EUROPEISKA KOMMISSIONEN
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 29.02.2000
SG(2000) D/ 101950
Ärende: Statligt stöd nr N 748/99 – Sverige
Ordning för stöd till filmproduktion och filmrelaterad verksamhet (Avtalet om Svenska Filminstitutet)
Förslag om att inte göra invändningar
Fru minister,
1. Sakomständigheter
1.1 Förfarandet
(1) Efter att ha fört diskussioner före anmälan med kommissionen anmälde de svenska myndigheterna i en skrivelse av den 2 december 1999, registrerad den 3 december 1999, enligt artikel 88.3 i EG-fördraget 2000 års finansieringsavtal för Svenska Filminstitutet. De ansökte om godkännande för avtalstiden, som är fem år.
1.2 Den svenska filmpolitiken
(2) Den svenska filmpolitiken syftar i huvudsak till att upprätthålla och utveckla produktionen av värdefull svensk film, att främja distribution och visning av kvalitetsfilm i hela landet, att upprätthålla och utveckla biografernas roll som kulturell mötesplats och att bidra till att öka antalet biobesök.
(3) Svenska Filminstitutet är det organ som har anförtrotts att genomföra den svenska filmpolitiken. Svenska Filminstitutet är en stiftelse som grundades 1963. Film- institutets arbete leds av en verkställande direktör. Institutets styrelse består för närvarande av nio ledamöter, som utnämns av regeringen för en tid av högst tre år.
Statsrådet Xxxx XXXXX
Chef för utrikesdepartementet Xxxxxxxxxxx palats
Xxxxxx Xxxxxx torg 1
S-103 23 STOCKHOLM
Xxx xx xx Xxx 000, B-0000 Xxxxxxxxx/Xxxxxxxxx 000, B-1049 Brussel - Belgien.
Telefon: växel (x00-0)000.00.00. Telex: COMEU B 21877. Telegramadress: COMEUR Bryssel.
Till styrelseledamöter utnämns personer med mycket hög konstnärlig kompetens och stor erfarenhet av olika delar av det svenska kulturlivet.
(4) Filminstitutet fullgör sina uppgifter genom att driva ett system för stöd till produktion och visning av kvalitetsfilm, att delta i internationellt samarbete och att utföra vissa andra uppdrag som svenska staten har givit det på området för filmkultur.
(5) Filminstitutet får medel för sin verksamhet enligt finansieringsavtal som ingås av staten och filmbranschen. Den svenska filmpolitiska modellen går ut på att var och en av parterna i avtalet bidrar på olika sätt till att finansiera stödsystemet. Filmbranschen, dvs. biografägare och filmdistributörer, bidrar med en frivillig biografavgift på 10 % av bruttobiljettintäkten vid föreställningen. Staten och TV-företagen betalar bidrag till Filminstitutet. Dessutom ingår TV-företagen ett åtagande om att investera ett visst belopp i samproduktioner. Genom detta system med samfinansiering bidrar hela den audiovisuella industrin till att upprätthålla en nationell filmproduktion och en svensk filmkultur.
Det första finansieringsavtalet ingicks 1963 då Filminstitutet bildades. Det finansieringsavtal som nu är i kraft är från 1993. Det ingicks av staten, film- och videobranschen samt två TV-företag. Det var ursprungligen avsett att gälla till och med den 31 december 1998. År 1997 sade videobranschen upp avtalet. Övriga parter beslutade att förlänga avtalet till och med den 31 december 1999.
(6) För bedömningen av vilka filmprojekt som skall få stöd anlitar styrelsen särskilda filmkonsulenter och en rådgivande kommitté. Den rådgivande kommittén består av fyra ledamöter och en konsulent. I allmänhet bör styrelsen följa konsulenternas och kommitténs bedömning. Styrelsen utser konsulenterna och kommitténs ledamöter för en begränsad tid. Även filmkonsulenterna och kommittéledamöterna är personer med en mycket hög grad av konstnärligt kunnande och stor erfarenhet inom olika områden av det svenska kulturlivet, så att de kan utföra den kvalitetsbedömning som krävs.
1.3 Beskrivning av den anmälda stödordningen
1.3.1 2000 års filmavtal
(7) 2000 års finansieringsavtal för Svenska Filminstitutet undertecknades den 29 april 1999 av företrädare för svenska staten, filmbranschen — som representeras av distributörer, biografägare och producenter— och två TV-företag, nämligen Sveriges Television AB (public service) och TV 4 AB (privat). Avtalet kommer att träda i kraft den 1 januari 2000, under förutsättning att Sveriges regering och kommissionen godkänner det på förhand. Det kommer att gälla under fem år, till och med den 31 december 2004.
Genom 2000 års filmavtal införs ett samarbetsråd som skall granska stiftelsens tillämpning av avtalet. Rådet skall bland annat lämna en årlig rapport till styrelsen och avtalsparterna. Filminstitutets styrelse kommer att utse rådets tio ledamöter för en tid av högst två år i taget. Sju av ledamöterna skall utses efter förslag av filmbranschen och TV-företagen.
(8) Avtalet beräknas inbringa 385 miljoner svenska kronor (45 miljoner euro) under 2000. Omkring 52 % kommer att utgöras av direkta bidrag från svenska staten. Omkring 25 % kommer att inflyta från den frivilliga avgift som betalas av filmbranschen. Sveriges Television AB och TV 4 AB kommer att bidra med ca 10 % respektive 3 %. Återstående 10 % kommer att komma från Filminstitutets egna intäkter från tjänster på området för filmkultur.
1.3.2 Stödformer
(9) De medel som kommer att tillfalla Filminstitutet enligt 2000 års filmavtal kommer att användas för följande grundläggande ändamål:
A - Produktionsstöd till svensk film.
B - Stöd till filmdistribution i hela Sverige och biografstöd. C - Stöd till regional filmverksamhet.
D - Stöd till filmkulturell verksamhet.
E - Finansiering av Filminstitutets kostnader för administration och ledning.
A - Produktionsstöd till svensk film
(10) Produktionsstöd till svensk film omfattar
i) förhandsstöd (till långfilm, barn- och ungdomsfilm, kort- och dokumentärfilm samt utvecklingsstöd),
ii) efterhandsstöd (publikrelaterat stöd) och
iii) upphovsmannastöd.
i) Förhandsstöd
(11) Förhandsstöd kan betalas ut till svenska kvalitetsfilmer på villkor att det finns ekonomiska och tekniska resurser samt personalresurser för att genomföra produktionen. En ansökan om förhandsstöd kan ges in när som helst fram till dess att filmen har premiär i Sverige.
(12) Svenska Filminstitutets styrelse kommer att besluta om förhandsstöd efter förslag från en konsulent. När det gäller långfilmer kommer det att krävas att producenten redovisar en plan för distributionen av filmen till Sveriges biografer. En långfilm som har fått stöd måste visas under en rimlig tidsperiod i en rad olika visningsformer. Förhandsstöd som beviljats av Filminstitutet får inte överstiga 80 % av de totala kostnaderna för filmen.
(13) En film anses som svensk under förutsättning att den har en svensk producent och att svenska artisters bidrag är av påtaglig betydelse. Med svensk producent avses en person som är bosatt i Sverige, ett bolag, en filial till ett utländskt företag eller annan juridisk person som är registrerad i Sverige. En film som inte har en svensk producent kan ändå anses som svensk under förutsättning att det svenska kapital som investerats i filmen uppgår till 20 % av produktionskostnaden och att bidraget från svenska artister är av påtaglig betydelse.
Det bör noteras att inget hindrar att företag som inte är registrerade i Sverige, eller personer som inte uppehåller sig i Sverige, ansöker om filmstöd. Filminstitutet kommer
att bedöma sådana ansökningar enligt de övriga relevanta villkor som styr beviljandet av stöd. Registreringen blir ett krav först vid den tidpunkt då stödet betalas ut.
(14) Enligt denna stödrubrik kommer Filminstitutet också att bevilja utvecklingsstöd. Sådant stöd omfattar projektstöd till manusförfattare, producenter och regissörer, växthusverksamhet för unga filmskapare, stöd till fortbildning för etablerade filmskapare samt stöd till oberoende producenter.
Filmkonsulenter får självständigt godkänna manuskriptstöd och planeringsstöd, vilka gemensamt kallas projektstöd. Styrelsen tilldelar varje konsulent en fastställd budget för detta ändamål, på årlig basis. Långfilmer som har fått projektstöd skall försäljas eller förverkligas för kommersiell visning i svenska biografer och göras tillgängliga för andra medier och länder i enlighet med ett produktionsavtal. Projektstöd dras av från det totala stöd som projektet senare beviljas. Syftet med projektstöd är att göra det möjligt för stödmottagarna att presentera så genomarbetade filmprojekt som möjligt.
En filmkonsulent får bevilja manuskriptstöd till en producent eller direkt till en manusförfattare/filmskapare. Ett sådant stöd skall användas i projektets inledningsfas och får inte överstiga 100 000 svenska kronor, exklusive sociala avgifter.
Producenter med dokumenterad erfarenhet av långfilmsproduktion kan få planeringsstöd för vidareutveckling av ett långfilmsprojekt. Detta kan omfatta arbete med att producera manuskript som bygger på en originalidé, en bok eller någon annan förlaga, samt finansierings- och kalkyleringsarbete, kostnader för research etc. Den högsta gränsen för planeringsstöd har satts till 300 000 kronor. Xxxxxx som överstiger denna summa måste godkännas av styrelsen.
Stöd till växthusverksamhet är avsett att ge unga filmskapare möjlighet att bygga upp en tillräcklig kompetens för framtida långfilmsprojekt genom att ge dem möjlighet att göra dokumentärfilm, experimentell film och animerad film. Styrelsen tilldelar en filmkonsulent en viss bestämd budget för detta ändamål, på årsbasis. Stöd ges också till etablerade filmskapare (regissörer, manusförfattare, producenter och andra yrkes- kategorier som bidrar till en films utformning) som har avslutat sin grundutbildning men ännu inte gjort sin första film. Sådant stöd ges i form av bidrag till fortbildning. Filmskaparen måste vara stadigvarande bosatt i Sverige.
Filmskapare kan ansöka om fortbildningsstipendier för att ytterligare utvecklas yrkesmässigt. Sådan utbildning kan äga rum i Sverige och utomlands. Beslut om fortbildnings- och arbetsstipendier på över 20 000 kronor fattas av styrelsen på grundval av förslag från utbildningskonsulenten. Konsulenten får besluta självständigt om stipendier för dessa ändamål på upp till 20 000 kronor, inom den budget som anslagits för denna verksamhet.
Styrelsen får slutligen bevilja stöd till oberoende producenter för en period av högst tre år. Sådant stöd får inte överstiga 1 miljon kronor per år. Om en filmproduktion är berättigad till förhandsstöd och/eller publikrelaterat stöd (se följande punkt) skall det stöd till oberoende producenter som har beviljats produktionen avräknas från sådant stöd.
ii) Efterhandsstöd (publikrelaterat stöd)
(15) Publikrelaterat stöd betalas ut automatiskt och är knutet till filmens budget och intäkter och till den risk som producenten tagit på sig. Publikrelaterat stöd bygger på filmens publikframgång, vilken beräknas efter bruttobiljettintäkterna under tolv månader efter filmens premiär. Filmens producent är berättigad till en viss andel av filmens bruttobiljettintäkter. För att fastställa procentandelen i varje enskilt fall beaktas det faktum att olika filmer har olika utgångspunkt. För många filmer har en betydande andel av finansieringen redan garanterats genom förhandsstöd. För andra filmer gäller detta i mindre utsträckning. I ytterligare andra fall bär producenten hela den finansiella risken för filmen, utan något förhandsstöd alls.
Enligt 2000 års filmavtal motsvarar det publikrelaterade stödet 25 % av bruttobiljett- intäkterna för filmer som finansieras med förhandsstöd till mer än 49 %. Filmer som finansieras till högst 49 % med förhandsstöd får stöd på 50 % av intäkterna, medan filmer som inte alls finansieras med förhandsstöd får stöd på 75 % av intäkterna. Publikrelaterat stöd till barnfilm får motsvara 100 % av filmens bruttobiljettintäkter. Vid behov får styrelsen justera procentsatserna för de olika filmkategorierna med beaktande av tillgängliga medel.
(16) För att garantera att producenten inte överkompenseras när en film har stor publikframgång innehåller det publikrelaterade stödet en "stoppklausul". Detta innebär att stödet endast utbetalas till dess att producenten fått full återbetalning av sin egeninsats. Därefter kan publikrelaterat stöd inte betalas ut, även om filmens bruttobiljettintäkter fortsätter att öka. Det bör noteras att vid ovanstående beräkning anses 25 % av filmens bruttobiljettintäkter tillfalla producenten utöver stödet.
iii) Upphovsmannastöd
(17) Ett belopp som fastställs av styrelsen kommer varje år att delas ut till upphovsmän till svenska filmer (manusförfattare, producenter och regissörer) som har kommit ut under året. Upphovsmännen är tillsammans berättigade till ett stöd på högst tio kronor per såld biljett för öppna visningar på biograf, upp till högst 100 000 biljetter.
B - Stöd till nationell distribution och biografstöd
(18) Detta omfattar
i) filmlanseringsstöd,
ii) stöd till parallelldistribution,
iii) stöd till biografägare för visning av svensk film,
iv) stöd till publikrelaterade åtgärder på mindre orter,
v) stöd till upprustning av biografer och
vi) stöd till biografer som drivs av ideella föreningar.
i) Stöd till filmlansering
(19) Syftet med detta stöd är att öka distributionen av svensk film. Distributörer av svensk långfilm, även utländska distributionsföretag som distribuerar svenska filmer, kan få ett belopp som motsvarar distributörens egen finansiering. Detta innebär att finansieringen
enligt filmavtalet kan täcka högst 50 % av lanseringskostnaderna för en film. Beloppet får dock aldrig överstiga 500 000 kronor.
ii) Stöd till parallelldistribution
(20) Genom detta stöd får biografer i små och medelstora orter snabb tillgång till aktuella och efterfrågade filmer, både svenska och utländska. Detta är ett sätt att stödja och bevara den befintliga landsomfattande organisationen av biografer och att skapa ett bredare filmutbud på dessa orter. Parallella kopior kompletterar men ersätter inte distributörens egna kopior. Det är Filminstitutet som föreslår aktuella filmer som det bör produceras parallellkopior av. Dessa kopior distribueras sedan till biografer utanför de 30 största städerna för att påskynda distributionsprocessen.
iii) Stöd till biografägare för visning av svensk film
(21) Det finns omkring 1 100 biografer i Sverige, varav de ca 700 biografer som visar färre än fem filmer i veckan utgör den huvudsakliga målgruppen för detta stöd. Högst 50 % av filmhyran för en film kan finansieras genom de statliga budgetmedel och de offentliga medel från public service-TV som omfattas av avtalet.
iv) Stöd till publikrelaterade åtgärder på mindre orter
(22) Detta stöd kommer att tillfalla de ca 40–50 biograferna på orter med färre än 500 000 invånare. Stöd kan beviljas för åtgärder som marknadsföring, åtgärder för att bredda utbudet av de filmer som visas och samarbetsprojekt med andra kultur- och nöjesarrangörer. Det sker ingen diskriminering mellan privata och offentliga biografägare eller mellan svenska och utländska filmer.
v) Stöd till upprustning av biografer
(23) Mottagarna av detta stöd är små och medelstora biografer. Biografer på orter där det bara finns en biograf ges prioritet. Enligt det nuvarande stödsystemet beslutas ett maximalt stöd för varje projekt. Stöd kan beviljas för tekniska åtgärder som förbättrar biografen som plats för filmvisning, i första hand för upprustning av projektorer och ljudanläggningar. Ett bidrag av motsvarande storlek krävs från lokala parter, t.ex. biografägaren. Undantag kan göras om det gäller biografer på små orter och om särskilda skäl föreligger. Stöd beviljas på villkor att det samordnas med annat offentligt stöd, vilket garanterar att överkompensation inte förekommer. För att ersätta en biografs sittplatser är det maximala stödet 50 000 kronor per biograf. Det diskrimineras inte mellan privata och offentliga biografägare.
vi) Stöd till biografer som drivs av ideella föreningar
(24) Det finns omkring 400 biografer som drivs av ideella föreningar som inte bedriver affärsverksamhet eller verksamhet med vinstsyfte. Sådana biografer är i Sverige normalt inte skattskyldiga för biografverksamheten, men de betalar mervärdesskatt på filmhyror utan att kunna göra motsvarande avdrag från ingående mervärdesskatt. Det aktuella stödet innebär att alla biografer får ca 3 500 kronor per år. Detta belopp är en slags kompensation för den erlagda mervärdesskatten.
C - Stöd till regional filmverksamhet
(25) Detta stöd omfattar
i) stöd till regionala resurscentrum för film och video och
ii) stöd till produktion vid regionala produktionscentrum.
i) Stöd till regionala resurscentrum för film och video
(26) Mottagare av detta stöd är 16 lokala och regionala resurscentrum för film och video som inte bedriver affärsverksamhet. Detta stöd är avsett att ge barn och ungdomar ökade möjligheter att arbeta kreativt med film och andra ljud-, bild- och textmedier. Stöden kommer främst att användas till att organisera exempelvis videoworkshops, "plantskolor" för unga filmskapare och skolbioprojekt och till att utbilda lärare och personal vid fritidscentrum för ungdomar och andra som är verksamma med filmverksamhet. För att få stöd krävs att landsting, kommun eller någon annan ansvarig myndighet lämnar ett bidrag som minst motsvarar det belopp som ansökan till Filminstitutet avser.
ii) Stöd till produktion vid regionala produktionscentrum
(27) Denna form av stöd skall användas för specifika filmproduktionsprojekt. Stöd till regionala produktionscentrum skall beaktas vid fastställandet av det totala produktionsstöd som mottagits för en film. Det finns bara ett fåtal regioner som är verksamma med långfilmsproduktion och därmed kan vara berättigade till stöd. För att få stöd krävs att ett motsvarande bidrag lämnas från landsting, kommun eller annan ansvarig myndighet, vilket minst motsvarar det belopp som ansökan till Filminstitutet avser. Stöd till produktion vid regionala centrum skall beaktas vid fastställandet av det totala produktionsstöd som utgått för en film.
D - Stöd till filmkulturell verksamhet
(28) Detta omfattar
i) stöd till skolbioverksamhet,
ii) stöd till distribution av kort- och dokumentärfilm,
iii) stöd till Filminstitutets filmuthyrning och inköp av filmrättigheter,
iv) stöd till ideella och allmännyttiga föreningar,
v) stöd till filmfestivaler,
vi) stöd till import och lansering av kvalitetsfilm,
vii) betalning av internationella avgifter,
viii) stöd till Filminstitutets internationella aktiviteter,
ix) stöd till filmer för funktionshindrade och
x) stöd till att bevara och dokumentera filmarvet.
i) Stöd till skolbioverksamhet
(29) Detta stöd ges under högst tre år till en lokal partner (en kommun eller en ideell förening) som garanterar ett eget bidrag som minst motsvarar det utbetalda stödet. Stödet är i huvudsak avsett att användas för att inleda verksamheter som på lång sikt
skall finansieras med lokala medel och det beviljas för ett år i taget, dock under högst tre år. Stöd kan beviljas för kostnader för film- och biografhyra, transport av personal, utbildning i form av studiedagar eller fortbildning för lärare. Vidare krävs en pedagogisk plan och att verksamheten sker i samarbete med en lokal biografägare.
ii) Stöd till distribution av kort- och dokumentärfilm
(30) Detta stöd beviljas distributörer av kort- och dokumentärfilm. Filmvisning på biograf är i hög grad begränsad till långfilm, medan flertalet kort- och dokumentärfilmer aldrig visas på biografer. Ett skäl till detta är att ansvaret för att distribuera filmerna ligger på bolag och institutioner som bara har begränsade resurser för information och marknadsföring. Dessa filmer skulle kunna nå en större publik om de gjordes tillgängliga i större utsträckning.
iii) Stöd till Filminstitutets filmuthyrning och inköp av filmrättigheter
(31) Filminstitutet förvärvar rättigheterna till filmer eller administrerar filmuthyrning till kommersiella distributörer när en film inte längre ingår i den aktuella biografrepertoaren. Filminstitutet ansvarar för kostnaderna för att lagra filmer, medan hyresintäkterna fördelas lika mellan Filminstitutet och distributören. Det är främst filmer av intresse för skolor som väljs ut, men vissa filmer hyrs även ut för annan privat eller kommersiell visning.
iv) Stöd till ideella och allmännyttiga föreningar
(32) Detta stöd beviljas ideella och allmännyttiga föreningar som i egen regi eller genom anslutna medlemmar visar film på biograf. Sådana visningsorganisationer ansvarar för biografverksamheten i stora delar av ett glesbefolkat land som Sverige. Särskild hänsyn tas till verksamhet som riktar sig till barn och ungdom.
v) Stöd till filmfestivaler
(33) Detta stöd är avsett att delvis finansiera filmfestivaler i Sverige som har ett samarbetsavtal med Filminstitutet. Syftet är att bredda distributionen av svensk och utländsk kvalitetsfilm.
vi) Stöd till import och lansering av kvalitetsfilm
(34) Mottagare av detta stöd är distributörer som importerar och lanserar filmer som inte är kommersiellt lönsamma.
vii) Betalning av internationella avgifter
(35) Filminstitutet tilldelas också medel för att betala medlemsavgifter och kostnader som är knutna till deltagandet i programmen Eurimages och MEDIA II.
viii) Stöd till Filminstitutets internationella aktiviteter
(36) Detta stöd är avsett att delvis finansiera vissa kostnader i samband med att svenska filmer deltar i festivaler, t.ex. kostnader för översättning och textning av filmer, reklam- material och i vissa fall resekostnader för deltagande filmskapare.
ix) Stöd till filmer för funktionshindrade
(37) Syftet är att ge hörsel- eller synskadade möjlighet att se filmer, genom att filmerna förses med svensk text och genom syntolkning.
x) Stöd till att bevara och dokumentera filmarvet
(38) De verksamheter som ges stöd går i stort sett ut på att bevara och tillgängliggöra det svenska filmarvet (bland annat att restaurera filmer och att arkivera filmkopior) samt att informera om och dokumentera filmer.
E - Finansiering av Filminstitutets kostnader för administration och ledning
(39) Dessa medel är avsedda för Filminstitutets interna drift och administration. De täcker kostnader för administration och ledning och inbegriper filmkonsulenternas och kommittéernas verksamheter.
1.3.3 Kumulering av stöd
(40) På kommissionens begäran har de svenska myndigheterna i Filminstitutets föreskrifter infört en rad bestämmelser för att, i överensstämmelse med de kriterier om förenlighet som anges i kommissionens beslut av den 9 juni 1998 om det franska filmstödsprogrammet, begränsa det högsta statliga stöd som en filmproduktion kan få. Genom dessa bestämmelser kommer man att förhindra att en filmproduktion får mer än 50 % av sin finansiering från statliga budgetmedel och medel från det statliga TV-företag som är part till 2000 års filmavtal. Bestämmelserna föreskriver i synnerhet att det förhandsstöd en viss filmproduktion mottar från Filminstitutet inte får överskrida 80 % av filmens totala produktionsbudget. För att garantera att den högsta stödnivån inte överskrids när filmen får en stor publik, innefattar Filminstitutets föreskrifter vidare en stoppklausul som anger att det publikrelaterade stödet kommer att dras in vid den tidpunkt då en kumulering av förhandsstöd med andra typer av produktionsstöd uppnår stödtaket på 50 %.
(41) De svenska myndigheterna har också infört en kumuleringsbestämmelse för stöd till sådana kostnader för distribution och visning av en film som inte skall betraktas som produktionskostnader. Enligt denna bestämmelse begränsas sådant stöd till 50 % av de dithörande kostnaderna.
1.3.4 Budget
(42) I nedanstående tabell visas de uppskattade medel – i miljoner svenska kronor – som under 2000 kommer att tilldelas Svenska Filminstitutet enligt 2000 års filmavtal, fördelade på de utgiftsposter som beskrivs i avsnitt 1.3.1.
A – PRODUKTION | 207 | |
- Förhandsstöd | 153 | |
- Efterhandsstöd | 50 | |
- Upphovsmannastöd | 4 | |
B - DISTRIBUTION OCH BIOGRAFER | 43 | |
- Distribution | 19 | |
- Biografer | 24 | |
C - REGIONAL FILMVERKSAMHET | 20 | |
D - FILMKULTUR | 76 | |
E – INSTITUTETS ADMINISTRATIVA KOSTNADER | 39 | |
TOTALT | 385 | |
(43) Det bör noteras att år 1996 och 1997 fick 25 respektive 22 filmer stöd enligt ordningen för produktionsstöd. I genomsnitt bestod 40 % respektive 36 % av filmernas produktionsbudget av stöd enligt det då gällande finansieringsavtalet.
2. BEDÖMNING
2.1 Stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget
(44) De stödordningar som Svenska Filminstitutet driver enligt 2000 års avtal finansieras till 62 % med statliga medel. Av institutets budget finansieras 52 % direkt genom statliga budgetanslag och 10 % genom ett bidrag från det offentliga TV-företaget Sveriges Television AB.
(45) Stödordningarnas förmånstagare är huvudsakligen filmproducenter, filmdistributörer och biografägare. Filmer kan spelas in på olika platser inom gemenskapen. Produktioner handlas därefter mellan medlemsstater och kan konkurrera sinsemellan om att locka till sig publik. Produktionsstöd som beviljas enligt de aktuella ordningarna kan därför påverka den konkurrens som finns mellan olika inspelningsplatser för en film och kan även påverka handelsvillkoren för saluföringen av filmen. Svenska Filminstitutets ordningar för produktionsstöd innehåller därför inslag av statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget och artikel 61.1 i EES-avtalet. Svenska Filminstitutets
stöd till distributörer och biografägare för visning av filmproduktioner kan också snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensvillkoren i samma mening, eftersom film kan konkurrera med andra handelsbara och alternativa underhållningserbjudanden på fritidsmarknaden som helhet. Denna snedvridning föreligger även om stödet inte diskriminerar vare sig mellan nationell eller utländsk produktion eller mellan privata eller offentliga biografägare, vilket är fallet för vissa av institutets stödordningar. Vissa utgiftsposter i institutets budget – bland annat posterna under stöd till filmkultur, som stödet till ideella och allmännyttiga organisationer, till skolbioverksamhet eller till filmer för funktionshindrade, samt vissa utbildningsstöd till filmers upphovsmän, som stöd till växthusverksamhet eller videoresurscentrum – kan emellertid anses falla utanför nämnda artiklar, eftersom de berörda verksamheterna varken är marknadsrelaterade eller har gränsöverskridande karaktär. Finansieringen av Filminstitutets egna administrativa kostnader utgör slutligen inte heller stöd i den mening som avses ovan, eftersom institutet inte är ett företag utan just ett institut som distribuerar stöd och som inte bär någon affärsrisk.
(46) Kommissionen kan enligt artikel 87.2 och 87.3 i EG-fördraget bevilja undantag för stöd som omfattas av förbudet i artikel 87.1 i fördraget. Undantagen i artikel 87.2 är inte tillämpliga i detta fall, eftersom stödets art inte är sådant att det är avsett att uppnå sådana mål.
2.2 Förenlighet enligt artikel 87.3 i EG-fördraget
(47) Kommissionen anser att den europeiska film- och TV-branschen (dvs. produktion och distribution av filmer och program) spelar en viktig roll för den europeiska kulturella identiteten. Kommissionen har i sin beslutspraxis hittills accepterat kulturell mångfald, dvs. att enskilda medlemsstater främjar audiovisuell produktion, som en motivering för statligt stöd till film- och televisionsproduktion, under förutsättning att sådant stöd inte otillbörligt snedvrider konkurrensen1.
(48) Genom Fördraget om Europeiska unionen från 1992 infördes kultur bland gemenskapens politikområden. I artikel 151.1 i EG-fördraget anges: "Gemenskapen skall bidra till kulturens utveckling i medlemsstaterna med respekt för dessas nationella och regionala mångfald samtidigt som gemenskapen skall framhäva det gemensamma kulturarvet".
(49) Genom Fördraget om Europeiska unionen infördes också undantaget avseende kultur i artikel 87.3 d. Enligt detta undantag kan kommissionen anse "stöd för att främja och bevara kulturarvet" som förenligt med den gemensamma marknaden "om ett sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset".
(50) Det bör betonas att införandet av artiklarna 151.1 och 87.3 d genom 1992 års EU- fördrag inte nödvändigtvis återspeglade en förändring i kommissionens politik i fråga om kultursektorn, eftersom kommissionen redan tidigare hade beaktat de överväganden som
1 Se Första rapporten om beaktandet av de kulturella aspekterna i Europeiska gemenskapens verksamhet, KOM(1996) 160 slutlig, 17.4.1996.
anges i de nämnda artiklarna vid sin bedömning av förenligheten av stöd till kulturell verksamhet.
(51) Uppsplittringen av EU:s filmmarknad är en viktig orsak till den bekymmersamma situationen för gemenskapens film. Marknaderna i de enskilda medlemsstaterna har en för liten publik för att produktionskostnaderna för filmerna skall betala sig genom biljettintäkter och intäkter från video- och TV-rättigheter i medlemsstaten utan stöd. Intäkterna från visning av filmerna i de övriga medlemsstaterna är inte tillräckliga för att ändra denna ogynnsamma situation, eftersom distributionen är för liten.
Resultatet blir att enbart marknadskrafterna utan stöd inte är tillräckliga för att producera den filmvolym som är önskvärd och därigenom säkerställa att kulturen främjas på ett lämpligt sätt genom filmiska verk. Detta har också bekräftats av de senaste årens erfarenheter av filmstöd.
Audiovisuellt stöd är i första hand avsett för skapande av audiovisuella produkter och inte för utveckling av en affärsverksamhet. Sådant stöd skall därför behandlas enligt artikel 87.3 d. Stöd till filmproduktion har en rent kulturell aspekt och en affärs- mässig aspekt. Även om filmproduktion i detta beslut betraktas som en kulturell verksamhet, bör man undvika att stödja kommersiella produktioner som inte bidrar till kultur i denna bemärkelse, t.ex. audiovisuell reklam. Medlemsstaterna måste således ge vissa garantier som säkerställer filmernas kulturella karaktär.
Vad gäller den affärsmässiga aspekten kan det konstateras att genom sådant stöd till förmån för en produkt (filmen) kommer den audiovisuella sektorn att få ett stöd som är jämförbart med ett driftsstöd, men som är nödvändigt för att uppnå kulturmålet, dvs. det audiovisuella skapandet. Beträffande sådant stöd till affärsverksamhet kan det hävdas att det måste finnas ett minimum av driftstruktur i det egna landet för att det kulturella skapandet skall vara möjligt. Om sådant driftsstöd därför är förenat med en skyldighet för stödmottagaren att lägga budgeten i den egna medlemsstaten är det endast förenligt med den gemensamma marknaden om denna skyldighet uppställs för att skapa och bibehålla den verksamhetsstruktur som är absolut nödvändig för ett minimum av audiovisuell produktion i medlemsstaten, utan vilken det inte skulle vara möjligt att producera de önskade kulturella produkterna.
Om stödet endast är förenat med få begränsningar i fråga om var filmens budget skall läggas och budgeten därför utan åtskillnad kan läggas i den aktuella medlemsstaten eller i övriga EU-länder, finns det inga hinder för en högre stödnivå, som är avsedd att stimulera kulturen och mångfalden i gemenskapen och som endast rör produkten. I så fall hindrar stödet inte handeln mellan medlemsstaterna i en utsträckning som strider mot det gemensamma intresset. Det stimulerar tvärtom handelsutbytet och samarbetet inom gemenskapen, eftersom produktionen genomförs på den plats där det kan ske till bästa pris och kvalitet. För att stimulera en marknadsekonomis egna kommersiella incitament och undvika att medlemsstaterna bjuder över varandra, bör stödnivån dock inte vara alltför hög. Kort sagt bör medlemsstaterna ges incitament att minska sina nationella preferenser i fråga om var kostnaderna spenderas för en stor del av produktionskostnaderna och ett (högt) stödtak bör fastställas.
(52) I sitt beslut av den 9 juni 1998 om det franska filmstödsprogrammet angav kommissionen en rad specifika kriterier, på vilka den avsåg bygga sina bedömningar av
statligt stöd till film- och TV-produktion enligt kulturundantaget i artikel 87.3 d i EG- fördraget.
Kriterierna är följande:
- Medlemsstaterna måste lämna vissa garantier för filmernas kulturella karaktär, så att man undviker stöd till kommersiella produktioner som inte bidrar till kultur i denna bemärkelse, t.ex. audiovisuell reklam.
- Stödnivån måste vara begränsad till 50 %, med undantag för svåra lågbudget- filmer. Syftet med detta är att stimulera normala kommersiella initiativ i en marknadsekonomi och att förhindra anbudstävlan mellan medlemsstaterna.
- Bonus för vissa specifika verksamheter måste undvikas, för att säkerställa att stödet har en neutral stimulanseffekt.
- Det måste stå producenten fritt att lägga minst 20 % av filmens budget i andra medlemsstater, vilket gynnar utbyte inom EU. Hela stödet måste med andra ord fortfarande finnas tillgängligt även om bara 80 % av budgeten läggs i den medlemsstat som beviljar stödet.
(53) Det bör noteras att stöd till specifika utgiftsposter i ett filmprojekts budget i princip skall anses utgöra stöd till skapande av en audiovisuell produkt och inte stöd till utveckling av en affärsverksamhet. Detta stöd skall därför bedömas enligt artikel
87.3 d i EG-fördraget. Kommissionen har intagit denna hållning vid bedömningen av olika nationella ordningar för stöd till filmproduktion2.
Ovannämnda kriterier skapar en balans mellan målen kulturellt skapande och utveckling av audiovisuella industrier. Kommissionen anser att det är berättigat att en del av produktionsbudgeten spenderas i den medlemsstat som beviljar stödet, under förutsättning att sådana kostnader främjar en fortlöpande närvaro, eller till och med en utveckling, av den mänskliga och tekniska miljö som behövs för kulturellt skapande i den medlemsstaten. Med hänsyn till filmbranschens särskilda kännetecken anser kommissionen också att det är berättigat att ta filmproduktionens totala budget som referens vid beräkningen av stödet, eftersom denna betraktas som den samlade investering som producenten skall göra, oberoende av vilken typ av enskilda utgiftsposter som budgeten består av.
(54) Vad gäller det första kriteriet, nämligen kravet på att det kulturella innehållet skall garanteras, gör filmkonsulenterna och Filminstitutets styrelse bedömningen av om stöd enligt 2000 års finansieringsavtal för Svenska Filminstitutet skall utgå med hänsyn till överväganden om kvalitet och konstnärlighet.
(55) I fråga om begränsningen av stödnivån till 50 % har de svenska myndigheterna utfäst att det kumulerade produktionsstödet från olika källor aldrig kommer att överskrida 50 % av en films budget. Detta kommer att garanteras genom en dubbel mekanism. För det första anges i Filminstitutets föreskrifter ett tak för förhandsstöd, som inte får överskrida 80 % av en films produktionsbudget. Detta tak på 80 % för
2 Se ärendena N 3/98, Frankrike, N 486/97, Nederländerna och N 4/98, Tyskland.
stöd från Filminstitutet motsvarar ett stödinslag på högst 50 %, eftersom institutets medel, och följaktligen det stöd som beviljas, finansieras av staten till 62 % (52 % direkt + 10 % genom ett statligt TV-företag) (80 % × 62 % = 49,6 % ≅50 %). Utbetalningen av efterhandsstöd kommer dessutom att upphöra när det kumulerade stöd som produktionen har fått når taket på 50 %. Det bör noteras att Svenska Filminstitutet när det fastställer det totala produktionsstödet kommer att beakta det stöd som beviljats enligt ordningens olika stödkategorier för produktionsstöd, såsom projektbaserat stöd, stöd till oberoende producenter, stöd till produktion vid regionala centrum osv. Dessa stödkategorier kommer att dras av från det förhands- eller efterhandsstöd som filmen kan vara berättigad till.
För det andra har de svenska myndigheterna förbundit sig att förhindra att mer än 50 % av distributionskostnaderna för en film betalas av statliga budgetmedel och medel från det statliga TV-företag som är part i 2000 års avtal.
(56) Xxxxxx att enskilda filmverksamheter inte får beviljas bonus, vilket skall säkerställa stödets neutrala effekt, uppfylls genom att produktionsstödet enligt avtalet för 2000 inte ger bonus när en viss filmverksamhet äger rum i huvudsak i Sverige.
(57) Den svenska ordningen uppfyller slutligen kriteriet om att producenter skall tillåtas att lägga minst 20 % av filmens budget i andra medlemsstater och ändå få fullt stöd. Definitionen av stödberättigande svenska filmer innehåller inga geografiska kriterier om att en viss andel av produktionsarbetet skall äga rum i Sverige.
(58) Förutom de ovannämnda specifika kriterierna för audiovisuellt stöd måste kommissionen också kontrollera att de svenska stödordningarna enligt 2000 års finansieringsavtal för Svenska Filminstitutet överensstämmer med de allmänna grundläggande principerna om statliga stöds förenlighet med den gemensamma marknaden, dvs. behov, proportionalitet, öppenhet och samstämmighet ur gemenskapens synvinkel.
(59) Vad gäller behovet är det allmänt erkänt i Europa att filmproduktion kräver avsevärt statligt stöd för att man skall kunna se till att Europas egen kulturella och kreativa kapacitet får möjlighet att uttryckas. Sådant stöd behövs för att säkerställa den europeiska närvaron på en marknad som domineras av audiovisuella produkter som kommer utifrån EU. Att enskilda medlemsstater gynnar audiovisuell produktion ger en möjlighet att främja kulturell mångfald som man annars inte hade haft. Detta beror på att det största hindret mot utvecklingen av den europeiska filmproduktionen är svårigheten att få en tillräckligt stor kommersiell uppbackning i förskott för att sätta ihop ett finansiellt paket så att en produktion kan påbörjas.
(60) I fråga om stödets proportionalitet står det totala stöd som en producent kan få enligt de svenska ordningarna i proportion till producentens egna utlägg av filmens totala budget. Närmare bestämt betalas publikrelaterat stöd ut upp till den nivå där 75 % av producentens egna utlägg har täckts. För att undvika överkompensation gäller dessutom att om det kombinerade stöd filmen får från statliga budgetmedel och medel som det statliga TV-företaget bidrar med enligt 2000 års avtal uppnår 50 % av totalkostnaderna, kommer utbetalningen av publikrelaterat stöd att avbrytas på den nivån, även om 75 % av producentens utlägg inte har täckts.
(61) Den sista allmänna princip som en statlig stödordning måste uppfylla är principen om att den i två hänseenden skall vara sammanhängande ur gemenskapssynpunkt. Dels får ordningen inte stå i konflikt med andra bestämmelser i EG-fördraget än bestämmelserna
om statligt stöd. Dels får ordningens verkningar inte strida mot det gemensamma intresset.
I det förstnämnda hänseendet bör det noteras att bestämmelserna i den svenska ordningen säkerställer att det stödmottagande produktionsföretaget kan vara en permanent filial eller agentur till ett företag som är registrerat i en annan medlemsstat. Villkoret om svenska artisters konstnärliga bidrag hindrar vidare inte att medborgare från andra medlemsstater deltar.
I det senare hänseendet respekterar den svenska ordningen både kumuleringstaket på 50 % och villkoret om att minst 20 % av filmens budget skall få läggas i andra medlemsstater utan att någon del av stödet går förlorat. Genom dessa två krav, som kommissionen sedan 1998 tillämpar i alla ärenden där den bedömer ordningar för stöd till filmproduktion, undviks att medlemsstaterna tävlar om att ge statligt stöd samtidigt som utbyten och samproduktioner inom gemenskapen främjas.
(62) I den mån Svenska Filminstitutets stödordningar enligt 2000 års avtal innehåller inslag av statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget, kan de mot bakgrund av ovanstående överväganden anses uppfylla villkoren för en tillämpning av artikel 87.3 d i EG- fördraget.
(63) Med hänsyn till det skede i utvecklingen som den inre marknaden för filmproduktion har nått bör det slutligen nämnas att kommissionen i framtiden kan komma att överväga ytterligare ändringar, särskilt att öka den andel på 20 % av kostnaderna som får läggas i andra medlemsstater. Syftet med det är att säkerställa samstämmigheten på EG-nivå för de olika nationella ordningarna för stöd till filmproduktion.
3. BESLUT
(64) Kommissionen har följaktligen beslutat att inte göra invändningar mot det stöd som beviljas enligt de stödordningar som drivs av Svenska Filminstitutet enligt 2000 års filmavtal under perioden 1.1.2000–31.12.2004, eftersom det är förenligt med EG- fördraget enligt dess artikel 87.3 d.
(65) Om denna skrivelse innehåller konfidentiella uppgifter som inte bör offentliggöras uppmanas Ni att informera kommissionen om detta inom femton arbetsdagar från dagen för mottagandet av denna skrivelse. Om kommissionen inte har mottagit en motiverad begäran inom den föreskrivna fristen, kommer Ni att anses ha lämnat Ert samtycke till att denna skrivelse offentliggörs i sin helhet. Er begäran skall sändas med rekommenderat brev eller fax till
Europeiska kommissionen Generaldirektoratet för konkurrens Direktorat H
Rue de la Xxx/Xxxxxxxxx 000 B-1049 Bryssel
telefon (00-0) 000 00 00.
Högaktningsfullt
På kommissionens vägnar
Xxxxx XXXXX