Jari Vaine, sakkunnig, finansiering

Xxxx Xxxxx, sakkunnig, finansiering

Xxxxx Xxxxxxxx, biträdande direktör, kommunalekonomi

6 Skuldfinansiering – en bra dräng, men dålig husbonde

Kommunerna behöver ta lån för att finansiera sina investeringar och för att upprätthålla sin likviditet. Långfristiga lån tas i allmänhet för att finansiera investeringar och kortfristiga för att trygga likvidi- teten.

Kommunerna ansöker om lån för investeringar på både den inhemska och den internationella finans- marknaden. På finansmarknaden bedöms gäldenä- rens kreditrisk, dvs. sannolikhet för insolvens, med hjälp av kreditbetyg. Efter finanskrisen som började år 2008 har finansiärerna ändrat sin inställning till skulder och gäldenärer. Krisen har också påverkat principerna och reglerna för hantering av finansie- ringsrisker och de verktyg som används för detta ändamål. De allt strängare soliditetskraven har på- verkat framför allt affärsbankernas priskonkurrens- kraft.

Under sådana förhållanden accentueras rollen för Kommunfinans Abp och Kommunernas garanticen- tral, som kommunerna har bestämmande inflytan- de över och genom vilka kommunerna har ordnat sin gemensamma kapitalanskaffning. Överskuld- sättning undviks genom ett effektivt system för ingripande och de enskilda kommunernas ansvar

begränsar sig till kommunens andel av Finlands be- folkning. Helheten har resulterat i att finansiärerna litar på Finlands kommunsektor och att sektorn fått ett högt kreditbetyg. För att kommunernas kapita- lanskaffning ska fungera är det ändå viktigt att ock- så staten behåller sitt höga kreditbetyg.

De största städerna har i någon mån skaffat fi- nansiering på både den inhemska och den inter- nationella obligationsmarknaden, dvs. direkt från placerarna. Sannolikt kommer denna marknad att utnyttjas mer i framtiden.

Hur vård- och landskapsreformen som träder i kraft år 2020 påverkar kommunernas kapitalanskaffning är ännu öppet. Enligt gällande lagstiftning kan Kom- munfinans finansiera endast projekt som anknyter till kommunens ansvarsområde. Det betyder att landskapen och deras bolag inte skulle kunna be- viljas finansiering av Kommunfinans. Det här har betydelse för hela offentliga sektorns finansiella försörjning.

Också efter förändringarna beslutar varje kommu- nal aktör själv om sina investeringar. Den slutliga gäldenären är ofta ett affärsverk eller bolag vars

ekonomiska resultat påverkar hela kommunkon- cernens återbetalningsförmåga. Skuldsättningen regleras inte i egentlig mening i kommunallagen, men överlag gäller kommunallagens bestämmel- ser om ekonomin och framför allt kriskommunskri- terierna hela kommunkoncernen, också i fråga om skuldsättningen.

Finansieringen av kommunernas investeringar i den offentliga ekonomin

Kommunernas lån har använts nästan uteslutande för investeringar: bara cirka 6 procent av lånestock- en består av lån för löpande utgifter. I den kommu- nala ekonomin har som lån för löpande utgifter räk- nats de negativa årsbidragens belopp i förhållande till hela lånestocken. Det finns ändå stora skillnader mellan kommunerna, och skulderna har olika be- tydelse för växande kommuner och kommuner på tillbakagång.

Man borde ändå kunna hålla isär skuldens art och belopp. Till exempel Xxxxxxxx ekonomiska forsk- ningsinstituts utredning ”Talouspolitiikan säännöstö ja julkisten investointien rahoitus” (januari 2016) hänvisar till flera undersökningar enligt vilka låne- finansierade, ändamålsenliga och effektivt genom- förda offentliga investeringar inte verkar utöka den offentliga skulden i förhållande till bruttonational- produkten.

Obalans eller skulder i de offentliga finanserna bor-

de inte få begränsa de offentliga investeringarna. Investeringens ändamålsenlighet borde vara den enda begränsningen. Alla offentliga investeringar som ger en tillräckligt stor samhällelig avkastning är värda att genomföra (Xxxxxxxxx och Xxxxxxxx 2004). Det vore bra om staten och kommunerna hade klara anvisningar för detta eller skyldighet att motivera investeringsprojekt bättre.

EU-kommissionen har också uttryckt vilja att driva på investeringar i hela Europa. Den oenhetliga och delvis motstridiga regleringen ställer dock till med problem, särskilt om den inte bättre kan anpassas till den nationella ramen. Till exempel borde krite- rierna för finansiering från Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) i högre grad kunna tillämpas med hänsyn till de nationella förhållande- na. Det borde alltid finnas möjlighet till nationella lösningar och tillämpningar. Det skulle till exempel kunna betyda att man jämför om det är ändamål- senligt att genomföra ett projekt som kommunalt samarbete, att överlåta det till privata sektorn eller att genomföra det som ett samarbete mellan dessa aktörer. Utredning och igångsättning av Efsi-projekt kräver ny slags aktivitet också av kommunsektorn.

I Finland har det under den senaste tiden väckts ett intresse för alternativa finansieringsformer för offentliga investeringar. Intresset beror bland annat på det stora underskottet i statsfinanserna och de finanspolitiska reglerna. Om man genom valet av finansieringsform också vill påverka den offentliga sektorns finansiella ställning, bör särskild vikt fästas

vid tolkningarna av riskspridningen. Sådana livscy- kelprojekt där privata sektorn har en verklig risk räknas som investering för privata sektorn.

I allmänhet har staten och kommunerna bättre möjligheter att få lån än privata sektorn och de har också lägre räntekostnader. Enbart ur finansierings- perspektiv livscykelprojekt därför inte nödvändigt- vis ändamålsenliga. Däremot kan projekten vara motiverade med tanke på effektivitet och nytta på längre sikt.

Hantering av kommunernas skuld- sättning och finansieringsrisker

Riskhantering bygger på en bedömning av vilken betydelse skulden har för kommunen, om kommu- nens skuldsättning är hållbar och om kommunen kan återbetala sina lån. En hög relativ skuldsättning förutsätter en stabil driftsekonomi. Ju lägre den re- lativa skuldsättningen är, desto bättre möjligheter har kommunen att klara av återbetalningen genom intern finansiering. Fastän lånestocken har ökat,

Figur 3. Finansieringen av kommunernas och samkommunernas investeringar som xxxxxxxx0), 2000–2006, md € och %

%

5 100

90

4 80

70

3 60

50

2 40

30

1 20

0

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16

10

0

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16

Självfinansieringsandelen för investeringar Ökning av lånestocken

Källa: Statistikcentralen

1) Egna anskaffningsutgifter för investeringar som avskrivs = Investeringsutgifter – anskaffning av mark- och vattenområden samt aktier och andelar – finansieringsandelar för investeringar.

har självfinansieringsandelen också förblivit på hög nivå (figur 3).

När kommunernas ekonomiska ställning och fi- nansmarknaderna och de tillbudsstående finansie- ringstjänsterna förändras får också riskhanteringen större betydelse. Finansieringsriskerna och risktole- ransen är kommunspecifika, så det finns inte bara ett sätt att hantera risker. Riskhanteringen börjar med att man fastställer vilka risker som kan bäras och vilka som bör undvikas. Målet är framför allt att minimera de risker som bör undvikas, och det måste göras på ett sätt som inte medför nya risker. Olika hjälpmedel har utvecklats för riskhantering och begränsning av risker, bland annat derivat. Ris- ker kan också hanteras och begränsas genom nya tillvägagångssätt. Det är också viktigt att se över eventuella långsiktiga villkor i olika avtal och an- svarsfördelningen mellan parterna under hela av- talstiden.

Det är viktigt att uppskatta hur hållbar kommunens skuldsättning är i finansieringen av investeringar och med tanke på kommunens ekonomiska balans på längre sikt. När en skuld tas in i kommunens egen balansräkning beslutar kommunen om skuld- beloppet, kreditgivaren och instrumentet, och det finns ingen övre lagstadgad gräns för skulden.

Å andra sidan kan skuldens förhållande till egendo- men behöva avvägas. Kommunen kan bli tvungen

att överväga till exempel försäljning av egendom som alternativ till lån. Det behövs då en effektiv ägarpolitik: kommunen behöver formulera målen och fastställa nyttan av respektive ägande, hur ef- fektivt och ekonomiskt ägandet utnyttjas och hur värdet ska tryggas.

Hanteringen av skuldsättningen kan också omfat- ta de ovan nämnda alternativen för genomförande och finansiering av investeringar. Sådana alternativ är livscykelmodellen, fastighetsleasing, olika hyres- och lånemodeller samt till exempel privata kapital- placeringar med samhälleliga effekter. Till det vik- tigaste i valet av modell hör att bedöma ägandets betydelse: binds kommunens kapital? Hur ägandet definieras har betydelse för de nyckeltal som base- rar sig på balansräkningen och genom alternativa modeller kan finansieringsstrukturen bättre mot- svara egendomens livscykel.

I bedömningen och hanteringen av risker lönar det sig också i fortsättningen att använda olika nyckel- tal. De viktigaste nyckeltalen är intern finansiering av investeringar, relativ skuldsättningsgrad, solidi- tetsgrad och låneskötselbidrag. Då leasing- och hy- resbaserade lösningar har blivit vanligare har det visat sig finnas behov av ett nyckeltal som utöver främmande kapital också beaktar hyresansvar. Ett sådant är skuldernas och ansvarens förhållande till driftsinkomsterna.