Contract
Granskning av upphandling och inköp Svenljunga Verksamhetslokaler AB samt Svenljunga Bostäder AB September 2023 |
Xxxxxxxx Xxxxxx Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxxx, certifierad kommunal revisor |
PwC har på uppdrag av lekmannarevisorerna i Svenljunga kommuns kommunala bolag genomfört en granskning av upphandling och inköp. Granskningens syfte är att bedöma om styrelserna har säkerställt en ändamålsenlig inköps- och upphandlingsverksamhet.
Utifrån genomförd granskning är vår samlade bedömning att bolagsstyrelserna inte helt kan säkerställa en ändamålsenlig inköps- och upphandlingsverksamhet.
Nedan ses bedömning för varje revisionsfråga.
Revisionsfrågor | Bedömning |
Är organisationen ändamålsenlig? | Ja |
Xxxxx riktlinjer, rutiner och processer för upphandling och inköp och efterlevs de? | Delvis |
Xxxxx rutiner och processer för att säkerställa avtalstrohet? | Ja |
Sker en tillräcklig uppföljning av inköps- och upphandlingsverksamheten? | Delvis |
Rekommendationer
Med anledning av vad som framkommit i granskningen lämnar PwC följande rekommendationer:
● Styrelserna rekommenderas att säkerställa att Xxxxxxxxxx för direktupphandling ses över och revideras så att dessa är aktuella utifrån rådande lagstiftning
● Styrelserna rekommenderas att säkerställa att uppföljning av inköps- och upphandlingsverksamheten sker systematiskt
Innehållsförteckning
1
3
3
3
3
3
3
5
7
Riktlinjer, rutiner och processer för upphandling och inköp
8
Rutiner och processer för avtalstrohet
10
Uppföljning av inköps- och upphandlingsverksamheten
12
Bakgrund
Regler för offentlig upphandling finns för att tillvarata konkurrensen på marknaden och uppnå en god ekonomi i den offentliga verksamhetens inköp. På upphandlingsområdet finns olika lagar att beakta beroende på vilken verksamhet som en upphandlande myndighet bedriver, men mest central är lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Lagarna kring upphandling och inköp utgår från grundläggande principer om likabehandling, icke-diskriminering, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Dessa ska genomsyra verksamhetens styrdokument, processer och beslut.
Upphandling och inköp har en stor betydelse för kommunens ekonomi utifrån hur processerna hanteras, vilka leverantörer som anlitas, vilka prestationer som erhålls och till vilka villkor samt hur dessa efterlevs och följs upp. Det finns även risker för ekonomisk skada och förtroendeskada om upphandling och inköp inte hanteras i enlighet med gällande regelverk.
Mot bakgrund av detta har lekmannarevisorerna utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att granska inköps- och upphandlingsverksamheten.
Syfte och revisionsfrågor
Granskningens syfte är att bedöma om styrelserna har säkerställt en ändamålsenlig inköps- och upphandlingsverksamhet.
Följande revisionsfrågor används för att svara mot syftet:
● Är organisationen ändamålsenlig?
● Xxxxx riktlinjer, rutiner och processer för upphandling och inköp och efterlevs de?
● Xxxxx rutiner och processer för att säkerställa avtalstrohet?
● Sker en tillräcklig uppföljning av inköps- och upphandlingsverksamheten?
Revisionskriterier
Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser och bedömningar.
● Lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU)
● 19 kap. §15 (LOU) (Krav om riktlinjer för direktupphandling)
● Kommunens riktlinjer/policys inom området
Avgränsning
Granskningen avgränsas till år 2023.
Metod
Intervjuer har skett med vd och ekonomichef, centralt ansvariga för upphandling och inköp. Vi har även granskat och analyserat relevanta styrande dokument samt gjort en registeranalys där vi matchat kommunens leverantörsreskontra mot avtalskatalog.
Stickprov har tagits på tre avtal.
Vid genomgång av leverantörsreskontran samt efter dialog med vd och ekonomichef framkommer att bolagen inte har gjort några direktupphandlingar över 100 000 kr under 2023 (per juni 2023). Vi har därför inte tagit några stickprov på direktupphandlingar.
De intervjuade har beretts möjlighet att sakgranska rapporten.
Syftet med upphandlingsreglerna är att på bästa sätt använda konkurrensen på marknaden, samt att ge leverantörerna möjlighet att på lika villkor konkurrera om avtalen. Vidare förebygger och förhindrar tillämpningen av lagstiftningen korruption. Konkurrensverket utövar tillsyn och kan föra talan om upphandlingsskadeavgift i domstol.
Offentlig upphandling bygger på fem grundläggande principer:
Icke-diskriminering
Den upphandlande myndigheten får inte ställa krav som bara svenska företag kan uppfylla. Företag från andra kommuner ska behandlas på samma sätt som företag från den egna kommunen.
Likabehandling
Alla leverantörer ska ges samma förutsättningar, exempelvis tillgång till information samtidigt. För sent inlämnade anbud får inte accepteras.
Proportionalitet
Krav och villkor i upphandlingen ska stå i rimlig proportion till det som upphandlas.
Öppenhet
Upphandlingar ska präglas av öppenhet och förutsägbarhet. Upphandlingarna ska vara offentliga och leverantörer som deltagit i anbudsförfarandet ska informeras om resultatet.
Ömsesidigt erkännande
EU- och EES-länders myndigheters intyg och certifikat ska gälla mellan länderna.
Offentlig upphandling genomförs för att tilldela ett kontrakt eller att ingå ett ramavtal för att under avtalstiden löpande göra avrop. Ett ramavtal kan avse varor, tjänster eller byggnadsentreprenader. Ramavtalets värde beräknas genom de kontrakt som planeras under ramavtalets löptid.
Den offentliga upphandlingen regleras bland annat genom:
Lagen om offentlig upphandling (LOU)
Köp av byggentreprenader, varor och tjänster.
Lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF)
Gäller för upphandlande enheter inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.
Tröskelvärdet är avgörande för vilka regler i lagstiftningen som ska tillämpas, vilket innebär att värdet av ett kontrakt behöver uppskattas innan upphandlingen sker.
För upphandlingar över tröskelvärdet gäller en mer omfattande lagstiftning. Framförallt skiljer sig krav om annonsering och tidsfrister.
För år 2023 gäller följande tröskelvärden:
XXX, varor och tjänster 2 236 731 kr
LUF, varor och tjänster 4 483 865 kr
XXX och LUF, byggentreprenader 55 991 099 kr LOU, sociala tjänster och
andra särskilda tjänster 7 701 675 kr
Under en viss beloppsgräns är det tillåtet för den upphandlande myndigheten att göra en direktupphandling.
För år 2023 gäller följande direktupphandlingsgränser:
LOU 700 000 kr
LUF 1 200 000 kr
Värdet beräknas utifrån en uppskattning av det verkliga värdet av liknande kontrakt som upphandlats under den föregående tolvmånadersperioden eller det uppskattade totala värdet av en följd av kontrakt som kommer att upphandlas under kommande tolvmånadersperiod efter den första leveransen.
Direktupphandling kan även ske om det finns synnerliga skäl eller om det i en upphandling enligt 19 kap. XXX inte inkommit några lämpliga anbud eller om det i en annonserad upphandling endast lämnats ogiltiga eller oacceptabla anbud.
Synnerliga skäl kan vara brådska som inte möjliggör en annonsering på vanligt sätt. En förutsättning är att den upphandlande myndigheten inte kunnat förutse händelsen och att det är nödvändigt att genomföra upphandlingen skyndsamt.
Förhandlat förfarande som direktupphandling kan användas om en upphandling skett där inga anbud erhållits eller om de anbud som erhållits är ogiltiga/oacceptabla anbud. Vidare kan det vara fråga om konstnärliga verk, tekniska skäl eller att det som ska anskaffas skyddas av ensamrätt.
Det finns inga krav i lagen för hur en direktupphandling ska ske, men en direktupphandling måste alltid utgå från upphandlingsprinciperna. Det finns dock sedan den 1 juli 2014 krav på att den upphandlande myndigheten ska besluta om riktlinjer för direktupphandling och krav på dokumentation för direktupphandlingar som överstiger 100 000 kronor.
Ändamålsenlig organisation
Revisionsfråga 1: Är organisationen ändamålsenlig?
Organisation
Svenljunga Bostäder AB och Svenljunga Verksamhetslokaler AB har samma vd och ekonomichef och det är i Svenljunga Bostäder AB som bolagens upphandlingar görs. Det är 24 anställda i Svenljunga Bostäder AB. Bolagen använder till största del kommunens upphandlade avtal för inköp. Det görs ett fåtal egna upphandlingar av exempelvis hantverkare och elektriker.
Vd har yttersta ansvaret för upphandling i bolagen och det finns ingen anställd som arbetar på heltid med upphandling och inköp. Bland annat signerar vd alla avtal. Större beslut tas gemensamt i styrelsen och då är det både vd och styrelseordförande som signerar.
Av attestordning framgår vilka som har rätt att göra inköp och upp till vilka belopp. Av Riktlinje för direktupphandling framgår att samtliga inom bolagen har befogenhet att göra direktupphandlingar upp till ett maxbelopp enligt bolagens attestordning.
Samordning och samarbete
I kommunen finns en inköpsgrupp som består av representanter från varje förvaltning samt från kommunens bolag. Representanterna är förvaltningscheferna samt bolagens vd, kommunens ekonomichef och kommunens upphandlare. Det är upphandlaren som är samordnare och ansvarig för inköpsgruppen.
Inköpsgruppen ska träffas ett par gånger om året för att diskutera strategiska frågor och se till att förvaltningarna är synkroniserade i dessa frågor, sprida kunskap och information samt fånga upp upphandlingsbehov.
Är organisationen ändamålsenlig?
Svaret på revisionsfrågan är ja.
Bedömningen grundar sig i att det finns en ändamålsenlig organisation för inköp och upphandling i bolagen. Det finns en rutin kring vilka som får beställa och göra inköp och bolagen har antagit egna vägledande styrdokument för upphandling och inköp.
Bolagen är även med i kommunens inköpsgrupp, vilket bidrar till att inköp görs enhetligt i kommunen och att kunskap och information sprids i bolagen.
Riktlinjer, rutiner och processer för upphandling och inköp
Revisionsfråga 2: Xxxxx riktlinjer, rutiner och processer för upphandling och inköp och efterlevs de?
Bolagen
Xxxxxxx har en egen riktlinje och policy för inköp samt egna riktlinjer för direktupphandling. Riktlinjerna finns tillgängliga på en gemensam server så att alla medarbetare kommer åt dem.
Av Riktlinje och policy för inköp1 framgår hur fakturering ska ske och vad som är viktigt att tänka på när man gör ett inköp.
Riktlinjer för direktupphandling2 är senast reviderad 2021. Av riktlinjerna framgår hur direktupphandling ska ske, vilka beloppsgränser som finns samt vad som behöver dokumenteras. En notering som görs är att i februari 2022 skedde förändringar i upphandlingslagstiftningen, där bland annat beloppsgränsen för direktupphandling höjdes och direktupphandling fick ett eget kapitel i lagen. Beloppsgränserna i riktlinjerna för direktupphandling är därför ej aktuella. Vidare framgår att vid direktupphandling där uppskattat värde ligger mellan 50 000 kr och 150 000 kr skall minst två anbudsgivare tillfrågas. Vid direktupphandling där uppskattat värde ligger mellan 150 000 kr och 28 % av tröskelvärdet (615 312 kr) skall minst tre anbudsgivare tillfrågas och inköpet dokumenteras. Av riktlinjerna framgår även att enbart inköp över 150 000 kr ska dokumenteras, men enligt rådande lagstiftning ska alla inköp över 100 000 kr dokumenteras.
De intervjuade uppger att det finns en direktupphandlingsblankett, men att den inte nyttjas i tillräcklig utsträckning. De intervjuade uppger även att de upplever att rutinerna följs och fungerar bra.
Efterlevnad
Av intervjuer framgår att bolagen följer upp de avtal som de själva har tecknat med leverantörer. Det görs löpande uppföljning för att kontrollera bland annat att rutiner följs och att samarbetet fungerar bra.
Resultat analys av genomförda upphandlingar
För att kontrollera om rutiner och riktlinjer efterlevs har tre upphandlingar över tröskelvärdet granskats. Bolagen har enbart gjort ett fåtal upphandlingar av ramavtal de senaste åren.
1. Ramavtal Måleri 21/3
Upphandlingen genomfördes med förenklat förfarande enligt 15 kap. Lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) och omfattning uppskattas till cirka 1.5 Mkr per år för Svenljunga Bostäder och Svenljunga Verksamhetslokaler. Förfrågningsunderlaget är upprättat i enlighet med föreskrifter för entreprenadupphandlingar.
Utvärderingen baseras på kvalitet och pris, där pris är viktat 80% i utvärderingen. Sju anbudsgivare inkom med anbud, där tre av anbudsgivarna antogs som leverantörer enligt rangordning.
Öppningsprotokollet är signerat av tre personer. Tilldelningsbeslut har upprättats där utvärdering och antagna leverantörer framgår.
2. Ramavtal Plåtslagare 20/32
Upphandlingen genomfördes med förenklat förfarande enligt 15 kap. Lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) och omfattning uppskattas till cirka 250 Tkr per år.
1 Beslutad av vd den 24 augusti 2010. Reviderad den 17 december 2014.
2 Beslutad av styrelsen den 22 september 2014. Reviderad den 2 mars 2021.
Förfrågningsunderlaget är upprättat i enlighet med föreskrifter för entreprenad- upphandlingar.
Utvärderingen baseras på kvalitet och pris, där pris är viktat 60% i utvärderingen. Två anbudsgivare inkom med anbud, där en av anbudsgivarna antogs som leverantör.
Av öppningsprotokollet framgår att tre personer deltagit vid anbudsöppning. Tilldelningsbeslut har upprättats där utvärdering och antagna leverantörer framgår.
3. Ramavtal VVS service 20/68
Upphandlingen genomfördes med förenklat förfarande enligt 15 kap. Lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Upphandlingens omfattning har inte kunnat bestämmas eftersom den har varierat mellan tidigare år. Upplysningsvis uppges att VVS-arbeten köpts in för cirka 3.5 Mkr föregående år. Förfrågningsunderlaget är upprättat i enlighet med föreskrifter för entreprenadupphandlingar.
Utvärderingen baseras på kvalitet och pris, där pris är viktat 60% i utvärderingen. Fyra anbudsgivare inkom med anbud, där tre av anbudsgivarna antogs som leverantörer enligt rangordning.
Av öppningsprotokollet framgår att tre personer deltagit vid anbudsöppning. Tilldelningsbeslut har upprättats där utvärdering och antagna leverantörer framgår.
Tabell 1: Stickprov genomförda upphandlingar
Kontrollpunkter | Stickprov 1 | Stickprov 2 | Stickprov 3 |
Är värdet beräknat? | Ja | Ja | Ja |
Har rätt förfarande använts? | Ja | Ja | Ja |
Är upphandlingen annonserad? | Ja | Ja | Ja |
Finns öppningsprotokoll? | Ja | Ja | Ja |
Framgår utvärdering av anbud? | Ja | Ja | Ja |
Har ett korrekt tilldelningsbeslut fattats? | Ja | Ja | Ja |
Xxxxx riktlinjer, rutiner och processer för upphandling och inköp och efterlevs de?
Svaret på revisionsfrågan är delvis.
Riktlinjer för direktupphandling har ej reviderats efter att upphandlingslagstiftningen har uppdaterats, vilket gör att bland annat beloppsgränser och värde för dokumentations- plikt är felaktiga.
Avseende stickprov på genomförda upphandlingar identifieras inga avvikelser.
Rutiner och processer för avtalstrohet
Revisionsfråga 3: Finns rutiner och processer för att säkerställa avtalstrohet?
Av intervjuer framgår att kontroll av att inköp görs på avtal görs löpande, då fakturorna alltid kontrolleras i två steg och att det då uppdagas om man köpt från exempelvis fel leverantör. Det uppges även att enstaka saker kan ha köpts fel om det är något som man inte köper regelbundet, men att det då har rört sig om mindre summor.
Varje månad hålls en genomgång av de ramavtal som omfattar hantverkare. Vid genomgången går ansvarig från bolagen tillsammans med leverantören igenom alla projekt. Projekten följs upp och man går igenom hur de fortskrider samt hur arbetet fungerar.
Bolagen har en lista med hur avtalen löper. Med hjälp av listan ser bolagen vad som är närmast i tid att handla upp. Vid stora investeringsprojekt tas först beslut hos kommunen och därefter påbörjas upphandlingen. Vid intervju uppges att det upplevs att det finns ramavtal på de områden som behövs.
Bolagen har ett fakturahanteringssystem som automatiskt känner av vem som får attestera vad. Systemet skickar vidare fakturan om det är någon med högre attesträtt som ska attestera.
I tabell 2a och 2b redovisas en översikt av inköpsvolymer för leverantörerna i bolagen. Uppgifterna som redovisas är tagna från bolagens respektive leverantörsreskontra.
Tabell 2a: Inköpsvolymer leverantörer - Svenljunga Verksamhetslokaler AB
Inköpsvolym | Leverantörer | Andel (%) | kr i intervallet | Andel (%) |
>5 000 000 | 1 | 0.9% | 12 764 362 | 29.2% |
1 000 001-5 000 000 | 8 | 7.1% | 20 278 210 | 46.3% |
500 001-1 000 000 | 5 | 4.4% | 3 451 053 | 7.9% |
100 001-500 000 | 25 | 22.1% | 5 617 248 | 12.8% |
50 001-100 000 | 12 | 10.6% | 857 534 | 2.0% |
<50 000 | 62 | 54.9% | 802 541 | 1.8% |
Summa | 113 | 100.0% | 43 770 947 | 100.0% |
Tabell 2b: Inköpsvolymer leverantörer - Svenljunga Bostäder AB
Inköpsvolym | Leverantörer | Andel (%) | kr i intervallet | Andel (%) |
>5 000 000 | 1 | 1.2% | 23 872 500 | 65.5% |
1 000 001-5 000 000 | 3 | 3.5% | 6 917 282 | 19.0% |
500 001-1 000 000 | 3 | 3.5% | 2 205 673 | 6.1% |
100 001-500 000 | 9 | 10.5% | 2 065 566 | 5.7% |
50 001-100 000 | 8 | 9.3% | 594 181 | 1.6% |
<50 000 | 62 | 72.1% | 768 411 | 2.1% |
Inköpsvolym | Leverantörer | Andel (%) | kr i intervallet | Andel (%) |
>5 000 000 | 1 | 1.2% | 23 872 500 | 65.5% |
1 000 001-5 000 000 | 3 | 3.5% | 6 917 282 | 19.0% |
500 001-1 000 000 | 3 | 3.5% | 2 205 673 | 6.1% |
100 001-500 000 | 9 | 10.5% | 2 065 566 | 5.7% |
Summa | 86 | 100.0% | 36 423 613 | 100.0% |
Av analysen framgår för Svenljunga Verksamhetslokaler AB bland annat att en leverantör har en omsättning under granskningsperioden på minst 5 Mkr och att åtta leverantörer har en omsättning på över 1 Mkr och under 5 Mkr. Den totala omsättningen för dessa leverantörer uppgår till cirka 76% av bolagets totala inköpsvolymer.
För Svenljunga Bostäder AB framgår bland annat att en leverantör har en omsättning under granskningsperioden på minst 5 Mkr och att tre leverantörer har en omsättning på över 1 Mkr och under 5 Mkr. Den totala omsättningen för dessa leverantörer uppgår till cirka 84% av bolagets totala inköpsvolymer.
Resultat stickprov avtalstrohet
Inom ramen för granskningen har fem punkter nedan kopplat till avtalstrohet kontrollerats. De tre största fakturorna för tre gällande ramavtal har begärts in och kontrollerats. Resultatet redovisas i tabell 3.
Tabell 3: Stickprov avtalstrohet
Kontrollpunkter | Leverantör 1 | Leverantör 2 | Leverantör 3 |
Omfattas köpet av avtal? | Grön | Grön | Grön |
Har avrop skett på rätt sätt i förhållande till avtal? | Grön | Grön | Grön |
Är fakturerade priser i enlighet med avtal? | Grön | Grön | Grön |
Är fakturan tillräckligt specificerad? | Grön | Grön | Grön |
Är beslutsattest utförd av korrekt person? | Grön | Grön | Grön |
Utöver kontrollpunkterna i tabell 3 har vi kontrollerat om kontroll av skatter och avgifter görs. Bolagen använder Tendsign, och när inköp görs via Tendsign görs kontroll vid varje fakturabetalning. Bolagen får då information om en leverantör blivit av med F-skatt, fått en betalningsanmärkning eller dylikt som rör skatter och avgifter. Vi kan därför konstatera att kontroll av skatter och avgifter har gjorts för samtliga stickprov.
Xxxxx rutiner och processer för att säkerställa avtalstrohet?
Svaret på revisionsfrågan är ja.
Bedömningen grundar sig i att registeranalysen visar på att cirka 76% respektive 86% av de totala inköpsvolymerna i kr sker i de två översta intervallen, vilket tyder på att ramavtal som täcker verksamhetens behov till stor del finns.
Vid stickprovskontroll av avtalstrohet identifieras inga avvikelser.
Bolagen har även ett fakturahanteringssystem som inte möjliggör attest över medarbetarens attestgräns, vilket bidrar till att fakturor attesteras korrekt.
Uppföljning av inköps- och upphandlingsverksamheten Revisionsfråga 4: Sker en tillräcklig uppföljning av inköps- och upphandlings- verksamheten?
Bolagen deltar med en representant i inköpsgruppen och inköpsgruppen har för 2022 sammanställt en rapport som omfattar bland annat året som gått, mål för 2023 och hur inköpssamarbetet sett ut under året. För 2023 har ännu ingen rapportering gjorts eftersom det görs efter årsskiftet.
Utöver den uppföljning som görs i inköpsgruppen och löpande uppföljning som görs i verksamheten har vi inte tagit del av att bolagen gör någon uppföljning av inköps- och upphandlingsverksamheten.
Sker en tillräcklig uppföljning av inköps- och upphandlingsverksamheten?
Svaret på revisionsfrågan är delvis.
Bedömningen grundar sig i att uppföljning sker på kommun- och bolagsövergripande nivå i inköpsgruppen, men det görs ingen systematisk uppföljning av inköps- och upphandlingsverksamheten i bolagen.
Datum 2023-09-28
Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxx
Uppdragsledare Projektledare
Denna rapport har upprättats av Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB (org nr 556029-6740) (PwC) på uppdrag av lekmannarevisorerna enligt de villkor och under de förutsättningar som framgår av projektplan från den 26 februari 2023. PwC ansvarar inte utan särskilt åtagande, gentemot annan som tar del av och förlitar sig på hela eller delar av denna rapport.