att anställningsvillkoren ska vara öppna, tydliga och ändamålsenliga har uppfyllts. Syftet med översynen är att säkerställa att anställningsvillkoren är utformade så att de dels främjar möjligheterna för regeringen att rekrytera de mest lämpade, dels motsvarar regeringens krav på god ekonomisk hushållning med statens resurser.

I uppdraget ingår bl.a. att pröva om den ordning med anställningar för bestämd tid (som gäller för flertalet av myndighetscheferna) är ändamålsenlig samt att analysera regelverket och praxisbildningen avseende avgångsförmåner för de aktuella cheferna. Utredningens direktiv finns i bilaga 1.

1.2 Avgränsning

Vår utredning avser villkoren för chefer som anställs av regeringen och som leder förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen. I denna krets ingår chefer med titlar som t.ex. general- direktör, landshövding och rektor. Det finns även myndigheter som leds av en chef med en unik titel, t.ex. överbefälhavare och rikspolischef.1 Vad gäller justitiekanslern (JK) och riksåklagaren (RÅ) finns för dessa anställningar vissa särskilda formkrav vad gäller deras bakgrund, men de är chefer för förvaltningsmyndigheter och ingår därför bland de myndighetschefer som utredningen omfattar. Vi

1 Totalt är 24 titlar aktuella för de chefer som omfattas av utredningen, se bilaga 2.

37

har valt att hänföra också chefen för Säkerhetspolisen till den aktuella kretsen. Säkerhetspolisen är visserligen ingen egen förvaltnings- myndighet utan hör till Rikspolisstyrelsen.2 Säkerhetspolischefen anställs dock genom beslut av regeringen för en bestämd tid, och Säkerhetspolisen och dess chef har en sådan ställning att arbetet i realiteten är ett myndighetschefsarbete.3

Domstolar är myndigheter, men inte förvaltningsmyndigheter. Anställningsvillkoren för chefer vid sådana myndigheter behandlas därför inte av utredningen. På grund av särskilda bestämmelser omfattas inte heller anställningsvillkoren för cheferna för Verket för högskoleservice respektive Arbetsgivarverket av utredningens uppdrag.4

Totalt är det 198 chefer som i nuläget berörs av utredningen.

Vilka dessa är framgår av bilaga 2.

1.3 Utredningsarbetet

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt. Den särskilde utredaren och sekretariatet har regelbundet träffats för planering, överläggningar, genomgång av texter m.m. Sju sammanträden har hållits med utredningens experter. Sekretariatet har dessutom haft särskilda överläggningar med experterna.

Vi har studerat propositioner, betänkanden och litteratur som har relevans för våra frågor. Vi har haft sex organiserade samtal med omkring en fjärdedel av nu verksamma myndighetschefer (bl.a. general- direktörer och rektorer), vid vilka vi i mindre grupper talat om myndighetschefers villkor. Också i andra sammanhang har vi träffat och talat med myndighetschefer, t.ex. vid en sammankomst för lärosätenas rektorer. Vi har även samtalat med ett stort antal lands- hövdingar och fått del av deras synpunkter på anställningsvillkoren. Vi har haft möten med personalchefer inom Regeringskansliet samt ett antal statssekreterare för att ur ett arbetsgivarperspektiv få synpunkter på villkoren. Vi har också medverkat vid olika samman- komster ordnade för myndighetschefer av t.ex. föreningen för

2 Detta framgår av förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen.‌

3 Se 7 och 10 §§ förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen. I 7 § anges att säkerhetspolischefen ansvarar – med de inskränkningar som följer av tredje stycket samma bestämmelse – för bl.a. den löpande verksamheten vid Säkerhetspolisen.

4 Det är styrelserna i Verket för högskoleservice respektive Arbetsgivarverket som anställer chefen för dessa myndigheter. Se 5 § förordningen (2007:1291) med instruktion för Verket för högskoleservice och 13 § förordningen (2007:829) med instruktion för Arbetsgivar- verket.

38

generaldirektörer (GD-föreningen) och Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF). Vi har också medverkat vid en sam- mankomst för lärosätenas styrelseordföranden. Sammantaget har vi fått synpunkter på vårt uppdrag från ett mycket stort antal personer.

I enlighet med direktiven har vi samrått med Arbetsgivarverket, Statens tjänstepensionsverk (SPV) och SUHF.

1.4 Betänkandets disposition

I kapitel 2, Så styrs myndigheterna, redogör vi kortfattat för hur regeringen styr myndigheterna. Syftet med kapitlet är att beskriva den styrmiljö som myndighetscheferna verkar i och ska förhålla sig till.

I kapitel 3, Myndighetschefens roll i statsförvaltningen, finns en beskrivning av bl.a. utnämningsmakten och arbetsgivar- och arbets- tagarförhållandet.

I kapitel 4, Rekrytering, beskrivs hur det går till när regeringen rekryterar myndighetschefer.

I kapitel 5, Anställningsform, redogör vi för de former för anställ- ning av en myndighetschef som förekommer.

I kapitel 6, Lön och andra villkor under anställningen, beskriver vi vilka villkor som gäller under anställningstiden. I kapitlet finns bl.a. en redogörelse för den individuella lönesättningen och de sär- skilda villkoren för anställning. Vi beskriver också vilka möjligheter som finns till utbildning, chefsutveckling och annat stöd.

I kapitel 7, Förflyttningsinstrumentet och vissa andra möjlig- heter att skilja en myndighetschef från anställning, redogör vi för bl.a. förflyttningsinstitutets bakgrund och nuvarande tillämp- ningen. Vi beskriver även vad som gäller för de myndighetschefer som inte omfattas av instrumentet.

I kapitel 8, Avgångsförmåner, beskriver vi nuvarande reglering av avgångsförmåner (inkomstgaranti och avgångsvederlag). Vi redovisar också bl.a. statistik och nuvarande finansiering.

Med utgångspunkt i den bakgrunds- och nulägesbild som ges i kapitel 2–8 redogör vi för våra överväganden och förslag i kapitel 9. Detta kapitel är av naturliga skäl omfattande och bygger på inne- hållet i de inledande kapitlen.

I kapitel 10 finns konsekvenserna av utredningens förslag och i det avslutande kapitel 11 finns kommentarer till författnings- förslagen.

39

Det finns också fyra bilagor.

I bilaga 1 finns, som ovan angetts, utredningens direktiv.

I bilaga 2, Myndighetschefer, förtecknas bl.a. vilka chefer som omfattas av utredningen.

I bilaga 3, Mer om avgångsförmåner, finns bl.a. historik och exempli- fierande beräkningar vad gäller sådana förmåner.

I bilaga 4, Andra chefer, finns en kortfattad beskrivning av villkor för höga chefer i den danska och engelska statsförvalt- ningen. Vi redogör också för t.ex. viss lönestatistik för chefer i det svenska näringslivet samt inom kommuner och landsting.

1.5 Om samtalsmetoden

I direktiven anges att utredningen bl.a. ska bedöma om anställ- ningsvillkoren för myndighetschefer har varit tillräckligt attraktiva för att attrahera de mest lämpade personerna. För att inhämta synpunkter på villkoren för anställning har utredningen därför, som nyss nämndes, genomfört ett antal samtal med personer som i sitt arbete direkt eller indirekt påverkats och kommer att påverkas av hur villkoren ser ut.

Metoden som använts för en del av dessa samtal är personliga möten (samtal) av förtrolig karaktär med ett stort antal myndighets- chefer i mindre grupper, personalchefer inom Regeringskansliet samt ett urval av statssekreterare.

Modellen brukar i engelskspråkig litteratur kallas för semi- strukturerad, dvs. ett visserligen standardiserat men ändå löst samman- hållet frågebatteri med öppna svarsalternativ. Vi har dessutom förberett samtalsdeltagarna genom att skicka ut ett frågeunderlag innan sam- talen ägt rum. Genom samtalsmetoden är det möjligt att fånga in information som inte är förväntad, och den ger utrymme för bredare reflektioner samt uppfattningar som kanske inte hade kunnat upp- täckas genom frågor med låsta svarsalternativ. Standardiserade svarsalternativ begränsar personernas möjligheter att formulera sina tankar. Ett lösare sammanhållet frågebatteri ger möjligheter att under samtalet anpassa frågornas formulering till personernas för- utsättningar och på så sätt undvika missförstånd. Skulle samtals- personerna missuppfatta en fråga, är det lätt för samtalsledaren att upptäcka och korrigera ett sådant missförstånd. Erfarenheten har också visat att det kan vara lättare att få chefer att ställa upp för intervjuer om man använder sig av en mer samtalsliknande intervju-

40

modell med öppna svarsalternativ.5 För att främja öppenhet och uppriktighet garanterade vi också samtalspersonerna förtrolighet.

Samtalsmetoden har dock inte bara positiva sidor. För det första är den tidskrävande och för det andra är den inte vetenskaplig. Dessa två omständigheter vägs dock upp av möjligheten att få ta del av intressanta synpunkter och infallsvinklar. Dessutom har samtalen bidragit till värdefulla insikter i hur myndighetscheferna upplever staten som arbetsgivare, och hur arbetsgivarens före- trädare upplever arbetsgivarrollen.

5 Mer om fördelar med den s.k. samtalsmetoden, se Kompetensrådets för utveckling i staten (Krus) studie I statens tjänst- en roll med många bottnar s. 14 f.

41

2 Så styrs myndigheterna

I detta kapitel kommer vi att kortfattat beskriva hur regeringen styr myndigheterna. Syftet med kapitlet är att redogöra för den styr- miljö myndighetschefer verkar i och ska förhålla sig till.

2.1 Regeringen styr riket

Regeringen ska styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen (1974:152), RF). Den offentliga sektorn utmärks av att den är full av mot- stridiga intressen. Staten är en rättsordning för att hantera dessa konflikter och denna komplexa målbild. Att bilda regering handlar bl.a. om att se till att legitima intressen får starka företrädare så att intressena kan brytas mot varandra inför regeringens kollektiva beslut.1 RF föreskriver att regeringens ärenden ska beredas i ett regeringskansli i vilket departementen ingår (7 kap. 1 § RF). Departe- menten är regeringens stabsorgan. Regeringens sammanträden är navet i Regeringskansliets verksamhet.

Myndigheterna lyder under regeringen, och det är regeringen som lämnar uppdragen till de statliga myndigheterna, med undan- tag för de myndigheter som lyder under riksdagen. Det är reger- ingen som ytterst är ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (se 12 kap. 2 § RF). Statsförvaltningen lyder under regeringen som kollektiv, inte under ett enskilt statsråd.

1 Det allmännas verksamhet är typiskt sett full av olika målkonflikter som ska hanteras, och regeringen har att värna om en lång rad mål eller värden. Kännetecknande för offentliga organisationer är den höga graden av målkomplexitet. Se Premfors och Xxxxxxxxx, Regeringskansliet s. 184 f.

43

2.2 Regeringskansliet; uppdrag och organisation

Regeringskansliets uppdrag är att stödja regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sin politik. Kansliet fungerar som regeringens stab och biträder regeringen framför allt genom att planera, förbereda och bereda regeringsärenden. Verksamheten i kansliet styrs av förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Myndigheten Regeringskansliet består av stats- rådsberedningen (dvs. statsministerns kansli), de olika fack- departementen och förvaltningsavdelningen.2

Det är statsministern som är chef för myndigheten Regerings- kansliet, se 5 § nyss nämnda förordning. Många statsråd är, förutom ledamöter i regeringen, också departementschefer. Närmast under departementschefen finns i regel tre typer av chefstjänstemän: stats- sekreterare, expeditionschef och rättschef. Förvaltningsavdelningen ansvarar för administrativa frågor som rör flera departement. Den funktion inom Regeringskansliet som på ett övergripande sätt ska ha kunskap om myndighetschefernas anställningsförhållanden är Enheten för statlig arbetsgivarpolitik (ESA) som numera finns i Socialdepartementet.

Vad gäller budget- och styrfrågor ser departementens organisation och arbetsformer i många delar lika ut. Ofta har sakenheter det opera- tiva ansvaret för löpande budget- och styrningsfrågor inom sitt sak- område och direktkontakter med myndigheterna. På en sådan enhet finns i regel en budgetsamordnare och en eller flera myndig- hetshandläggare. De handläggare som har ansvar för den löpande styrningen av en myndighet är viktiga operativa koordinatörer och har ett relativt stort eget ansvar att bedöma information och under- lag, att föra frågor vidare i organisationen och att återkoppla till myndigheterna. Flera departement har också på senare år stärkt eller inrättat en särskild samordningsfunktion för styrnings- och förvaltningsfrågor.

2.3 Ansvarskedjan, styrning m.m.

RF bygger på principen om folksuveränitet och föreskriver att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. För att realisera denna princip binder RF samman statsförvaltningen med folket genom en

2 Till Regeringskansliet hör även ambassader, konsulat, representationer och delegationer vid bl.a. Förenta nationerna (FN) och Europeiska unionen (EU).

44

uppdrags- och ansvarskedja.3 Folket väljer en riksdag som väljer en statsminister som utser en regering. Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen. Under regeringen lyder de statliga för- valtningsmyndigheterna som inte, enligt RF eller annan lag, är myndigheter under riksdagen (se 12 kap. 1 § RF). Det råder således ett vertikalt förhållande mellan regeringen och myndigheterna.

Statsförvaltningen med dess myndigheter är regeringens viktigaste instrument för att genomföra sin politik. Det s.k. verksledningsbeslutet från 1987 (prop. 1986/87:99, i det följande benämnd verkslednings- propositionen, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226) är fort- farande centralt för hur regeringen ska styra myndigheterna och utgör en brytningspunkt för regeringens styrning av sina myndig- heter. I beslutet fastslogs att styrningen skulle ändra karaktär, och det framhölls att regeringen borde styra myndigheterna tydligare, samtidigt som myndigheterna skulle få större friheter.

Myndigheter är fristående i förhållande regeringen, men varken oberoende eller självständiga. Statsförvaltningen har lydnadsplikt gentemot regeringen. Trots att alla myndigheter formellt sett är lik- ställda, ges dock olika myndigheter olika frihetsgrader av regeringen. Förvaltningen ska alltså förverkliga regeringens politik, den har en lyd- nadsrelation till regeringen men inte till riksdagen eller medbor- garna och inte heller till ett enskilt statsråd.4 Det är också reger- ingen som lämnar uppdragen till förvaltningen. I Styrutredningen förklarades uppdragsförhållandet på följande sätt. ”Annorlunda uttryckt kan man säga att regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna.”5 Det är således regeringen som inför riksdagen är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, förutom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller.

Förvaltningens myndighetsutövning är inte delegerad från regeringen eller ett enskilt statsråd utan decentraliserad genom bestämmelserna i RF. Det är en viktig och avgörande utgångspunkt för vem som har ansvaret för besluten som tas i statsförvaltningen och för hur ansvar kan krävas ut. De statliga myndigheternas fri- stående ställning och långtgående befogenheter är viktiga och utmärk- ande drag hos den svenska förvaltningen.

3 Se Förvaltningsutredningens betänkande Politisk styrning – administrativ självständighet, SOU 1983:39 s. 16 och Styrutredningens betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, SOU 2007:75 s. 39–40.‌

4 Emellertid kan riksdagen använda regeringen för att indirekt ge direktiv till förvaltningen. En statlig myndighet ska också lämna upplysningar och avge yttranden då ett utskott begär det i enlighet med 4 kap. 11 § första stycket kungörelse (1974:153) om beslutad ny riksdags- ordning. Se vidare SOU 2007:75 s. 40 f.

5 Se SOU 2007:75 s. 40.

45

Skillnaderna mellan myndigheterna är emellertid stora, och dessa skillnader kan beskrivas på olika sätt. Styrutredningen pekade i sitt betänkande på några avgörande skillnader.

• Verksamheternas art skiljer sig åt (t.ex. avseende kontroll och tillsyn samt kunskapsproduktion).

• Det finns skillnader i hur repetitiva verksamheterna är (om samma prestationer återkommer).

• Det finns skillnader i hur den faktiska verksamheten direkt eller indirekt påverkar olika aktörer och skeenden i samhället.

• Resultaten av olika verksamheter kan vara mer eller mindre lätta att observera och mäta.

• Vissa verksamheter utförs av en profession, och det är olika inre förhållanden i myndigheterna.6

Hur myndigheterna styrs påverkas således av en mängd olika fakto- rer som har att göra bl.a. med vad det är för typ av verksamhet myndigheterna bedriver. Regeringen har ett antal instrument till sitt förfogande för att påverka myndigheterna att handla på ett visst sätt, och styrningens beståndsdelar är både formella och informella. Själva ärendehandläggningen kan t.ex. vara reglerad i lag eller för- ordning, och en rad författningar ställer också mer generella krav på myndigheterna. Myndigheterna styrs också genom bl.a. instruktion, regleringsbrev och andra regeringsbeslut, mål, resultatkrav, regler, resurser, val av styrformer, organisering, informella kontakter, chefstillsättningar (utnämningsmakten) och granskning.

För en mer utförlig genomgång av regeringens möjligheter att styra sin förvaltning hänvisar vi till Styrutredningens betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, SOU 2007:75.

2.3.1 Instruktion och regleringsbrev

De två viktigaste dokumenten för den direkta styrningen av myndig- heterna är instruktionen och regleringsbrevet. Dessa båda dokument har ett interaktivt förhållande till varandra. Instruktionen ska styra myndig- heten långsiktigt, och regleringsbrevet är inriktat på styrning ett visst år.

6 Se SOU 2007:75 (avsnitt 2.1.5).

46

Gränsen är dock flytande. Dessa dokument tillkommer i regel i dialog mellan regeringen och myndigheten.

Genom instruktionen fastläggs myndighetens uppgifter och de grundläggande institutionella förhållandena, t.ex. myndighetens ledningsform. Instruktionen kan också reglera t.ex. hur verksam- heten ska organiseras och genomföras.

I regleringsbrevet anges för det kommande budgetåret bl.a. finansiella villkor. Regleringsbrevet kan också innehålla bl.a. sär- skilda uppdrag. Myndigheterna får genom regleringsbrevet informa- tion om vilka resurser som står till deras förfogande och vilken verksamhet dessa resurser ska användas till.

Regleringsbrevet och instruktionen har många gånger påfallande likheter.7 Båda används för att ange uppgifter, mål och krav på redo- visningar och rapporteringar. Tanken är emellertid att dokumenten ska ha skilda funktioner.

2.3.2 Informella kontakter

Synen på och innebörden av de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna har diskuterats under en lång tid. Kontakterna syftar dels till ett informationsutbyte mellan departe- mentet och myndigheten, dels till en styrning av myndigheten. Kontakterna är av olika slag, och det har också utvecklats olika typer av institutionaliserade arrangemang för dessa.

De informella kontakterna förutsätter, för att fungera väl, att de anställda har god kunskap om vad både lydnadsplikten mot regeringen och myndighetsutövning mot enskilda innebär (se 12 kap. 1 och 2 §§ RF). De informella kontakterna måste således användas med omdöme. I frågor som omfattas av 12 kap. 2 § RF ska kontakterna, i den mån de alls förekommer, enkom avse information. Med stöd av 12 kap. 2 § RF ägnar sig myndigheter åt rättstillämpning bl.a. mot enskilda, och besluten kan i regel överklagas till förvaltnings- domstol. Myndigheterna har i sådana ärenden också i princip samma självständighet som domstolarna.

I budgetpropositionen för 2009 gjorde regeringen bedömningen att de informella kontakterna mellan regeringen och myndig- heterna är nödvändiga för att den styrning som kommer till uttryck genom t.ex. instruktion och regleringsbrev ska fungera i praktiken. Regeringen har också pekat på att behovet av att utveckla kontakterna

7 Se SOU 2007:75 s. 122.

47

till såväl form som innehåll bör prövas.8 I propositionen om Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt pekade regeringen ånyo på att det finns ett stort behov av kontakter mellan Regerings- kansliet och myndigheterna.9

Informella kontakter bygger på ett visst mått av förtrolighet. Kontakterna måste användas både med kunskap och sunt förnuft. Formerna för de informella samtalen skiljer sig dock åt i många avseenden. I praktiken är det i regel så att myndigheter som har stora budgetramar och/eller stor politisk betydelse har mer inten- siva kontakter med Regeringskansliet än vad myndigheter med mindre anslag eller politiskt fokus har. De informella kontakterna kan också i olika grad vara institutionaliserade, dvs. i förväg plane- rade, regelbundna och på något sätt dokumenterade. Vid våra sam- tal med myndighetschefer har vi också fått bekräftat att kontakt- ytorna mellan departement och myndigheter i praktiken ser väldigt olika ut för olika myndigheter.

2.3.3 Myndighetsdialogen; institutionaliserad informell kontaktyta

Den årliga myndighetsdialogen är ett fastslaget minimum av kon- takt mellan departement och myndighet. Myndighetsdialogen (tidigare mål- och resultatdialogen) mellan respektive departe- mentsledning och myndighetschef och, i förekommande fall, med styrelseordföranden är ett centralt styrinstrument för regeringen. Myndighetsdialogerna är som huvudregel institutionaliserade i form av årliga möten med dagordning och minnesanteckningar. Det grundläggande syftet är att följa upp myndighetens verksamhet under det gångna året, att ge myndighetschef och ordförande i styrelsemyndigheter en återkoppling av departementsledningens bedömning av verksamhetens resultat och att föra en diskussion om verksamheten i ett framåtriktat perspektiv.

Utöver detta är tanken att myndighetsdialogen ska innehålla ett enskilt samtal mellan myndighetschefen och statsrådet eller stats- sekreteraren.10 Samtalet ska vara personligt och inriktat på myndig- hetschefens förmåga att lösa sina uppgifter och på hans eller hennes behov av utvecklingsinsatser (den egna arbetssituationen). Dia-

8 Se prop. 2008/09:1 s. 294.‌

9 Se prop. 2009/10:175 s. 102–103.

10 Se t.ex. Regeringens chefspolicy för myndighetschefer, Kvalificerat statligt ledarskap och krav på mångsidighet s. 9.

48

logen är således tänkt att fungera som ett underlag för t.ex. utveck- lingsinsatser för myndighetscheferna. Det enskilda samtalet är i nuläget den fastlagda plattformen under anställningstiden för en diskussion om myndighetschefens anställningsvillkor. Vid detta samtal ska myndighetschefen ges möjlighet att diskutera villkoren för sin anställning.

2.3.4 Kort om utvecklingen av resultatstyrningen

Utvecklingen av resultatstyrningen har under decennier utmärkts av en betydande kontinuitet. De senaste tjugo årens utvecklings- arbete med att förändra och effektivisera den statliga styrningen av myndigheter och verksamheter har bidragit till att förbättra den ekonomiska styrningen i staten och att upprätthålla en effektiv för- valtning.

I budgetpropositionen för 2009 bedömde regeringen att styrning och uppföljning av statliga myndigheter och verksamheter kommer att behöva förändras i framtiden med utgångspunkt från styrutredningens betänkande, SOU 2007:75. I propositionen betonade regeringen att det är viktigt att myndigheterna styrs utifrån de specifika förut- sättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. Genom att myndigheter styrs olika kan styrningen komma att i ökad grad präglas av långsiktighet och strategiskt tänkande. Regeringen uttryckte att den i framtiden kommer att beakta att myndigheterna bedriver en verksamhet som över tiden står olika högt på den poli- tiska dagordningen och att de därför över tiden kan styras med olika intensitet. Mer konkret angavs att resultatstyrningen kommer att behöva bli mer flexibel för att bättre svara mot regeringens styrbehov. I syfte att öka inslaget av långsiktighet i styrningen, och därmed skapa en mer ändamålsenlig årlig styrning, kommer myn- digheternas instruktioner och de uppgifter som där anges utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Det årliga regleringsbrevet kommer därför i vissa fall att innehålla endast myndighetens finansiella förutsättningar. Utgångspunkten för regeringens arbete är att myndigheterna ska redovisa och bedömas utifrån resultat som de själva har inflytande över.11

11 Se prop. 2008/09:1 s. 292 f.

49

2.4 Myndighetens ledning

Den första januari 2008 trädde en ny förordning i kraft, myndig- hetsförordningen (2007:515). Där anges att myndigheten leds av myndighetens chef (enrådighetsverk), styrelse (styrelsemyndighet) eller nämnd (nämndmyndighet). Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetens ledningsform anges i myndig- hetens instruktion eller i någon annan författning.12

De statliga universitetens och högskolornas organisation regleras i högskolelagen (1992:1434) och i förordningar som ansluter till den. I högskolelagen anges att styrelsen för en högskola har inseende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter fullgörs. För ledningen av verksamheten närmast under styrelsen ska varje högskola ha en rektor. I högskoleförordningen (1993:100) finns närmare bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan styrelse och rektor. Andra frågor än de som ankommer på styrelsen ska avgöras av rektor, om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning eller sty- relsen har beslutat något annat.

12 Se 2 och 3 §§ myndighetsförordningen.

50

3 Myndighetschefens roll i statsförvaltningen

3.1 Utnämningsmakten

Regeringens utnämningsmakt specificeras bl.a. i 12 kap. 5 § RF där det slås fast att arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.

I 23 § myndighetsförordningen anges att myndighetens chef anställs av regeringen. En myndighetschef anställs således genom ett ensidigt beslut, och det finns inte någon skriftlig överenskom- melse i form av ett anställningsavtal eller dylikt.

Då och då uppkommer frågan om det är självklart att utnämnings- makten ska tillkomma regeringen. Mot bakgrund av vårt konstitutio- nella system är det dock svårt att tänka sig att någon annan än reger- ingen skulle utnämna myndighetschefer. Regeringen ska styra riket och ansvarar inför riksdagen, ytterst medborgarna, för hur detta sköts. Förvaltningen är regeringens förlängda arm; regeringens verktyg för att regera. För att riksdagen ska kunna kräva ut ansvar av regeringen – och ytterst genom en misstroendeförklaring kunna avsätta den – måste det vara regeringen som har rätt att fritt under lagarna och riksdagens budgetbeslut bestämma hur förvaltningen ska ledas. Det är en nödvändig del av den ansvarskedja som vårt statsskick till- handahåller.

Rekryteringsförfarandet ska präglas av förutsebarhet, spårbarhet och öppenhet, och utnämningarna ska bygga endast på sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.1 Regeringen tar fram

1 Regeringen beslutade den 8 oktober 2009 en skrivelse om utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43, bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:150) i vilken det lämnas en redogörelse för den reformerade utnämningspolitiken. Skrivelsen innehåller också en beskrivning av den arbetsgivarpolitiska delegeringen, anställningsvillkoren för myndighetschefer, rollen som myndighetschef och regeringens samlade syn på rollen som arbetsgivare för myndighetscheferna. Skrivelsen låg till grund för den chefspolicy som regeringen aviserade i

51

kravprofiler för lediga myndighetschefsanställningar, och flertalet av de lediga anställningarna annonseras ut. En beskrivning av själva förfarandet finns i kapitel 4. I normalfallet anställs en myndighetschef för en period om sex år (se vidare kapitel 5) vilket statistiskt skulle leda till att rekryteringsbehovet skulle ligga på en nivå om cirka 35 rekryteringar per år. Eftersom vissa myndighetschefer anställs för kortare tid, och vissa lämnar anställningen i förtid, uppgår det reella rekryteringsbehovet till i genomsnitt cirka 50 per år.2

Konstitutionsutskottet (KU) granskar återkommande hur reger- ingen utövar utnämningsmakten (se t.ex. bet. 2003/04:KU10 s. 58 f.,

bet. 2005/06:KU10 s. 49 f., bet. 2007/08:KU10 s. 55 08:KU10 s. 66–67 och bet. 2009/10:KU10 s. 117 f.).

f., bet. 2007/

3.2 Arbetsgivare och arbetstagare

När en myndighetschef anställs blir regeringen myndighetschefens arbetsgivare, och myndighetschefen är i förhållande till regeringen arbetstagare. Myndighetschefen är chef för en verksamhet som lyder under regeringen (12 kap. 1 § RF). När regeringen tillsätter en chef är det ett led i att styra verksamheten. Myndighetschef- skapet har följaktligen politiska dimensioner som påverkar arbets- tagarrollen.

En av de klassiska arbetsrättsliga frågeställningarna rör inne- börden av det civilrättsliga arbetstagarbegreppet.3 En stor del av de arbetsrättsliga reglerna har ett tillämpningsområde som knyter an till begreppet arbetstagare. Myndighetschefernas anställningsför- hållanden och arbetsuppgifter är speciella. Myndighetschefen har genom regeringens beslut fått förtroendet att vara chef för en del av statsförvaltningen, samtidigt som det är en fristående verksam- het som han eller hon är satt att leda. Det finns både en förtroende- aspekt och ett fristående förhållande som påverkar arbetstagarens uppgifter. Ur strikt arbetsrättslig synvinkel kan dock myndighets- chefen inte anses vara något annat än arbetstagare, även om han eller hon har en för myndigheten ledande ställning och själv före- träder staten som arbetsgivare.

budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1); regeringens chefspolicy för myndighets- chefer, Kvalificerat statligt ledarskap och krav på mångsidighet.

2 Se betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer, SOU 2009:4 s. 9.

3 Se Toijer, Några reflexioner kring det statliga arbetsgivarbegreppet s. 367.

52

3.3 Grundläggande uppgift, olika uppdrag m.m.

I verksledningspropositionen uttalades att den grundläggande upp- giften för en chef i statsförvaltningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas intentioner.4 Myndighetschefen svarar inför regeringen.5 Statens särart sätter sin prägel på chefskapet. Myndig- hetschefen har en politisk dimension i sitt uppdrag att förhålla sig till. Oavsett politisk hemvist eller uppfattning, är en myndighetschef skyldig att vara lojal med den regering som fått riksdagens förtroende att styra riket. En myndighetschef måste klara av att hantera ett chefskap som är präglat av att det finns en lydnadsplikt i förhål- lande till regeringen, samtidigt som han eller hon måste ha en integritet i chefskapet.

Olika uppdrag

En del av att hitta rollen som myndighetschef är att förstå och för- hålla sig till uppdraget från regeringen. För att kunna tolka uppdra- get måste chefen ha förmåga att navigera i politikens landskap och dessutom förstå vilka krav han eller hon kan ställa på arbetsgivaren. Rollen i statsförvaltningen blir därför också vad myndighetschefen gör den till. Att myndighetschefer tolkar sina uppdrag olika, och att det påverkar deras roll i statsförvaltningen, har också kommit till uttryck vid våra samtal med myndighetschefer. Några har t.ex. varit tydliga med att chefsarbetet gör att de känner sig delaktiga i samhället som en del av staten, och att de arbetar som myndighets- chefer för att få göra skillnad i det allmännas tjänst. Andra har sna- rare likställt sitt uppdrag med det för en VD i ett bolag.

Variationerna i uppdragen är stora. Att vara chef för en stor myndighet som t.ex. Försäkringskassan eller Skatteverket är en helt annan sak än att vara chef för en mindre högskola eller ett museum. Vissa myndigheter står för t.ex. transfereringar till hushållen, medan skatter och avgifter tas ut av andra. Tillsynsuppgifter utförs av en rad myndigheter, och det förekommer produktionsverksam- het hos en del. Att vara chef i staten är ett annat uppdrag, med annan styrning, andra mål och annorlunda förutsättningar än vad som gäller för ett chefskap i näringslivet.

4 Prop. 1986/87:99 s. 62.‌

5 Myndighetschefers ansvar kan dock se lite olika ut beroende på myndigheternas lednings- former.

53

Varje myndighetschefs uppdrag är unikt. Det är svårt att jäm- föra uppdragen som sådana, och det går inte heller att säga att två myndighetschefer som innehaft samma anställning vid olika tidpunk- ter fullt ut har haft samma roll i statsförvaltningen. Alla myndighets- chefer är olika, de har olika uppdrag och de agerar olika. Detta följer bl.a. av att myndigheter har olika uppdrag, att regeringen har olika förväntningar på olika myndighetschefer och att cheferna tolkar sina uppdrag på olika sätt. Rollen som myndighetschef är som vi ser det verksamhetsanpassad, men också tidsanpassad, situations- anpassad, kontextanpassad och individberoende.

Regeringens förväntningar på myndighetschefen

Regeringen har förväntningar och krav på en myndighetschefs förmå- gor. I den senaste chefspolicyn för myndighetschefer uttrycker reger- ingen under rubriken ”Rollen som myndighetschef i statsförvaltningen

– Kvalificerat statligt ledarskap…” detta på följande sätt.

… myndighetschefen ska kunna entusiasmera och motivera sina anställda och även vara initiativrik, analytisk samt ha en god samar- betsförmåga. Myndighetschefen behöver inte nödvändigtvis själv vara den främsta experten inom sitt verksamhetsområde, men ska ha för- mågan att samla den personal som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och rättssäkert. Myndighetschefen behöver vidare ha förmåga och intresse av att arbeta strategiskt med kompetensförsörj- ningsfrågor. God ledarskapsförmåga och god kommunikativ förmåga är andra viktiga egenskaper. Regeringen ställer krav på myndighetsche- fernas förmåga att leda verksamheten för att säkerställa att politiska prioriteringar förverkligas, skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser samt bidra till att resurserna används effektivt, företräda verksamheten internt och externt gentemot intressenter i omvärlden där medlemskapet i den Europeiska unionen och ett ökat massmedialt intresse är exempel på förhållanden som lett till ökade krav. Vikten av myndighetschefernas förmåga att kommunicera har också fått avsevärt ökad betydelse, chefen ska kunna ha förmåga att företräda arbetsgi- varintresset på så sätt att statsförvaltningen uppfattas som en attraktiv arbetsgivare.6

I regeringens skrivelse om utnämningspolitiken betonade regeringen att statsförvaltningen behöver myndighetschefer som besitter en god ledar- skapsförmåga. De ledarskapskrav som ställs på de statliga myndig- hetscheferna bör innebära krav på förmåga att strategiskt och med

6 Se regeringens chefspolicy för myndighetschefer, Kvalificerat statligt ledarskap och krav på mångsidighet. s. 4.

54

kraft kunna driva, leda och utveckla verksamheten, att med eftertryck kunna företräda myndigheten i olika externa sammanhang och att förstå vikten av att arbeta strategiskt med myndighetens interna kompe- tensförsörjningsfrågor, såsom rekrytering, jämställdhet, mångfald och ohälsa. Enligt regeringen kännetecknas rollen som myndig- hetschef av tre avgörande förmågor.

• Förmågan att leda verksamheten.

• Förmågan att företräda verksamheten.

• Förmågan att företräda arbetsgivarintresset.7

3.4 Myndighetschefer i siffror

Nuvarande genomsnittlig ålder

Myndighetschefer har en förhållandevis hög medelålder. Detta hör givetvis samman med den erfarenhet som många gånger efterfrågas för anställningen som sådan. I maj 2011 såg åldersfördelningen ut så här.

0,49	procent	var under 40 år
6,34	procent	var mellan 41 och 45 år
16,10	procent	var mellan 46 och 50 år
16,10	procent	var mellan 51 och 55 år
26,83	procent	var mellan 56 och 60 år
28,78	procent	var mellan 61 och 65 år
5,37	procent	var över 66 år

Den övervägande majoriteten av myndighetscheferna är följakt- ligen mellan 56 och 65 år gamla. Åldrarna varierar mellan 37 år och 68 år.

Åldersfördelning i jämförelse med tidigare år

För att utreda om kollektivet myndighetschefer har blivit äldre eller yngre under senare års tid har vi jämfört ålderfördelningen med hur den såg ut för åren 1995 och 2005.8 Vi kan då konstatera

7 Mer om regeringens syn på vad förmågorna innebär, se skr. 2009/10:43 s. 26 f.‌

8 Undersökningen har gjorts med utgångspunkt från att 173 myndigheter år 2011 motsvaras av eller är desamma som 173 myndigheter år 2005. År 1995 fanns i 146 fall samma eller motsvarande myndigheter. Skillnaden i antal beror på att myndigheter lagts ner, slagits ihop, bytt namn och att nya myndigheter har kommit till.

55

att den genomsnittliga åldern på myndighetschefer under cirka femton års tid har ökat med knappt ett år.

• År 1995 var genomsnittsåldern för myndighetschefer 55 år och 9 månader.9

• År 2005 var genomsnittsåldern för myndighetschefer 56 år och 4 månader.10

• År 2011 är genomsnittsåldern för myndighetschefer 56 år och 6 månader.

Antal kvinnor och män

I oktober 2010 var 43,1 procent av myndighetscheferna kvinnor. Det var en ökning med 4 procent sedan 2009 och med 33 procent sedan 2006. Under 2010 anställde regeringen totalt 31 myndighets- chefer, varav 16 var kvinnor.

I september 2011 var andelen kvinnor 44,6 procent. Det innebär en ökning med 1,5 procentenheter sedan 2010.

9 Baserat på ett underlag om chefer för 146 myndigheter.‌

10 Baserat på ett underlag om chefer för 173 myndigheter. Det bör dock noteras att om underlaget istället baseras på 146 myndigheter blir genomsnittsåldern 56 år och 10 månader.

56

4 Rekrytering

I direktiven anges att utredningen ska pröva om rekryteringen av myndighetschefer har fungerat tillfredsställande med de nuvarande anställningsvillkoren. De regler som omgärdar rekryterings- processen är en del av villkoren för att bli anställd som myndighets- chef. Hur rekryteringsprocessen är upplagd har också betydelse för i vilket skede myndighetschefen informeras om och – ibland – får möjlighet att diskutera villkoren för sin anställning.

4.1 Rekryteringsförfarandet

Grundläggande bestämmelser om tillsättning av statliga anställningar finns i 12 kap. 5 § RF. Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.1 Regeringen har i budgetpropositionerna för 2007 och 2008 lagt fast riktlinjer för hur rekryteringen av myndighetschefer ska genomföras.2 Det är regeringen som anställer myndighets- cheferna. Själva anställningsförfarandet är speciellt eftersom det är en följd av utnämningsmakten. Innebörden av utnämningsmakten har beskrivits i avsnitt 3.1. Anställningsförfarandet är – med undantag för vad som gäller för anställning av rektorer – formlöst. I propositio- nen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt gjorde regeringen bedömningen att den författningsreglering som

1 Det har ställts särskilda behörighetskrav för rektorer vid universitet och högskolor. I 2 kap. 11 § högskoleförordningen föreskrivs att den som uppfyller behörighetskraven för anställning som professor eller lektor är behörig att vara rektor (eller prorektor). Se pro- positionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor, prop. 2009/10:149 s. 45 f.‌

2 Förfarandet ska präglas av förutsebarhet, spårbarhet och öppenhet och utnämningarna ska endast fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Se budget- propositionen för 2007, prop. 2006/07:1 utgiftsområde 2, s. 38 f, och budgetpropositionen för 2008, prop. 2007/08:1 utgiftsområde 2, s. 52 f.

57

finns är tillräcklig för att regeringen ska kunna utnämna en chef för respektive myndighet, och att det inte finns något behov av att lag- reglera att grundläggande beredningskrav ska iakttas i den process som föregår utnämningar.3

Det viktigaste syftet med varje rekryteringsprocess är att finna den bäst lämpade kandidaten. Med utgångspunkt i en s.k. krav- profil analyseras vilka sökkanaler som ska användas. Kravprofilen är det dokument som inleder varje rekryteringsprocess, oavsett om befattningen annonseras ut eller inte. I regel rekryteras myndighets- chefer med hjälp av s.k. intresseannonsering men i vissa fall även utan föregående annonsering. För rektorerna gäller dock ett särskilt rekryteringsförfarande. Dessa arbetstagare anställs av regeringen efter förslag av lärosätets styrelse, mer om detta i avsnitt 4.3.

Utredningen om sekretess vid anställning av myndighetschefer beskrev rekryteringsförfarandet i huvudsak på följande sätt. Det aktuella departementet har ansvaret för att upprätta kravprofilen och, i förekommande fall, formulera annonsen. Departementet tar också ställning till om det för den aktuella rekryteringen kan behö- vas externt rekryteringsstöd. När intresseanmälningar och eventu- ellt underlag från en rekryteringsfirma kommit in fortsätter bered- ningen av anställningsärendet. Den fortsatta beredningen går till på samma sätt som när en tjänsteman ska rekryteras till Regeringskansliet. Det bör även påpekas att statssekreteraren regelmässigt deltar i arbe- tet, bl.a. vid intervjuerna. Efter genomförda intervjuer vidtar refe- renstagning. När den politiska ledningen i departementet bestämt sig för en huvudkandidat stäms namnet av med statsrådsberedningen varpå departementet kan föra upp ärendet för regeringsbeslut.4

Kravprofilen blir en allmän handling först i samband med att regeringen fattar sitt anställningsbeslut. Skälet till denna ordning är att det har ansetts vara olämpligt att i förväg ge kandidater exakt kännedom om vilka krav och önskemål om erfarenheter regeringen har på den nya myndighetschefen. Regeringen har uttalat att det finns en uppenbar risk att personer skulle kunna anpassa sina svar vid en intervju efter de formuleringar som finns i kravprofilen, om denna under rekryteringsprocessen vore en allmän handling, något som skulle kunna leda till sämre kvalitet i chefsrekryteringen. Den tid det tar att bereda anställningsärenden varierar. Om den tid inkluderas som krävs för att upprätta en kravprofil, pröva om en viss rekrytering ska föregås av annonsering, vidta de administrativa

3 Se prop. 2009/10:175 s. 124.‌

4 Se betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer, SOU 2009:4 s. 32.

58

åtgärder som krävs för att publicera en annons samt bestämma skälig tid för intresserade att komma in med intresseanmälningar uppgår den genomsnittliga totala tiden för en rekryteringsprocess till omkring ett halvår.5

4.2 Rekrytering med och utan intresseannonsering

Intresseannonsering ska vara huvudregel vid rekrytering av en myndighetschef. Annonsen kan närmast beskrivas som en ned- bantad kravprofil och publiceras kortfattat oftast i riksmedia, lokala media och fackmedia. På regeringens hemsida lämnas en mer utförlig beskrivning av befattningen, av vilka kvalifikationer reger- ingen anser att en ny chef ska ha och vilka färdigheter som anses särskilt meriterande. När regeringen väljer att annonsera ut lediga anställningar som myndighetschef används begreppet intresseanmälan som benämning för den handling som kommit in från en kandidat i ett sådant ärende. Detta uttryck används för att markera att det är fråga om ett formlöst anställningsförfarande som inte behöver ta hänsyn till reglerna i anställningsförordningen (1994:373).

Regeringen har uttalat att, även om ett öppet rekryterings- förfarande är bra, det finns situationer då det av olika anledningar är bäst för verksamheten att rekryteringen hanteras utan annonsering. Det kan handla om oförutsedda vakanser då en chef behöver rekryteras skyndsamt, men även om andra fall då det av olika skäl inte är lämpligt med ett annonseringsförfarande. Som en generell utgångspunkt avstår regeringen i nuläget från att använda annonsering såvitt gäller – för utredningen aktuella chefer – anställning av JK, RÅ, överbefälhavare, chefen för Säkerhetspolisen och landshövdingar. Vid anställning av XX och RÅ föreligger så pass specifika anställ- ningskrav att regeringen har ansett att annonsering inte är något stöd i rekryteringsprocessen. Vid rekryteringen av överbefälhavare kan det, enligt regeringen, bl.a. av säkerhetsskäl vara olämpligt med ett annonseringsförfarande. Speciella förutsättningar gäller också vid rekrytering av chefen för Säkerhetspolisen. Starka skäl har vidare ansetts tala för att regeringen ska kunna rekrytera landshöv- dingar brett och förutsättningslöst och utan intresseannonsering. Landshövdingeämbetet är speciellt och kräver enligt regeringen egenskaper som inte alltid sammanfaller med de krav som i övrigt ställs på myndighetschefer. God kännedom om och insikter i det

5 Se skr. 2009/10:43 s. 19–20.

59

politiska beslutssystemet kan vara ett sådant krav. Regeringen har ansett att det inte är möjligt att på förhand ange samtliga de situa- tioner då annonsering inte är lämplig. Detta har motiverats med att verksamhetens behov måste vara det som ytterst styr valet av rekryteringsprocess.6

4.3 Rekrytering av myndighetschefer till styrelsemyndigheter

Av och till har diskuterats om regeringen generellt eller regel- mässigt borde delegera rekryteringen av myndighetschefer till sty- relsen i s.k. styrelsemyndigheter. Senast denna fråga avhandlades av regeringen var i skrivelsen om utnämningspolitiken. Då angav regeringen bl.a. följande.

Regeringen är ansvarig inför riksdagen och mot bakgrund av den stora strategiska betydelse valet av myndighetschef har vore det märkligt med en ordning där riksdagen utkrävde ansvar av regeringen i en fråga rörande en myndighet där någon annan rekryterat chefen i fråga. Enligt regeringen förefaller det också osannolikt att enskilda styrelser skulle prioritera frågan att tillvarata de generella ledarskapskrav som i dag ställs vid rekrytering av en myndighetschef.7

I en typ av styrelsemyndigheter, universitet eller högskolor som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen, har emellertid styrelsen en särskild roll att fylla vid rekrytering av myndighetschefen. Förfarandet skiljer sig nämligen från för- farandet vid anställning av övriga myndighetschefer, eftersom det är det berörda lärosätet som – utöver vad som bestäms i högskole- förordningen – råder över rekryteringen (inklusive att besluta om lämplig kravprofil och hur rekryteringsprocessen ska gå till). Universitets- och högskolestyrelserna hanterar rekryteringsför- farandet och lämnar sedan förslag till regeringen om en lämplig kandidat. Regeringen har som praxis att följa styrelsernas förslag. Under den process som leder fram till att lärosätet i fråga identifierar en kandidat är en rad aktörer delaktiga. I propositionen Den öppna högskolan uttalade regeringen härvid bl.a. följande.

Det är viktigt att lärare, övriga anställda och studerande ges ett starkt inflytande när rektorskandidat tas fram, eftersom det är grundläggande

6 Se prop. 2009/10:56 s. 22 och skr. 2009/10:43 s. 21 ff.‌

7 Se skr. 2009/10:43 s. 31.

60

för rektors legitimitet som chef för myndigheten. Vid flera lärosäten används det tidigare förfarandet med valförsamling. Det är en bra metod, men det interna förankringsarbetet kan också ske på annat sätt. Det väsentliga är att samtliga lärare, övriga anställda och studenterna tillförsäkras inflytande. Processen bör fastställas innan styrelsen börjar sitt arbete med att ta fram förslag på rektor.8

I 2 kap. 8 § högskoleförordningen anges att, innan styrelsen lämnar sitt förslag, den ska höra lärarna, övriga anställda och studenterna på det sätt som styrelsen bestämmer. Rektor anställs sedan genom beslut av regeringen.9

4.4 Sekretess i ärenden om anställning av myndighetschefer

För några år sedan lät Utredningen om sekretess vid anställning av myndighetschefer genom SIFO genomföra en undersökning som bestod av 400 telefonintervjuer med höga chefer – varav hälften från den privata och hälften från den offentliga sektorn – för att kartlägga viljan att ge in intresseanmälningar för myndighetschefs- anställningar. Av de tillfrågade kunde 69 procent tänka sig att söka en sådan anställning, om ansökan inte blev offentlig, och 57 procent skulle kunna tänka sig att söka en anställning, även om ansökan blev offentlig. Det var alltså 12 procent av de intervjuade som – när utred- ningen genomfördes – sade sig skola avstå från att söka en anställning på grund av offentligheten.10

Efter förslag från utredningen trädde en ny sekretess- bestämmelse i kraft den 1 april 2010. Bestämmelsen gör det möjligt att sekretessbelägga uppgifter om vem som söker en anställning som myndighetschef (39 kap. 5 b § OSL). I bestämmelsen anges att sekretess gäller i ärende om anställning av en myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Det är alltså inte endast namnet på den som anmält intresse som omfattas av sekretess utan även t.ex. uppgifter om adress och tidigare meriter kan omfattas av

8 Se prop. 2001/02:15 s. 159.‌

9 I propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor avhandlades ånyo frågan om vem som ska anställa en rektor. Några förändringar i förhållandet att det är regeringen som anställer rektor föreslogs inte (se prop. 2009/10:149 s. 47 f.).

10 Se SOU 2009:4 s. 41 f.

61

sekretess, om uppgifterna enskilt eller tillsammans med andra upp- gifter kan leda till att den enskildes identitet avslöjas.11

Bestämmelsen har ett så kallat omvänt skaderekvisit. Det innebär en presumtion för att uppgiften inte ska lämnas ut. Sekretess enligt 39 kap. 5 b § OSL gäller i högst tio år. Bestämmelsen ska inte tillämpas i ärenden om anställning av rektor vid ett lärosäte.12

11 Se propositionen om Sekretess i vissa anställningsärenden, prop. 2009/10:56 s. 49.‌

12 I 10 a § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) anges följande. Sekretess enligt 39 kap. 5 b § OSL gäller inte i ärenden om anställning av rektor vid ett universitet eller en högskola som har staten som huvudman och som omfattas av högskolelagen.

62

5 Anställningsform

Vi har att bedöma om den nuvarande ordningen med i huvudsak visstidsanställningar av myndighetschefer utgör en rimlig avvägning mellan å ena sidan regeringens behov av att kunna göra förändringar i ledningen av en myndighet, å andra sidan myndighetschefens behov av anställningstrygghet.

En grundläggande fråga är om en anställning som myndighets- chef ska gälla för en bestämd tid eller tills vidare. I detta kapitel kommer vi att redogöra för de anställningsformer som i nuläget finns för anställning av myndighetschefer.

5.1 En myndighetschefs anställning i förhållande till LAS och LOA

Lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, reglerar förhållandet mellan en arbetsgivare och en arbetstagare. Huvudregeln vid anställning av arbetstagare i allmän eller enskild tjänst är att ett anställningsavtal gäller tills vidare (4 § LAS). Det finns en möjlig- het att i vissa situationer avvika från huvudregeln om anställningar tills vidare genom anställningar som tidsbegränsas (5 och 6 §§ samma lag).

I 1 § andra stycket LAS undantas vissa arbetstagargrupper från lagens tillämpning. Däribland finns arbetstagare ”som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företags- ledande eller därmed jämförlig ställning”. I förarbetena motiverades detta undantag med att dessa arbetstagare har en utpräglad arbets- givarfunktion och en särskild förtroendeställning i förhållande till arbetsgivaren.1 När det gäller undantagets tänkta tillämpning på det statliga området uttalades i förarbetena att lagen inte bör gälla för

1 Se Kungl. Maj:ts proposition nr 129 år 1973, prop. 1973:129 s. 194–195, och propositionen Om ny anställningslag m.m., prop. 1981/82:71 s. 92 f.

63

bl.a. generaldirektörer, överdirektörer och i allmänhet inte heller för avdelningschefer.2 Chefer som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen är dock inte generellt undantagna från LAS tillämpningsområde. Det framgår av lagen (1994:260) om offentlig anställning, LOA. På grund av 32 § LOA gäller flera av LAS centrala föreskrifter också sådana arbetstagare vid statliga myndigheter som har en verksledande ställning.

Om en myndighetschef har en anställning tills vidare, ska före- skrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning (32 § första stycket LOA) tillämpas också på en sådan arbetstagare. Merparten av myndighetscheferna har dock tidsbegränsade anställningar och faller utanför den nu nämnda regleringen, dock inte vad gäller avskedande (se 32 § andra stycket LOA).

Bakgrund till LOA och begreppet anställning

I samband med 1976 års arbetsrättsreform och införandet av lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, MBL, genomfördes stora förändringar i den arbetsrättsliga lagstiftningen för offentlig- anställda. Det skedde främst genom lagen (1976:600) om offentlig anställning (den s.k. gamla LOA). Mot slutet av 1980-talet befanns tiden mogen för översyn av denna lagstiftning. LOA-utredningen överlämnade i augusti 1992 sitt huvudförslag Enklare regler för statsanställda (SOU 1992:60). I betänkandet föreslogs bl.a. att anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning i fortsättningen skulle regleras på samma sätt som på den övriga arbetsmarknaden. Som en följd av detta borde, enligt utredningen, reglerna om förflyttning och omedelbart entledi- gande av affärsverkschefer upphävas. I stället borde frågor om anställ- ningsskydd och övriga anställningsvillkor regleras i det enskilda anställningsavtalet med större möjlighet till individuell anpassning. I december 1993 lade regeringen fram propositionen En ändrad lag- stiftning för statsanställda m.fl. (prop. 1993/94:65 (bet. 1993/94:AU16, rskr. 1993/94:257)). I propositionen uttalade emellertid regeringen att den inte ansåg att det sammantaget skulle bli en bättre lösning att ta bort gällande bestämmelser. Utredningens förslag genomför- des därför inte.

2 Se prop. 1973:129 s. 230 och inrikesutskottets betänkande i anledning av den nyss nämnda propositionen, InU 1973:36 s. 28.

64

Huvudparten av reglerna i 1994 års LOA har utan ändring i sak tagits över från 1976 års LOA.3 Syftet med LOA är primärt inte att reglera förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare utan att tillgodose de allmänintressen som gör sig gällande i utförandet av offentlig verksamhet.4 För att göra nya LOA mindre tyngd av special- regler för vissa yrkeskategorier eller för speciella anställningsformer för- des de särskilda reglerna om ordinarie domare och om anställnings- formen fullmakt i gamla LOA in i en ny lag; lagen (1994:261) om fullmaktsanställning.

5.2 Tre anställningsformer

För myndighetschefer, liksom för andra statliga arbetstagare, är en anställnings varaktighet och sättet för dess upphörande beroende av vilken anställningsform som gäller för anställningen. Vissa grund- läggande principer för myndighetschefernas anställningsförhållanden lades fast 1987 i riksdagens verksledningsbeslut. Frågan om anställ- ningsskyddet för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning har därefter behandlats av riksdagen i samband med att den antog LOA. Vidare har frågan om chefsförsörjningen, särskilt vad gäller myndighetschefer, behandlats i propositionen Statlig förvalt- ning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294).

Myndighetschefer anställs i dag med tre typer av anställnings- former. Dessa är

• tidsbegränsad anställning

• anställning tills vidare (dock längst till och med en viss tidpunkt)

• fullmaktsanställning

5.2.1 Tidsbestämd anställning

Av anställningsförordningen följer att en anställning får begränsas till att gälla för en bestämd tid om arbetstagaren får en verksle- dande eller därmed jämförlig ställning (se 9 § 1 p).

3 I samband med översynen slopades dock institutet tjänst och ersattes av begreppet anställ- ning för att bättre svara mot den mer flexibla LAS-praxis som vuxit fram.‌

4 Se Hinn och Aspegren, Offentlig arbetsrätt- en kommentar till lagreglerna om statlig och kommunal anställning s. 22.

65

Tidsbegränsad anställning är den anställningsform som i dag nästan alltid används då regeringen anställer en myndighetschef. Förutsättningarna för anställningen och anställningstryggheten kan dock se olika ut beroende på om det är t.ex. en generaldirektör eller en chef för ett affärsverk som anställs.

Flertalet av myndighetscheferna anställs initialt som chef vid en utpekad myndighet under en bestämd tid som i normalfallet är sex år. Tiden som sådan är inte lagreglerad utan följer av förarbets- uttalanden och en sedan länge upparbetad praxis.5 Kortare anställ- ningstider än sex år förekommer, t.ex. om det i förväg är känt att en myndighet ska omorganiseras eller om en myndighetschef kommer att uppnå pensionsåldern tidigare än inom sex år. Regeringen kan också förlänga en anställning, mer om detta nedan. Det är viktigt att stryka under att det måste föreligga ett ömsesidigt intresse för fortsatt anställning, om en sådan ska komma i fråga efter den första tids- perioden. En anställning förlängs således inte med automatik.

För en myndighetschef som är anställd för en bestämd tid gäller att en sådan anställning inte är möjlig att säga upp i förtid, varken av arbetstagaren eller av arbetsgivaren. Det finns dock inga lagliga hinder mot att anställningen upphör i förtid, om parterna är över- ens om detta. Regeringen har regelmässigt valt att entlediga de myndighetschefer som själva velat avsluta sin anställning i förtid. För det fall att myndighetschefen grovt åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren, kan vederbörande avskedas. Föreskrifterna i LAS om grunden för avskedande ska då tillämpas.6 I sammanhanget bör noteras att för offentliganställda föreskrivs i LOA att ett avskedande ska vara skriftligt för att vara giltigt. Denna regel är mer långtgående än regeln om skriftlighet i LAS. Med hänsyn till det och till kravet på saklighet och opartiskhet i den offentliga förvaltningen har regeringen ansett att det inte finns något behov av att göra LAS bestämmelser om formkrav för avskedande tillämpliga på arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning.7

5 Vad gäller rektorer för universitet och högskolor finns det i förordning reglerat att dessa ska anställas för en tid om sex år. Anställningen kan förnyas högst två gånger om vardera tre år (se 2 kap. 8 § högskoleförordningen).‌

6 Se 32 § andra stycket LOA och 18 § LAS. Tidigare fanns det för arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning inte några lagregler om när tidsbegränsade anställningar kunde avbrytas i förtid genom omedelbar verkan, dvs. genom avskedande. Om en sådan fråga kom upp fick den avgöras genom avtalstillämpning, avtalstolkning eller avtalsrättsliga principer. Se propositionen Statens ansvarsnämnds funktion och kompetensområde, m.m., prop. 2002/03:47 s. 25 f.

7 Se prop. 2002/03:47 s. 26.

66

Ett annat viktigt anställningsvillkor för tidsbestämt anställda myn- dighetschefer är att dessa kan förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt om det är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa (33 § andra stycket LOA).8 Detta gäller dock inte för alla myndighetschefer med tidsbestämda anställningar. För cheferna för de kvarvarande affärsverken (Affärsverket Svenska Kraftnät, Luftfartsverket, Statens Järnvägar och Sjöfartverket) gäller striktare villkor för anställningen. Dessa arbetstagare kan skiljas från sin anställning med omedelbar verkan före utgången av anställningstiden, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa (33 § första stycket LOA).

Äldre förarbetsuttalanden till grund för den tidsbestämda anställningens längd

Som vi har beskrivit ovan lades vissa grundläggande principer för myndighetschefernas anställningsförhållanden fast i riksdagens s.k. verksledningsbeslut. I verksledningspropositionen redovisade regeringen riktlinjer för att bestämma anställningstidens längd och för att åstadkomma en ökad rörlighet för myndighetscheferna.9

Verksledningspropositionen föregicks av ett huvudbetänkande från Verksledningskommittén (SOU 1985:40). I det betänkandet redogjordes för att de dåvarande chefsförordnandena i regel omfattade perioder om sex år. Kommittén stannade för att rekom- mendera att sexårsperioden skulle bibehållas för det första utnäm- ningstillfället. Sex år hade enligt kommittén visat sig vara en lämp- lig tid som ger stadga åt systemet både för regeringen och för den enskilde chefen. Kommittén uttalade att ”en chef behöver ett par års inkörning varefter han eller hon kan verka med full kraft i fyra år”.10 Enligt verksledningspropositionen visade erfarenheten att rörlighet och cirkulation på chefsbefattningar verkar utvecklande och vitaliserande för såväl verksamheten som individen. Den framtida inriktningen för omförordnanden sammanfattades av föredragande statsråd på följande sätt.

8 Förflyttningsinstrumentet beskrivs i kapitel 7.‌

9 Se prop. 1986/87:99 s. 65–67.

10 Se SOU 1985:40 s. 169.

67

Vid en verkschefs omförordnande i samma tjänst bör regeringen regel- mässigt pröva att tillämpa en kortare förordnandeperiod, i normalfallet tre år. Även vid omförordnande till en annan tjänst bör en kortare period kunna komma i fråga. Jag vill betona att avsikten med den nu föreslagna ordningen inte är att ändra inriktningen att en verkschefs förordnanden sammantaget i normalfallet bör uppgå till minst tolv år.11

I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst angav reger- ingen inte någon ändrad inriktning för principerna. Återigen betonades att rörlighet på chefsposter främjar såväl myndigheternas effektivitet som chefernas egen utveckling. Bl.a. uttalades att tidsbegränsade förordnanden bör användas medvetet som ett instrument både för att främja rörligheten mellan olika uppgifter och uppdrag och för att vid behov avveckla myndighetschefer.12

Regeringen har vidare i skrivelsen om utnämningspolitiken anfört att regeringens ambition sedan lång tid tillbaka har varit att myndighetschefer bör vara verksamma i sammanlagt minst tolv år. Denna strävan bör enligt regeringen gälla även i fortsättningen. En myndighetschef anställs i normalfallet för en tid om sex år vid första anställningsperioden, med möjlighet till förlängning i ytter- ligare tre år. Efter nio år som chef vid samma myndighet anser regeringen förutsättningarna bör övervägas för en ny anställning vid en annan myndighet.13

Statistik över genomsnittlig anställningstid

Långtifrån alla myndighetschefer uppnår en sammanlagd anställningstid om tolv år. Det kan naturligtvis i vissa fall bero på att de vid anställ- ningstillfället haft kortare tid kvar till pensionsåldern, men även andra faktorer kan ha haft betydelse.14

I Ds 2003:7, Förtjänst och skicklighet – om utnämningar och ansvarskrävande av generaldirektörer, en rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) var ett av rapportområdena att spegla hur länge generaldirektörer i genomsnitt varit verksamma bland de som slutat i sådana anställningar. Undersökningsperioden var åren 1988–2001. Genomsnittstiden (den totala tiden som verk-

11 Se prop. 1986/87:99 s. 67.

12 Se prop. 1997/98:136 s. 51–53.

13 Se skr. 2009/10:43 s. 33–34.

14 Se a.a.

68

sam myndighetschef i en eller flera anställningar) var då 7,3 år.15 För kvinnor var genomsnittstiden 5,5 år och för män 7,7 år. Den genomsnittliga tiden som generaldirektör på varje enskild myndig- het var enligt studien 6,7 år, dvs. endast ett år kortare än den genomsnittliga totala tiden som generaldirektör. Genomsnittstiden som generaldirektör på en myndighet var 6,6 år för män och 4,8 år för kvinnor. I rapporten drogs slutsatsen att den sammanlagda tiden som verksam generaldirektör hade minskat.16

För senare år finns ingen statistik vad gäller anställningstider för sådana arbetstagare som slutat en anställning som myndighetschef. Utredningen har av tidsskäl inte heller haft möjlighet att genom- föra en sådan studie.

För att få en fingervisning om huruvida de genomsnittliga anställningstiderna kan ha ändrats har vi dock undersökt hur lång total anställningstid nu aktiva myndighetschefer kommer att ha fram tills dess att deras nu pågående anställningar löper ut. Nu aktiva myn- dighetschefer har i dag en förväntad genomsnittlig anställningstid om 6,2 år, räknat fram till dess att deras anställningar går ut.17 Det bör dock noteras att siffran för total anställningstid är osäker, särskilt med tanke på att några chefer kan sluta i förtid och eftersom det efter anställningstidens utgång kan ske förlängning av eller beslut om en ny anställning.18

Anställningsskydd och anställningstrygghet

Det är lätt att förmoda att anställningsskyddet för en tidsbestämd anställning skulle vara sämre än skyddet för en anställning tills vidare. I vissa situationer handlar det dock om en missuppfattning, nämligen när det gäller just tidsbegränsade anställningar för en lång

15 Att en arbetstagare slutat som generaldirektör innebar i studien att han eller hon inte var kvar som generaldirektör på någon myndighet alls. Hade den f.d. generaldirektören lämnat myndigheten och arbetade i Regeringskansliet, med bibehållen titel generaldirektör, hade vederbörande i statistiken också slutat som generaldirektör.‌

16 I rapporten jämfördes genomsnittstiden för anställningar med den studie av anställnings- tider som genomförts av Verksledningskommittén i mitten av 1980-talet (SOU 1985:40

s. 168 f.). I den studien var 11 års anställningstid genomsnittlig tid för 123 verkschefer som avgått under åren 1964–1983. Anledningen till att den sammanlagda anställningstiden hade minskat kan dock höra samman med att efter det att studien hade gjorts i mitten av 1980- talet, verksledningspropositionen föreslog att omförordnanden i normalfallet borde vara tre år. Se Ds 2003:7 s. 43.

17 Baserat på samtliga aktiva myndighetschefers anställningstid per den 29 september 2011. Anställningstiderna varierar mellan två och tolv år.

18 Många myndighetschefer (ca 80 procent) har i nuläget sin första anställning som myndig- hetschef varför det inte är osannolikt att flera av dessa kommer att verksamma en längre tid.

69

tid.19 En tidsbegränsad anställning som myndighetschef pågår i regel under flera års tid. Lunning och Xxxxxx har uttalat bl.a. föl- jande. En på förhand avtalad längre anställningstid kan ge ett bättre skydd än anställningar tills vidare, vilka kan sägas upp vid exempel- vis arbetsbrist.20

Ingen rätt att arbeta fram till 67 år

Fr.o.m. den 1 september 2001 har en arbetstagare som omfattas av LAS rätt men inte skyldighet att stanna kvar i anställningen till utgången av den månad då han eller hon fyller 67 år.21 Detta gäller dock inte för myndighetschefer som anställs tidsbegränsat. Inte heller finns på annat sätt en ovillkorlig rätt för dessa att arbeta fram till pensionsåldern (65 år).

Huvudregeln är att en myndighetschef anställs, eller får anställ- ningen förlängd, till och med månaden före pensionsåldern (65 år). Regeringen har också hittills varit positiv till att den myndighetschef som så önskar kan få anställningen förlängd till vederbörande blir 67 år. Så har också skett i ett antal fall. Hittills har ett mindre antal myndighetschefer fått anställning tills de fyllt 68 år.22

5.2.2 Anställning tills vidare

En myndighetschef kan anställas tills vidare, men det är en anställnings- form som regeringen inte utnyttjar i någon större utsträckning. I nulä- get är det endast en av de myndighetschefer som omfattas av utred- ningen som har en anställning tills vidare dock längst till och med en viss tidpunkt.23

Eftersom vi enligt direktiven ska bedöma om den nuvarande ordningen med, som huvudregel, visstidsanställningar utgör en rimlig avvägning mellan regeringens behov av att göra förändringar i ledningen av en myndighet och myndighetschefens behov av anställnings-

19 Se Lunning och Xxxxxx, Anställningsskydd – en lagkommentar s. 170 f.‌

20 Se a.a. s. 170–171.

21 Se 32 a § LOA och propositionen Rätt att arbeta till 67 års ålder, prop. 2000/01:78. Det går således inte att avtala om avgångsskyldighet före 67 års ålder, se KU:s betänkande Statlig förvaltning m.m., 2004/05:KU14 s. 20.

22 Se 2004/05:KU14 s. 22 och skr. 2009/10:43 s. 33.

23 En sådan anställning kan dock betraktas som en tidsbestämd anställning (se 9 § 1 p anställ- ningsförordningen), snarare än en anställning tills vidare. Det är en blandform av anställning där anställningsskyddet för en anställning tills vidare gäller.

70

trygghet är det som jämförelsematerial dock motiverat att kort- fattat redogöra för det nuvarande anställningsskyddet vid en sådan anställning.

Föreskrifterna om grunden för uppsägning eller avskedande, turordning vid uppsägning och företrädesrätt till återanställning i LAS ska tillämpas på en arbetstagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning som är anställd tills vidare, om något annat inte följer av LOA eller, såvitt rör andra frågor än grunden för upp- sägning eller avskedande, av föreskrifter som regeringen meddelar.24 Med hänsyn till anställningens art saknas emellertid bestämmelser om t.ex. turordningskretsar i samband med uppsägning på grund av arbetsbrist i realiteten betydelse för myndighetschefer.

För en myndighetschef som är anställd tills vidare gäller genom 3 § 3 p avtalet om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl. (det s.k. frikretsavtalet), som slöts den 24 april 2001 (ändrat den 6 oktober 2004, den 31 maj 2006, den 18 decem- ber 2008 och den 21 februari 2011) en ömsesidig uppsägningstid om sex månader. Arbetsgivaren kan dock medge att en myndighetschef får avsluta sin anställning efter en kortare uppsägningstid. Det för- utsätts vidare i den nyss nämnda bestämmelsen att arbetsgivaren medger en kortare uppsägningstid, om verksamheten tillåter det.

En anställning tills vidare kan sägas upp av den anställde oavsett anledning till detta. Arbetsgivaren kan dock säga upp en sådan anställning endast om det finns saklig grund för uppsägningen.25 Bedömningen av om saklig grund för uppsägning föreligger är starkt beroende av arbetstagarens ställning. Högre anställning och större ansvar medför att även mindre brister kan utgöra saklig grund för uppsägning med hänsyn till de höga krav som kan ställas på dessa arbetstagare.26

24 I 32 § första stycket LOA anges inte uttryckligen att LAS-regler ska tillämpas också i fråga om förfarandet vid uppsägning, varsel och överläggning samt vid tvist om giltigheten av upp- sägning. Någon ändring i sak synes dock inte ha varit avsedd med den nya formuleringen av paragrafen, se prop. 1993/94:65 s. 132.‌

25 Se 32 § första stycket LOA och 7 § LAS.

26 Se t.ex. Xxxx och Xxxxxxxx, Statlig anställning – en lagkommentar s. 198.

71

5.2.3 Fullmaktsanställning

Två myndighetschefer som omfattas av utredningen är anställda med fullmakt; JK och RÅ. Att dessa arbetstagare anställs med full- makt motiveras av intresset av att rättsskipningen står självständig.27 Vid prövning av åtalsfrågor görs bedömningar som ligger den dömande verksamheten mycket nära. Det får inte ens misstänkas att ovid- kommande hänsyn får spela in vid prövning av dessa frågor. Beslutande- rätten i de viktiga åtalsfrågorna ligger ytterst hos RÅ, biträdande riks- åklagaren och överåklagarna. Detta har motiverat samma starka anställningsskydd som för ordinarie domare. JK är bl.a. högste åklagare i tryckfrihetsmål och kan ensam besluta om att inleda för- undersökning i sådana mål. JK:s roll har också av andra skäl varit sådan att det har ansetts motiverat att använda fullmakts- anställning.

Bakgrunden till att man på det statliga området talar om att någon är anställd ”på fullmakt” kommer av att de statliga tjänste- männen förr delades in i två grupper – ordinarie och icke ordina- rie.28 En ordinarie tjänsteman fick till skillnad från en icke ordinarie ett särskilt bevis för sin anställning som kallades för fullmakt. LOA- utredningens utgångspunkt var att den nya LOA skulle gälla även för fullmaktsanställda, men att det var nödvändigt med vissa särskilda regler om bl.a. tvångsvis läkarundersökning och avstängning. Slutresultatet blev dock en speciallag för fullmaktsanställda. I 1 § lagen om full- maktsanställning anges att, om någon föreskrift i lagen avviker från LOA, den föreskriften ska gälla. Bestämmelserna i lagen om full- maktsanställning ska således tillämpas i stället för reglerna i LOA, om samma sak regleras i båda lagarna.29

JK och RÅ har enligt 3 § 3 p frikretsavtalet en egen uppsägningstid om sex månader. Regeringen kan dock inte säga upp dessa arbetstagare från anställningen.30 Från anställningsskyddssynpunkt är en stor skillnad mellan en fullmaktsanställning och en anställning tills vidare således att en anställning som löper tills vidare kan sägas upp av reger- ingen, medan en fullmaktsanställning inte kan sägas upp. I lagen om

27 Se t.ex. propositionen Förslag till arbetsrättsreform m.m., prop. 1975/76:105 bilaga 2 s. 210 och SOU 1992:60 s. 256–257.‌

28 Se Xxxxxxxxx x.fl., Arbetsrätten i staten s. 208.

29 I sammanhanget kan noteras att det i 3 § andra stycket LOA anges att för JK gäller endast 4 § samma lag (om bedömningsgrunder vid anställning), 7–7 d §§ (om bisysslor), 23–29 §§ (om arbetskonflikter), 38 § (om interimistiskt beslut) och 42 § andra stycket (om vissa undantag från MBL).

30 En arbetstagare med fullmakt får dock avskedas enligt föreskrifterna i LAS (se 7 § lagen om fullmaktsanställning).

72

fullmaktsanställning finns även vissa särskilda bestämmelser om anställningens upphörande, om avstängning och läkarundersökning

m.m. Det bör även noteras att en myndighetschef med fullmakts- anställning – liksom en myndighetschef med en tidsbegränsad anställning – kan förflyttas (se 8 § lagen om fullmaktsanställning).

För en myndighetschef som är anställd med fullmakt gäller att vederbörande är skyldig att avgå från anställningen vid den ålder som anges i författningar eller kollektivavtal (se 5 § lagen om full- maktsanställning).

73

6 Lön och andra villkor under anställningen

I föregående kapitel har vi beskrivit de anställningsformer som kan komma i fråga när regeringen anställer en myndighetschef samt presenterat huvuddragen i anställningarna.

I detta kapitel kommer vi att närmare redogöra för de villkor som kan aktualiseras under tiden för en anställning som myndighetschef. I begreppet anställningsvillkor inbegriper vi i detta sammanhang all- männa villkor för anställningen, lön samt anställningsförmåner (vad vi kallar för särskilda villkor). Framställningen är inriktad på villkoren för tidsbestämda anställningar eftersom det är den anställ- ningsform som nästan alltid används vid anställning av myndighets- chefer.

Vi kommer avslutningsvis att belysa också vilka möjligheter som finns till utbildning, chefsutveckling och annat stöd i arbetet.

6.1 Allmänt om gällande kollektivavtal och det s.k. frikretsavtalet

Vad beträffar de allmänna anställningsvillkoren gäller för myndig- hetscheferna, precis som för andra statligt anställda, bestämmelserna i Allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA) eller Affärsverksavtalet (AVA).1 ALFA och AVA är statliga kollektivavtal som tecknats på central nivå av Arbetsgivarverket å ena sidan och OFR/S,P,O, Saco-S och SEKO å andra sidan.

Grundläggande bestämmelser om anställningsvillkoren för den aktuella kretsen av myndighetschefer finns vidare i frikretsavtalet.2

1 AVA reglerar de generella anställningsvillkoren för arbetstagare vid affärsverk och vissa andra verk inom infrastrukturområdet.‌

2 Avtalet gäller fr.o.m. den 1 januari 2011 tills vidare med en ömsesidig uppsägningstid om sex månader.

75

Avtalet tillämpas även på överdirektörer som anställts av reger- ingen, länsöverdirektörer och länsråd samt på chefstjänstemännen i Regeringskansliet. Denna grupp av anställda brukar kallas regering- ens frikrets.

Enligt 1 § frikretsavtalet får regeringen besluta om tillämp- ningen av eller avsteg från gällande kollektivavtal om xxxxxxxxx- förmåner m.m. för de i avtalet angivna anställningarna utan att iaktta bestämmelserna i 11, 12, 14, 19 eller 20 § MBL.3 Avtals- regleringen innebär att regeringen har mycket stor frihet att bestämma anställningsvillkoren för myndighetscheferna. Xxxxxxx kom- mer att regeringen inte är skyldig att informera eller förhandla med de fackliga organisationerna om villkoren. Praxis är dock att regeringen informerar de fackliga organisationerna, dock inte i individärenden.

6.2 Lön och lönesättning

Myndighetscheferna tillhör alltså regeringens s.k. frikrets, och det är med stöd av frikretsavtalet som regeringen ensidigt kan bestämma dessa arbetstagares löner. Detta gäller såväl vid nyanställningar som vid löne- revisioner. Myndighetschefer är inte heller garanterade sådana lönehöjningar som kan vara överenskomna i olika avtal.

6.2.1 Vad styr lönesättningen?

I verksledningspropositionen uttalades att lönesättningen av chefer bör styras av verksamhetsintresset och att den bör anpassas till såväl marknadsförhållanden och statsmakternas krav som den enskildes kompetens och prestationsförmåga.4 Det påpekades också att lönesättningen bör främja ökad rörlighet. Regeringens nuvarande ambition är att kunna erbjuda goda chefer en konkur- renskraftig lön, inklusive en positiv löneutveckling under anställnings- perioden.5

3 Arbetsgivarverket är part på arbetsgivarsidan och som parter på arbetstagarsidan finns OFR:s förbundsområden inom det statliga förhandlingsområdet sammantagna, Saco-S och Facket för Service och Kommunikation (SEKO). Avtalet gäller fr.o.m. den 1 januari 2011 tills vidare med en ömsesidig uppsägningstid om sex månader.

4 Se prop. 1986/87:99 s. 157 f. Även i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst uttalades att lönesättningen bör styras av verksamhetsintresset, se prop. 1997/98:136 s. 53.‌

5 Se skr. 2009/10:43 s. 32.

76

6.2.2 Individuell lönesättning

Lönen för myndighetscheferna är – med undantag för landshövdingarna

– individuell. I regeringens chefspolicy för myndighetschefer beskrivs att lönen bestäms utifrån bl.x. xx xxxx som ställs på innehavaren samt dennes kvalifikationer och erfarenhet.6

Både i det privata näringslivet och inom staten är det vanligt att tillämpa individuell lönesättning. Tillämpas en sådan lönesättning, är avsikten teoretiskt sett att man inte ska jämföra några löner. I realiteten finns dock utgångspunkter (riktlinjer) även för tillämp- ningen av individuell lönesättning. Tidigare har den individuella lönesättningen av myndighetschefer beskrivits så här.

Som hjälpmedel vid lönesättningen klassificeras de olika befattning- arna enligt ett system där man beaktar de krav som ställs på befatt- ningen i fråga om arbetets ansvar och omfång samt kvalifikationer i form av utbildning och tidigare chefserfarenhet. Tillämpningen av ett sådant system bör också bidra till att inte osakliga löneskillnader på grund av kön uppstår. För likvärdiga befattningar sätts lönerna nor- malt inom ett intervall, som ger utrymme för att beakta såväl den enskilde chefens kompetens och prestationsförmåga som marknads- förhållanden.7

I nuläget har regeringen vissa utgångspunkter för den individuella lönesättningen av myndighetschefer. Dessa har ESA beskrivit i en promemoria Löner och andra anställningsvillkor för myndighets- chefer. Promemorian delas ut som ett informationsmaterial till myndighetscheferna i samband med deras introduktion. I prome- morian beskrivs att, för att åstadkomma en viss enhetlighet i lönesätt- ningen, regeringen beaktar vissa grundläggande faktorer som är av bety- delse för alla myndighetschefsbefattningar, oavsett innehavarens bak- grund. Till de viktigaste faktorerna hör: myndighetens storlek (an- talet anställda), regional organisation, olika ekonomiska faktorer samt verksamhetens komplexitet och utsatthet. Till detta kommer en individuell del i lönesättningen där det beskrivs att bl.a. ”myn- dighetschefens tidigare anställningsvillkor vägs in”. Vad detta i praktiken innebär är oklart. Tidigare anställningsvillkor kan avse en mängd olika omständigheter av varierande karaktär. Det kan vara så pass enkelt som att det är tidigare löneläge och förmåner som avses, men det kan också vara mer komplext såsom vilken typ av uppdrag

6 Se regeringens chefspolicy för myndighetschefer; Kvalificerat statligt ledarskap och krav på mångsidighet s. 5.‌

7 Se prop. 1997/98:136 s. 53.

77

personen tidigare haft. Att den individuella delen av lönesättningen innebär att regeringen på något sätt tar hänsyn till myndighets- chefens bakgrund står dock klart.

Vad regeringen beaktar i lönesättningen av myndighetschefer kan således i praktiken innebära att myndighetschefer vid myndig- heter med förhållandevis begränsade uppdrag kan ha en lön som ligger högt i jämförelse med andra motsvarande chefer, och att chefer vid myndigheter som är stora inte nödvändigtvis har de högsta lönerna.

6.2.3 Ensidiga lönebeslut och översyn av löneläget under anställningstiden

Det initiala beslutet om myndighetschefens lön

Om vägen fram till lönebeslutet fungerar som det är tänkt, kan den beskrivas med följande fem steg.

1. Under samtal om anställning med arbetsgivarens företrädare, vanligtvis med statssekreteraren och/eller departementschefen samt personalchefen, finns möjlighet för myndighetschefs- kandidaten att framföra löneanspråk och föra en diskussion om lönen. För att undvika ett scenario där en chefskandidat i ett sent skede av anställningsprocessen med hänvisning till löne- läget tackar nej till en anställning som myndighetschef brukar personalcheferna inom Regeringskansliet poängtera att regeringens företrädare redan tidigt under rekryteringsförfarandet ska ta upp en diskussion med en potentiell chefskandidat om lön.

2. Ansvarig statssekreterare utarbetar sedan ett förslag på lön för anställningen som myndighetschef.

3. Löneförslaget stäms av med ESA. Avstämningen syftar till att höga statliga chefer ska lönesättas enligt enhetliga kriterier.

4. Efter denna avstämning, och innan anställningsbeslutet fattas, ska myndighetschefskandidaten få besked om vilken lön som kan komma i fråga för anställningen. Även om det är ett ensidigt lönebeslut av arbetsgivaren, ska arbetsgivaren och arbetstagaren ha kommit överens om vilken lön som ska utgå för anställ- ningen innan den påbörjas.

78

5. Offentliggörandet av lönebeslutet sker sedermera som huvud- regel i samma beslut som själva anställningsbeslutet.

Alla de beskrivna stegen i vägen fram till ett beslut om lön fungerar dock i praktiken inte alltid. Det finns myndighetschefer som har beskrivit regeringens ensidiga beslutanderätt om lönen som att lönefrågan aldrig kom upp till ordentlig diskussion. Det lär till och med ha förekommit att myndighetschefer har ställts inför ”löne- faktum” först när de blivit erbjudna anställningen eller ännu senare. Hur och vid vilken tidpunkt myndighetscheferna får besked om vilken lön som ska utgå för anställningen fungerar olika på olika håll i Reger- ingskansliet.

Översyn av löneläget under anställningstiden

En myndighetschef har som huvudregel en tidsbestämd anställning. Under anställningstiden kan det finnas olika anledningar till att regeringen ser över lönen och utvärderar löneläget. Någon garanti för en viss årlig löneutveckling finns dock inte. Vanligast är att det sker en generell lönerevision till följd av ett nytt centralt avtal och att myndighetschefens lön då förändras.

I samband med den årliga myndighetsdialogen kan det före- komma att regeringens företrädare – eller myndighetschefen – vid ett enskilt samtal väcker en diskussion om lön. Det finns även exempel på statssekreterare som har bjudit in ”sina” myndighets- chefer till fortlöpande lönesamtal. En myndighetschef har dock ingen uttrycklig rätt att få ett lönesamtal eller ett lönesättande samtal. Det är alltid regeringen som ensidigt beslutar om det ska ske förändringar i lönen. Besked om ny lön lämnas i nuläget både genom personliga samtal, telefonsamtal, e-post och sms.

När myndighetschefernas löner revideras sker detta i regel efter det att andra statliga arbetstagares löner har reviderats. Detta går i praktiken till på så sätt att det bestäms en procentsats för höjning av samtliga myndighetschefers löner. Huvuddelen av utrymmet läggs ut på respektive departement för fördelning på de individer som omfattas av revisionen. Xxxxx en tiondel av utrymmet behålls centralt för att ta hand om t.ex. snedsitsar.

I detta sammanhang bör även erinras om att regeringen har uttalat att, om en chef anställs för ytterligare en period (t.ex. ytter- ligare tre år efter en första anställningsperiod om sex år), detta

79

”inte i sig bör föranleda någon diskussion om förändrade löne- villkor”. Sådana frågor hanteras regelmässigt inom ramen för ordinarie lönerevision.8

6.2.4 Lönesättning av landshövdingar och rektorer

Lönesättningen av landshövdingar och, i någon mån, rektorer avvi- ker från vad som gäller för övriga myndighetschefer.

Landshövdingarna har enhetslöner i två nivåer, och själva pro- cessen kring lönesättningen innehåller följaktligen inte något större diskussionsutrymme. Att beskriva landshövdingarnas lön som individuell är således inte riktigt, även om dessa individuellt skulle kunna argumentera för varför de ska ha den lägre eller den högre nivån av ersättning. Det ligger närmast till hands att beskriva landshövdingarnas lönesättning som tariffbaserad.

Lönesättningen av rektorer är i någon mån individuell. Det kan dock sättas i fråga om det finns andra kriterier än de som kan kny- tas an till själva verksamheten och uppdraget som avgör löne- sättningen.9 Förfarandet kring anställning av rektorer vid universitet och högskolor följer inte heller samma mönster som det som gäller för andra myndighetschefer. Som har beskrivits i kapitel 4 anställs rektorer genom beslut av regeringen för högst sex år efter förslag av styrel- sen för lärosätet (se 2 kap. 8 § högskoleförordningen). Själva pro- cessen kring lönesättningen av den anställde och diskussions- utrymmet vad gäller själva lönen kan påverkas av att det är många olika aktörer inblandade i rekryteringsförfarandet. Det leder antag- ligen till att en rektor i praktiken har små möjligheter att påverka sin lön.

6.2.5 Löneläget

Som tidigare påpekats är regeringens ambition att kunna erbjuda ”goda chefer en konkurrenskraftig lön, inklusive en positiv löne- utveckling under anställningsperioden”.10

Vad gäller löneläget för myndighetscheferna varierar i dagsläget månadslönerna mellan 63 000 kr och 144 000 kr per månad.11 För

8 Se skr. 2009/10:43 s. 32.‌

9 Den individuella lönesättningen verkar i dag främst vara avhängig storleken på lärosätet och komplexiteten på uppdraget.

10 Se skr. 2009/10:43 s. 32.

11 Löneuppgifter från ESA per den 10 november 2011.

80

flertalet av myndighetscheferna ligger lönerna mellan 80 000 kr och 100 000 kr per månad. Den genomsnittliga lönen är 91 500 kr.12 För landshövdingarna är i dag löneläget som lägst 85 500 kr och som högst 90 500 kr. Rektorernas löneläge varierar mellan 67 300 kr och 127 600 kr. Vidare bör det också påpekas att det förekommer att myndighetschefer får sidouppdrag och därmed kommer upp i högre ersättningsnivåer.

6.3 Övriga villkor för anställning

Regeringen har stor frihet att bestämma anställningsvillkoren för myndighetscheferna. I praktiken rör det sig emellertid inte om några stora avvikelser från vad som gäller för övriga statstjänste- män. I några avseenden har dock regeringen fastställt särskilda vill- kor för myndighetscheferna. Det gäller för bl.a. rätt till förmånsbil. Xxxxxx är att en blivande myndighetschef ska informeras om villkoren för anställning innan anställningen påbörjas. Vi har dock fått beskrivet för oss att det inte är ovanligt att myndighetschefer, på grund av avsaknad av eller bristfällig information, haft en oklar bild av villkoren när de tackat ja till en anställning som myndighets-

chef.

I anslutning till att en myndighetschef påbörjar sin anställning erbjuder ESA regelmässigt ett enskilt samtal för den nyanställde om bl.a. villkoren för anställning och möjligheter till introduktion och utveckling. Under anställningstiden kan myndighetschefen sedan kontakta ESA för att ställa frågor om villkoren. Om myndig- hetschefen önskar förändringar i villkoren, kan frågan väckas hos någon av arbetsgivarens företrädare, t.ex. den berörda statssekreteraren.

12 Medianlönen är 89 200 kr.

81

6.3.1 Semester, ledighet och sjukdom

Bestämmelserna om semester och annan ledighet i allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA, ALFA-T) respektive affärsverksavtalet (AVA, AVA-T) gäller för myndighetschefer i samma utsträckning som för andra arbetstagare vid statliga myndigheter.

Bestämmelserna om sjukvårdsförmåner/villkor i allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA, ALFA-T) respektive affärsverksavtalet (AVA, AVA-T) gäller också för myndighetschefer i samma utsträckning som för andra arbetstagare vid statliga myndigheter.

6.3.2 Arbetstid och bisysslor

I fråga om arbetstid och bisysslor gäller för myndighetschefer i vissa avseenden andra villkor än för andra statsanställda.

Arbetstid

EG:s arbetstidsdirektiv omfattar även arbetstagare i företags- ledande eller därmed jämförlig ställning.13 Medlemsstaterna medges dock avvikelser beträffande en stor del av direktivets huvudbe- stämmelser. Direktivet lämnar i artikel 17.1 en möjlighet till med- lemsländerna att för vissa speciella arbetstagarkategorier avvika från direktivets bestämmelser om dygns- och veckovila, begränsning av nattarbete och arbetstiden per vecka samt raster. Dessa arbetstagar- kategorier ska ha arbeten vars arbetstid inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva.

Riksdagen har bestämt att arbetstidslagen (1982:673) inte gäller för arbete som utförs av arbetstagare som med hänsyn till arbets- uppgifter och anställningsvillkor har företagsledande eller därmed jämförlig ställning.14 Till denna grupp hänförs myndighetscheferna. En myndighetschef har s.k. förtroendearbetstid. Det betyder att den enskilde själv bestämmer över sin arbetstid.

13 Rådets direktiv 93/104/EEG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden. Direktivets ändamål är arbetstagarnas säkerhet och hälsa vid förläggningen av arbetstider.

14 Se 2 § 2 p arbetstidslagen. Arbetstidslagen har regler om hur mycket en arbetstagare får arbeta per dygn, per vecka och per år. Den tar upp jourtid och beredskap, vilka raster och pauser arbetstagaren har rätt till och vad som gäller för nattvila.

82

Bisysslor

Vad gäller bisysslor för myndighetschefer måste man skilja på sådana som kan vara förtroendeskadliga respektive arbets- hindrande. De förtroendeskadliga bisysslorna regleras i LOA och bestämmelserna gäller för alla arbetstagare som omfattas av den lagen.15 De arbetshindrande bisysslorna regleras i frikretsavtalet.16

Enligt 7 § LOA får en arbetstagare inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende.17 Chefer för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen ska på eget initiativ till arbetsgivaren anmäla vilka typer av bisysslor de har (7 d § LOA).18 Det är en bestämmelse som gäller endast för ordinarie domare och myndighetschefer. I 11 § anställningsförordningen före- skrivs att en anmälan om innehav av bisyssla enligt 7 d § LOA ska ske skriftligt. Enligt 7 c § LOA ska arbetsgivaren besluta att en arbets- tagare som har eller avser att åta sig en bisyssla som inte är förenlig med 7 § LOA ska upphöra med eller inte åta sig bisysslan.19 I 3 § 1p anställningsförordningen anges att det är regeringen som prövar frågor om bisysslor som avses i 7 a–d §§ LOA när det gäller chefer för myn- digheter som lyder omedelbart under regeringen.

I frikretsavtalet regleras de arbetshindrande bisysslorna. Det avser sådana uppdrag som går ut över den tid som arbetstagaren ska ägna åt sitt arbete. Av 3 § 2 p frikretsavtalet följer att chefer vid myndigheter som lyder omedelbart under regeringen är skyldiga att till arbetsgivaren lämna uppgift om och i vilken omfattning han eller hon har eller avser att åta sig bisysslor. Arbetsgivaren får besluta att arbetstagaren helt eller delvis ska upphöra med bisysslan eller avstå från att åta sig en bisyssla som kan inverka hindrande på arbetet.

15 7 § samt 7 a–c §§ LOA.‌

16 3 § 2 p frikretsavtalet. För arbetstagare som omfattas av frikretsavtalet gäller – om inte annat beslutats enligt 1 eller 2 § samma avtal – bestämmelserna om allmänna anställnings- villkor i ALFA respektive AVA med avvikelse för avtalets bestämmelser om arbetstid, bisysslor och uppsägningstid.

17 Syftet med förbudet för offentliganställda att ha förtroendeskadliga bisysslor är att upp- rätthålla allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten och för dem som är anställda inom denna. Av 7 a § LOA följer att arbetsgivaren på lämpligt sätt ska informera arbetstagaren om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten. En arbetstagare ska på arbetsgivarens begäran lämna de uppgifter som behövs för att arbetsgivaren ska kunna bedöma arbetstagarens bisysslor.

18 Det är följaktligen inte fråga om att arbetstagaren ska anmäla varje enskild bisyssla, utan vilka typer av bisysslor som är aktuella.‌

19 Beslutet ska vara skriftligt och innehålla en motivering (7 c § LOA).

83

6.3.3 Särskilda villkor

I några avseenden har regeringen fastställt särskilda villkor för myndighetscheferna. Nedan följer en översikt över de anställnings- förmåner som kan aktualiseras för en myndighetschef. Det är alltid regeringen som beslutar särskilda villkor. Den praktiska hanter- ingen när sådana beslut fattats sker dock på den berörda myndig- heten.

Förmånsbil

Med undantag för landshövdingarna kan de myndighetschefer som så önskar få disponera en förmånsbil för att använda i arbetet och privat.

För förmånsbilen betalar myndighetscheferna en årlig avgift som för närvarande är 14 procent av bilens inköpspris, inklusive extrautrustning. Vid användning av bilen i arbetet får de ersättning enligt gällande skattelagstiftning, och de allmänna reglerna om för- månsvärde tillämpas. I förordningen (2009:1) om miljö- och trafik- säkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor finns också bestäm- melser om miljö- och trafiksäkerhetskrav för inköp, leasing och användning av bilar. Förordningens syfte är att öka andelen miljö- anpassade och trafiksäkra bilar. Förordningen gäller för myndig- heter under regeringen.

Regeringskansliet har ingen statistik på hur många myndighets- chefer som i dag nyttjar möjligheten att ha förmånsbil. Skälet till detta är att, även om det skrivs in i regeringsbeslutet att myndig- hetschefen har rätt till förmånsbil, han eller hon sedan själv kan välja att ha eller inte ha en förmånsbil. För det fall att en myndig- hetschef väljer att ha en förmånsbil, är det myndigheten som bär kost- naden för bilen. De villkor som gäller för bilförmånen framgår av regeringsbeslutet. Villkoren kan t.ex. reglera hur bilen får användas, vem som får använda den, vilken årlig avgift som myndighetschefen ska betala, vad som gäller om bilen behöver repareras, att myndig- hetschefen själv betalar drivmedel, avgifter för körda privatmil utöver 2 500 mil per år och att förmånsvärdet följer Skatteverkets föreskrifter och rekommendationer. I regeringsbeslutet är också myndighetens åtagande reglerat samt vad som gäller för riskhan- tering, böter och byte av bil.

84

Villkoren för bilförmån förlängs automatiskt om inga ändringar meddelas. Ändringar av avgiften och andra villkor för bilförmånen ska som utgångspunkt meddelas myndighetschefen minst tre månader innan ändringen ska träda i kraft. Om myndighetschefen inte accepterar villkoren, kan han eller hon avstå från bilförmånen.

Ersättning för daglig pendling

Om avståndet är långt mellan bostadsort och arbetsort, kan en myndighetschef få ersättning från myndigheten för resor med val- fritt färdmedel i reguljär trafik. Det är regeringen som beslutar om det ska utgå någon ersättning för daglig pendling. En sådan ersätt- ning räknas som ett skattepliktigt lönetillägg. Det är ett fåtal myn- dighetschefer som har sådan ersättning.

Dubbel bosättning

Myndighetschefer som väljer att inte flytta till arbetsorten, och därmed har s.k. dubbel bosättning, kan få ersättning från myndig- heten för dels fyra resor i månaden med valfritt färdmedel i reguljär trafik från bostadsorten till arbetsorten och åter, dels styrkta logi- kostnader på arbetsorten (dock högst motsvarande kostnaden för t.ex. en tvårumslägenhet). Även i sådana fall är det regeringen som beslutar om förmånen ska utgå. Eventuella ersättningar räknas som skattepliktiga lönetillägg. Myndighetschefen kan sedan yrka avdrag för kostnader i enlighet med gällande skatteregler.

I några fall då dubbelt boende har varit aktuellt har det uppstått problem med att på arbetsorten hitta en hyresrätt. I ett sådant läge kan en myndighetschef få avgiften till en bostadsrätt betald, om personen i fråga själv skaffat bostadsrätten. Kostnader för räntor ersätts dock inte.

Särskilt villkor vad gäller anställning som landshövding

För landshövdingarna gäller enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion s.k. boplikt. Det innebär att, i och med att en landshövding tackat ja till en anställning som landshövding, han eller hon är skyldig att bo i den tjänstebostad som anvisas honom eller henne. En landshövding ska lämna tjänstebostaden när veder-

85

börande avgår från anställningen, om inte regeringen beslutar något annat (se 49–51 §§). Boplikten innebär att själva boendet i den privata delen av tjänstebostaden förmånsbeskattas efter den faktiska boytan.

6.4 Utbildning, chefsutveckling och stöd i arbetet

I detta avsnitt kommer vi att redogöra för den utbildning som i dag erbjuds myndighetscheferna och redogöra för vilka utbildnings- insatser som för närvarande finns att tillgå samt vilket mer allmänt stöd cheferna kan få.

6.4.1 Bakgrund

Redan på 1970-talet tog regeringen initiativ till utvecklingsprogram för de högsta cheferna. Programmen riktade sig mot generaldirek- törer, överdirektörer och nivån närmast under dessa kategorier arbetstagare. Under den senare delen av 1980-talet fanns under några år Statens institut för ledarskap (STIL), som var administra- tivt knutet till Statens institut för personalutveckling (SIPU). STIL:s målgrupp var chefer på strategisk nivå i statsförvaltningen. Ansvarsområdet för STIL var chefsförsörjning, dvs. institutet arbetade med såväl rekrytering som kompetensutveckling. Parallellt med den statliga myndighetsorganisationen organiserade de statliga avtalsparterna verksamhet av betydelse för den gemensamma kom- petensuppbyggnaden i statsförvaltningen. Här kan nämnas Statens arbetsmiljönämnd (SAN) och Nämnden för statliga förnyelsefon- der. I samband med att SIPU lades ned ökade betydelsen av de gemensamma programmen. Det visade sig nämligen ganska snart att den öppna marknaden inte erbjöd tjänster som var avpassade för den speciella statliga kompetensutvecklingens behov. Den nämnda fonden gjorde insatser bl.a. för att stärka den statliga lednings- funktionen.20

Ansvaret för utveckling av myndighetschefer har sedan mitten

av 1990-talet legat på Regeringskansliet. Regeringens nuvarande ambition är att en myndighetschef ska avsätta motsvarande fem procent av sin arbetstid för utvecklingsinsatser relaterade till det

20 T.ex. Förändrarakademin (kompetensutveckling av personer med strategiskt lednings- ansvar), Chefsakademin (i syfte att utveckla kvinnliga chefer) och programmet Demokrati och Effektivitet.

86

personliga ledarskapet. I regeringens skrivelse om utnämnings- politiken gör regeringen följande bedömning. Chefsutveckling i olika former bör erbjudas såväl nya som erfarna myndighetschefer. För myndighetschefer som rekryteras från andra arbetsmarknads- sektorer än staten bör en särskild fördjupningsintroduktion erbju- das. Vidare betonas i skrivelsen att, utöver de insatser som reger- ingen erbjuder, det är viktigt att myndighetscheferna själva tar ansvar för att utveckla sitt personliga ledarskap.21

6.4.2 Introduktion

Regeringens mål är att nyutnämnda myndighetschefer regelmässigt ska erbjudas såväl en allmän som en individuellt anpassad intro- duktion utifrån den verksamhet som chefen är rekryterad för att leda. Det är ESA som planerar och arrangerar denna introduktion. Syf- tet med introduktionen är att ”lägga grunden för ett konstruktivt och fungerande samarbete mellan departementsledning och myndighets- chef samt mellan styrelse och myndighetschef i de myndigheter som leds av en styrelse.”22 För rektorernas introduktion ansvarar emellertid Högskoleverket. Nedanstående beskrivning tar därför inte sikte på hur rektorernas introduktion ser ut.

I nära anslutning till att myndighetschefen börjar sin anställning är tanken att ESA ska bjuda in till en utbildningsdag för den nyanställde. Den brukar kallas för en förvaltningspolitisk introduktionsdag/ett för- valtningspolitiskt seminarium. Målsättningen är att sådana dagar erbjuds en till två gånger om året, beroende på hur många nyrekryt- erade chefer det finns i statsförvaltningen. Det kan därför dröja en tid efter det att anställningen påbörjats tills dess att myndighets- chefen inbjuds till introduktionsdagen.

Under introduktionsdagen finns ett antal avsnitt. För tillfället t.ex.

• information om myndighetschefens roll i styrningen/relationen till regeringen,

• ett budgetavsnitt och

• information från Arbetsgivarverket (arbetsgivarrollen, lönebild- ning etc.).

21 Se skr. 2009/10:43 s. 29–30.‌

22 Se regeringens chefspolicy för myndighetschefer, Kvalificerat statligt ledarskap och krav på mångsidighet s. 6.

87

Enligt ESA kommer uppskattningsvis cirka 75 procent av de nyan- ställda myndighetscheferna till introduktionsdagen. Även lands- hövdingarna inbjuds till denna dag. ESA har även provat på att anordna ett fördjupat seminarium för de myndighetschefer som kommer från näringslivet.

ESA bjuder också in till en individuell introduktion som kan innefatta bl.a. följande.

• information om att ESA fungerar ungefär som en personalfunk- tion gentemot myndighetschefen

• information om arbetsgivarrollen

• information om anställningsvillkoren

• information om ledarskapsprogrammet/utvecklingsprogram- met/”GD-grupperna”

Varje departement har också möjlighet att individuellt introducera nyutnämnda myndighetschefer. Vi har inte kartlagt i vilken utsträck- ning detta sker.

6.4.3 Fortlöpande utbildningsinsatser

Myndighetscheferna inbjuds att delta vid gemensamma temadagar för information om förvaltningspolitiska frågor (s.k. förvaltnings- politiska dagar). Också Arbetsgivarverket, Statskontoret och GD- föreningen arbetar med utbildningsinsatser för myndighets- cheferna.

6.4.4 Annat stöd i arbetet

Myndighetscheferna erbjuds möjlighet att delta i mindre grupper för chefsutveckling. Dessa utvecklingsgrupper inleds med ett ledar- skapsseminarium i tre etapper som omfattar totalt sex dagar. Det är uppstarten på utvecklingsgrupperna vilka i dagligt tal brukar kallas för GD-grupperna. I regel träffas utvecklingsgrupperna två till fyra gånger per år. Efter två år omprövas intresset av att fortsätta arbe- tet i gruppen.

Ledarskapsseminarierna syftar till att klargöra krav och förvänt- ningar i chefsrollen, och att utveckla ”förmågan till ledarskap i den

88

statliga förvaltningskulturen.”23 Seminarierna leds av en erfaren konsult men formas efter deltagarnas egna erfarenheter och önskemål. GD-grupperna ska bidra till att myndighetschefen fort- sätter att utvecklas i sin ledarroll. GD-grupperna är ofta aktiva under en lång tid, och det är inte ovanligt att en grupp träffas under många år. Vid de första mötestillfällena finns en struktur att följa, men efter denna inledande fas är gruppernas möten fria i sina for- mer. En konsult deltar vid mötestillfällena. Träffarna ger myndighets- cheferna tillfälle att ventilera chefsrollen och andra frågor av vitt skilda slag. Grupperna fortsätter att träffas så länge deltagarna vill. Nät- verket ska ha ett konsultativt arbetssätt och erbjuda kollegialt stöd i ledarskapsfrågor.

Utöver att delta i en GD-grupp kan myndighetscheferna få annat stöd i arbetet såsom språkutbildning och samtalsstöd. Det har även förekommit riktade utvecklingsinsatser t.ex. i form av mediaträning. Det finns också exempel på att det med egna initiativ startats nätverk för kvinnliga myndighetschefer och nätverk för myndighetschefer vid små myndigheter.

23 Se regeringens chefspolicy för myndighetschefer, Kvalificerat statligt ledarskap och krav på mångsidighet s. 7.

89

7 Förflyttningsinstrumentet och vissa andra möjligheter att skilja en myndighetschef från anställning

Utredningen ska enligt direktiven undersöka om systemet med förflyttningsskyldighet har varit ett ändamålsenligt instrument för att hantera situationer då ett byte av myndighetschef ansetts nöd- vändigt av hänsyn till myndighetens bästa, och utredningen ska sär- skilt analysera om förflyttningsinstrumentet haft några negativa konsekvenser. För att i kapitel 9 kunna överväga dessa frågor kommer vi här att redogöra för förflyttningsinstitutet och regeringens andra möjligheter att skilja en myndighetschef från anställningen. Fram- ställningen är inriktad på de förhållanden som gäller för myndig- hetschefer som är anställda tidsbestämt.

7.1 Ansvar och ansvarsutkrävande

Xxxxxx och ansvarsutkrävande baseras på att det finns en uppdrags- givare som ställer krav på en uppdragstagare som denne måste leva upp till. Om uppdragstagaren inte gör det, har uppdragsgivaren rätt att på något sätt vidta åtgärder som är negativa för uppdrags- tagaren.1 Ansvarsutkrävande bygger på att den som tilldelas ett uppdrag också ska kunna hållas ansvarig för hur han eller hon skö- ter detta uppdrag.

Befogenhet och ansvar är två sidor av samma mynt. Den som fått en befogenhet eller en uppgift anförtrodd sig svarar också för att befogenheten förvaltas på rätt sätt; att den ges rätt innehåll, rätt utformning och rätt omfattning. När något går galet ska ansvar

1 Se SOU 2007:75 s. 213.

91

normalt kunna krävas ut genom någon form av sanktion. Verksled- ningskommittén kommenterade möjligheten att kräva ut ansvar på bl.a. följande sätt.

En förvaltningsmyndighet är ett teoretiskt och organisatoriskt begrepp och den har varken status eller tillgångar som gör ett praktiskt ansvarutkrävande möjligt. De personer som är behöriga att företräda myndigheten utövar också dess befogenheter. Det är av personerna statsmakterna i praktiken kräver ut ansvar, inte av det abstrakta begreppet myndigheten.2

När man talar om ansvar inom statsförvaltningen avses vanligen antingen juridiskt ansvar eller verksamhetsansvar. Det juridiska ansvaret innefattar straffrättsligt ansvar, skadeståndsansvar och disciplinansvar. Ansvaret för att myndighetens verksamhet är inriktad mot angivna mål och bedrivs i enlighet med de krav och inom de ekonomiska ramar som regeringen ställt upp kan betecknas verk- samhetsansvar.3 Den nya myndighetsförordningen samt förordningen (2007:607) om intern styrning och kontroll betonar myndighets- ledningens ansvar för att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet uppfyller de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen, dvs. att ledningen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i EU, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndig- heten hushållar väl med statens medel.

Myndighetschefens juridiska ansvar och verksamhetsansvar

Det straffrättsliga ansvaret regleras huvudsakligen i 20 kap. brotts- balken (1962:700), BrB, och avser tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikten. Dessa bestämmelser är subsidiära till andra straffbestämmelser och är avsedda för situationer där intresset av att de offentliga funktionerna utövas på ett riktigt sätt särskilt motiverar ett straffansvar. I vissa fall gäller även särskilda åtals- bestämmelser beträffande dessa brott. Som ett komplement till det straffrättsliga ansvaret finns bestämmelser om disciplinansvar för

2 SOU 1985:40 s. 109.‌

3 Se utredningarna Från verksförordning till myndighetsförordning, SOU 2004:23 s. 85 och Sverige och tsunamin – granskning och förslag, SOU 2005:104 s. 60 f.

92

statligt anställda i LOA. Skadeståndslagens regler om skadestånds- ansvar gäller för såväl privat som offentligt anställda. För skada som en arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i anställningen är han eller hon, enligt 4 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207), ansvarig endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till hand- lingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. För en utförligare översikt av ansvar och ansvarsutkrävande, se SOU 2004:23 s. 91 f.

LOA ger utrymme för två möjligheter att direkt kräva ut ansvar av en myndighetschef (tjänsteansvar). Det första är avskedande och det andra är disciplinpåföljd.4 Dessa påföljder kan bli aktuella efter tjänsteförseelser som inte är ringa. LOA:s sanktionsregler är inte begränsade till myndighetsutövning. Reglerna kan, som ovan angetts, ses som komplement till bestämmelserna i BrB, och liksom dessa riktar de sig mot enskilda yrkesutövare.5 Tanken med reglerna är att man ska kunna straffa, entlediga eller ingripa disciplinärt mot per- soner som åsidosätter statsmakternas och medborgarnas krav på en ”oväldig och effektiv förvaltning”.6

Det är Statens ansvarsnämnd som beslutar i frågor om disciplin- ansvar och avskedande när det gäller arbetstagare som regeringen anställt tidsbegränsat som myndighetschefer (34 § LOA). För de högre cheferna har det ansetts viktigt att det finns en utomstående, auktoritativ instans som prövar dessa grannlaga frågor. Det kan annars finnas risk för att kritik från delar av allmänheten kan komma att riktas mot en ordning som innebär att dessa avgörs av kollegor till cheferna.7 Ansvarsnämnden företräder visserligen staten som arbetsgivare, men den har ändå getts en i viss mån domstols- liknande ställning.

Myndighetschefen har, oavsett myndighetens ledningsform, att svara för att bl.a. den löpande verksamheten på myndigheten fun- gerar. Det är ytterst regeringen som har att bedöma att detta sker på ett betryggande sätt. Oberoende av sådana bedömningar måste en regering också göra en mer allmän bedömning av vilket förtro- ende den har för myndighetens chef. Vilka faktorer som vägs in i

4 Se 32 § LOA (som hänvisar vidare till regleringen om grund för avskedande i LAS) samt reglerna om disciplinansvar i 14–21 §§ LOA.

5 Se 20 kap. BrB om tjänstefel. I 22 § LOA anges att den myndighetschef som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott ska anmälas till åtal, om misstanken avser brott enligt 20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket BrB eller annat brott, om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter.

6 Se SOU 1985:40 s. 112 f.‌

7 Se Hinn och Aspegren, Offentlig arbetsrätt- en kommentar till lagreglerna om statlig och kommunal anställning s. 131.

93

en sådan förtroendebedömning varierar, och bör variera, mellan olika verksamheter och myndigheter.8

Vad som beskrivits om juridiskt ansvar är ett formellt reglerat ansvarsutkrävande. En annan form för att kräva ut ansvar av myndig- hetschefer är instrumentet förflyttning.

7.2 Allmänt om förflyttningsinstrumentet

En myndighetschef med en tidsbestämd anställning får i dagsläget förflyttas till en annan statlig anställning, om detta är påkallat av organisatoriska skäl eller annars är nödvändigt av hänsyn till myndig- hetens bästa (33 § andra stycket LOA). Undantagna från denna reglering är cheferna för de fyra statliga affärsverken och chefen för Arbetsgivarverket. En arbetstagare med fullmakt får förflyttas till en annan statlig anställning med fullmakt (se 8 § lagen om full- maktsanställning). Framställningen nedan är koncentrerad till de chefer som omfattas av 33 § andra stycket LOA.

Den nuvarande lydelsen av bestämmelsen om förflyttning av tidsbestämt anställda myndighetschefer infördes i den gamla LOA efter förslag i verksledningspropositionen.9 Förflyttningsskyldigheten för visstidsanställda myndighetschefer konstruerades på ett likartat sätt som den som gällde för de myndighetschefer som hade fullmakt.10

I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet och att inför riksdagen ansvara för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens beslut och regeringens direktiv och ambitioner. Av detta följer att det åligger regeringen att säkerställa att det finns den kompetens som behövs i ledningen för den statliga förvaltningen. Styrutred- ningen framhöll att förflyttningsrätten kan antas ha en latent funk- tion i regeringens kontakter med myndighetscheferna.11 Förhållan- det mellan regeringen och förvaltningen är en central utgångspunkt för instrumentet, men frågan rör naturligtvis också statens arbetsgivaran- svar och den enskildes anställningstrygghet. Tanken är att ett beslut

8 Se SOU 2007:75 s. 220.

9 33 § andra stycket LOA motsvarar gamla 7 kap. 9 och 10 §§. Se prop. 1986/87:99 s. 67–69

och 120.

10 Bl.a. intresset av att den statliga förvaltningen skulle utvecklas på det sätt staten fann bäst förenligt med samhällets behov hade ansetts motivera en modifiering av den särskilda trygg- het som en fullmaktshavare åtnjöt och ett införande av förflyttningsinstrumentet. Se prop. 1986/87:99 s. 69.

11 Se SOU 2007:75 s. 218.

94

om förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste grun- das på objektivt godtagbara skäl. Detta följer av regeringsformens krav på likabehandling, saklighet och opartiskhet.12 För regeringen innebär förflyttningsinstrumentet en möjlighet att – när det anses motiverat och föreligger ett behov av det – skilja myndighetschefen från den aktuella anställningen. För den enskilde innebär förflyttningen att skiljas från befattningen på den aktuella myndigheten, men inte från regeringen som arbetsgivare, genom att arbetstagaren får en ny anställning som tillsätts på samma sätt och med samma arbetsgi- vare.

Två omständigheter ska också särskilt uppmärksammas. För det första kallas, både i litteraturen och i dagligt tal, förflyttnings- instrumentet i princip alltid för en förflyttningsskyldighet.13 Lag- texten talar emellertid om att regeringen har en möjlighet att i vissa situationer förflytta en myndighetschef med en tidsbestämd anställning. För regeringen är det en uttrycklig förflyttnings- möjlighet, men följden blir en skyldighet för den enskilde myndighets- chefen att flytta från anställningen. För det andra; om en myndighets- chef förflyttas till en annan statlig anställning, fattas ett nytt anställningsbeslut för den nya anställningen. Ett sådant beslut kan avse tiden fram till och med tidigare angiven tidpunkt för anställ- ningens slut, men det kan också avse en längre tid. Regeringen kan använda förflyttningsinstrumentet för att flytta på arbetstagaren, men det som i praktiken sker är att personen får en ny anställning där det i realiteten kan beslutas om andra villkor för anställningen, t.ex. vad gäller lön.

Varför finns det generaldirektörer i Regeringskansliet?

Det fåtal myndighetschefer som har förflyttats har ofta anställts i Regeringskansliet med placering i det departement som ansvarar för det verksamhetsområde som den berörda myndigheten tillhör. Vederbörande har då, för återstoden av den ursprungliga anställnings- tiden, anställts med titeln generaldirektör i Regeringskansliet. Reger- ingen har uttalat bl.a. följande.

12 Se prop. 1986/87:99 s. 70 och skr. 2009/10:43 s. 9.‌

13 Se t.ex. utredningens direktiv Dir. 2010:103.

95

Det är viktigt att understryka att enbart det faktum att en person läm- nar ett chefskap i förtid inte på något sätt innebär att personen därmed skulle vara diskvalificerad vare sig från att arbeta med kvalificerade arbetsuppgifter i Regeringskansliet eller som chef för en annan myn- dighet. Det finns ett antal exempel på chefer som har lämnat ett upp- drag i förtid och, efter en period i Regeringskansliet, gått vidare till en ny anställning som chef för en annan myndighet med gott resultat.14

7.3 Situationer då förflyttningar kan aktualiseras m.m.

I regel är en myndighetschefs rörelse mellan olika anställningar i statsförvaltningen något som sker på frivillig väg efter en tidsbe- stämd anställnings slut. Regeringen och myndighetschefen är då överens om att myndighetschefen ska få andra arbetsuppgifter. Grundtanken med en förflyttningsrätt är emellertid en annan, nämligen att en förflyttning kan komma i fråga i de situationer då man mer eller mindre mot en myndighetschefs vilja flyttar honom eller henne till en annan anställning. Förflyttning innebär således både en form av tvångsentledigande och en tillsättning av en ny anställ- ning.15 I verksledningspropositionen nämns t.ex. den situationen att regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerade chefskap för att kunna genomföra en omstrukturering som berör flera myndigheter och myndighetschefer, alltså fall där en förflytt- ning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin uppgift, och att regeringen av den anledningen vill förflytta honom eller henne till en annan tjänst. Vidare anges i verksledningspropositionen att det givetvis kan uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl att för- flytta en myndighetschef. Det avgörande har ansetts vara vad som bedöms nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Någon praxis för vad som avses med uttrycket ”nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa” har inte utvecklats. Avsikten torde dock vara att uttrycket ska kunna ges en vidsträckt tillämpning.

Av verksledningspropositionen kan vidare läsas ut bl.a. följande

utgångspunkter för förflyttningsinstrumentet.16

14 Se skr. 2009/10:43 s. 30.‌

15 Se prop. 1986/87:99 s. 69.

16 Se a.a. s. 69–70.

96

• Varje förflyttning måste grundas på objektivt godtagbara skäl (se 1 kap. 9 § RF).

• Förflyttning får ske bara till en anställning som tillsätts på samma sätt (med samma anställningsform), dvs. med anställ- ning för bestämd tid, och bara till en statlig anställning.

• Anställningstiden i den nya anställningen bör begränsas till den tid som återstår av anställningstiden när förflyttningen sker.

• Det ankommer på regeringen att efter noggrann prövning i det enskilda fallet erbjuda en ny anställning som på objektiva grunder anses godtagbar, t.ex. vad gäller arbetsuppgifter, lönevillkor och stationeringsort.

• Det bör inte föreskrivas några begränsningar i lag i fråga om arbetsuppgifterna i den nya anställningen eller personens lämp- lighet för denna. Detta motiveras av att en myndighetschef kan komma att ha mycket skiftande arbetsuppgifter under sin kar- riär i staten, och att det därför saknas skäl att i förflyttningsfal- len ställa upp krav på att arbetsuppgifterna i de båda berörda anställningarna ska vara likartade e.d.17

Finns det rutiner för hur en förflyttning ska hanteras?

Det finns, utöver ovan nämnda förarbetsuttalanden och vissa av regeringen gjorda uttalanden, inga generella riktlinjer eller rutiner för hur regeringen ska hantera en förflyttningssituation. När ESA blir inkopplat i ett förflyttningsärende försöker dock denna funktion se till så att själva förfarandet kring förflyttningen hanteras på ett god- tagbart sätt.

GD-föreningen uppmärksammade i en bilaga till sin verksam- hetsberättelse för 2009 frågan om det personliga omhändertagandet av den enskilde. Föreningen lämnade till regeringen förslag på rikt- linjer för hur en förflyttningssituation kan hanteras. I föreslaget till riktlinjer anges att föreningen anser bl.a. att en överenskommelse om andra arbetsuppgifter ska vara klar innan beslutet om förflyttning offentliggörs, och att den berörda myndighetschefen efter en förflytt-

17 Jfr vad som gäller för de myndighetschefer som är anställda med fullmakt. I 8 § lagen om fullmaktsanställning anges att en arbetstagare får förflyttas till en annan statlig anställning med fullmakt. En förflyttning till en anställning hos en annan myndighet får dock ske bara om arbetsuppgifterna är likartade eller om arbetstagaren med hänsyn till sin utbildning är lämpad för anställningen.

97

ning ska vara föremål för lönerevision på samma grunder som tidi- gare. Vidare pekade föreningen på att en förflyttning av en myn- dighetschef under pågående förordnandetid är en åtgärd som nor- malt väcker stor massmedial uppmärksamhet, och att det därför för båda parter är av stor betydelse att det finns en kommunikations- plan som har utarbetats i samförstånd mellan den berörda myndig- hetschefen och arbetsgivaren.18

7.4 I vilken omfattning används instrumentet?

Det är relativt ovanligt att myndighetschefer förflyttas. Regeringen försöker i första hand få till stånd en frivillig lösning för det fall en förflyttningssituation uppstår. Vanligen rör det sig om ett par för- flyttningar per år. Detta antal kan sättas i relation till att det var 30 personer som anställdes som myndighetschefer 2009 och att regeringen utnämnde 31 personer till myndighetschefer 2010 .19

7.5 Överprövning av förflyttningsbeslut

Ett beslut om förflyttning får inte verkställas förrän det har prövats slutligt eller rätten till talan har förlorats. Beslutet får dock ges omedelbar verkan, om det finns synnerliga skäl för det (36 § andra stycket LOA). Oavsett om det finns synnerliga skäl eller inte, inväntas dock i praktiken inte överklagandetidens utgång innan en myndighetschef får lämna sina arbetsuppgifter.

I nuläget går det att tvista i domstol angående ett beslut om förflyttning. Mål om talan mot sådana beslut ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, LRA. Det innebär att det är möjligt att i sista hand få till stånd en prövning av reger- ingens förflyttningsbeslut i Arbetsdomstolen. Någon sådan pröv- ning har dock aldrig aktualiserats.

18 Se GD-föreningen, Fem centrala riktlinjer vid förflyttning av en verkschef, bilaga till föreningens verksamhetsberättelse för 2009.‌

19 Se prop. 2010/11:1 utgiftsområde 2 s. 54 och prop. 2011/12: 1 utgiftsområde 2 s. 54.

98

7.6 Exempel; två ärenden om förflyttning

KU har till uppgift att granska regeringens och statsrådens arbete samt att meddela riksdagen resultatet av sin granskning. Nedan redovisas två ärenden där utskottet har granskat anmälningar avse- ende regeringens och ett statsråds hantering av myndighetschefer som har förflyttats.

Förflyttning av generaldirektören för myndigheten x (2008/09:KU20)

I en anmälan till KU begärdes att utskottet skulle granska ett statsråds hantering av generaldirektören för x-myndigheten. Enligt anmälan hade statsrådet en vecka före regeringsbeslutet uttalat sig om behovet av en ny generaldirektör för myndigheten och därmed föregripit reger- ingens beslut på ett sätt som inte är förenligt med regerings- formens krav på kollektivt beslutsfattande. Från regeringens sida framhölls bl.a. att beslutet att förflytta generaldirektören från myndigheten till en generaldirektörsanställning i Regeringskansliet hade sin grund i den omorganisation av verksamheten som gällde från ett angivet datum och vars genomförande beräknades fortgå under en period.

I utskottets ställningstagande konstaterades att en bakgrund till de särskilda bestämmelser om förflyttning som gäller för myndig- hetschefer är intresset av att den statliga förvaltningsorganisationen utvecklas på det sätt som staten finner bäst förenligt med sam- hällets behov. Som skäl för förflyttning till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt anges i 33 § andra stycket LOA organisato- riska skäl. Utskottets granskning visade att en omorganisation kan ses som en successiv process och att den aktuella omorganisationen var avsedd att fortgå även efter att den aktuella generaldirektören fått anställning som myndighetschef. Regeringen hade anfört att den hade gjort bedömningen att myndigheten efter sommaren det aktuella året, då omorganisationen skulle vara fullbordad eller nära fullbordad, borde få en ny chef. Utskottet konstaterade att det ankommer på regeringen att med stöd av bestämmelsen i LOA göra avvägningar av det slaget. Mot den bakgrunden ansåg utskot- tet att granskningen inte gav anledning att rikta någon anmärkning mot regeringens beslut att förflytta personen i fråga till en anställning som generaldirektör i Regeringskansliet. Det för- hållandet att förflyttningen aviserades i ett pressmeddelande en

99

xxxxx före regeringsbeslutet gav inte heller anledning till något särskilt uttalande från utskottets sida.

Förflyttning av generaldirektören för myndigheten y (2009/10:KU20)

I en anmälan begärdes att konstitutionsutskottet skulle granska regeringsbeslutet att entlediga generaldirektören för myndigheten

y. I anmälan anfördes att entledigandet kom mycket överraskande för alla utanför regeringskretsen, speciellt då personen i fråga fått förlängt förordnande som generaldirektör så sent som fyra måna- der innan han blev entledigad.

Utskottet konstaterade att syftet med den gällande ordningen för att skilja eller förflytta en myndighetschef från anställningen är att säkerställa myndigheternas och deras chefers självständighet. Mot den bakgrunden är det av central betydelse att det finns sakliga och objektivt godtagbara skäl för ett beslut om förflyttning av en myndighetschef.

Enligt utskottet bör den möjlighet som ges i 33 § andra stycket LOA att förflytta en myndighetschef tillämpas endast när det upp- kommit ohållbara situationer som inte kunnat förutses vid tid- punkten för anställningen. Utskottet anförde vidare att ett skäl för förflyttning är att en chef visat sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen av hänsyn till myndighetens bästa vill förflytta honom eller henne till en annan anställning. Ett skäl för omedelbar förflyttning är att stora ekonomiska värden står på spel, vilket självfallet kan vara fallet om ett pågående reformarbete riskerar att fördröjas. Det anfördes att det i första läget ankommer på reger- ingen att vid sitt beslut, som kan bli föremål för domstolsprövning, göra avvägningar av det slaget i enlighet med bestämmelserna i 33 § andra stycket och 36 §§ LOA och 1 kap. 9 § RF. Utskottets granskning gav inte vid handen att regeringen brustit i detta avse- ende. Utskottet ansåg mot den bakgrunden att granskningen inte gav anledning att rikta någon anmärkning mot regeringens beslut att förflytta den aktuella generaldirektören till en anställning som generaldirektör i Regeringskansliet.

100

7.7 Myndighetschefer som inte omfattas av förflyttningsskyldighet

7.7.1 Vad gäller för affärsverkscheferna?

Affärsverkscheferna har – om de är anställda för bestämd tid – inte ansetts vara sådana chefer som ska omfattas av förflyttnings- institutet. Är chefen för ett statligt affärsverk anställd för bestämd tid, får han eller hon dock skiljas från sin anställning före utgången av denna tid, om det är nödvändigt av hänsyn till verkets bästa (se 33 § första stycket LOA). Ett sådant beslut gäller omedelbart (36 § LOA). Som exempel på när ett skiljande från anställning kan bli aktuellt nämns i verksledningspropositionen att affärsverkschefen misskött förvaltningen av koncernen.20 Ett annat sakligt skäl kan vara att han eller hon har förlorat styrelsens förtroende eller har uppenbara svårigheter att samarbeta med den. Det avgörande är, i likhet med vad som gäller i förflyttningssituationerna, vad som anses nödvändigt med hänsyn till verkets bästa. Regeringen kan följaktligen, även mot en affärsverkschefs vilja, entlediga honom eller henne från anställningen på samma sätt som detta i allmänhet är möjligt beträffande verkställande direktörer inom det privata näringslivet.

7.7.2 Vad gäller för en myndighetschef som är anställd tills vidare?

Om en myndighetschef anställs tills vidare finns ingen för- flyttningsskyldighet. Det bör dock påpekas att arbetsgivaren kan säga upp en sådan anställning, om det finns saklig grund för uppsägningen (se 32 § första stycket LOA och 7 § LAS).

20 Prop. 1986/87:99 s. 120.

101

8 Avgångsformer

I detta kapitel kommer vi att beskriva den nuvarande regleringen av avgångsförmåner. Eftersom regelverket är sammanlänkat med Pensionsavtal för arbetstagare hos staten m.fl. (PA 03) kommer vi också att redogöra för denna koppling. I kapitlet finns även statistik över förmåner som betalats ut samt en redogörelse för finansieringen. För att begränsa framställningens omfång finns i bilaga bl.a. historik, en kortfattad beskrivning av de äldre för- ordningarna samt exemplifierande beräkningar.

8.1 Allmänt om avgångsförmåner

Det s.k. Trygghetsavtalet (TA) ger statligt anställda möjlighet att under vissa förhållanden få inkomsttrygghetstillägg, avgångs- ersättning och pensionsersättning.1 En myndighetschef som är anställd för en bestämd tid omfattas emellertid inte av de trygghets- regler som gäller för andra arbetstagare i staten. Sedan lång tid tillbaka finns det i stället särskilda bestämmelser om avgångsförmåner för flertalet av dessa chefer.

För generaldirektörer, landshövdingar och vissa andra chefer som har tidsbegränsade anställningar finns regler om inkomst- garanti och avgångsvederlag i förordningen (2003:55) om avgångs- förmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning (avgångsförmånsförordningen).2 Förordningen trädde i kraft den 1 april 2003 men tillämpas från och med den 1 januari 2003.

1 Se bilaga 3.‌

2 Vilka dessa chefsanställningar är anges i bilagan till förordningen.

103

8.1.1 Kopplingen till PA 03

PA 03 innehåller regler om t.ex. ålderspension.3 Av 2 § avgångs- förmånsförordningen följer att PA 03 med anslutande bestäm- melser ska tillämpas på chefsanställningar som avses i förordningen samt att bestämmelserna om inkomstgaranti (3–15 §§) utgör tillägg till och undantag från pensionsavtalet. Avgångsförmånsförordningens bestämmelser är i många avseenden intimt sammankopplade med PA 03. Det är en sedan länge etablerad ordning att bestämmelser om avgångsförmåner för myndighetschefer gäller som tillägg till och undantag från de gällande pensionsavtalen.

PA 03 innebar en övergång till ett i huvudsak avgiftsbestämt tjänstepensionssystem men med en tjänstetidsberoende för- månsbestämd pension för inkomster över 7,5 inkomstbasbelopp. Några föreskrifter om samordning mellan olika pensionssystem finns inte i PA 03, utan varje sektor förutsätts betala pensions- förmåner i förhållande till vad som intjänats i respektive system.

8.1.2 Huvuddragen i avgångsförmånsförordningen

Förutom att avgångsförmånsförordningen reglerar kopplingen till bestämmelser om t.ex. tjänstepension i PA 03 finns i förordningen särskilda regler om vissa arbetstagares rätt till inkomstgaranti och avgångsvederlag.

En rätt till inkomstgaranti är relaterad till den f.d. arbetstagarens ålder (som lägst 55 år) och att arbetstagaren har haft sådan anställning som avses i förordningen i minst sex år i oavbruten följd.4 För inkomstgaranti gäller i princip samma beräk- ningsunderlag som det som gäller för andra statligt anställdas rätt

3 Ålderspension enligt PA 03 är en s.k. nettopension som utges som ett tillägg till den allmänna pensionen. Den består av både förmånsbestämda och avgiftsbestämda delar. Med förmånsbestämd pension menas att pensionens storlek beräknas som en viss andel av lönen i slutet av arbetslivet och i förhållande till den pensionsgrundande tjänstetiden. För hel förmånsbestämd ålderspension krävs minst 30 statliga tjänsteår. Vid beräkning av antalet tjänsteår tillgodoräknas all statlig anställningstid från och med 28 års ålder. Med avgiftsbestämd pension menas att en viss avgift sätts av under aktivtiden. Pensionens storlek blir beroende av hur mycket som avsatts till densamma och avkastningen på dessa avsättningar.‌

4 Åldersgränserna för rätt till inkomstgaranti kan jämföras med den ålder som gäller för andra statligt anställdas rätt till pensionsersättning och särskild pensionsersättning, se 14 och 15 §§ Trygghetsavtalet.

104

till pensionsersättning. Därutöver bestäms storleken på garantiunderlaget av hur lång tid arbetstagaren arbetat i chefsan- ställning.5 För hel inkomstgaranti krävs minst 12 års anställning som myndighetschef eller motsvarande. Inkomstgarantin minskas på visst sätt med andra inkomster. Garantin kan som längst betalas fram till pensionsåldern. För det fall garantitagaren uppbär viss typ av inkomster minskas garantin.

Möjligheten att få avgångsvederlag är, liksom vad som gäller för inkomstgaranti, relaterad till att den f.d. arbetstagaren ska ha arbetat en viss tid i chefsanställning (minst sex år). Vederlaget är också begränsat i tid (24 månader). Vederlaget betalas ut månadsvis och minskas ”krona för krona” med inkomst av annat arbete, vilket är en skillnad mot de minskningsregler som gäller för inkomstgaranti. Avgångsvederlaget motsvarar den pensions- grundande lönen i chefsanställningen och blir följaktligen alltid större än en månatlig inkomstgaranti.

Det är viktigt att påpeka att en f.d. myndighetschefs rätt att i vissa situationer få avgångsförmåner befinner sig inom ett för- ordningsreglerat område. Det innebär att regeringen, om den så vill, har full frihet att avvika från regleringen.

8.1.3 Äldre förordningsregler

För vissa f.d. chefer gäller fortfarande att s.k. förordnandepension och chefspension kan utgå. Detta regleras genom förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m. (förordnandepensions- förordningen) och förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner

m.m. (chefspensionsförordningen). Förordningarna gäller övergångsvis för de arbetstagare som den 31 december 2002 omfattades av förordningarna och som inte senast den 31 december 2003 meddelade att de valde att gå över på den nya avgångsförmånsförordningen.6

I nuläget omfattas tre chefer av förordnandepensionsförord- ningen7, och 15 – eller möjligtvis 16 – chefer av chefspensionsför-

5 Vilka dessa chefsanställningar är anges i bilagan till den aktuella förordningen. I samtliga fall måste anställningarna ha varat för en bestämd tid. Vid avgång från en chefsanställning ska uppdrag som statsråd, anställning som statssekreterare och tidigare anställning med beteckningen p anses motsvara chefsanställning. Se 1 § och 2 § tredje stycket avgångs- förmånsförordningen samt bilagan till förordningen.‌

6 Ingen av de aktuella arbetstagarna valde att gå över på den nya förordningen.

7 Dessa chefer är födda 1948, 1949 och 1952.

105

ordningen8. För en beskrivning av huvuddragen i bestämmelserna om förordnandepension och chefspension hänvisas till bilaga 3.

8.2 Inkomstgaranti

Inkomstgaranti utgör en trygghetsförmån och kan – som sådan – jämföras med vad som gäller för andra statligt anställda och deras rätt att få pensionsersättning när anställningen upphör på grund av arbetsbrist före pensionsåldern.; en möjlighet till ”förtida pension”. 9

Tre alternativa situationer

Det finns i dag tre alternativa situationer då vissa arbetstagare med statlig chefsanställning kan få rätt till inkomstgaranti.

• Den arbetstagare som har haft en eller flera chefsanställningar av visst slag oavbrutet i minst tolv år har rätt till inkomstgaranti, om han eller hon avgår vid anställningstidens utgång och då har fyllt 62 år (3 § 1 stycket avgångsförmånsförordningen).10

• Men också för det fall att arbetstagaren har fyllt 55 år när anställningstiden löper ut och ”anställningen inte blir förnyad av någon annan anledning än att arbetstagaren begär det”, har vederbörande rätt till inkomstgaranti.11 Detta gäller under förutsättning att arbetstagaren har haft chefsanställning oavbrutet i minst sex år (3 § andra stycket avgångsförmånsförordningen).

• Vidare stadgas i 4 § avgångsförmånsförordningen en möjlighet för regeringen att besluta om inkomstgaranti även i andra situationer än de ovan beskrivna. Om det finns särskilda skäl kan regeringen besluta om inkomstgaranti till den arbetstagare som avses i 3 § avgångsförmånsförordningen men som inte fyllt 62

8 Dessa chefer har födelseår mellan åren 1946 och 1963. Xxxxxx två är födda på 1960- talet.‌

9 Se 14 § Trygghetsavtalet.

10 Begreppet ”avgå” för tankarna till att det som främst avses är situationer då arbetstagaren avböjer ett erbjudande från regeringen om förnyad anställning och att arbetstagaren då får rätt till inkomstgaranti. Men det kan också vara på det viset att det inte finns någon erbjuden anställning att avböja, och inkomstgaranti kan utgå även i en sådan situation.

11 Avser det endast en eventuell förlängning av den aktuella befattningen eller en ny befatt- ning som myndighetschef, vilken som helst? Den förstnämnda tolkningen ligger till följd av bestämmelsens ordalydelse närmast till hands.

106

respektive 55 år, om vederbörande haft chefsanställning i mindre än tolv men minst sex år, haft chefsanställning i minst tolv år men inte i oavbruten följd, eller till följd av egen begäran beviljats entledigande före anställningstidens utgång. En förutsättning för tillämpning av bestämmelsen är självklart att arbetstagaren omfattas av förordningen.

8.2.1 Hur beräknas storleken på inkomstgaranti?

En hel inkomstgaranti utgör 65 procent av pensionsunderlaget till den del detta svarar mot högst 20 inkomstbasbelopp och därutöver 32,5 procent av pensionsunderlaget till den del detta överstiger 20 men inte 30 inkomstbasbelopp.12 Om underlaget överstiger 30 inkomstbasbelopp, utges ingen inkomstgaranti på den överskjutande delen. Detta kan jämföras med hur ålderspensionens storlek beräknas före 65 år enligt PA 03.13

För den arbetstagare som inte har uppnått tolv års chefs- anställning avkortas inkomstgarantibeloppet med en tämligen komplicerad kvartalsberäkning (se 8 § avgångsförmånsförord- ningen).14 Nuvarande reglering ger också utrymme för regeringen att besluta att inkomstgarantin inte ska avkortas eller avkortas med ett lägre belopp än vad kvartalsberäkningen skulle ge utrymme för (se 9 § samma förordning). En exemplifierande beräkning av storleken på inkomstgaranti finns i bilaga 3, tabell 1 och 2.

12 Pensionsunderlaget beräknas med utgångspunkt från den pensionsgrundande lönen för de fem kalenderåren närmast före avgångsåret. Hur underlaget beräknas anges i 15 § PA 03. Inkomstbasbelopp avser inkomstbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. 13 Jfr 20 § PA 03.‌‌

14 Har arbetstagaren haft chefsanställning i mindre än tolv år, avkortas inkomstgarantin med 0,625 procent för varje helt fjärdedels år som anställningstiden understiger tolv år, dock med högst 15 procent, se 8 § avgångsförmånsförordningen.

107