SOU 2021:66
Demokrativillkor och integritet
DELBETÄNKANDE AV UTREDNINGEN OM GRANSKNING AV STÖD TILL CIVILSAMHÄLLET
SOU 2021:66
Demokrativillkor och integritet
Delbetänkande av Utredningen om granskning av stöd till civilsamhället
Stockholm 2021
SOU 2021:66
SOU och Ds finns på xxxxxxxxxx.xx under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på xxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxx.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2021
ISBN 978-91-525-0184-9 (tryck)
ISBN 978-91-525-0185-6 (pdf) ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet
Regeringen beslutade den 29 oktober 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera frågor om personuppgiftsbehandling och sekretess i ärenden om stöd till det civila samhället, inklusive trossamfunden (dir. 2020:113).
Den 1 januari 2021 förordnades xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxxxx som särskild utredare. Som utredningssekreterare anställdes den 11 januari 2021 förvaltningsrättsfiskalen Xxxx Xxxxxxxxx och hovrättsassessorn Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx. Som experter i utredningen förordnades den 22 februari 2021 handläggaren Xxxxx Xxxxxxx (Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor), ställföreträdande generaldirektören och förvaltnings- chefen Xxxxx Xxxxxxxx (Brottsförebyggande rådet), xxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxxxx (Kulturdepartementet), juristen Xxxxx Xxxxxxxx (Kammarkollegiet), ställföreträdande myndighetschefen Åsa E Hole (Myndigheten för stöd till trossamfund), ämnesrådet Xxxxxxxx Xxxxx (Justitiedepartementet), rättssakkunniga Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx (Socialdepartementet), verksjuristen Xxxxxxx Xxxxxxx (Säkerhetspolisen)
och rättssakkunniga Xxx Xxxxxx (Kulturdepartementet).
Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna och betänkandet är därför skrivet med användande av vi-form.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om granskning av stöd till civilsamhället och överlämnar härmed delbetänkandet Rätt mottagare – Demokrativillkor och integritet, (SOU 2021:66).
De återstående frågor som omfattas av vårt uppdrag kommer att behandlas i det slutbetänkande som ska redovisas senast den 31 december 2021 (dir 2020:117).
Stockholm i augusti 2021
Xxxxx Xxxxxxxxxx
/Xxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx
1.1 Förslag till lag (2022:000) om personuppgiftsbehandling
i vissa ärenden om stöd till civilsamhället 31
1.2 Förslag till lag (2022:000) om ändring i offentlighets-
och sekretesslagen (2009:400) 34
2 Utredningens uppdrag och arbete 35
2.2 Utgångspunkter för vårt arbete 36
3.4 Den statliga bidragsgivningen 43
3.5 Kommunal och regional bidragsgivning 44
3.6 Statens stöd till trossamfund 45
3.7 Allmänna arvsfondens stöd 46
4 Reglering av stöd till civilsamhället 49
4.2 Allmänt om villkor för statens bidragsgivning 49
4.3 Villkor som uppställs för stöd till trossamfunden 51
4.3.2 Förslag till ny reglering 52
4.4 Villkor vid Allmänna arvsfondens bidragsgivning 53
4.5 Särskilt om villkor som avser organisationens
4.6 Särskilt om demokrativillkor 55
4.6.2 Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund 56
4.6.3 2017 års arvsfondsutredning 57
4.6.4 Demokrativillkorsutredningen 59
4.7 Villkor om revisorsgranskning 63
4.8 Återkallelse och återkrav 63
4.8.4 Övrig statlig bidragsgivning 67
4.9.4 Övrig statlig bidragsgivning 70
5 Behandling av personuppgifter 73
5.2 Rätten till skydd av personuppgifter 73
5.3.1 Tillämpningsområde och definitioner 75
5.3.2 Grundläggande principer för behandling av personuppgifter 77
5.3.3 Rättsliga grunder för behandling av
5.3.4 Krav på att grunden för behandling ska
fastställas i rättsordningen 81
5.3.5 Behandling av känsliga personuppgifter 83
5.3.6 Behandling av personuppgifter som rör lagöverträdelser 86
5.3.7 Dataskyddsförordningens förhållande till offentlighetsprincipen 87
5.4 Kompletterande nationella dataskyddsbestämmelser 87
6 Offentlighet och sekretess 91
6.2 Allmänna handlingars offentlighet 91
6.3 Sekretess och tystnadsplikt 92
6.4 Offentlighetsprincipens förhållande till dataskyddsförordningen 94
7 Personuppgiftsbehandling i ärenden om stöd 97
7.2 Rättsliga utgångspunkter för behandling av
personuppgifter i ärenden om stöd 98
7.3 Nödvändig behandling av personuppgifter i ärenden om
stöd 100
7.3.1 Nu gällande reglering av stöd förutsätter viss behandling av personuppgifter 100
7.3.2 Förslagen till förtydligade demokrativillkor medför ett behov av att kunna behandla känsliga personuppgifter och uppgifter om
brott 103
7.4 Beslutsorganens behandling av personuppgifter i
ärenden om stöd 104
7.4.1 Uppdrag att fördela stöd är en uppgift av allmänt intresse som har fastställts i svensk
rätt 105
7.4.2 Beslutsorganen kan behandla känsliga personuppgifter av hänsyn till ett viktigt
allmänt xxxxxxxx 000
7.4.3 Beslutsorganen behöver kunna behandla
uppgifter om brott 107
7.4.4 Beslutsorganen har grundläggande rättsliga förutsättningar för att utföra nödvändig personuppgiftsbehandling 108
7.5 Civilsamhällesorganisationernas behandling av personuppgifter vid prövning av frågor om stöd 109
7.5.1 Civilsamhällesorganisationerna behöver kunna behandla personuppgifter utan samtycke av
den registrerade 109
7.5.2 Civilsamhällesorganisationernas intresse av att få del av statligt reglerat stöd utgör ett
berättigat xxxxxxxx 000
7.5.3 Civilsamhällesorganisationerna behöver kunna behandla även känsliga personuppgifter utan samtycke av den registrerade 112
7.5.4 I vissa fall kan civilsamhällesorganisationer behandla känsliga personuppgifter av hänsyn
till ett viktigt xxxxxxx xxxxxxxx 000
7.5.5 En civilsamhällesorganisations anspråk att få ta del av statligt stöd utgör ett rättsligt
anspråk 115
7.5.6 Civilsamhällesorganisationerna får med grund
i rättsligt anspråk behandla uppgifter om brott 122
7.5.7 Civilsamhällesorganisationerna har grundläggande rättsliga förutsättningar för att
utföra nödvändig personuppgiftsbehandling 123
8 En ny lag om behandling av personuppgifter 125
8.1 Inledning 125
8.2 Behovet av en särskild reglering av beslutsorganens behandling av personuppgifter 126
8.2.1 Dataskyddsförordningen ställer vissa krav gällande kompletterande nationell
dataskyddsreglering 126
8.2.2 Svensk rätt erbjuder ett grundläggande skydd
för personuppgifter 128
8.2.3 Förtydligade demokrativillkor medför högre
krav på åtgärder till skydd för personuppgifter 130
8.3 En ny lag om behandling av personuppgifter bör
införas 132
8.3.1 Det behövs en ny lag om behandling av personuppgifter 132
8.3.2 Lagens syfte 137
8.3.3 Tillämpningsområde 139
8.3.4 Lagen ska komplettera den allmänna dataskyddsregleringen 141
8.3.5 Beslutsorganen ska vara
personuppgiftsansvariga 142
8.3.6 Ändamålen med behandlingen 143
8.3.7 Tillgången till personuppgifter 144
8.3.8 Beslutsorganen ska få behandla uppgifter om brott 145
8.3.9 Beslutsorganens behandling av känsliga personuppgifter och uppgifter om brott ska begränsas 147
8.3.10 Det ska vara förbjudet att utföra vissa sökningar 148
8.3.11 Längsta tid som personuppgifter får behandlas 149
8.3.12 Rätt att meddela föreskrifter 150
8.3.13 Det behövs inte särskilda bestämmelser om behandling av personnummer och samordningsnummer 151
8.3.14 Det saknas behov av en bestämmelse som
begränsar rätten att göra invändningar 152
9 En ny bestämmelse om sekretess 155
9.1 Inledning 155
9.2 Sekretess för uppgifter i ärenden om stöd till civilsamhället 156
9.3 Behovet av ny sekretessreglering för uppgifter i ärenden
om stöd till civilsamhället 158
9.3.1 Uppgifter om enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden i ärenden om stöd 158
9.3.2 Förtydligade demokrativillkor medför ett behov av ytterligare sekretessreglering till skydd för uppgifter om enskildas personliga
förhållanden 160
9.4 En ny sekretessbestämmelse för uppgifter i ärenden om
stöd till civilsamhället 164
9.4.1 Bestämmelsens utformning 164
9.4.2 Rätten att meddela och offentliggöra
uppgifter bör inte begränsas 166
9.4.3 Särskilt om ärenden om stöd till civilsamhället
som handläggs av enskilda organ 167
10 Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar i civilsamhällesorganisationer 169
10.1 Inledning 169
10.2 Villkor för stöd som avser uppgifter om en civilsamhällesorganisations medlemmar 170
10.2.1 Trossamfunden 170
10.2.2 Övrig bidragsgivning 171
10.3 Tillämpning av nuvarande bestämmelser 171
10.4 Organisationernas synpunkter på nuvarande ordning 172
10.5 Grundlagsskyddet 173
10.5.1 Föreningsfriheten 173
10.5.2 Religionsfriheten 175
10.5.3 Negativa opinionsfriheter 176
10.5.4 Förbudet mot åsiktsregistrering 177
10.6 Kontroll av uppgifter om medlemmar är förenligt med grundlagsskyddet för fri- och rättigheter 178
10.6.1 Tidigare bedömningar 178
10.6.2 Överväganden 180
10.7 Uppgifter som ligger till grund för beslut om stöd bör
kunna kontrolleras 181
10.8 Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar utgör
en form av dataskydd 182
10.9 En revisor bör granska trossamfundens uppgifter om
antal betjänade och deras bosättning 184
10.10 Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar i civilsamhällesorganisationer 185
10.11 Vilka krav ska ställas på en revisor som ska granska
uppgifter om medlemmar? 187
10.11.1 Allmänt om revisorer 187
10.11.2 Revisorns uppdrag vid granskning 188
10.11.3 Nuvarande ordning 189
10.11.4 Kritik och synpunkter på nuvarande ordning 189
10.11.5 Det bör ställas krav på att revisorn är
auktoriserad eller godkänd 192
10.12 Förslaget om förordning om stöd till trossamfund bör kompletteras med en bestämmelse om
revisorsgranskning 194
10.13 Förslag till lydelse avseende revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar i övriga
civilsamhällesorganisationer 196
10.14 Kompletterande föreskrifter 198
11 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser 199
12 Konsekvenser 201
12.1 Inledning 201
12.2 Ekonomiska konsekvenser 202
12.2.1 Ekonomiska konsekvenser för det allmänna 202
12.2.2 Ekonomiska konsekvenser för enskilda 203
12.3 Konsekvenser för den personliga integriteten 203
12.4 Övriga konsekvenser 206
13 Författningskommentar 207
13.1 Förslag till lag (2022:000) om personuppgiftsbehandling i vissa ärenden om stöd till
civilsamhället 207
13.2 Förslag till lag (2022:000) om ändring i offentlighets-
och sekretesslagen (2009:400) 215
Referenser 217
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:113 221
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2020:117 229
EU-rättsakter och andra folkrättsliga rättsakter
Europakonventionen Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna
EU:s rättighetsstadga Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna
dataskyddsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska per- soner med avseende på be- höriga myndigheters behand- ling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets ram- beslut 2008/977/RIF
1995 års dataskyddsdirektiv Europaparlamentets och
rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om
skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter
dataskyddsförordningen Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personupp- gifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän data- skyddsförordning) (GDPR)
Övriga förkortningar
dataskyddslagen lagen (2018:218) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsför- ordning
Ds Departementsserien
EU Europeiska unionen
Europadomstolen Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna
kompletteringsförordningen förordningen (2018:219) med
kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförord- ning
MUCF Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
SOU 2021:66 Vissa förkortningar
OSL offentlighets- och sekretess-
lagen (2009:400)
prop. regeringens proposition
RF regeringsformen
SCB Statistiska centralbyrån
SOU Statens offentliga utredningar
TF tryckfrihetsförordningen
Inledning
Civilsamhället består i huvudsak av olika typer av ideella föreningar och benämns ofta som föreningslivet. Även andra typer av organisationer och sammanslutningar omfattas dock av begreppet, t.ex. trossam- fund, ekonomiska föreningar och samfällighetsföreningar. Inom be- greppet ryms även mer informella och öppna former av organisering, exempelvis nätverk och andra samverkansformer som inte är juridiska personer. I princip består civilsamhället av individer som organiserar sig utifrån gemensamma intressen, identitet eller behov. Det kan vara fråga om att upprätthålla en särskild aktivitet, göra insatser för en särskild grupp i sakfrågor eller upprätthålla en gemen- skap. Vidare kan det röra sig om organisering för olika intresse- frågor.
För närvarande finns det fler än 100 olika statliga bidrag som för- delas av ett antal bidragsgivare. Det vanligaste är att bidrag handläggs och beslutas av myndigheter under regeringen. Det förekommer dock att regeringen beslutar om bidrag direkt till en civilsamhälles- organisation. Bidrag fördelas av cirka 40 myndigheter som hör till olika departement. Därutöver har några enskilda organ, med stöd i lag, i uppdrag att fördela statliga bidrag. Villkoren för bidragen fram- går i regel av de förordningar som avser respektive bidrag. Bidrag till civilsamhället fördelas med stöd av cirka 80 förordningar. Ett fåtal bidrag regleras i lag, bl.a. stöd till trossamfund och medel som för- delas ur Allmänna arvsfonden. En del bidrag beslutas med stöd av de uppdrag som myndigheterna har fått i sina regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. De senare bidragen saknar stöd av förord- ningar. Bidrag som fördelas utan stöd av tillämplig förordning avser oftast en begränsad tid eller riktade satsningar.
Knappt hälften av de 80 förordningar som avser statliga bidrag till det civila samhällets organisationer innehåller någon form av demo- krativillkor. Förordningarna har olika utformning av demokrati- villkoren, men tre typer av villkor förekommer i huvudsak: krav på att organisationens syfte är i enlighet med demokratiska principer, krav på att organisationen har en demokratisk uppbyggnad och krav på att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer eller att verksamheten inte är i strid med demokratins idéer.
Vårt uppdrag
Allmänna medel ska endast gå till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de anges i regerings- formen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättig- heter. Det är anledningen till att många av de förordningar som styr bidragsgivningen till det civila samhällets organisationer innehåller demokrativillkor. De demokrativillkor som finns i dag har dock kritiserats för att de skiljer sig åt och är svåra att tillämpa. Av denna anledning har det tillsatts ett antal utredningar som har föreslagit nya och förtydligade demokrativillkor för statens stöd till trossamfund respektive för bidragsgivningen till det civila samhället. Utred- ningarna har resulterat i betänkandena Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18), En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) och Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35). Samtliga utredningar föreslår nya demokrativillkor som ska tillämpas vid fördelning av statligt reglerat stöd.
Förslagen till demokrativillkor som lämnas i de nyss nämnda betänkandena ställer krav på organisationernas och deras företrädares ageranden. Vid bedömningen av om en företrädare har agerat på ett sådant sätt som anges i de föreslagna demokrativillkoren kan känsliga personuppgifter behöva behandlas av organisationen, trossam- fundet, myndigheten eller det enskilda organ som prövar frågor om stöd. En prövning av demokrativillkoret kan också innebära hantering av andra integritetskänsliga uppgifter. Vi ska därför analysera frågor om personuppgiftsbehandling och sekretess i ärenden om stöd till det civila samhället, inklusive trossamfunden.
Statligt stöd till trossamfunden
Stödet till andra trossamfund än Svenska kyrkan består av ett stats- bidrag och s.k. statlig avgiftshjälp, vilket innebär att bidragsbe- rättigade trossamfund kan få hjälp av Skatteverket med att ta in medlemsavgifter. För att ha rätt till statsbidrag eller statlig avgifts- hjälp krävs att trossamfundet bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Regeringen beslutar vilka trossamfund som är stödberättigade och stödet för- delas sedan av Myndigheten för stöd till trossamfund. Det demo- krativillkor som tidigare ställts avseende trossamfunden är generellt och övergripande utformat. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund fick därför i juni 2016 uppdraget att bl.a. föreslå ett demokratikriterium. Utredningens slutsatser och förslag redovisas i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. I betänkandet lämnas följande förslag till nya villkor för stöd- berättigande, vilket bl.a. innefattar ett förtydligat demokrativillkor:
5 § Stöd får lämnas endast till ett trossamfund som
1. är ett registrerat trossamfund enligt lagen (1998:1593) om trossamfund,
2. har minst 1 000 betjänade som är bosatta i Sverige,
3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst fem år före ansökan om stödberättigande, och
4. i huvudsak får sin religiösa verksamhet finansierad av betjänade som är bosatta i Sverige.
6 § Stöd får inte lämnas till ett trossamfund som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs.
Stöd får inte heller lämnas om trossamfundet eller någon av dess församlingar eller företrädare, inom ramen för trossam- fundets eller en församlings verksamhet,
1. utövar våld mot person, tvång eller hot,
2. kränker ett barns rättigheter på sådant sätt att det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas,
3. rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådan typ av kränk- ning som anges i 1 eller 2,
4. inskränker en betjänads fri- och rättigheter genom ut- nyttjande av utsatt belägenhet,
5. bryter mot diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen (2008:567) eller klart överträder principen om alla människors lika värde, eller
6. aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket.
Om det finns synnerliga skäl får stöd lämnas även om en församling eller en företrädare agerar på sådant sätt som anges i andra stycket.
Den huvudsakliga anledningen till valet av utformningen av demo- kratikriteriet är det starka skydd som religionsfriheten ger tros- samfunden. Mot denna bakgrund valde utredningen att utforma ett demokratikriterium med exkluderingsgrunder.
Allmänna arvsfondens stöd
Allmänna arvsfonden har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar, äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Varje år får runt 400 projekt stöd ur fonden. Arvsfondsdelegationen beslutar, med stöd av lagen (2021:401) om Allmänna arvsfonden och förordningen (2021:403) om Allmänna arvsfonden, vilka projekt som ska få bidrag. Varken lagen eller förord- ningen innehåller några demokrativillkor, men sådana villkor har tillämpats i Arvsfondsdelegationens praxis.
Regeringen tillsatte år 2017 en utredning för att se över och analysera vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet. Utredningens uppdrag var bl.a. att analysera hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd och att analysera kriterierna för stöd. Utredningen antog namnet 2017 års arvsfondsutredning och lämnar i betänkandet En arvsfond i takt med tiden följande förslag till demokrativillkor:
Utdrag ur 2 kap. lagen om allmänna arvsfonden om förutsättningar för stöd
3 § Xxxx får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare
1. främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism, eller
2. i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter.
Xxxx får inte heller lämnas till en organisation om någon av dess samarbetsorganisationer, eller en företrädare för en sådan organisation, agerar på det sätt som anges i första stycket.
4 § Om en företrädare för en organisation har agerat på det sätt som anges i 3 § första stycket, får stöd ändå lämnas till organisationen under förutsättning att denna
1. genast vidtar de åtgärder som behövs för att säkerställa att agerandet inte upprepas, och
2. har vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att företrädaren var lämplig för sitt uppdrag.
5 § Om en samarbetsorganisation eller en företrädare för en sådan organisation har agerat på det sätt som anges i 3 § andra stycket, får stöd lämnas under förutsättning att den sökande organisationen genast tar avstånd från agerandet, eller om agerandet varit allvarligt, avbryter samarbetet.
Övrig statlig bidragsgivning
Demokrativillkorsutredningen fick i mars 2018 uppdraget att se över demokrativillkoren i statsbidragsförordningarna och tillämpningen av dessa villkor i syfte att säkerställa att allmänna medel går till verk- samheter som är förenliga med samhällets grundläggande värder- ingar såsom de formuleras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Utredningen skulle därför föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen med beaktande av föreningsfriheten. I juni 2019 lämnade utredningen betänkandet Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället. Utredningens förslag omfattar inte de stöd som regleras i lag och således inte statens stöd till trossamfunden och
de medel som fördelas ur Allmänna arvsfonden. Demokrativillkors- utredningen lämnade följande förslag till generellt demokrativillkor:
Bidrag ska inte få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,
1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,
2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,
3. rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller
4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.
Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.
Demokrativillkorsutredningen föreslår också att överklagande- bestämmelser ska införas för att förbättra rättssäkerheten för de bidragssökande organisationerna. Det föreslås att en bestämmelse om att beslut om avslag på en ansökan om bidrag får överklagas ska införas i de förordningar som reglerar bidrag som bedöms utgöra en civil rättighet. Därutöver föreslås att alla beslut om återkallelse och återkrav ska få överklagas.
Utökad behandling av personuppgifter till följd av förslagen till förtydligade demokrativillkor
Vilka personuppgifter som kan behöva behandlas i ett ärende om statligt reglerat stöd till civilsamhället styrs i huvudsak av de villkor som en organisation måste uppfylla för att beviljas stöd. Enligt den nuvarande regleringen av stöd till civilsamhället är behovet av att behandla personuppgifter i regel begränsat till vissa grundläggande uppgifter om de personer som företräder en organisation. Redan enligt nu gällande reglering kan det dock vara nödvändigt för såväl en organisation som ansöker om att få ta del av stöd som ett besluts-
organ som prövar en fråga om stöd att hantera känsliga person- uppgifter.
Genom förslagen till förtydligade demokrativillkor föreslås villkor som ska säkerställa att allmänna medel endast tilldelas verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar. Alla tre förslag till demokrativillkor ställer därför krav på en bidragssökande organisations och dess företrädares agerande. Eftersom förslagen till demokrativillkor till stor del tar sikte på ageranden av de fysiska personer som företräder en organisation medför förslagen ett behov av att behandla personuppgifter i ärenden om stöd.
De typer av ageranden som, enligt förslagen, kan medföra att en organisation nekas stöd är exempelvis utövande av våld, tvång eller hot eller annan kränkning av enskilds grundläggande fri- och rättig- heter samt diskriminering eller annat agerande som bryter mot principen om alla människors lika värde. Vid en prövning av om en civilsamhällesorganisation eller dess företrädare har agerat på ett sätt som står i strid med ett demokrativillkor kan därför både en organisation och ett beslutsorgan behöva behandla t.ex. uppgifter om brott eller annan kränkande behandling som har skett inom en organisations verksamhet. Beroende på vilken typ av omständigheter som kommer till organisationens eller beslutsorganets kännedom kan det komma att röra sig om en i sammanhanget omfattande behandling av känsliga personuppgifter och uppgifter om brott om både en organisations företrädare och andra fysiska personer, t.ex. medlemmar eller andra personer som deltagit i en organisations verksamhet.
För beslutsorganens personuppgiftsbehandling krävs kompletterande bestämmelser i svensk rätt
Vi bedömer att de myndigheter och andra organ som har i uppdrag att fördela statligt reglerat stöd till civilsamhället har grundläggande rättsliga förutsättningar enligt dataskyddsförordningen1 att utföra nödvändig behandling av personuppgifter i ärenden om stöd med hänvisning till att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift
1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (GDPR).
av allmänt intresse. I den del som handläggningen av ett stödärende innebär myndighetsutövning kan beslutsorganen även behandla personuppgifter utifrån att behandlingen är nödvändig som ett led i organens myndighetsutövning. När det gäller behandling av känsliga personuppgifter anser vi att det utgör ett viktigt allmänt intresse att ett beslutsorgan kan utföra en uppgift att fördela stöd till civilsam- hällets organisationer. Beslutsorganen har därmed grund för att ut- föra nödvändig behandling av personuppgifter i ärenden om stöd till det civila samhället, inklusive behandling av känsliga personuppgifter. För behandling på dessa grunder gäller dock särskilda krav avseende proportionalitet och åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen, vilket kan medföra krav på kompletterande nationella dataskyddsbestämmelser.
Vid tillämpningen av ett förtydligat demokrativillkor kan det även vara nödvändigt för ett beslutsorgan att hantera uppgifter om att en företrädare för en organisation har gjort sig skyldig till brott. Personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöver- trädelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säker- hetsåtgärder (i detta betänkande benämnda uppgifter om brott) får endast behandlas under kontroll av en myndighet eller då behand- lingen är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället handläggs främst av ett antal olika statliga myndigheter. Att myndig- heter får behandla uppgifter om brott framgår direkt av dataskydds- förordningen och har även förtydligats genom lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen). Ett beslutsorgan som är en myndighet kan därför direkt med stöd av den allmänna dataskyddsregleringen utföra nödvändig behandling av uppgifter om brott. Bland de beslutsorgan som handlägger ärenden om stöd finns dock även ett antal från staten fristående organ såsom t.ex. Folkbildningsrådet, Stiftelsen Svenska Filminstitutet och Svenskt friluftsliv. Dessa organ är alltså inte myndigheter men har, inom ramen för sina uppdrag att fördela statligt stöd, anförtrotts en uppgift som annars ankommer på den offentliga sektorn. Det är inte helt klart i vilken utsträckning dessa enskilda organ kan behandla uppgifter om brott vid en prövning av en fråga om stöd direkt med stöd av dataskyddsförordningen. För att säkerställa att även dessa beslutsorgan kan utföra nödvändig
personuppgiftsbehandling vid handläggningen av ärenden om stöd anser vi därför att sådan behandling bör regleras särskilt i svensk rätt.
Civilsamhällesorganisationerna kan behandla personuppgifter direkt med stöd av dataskyddsförordningen
Varje personuppgiftsansvarig ansvarar för att den egna behandlingen av personuppgifter utförs i enlighet med gällande dataskydds- reglering. Att en civilsamhällesorganisation behandlar personupp- gifter i enlighet med dataskyddsförordningens krav är därmed i första hand organisationens eget ansvar. I den rättsliga regleringen av stöd till civilsamhället uppställs dock vissa villkor som medför att en organisation som önskar ta del av sådant stöd kan behöva behandla personuppgifter, utöver vad som annars hade krävts av verksamhets- skäl. För att denna reglering ska kunna tillämpas i praktiken krävs därför att organisationerna har de grundläggande rättsliga förutsätt- ningarna för att kunna behandla de personuppgifter som är nöd- vändiga för en prövning av om organisationen uppfyller villkoren för stöd.
Vi bedömer att civilsamhällesorganisationerna kan utföra den behandling av personuppgifter som är nödvändig för en prövning av ett stödärende direkt med stöd av dataskyddsförordningen. En organisations intresse av att kunna söka och ta del av ett statligt reglerat stöd till civilsamhället utgör, enligt vår mening, ett berättigat intresse enligt dataskyddsförordningen. En civilsamhällesorganisa- tion har därmed rättslig grund för att utföra den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att organisationen ska kunna ansöka om och ta del av stöd. Personuppgiftsbehandling på denna grund förutsätter dock under alla omständigheter att civilsamhälles- organisationerna, i egenskap av personuppgiftsansvariga, gör en noggrann avvägning mellan motstående intressen.
Vi anser vidare att en civilsamhällesorganisations anspråk på att få ta del av statligt reglerat stöd är ett sådant anspråk inom ett förvaltningsrättsligt förfarande som utgör ett rättsligt anspråk enligt dataskyddsförordningen. Denna tolkning gör vi mot bakgrund av bl.a. förordningstextens lydelse och förtydliganden i skälen till förordningen. För att det ska röra sig om ett rättsligt anspråk
förutsätts dock att det är fråga om ett definierat anspråk om att få ta del av ett visst statligt stöd som har gjorts gällande inom ett specifikt förfarande. Vi bedömer därför att en civilsamhällesorganisation ska anses ha ett rättsligt anspråk på stöd inom förfaranden som innebär att ett beslutsorgan prövar en ansökan om stöd eller på annat sätt tar ställning till en organisations anspråk på stöd, t.ex. i ett ärende om återkallelse eller återkrav. Denna bedömning gäller oaktat av om ett beslut inom ett sådant förfarande är överklagbart eller inte. Civil- samhällesorganisationerna kan därför utföra behandling av känsliga personuppgifter vid en prövning av en fråga om stöd, förutsatt att behandlingen är nödvändig för att fastställa, göra gällande eller försvara organisationens anspråk på stöd. Detta medför även att civilsamhällesorganisationerna får behandla uppgifter om brott inom ett sådant förfarande enligt förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (kompletteringsförordningen).
En ny lag om personuppgiftsbehandling i vissa ärenden om stöd till civilsamhället
Vi har bedömt att beslutsorganen kan behandla personuppgifter i ärenden om stöd, eftersom organens uppdrag att fördela statligt reglerat stöd till civilsamhällets organisationer utgör såväl ett allmänt intresse som ett viktigt allmänt intresse. Vid behandling av person- uppgifter på dessa grunder uppställer dock dataskyddsförordningen särskilda krav gällande bl.a. proportionalitet och åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Genom dataskyddslagen har det antagits generella dataskydds- bestämmelser i svensk rätt som kompletterar regleringen i data- skyddsförordningen. Dataskyddslagen tydliggör bl.a. vad som gäller vid personuppgiftsbehandling i syfte att utföra en uppgift av allmänt intresse och uppställer vissa särskilda skyddsåtgärder vid behandling av personuppgifter av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. Utöver regleringen i dataskyddslagen uppställer den nationella rätten även ett visst skydd för personuppgifter i ärenden om stöd till civil- samhället i form av bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt samt bestämmelser som föreskriver en särskild ordning för gransk- ning av vissa medlemsuppgifter i ärenden om stöd. Med beaktande
av de integritetsrisker som följer av ett införande av nya förtydligade demokrativillkor som ställer krav på en organisations och dess före- trädares agerande anser vi dock att svensk rätt inte uppställer tillräckliga skyddsåtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen vid handläggningen av ärenden om stöd. För att uppnå ett lämpligt skydd för personuppgifter och samtidigt möjliggöra en ändamålsenlig behandling av personuppgifter i dessa ärenden behövs därför kompletterande dataskyddsreglering. Dessutom bedömer vi att det krävs ytterligare nationell reglering för att säker- ställa att enskilda organ som har till uppgift att fördela stöd får utföra nödvändig behandling av uppgifter om brott i ärenden om stöd.
Vi anser därför att det behövs en ny lag om behandling av person- uppgifter i vissa ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället. Genom en sådan lag möjliggörs en ändamålsenlig personuppgifts- behandling vid beslutsorganens handläggning av ärenden om stöd samtidigt som dataskyddsförordningens krav på proportionalitet samt lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den regi- strerades grundläggande rättigheter och intressen tillgodoses. Den nya lagen föreslås främst mot bakgrund av det utökade behovet av att behandla känsliga personuppgifter och uppgifter om brott som förslagen om förtydligade demokrativillkor kan antas medföra. Den nya lagen ska därför gälla vid behandling av personuppgifter i verk- samheter med handläggning av ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett demokrativillkor. Genom lagen ges enskilda organ som har till uppgift att fördela statligt reglerat stöd till det civila samhället rätt att behandla uppgifter om brott. Därutöver föreslår vi en rad bestämmelser till skydd för den personliga integriteten såsom en bestämmelse om ändamålen med behandlingen, reglering av beslutsorganens möjligheter att behandla känsliga personuppgifter och uppgifter om brott samt en sökbe- gränsning.
Förstärkt sekretesskydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden
I syfte att ytterligare stärka skyddet för den personliga integriteten vid handläggningen av ärenden om statligt reglerat stöd till civil- samhället föreslår vi en ny bestämmelse om sekretess för uppgifter i dessa ärenden. Enligt vårt förslag ska sekretess kunna gälla i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället som omfattas av ett demo- krativillkor för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. För- slaget innebär en utökning av sekretesskyddet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i dessa ärenden. Eftersom intresset av insyn i fördelningen av statligt reglerat stöd till civilsamhället är stort anser vi dock att utgångspunkten fortsatt ska vara att uppgifter i dessa ärenden är offentliga. Vi föreslår därför att bestämmelsen ska ha ett rakt skaderekvisit. På det sättet skyddas sådana integritets- känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden som typiskt sett kan antas innebära att den enskilde lider men om uppgifterna röjs, samtidigt som rätten till insyn inte inskränks mer än nöd- vändigt.
Revisorsgranskning av uppgifter om medlemmar
I förslaget till ny lag om stöd till trossamfund som anges i be- tänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige ska en förutsättning för stöd vara att ett trossamfund har minst 1 000 betjänade som är bosatta i Sverige. Även i ett antal övriga förord- ningar som avser statsbidrag förekommer krav på att en organisation ska ha ett visst antal medlemmar för att ha rätt till stöd. Det före- kommer också krav på att organisationen ska ha en viss andel av medlemmarna som t.ex. är i en viss ålder, har ett visst kön eller har utländsk bakgrund. I några förordningar uppställs också krav på att organisationen ska ha ett visst syfte, vilket kan ställa indirekta krav på medlemmarna. Detta kan t.ex. förekomma såvitt avser handi- kapporganisationer och organisationer för homosexuella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck.
Uppgifter om antal eller andel medlemmar som angetts ovan ska anges i en ansökan om stöd. Dessa uppgifter ligger sedan till grund
för prövningen av en ansökan. För att säkerställa att endast be- rättigade civilsamhällesorganisationer och trossamfund får stöd samt att stöd utgår med rätt belopp, är det enligt vår uppfattning av avgörande betydelse att uppgifterna som lämnas i en ansökan om stöd kan kontrolleras. Kontrollen måste dock vara förenlig med grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Vi bedömer att det inte finns några konstitutionella hinder mot en kontroll av uppgifter om medlemmar i samband med en ansökan om stöd, varken med hänsyn till kontrollens direkta eller indirekta effekter för civilsamhälles- organisationerna och medlemmarna. Även om kontrollen i sig inte är grundlagsstridig finns det andra skäl till att det kan anses olämpligt att beslutsorganen granskar uppgifter om medlemmar. Det är i strikt mening inte fråga om att registrera enskildas åsikter, men i praktiken kan kontrollerna anses närma sig detta. Av denna anledning finns det skäl att vara försiktig när det kommer till granskning av uppgifter om medlemmar och det framstår därför som rimligt att gransk- ningen inte utförs av själva beslutsorganet. Detta är också den ordning som redan i dag tillämpas vid revisorsgranskning av upp- gifter om medlemmar i vissa sökande civilsamhällesorganisationer.
En ansökan om stöd som kommer in till ett beslutsorgan blir en allmän handling. Om ansökan innehåller uppgifter om organisa- tionens medlemmar, kan beslutsorganet komma att behöva behandla känsliga personuppgifter. Om uppgifterna i stället granskas av en revisor, kommer de inte in till beslutsorganen och blir då inte heller en del av en allmän handling. Detta innebär ett skydd för känsliga personuppgifter.
Vi bedömer att ett trossamfunds uppgifter om antal betjänade och deras bosättning som lämnas i en ansökan om stöd bör granskas av en revisor. Även uppgifter om antal medlemmar och andel med- lemmar som anges i en civilsamhällesorganisations ansökan om stöd bör granskas av en revisor. Revisorn ska granska tillförlitligheten av de uppgifter som lämnas. För att stärka stödens legitimitet och öka revisorns oberoende bedömer vi att det bör ställas krav på att revisorn ska vara auktoriserad eller godkänd.
Vi föreslår att förslaget till förordning om stöd till trossamfund som lämnas i SOU 2018:18 kompletteras med en bestämmelse om revisorsgranskning av uppgifter om antalet betjänade som är bosatta i Sverige. Vi föreslår också att en likalydande bestämmelse om revisorsgranskning införs i alla de statsbidragsförordningar som
uppställer krav på minsta antal medlemmar eller viss andel medlemmar. Det bör ankomma på de beslutsorgan som hanterar revisorernas granskningar av medlemsuppgifter att med stöd av sina respektive bemyndiganden meddela de kompletterande föreskrifter som är nödvändiga. Beslutsorganen bör också ta fram eller uppdatera blanketter som underlättar revisorns granskning samt ange vilka krav som ska ställas på granskningen.
Ikraftträdande
Vi föreslår att föreslagna författningsändringar ska träda i kraft den 1 juli 2022.
Konsekvenser
Förslagen bedöms inte leda till några kostnadsökningar för det allmänna. För civilsamhällesorganisationerna kan förslaget om revi- sorsgranskning komma att medföra att en del av stödet behöver användas till att täcka kostnaden för revisorn i stället för att användas i verksamheten. Detta kan komma att innebära en ekonomisk påverkan för civilsamhällesorganisationerna.
Vi bedömer att förslagen stärker skyddet för den personliga integriteten vid handläggningen av ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället.
I övrigt bedöms förslagen i huvudsak inte få några konsekvenser som anges i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).
1.1 Förslag till lag (2022:000) om personuppgiftsbehandling i vissa ärenden om stöd till civilsamhället
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens syfte
1 § Syftet med denna lag är att ge myndigheter och andra organ som har till uppgift att fördela statligt reglerat stöd till civilsamhället möjlighet att inom sådan verksamhet behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling.
Lagens tillämpningsområde
2 § Denna lag gäller vid behandling av personuppgifter i verksam- het med handläggning av ärenden om statligt reglerat stöd till civil- samhället som omfattas av ett demokrativillkor.
Förhållandet till annan reglering
3 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s data- skyddsförordning.
4 § Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning, här benämnd dataskyddslagen, och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.
Personuppgiftsansvar
5 § En myndighet eller annat organ som har till uppgift att fördela statligt reglerat stöd till civilsamhället är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten eller organet utför inom en sådan verksamhet.
Ändamål med personuppgiftsbehandlingen
6 § Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för hand- läggningen av ett ärende om stöd.
Tillgången till personuppgifter
7 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till det som varje anställd eller uppdragstagare behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.
Behandling av personuppgifter som rör lagöverträdelser och känsliga personuppgifter
8 § Ett enskilt organ som har till uppgift att fördela statligt reglerat stöd till civilsamhället får behandla uppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning (uppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott).
Att en myndighet som har till uppgift att fördela statligt reglerat stöd till civilsamhället får behandla uppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott framgår av artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning och 3 kap. 8 § dataskydds- lagen.
SOU 2021:66 Författningsförslag
9 § En myndighet eller annat organ som anges i 8 § får behandla personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning (känsliga personuppgifter) och uppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott, endast om upp- gifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handlägg- ningen av det.
Sökbegränsningar
10 § Det är förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter eller uppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som inne- fattar brott.
Längsta tid som personuppgifter får behandlas
11 § Personuppgifter får inte behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen.
Bestämmelsen i första stycket hindrar inte att en behörig myndig- het arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet.
Rätt att meddela föreskrifter
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som kompletterar denna lag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.2 Förslag till lag (2022:000) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att det ska införas en ny paragraf, 40 kap. 7 d §, i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) av följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
40 kap.
Statligt stöd till civilsamhället 7 d §
Sekretess gäller i ärenden om
statligt reglerat stöd till civilsam- hället som omfattas av ett demo- krativillkor för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs.
För uppgift i en allmän handl- ing gäller sekretess i högst sjuttio år
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
2 Utredningens uppdrag och arbete
2.1 Utredningens uppdrag
Regeringen beslutade i kommittédirektiv den 29 oktober 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera frågor om personupp- giftsbehandling och sekretess i ärenden om stöd till det civila sam- hället, inklusive trossamfunden.
Uppdraget i denna del innebär bl.a. att vi ska analysera vilka personuppgifter som kan komma att behandlas i ärenden om stöd till det civila samhället samt behovet av kompletterande bestämm- elser för att nödvändig personuppgiftsbehandling ska kunna ske. I uppdraget ingår också att ta ställning till om det ska ställas krav på att en revisor granskar trossamfundens uppgifter om antal betjänade som är bosatta i Sverige och hur ett sådant krav ska utformas. Slutligen ska vi analysera behovet av och konsekvenserna av att införa be- stämmelser om sekretess i ärenden om stöd till det civila samhället. Vi ska särskilt belysa förslagens konsekvenser för den personliga integriteten.
I arbetet ska vi samråda med myndigheter, enskilda organ och organisationer i lämplig omfattning. Vi ska beakta de förslag och överväganden om demokrativillkor och om villkor för ett trossam- funds betjänade och ett trossamfunds finansiering som lämnas i betänkandena Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18), En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) respektive Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35).
Genom tilläggsdirektiv den 12 november 2020 utvidgades upp- draget till att även analysera och ta ställning till frågan om inrättande av en stödfunktion som ska kunna bistå myndigheter vid en för- djupad granskning av en bidragssökande organisation eller av annan offentligt finansierad verksamhet. Genom tilläggsdirektivet förläng-
des även utredningstiden och uppdraget ska i den del som anges i tilläggsdirektivet redovisas senast den 31 december 2021. Ett del- betänkande som avser delarna i de ursprungliga direktiven ska dock lämnas senast den 1 augusti 2021.
Direktiven finns i sin helhet i bilagorna 1 och 2.
2.2 Utgångspunkter för vårt arbete
Vårt arbete utgår till stor del från de författningsförslag som har lämnats av Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund, 2017 års arvsfondsutredning och Demokrativillkorsutredningen. I stor utsträckning är det därför fråga om författningsförslag och inte beslutade författningsändringar. Vi vet således inte hur de slutliga utformningarna kommer att se ut. Detta gäller särskilt formuler- ingen av demokrativillkoren där det har lagts fram tre olika förslag av de nämnda utredningarna. Gemensamt för förslagen är dock att de kommer att medföra ett behov av att behandla uppgifter om organisationer och deras företrädare. I vissa fall kommer det också att vara fråga om att behandla känsliga personuppgifter. Slutsatserna i detta betänkande gäller för alla förslag som tar sikte på en organisa- tions eller dess företrädares agerande ur demokratihänseende. Våra slutsatser om vilka personuppgifter som behöver behandlas i ärenden om stöd till det civila samhället är, som vi uppfattar det, oberoende av den exakta utformningen av demokrativillkoren.
2.3 Avgränsningar
Statligt stöd till det civila samhället fördelas av ett stort antal olika typer av beslutsorgan med stöd av cirka 80 förordningar. Därutöver finns vissa stöd som fördelas enligt lag och vissa bidrag som fördelas i enlighet med t.ex. regleringsbrev. Det stora antalet aktörer som är involverade och den relativt omfattande författningsregleringen gör att området är svåröverskådligt. Vårt uppdrag omfattar endast det statligt reglerade stödet till det civila samhället, inklusive trossam- funden. Partibidragen omfattas inte av uppdraget. Alla övriga statligt reglerade stöd som fördelas till det civila samhället omfattas dock av översynen. Uppdraget omfattar enbart bidrag som fördelas till civilsamhällesorganisationer i Sverige.
Vårt uppdrag avser alltså vissa frågor om personuppgifts- behandling och sekretess i ärenden om statligt reglerat stöd till det civila samhället samt revisorsgranskning av uppgifter om en orga- nisations medlemmar i dessa ärenden. Utöver det statligt reglerade stödet till det civila samhället fördelar även kommuner och regioner stöd till det civila samhällets organisationer. Dessa kommunala och regionala stöd omfattas inte av vårt uppdrag. Även inom den kommunala bidragsgivningen till det civila samhället förekommer dock stödvillkor i form av t.ex. demokrativillkor och villkor gällande minsta antal medlemmar. De analyser och bedömningar om de stat- ligt reglerade stöden som vi redogör för i detta betänkande kan därför till viss del ha bäring även i frågor om den kommunala och regionala bidragsgivningen. Vårt uppdrag gäller dock endast det statligt reglerade stödet till civilsamhällets organisationer och vi har därför inte närmare utrett om våra bedömningar och förslag i tillämpliga delar även bör införas gällande det kommunala och regionala stödet till det civila samhället.
2.4 Utredningens arbete
Vårt arbete påbörjades i januari 2021 och har bedrivits på sedvanligt sätt. Arbetet har skett i nära samarbete med de experter som för- ordnades i februari 2021. Fram till lämnandet av detta delbetänkande har vi haft fyra utredningssammanträden, varav ett slutjusterings- möte. Till följd av den rådande pandemin har samtliga möten genomförts digitalt. Vid sidan av sammanträdena har vi haft särskilda möten med vissa experter för att fördjupa oss i specifika frågor. I vissa frågor som rör personuppgiftsbehandling har vi inhämtat syn- punkter från Justitiedepartementet och Integritetsskyddsmyndig- heten.
Vi har också hållit ett digitalt möte med representanter från det civila samhällets organisationer och trossamfunden. Ett tjugotal organisationer närvarade. Vid mötet informerade vi om vårt uppdrag och utredningsarbetet. Deltagande organisationer gavs också tillfälle att ställa frågor samt inkomma med synpunkter både under och efter mötet. Inför mötet skickades en frågeenkät ut till ett antal aktörer som representerar organisationer som redan i dag tillämpar villkor gällande revisorsgranskning av medlemsuppgifter i ärenden om stöd
till det civila samhället. Åtta organisationer fick tillfälle att besvara enkäten och av dessa fick vi svar från fem. De organisationer som valdes ut för att besvara enkäten är riks-, intresse- eller paraply- organisationer som gemensamt representerar ett stort antal orga- nisationer inom det civila samhället. Anledningen till valet av dessa var att på ett hanterbart sätt nå ut till så många som möjligt. Organisa- tionerna har vidare valts ut eftersom de representerar organisationer som idag tillämpar villkor om revisorsgranskning av medlemsupp- gifter.
2.5 Begrepp
Ett antal begrepp är centrala för vårt arbete. Begreppen stöd och bidrag används ofta för att beskriva samma sak. Bidrag avser oftast ekonomiska transaktioner och stöd är ett bredare begrepp som även omfattar t.ex. skattelättnader eller nyttjande av tjänster som staten erbjuder. I lagen (2021:401) om allmänna arvsfonden används be- greppet stöd trots att det är ekonomiska transaktioner som avses i huvudsak. Vi använder båda begreppen enligt de definitioner som nu angetts. Det är dock endast statligt reglerade bidrag och stöd som omfattas av översynen. Med statligt reglerat stöd avser vi alla stöd som med stöd av lag eller förordning fördelas till civilsamhällets organisationer. Inom begreppet faller förutom rena statsbidrag även t.ex. medel ur Allmänna arvsfonden som fördelas till civilsamhället och vissa andra former av stöd såsom statlig avgiftshjälp till trossamfund enligt lagen (1998:1593) om trossamfund.
Vårt uppdrag avser ärenden om stöd till civilsamhället, inklusive trossamfunden. Om inte annat särskilt framgår så avser vi även tros- samfunden när vi använder begreppen civilsamhället, det civila sam- hället och civilsamhällesorganisationer.
Stöd till det civila samhället fördelas av ett stort antal aktörer. Vi använder begreppet beslutsorgan som sammanfattande benämning på de aktörer som beslutar om stöd. Detta innefattar myndigheter, regeringen och enskilda organ som har fått i uppdrag att fördela stöd till det civila samhället.
Enligt förordningen om statsbidrag till trossamfund avses med begreppet betjänad en medlem eller registrerad deltagare i verksam- het som organiseras av trossamfund eller församling. I betänkandet
Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige föreslås att begreppet betjänad ska definieras som en medlem i ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund, eller en regelbunden del- tagare i verksamhet som organiseras av ett trossamfund eller en för- samling inom ett trossamfund. Vid beräkning av antalet betjänade ska endast betjänade som är bosatta i Sverige beaktas. Med bosatta avses att de är folkbokförda i Sverige. Det är trossamfunden själva som bestämmer de regler som ska gälla för medlemskap, men medlemmar eller betjänade ska ha uttryckt sitt samtycke.
3.1 Inledning
Vi har i uppdrag att analysera frågor om personuppgiftsbehandling och sekretess i ärenden om statligt stöd till civilsamhället. Vårt upp- drag omfattar endast det statligt reglerade stödet till civilsamhället och således inte stöd som fördelas av kommuner eller regioner. Statligt stöd till det civila samhället fördelas av cirka 40 myndigheter med stöd av cirka 80 förordningar. Därutöver finns vissa stöd som fördelas med stöd i lag och vissa bidrag som fördelas med stöd i t.ex. regleringsbrev. Det stora antalet aktörer som är involverade och den relativt omfattande författningsregleringen gör att området är svår- överskådligt och spretigt. Sedan några år tillbaka pågår en översyn av området i syfte att förenkla och förtydliga regleringen. En sådan översyn framstår enligt vår mening som angelägen.
I detta kapitel ges en kort bakgrund till det civila samhället och det stöd som ges i nuläget. De förslag till förändringar som har lämnats av Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund, 2017 års arvsfondsutredning och Demokrativillkorsutredningen berörs i senare kapitel.
3.2 Det civila samhället
I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) definieras det civila samhället som ”en arena, skild från staten, mark- naden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen”. Det civila samhällets aktörer agerar huvudsakligen i ett ideellt syfte och skiljer sig från näringslivet genom att ett eventuellt överskott åter- investeras i verksamheten.
Det civila samhället består i stor utsträckning av olika former av ideella föreningar och benämns ofta som föreningslivet. Även andra typer av organisationer och sammanslutningar omfattas dock av begreppet, t.ex. trossamfund, ekonomiska föreningar och samfällig- hetsföreningar. Inom begreppet ryms även mer informella och öppna former av organisering, exempelvis nätverk och andra sam- verkansformer som inte är juridiska personer.
I princip består det civila samhället av personer som organiserar sig utifrån gemensamma intressen, identitet eller behov. Det kan vara fråga om att upprätthålla en särskild aktivitet, göra insatser för en särskild grupp i sakfrågor eller att upprätthålla en gemenskap. Vidare kan det röra sig om organisering för olika intressefrågor. Många av organisationerna har uppstått som ett komplement eller alternativ till förvaltning och offentlig sektor. Det kan också vara fråga om att överta verksamheter som tidigare bedrivits i offentlig regi. Gränsdragningen mellan det civila samhället, det enskilda hus- hållet, näringslivet och den offentliga sektorn är inte alltid helt tydlig. Det kan t.ex. gälla i avseenden där organisationer inom det civila samhället levererar eller producerar vissa tjänster.
År 2018 fanns det fler än 260 000 organisationer som rymdes inom begreppet det civila samhället (Statistiska centralbyråns [SCB] statistik om det civila samhället för 2018).
3.3 Bidrag och stöd
Det statligt reglerade stödet till det civila samhället består till största del av ekonomiska bidrag som i regel fördelas genom statliga myndigheter eller enskilda organ som har fått i uppgift att fördela bidrag. Begreppen bidrag och stöd används ofta för att beskriva samma sak. Bidrag avser dock oftast ekonomiska transaktioner, dvs. att pengar lämnas, medan begreppet stöd är bredare. Stöd kan, ut- över bidrag, även omfatta exempelvis skattelättnader eller nyttjande av tjänster som staten erbjuder. En typ av stöd som förekommer är den hjälp som trossamfunden får med att ta in medlemsavgifter. För de medel som betalas ut från Allmänna arvsfonden används i lagen (2021:401) om Allmänna arvsfonden begreppet stöd trots att det i huvudsak är ekonomiska transaktioner som avses. Allmänna arvs- fonden bistår också de sökande organisationerna med stöd i form av
hjälp i samband med ansökningsförfarandet samt coachning av pro- jekt som har beviljats bidrag.
Vi ska se över frågor som uppkommer i samband med granskning av stöd till det civila samhället. Således omfattas både bidrag och övrigt stöd till det civila samhället av vårt uppdrag.
3.4 Den statliga bidragsgivningen
Staten har fördelat bidrag till civilsamhällesorganisationer i mer än 100 år. De viktigaste anledningarna till det är demokratiperspektivet och den samhällsnytta som organisationerna bidrar med. För när- varande finns det fler än 100 olika statliga bidrag som fördelas av ett antal olika bidragsgivare. De statliga bidragen till civilsamhälles- organisationerna uppgår årligen till drygt 14 miljarder kronor. Det vanligaste är att bidrag handläggs och beslutas av myndigheter under regeringen. Det förekommer dock att regeringen beslutar om bidrag direkt till en civilsamhällesorganisation.
Bidrag fördelas av cirka 40 myndigheter som lyder under olika departement. Därutöver har några enskilda organ, med stöd i lag, i uppdrag att fördela statliga bidrag, bl.a. Sveriges Riksidrottsförbund och Stiftelsen Svenska Filminstitutet. Villkoren för bidragen fram- går i regel av de förordningar som reglerar respektive bidrag. Bidrag till civilsamhället fördelas med stöd av cirka 80 förordningar. Ett få- tal bidrag regleras i lag, bl.a. stöd till trossamfund och medel som fördelas ur Allmänna arvsfonden. En del bidrag beslutas med stöd av de uppdrag som myndigheterna har fått i sina regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. De senare bidragen saknar stöd av förord- ningar. Sådana bidrag fördelas bl.a. av Trafikverket, Socialstyrelsen och Kulturrådet. Sida fördelar bidrag till bidragsorganisationerna i enlighet med ramavtal. Bidrag som fördelas utan stöd av tillämplig förordning avser oftast en begränsad tid eller riktade satsningar. De enskilda organ som har fått i uppdrag att fördela statligt stöd till det civila samhället omfattas, såvitt gäller verksamhet som innebär pröv- ning och fördelning av statligt stöd, av offentlighetsprincipen (2 kap. 4 § och bilagan till offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], OSL).
För stora delar av bidragsgivningen gäller ett antal villkor. Det finns någon form av villkor i alla statsbidragsförordningar. Villkoren
avser exempelvis minimiantal medlemmar, geografisk spridning, demokratisk uppbyggnad och demokrativillkor för verksamheten. En närmare redogörelse för de villkor som uppställs för stöd finns i kapitel 4. Villkor för bidrag får inte föreskrivas i regleringsbrev (se 8 kap. 1 § regeringsformen).
De vanligaste formerna för det statliga stödet till det civila sam- hället är organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. Bidrag kan också lämnas i form av uppdragsersättning eller anlägg- ningsbidrag. Organisationsbidrag är ett generellt bidrag som inte är avgränsat till någon särskild verksamhet. Bidraget fördelas i stället utifrån vissa grundläggande villkor, t.ex. att organisationen har ett visst antal medlemmar och är demokratiskt uppbyggd. Organisa- tionsbidrag ges för vad organisationen är och inte för vad den gör. Verksamhetsbidrag riktar sig till en viss eller flera angivna verksam- heter som en organisation bedriver. Projektbidrag är bidrag som är riktade till ett projekt, dvs. till en tidsmässigt avgränsad verksamhet. Projektbidrag kan även avse stöd för att starta upp en verksamhet. Inom den statliga bidragsgivningen saknas allmängiltiga definitioner av de olika bidragsformerna och det bör därför noteras att bidrags- givarna kan definiera de bidrag som lämnas på olika sätt.
3.5 Kommunal och regional bidragsgivning
Kommuner och regioner fördelar också bidrag till det civila sam- hället. Hur bidragsgivningen går till är en fråga för de enskilda kommunerna och regionerna. Den kommunala och regionala bidragsgivningen är mindre omfattande än den statliga. Enligt SCB fördelade kommunerna drygt 4,9 miljarder kr till det civila samhället år 2018. Regionerna fördelade under samma år drygt 2,5 miljarder kr. I stort sett alla kommuner och regioner fördelar bidrag till det civila samhället. Bidragen går till bl.a. kulturverksamhet, fritids- och idrottsföreningar samt barn- och ungdomsverksamhet. Den största delen av kommunernas och regionernas transaktioner till det civila samhället består dock av köp av tjänster och service avseende bl.a. skola, vård och omsorg som bedrivs av civilsamhällesaktörer (t.ex. ideella föreningar, ekonomiska föreningar eller stiftelser).
Principerna och villkoren för bidragsgivningen skiljer sig åt mellan de olika kommunerna och regionerna. Villkoren anges i de
riktlinjer eller principer för föreningsbidragen som kommunerna eller regionerna har antagit. Det vanligaste är att olika riktlinjer gäller för olika bidragsformer. I vissa fall sker en samfinansiering mellan stat, region och kommun. Organisationerna måste då uppfylla alla olika villkor som ställs, vilket innebär att statliga villkor kan få genomslag även på lokal nivå.
Kommunerna ställer ofta strukturella villkor som tar sikte på själva organisationen, t.ex. att den mottagande organisationen ska vara en ideell organisation och ha ett organisationsnummer. De kommunala riktlinjerna ställer ofta upp mer detaljerade villkor än de statliga förordningarna. Exempelvis ställer flera kommuner krav på ett minimiantal medlemmar. Många kommuner ställer också krav på att verksamheten ska främja eller bedrivas i enlighet med demo- kratiska principer (se SOU 2019:35 s. 244 f.).
3.6 Statens stöd till trossamfund
Det statliga stödet till trossamfunden består av ett statsbidrag som fördelas av Myndigheten för stöd till trossamfund och av en statlig hjälp med att ta in medlemsavgifter genom Skatteverket, s.k. statlig avgiftshjälp. Statsbidraget består, precis som övrigt statligt stöd till civilsamhället, av organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projekt- bidrag. Det statliga stödet till trossamfunden uppgår årligen till drygt 100 miljoner kr. I dag är det regeringen som prövar vilka trossam- fund som ska ha rätt att ta emot statsbidrag. Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund vid Myndigheten för stöd till trossam- fund prövar därefter frågor om statsbidrag till de trossamfund som av regeringen har bedömts vara statsbidragsberättigade.
Organisationsbidraget fördelas till alla bidragsberättigade tros- samfund i form av ett basstöd. Bidraget beräknas utifrån antalet s.k. betjänade, vilket motsvarar trossamfundets medlemmar och regel- bundna deltagare. Organisationsbidragen ges till trossamfunden centralt som därefter fördelar det vidare till de lokala församlingarna. Verksamhetsbidraget består av ett bidrag för teologisk utbildning och ett bidrag till andlig vård inom sjukvården. Bidraget till teologisk utbildning fördelas till fyra teologiska högskolor och seminarier som regeringen förklarat som bidragsberättigade enligt förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund. Bidraget till andlig vård
fördelas efter ansökan från stödberättigade trossamfund eller deras församlingar.
Projektbidraget kan sökas av de bidragsberättigade trossamfun- den eller deras församlingar. Bidraget består av lokalbidrag, etabler- ingsbidrag och särskilt utbildningsbidrag.
Den statliga avgiftshjälpen är en service som Skatteverket kan utföra åt trossamfunden. Kostnaden för hjälpen dras av från orga- nisationsbidraget om trossamfundet även har statsbidrag. Avgiften tas in genom ett förhöjt skatteavdrag i samband med löneut- betalning. Skatteverket betalar sedan ut avgiften till trossamfunden. Enligt lagen (1998:1593) om trossamfund är det regeringen som beslutar vilka samfund som ska vara berättigade till den statliga avgiftshjälpen. Innan beslut fattas kan regeringen höra Myndigheten för stöd till trossamfund och Skatteverket.
3.7 Allmänna arvsfondens stöd
Allmänna arvsfonden instiftades av riksdagen år 1928 i samband med beslut om att mer avlägsna släktningar inte skulle vara arvs- berättigade. Om en person avlider utan arvsberättigade släktingar eller testamente tillfaller arvet Allmänna arvsfonden och det är de medlen som sedan delas ut som stöd. Arvsfonden får även egendom genom gåvor, testamente, förmånstagarförordnande i försäkrings- avtal, metallåtervinning vid kremering eller vid likvidation av aktie- bolag eller ekonomisk förening. En ny lag om allmänna arvsfonden gäller sedan den 1 juli 2021.
I lagen om Allmänna arvsfonden finns de grundläggande be- stämmelserna om vem som kan få stöd ur fonden. Allmänna arvs- fondens syfte är att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar, äldre personer och personer med funktions- nedsättning. Huvudregeln är att stöd ur fonden endast får lämnas till organisationer som bedriver ideell verksamhet. Även en offentlig huvudman kan dock beviljas stöd för utvecklingsverksamhet om det finns särskilda skäl, t.ex. att stödet utvecklar frivilliga och ideella insatser i anslutning till verksamheten.
Det stöd som fördelas av Allmänna arvsfonden är inte något statsbidrag. Kammarkollegiet förvaltar Allmänna arvsfonden som en särskild fond, skild från statliga medel. Stödet fördelas av Arvsfonds-
delegationen som är en nämndmyndighet under regeringen och som har Kammarkollegiet som värdmyndighet. Återkrav av stöd hanteras dock av Kammarkollegiet (se 2 kap. 14 § lagen om allmänna arvs- fonden och prop. 2020/21:139 s. 68.).
Stöd ur Allmänna arvsfonden får lämnas till verksamhet som är utvecklande för någon av arvsfondens målgrupper och som har förutsättningar att främja målgruppen även efter det att stödet ur fonden upphört, s.k. projektstöd (prop. 2020/21:139 s. 39). Vid bedömningen av om stöd ska lämnas ska hänsyn tas till om mål- gruppen deltar i planeringen eller genomförandet. Stöd får också lämnas till ny-, till- eller ombyggnad av lokaler, anläggningar samt utrustning i anslutning därtill, om lokalerna eller anläggningarna ska användas för verksamhet som uppfyller kriterierna ovan. Detta stöd benämns lokalstöd och kan inte ges till en offentlig huvudman (se 2 kap. 3 § lagen om allmänna arvsfonden och prop. 2020/21:139
s. 44 ff.). Merparten av det stöd som fördelas ur Allmänna arvs- fonden avser projektstöd.
4 Reglering av stöd till civilsamhället
4.1 Inledning
Det statliga stödet till civilsamhället är ett brett och omfattande område som i huvudsak regleras genom lag, förordning och regleringsbrev. För en stor del av bidragen gäller någon form av villkor. Dessa återfinns i regleringen eller i bidragsbeslutet. Villkoren ligger till grund för prövning av en ansökan om stöd. De kan också ligga till grund för om och i så fall på vilka grunder stödet kan återkallas eller återkrävas. I detta kapitel redogör vi övergripande för de villkor som nu gäller för stöd. Kapitlet innehåller också de förslag som har lämnats av Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund (SOU 2018:18), 2017 års arvsfondsutredning (SOU 2018:70) och Demokrativillkorsutredningen (SOU 2019:35) i relevanta avseenden. Förslagen i de tre utredningarna utgör grunden för de överväganden som vi nu ska göra. I kapitlet ger vi också en beskrivning av nu gällande och föreslagen reglering beträffande återkallelse, återkrav och överklagande.
4.2 Allmänt om villkor för statens bidragsgivning
I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) gjorde regeringen bedömningen att ett antal strukturella villkor bör gälla som förutsättning för alla statliga organisationsbidrag och andra statliga bidrag av liknande karaktär (prop. s. 148). Bidrag bör endast lämnas till en organisation som:
– saknar vinstsyfte,
– har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle,
– är demokratiskt uppbyggd,
– i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive prin- ciperna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling,
– har en riksomfattande organisation med lokalt eller regionalt förankrad verksamhet eller har ett riksintresse,
– har ett antal enskilda medlemmar eller är en sammanslutning av organisationer som har enskilda medlemmar,
– har bedrivit verksamhet under minst två år, och
– inte har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Krono- fogdemyndigheten eller är i likvidation eller försatt i konkurs.
Regeringen föreslår i propositionen också att statsbidrag endast ska ges till organisationer inom det civila samhället. Detta villkor ställs inte alltid uttryckligen, men följer i regel av att bidragsmottagaren oftast är en ideell förening eller annan civilsamhällesorganisation och därmed inte bedriver verksamhet med vinstsyfte.
En stor del av statens bidragsgivning till det civila samhället regleras i de cirka 80 förordningar som finns på området. Förord- ningarna avser olika sakområden och bidragsformer samt riktar sig till olika typer av bidragsmottagare. Respektive förordning inne- håller villkor som är relevanta för de olika syften som bidragen ska tillgodose. Bidragsförordningarna innehåller också bestämmelser som anger vad syftet med bidraget är. Flera förordningar innehåller krav på att organisationen ska ha ett syfte som överensstämmer med bidragets syfte.
Samtliga förordningar som reglerar statsbidrag innehåller i dag någon form av villkor. Det vanligaste villkoret, som uppställs i drygt 30 av de aktuella förordningarna, är att den mottagande organisa-
tionen inte har några skulder för skatter eller avgifter till Kronofogde- myndigheten. Därutöver innehåller ett trettiotal förordningar ett demokrativillkor för verksamheten. Demokrativillkor förekommer i stor utsträckning tillsammans med andra villkor som avser strukturen för en organisations uppbyggnad, t.ex. krav på minsta antal medlemmar, rikstäckande verksamhet och att organisationen ska ha bedrivit verk- samhet i ett visst antal år.
4.3 Villkor som uppställs för stöd till trossamfunden
4.3.1 Nuvarande reglering
Statsbidrag får lämnas till ett trossamfund som bidrar till att upprätt- hålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på och som är stabilt och har egen livskraft. Det första kravet utgör ett demokrativillkor och det andra ett stabilitetskrav. Samma villkor gäller för att ett trossamfund ska beviljas statlig avgiftshjälp. För att kunna beviljas statlig avgiftshjälp krävs i dag också att trossamfundet är registrerat, vilket innebär att samfundet måste uppfylla de krav för registrering som uppställs i lagen (1998:1593) om trossamfund. Trossamfund definieras i lagen som en gemenskap för religiös verk- samhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst. En grundläggande förutsättning för registrering är att det är fråga om ett trossamfund i lagens mening. För registrering krävs också att samfundet har stadgar där det finns bestämmelser om dess ändamål och om hur det fattas beslut i dess angelägenheter samt en styrelse eller ett mot- svarande organ. Det ställs också vissa krav på trossamfundets namn. Den prövning som görs vid begäran om registrering är formell och ska endast avse om angivna förutsättningar är uppfyllda.
Registrering är inte ett krav för statsbidrag, men organisationen ska anses vara ett trossamfund för att få statsbidrag. Vid bedöm- ningen ska den nämnda definitionen vara vägledande. I förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund definieras ett trossam- fund som en sammanslutning för religiös verksamhet i vilken det ingår att anordna gudstjänst, eller en grupp av samverkande för- samlingar eller samfund (samverkansorgan). Anledningen till att det inte ställs något krav på registrering för statsbidrag är att även sam- verkansorgan ska vara bidragsberättigade. Statsbidraget riktar sig alltså till en vidare krets än den statliga avgiftshjälpen, vilket även är
skälet till den bredare definitionen av begreppet trossamfund som anges i förordningen.
De krav som uppställs för beviljande av statsbidrag och statlig avgiftshjälp är i huvudsak formella, men det ska också göras en pröv- ning av hur samfundet förhåller sig till samhällets grundläggande värderingar. Att ett trossamfund inte bedöms uppfylla kriterierna för statsbidrag har inte i sig ansetts vara en inskränkning av den grundlagsskyddade religionsfriheten.
Innebörden av att ett trossamfund är stabilt och har egen livskraft har utvecklats i förarbetena till lagen om trossamfund och för- tydligats i Myndigheten för stöd till trossamfunds tillämpningsföre- skrifter för statsbidrag till trossamfunden. Av föreskrifterna framgår att dessa villkor innebär krav på bl.a. att ett trossamfund ska ha ett visst minsta antal betjänade som är bosatta i Sverige och att sam- fundets verksamhet i huvudsak ska finansieras av betjänade som är bosatta i Sverige.
4.3.2 Förslag till ny reglering
Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund fick i juni 2016 i uppdrag att se över statens stöd till trossamfund. I uppdraget ingick att föreslå eventuella förändringar av stödformerna och dess villkor. Utredningen skulle också föreslå ett förtydligat demokrati- kriterium som står i överensstämmelse med religionsfriheten. En närmare redogörelse för demokratikriteriet finns i avsnitt 4.6.2. Utredningen resulterade i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18).
Utredningen kommer i betänkandet till slutsatsen att den nuvarande definitionen av begreppet trossamfund inte är tydlig och konfessions- neutral och föreslår mot den bakgrunden en ny definition. Med trossamfund ska i stället avses en gemenskap som utövar religiös verksamhet genom gudstjänst, bön, meditation eller ritualer.
Utredningen föreslår vidare ett fortsatt krav på stabilitet och på egen livskraft (se 5 och 6 §§ förslaget till ny lag om stöd till trossam- fund). För att klart och uttömmande ange vilka formella villkor som måste vara uppfyllda för att ett trossamfund ska vara berättigat till stöd föreslår utredningen vidare att de villkor som tidigare har ut- vecklats i förarbeten och tillämpningsföreskrifter, med vissa
justeringar, i stället ska framgå direkt av lagtexten. Detta innebär bl.a. att det uttryckligen i lag uppställs krav på minsta antal betjänade bosatta i Sverige och på att trossamfund i huvudsak får sin religiösa verksamhet finansierad av betjänade som är bosatta i Sverige. För- slaget innebär att stöd endast får lämnas till ett trossamfund som har bedrivit verksamhet i Sverige under minst fem år och har minst 1 000 betjänade som är bosatta i Sverige.
Utredningen föreslår också två nya villkor som tar sikte på stabilitet och egen livskraft. Det första villkoret innebär att stats- bidrag endast ska få lämnas till ett registrerat trossamfund, vilket är det som i dag gäller för statlig avgiftshjälp. Dessutom ska stöd inte få lämnas till ett trossamfund som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs.
Enligt utredningens förslag ska alla ärenden som rör frågor om trossamfundens rätt till stöd prövas av Myndigheten för stöd till trossamfund. I dag prövar regeringen ärenden om beviljande av stödberättigande avseende både statsbidraget och den statliga av- giftshjälpen samt om återkallelse såvitt avser den statliga avgifts- hjälpen.
4.4 Villkor vid Allmänna arvsfondens bidragsgivning
Genom lagen om Allmänna arvsfonden (1994:243) infördes den bestämmelse om kriterier för stöd ur fonden som har gällt fram till juli 2021. Utöver de lagstadgade kriterierna har ytterligare kriterier för stöd utvecklats i Arvsfondsdelegationens praxis. I sin praxis har delegationen också tillämpat ett demokrativillkor. 2017 års arvs- fondsutredning har i betänkandet En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) lämnat förslag på en ny lag om Allmänna arvs- fonden. I betänkandet föreslås att de övergripande kriterier som gäller för Allmänna arvsfondens beviljande av stöd ska regleras i lag. Utredningen föreslår också att ett demokrativillkor införs. En närmare beskrivning av det föreslagna demokrativillkoret finns i avsnitt 4.6.3. De delar av betänkandet som inte avser demokrati- villkoret har beretts vidare och en ny lag (2021:401) om Allmänna arvsfonden trädde i kraft den 1 juli 2021.
Stöd ur Allmänna arvsfonden får lämnas till verksamhet som är utvecklande för någon av fondens målgrupper och som har förut- sättningar att främja målgruppen även efter det att stödet ur fonden har upphört. En sådan verksamhet kan även få stöd för ny-, till- eller ombyggnad av lokaler och anläggningar samt till utrustning i anslutning därtill. Stöd får inte lämnas till en organisations löpande verksamhet. Vid bedömningen av om stöd ska lämnas ska hänsyn tas till om målgruppen deltar i planeringen eller genomförandet (2 kap. 3 § lagen om Allmänna arvsfonden). Xxxx får vidare lämnas endast till en organisation som bedriver ideell verksamhet. Om det finns särskilda skäl, får stöd också lämnas till en offentlig huvudman. Stöd får inte lämnas till en organisation som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i lik- vidation eller försatt i konkurs (2 kap. 4 § lagen om allmänna arvs- fonden).
4.5 Särskilt om villkor som avser organisationens medlemmar
4.5.1 Trossamfunden
I dag gäller att ett trossamfund måste ha minst 3 000 betjänade i Sverige för att kunna beviljas stöd. Med betjänad avses en medlem eller en registrerad deltagare i verksamhet som organiseras av ett trossamfund eller en församling.
I betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige föreslås att kravet på antalet betjänade ska sänkas till 1 000 personer. Anledningen till detta är att fler bör kunna få tillgång till stödet. Utredningen föreslår också att begreppet betjänad definieras som en medlem i ett trossamfund eller en församling inom ett tros- samfund, eller en regelbunden deltagare i verksamhet som organi- seras av ett trossamfund eller en församling inom ett trossamfund. Vid beräkning av antalet betjänade ska endast betjänade som är folkbokförda i Sverige beaktas.
4.5.2 Övrig bidragsgivning
Endast ett fåtal statsbidragsförordningar innehåller villkor om ett minimiantal medlemmar. Anledningen till det är bl.a. att ett sådant villkor inte har ansetts nödvändigt i alla situationer. Användningen av antalet medlemmar som måttstock för en förenings aktivitet och verksamhet har inte ansetts spegla helheten. Vissa organisationer kan t.ex. ha ett stort antal medlemmar som endast betalar medlems- avgift och inte deltar i någon verksamhet.
Antalet medlemmar som krävs för att uppfylla kravet varierar för respektive förordnings bidrag. Exempelvis krävs enligt förordningen (2003:752) om statsbidrag till pensionärsorganisationer att den sökande organisationen har minst 30 000 medlemmar. Kravet på antal medlemmar avser oftast organisationsbidrag och uppställs även avseende t.ex. handikapporganisationer samt barn- och ungdoms- organisationer.
För några bidrag uppställs också krav på att en organisation ska ha en viss fördelning av medlemmarna för att beviljas stöd, t.ex. att en viss andel av medlemmarna är i en viss ålder eller av visst kön.
4.6 Särskilt om demokrativillkor
4.6.1 Allmänt
Regeringen har sedan tidigare tydliggjort att allmänna medel endast ska tilldelas verksamheter som är förenliga med samhällets grund- läggande värderingar såsom de har angetts i regeringsformen och internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Det är också av denna anledning som demokrativillkor i stor utsträckning har tillämpats inom den statliga bidragsgivningen.
Förekomsten av demokrativillkor i den statliga bidragsgivningen har successivt ökat över tid. I propositionen En politik för det civila samhället föreslår regeringen ett demokrativillkor som bör finnas i all statlig bidragsgivning. Som vi redogjort för ovan innehåller i dag knappt hälften av alla bidragsförordningar någon form av demokra- tivillkor. De demokratvillkor som finns i förordningarna följer i princip förslaget som lämnades i propositionen (se avsnitt 4.2). Där- utöver har ett demokrativillkor tillämpats i Arvsfondsdelegationens praxis.
De nuvarande demokrativillkoren har kritiserats för deras olika utformning och för att de är svåra att tillämpa. Mot denna bakgrund har regeringen också tillsatt flera utredningar som har haft i uppdrag att se över och föreslå demokrativillkor som ska tillämpas vid den statliga bidragsgivningen till det civila samhället och stödet till trossamfunden. Nedan redogörs närmare för de förslag som har läm- nats av respektive utredning.
4.6.2 Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund
Regeringen gav i juni 2016 en särskild utredare i uppdrag att se över statens stöd till trossamfund. Utredningens slutsatser och förslag redovisas i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige. Enligt direktiven ska utredningen bl.a. föreslå ett förtydligat demokratikriterium som står i överensstämmelse med religionsfri- heten. I betänkandet anges att nu gällande demokrativillkor är vagt och otydligt formulerat samt att förarbetena till bestämmelsen är oklara och motstridiga. Detta innebär att villkoret är svårt att tillämpa i praktiken. Utredningens bedömning är också att det nuvarande kriteriet inte är förenligt med Europakonventionen1.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen ett nytt demokrati- villkor utformat på så sätt att det exkluderar trossamfund som agerar i strid med särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska samhället. I betänkandet föreslås sex exkluderingsgrunder som ska framgå direkt av författningstexten (se 6 § förslag till lag om stöd till trossamfund). Enligt detta förslag får stöd inte lämnas till ett trossamfund som:
1. utövar våld mot person, tvång eller hot,
2. kränker ett barns rättigheter på sådant sätt att det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas,
3. rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådan typ av kränkning som anges i 1 eller 2,
4. inskränker en betjänads fri- och rättigheter genom utnyttjande av utsatt belägenhet,
1 Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
5. bryter mot diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen (2008:567) eller klart överträder principen om alla människors lika värde, eller
6. aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket.
Enligt förslaget får stöd inte lämnas om trossamfundet eller någon av dess församlingar eller företrädare, inom ramen för trossam- fundets eller en församlings verksamhet, agerar på sådant sätt som anges i någon av dessa exkluderingsgrunder (6 § andra stycket för- slag till lag om stöd till trossamfund). Med begreppet företrädare avses inte enbart legala företrädare, utan även personer som på annat sätt får anses företräda trossamfundet gentemot de betjänade eller allmänheten, t.ex. formellt utsedda eller anställda religiösa ledare, lärare m.fl.
För att undvika att trossamfunds ansvar får orimliga och oproportionerliga konsekvenser föreslås dock en undantagsregel. Om det finns synnerliga skäl får stöd därför lämnas även om en för- samling eller en företrädare agerar på sådant sätt som anges i någon av exkluderingsgrunderna (6 § tredje stycket förslag till lag om stöd till trossamfund).
4.6.3 2017 års arvsfondsutredning
Regeringen tillsatte år 2017 en utredning för att se över och analysera vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet. Utred- ningens uppdrag var bl.a. dels att analysera hur ett villkor kan utfor- mas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd, dels att analysera kriterierna för stöd. Utredningen antog namnet 2017 års arvsfondsutredning.
Allmänna arvsfonden har i sin praxis ställt upp ett demokrati- villkor. Xxxx utgår enligt denna praxis endast om organisationens föreskrifter inte strider mot demokratins idéer, om organisationen bedriver sin verksamhet på demokratisk grund, om organisationen avser att driva projektet på demokratisk grund och om den sökande organisationen har en demokratisk struktur (om den är en ideell förening). Det har, enligt 2017 års arvsfondsutredning, inte hänt att någon organisation har fått avslag på ansökan om stöd på grund av
att demokrativillkoret inte har varit uppfyllt. Det har hittills inte heller varit fråga om någon återbetalning på denna grund.
Utredningen föreslår i betänkandet En arvsfond i takt med tiden ett demokrativillkor som innebär att stöd inte får lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare främjar, upp- manar till eller försvarar terrorism eller i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter. Stöd ska inte heller få lämnas till en organisa- tion om någon av dess samarbetsorganisationer, eller en företrädare för en sådan organisation, agerar i strid mot demokrativillkoret. Under vissa särskilt angivna förutsättningar får stöd dock ändå lämnas om företrädare för organisationen har agerat i strid med demokrativillkoret. Det förutsätter då att organisationen genast vid- tar de åtgärder som behövs för att säkerställa att agerandet inte upp- repas och har vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att företrädaren var lämplig för sitt uppdrag innan denne fick uppdraget (SOU 2018:70 s. 167 ff.).
Utredningens utgångspunkt är att arbetet för att motverka terrorism är särskilt angeläget och att terroristbrott är några av de allvarligaste överträdelser av de värden och principer som de demo- krativillkor som finns i dag är avsedda att skydda. Mot denna bak- grund anser utredningen att det finns skäl att i så hög grad som möjligt konkretisera att stöd ur Allmänna arvsfonden inte ska få gå till terrorism och att detta därför ska framgå direkt av villkorets lydelse (SOU 2018:70 s. 153 f.).
Villkoret om terrorism får dock ett begränsat tillämpningsom- råde och utredningen föreslår därför att demokrativillkoret ska kom- pletteras med villkor om att stöd inte får lämnas till en organisation som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter (SOU 2018:70
s. 155 ff.). Det kompletterande villkoret är brett formulerat, men bör, enligt utredningen, kunna ges viss konkretion genom förtydligande förarbetsuttalanden. Villkorets närmare innebörd och tillämpnings- område ges också en viss konkretion i betänkandet. Ageranden som innebär att en organisation inte anses respektera mänskliga rättig- heter exemplifieras utifrån principer om bl.a. jämställdhet, förbud mot diskriminering, skyddet för den personliga integriteten och barns rättigheter (SOU 2018:70 s. 159 ff.).
Utredningen föreslår att demokrativillkoret ska regleras i lag. Skälen till detta är att det ger bättre förutsättningar för förutsebar- het, legalitet, objektivitet och proportionalitet. Utredningen argu-
menterar också för att det ur förutsebarhets- och effektivitets- hänseende skulle finnas fördelar med att utforma ett gemensamt villkor och en enhetlig praxis i den stödgivning som kontrolleras av staten. Mot den bakgrunden anser utredningen att det är positivt att Demokrativillkorsutredningen har fått i uppdrag att föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den stat- liga bidragsgivningen (SOU 2018:70 s. 153).
4.6.4 Demokrativillkorsutredningen
Demokrativillkorsutredningen fick i mars 2018 uppdraget att se över demokrativillkoren i statsbidragsförordningarna och tillämpningen av dessa villkor i syfte att säkerställa att allmänna medel går till verk- samheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de formuleras i regeringsformen och i de internationella kon- ventionerna om mänskliga rättigheter. Utredningen skulle därför föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen med beaktande av föreningsfriheten. I juni 2019 lämnade utredningen betänkandet Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35). Utredningens förslag om- fattar inte de stöd som regleras i lag och således inte statens stöd till trossamfunden och de medel som fördelas från Allmänna arvsfonden. Knappt hälften av de 80 förordningar som reglerar statliga bidrag till det civila samhällets organisationer innehåller i dag någon form av demokrativillkor. Förordningarna har olika utformning av demo- krativillkoren, men tre typer av villkor förekommer i huvudsak: krav på att organisationens syfte är i enlighet med demokratiska principer, krav på att organisationen har en demokratisk uppbyggnad och krav på att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer
eller att verksamheten inte är i strid med demokratins idéer.
Ett fåtal förordningar innehåller demokrativillkor som avser organisationens syfte. Det är vanligare med villkor om att organisa- tionen ska ha en demokratisk uppbyggnad. Det innebär bl.a. att organisationen ska ha antagit stadgar som reglerar hur beslut fattas och hur ansvar utkrävs samt att medlemmarna ska ha möjlighet att påverka organisationen och verksamheten. Villkoren som avser organisationernas verksamhet uttrycks på olika sätt i olika förord- ningar, men i huvudsak är villkoret utformat som ett krav på att
organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering.
Demokrativillkorsutredningen identifierade ett antal problem med nuvarande demokrativillkor. För det första konstaterades att de demokrativillkor som i dag ställs avseende verksamheten är otydligt formulerade. Dessutom saknas vägledande förarbeten och praxis. Den generella utformningen gör, tillsammans med avsaknaden av vägledning, det svårt för myndigheterna att avgöra vad som bör med- föra ett avslag på en ansökan eller återkrav av ett bidrag. Bristen på tydlighet riskerar att skapa ett för stort tolkningsutrymme hos myn- digheterna, vilket i sin tur kan äventyra rättssäkerheten.
De befintliga demokrativillkoren är inte heller enhetliga, vilket försvårar för myndigheterna att göra en gemensam tolkning av deras innebörd. Det försvårar också för de sökande organisationerna som måste förhålla sig till de olika villkoren för olika bidrag. Organisa- tionerna kan inte heller på ett tillräckligt sätt få kännedom om vilka krav som ställs på ansökan eller vad som kan leda till avslag eller åter- krav. I dagsläget är det, enligt Demokrativillkorsutredningen, endast Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) som har avslagit ansökningar och återkrävt bidrag med anledning av att demokrativillkoret avseende organisationens verksamhet inte har varit uppfyllt (SOU 2019:35 s. 286).
Syftet med ett demokrativillkor i bidragsgivningen är främst att förhindra att offentliga medel lämnas till verksamheter som strider mot samhällets grundläggande värderingar. För att åstadkomma detta är det nödvändigt att ställa ett demokrativillkor avseende den mot- tagande verksamheten. Utredningens bedömning är att nuvarande villkor om organisationens syfte eller uppbyggnad inte behöver ändras och lämnar därför inga förslag om sådana villkor.
Staten har ett särskilt ansvar att skydda de värden som anknyter till regeringsformens program- och målsättningsstadgande om re- spekten för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Dessutom har staten ett åtagande att skydda och främja enskildas grundläggande fri- och rättigheter enligt flera av de internationella konventioner avseende mänskliga rättigheter som Sverige har anslutit sig till.
Det är också viktigt att staten försäkrar sig om att offentliga medel inte fördelas till organisationer som motarbetar det demo- kratiska styrelseskicket.
Utredningen föreslår att ett demokrativillkor för verksamheten bör utformas så att det skyddar grundläggande värderingar om respekten för alla människors lika värde, enskildas grundläggande fri- och rättigheter och det demokratiska styrelseskicket. Utred- ningen lämnar följande förslag till demokratvillkor:
Bidrag ska inte få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten,
1. utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter,
2. diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,
3. rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller
4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.
Om en organisation eller dess företrädare har agerat på det sätt som anges får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas.
Förslaget är utformat på så sätt att de ageranden som leder till att bidrag inte får lämnas uttryckligen är angivna. Skälet till utform- ningen är att underlätta tillämpningen. Det ger också myndigheterna vägledning om vad i verksamheten som ska granskas och kon- trolleras och bättre förutsättningar att bedöma lika fall lika. Ett tyd- ligt formulerat villkor skapar också trygghet för de organisationer som ansöker om bidrag eftersom de lättare kan förutse vad som förväntas av dem och vilka ageranden som kan leda till ett avslag. Det är inte möjligt att på detaljnivå ange alla ageranden som utesluter att statsbidrag lämnas utan en viss generalisering har varit nödvändig.
Villkor för statsbidrag uppställs för organisationer och det är därmed förhållandena i organisationen eller organisationens ager- ande som ska bedömas vid en prövning av demokrativillkoret. Demokrativillkoret ska också omfatta organisationens företrädare. Begreppet företrädare bör enligt utredningen avse såväl en organisa- tions legala företrädare som andra som på olika sätt företräder organisationen, t.ex. styrelseledamöter eller personer som är an- ställda eller utsedda av organisationen att utföra ett visst uppdrag.
Det är ageranden inom ramen för en organisations verksamhet som ska bedömas. För att en organisation ska kunna hållas ansvarig för en företrädares agerande krävs det alltså att agerandet har en kopp- ling till organisationen och dess verksamhet.
En organisation eller en företrädare som utövar våld, tvång eller hot ska inte beviljas statsbidrag för sin verksamhet. Även ageranden som visserligen inte innefattar våld, tvång eller hot, men som på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter bör enligt utredningens uppfattning vara diskvalifi- cerande för bidrag. Kränkningar av barns fri- och rättigheter ska bedömas som särskilt allvarliga.
En organisation eller en företrädare som diskriminerar enskilda individer eller grupper ska inte heller beviljas bidrag. Diskriminerings- lagen kan ge vägledning för att bedöma om ett visst agerande kan anses vara i strid med demokrativillkoret. Demokrativillkoret omfattar emellertid även ageranden som faller utanför diskrimineringslagen. Villkoret om att en organisations verksamhet ska vara icke-diskrimin- erande bör dock enligt utredningens mening inte utesluta att bidrag kan ges till en organisation med en verksamhet som enbart riktar sig till en viss grupp av individer, om det är legitimt med hänsyn till organisationens eller verksamhetens syfte.
Utredningen föreslår att statsbidrag inte ska lämnas till en organisation om den eller dess företrädare motarbetar det demo- kratiska styrelseskicket. Att utöva terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt stödja terroristorganisationer är självklara exempel på ageranden som motarbetar det demokratiska styrelseskicket.
Om en organisation eller dess företrädare har agerat på ett sätt som strider mot demokrativillkoret ska bidrag ändå få lämnas till organisationen om den beslutande myndigheten bedömer att det finns särskilda skäl för det. Vid bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen har tagit avstånd från agerandet och vidtagit lämpliga åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas. Det bör också fästas avseende vid vilka möjligheter organisationen har haft att förebygga agerandet. Om ett agerande upprepas, bör organisationen inte kunna undgå ansvar genom att i efterhand ta avstånd från detta.
Utredningen föreslår att det införs likalydande demokrativillkor för verksamheten i de statsbidragsförordningar som huvudsakligen riktar sig till det civila samhällets organisationer. För att fullt ut säkerställa att statsbidrag endast lämnas till verksamheter som är
förenliga med samhällets grundläggande värderingar föreslår utred- ningen vidare att det införs en särskild förordning med demokrati- villkor som ska tillämpas när statsbidrag fördelas till organisationer inom det civila samhället på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning.
Statliga bidrag till det civila samhällets organisationer är att be- döma som en förmån och det är därför den sökande organisationen som ska visa att samtliga villkor, således också demokrativillkoret, för bidraget är uppfyllda. Avseende demokrativillkoret ska sannolika skäl gälla som beviskrav.
4.7 Villkor om revisorsgranskning
För ett antal bidrag uppställs krav på att en revisor ska ha granskat vissa uppgifter. Revisorns granskning kan avse såväl ekonomi som formella villkor, t.ex. antalet medlemmar i en bidragssökande organisation. För en del bidrag ställs också krav på att en revisor ska granska slutredovisningen av vad bidraget har använts till. Krav på revisorsgranskning förekommer beträffande ett flertal olika typer av bidrag. Det ställs olika krav på revisorn, denne kan således vara auktoriserad revisor, godkänd revisor eller lekmannarevisor. I fler- talet fall godtas att en lekmannarevisor granskar redovisningen om bidraget som mottagits är mindre än fem prisbasbelopp. Är bidraget större än fem prisbasbelopp krävs i regel att det är en auktoriserad eller godkänd revisor som granskar. En närmare redogörelse för villkor om revisorsgranskning finns i avsnitt 10.3.
4.8 Återkallelse och återkrav
4.8.1 Allmänt
Efter att ett beslut om stöd har fattats kan förutsättningarna ändras så att civilsamhällesorganisationen inte längre uppfyller ett eller flera villkor för stöd. Detta kan bli aktuellt både före och efter att utbetal- ning har skett. Om förutsättningarna förändras innan utbetalning har skett kan det bli fråga om återkallelse av beslutet om stöd. Har utbetalning däremot redan skett blir det i stället fråga om att besluts- organet under vissa förutsättningar kan återkräva det utbetalda
stödet. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund, 2017 års arvsfondsutredning och Demokrativillkorsutredningen har lämnat förslag på ny reglering av bestämmelserna om återkallelse och återkrav. För Allmänna arvsfonden har förslaget, utom såvitt avser demokrativillkoret, lett till lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 2021.
4.8.2 Trossamfunden
Det är regeringen som bestämmer vilka trossamfund som kan få statligt stöd. Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund vid Myndigheten för stöd till trossamfund prövar därefter frågor om statsbidrag till de trossamfund som av regeringen har bedömts vara berättigade till stöd. Ansökan om statsbidrag ska göras till Myndig- heten för stöd till trossamfund.
I den nu gällande lagen om trossamfund saknas bestämmelser om såväl återkallelse av stödberättigande som återkrav av statsbidrag med anledning av att bidrag har betalats ut trots att villkoren för stöd inte varit uppfyllda. Rådet för beslut om statsbidrag till trossamfund får dock besluta att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut, om det kan antas att bidraget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter (20 § första stycket förordningen om statsbidrag till trossamfund). Bestämmelsen ger endast möjlighet att stoppa en utbetalning av ett visst bidrag. Rådet får enligt andra stycket i samma bestämmelse besluta att bidraget ska betalas tillbaka om det har beviljats på grund av felaktiga uppgifter, om det inte används för det ändamål det beviljats för eller om trossamfundet eller församlingen inte lämnar redovisningshandlingar, verksamhetsberättelser och andra uppgifter som rådet bestämmer.
De trossamfund som regeringen har beslutat ska vara berättigade till stöd får också beviljas statsbidrag av rådet. Regleringen innehåller dock inte några bestämmelser som möjliggör återkrav av statsbidrag. Det finns i dag inte heller någon annan reglering avseende åter- kallelse eller återkrav av statliga bidrag till trossamfunden.
Avseende den statliga avgiftshjälpen finns en bestämmelse om återkallelse i 16 § andra stycket lagen om trossamfund. Enligt be- stämmelsen får regeringen besluta att ett trossamfund som har
beviljats statlig avgiftshjälp inte längre ska få det. Enligt förarbetena till bestämmelsen kan detta bli aktuellt om ett trossamfund inte längre uppfyller de generella förutsättningarna för att få statligt stöd (se prop. 1998/99:38 s. 224 och prop. 1998/99:124 s. 71). Detta avser såväl de villkor som uppställs i lag som vad regeringen har beslutat. Om trossamfundet fortfarande uppfyller villkoren för organisa- tionsbidrag, bör detta kunna utgå oreducerat i stället för den åter- kallade avgiftshjälpen. Det senare gäller t.ex. om trossamfundet inte har lämnat nödvändiga uppgifter till Skatteverket, men ändå upp- fyller de grundläggande villkoren för statsbidrag. Återkallelse kan också aktualiseras om trossamfundet inte längre uppfyller vissa förutsättningar som tekniskt sett måste vara uppfyllda för avgifts- hjälpen.
Som framgår ovan är den nu gällande bestämmelsen om återkallelse av avgiftshjälp generell och anger inte under vilka närmare förut- sättningar ett tidigare beslut om berättigande till stöd får återkallas. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund anser att detta är olämpligt ur rättssäkerhetssynpunkt, särskilt med hänsyn till att beslut om rätt till statlig avgiftshjälp har ansetts vara en civil rättighet enligt Europakonventionen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att förutsättningarna för återkallelse av avgiftshjälpen förtydligas i lagtexten. Utredningen föreslår också att det bör in- föras återkallelse- och återkravsbestämmelser avseende det statliga bidraget samt att dessa ska vara likalydande för såväl det statliga bidraget som den statliga avgiftshjälpen. Bestämmelserna ska finnas i en lag om stöd till trossamfund.
Det bör enligt förslaget vara tydligt för trossamfunden redan vid beslut om rätt till stöd och statsbidrag att besluten kan komma att ändras under vissa särskilt angivna förutsättningar. Om villkoren inte längre är uppfyllda ska trossamfundet inte längre vara berättigat till stöd. Ett sådant beslut ska gälla omedelbart. I vissa fall ska dock ett trossamfund ges tillfälle att avhjälpa bristerna innan återkallelse sker, detta gäller dock inte i fråga om demokrativillkoret.
Utredningen föreslår också bestämmelser om att statsbidrag inte ska betalas ut eller återbetalas som ska framgå av en förordning om
statligt stöd till trossamfund. Beslut får fattas om att ett organisa- tionsbidrag inte ska betalas ut under tiden ett trossamfund getts tillfälle att avhjälpa en brist, eller i avvaktan på ett slutligt avgörande i ärendet om återkallelse. Därutöver får beslutas att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om det kan antas att bidraget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter. Ett trossamfund som har fått organisations- bidrag utan att uppfylla villkoren för att vara berättigade till stöd föreslås vara skyldigt att återbetala bidraget, om det inte finns särskilda skäl för att helt eller delvis efterge kravet. Beslut får också fattas om att bidrag ska betalas tillbaka om det har beviljats på grund av felaktiga uppgifter, om det inte använts för det ändamål det har beviljats för eller om redovisningshandlingar inte lämnats.
4.8.3 Allmänna arvsfonden
Den tidigare gällande regleringen avseende Xxxxxxxx arvsfondens stöd saknade bestämmelser om återkallelseförbehåll. I lagen om Allmänna arvsfonden fanns dock bestämmelser som reglerade åter- betalningsskyldighet i vissa fall. Sedan den 1 juli 2021 gäller enligt lagen om Allmänna arvsfonden att den som ansöker om eller har beviljats stöd ur arvsfonden ska utan dröjsmål anmäla sådana ändrade förhållanden som kan påverka rätten till eller storleken av stödet. Dessutom gäller att ett beslut om stöd ur Allmänna arvs- fonden ska förenas med de villkor som behövs och dessa ska framgå av beslutet. Sedan år 2016 omfattar Arvsfondsdelegationens beslut om projektmedel en tid upp till tre år. Förutsättningarna för bevilj- ande av stödet kan således förändras under den tid som beslutet gäller. Om en organisation som har beviljats stöd inte längre upp- fyller kraven, ska Arvsfondsdelegationen fatta ett nytt beslut om att stödet helt eller delvis inte ska betalas ut (prop. 2020/21:139 s. 67). Beslutet gäller omedelbart, men innan beslut fattas får den som beviljats stöd ges tillfälle att avhjälpa bristen. Enligt 2017 års Arvsfondsutred- nings förslag ska möjligheten att avhjälpa dock inte gälla i fråga om demokrativillkoret (SOU 2018:70 s. 215 ff.).
Enligt den nu gällande lagen om Xxxxxxxx arvsfonden gäller dessutom återbetalningsskyldighet i fler fall än vad som tidigare var fallet. Stöd ur fonden ska betalas tillbaka i följande fall:
1. om stödet inte har använts inom angiven tid eller för avsett ändamål,
2. om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat den redovisning eller det underlag som föreskrivs,
3. om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp, eller
4. om stödet av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta.
Stöd till en lokal eller anläggning ska också dessutom återbetalas helt eller delvis, om den säljs eller användningen av den ändras utan Arvsfondsdelegationens medgivande inom den tidsperiod som gäller för stödet.
2017 års arvsfondsutredning föreslår att stöd ur fonden även ska betalas tillbaka om mottagaren bryter mot demokrativillkoret.
4.8.4 Övrig statlig bidragsgivning
Ett beslut om statsbidrag är ett sådant gynnande förvaltningsbeslut som får ändras till nackdel för enskild om återkallelseförbehåll följer antingen av villkoren i bidragsbeslutet eller av den förordning enligt vilken bidraget beviljats. I den nuvarande regleringen av statsbi- dragen finns ett tjugotal statsbidragsförordningar som innehåller bestämmelser om återkallelse av beslut om beviljat bidrag.
Bestämmelserna har i princip samma innebörd och syfte, men är utformade på olika sätt. Syftet med bestämmelserna är att beviljade bidrag under vissa angivna förutsättningar inte ska betalas ut. I vissa förordningar är bestämmelsen tvingande för beslutsorganen och anger således att bidrag under vissa förutsättningar ska återkallas. I andra förordningar anges att det får beslutas att ett bidrag under angivna förutsättningar inte ska betalas ut.
I några statsbidragsförordningar ges en möjlighet för den bidrags- givande myndigheten att förena ett beslut om bidrag med de villkor som framgår av beslutet. I dessa fall kan myndigheterna i besluten om beviljande av statsbidrag föreskriva villkor för återkallelse av bidraget.
Många statsbidragsförordningar innehåller dock bestämmelser om återbetalningsskyldighet och återkrav av bidrag. Det vanligaste är att det i en bestämmelse anges under vilka förutsättningar bidrags- mottagaren är återbetalningsskyldig och att det i en efterföljande bestämmelsen anges att beslutsorganet ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget, om det inte finns särskilda skäl att avstå från återkrav. Grunderna för återbetalningsskyldighet varierar något mellan förordningarna, men bestämmelserna har trots det en liknande utformning. Enligt vissa förordningar gäller dock att myndigheten får kräva tillbaka bidraget.
Demokrativillkorsutredningen föreslår i betänkandet Demokrati- villkor för bidrag till civilsamhället att det bör införas likalydande bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag i samtliga stats- bidragsförordningar som avser bidragsgivning till det civila sam- hällets organisationer. Om en organisation som har beviljats bidrag inte längre uppfyller villkoren för bidraget föreslås att besluts- organet ska besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Ett sådant beslut ska gälla omedelbart. Skälen för förslaget är att det är viktigt att bidrag endast ges till organisationer som uppfyller villkoren. Det kan förekomma att en organisation efter att bidrag beviljats, men innan det betalats ut, inte längre uppfyller villkoren.
I betänkandet föreslås också att en bidragsmottagare som inte uppfyller demokrativillkoret ska vara återbetalningsskyldig och det utbetalade bidraget ska då återkrävas av den bidragsutbetalande myndigheten om det inte finns särskilda skäl att helt eller delvis avstå från återkrav. Som angetts ovan innehåller flertalet statsbidrags- förordningar bestämmelser om återkrav. Dessa bör dock omfatta även demokrativillkoret. Enligt utredningen bör en bidragsmottagare som inte uppfyller demokrativillkoret alltid vara återbetalningsskyldig och detta oavsett i vilken form bidraget har lämnats. När det kommer till återbetalningsskyldighet anses det vara en lämplig ordning att behålla befintliga bestämmelser med ett tillägg som möjliggör åter- krav på grund av att bidragsmottagaren inte uppfyller demokrati- villkoret. Anledningen till detta är att de befintliga skillnaderna avse- ende grunderna för återbetalningsskyldighet bedöms vara motiverade.
I de förordningar som inte innehåller någon bestämmelse i dagsläget föreslås att det införs en bestämmelse om återbetalningsskyldighet på grund av att demokrativillkoret inte är uppfyllt.
Utredningen föreslår att det införs en särskild förordning som reglerar demokrativillkor för statsbidrag i de fall då det inte finns en särskild förordning. Förordningens villkor ska tillämpas generellt för flera bidrag som fördelas av myndigheter och enskilda organ på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning för bidraget, t.ex. med stöd av regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. I dessa fall finns det oftast bestämmelser som medger att bidrags- givaren återkallar ett beslut om bidrag. Av den anledningen framstår det inte som lämpligt att i förordningen införa bestämmelser som särskilt reglerar detta avseende demokrativillkoret. Samma bedöm- ning görs avseende återkrav av bidrag.
4.9 Överklagande
4.9.1 Allmänt
Av artikel 6.1 i Europakonventionen följer att var och en ska ha rätt till domstolsprövning av sina civila rättigheter och skyldigheter. När det kommer till statens stöd till det civila samhället har det i praxis diskuterats om det utgör en civil rättighet eller inte. Av bl.a. denna anledning har bestämmelserna om överklagande i nu aktuella avseenden setts över.
4.9.2 Trossamfunden
Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet HFD 2011 ref. 10 kommit till slutsatsen att regeringens beslut om att ett trossamfund har rätt till stöd innebär en prövning av civila rättigheter enligt Europakonventionen. Av den anledningen kunde beslutet också bli föremål för rättsprövning i Högsta förvaltningsdomstolen enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut.
I betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige gör utredningen bedömningen att förslaget om tydligare villkor fortfarande innebär att ett beslut om att ett trossamfund är berättigat till stöd är en prövning av en civil rättighet. Rätten till stöd
kommer enligt förslaget även fortsättningsvis att vara reglerad i lag och prövas enligt tydligt fastställda kriterier. Det finns därför rätt till domstolsprövning av besluten. Utredningen bedömer även att beslut om att återkalla ett beslut om att ett trossamfund är berättigat till stöd samt återkrav av statsbidrag bör kunna prövas av domstol. Enligt utredningens förslag ska prövningen av frågor om trossam- fund är berättigade till stöd delegeras till myndighetsnivå. Dessa beslut kommer då att bli förvaltningsbeslut som enligt utredningens förslag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En ny be- stämmelse om detta föreslås införas i lagen om stöd till trossamfund.
4.9.3 Allmänna arvsfonden
Avseende stöd ur Allmänna arvsfonden är det endast beslut om återkrav och återkallelse som får överklagas (6 kap. 1 § lagen om allmänna arvsfonden). Beslut om stöd är således inte överklagbara. I förarbetena till bestämmelsen har regeringen vid en sammantagen bedömning kommit till slutsatsen att övervägande skäl talar för att beslut avseende stöd ur Allmänna arvsfonden inte avser en civil rättighet, även om de övergripande kriterierna för stöd ur fonden regleras i lag. Anledningen till detta är bl.a. att stöd endast tilldelas i mån av tillgång på medel och att tillgången till medel ligger utanför myndighetens kontroll.
4.9.4 Övrig statlig bidragsgivning
Beslut om beviljande av bidrag är förvaltningsbeslut. När myndig- heter beslutar i fråga om bidrag till det civila samhället med stöd av statsbidragsförordningar är i regel förvaltningslagen (2017:900) tillämplig. Det finns också andra författningar som innehåller be- stämmelser som avviker från förvaltningslagen i vissa avseenden och då också ska tillämpas i stället (4 § förvaltningslagen). När det kommer till statsbidragsförordningarna avviker de ofta i fråga om vilka beslut som är överklagbara. Ett beslut får överklagas om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (41 § förvaltningslagen). Bestämmelserna om överklagande som finns i de särskilda förordningarna ska dock tillämpas framför den generella bestämmelsen i förvaltningslagen.
Flertalet av de förordningar som avser statsbidrag till det civila samhället innehåller bestämmelser med innebörden att beslut enligt förordningen inte får överklagas. Några av förordningarna innehåller dock bestämmelser som anger att vissa beslut får överklagas. Det gäller vanligtvis om förordningen också innehåller bestämmelser om återkallelse av beslut. Ett mindre antal förordningar innehåller be- stämmelser som innebär att myndighetens beslut att inte bevilja ett bidrag får överklagas. Enligt några förordningar får beslut överklagas under de förutsättningar som gäller generellt för förvaltningsbesluts överklagbarhet (jfr 41 § förvaltningslagen).
I praxis har beslut om att inte bevilja bidrag, trots överklagande- förbud, ändå ansetts vara överklagbara (se t.ex. HFD 2016 ref. 49). Anledningen till detta är i huvudsak att avslagsbesluten har ansetts innefatta en prövning av en civil rättighet. En bedömning måste dock göras avseende varje förordning för sig.
För att förbättra rättssäkerheten för de sökande civilsamhälles- organisationerna föreslår Demokrativillkorsutredningen att över- klagandebestämmelserna i statsbidragsförordningarna ska förändras. En bestämmelse om att beslut om avslag på en ansökan om bidrag får överklagas ska införas i de förordningar som reglerar bidrag som bedöms utgöra en civil rättighet. Dessutom föreslår utredningen att en myndighets beslut att återkalla ett beslut om att bevilja bidrag och att återkräva ett utbetalt bidrag ska få överklagas.
5 Behandling av personuppgifter
5.1 Inledning
Den snabba tekniska utvecklingen och framväxten av informations- samhället har medfört en alltmer omfattande behandling av person- uppgifter inom såväl offentlig som privat sektor. Dataskyddslag- stiftningen utgör ett skydd för fysiska personer vid sådan behandling och innebär en reglering av hur myndigheter och privata aktörer får behandla personuppgifter. Genom Europeiska unionens (EU) data- skyddsreform antogs år 2016 en ny generell reglering av personupp- giftsbehandling inom unionen. Det allmänna skyddet för fysiska personer vid behandling av personuppgifter regleras därmed i dag främst genom generella förordningsbestämmelser på unionsnivå med kompletterande dataskyddsbestämmelser i medlemsstaternas nationella rätt. I det här kapitlet redogör vi övergripande för den rättsliga regleringen av behandling av personuppgifter inom unions- rätten och svensk rätt.
5.2 Rätten till skydd av personuppgifter
Rätten till skydd av personuppgifter är en dimension av den grund- läggande rätten till respekt för privatlivet. Skyddet för enskildas privatliv regleras i flera internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna, däribland Europakonventionen1 och EU:s rättighetsstadga2. Av dessa bestämmelser följer att var och en har rätt till respekt för och skydd mot intrång i privatlivet. Denna rättighet får begränsas endast med stöd i lag och om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle (artikel 8 i Europakonventionen samt artikel 7
1 Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
2 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
och 52.1 i EU:s rättighetsstadga). Skyddet för privatlivet omfattar vitt skilda aspekter av en persons liv och begreppet kan inte ges någon uttömmande definition (se Europadomstolens uttalanden i t.ex. Xxxxx Xxxxxxx m.fl. mot Spanien, nr 1874/13 och 8567/13, dom den 17 oktober 2019 [GC] och Breyer mot Tyskland, nr 50001/12, dom den 30 januari 2020). Utöver skydd för en persons bostad och kommunikationer garanterar denna rättighet bl.a. ett skydd för den personliga integriteten, en rätt till självbestämmande och en rätt till personlig utveckling.
Den snabba tekniska utvecklingen och globaliseringen har inne- burit nya utmaningar för skyddet för personuppgifter och har lett till ett behov av att förstärka skyddet för den personliga integriteten. Utvecklingen av det unionsrättsliga skyddet för fysiska personer vid behandling av personuppgifter som en fristående rättighet har vuxit fram som ett svar på denna samhällsutveckling. Enligt den grund- läggande rätten till skydd av personuppgifter har var och en rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Sådana uppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund (artikel 8 i EU:s rättighetsstadga, se även artikel 16.1 i fördraget om EU:s funktionssätt). Varje begränsning i utövandet av rätten till skydd av personuppgifter ska vara före- skriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i rättigheten. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Rätten till skydd av personuppgifter enligt unionsrätten ska tolkas i ljuset av rätten till skydd för privatlivet enligt Europakonventionen (se artikel 52.1 och 52.3 i EU:s rättighetsstadga).
I svensk rätt regleras rätten till skydd för den personliga integr- iteten i regeringsformens (RF) bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna. Enligt denna reglering är var och en, gentemot det allmänna, skyddad mot betydande intrång i den personliga integr- iteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kart- läggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket RF). Skyddet mot ett sådant intrång kan begränsas genom lag. En sådan begränsning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver
vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. En begränsning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 20 och 21 §§ RF).
Det grundlagsreglerade skyddet mot betydande intrång i den personliga integriteten antogs med utgångspunkt i enskildas intresse av att skydda information om sina personliga förhållanden (prop. 2009/10:80 s. 175). Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är åtgärdens effekter. En åtgärd kan alltså innebära övervakning eller kartläggning av enskildas personliga förhållanden även om det inte är det huvudsakliga syftet med åtgärden. Myndighetsspecifika verksamhetsregister och data- baser med information som är knuten till en myndighets ärende- hantering finns i dag inom i stort sett all statlig förvaltning. I många fall är uppgifterna i dessa register tillgängliga för myndigheterna på ett sådant sätt att lagringen och behandlingen av uppgifterna innebär en kartläggning av enskilda, även om det huvudsakliga ändamålet med behandlingen är ett helt annat (prop. 2009/10:80 s. 180 f.).
Av regeringsformen följer vidare ett absolut förbud för det allmänna att tvinga någon att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende och mot att, utan samtycke, anteckna en svensk medborgare i ett allmänt register enbart på grund av hans eller hennes politiska åskådning (2 kap. 2 och 3 §§ RF). Skyddet för personuppgifter i svensk rätt upprätt- hålls även genom bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.
5.3 Dataskyddsförordningen
5.3.1 Tillämpningsområde och definitioner
Inom EU har generell reglering av rätten till skydd av personupp- gifter antagits genom dataskyddsförordningen3. Syftet med förord- ningen är dels att skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras rätt till skydd vid behandling av person- uppgifter, dels att säkerställa ett fritt flöde av personuppgifter inom
3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (GDPR).
unionen (artikel 1 i dataskyddsförordningen). Dataskyddsförord- ningen är direkt tillämplig i svensk rätt och ska tillämpas av enskilda och myndigheter på samma sätt som om den vore lag antagen av Sveriges riksdag (jfr artikel 288 andra stycket i fördraget om EU:s funktionssätt). I vissa delar är dock bestämmelserna i förordningen utformade på ett sådant sätt att de ger ett utrymme för eller förutsätter kompletterande nationella dataskyddsbestämmelser. En medlemsstat har därmed ett handlingsutrymme att i viss utsträckning anta kom- pletterande bestämmelser för att anpassa tillämpningen av förord- ningen till den nationella kontexten.
Dataskyddsförordningen är tillämplig på behandling av person- uppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1 i dataskyddsförordningen). Dataskyddsförordningen är inte tillämplig på behandling av person- uppgifter som behöriga myndigheter genomför för brottsförebyggande eller brottsbekämpande ändamål (artikel 2.2 d i dataskyddsförord- ningen). Sådan behandling regleras i stället genom dataskydds- direktivet4 och brottsdatalagen (2018:1177).
Med begreppet behandling avses en åtgärd eller en kombination av åtgärder beträffande personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller manuellt. Exempel på åtgärder som utgör behand- ling är insamling, registrering, lagring, bearbetning, användning eller spridning av personuppgifter (artikel 4.2 i dataskyddsförordningen). I syfte att förhindra risk för kringgående av förordningens bestämm- elser har behandlingsbegreppet getts en teknikneutral utformning (skäl 15 till dataskyddsförordningen).
Varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person är en personuppgift (artikel 4.1 i dataskyddsförord- ningen). Uppgifter gällande juridiska personer, såsom föreningar, stiftelser eller trossamfund, omfattas alltså inte av begreppet person- uppgift. För att avgöra om en uppgift avser en identifierbar fysisk person bör man beakta alla hjälpmedel som rimligen kan komma att användas för att direkt eller indirekt identifiera personen. Data- skyddsförordningen är därmed inte tillämplig på uppgifter som inte
4 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF.
kan hänföras till en viss person (skäl 26 till dataskyddsförord- ningen). Personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlem- skap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, bio- metriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, upp- gifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning utgör känsliga personuppgifter (se artikel 9.1 i data- skyddsförordningen).
Personuppgiftsansvarig är en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller till- sammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behand- lingen av personuppgifter. Såväl offentliga som privata organ kan alltså vara personuppgiftsansvariga enligt dataskyddsförordningen. Avgörande för placeringen av personuppgiftsansvaret är vem som har rätt att bestämma ändamål och medel för behandlingen. Om ändamålen och medlen bestäms av unionsrätten eller medlemssta- ternas nationella rätt, är det dock möjligt att reglera vem som är personuppgiftsansvarig i lagstiftningen (artikel 4.7 i dataskyddsför- ordningen). I svensk rätt finns sådan särskild reglering gällande personuppgiftsansvar i många sektorspecifika specialförfattningar (se t.ex. patientdatalagen [2008:355] och domstolsdatalagen [2015:728]).
5.3.2 Grundläggande principer för behandling av personuppgifter
Dataskyddsförordningen ställer krav på att all behandling av person- uppgifter ska ha en rättslig grund och genomföras i enlighet med vissa grundläggande principer (artikel 5.1 och 6.1 i dataskyddsför- ordningen). Lite förenklat kan sägas att förordningens krav på rättslig grund utgör en förutsättning för att en personuppgift överhuvudtaget ska få behandlas, medan övriga principer reglerar hur behandlingen får genomföras.
Enligt de grundläggande principerna ska personuppgifter be- handlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt. Uppgifterna ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål (ändamålsbegränsning). De insamlade uppgifterna ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till ändamålen med behandlingen (uppgiftsminimering). Uppgifterna ska vidare vara
riktiga och, om det är nödvändigt, uppdaterade. Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att felaktiga personuppgifter raderas eller rättas utan dröjsmål. Slutligen får personuppgifter inte förvaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen och de ska skyddas genom lämpliga skyddsåtgär- der (artikel 5.1 i dataskyddsförordningen).
Det är den personuppgiftsansvarige som ansvarar för och ska kunna visa att dessa grundläggande principer för behandling av personuppgifter efterlevs (artikel 5.2 i dataskyddsförordningen). Om en personuppgiftsansvarig behandlar personuppgifter i strid med förordningen, kan den personuppgiftsansvarige bli skade- ståndsskyldig eller skyldig att betala en administrativ sanktionsavgift (artikel 82 och 83 i dataskyddsförordningen).
5.3.3 Rättsliga grunder för behandling av personuppgifter
Allmänt om kravet på rättslig grund
Behandling av personuppgifter är endast laglig om och i den mån den utförs med stöd av en rättslig grund. De rättsliga grunderna för personuppgiftsbehandling anges uttömmande i förordningen. Enligt dessa grunder får personuppgifter behandlas med stöd av den registrerades samtycke, för att fullgöra ett avtal eller en rättslig för- pliktelse, till skydd för intressen som är av grundläggande betydelse för en fysisk person, för att utföra en uppgift av allmänt intresse, som ett led i myndighetsutövning eller utifrån en intresseavvägning mellan den personuppgiftsansvariges eller tredje parts berättigade intressen och den registrerades intressen och grundläggande fri- och rättigheter (artikel 6.1 i dataskyddsförordningen). De rättsliga grunderna är i viss mån överlappande och viss behandling kan där- med omfattas av mer än en rättslig grund. Om ingen av de rättsliga grunderna är tillämplig, är behandlingen inte laglig och får därmed inte utföras.
Behandling av personuppgifter är, med undantag för person- uppgifter som behandlas med stöd av den registrerades samtycke, endast laglig om behandlingen är nödvändig i förhållande till den rättsliga grunden. Nödvändighetskravet har en nära koppling till principerna om ändamålsbegränsning och uppgiftsminimering och medför ett krav på ett direkt samband mellan behandlingen och den
rättsliga grunden. Att behandlingen ska vara nödvändig ska dock inte tolkas som ett krav på att det ska vara omöjligt att utföra en viss uppgift utan att utföra en viss behandlingsåtgärd. En viss behandling av personuppgifter kan exempelvis anses vara nödvändig om den leder till effektivitetsvinster, även om behandlingen inte är en förut- sättning för att uppnå syftet med behandlingen. Som exempel kan nämnas att det mer eller mindre regelmässigt anses vara nödvändigt att använda tekniska hjälpmedel och därmed behandla person- uppgifter på automatisk väg, eftersom en manuell informations- hantering i dag inte är ett realistiskt alternativ för vare sig myndig- heter eller företag. Den metod som den personuppgiftsansvarige väljer måste dock vara ändamålsenlig, effektiv och proportionerlig och får därmed inte medföra ett onödigt intrång i enskildas privatliv. Även administrativa behandlingsåtgärder som i praktiken krävs för att en personuppgiftsansvarig ska kunna fullgöra en viss uppgift utgör nödvändig behandling enligt dataskyddsförordningen (prop. 2017/18:105 s. 47 f. och 60 f.).
Möjligheten att behandla personuppgifter med hänsyn till den person- uppgiftsansvariges berättigade intressen är en form av generalklausul som möjliggör behandling utifrån en avvägning mellan den person- uppgiftsansvariges och den registrerades intressen. Exempel på situationer när den personuppgiftsansvarige kan ha ett berättigat intresse att behandla vissa personuppgifter är när den registrerade är kund hos eller arbetar för den personuppgiftsansvarige. En tillämp- ning av bestämmelsen kräver dock under alla omständigheter en noggrann intresseavvägning. Vid denna bedömning ska bl.a. beaktas om den registrerade vid tidpunkten för inhämtandet av personupp- gifter rimligen kunde förvänta sig att den aktuella personuppgifts- behandlingen kunde komma att ske.
Det är lagstiftarens sak att genom lagstiftning tillhandahålla rättslig grund för myndigheters behandling av personuppgifter. En myndighet kan därför inte behandla personuppgifter utifrån en intresseavvägning mellan den personuppgiftsansvariges eller tredje parts berättigade intressen och den registrerades intressen när
myndigheten fullgör sina uppgifter (skäl 47 samt artikel 6.1 f och
6.1 andra stycket i dataskyddsförordningen).
En myndighet har vidare begränsade möjligheter att behandla personuppgifter med stöd av den registrerades samtycke, eftersom det kan antas råda betydande ojämlikhet mellan den registrerade och myndigheten (jfr skäl 43 till dataskyddsförordningen).
Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen). Behandling av personupp- gifter enligt denna grund förutsätter att det är just den person- uppgiftsansvarige som har en rättslig skyldighet att fullgöra. För att en skyldighet ska utgöra en rättslig förpliktelse krävs legal grund. Begreppet tar i första hand sikte på offentligrättsliga förpliktelser som följer direkt av en författning eller en skyldighet som har slagits fast i en dom eller ett myndighetsbeslut (prop. 2017/18:105
Uppgift av allmänt intresse och myndighetsutövning
Den rättsliga grund som aktualiseras vid myndigheters behandling av personuppgifter är främst att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den person- uppgiftsansvariges myndighetsutövning (artikel 6.1 e i dataskydds- förordningen).
Med uppgift av allmänt intresse avses i första hand uppgifter som utförs av myndigheter och andra offentliga organ såsom förvaltning av hälso- och sjukvårdstjänster och sjukförsäkring (skäl 45 och 52 till dataskyddsförordningen). Begreppet har dock en vid betydelse
och omfattar uppgifter av vitt skilda slag. Uppgifter som riksdag eller regering har gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är som utgångspunkt av allmänintresse (prop. 2017/18:105 s. 56 f.). Uppgifter av allmänt intresse kan dock även utföras av privata aktörer på uppdrag av en myndighet eller på eget initiativ. I Sverige har avskaffanden av statliga monopol och konkurrensutsättning av offentlig verksamhet inneburit att privaträttsliga organ numera utför en inte obetydlig del av de uppgifter som är av allmänt intresse. En privat aktör som, på uppdrag av en myndighet, utför en uppgift som är fastställd i författning eller regeringsbeslut kan därmed vidta nödvändig behandling av personuppgifter på samma grund som om myndigheten själv hade utfört arbetsuppgiften (prop. 2017/18:105 s. 58 f.).
Begreppet myndighetsutövning karaktäriseras av beslut eller andra ensidiga åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets makt- befogenheter. Myndighetsutövning kan både medföra förpliktelser för enskilda och mynna ut i gynnande beslut. Inom begreppet myndighetsutövning faller t.ex. en stor del av den behandling av personuppgifter som en myndighet utför inom ramen för dess handläggning av ärenden. Råd, upplysningar och andra inte bindande uttalanden omfattas dock inte av begreppet (prop. 2017/18:105
s. 62). Myndighet utövas, av naturliga skäl, i första hand av statliga och kommunala myndigheter. Även juridiska och fysiska personer kan dock med stöd av lag anförtros förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning (12 kap. 4 § RF).
5.3.4 Krav på att grunden för behandling ska fastställas i rättsordningen
För behandling av personuppgifter som är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse, utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning ska grunden för behandlingen fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt (artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen). Tillämpningen av dessa rättsliga grunder förutsätter alltså särskilt stöd i rättsordningen. Övriga rättsliga
grunder kan tillämpas direkt med stöd av bestämmelserna i data- skyddsförordningen.
Unionsrätten och medlemsstaternas nationella rätt ska vid fastställelse av en rättslig grund uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Kravet på fastställelse kan även medföra krav på att den rättsliga grunden ska innehålla bestämmelser om särskilda skyddsåtgärder såsom bestämmelser om de allmänna villkor som ska gälla för behand- lingen, vilken typ av uppgifter som ska behandlas samt begräns- ningar gällande ändamål och lagringstid (artikel 6.3 andra stycket i dataskyddsförordningen).
Det är grunden för behandlingen, dvs. den rättsliga förpliktelsen, uppgiften av allmänt intresse eller rätten att utöva myndighet, som ska fastställas i rättsordningen. Det finns dock inte något krav på att själva behandlingen av personuppgifter ska fastställas (prop. 2017/18:105
s. 49). Kravet på fastställelse medför inte heller något krav på en särskild lag till grund för varje behandling, utan det kan räcka med en lag som grund för flera behandlingar. De rättsliga grunderna bör dock fastställas på ett sådant sätt att grunderna är tydliga och precisa och att tillämpningen av dessa är förutsägbar för dem som omfattas av regleringen (skäl 41 och 45 till dataskyddsförordningen). Vilken grad av tydlighet och precision som krävs vid fastställelse av den rättsliga grunden får bedömas från fall till fall, utifrån behandlingens och verksamhetens karaktär. Ett mer kännbart intrång i den personliga integriteten, såsom t.ex. omfattande behandling av känsliga person- uppgifter, kräver en högre grad av precision av den rättsliga grunden och därmed en hög grad av förutsebarhet (prop. 2017/18:105 s. 51).
Fastställelse av en rättslig grund i svensk rätt
I svensk rättsordning fastställs en rättslig grund för behandling genom lagar och andra föreskrifter i enlighet med regeringsformens bestämmelser om normgivning (se 8 kap. RF).
Svenska myndigheter har inte någon generell befogenhet att utöva myndighet. Statliga myndigheters uppdrag följer av författ- ning eller regeringsbeslut, som har beslutats i enlighet med reger- ingsformens bestämmelser om normgivning. De åtgärder som en myndighet vidtar i syfte att utföra ett sådant uppdrag har därmed i
sig en legal grund. Grunden för behandling av personuppgifter som är nödvändig för att en myndighet ska kunna utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i dess myndighetsutövning är därigenom fastställd i enlighet med nationell rätt (prop. 2017/18:105 s. 48 ff.).
En rättslig förpliktelse måste vara fastställd i enlighet med gällande rätt, men behöver inte framgå direkt av författningstexten. Vid bedömningen av om en förpliktelse följer av exempelvis en lagbestämmelse kan bl.a. förarbetsuttalanden och bestämmelsens syfte och sammanhang behöva beaktas. Det är alltså inte bara lag- textens ordalydelse som är av betydelse för att avgöra om en skyldighet följer av lag (prop. 2017/18:105 s. 188). För behandling av personuppgifter som utförs för att fullgöra en rättslig förpliktelse ska vidare syftet med behandlingen fastställas i den rättsliga grunden (artikel 6.3 andra stycket i dataskyddförordningen). Detta innebär ett krav på att det ska vara möjligt för såväl den personuppgifts- ansvarige som den registrerade att förstå varför behandlingen av personuppgifter ska utföras (prop. 2017/18:105 s. 54).
5.3.5 Behandling av känsliga personuppgifter
Förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter och möjligheter till undantag från förbudet
Utöver de grundläggande principerna för personuppgiftsbehandling och kravet på rättslig grund för behandling gäller särskilda krav för behandling av uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlem- skap i fackförening och för behandling av genetiska uppgifter, bio- metriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, upp- gifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning, s.k. känsliga personuppgifter. Dessa kategorier av personuppgifter är till sin natur särskilt känsliga och därmed särskilt skyddsvärda. Behandling av sådana uppgifter kan innebära betydande risker för de grundläggande fri- och rättigheterna och dataskydds- förordningen uppställer därför särskilda bestämmelser om skydd för dessa personuppgifter (skäl 51 till dataskyddsförordningen).
Behandling av känsliga personuppgifter är som utgångspunkt förbjuden (artikel 9.1 i dataskyddsförordningen). Detta förbud
kompletteras dock med en rad undantag som anges uttömmande i förordningen (artikel 9.2 i dataskyddsförordningen). Likt de rätts- liga grunderna för behandling av personuppgifter är vissa av dessa undantag direkt tillämpliga, medan andra grunder förutsätter rättslig reglering.
Enligt de undantag som kan tillämpas direkt med stöd av data- skyddsförordningen får nödvändig behandling av känsliga person- uppgifter utföras om den registrerade har lämnat sitt samtycke eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna samt för att skydda en fysisk persons grundläggande intressen (artikel 9.2 a, c och e i data- skyddsförordningen). Förordningen innehåller även ett särskilt undantag för behandling som utförs inom ramen för berättigad verk- samhet hos en stiftelse, en förening eller ett annat icke vinstdrivande organ, som har ett politiskt, filosofiskt, religiöst eller fackligt syfte. Ett sådant organ får behandla känsliga personuppgifter med stöd av förordningen förutsatt att behandlingen utförs med lämpliga skyddsåtgärder och enbart rör organets medlemmar eller tidigare medlemmar eller personer som på grund av organets ändamål har regelbunden kontakt med detta samt att uppgifterna inte lämnas ut utanför organet utan den registrerades samtycke (artikel 9.2 d i data- skyddsförordningen).
Behandling för att fastställa, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk
Behandling av känsliga personuppgifter får även utföras om behand- lingen är nödvändig för att fastställa, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk eller som en del av domstolarnas dömande verk- samhet (artikel 9.2 f i dataskyddsförordningen).
Dataskyddsförordningen innehåller inte någon definition av begreppet rättsligt anspråk. Av skälen till förordningen framgår dock att begreppet omfattar såväl anspråk inom ett domstolsförfarande som anspråk inom ett administrativt eller utomrättsligt förfarande (skäl 52 till dataskyddsförordningen). En möjlig tolkning av vad som avses med rättsligt anspråk är att begreppet omfattar anspråk om vilka man kan föra talan i domstol eller ett domstolsliknande organ och som kan utkrävas av eller med hjälp av statsmakterna, t.ex. Kronofogdemyndigheten (se Öman, Dataskyddsförordningen [GDPR]
m.m. – En kommentar [30 juni 2021, JUNO], kommentaren till
artikel 9.2 f). Exempel på anspråk som i svensk rätt har ansetts omfattas av begreppet är anspråk på offentliga förmåner såsom ekonomiskt bistånd eller skatteavdrag och trossamfundens anspråk på medlemsavgifter via den statliga avgiftshjälpen (jfr. SOU 1997:39
s. 376 ff. och prop. 2017/18:127 s. 25). Begreppet rättsliga anspråk kan därmed omfatta såväl anspråk som kan göras gällande genom att väcka talan vid domstol som andra förvaltningsrättsliga anspråk.
Känsliga personuppgifter om vem som helst får behandlas förut- satt att det är nödvändigt för att fastställa, göra gällande eller försvara det rättsliga anspråket. Det krävs alltså inte att det är den regi- strerade eller den personuppgiftsansvarige som har det rättsliga anspråket, utan även t.ex. ombud kan behandla känsliga personupp- gifter med stöd av denna grund.
Själva behandlingen av de känsliga personuppgifterna behöver inte heller gå ut på att fastställa, göra gällande eller försvara det rättsliga anspråket. Det räcker att behandlingen av de känsliga personuppgifterna är nödvändig för att någon ska kunna fastställa, göra gällande eller försvara det rättsliga anspråket. Som exempel kan nämnas att det kan vara nödvändigt för en personuppgiftsansvarig att registrera personuppgifter om olika slags försummelser för att eventuellt i framtiden ha grund för att avsluta ett avtalsförhållande genom t.ex. hävning av avtal (se Öman, Dataskyddsförordningen [GDPR] m.m. – En kommentar [30 juni 2021, JUNO], kommentaren till artikel 9.2 f.).
Behandling av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse
Undantag från förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter gäller vidare vid behandling som är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen). Detta undantag tillämpas huvudsakligen inom myndigheters verk- samhet, men kan även aktualiseras vid viss behandling som utförs av privata aktörer (jfr skäl 19 till dataskyddsförordningen). Viktiga all- männa intressen är enligt dataskyddsförordningen exempelvis EU:s eller en medlemsstats viktiga ekonomiska och finansiella intressen, folkhälsan och social trygghet (jfr artikel 23.1 e i dataskyddsförord- ningen). Det är svårt att på ett generellt plan definiera vad som skiljer ett allmänt intresse från ett viktigt allmänt intresse (jfr artikel 6.1 e
och 9.2 g i dataskyddsförordningen). Att en svensk myndighet kan bedriva den verksamhet som tydligt faller inom ramen för myndig- hetens befogenheter på ett korrekt, rättssäkert och effektivt sätt anses dock utgöra ett viktigt allmänt intresse. Detta gäller inte minst i sådan verksamhet som innefattar myndighetsutövning (prop. 2017/18:105 s. 83).
Vid behandling av känsliga personuppgifter av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse krävs även att uppgifterna behandlas på grund- val av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen (artikel 9.2 g i dataskydds- förordningen). För att känsliga personuppgifter ska få behandlas på denna grund ställs alltså särskilda krav på ett rättsligt stöd som uppfyller villkor gällande proportionalitet och skyddsåtgärder.
5.3.6 Behandling av personuppgifter som rör lagöverträdelser
Dataskyddsförordningen innehåller även särskilda bestämmelser till skydd för personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder (i detta betänkande benämnda uppgifter om brott). Utöver de villkor som gäller vid all behandling av personupp- gifter gäller att uppgifter om brott endast får behandlas under kon- troll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unions- rätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skydds- åtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast föras under kontroll av en myndighet (artikel 10 i dataskyddsförord- ningen). Om en uppgift om brott även utgör en känslig person- uppgift, gäller därutöver de särskilda krav som gäller för behandling av sådana uppgifter. Detta kan aktualiseras t.ex. vid behandling av uppgifter om fällande domar i mål om sexualbrott eller hets mot folkgrupp.
5.3.7 Dataskyddsförordningens förhållande till offentlighetsprincipen
Bestämmelserna i dataskyddsförordningen ska inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (artikel 85 i dataskyddsförordningen). Dataskyddsförordningen medför inte heller några begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar (artikel 86 i dataskyddsför- ordningen). Den svenska offentlighetsprincipen ges därmed före- träde framför rätten till skydd av personuppgifter enligt dataskydds- förordningen. Detta innebär bl.a. att den svenska regleringen om allmänna handlingars offentlighet och rätten att ta del av allmän handling ska tillämpas framför bestämmelserna i dataskyddsförord- ningen.
5.4 Kompletterande nationella dataskyddsbestämmelser
Allmänna nationella dataskyddsbestämmelser
En EU-förordning är direkt tillämplig och ska inte implementeras i medlemsstaternas nationella rätt (jfr artikel 288 andra stycket i fördraget om EU:s funktionssätt). Dataskyddsförordningen är dock utformad på ett sådant sätt att förordningen till viss del både förut- sätter och medger nationell dataskyddsreglering som kompletterar förordningens bestämmelser. Detta gäller inte minst för behandling enligt de rättsliga grunder som, enligt förordningen, ska fastställas i nationell rätt och som innebär krav på särskilda skyddsåtgärder (se artikel 6.3 och 9.2 g i dataskyddsförordningen). Möjligheten att anta kompletterande dataskyddsbestämmelser på nationell nivå medför även en möjlighet för medlemsstaterna att i viss mån anpassa förordningens bestämmelser till den nationella kontexten (se t.ex. artikel 6.2 och 23 i dataskyddsförordningen). Dataskyddsförord- ningen tillåter vidare att delar av förordningen införlivas i nationell rätt, om det är nödvändigt för samstämmigheten och för att göra de nationella bestämmelserna begripliga för de personer som be- stämmelserna ska tillämpas på (skäl 8 till förordningen).
I svensk rätt har kompletterande bestämmelser till dataskydds- förordningen på generell nivå antagits genom lagen (2018:218) med
kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (kompletterings- förordningen). Dessa författningar innehåller bl.a. bestämmelser som tydliggör innebörden av vissa bestämmelser i dataskyddsförord- ningen och ger vägledning om hur dessa ska tillämpas i svensk rätts- ordning. Som exempel på tydliggörande bestämmelser kan nämnas förtydliganden gällande att tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen ska ges företräde framför dataskyddsförord- ningen och att myndigheter får behandla uppgifter om brott (1 kap. 7 § och 3 kap. 8 § första stycket dataskyddslagen). Dataskyddslagen innehåller även generell reglering i syfte att efterleva dataskydds- förordningens krav gällande skyddsåtgärder vid behandling av personuppgifter såsom en bestämmelse om myndigheters behand- ling av känsliga personuppgifter av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (3 kap. 3 § dataskyddslagen). I kompletteringsförordningen regleras bl.a. när det i svensk rätt är tillåtet för annan än en myndighet att behandla uppgifter om brott (5 § kompletteringsförordningen). Bestämmelserna i dataskyddslagen är subsidiära i förhållande till andra nationella dataskyddsbestämmelser. Det betyder att eventuella special- bestämmelser i andra författningar tillämpas i stället för de allmänna bestämmelserna i dataskyddslagen (1 kap. 6 § dataskyddslagen).
Sektorspecifik dataskyddsreglering
Utöver bestämmelserna i dataskyddslagen finns i svensk rätt kompletterande bestämmelser om behandling av personuppgifter i ett stort antal sektorspecifika registerförfattningar och särskilda informationshanteringsförfattningar. Sådana särskilda lagar har an- tagits på områden där det är nödvändigt för myndigheter att behandla uppgifter om ett stort antal registrerade och med ett särskilt känsligt innehåll (bet. 1990/91:KU11, bet. 1997/98:KU18 och prop. 1997/98:44 s. 41). Som exempel på sådan sektorspecifik dataskyddsreglering kan nämnas patientdatalagen, domstolsdata- lagen, lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogde- myndighetens verksamhet och lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. I dessa sektorspecifika författ- ningar finns bl.a. särskilda bestämmelser om skyddsåtgärder vid
behandling av personuppgifter såsom föreskrifter om vilka person- uppgifter som får behandlas, hur uppgifterna får behandlas, bestäm- melser om gallring, sökförbud och åtkomst till personuppgifter samt särskilda begränsningar gällande behandling av känsliga person- uppgifter.
6.1 Inledning
Offentlighetsprincipen är en grundläggande princip inom den svenska offentliga förvaltningen. Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör ett viktigt led i denna princip och genom handlingsoffent- ligheten ges allmänheten en möjlighet till insyn i den offentliga sektorn. I detta kapitel redogör vi i korthet för tryckfrihetsförord- ningens (TF) mer centrala bestämmelser gällande allmänna hand- lingars offentlighet. Vi ger också en övergripande beskrivning av grunderna för regleringen om sekretess och tystnadsplikt inom offentlig verksamhet. I kapitlet redogör vi även översiktligt för offentlighetsprincipens förhållande till dataskyddsregleringen.
6.2 Allmänna handlingars offentlighet
Offentlighetsprincipen innebär att all offentlig verksamhet, som utgångspunkt, ska vara öppen för insyn och kontroll från allmän- heten. Denna princip genomsyrar den svenska statsförvaltningen och har kommit till uttryck i bl.a. tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § TF). Med handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 3 § TF). Begreppet handling är alltså brett och omfattar såväl pappershandlingar som digitala handlingar såsom e-postmeddelanden eller ett USB-minne. En handling är all- män, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 4 § TF).
Den som begär ut en allmän handling ska genast eller så snart det är möjligt få ta del av handlingen (2 kap. 15 § TF). Rätten att ta del
av allmänna handlingar gäller för var och en och som utgångspunkt kan varje fysisk eller juridisk person begära att få ta del av en allmän handling. Den som begär ut en allmän handling har i regel rätt att vara anonym. En myndighet får endast efterforska vem som begär att få ta del av en handling eller vilket som är syftet med begäran i den mån det behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att lämna ut handlingen (2 kap. 18 § TF).
6.3 Sekretess och tystnadsplikt
Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det krävs av hänsyn till vissa intressen som anges uttömmande i tryck- frihetsförordningen (2 kap. 2 § första stycket TF). Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar följer i huvudsak av offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Enligt denna lag gäller i vissa fall sekretess för uppgifter i allmänna handlingar. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift genom utlämnande av en hand- ling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Att en uppgift omfattas av sekretess medför alltså dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt.
Ett förbud att röja eller utnyttja en uppgift gäller för myndigheter och för personer som har fått kännedom om uppgiften genom att delta i en myndighets verksamhet för det allmännas räkning, t.ex. på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten (2 kap. 1 § OSL). Den som bryter mot ett förbud att röja eller utnyttja en uppgift kan dömas för brott mot tystnadsplikten (14 kap. 2 § OSL, se 20 kap. 3 § brottsbalken). Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller i vissa fall även inom verksamheter vid andra organ än myndig- heter. Detta gäller främst för organ som genom lag har tilldelats en förvaltningsuppgift såsom en uppgift att fördela allmänna medel. Sådana verksamheter omfattas av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen även om de bedrivs av enskilda organ (2 kap. 4 § och bilagan till OSL).
Sekretess gäller i förhållande till enskilda och andra myndigheter (8 kap. 1 § OSL). Syftet med sekretess mellan myndigheter är i första hand att värna om den enskildes integritet. Uppgifter i all- männa handlingar som förvaras hos en myndighet kan hos en annan myndighet läggas till grund för åtgärder som, även om de är helt
lagenliga, har en negativ innebörd för den enskilde. Ett tillfreds- ställande integritetsskydd för information hos en myndighet förut- sätter därför i princip att informationen inte vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den har inhämtats (se prop. 1979/80:2 Del A s. 90 f.).
Uppgifter som omfattas av sekretess får inte lämnas ut utan stöd i offentlighets- och sekretesslagen. För att möjliggöra nödvändigt informationsutbyte av sekretesskyddade uppgifter innehåller lagen en rad sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undan- tag från sekretess. Av dessa bestämmelser följer bl.a. att sekretess inte hindrar att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ett ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet, s.k. partsinsyn (10 kap. 3 § OSL).
En sekretessbestämmelse är uppbyggd utifrån tre olika faktorer: sekretessens föremål, räckvidd och styrka. Vilka uppgifter som kan bli föremål för sekretess styrs av de intressen som kan motivera en begränsning av rätten att ta del av en allmän handling (jfr 2 kap. 2 § TF). Med beaktande av dessa intressen har det antagits bestämm- elser dels om sekretess till skydd för allmänna intressen, dels om sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (avd. IV och V OSL). Begreppet enskild kan i detta sammanhang avse såväl en juridisk som en fysisk person. Sekretess för en viss uppgift kan ha generell räckvidd och gälla inom i princip hela den offentliga sektorn. Merparten av sekretessbestämmelserna har dock begränsad räckvidd, dvs. bestämmelserna gäller endast för uppgifter i vissa typer av ärenden, i en viss typ av verksamhet eller hos vissa angivna myndigheter.
Sekretessens styrka bestäms med hjälp av ett s.k. skaderekvisit som brukar delas upp i raka och omvända. Vid ett rakt skaderekvisit råder presumtion för att uppgifterna är offentliga och sekretess gäller endast om det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid ett omvänt skaderekvisit är utgångspunkten att upp- gifterna omfattas av sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att viss skada uppstår. Sekretessens styrka beror i vissa fall därutöver på vilken grad av skada som krävs för att sekretess ska gälla, s.k. kvalificerat skaderekvisit. Sekretess för vissa uppgifter kan även vara absolut, dvs. sekretessen gäller utan någon skadeprövning.
6.4 Offentlighetsprincipens förhållande till dataskyddsförordningen
Bestämmelserna i dataskyddsförordningen1 ska inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (artikel 85 i dataskyddsförordningen, se även 1 kap. 7 § lagen [2018:218] med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, dataskyddslagen). Dataskyddsför- ordningen medför inte heller några begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar (artikel 86 i dataskyddsförordningen). Detta innebär att bestämmelserna i dataskyddsförordningen inte påverkar rätten att ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförord- ningen.
Att en viss uppgift omfattas av sekretess utgör dock en form av skyddsåtgärd vid behandling av personuppgifter och det finns därmed en tydlig samverkan mellan bestämmelserna i dataskyddsförordningen och bestämmelser som innebär en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Bestämmelserna i offentlighets- och sekretess- lagen är därmed en grundläggande del av skyddet för personuppgifter i svensk rätt. Lagen innehåller vidare en särskild bestämmelse som föreskriver sekretess för personuppgifter, om det kan antas att uppgifterna efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med dataskyddsförordningen eller dataskyddslagen (21 kap. 7 § OSL). Om en myndighet bedömer att det kan antas att personuppgifter efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med gällande dataskyddsreglering kan alltså myndigheten neka att lämna ut personuppgifterna, även om uppgifterna inte omfattas av sekretess enligt någon annan bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. En myndighet får dock som utgångspunkt inte efterforska vad som är syftet med en viss begäran om att få ta del av en allmän handling. Det krävs därför konkreta omständigheter som indikerar att mottagaren kommer att behandla uppgifterna på ett sätt som strider mot dataskyddsregleringen för att en myndighet ska få undersöka hur personuppgifter kommer att behandlas efter ett utlämnande. Så kan t.ex. vara fallet om det rör sig om en begäran att få ta del av uppgifter om väldigt många personer eller uppgifter om ett urval av
1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (GDPR).
personer utifrån vissa karakteristika såsom inkomst, ålder eller språktillhörighet, s.k. selekterade uppgifter (jfr JO:s beslut den 28 augusti 2013 dnr 4171-2011).
En annan effekt av den svenska offentlighetsprincipen är att en myndighet inte fullt ut kan styra vilka personuppgifter som myndig- heten behandlar, bl.a. eftersom en myndighet inte kan styra vilka handlingar som kommer in till myndigheten och därigenom blir all- männa (jfr 2 kap. 4 § TF). Allmänna handlingar ska i regel registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet (5 kap. 1 § OSL). En handling som kommer in till en myndighet är alltså en allmän handling och ska som sådan registreras hos myndig- heten. Allmänna handlingar ska vidare bevaras och en statlig myn- dighet får inte gallra, dvs. radera eller förstöra, en allmän handling utan stöd i föreskrifter eller särskilda beslut (2 kap. 23 § TF, se 3 och 10 §§ arkivlagen [1990:782]). Detta innebär t.ex. att en myndighet kan komma att behandla personuppgifter i större omfattning än vad myndigheten bedömer som nödvändigt (jfr artikel 5 i dataskydds- förordningen). Eftersom tryckfrihetsförordningen ska ges företräde framför dataskyddsförordningen har dock myndigheten stöd för att behandla personuppgifter i den omfattning som krävs enligt be- stämmelserna om allmänna handlingars offentlighet.
7 Personuppgiftsbehandling i ärenden om stöd
7.1 Inledning
Vi har i uppdrag att analysera vilka personuppgifter som kan behöva behandlas i ärenden om statligt reglerat stöd till civilsamhället och att analysera behovet av kompletterande bestämmelser för att nöd- vändig personuppgiftsbehandling ska kunna utföras vid prövningen av ärenden om stöd.
I detta kapitel redogör vi för vilka personuppgifter som typiskt sett förekommer i dessa ärenden i dag och analyserar hur tillämpningen av förtydligade demokrativillkor kan komma att påverka vilka person- uppgifter som behöver behandlas i ärenden om stöd (se avsnitt 7.3). En rättssäker, korrekt och effektiv handläggning av frågor om stöd förutsätter att såväl beslutsorganen som de civilsamhällesorganisa- tioner som ansöker om stöd har rättsliga förutsättningar att kunna utföra nödvändig behandling av personuppgifter. I kapitlet analyserar vi därför de rättsliga förutsättningarna för sådan personuppgifts- behandling enligt dataskyddsförordningen1 (se avsnitt 7.4 och 7.5).
Vi kommer till slutsatsen att såväl beslutsorganen som organisa- tionerna har grundläggande rättsliga förutsättningar för att kunna utföra nödvändig behandling av personuppgifter i ärenden om stöd. När det gäller civilsamhällesorganisationerna bedömer vi att nöd- vändig behandling kan utföras direkt med stöd av gällande data- skyddsreglering. För beslutsorganens behandling krävs dock kom- pletterande nationella dataskyddsbestämmelser. Vi behandlar denna fråga vidare i kapitel 8.
1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (GDPR).
7.2 Rättsliga utgångspunkter för behandling av personuppgifter i ärenden om stöd
Dataskyddsförordningen ställer krav på att all behandling av person- uppgifter ska ha en rättslig grund och genomföras i enlighet med vissa grundläggande principer (se artikel 5.1 och 6.1 i dataskyddsför- ordningen). De grundläggande principerna genomsyrar hela data- skyddsregleringen och kan medföra krav på rättslig reglering av personuppgiftsbehandling i form av bl.a. ändamålsbegränsningar och särskilda skyddsåtgärder. I vilken omfattning det krävs särskild rättslig reglering till skydd för personuppgifter beror på en rad olika faktorer, bl.a. vem som är personuppgiftsansvarig, behandlingens omfattning och om behandlingen omfattar känsliga personupp- gifter. Även om det av dataskyddsförordningen kan följa ett krav på rättslig reglering av viss personuppgiftsbehandling, är det primärt den personuppgiftsansvarige som ansvarar för att anpassa sin be- handling utifrån de krav som följer av förordningen.
En prövning av ett ärende om stöd till det civila samhället förut- sätter att såväl en sökande organisation som ett beslutsorgan kan utföra den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att kunna bedöma om organisationen uppfyller villkoren för stöd. I ärenden om stöd förekommer det därför typiskt sett två olika personuppgiftsansvariga: de organisationer som ansöker om att få ta del av eller har tagit del av stöd och de organ som handlägger och beslutar i frågor om stöd. En organisation som ansöker om ett visst stöd måste kunna redogöra för de personuppgifter som är relevanta för bedömningen av om villkoren för stöd är uppfyllda. Det besluts- organ som tar emot organisationens ansökan måste i sin tur kunna utföra den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för att kunna bedöma om stöd ska beviljas.
Dataskyddsförordningens grundläggande principer för person- uppgiftsbehandling och krav på rättslig grund gäller för all behandling av personuppgifter, oavsett om behandlingen utförs av en myndighet eller av en organisation inom det civila samhället. Om den person- uppgiftsansvarige är en myndighet eller inte påverkar dock vilka rätts- liga grunder för behandling som är tillämpliga och i vilken omfattning det krävs rättslig reglering av grunden för behandling.
Det är lagstiftarens uppgift att genom lagstiftning tillhandahålla en rättslig grund för myndigheters behandling av personuppgifter