BESLUT AV EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET
IV
(Akter som antagits före den 1 december 2009 enligt EG-fördraget, EU-fördraget och Euratomfördraget)
BESLUT AV EFTAS ÖVERVAKNINGSMYNDIGHET
nr 390/09/KOL
av den 7 oktober 2009
om bildandet av Mesta AS (Norge)
EFTaS ÖVERVaKNINGSMYNDIGHET (1) HaR aNTaGIT DETTa BESLUT
MED BEaKTaNDE aV avtalet om Europeiska ekonomiska sam arbetsområdet (2), särskilt artiklarna 61–63 och protokoll 26,
MED BEaKTaNDE aV avtalet mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (3), särskilt artikel 24,
MED BEaKTaNDE aV artikel 1.2 i del I och artiklarna 4.4, 6 och
7.3 i del II i protokoll 3 till övervakningsavtalet (4),
MED BEaKTaNDE aV myndighetens riktlinjer för tillämpning och tolkning av artiklarna 61 och 62 i EES-avtalet (5), särskilt av snittet om statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster,
MED BEaKTaNDE aV myndighetens beslut av den 14 juli 2004 om de tillämpningsföreskrifter som avses i artikel 27 i del II i protokoll 3 (6),
EFTER aTT i enlighet med nämnda artiklar (7) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunk ter, och
(1) Nedan kallad myndigheten.
(2) Nedan kallat EES-avtalet.
(3) Nedan kallat övervakningsavtalet.
(4) Nedan kallat protokoll 3.
(5) Riktlinjer för tillämpning och tolkning av artiklarna 61 och 62 i EES-avtalet och artikel 1 i protokoll 3 till övervakningsavtalet, som antagits och utfärdats av myndigheten den 19 januari 1994, offent liggjorts i Europeiska gemenskapens officiella tidning (nedan kallad EGT) L 231, 3.9.1994, s. 1, och tillägg nr 32 till EES-avtalet av den
3 september 1994, s. 1. Nedan kallade riktlinjerna för statligt stöd. En uppdaterad version av riktlinjerna för statligt stöd finns på myn dighetens webbplats: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/ fieldstateaid/state_aid_guidelines.
(6) Beslut nr 195/04/KOL av den 14 juli 2004, offentliggjort i EUT L 139, 25.5.2006, s. 37, och i EES-supplement nr 26, 25.5.2006,
s. 1. En konsoliderad version av detta beslut finns på myndighetens webbplats: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx/ legaltexts.
(7) Offentliggjorda i EUT C 310, 20.12.2007, s. 5, och i EES-supple ment nr 61, 20.12.2007.
aV FÖLJaNDE SKÄL:
I. BAKGRUND
1. FÖRFARANDE
Genom en skrivelse av den 30 augusti 2004 mottog myndig heten ett klagomål riktat mot de norska myndigheterna gällande bildandet av Xxxxx aS, som bildades för att överta den produk tionsverksamhet som tidigare bedrivits inom Statens vegve sen (8). Myndigheten mottog och registrerade skrivelsen den 2 september 2004 (diarienr 291 537).
Efter diverse skriftväxling (9) underrättade myndigheten, genom en skrivelse av den 18 juli 2007, de norska myndigheterna om att den hade antagit beslut 350/07/KOL om att inleda ett för farande enligt artikel 1.2 i del I i protokoll 3 till övervaknings avtalet avseende åtgärder som vidtagits i samband med bildan det av Mesta aS (nedan kallat beslutet att inleda ett förfarande).
Genom en skrivelse av den 7 december 2007 översände de norska myndigheterna sina synpunkter (diarienr 456844). Beslu tet att inleda ett förfarande offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning och EES-supplementet till denna och innehöll en uppmaning till berörda parter att inkomma med synpunk ter (10). Myndigheten mottog synpunkter från fyra berörda par ter den 29 januari, och den 4, 21 och 27 februari 2008 (dia
rienr 461463, 463234, 466015 och 467170). Ytterligare syn
punkter mottogs den 4 april 2008 (diarienr 472381). Genom skrivelser av den 21 februari och den 7 april 2008 (diari enr 463245 och 472529) vidarebefordrade myndigheten dessa till de norska myndigheterna som fick möjlighet att bemöta dem. De norska myndigheterna översände sina synpunkter ge nom en skrivelse av den 23 maj 2008 (diarienr 478082).
(8) Den offentliga vägförvaltningen i Norge.
(9) Utförligare information om denna skriftväxling finns i beslut nr 350/07/KOL om att inleda ett formellt granskningsförfarande. En sammanfattning av beslutet har offentliggjorts i EUT C 310, 20.12.2007, s. 5, och i EES–supplement nr 61, 20.12.2007. Beslu tet finns i sin helhet på myndighetens webbplats: xxx.xxxxxxxx.xxx.
(10) Uppgifter om offentliggörandet anges i ovanstående fotnot.
Under hösten 2008 och våren 2009 har myndigheten och de norska myndigheterna haft informella kontakter både via telefon och via e-post i ärendet. De norska myndigheterna har samman ställt all information som myndigheten mottagit i ärendet i en skrivelse som fornyings- og administrasjonsdepartementet skic kat elektroniskt den 6 juli 2009 (diarienr 523766) (11).
betalat de dokuments- och registreringsavgifter som normalt ska betalas vid överlåtelse av fast egendom.
Nedan beskrivs de faktorer som är relevanta för att bedöma om någon av dessa påstådda åtgärder utgör statligt stöd.
2. BAKGRUND TILL FÖREKOMSTEN AV DET PÅSTÅDDA STATLIGA STÖDET
2.1. KLaGOMÅL OM PÅSTÅDD FÖREKOMST aV STaTLIGT STÖD
Statens vegvesen ansvarar för anläggning och underhåll av na
2.2. OMSTRUKTURERINGS- OCH ÅTGÄRDER
aNDRa
OMORGaNISaTIONS
tionella och lokala vägar, broar och tunnlar i Norge. Före den 1 januari 2003 drev Statens vegvesen interna produktionsavdel ningar (nedan gemensamt kallade produktionsavdelningen) via di striktskontor som utförde anläggningsarbetet åt Statens vegve sen. Under perioden 2001–2002 beslutade de norska myndig heterna dock att genomföra en övergripande omstrukturering av den interna produktionsverksamheten. Regeringen föreslog att stortinget skulle skilja produktionsverksamheten från Statens vegvesen och flytta över den till ett statligt ägt aktiebolag (12). Statsförvaltningen skulle behålla ansvaret för de administrativa funktionerna som bestod i att planera den framtida anläggnings verksamheten, bland annat att organisera offentliga upphand lingar.
Den 1 januari 2003 skildes därför produktionsavdelningens produktionsverksamhet inom Statens vegvesen från staten och flyttades över till ett nybildat bolag, Mesta aS. alla produktions avdelningens tillgångar, rättigheter och skyldigheter överfördes till Mesta aS som naturabidrag (13). Tillgångarna omfattade bland annat av maskiner och utrustning, samt serviceavtal mel lan produktionsavdelningen och Statens vegvesen. I gengäld fick staten aktier i det nya bolaget. I dagsläget bedriver Mesta aS anläggnings- och underhållsverksamhet och konkurrerar med andra aktörer på marknaden.
Klaganden har hävdat att Mesta aS har erhållit statligt stöd i strid med artikel 61.1 i EES-avtalet av fyra skäl: i) Staten har finansierat omstruktureringskostnaderna, ii) de anläggningstill gångar som överlåtits till Mesta aS har värderats under mark
av lagförarbetena framgår att omkring 4 750 av alla produk tionsavdelningens anställda (totalt ca 5 000) skulle flyttas över till det nybildade bolaget, Mesta aS (14). Vid övergången till Mesta aS skulle arbetstagarna förlora sin status som statstjäns temän. Eftersom arbetstagarna hade rätt att säga nej var man tvungen att ge dem incitament för att gå med på förflytt ningen (15). Dessutom var man tvungen att minska arbetsstyr kan med ca 1 700 personer till ca 3 050 för att kunna bilda ett kommersiellt bärkraftigt bolag (16).
av lagförarbetena framgår att de norska myndigheterna planerat olika omstruktureringsåtgärder. Fyra åtgärder bestod av i) till fälligt bibehållande av statstjänstemannapensioner (17), ii) bibe hållande av rätten till en särskild pensionsålder (18), iii) förtids pensionslösningar, och flera andra åtgärder i samband med bland annat iv) flytt, pendling, bibehållande av lön och renove ring av maskiner (19). Dessa kallas omstruktureringsåtgärder och finansieras med direktstöd. Från början planerades ytterligare en kostnadspost, v) lönekompensation, som skulle finansieras genom direktstöd (20). Strax innan den ingående balansen för Mesta aS skulle fastställas beslutade de norska myndigheterna dock att kostnaderna i stället skulle finansieras med ett kapital tillskott till Mesta aS i form av eget kapital.
De totala kostnaderna för de fyra omstruktureringsåtgärder som finansierades med direktstöd beräknades inledningsvis till 1 468 miljoner norska kronor (omräknat till nuvärde), som staten skulle betala tillbaka till Mesta aS under en treårsperiod från
nadsvärdet i den ingående balansen, iii) Mesta aS har korssub
ventionerats till följd av bolagets förvärv av produktionsavdel
(14) Ca 250 anställda skulle stanna kvar i statsförvaltningen, jfr avsnitt
ningens tidigare kontraktsportfölj, och iv) Mesta aS
har inte
(15
4.2 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003).
) Skrivelse från nærings- og handelsdepartementet av den 28 augusti 2009 (diarienr 528656).
(11) Bilagor till skrivelsen: diarienr 523838–523841.
(12) Det första förslaget om detta fanns med i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 4 (2001–2002). Förslaget beskrevs närmare i stortings proposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003) med titeln Om omdan ning av Statens vegvesens produksjonsvirksomhet til statlig aksjeselskap om överföring av produktionsverksamheten inom Statens vegvesen till ett statligt ägt bolag.
(13) avsnitt 2 i odelstingsproposisjon nr 6 (2002–2003) med titeln Om lov om omdanning av Statens vegvesens produksjonsvirksomhet til statlig aksjeselskap om överföring av produktionsverksamheten inom Sta tens vegvesen till ett statligt ägt aktiebolag.
(16) I avsnitt 4.2 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003), står det att arbetsstyrkan skulle minskas till 3 600 anställda redan 2003, men även att arbetsstyrkan totalt skulle minskas med ca 1 700 anställda (genom att utnyttja förtidspensionering för ca 1 000 personer, en särskild tidig pensionsålder för ca 275 personer och lönekompensation för ca 450 personer).
(17) Statstjänstemannapension är en översättning av norska tjenestepens jonsordning.
(18) Översättning av norska opprettholdelse av særaldersgrense.
(19) avsnitt 5 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003).
(20) Översättning av ventelønn.
2003 till 2005 (21). Dessa omstruktureringskostnader fanns inte med i bolagets ingående balans, eftersom de skulle finansieras av staten ur statsbudgeten för de tre åren 2003, 2004 och
bolag med tillräcklig personal. De norska myndigheterna har förklarat att det här var bakgrunden till statens förhandlingar med fackföreningarna om förflyttningen av de anställda från
2005 (22).
produktionsavdelningen till Mesta
aS.
Förhandlingarna myn
av statsbudgeten för 2006 framgår att Mesta aS har erhållit totalt 993,6 miljoner norska kronor av staten för att täcka omstruktureringskostnaderna (23). Den 30 juni 2008 hade Mesta aS använt 879,6 miljoner norska kronor av detta belopp, me dan de totala omstruktureringskostnaderna beräknades uppgå till 1 097,8 miljoner norska kronor (fram till 2013) (24). De norska myndigheterna har förklarat att även om det från början var tänkt att staten skulle stå för hela omstruktureringskost naden (vilket visar att staten skulle bevilja mer pengar om den ursprungliga beräkningen av omstruktureringskostnaden på 1 468 miljoner norska kronor inte skulle räcka) framgår det av statsbudgetarna för 2007 och 2008 att Mesta aS inte kommer att beviljas några ytterligare omstruktureringspengar utöver de 993,6 miljoner norska kronor som bolaget redan fått (25).
De norska myndigheterna har förklarat att om omstrukture ringskostnaderna vid periodens slut mot förmodan skulle visa sig vara lägre än det belopp som Mesta aS erhållit måste över skottet återbetalas till staten.
De norska myndigheterna har antagit en lag om ombildningen av Statens vegvesens produktionsverksamhet till ett statligt ak tiebolag som reglerar vissa av rättigheterna för de anställda som flyttades över från Statens vegvesen till Mesta aS (nedan kallad Mestalagen) (26).
2.2.1. Allmänt
De norska myndigheterna har förklarat att den största utma ningen när de anställda skulle flyttas över från produktions avdelningen till Mesta aS var att ge det nya bolaget möjlighet att verka på liknande villkor som sina konkurrenter och därmed skapa likvärdiga förutsättningar för företagen. De norska myn digheterna beslutade att flytta över arbetsstyrkan till Mesta aS och låta bolaget (i stället för Statens vegvesen) ansvara för att genomföra åtgärderna i samband med flytten och minskningen av arbetsstyrkan. Dessa frågor och hanteringen av dessa var ett led i och en förutsättning för liberaliseringen och öppnandet av
den nationella vägmarknaden. Den norska staten skulle inte ha
nade ut i en överenskommelse mellan parterna den 4 juni 2002 om att tillfälligt låta statstjänstemännen har kvar vissa av sina rättigheter och erbjuda åtgärder, till exempel förtidspen sion, för att minska arbetsstyrkan (27). De olika delarna i denna överenskommelse förklaras närmare i avsnitten nedan (28).
Före den 1 januari 2003 inrättades en interimistisk styrelse för Mesta aS (den interimistiska styrelsen) som skulle företräda det framtida bolaget. De norska myndigheterna har förklarat att den interimistiska styrelsen inte deltog i några förhandlingar om de anställda. Rätten till lönekompensation inkluderades dock i Mestalagen (29). Det fanns dock inga lagar eller andra rättsakter som reglerade statstjänstemännens övriga rättigheter.
Innan vi går in på att beskriva villkoren i överenskommelsen är det lämpligt att kort förklara vilken status de anställda vid produktionsavdelningen hade före förflyttningen till Mesta aS: De norska myndigheterna har förklarat att de anställda vid produktionsavdelningen var anställda av staten. Enligt norsk lag räknas statligt anställda som statstjänstemän (30), och för dem är det obligatoriskt att vara medlem i den statliga pensions kassan (Statens pensjonskasse eller SPK) (31). Medlemskapet i SPK garanterar således statstjänstemännens rätt till pension. Genom en lag om villkoren för rätten till en särskild (tidig) pensions ålder för statstjänstemän hade vissa av statstjänstemännen vid produktionsavdelningen (exempelvis chaufförer och kockar) vi dare rätt att gå i pension vid en särskild (tidig) ålder (32).
Eftersom statusen som statstjänsteman är nära förknippad med statlig anställning upphörde de anställda som förflyttades till Mesta aS att vara statstjänstemän den 1 januari 2003. Om åtgärderna i fråga inte hade antagits skulle dessa anställda ha förlorat de rättigheter som de hade på grund av sin status som statstjänstemän (33). De norska myndigheterna har förklarat att
(27) Sammanfattning av mötet mellan de norska myndigheterna och fackföreningarna den 4 juni 2002 (diarienr 455878).
(28) De framgår även av stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003).
(29) avsnitt 1.4 i skrivelsen från nærings- og handelsdepartementet av
öppnat marknaden om man inte hade kunnat bilda ett nytt
(30
den 28 augusti 2009 (diarienr 528656).
) Statstjänstemännens rättigheter fastställs i lagen om statstjänstemän,
lov 4. mars 1983 om statens tjenestemenn.
(21) avsnitt 5.1 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003).
(22) avsnitt 5 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003).
(23) Mesta aS erhöll 357 miljoner norska kronor för 2003, 356,5 miljoner för 2004 och 280 miljoner för 2005, jfr stortingspro posisjon nr 1 (2005–2006). De norska myndigheterna har justerat alla uppgifter om 993,5 miljoner norska kronor till 993,6 miljoner.
(24) Stortingsproposisjon nr 1 (2008–2009).
(25) Myndigheterna uppger att Xxxxx aS har varit lönsammare än väntat under de första tre åren sedan bolaget bildades, jfr stortingets vit bok, stortingsmelding nr 13 (2006–2007).
(26) Lag nr 84 av den 13 december 2002 (lov om omdanning av Statens vegvesens produksjonsvirksomhet til statlig aksjeselskap).
(31) Lag om den statliga pensionsfonden, lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse.
(32) Lag om en särskild pensionsålder, lov 21. desember 1956 nr. 1 om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn m. fl., som endast gäller med lemmar i SPK. Lagen tillämpades på vissa yrkeskategorier på pro duktionsavdelningen (1 116 Spesialarbeider, 1 117 Fagarbeider, 1 119 Formann, 1 122 Førstekokk, 1 130 Renholdsbetjent, 1 203 Fagarbeider med fagbrev och 1 081 Sjåfør) genom ett beslut i stortinget av den 14 december 1995 i samband med diskussionerna om stortings proposisjon nr 38 (1994–1995).
(33) avsnitt 1.3 i skrivelsen från nærings- og handelsdepartementet av den 28 augusti 2009 (diarienr 528656).
produktionsavdelningens övergång till Mesta aS enligt norsk lag räknas som överlåtelse av företag (34). I enlighet med reglerna om överlåtelse av företag överfördes de förflyttade arbetstagar nas anställningskontrakt till det nya bolaget, med undantag för pensionerna (35). De norska myndigheterna har förklarat att ef tersom den nya arbetsgivaren inte hörde till staten hade de statstjänstemän som var anställda vid produktionsavdelningen rätt att säga nej till förflyttningen till Mesta aS. Om de vägrade och det inte gick att hitta någon annan lämplig tjänst löpte de emellertid en risk att avskedas enligt de allmänt tillämpliga reglerna för statstjänstemän. I dessa fall har statstjänstemännen förtur till lediga tjänster inom statsförvaltningen (men inte rätt till lönekompensation) (36).
Samtidigt som de anställda vid produktionsavdelningen således kunde välja att förbli statligt anställda var förflyttningen till det nya bolaget (Mesta aS) en förutsättning för att liberaliseringen skulle äga rum överhuvudtaget. Därför var de norska myndig heterna tvungna att ge de anställda ytterligare incitament för att få dem att frivilligt gå med på förflyttningen.
i) Tillfälligt bibehållande av statstjänstemannapensioner
Som beskrivits ovan hade de anställda vid Statens vegvesen status som statstjänstemän som de förlorade vid övergången till Mesta aS. Baserat på ovannämnda överenskommelse mellan fackföreningarna och staten skulle de anställda under en över gångsperiod på fem år dock fortsätta att ha rätt till statstjäns temannapension (dvs. från den 1 januari 2003 till utgången av 2007). Tanken var att staten skulle finansiera de ytterligare kostnaderna för att de anställda skulle garanteras en pension som motsvarade en statstjänstemans pension under denna pe riod (37)
Som förklarades ovan ger medlemskapet i SPK rätt till stats tjänstemannapension, och kostnaderna för detta betalas in till SPK. De anställda fick därför ha kvar sitt medlemskap i SPK under den femåriga övergångsperioden. Mesta aS ansökte också om, och beviljades, medlemskap i SPK för att kunna betala in avgifter för sina anställda (38).
(34) Det är dock inte helt klart hur omfattande denna rättighet är, jfr den tidigare lagen om anställningsskydd som var i kraft vid den tidpunkten, lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø.
Statens finansiering av Mestas kostnader begränsades till skill naden mellan den genomsnittliga kostnaden för ett vanligt pri vat pensionssystem och den (högre) kostnaden för att ha kvar medlemskapet i SPK. Medan kostnaderna ursprungligen beräk nades till ca 395 miljoner norska kronor (39) har de norska myndigheterna uppgett att kostnaderna den 30 juni 2007 upp lupit till 277,3 miljoner norska kronor (exklusive administra tionskostnader) (40).
ii) Bibehållande av rätten till en särskild pensionsålder
Som nämnts ovan hade vissa av de statstjänstemän som för flyttades till Mesta aS rätt att gå i pension tidigare (dvs. vid 65 års ålder) än vid den normala pensionsåldern på 67 år. Enligt villkoren i fackföreningarnas och statens överenskommelse fick de anställda vid produktionsavdelningen, som när Mesta aS bildades (dvs. den 1 januari 2003) hade tio år eller mindre kvar till pensionen (det vill säga som var 55 år eller äldre), rätt att behålla sin särskilda pensionsålder på 65 år (41). Detta var möjligt eftersom de anställda fortfarande var medlemmar av SPK, enligt ovan.
Statens finansiering av Mestas kostnader uppgick till skillnaden mellan den genomsnittliga kostnaden för ett vanligt pensions system och kostnaden för att bibehålla den särskilda pensions åldern. Medan kostnaderna ursprungligen beräknades till ca 85 miljoner norska kronor (42) (inklusive administrationskostnader på ca 5 procent av det totala beloppet) hade de totala kost naderna den 30 juni 2007 upplupit till 26,5 miljoner norska kronor (exklusive administrationskostnader) (43).
iii) Förtidspension
Enligt fackföreningarnas och statens överenskommelse kunde Mesta aS under en treårsperiod (från den 1 januari 2003 till utgången av 2005) även erbjuda anställda som förflyttats från produktionsavdelningen en lösning som innebar att de kunde gå i pension vid 60 års ålder i stället för vid den normala pensionsåldern på 67 år (44). Bolaget kunde välja att efter en enskild bedömning erbjuda de anställda förtidspension (45).
(35) Lagen om anställningsskydd, lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeider
vern og arbeidsmiljø, avsnitt 73B.
(36) avsnitt 4.1 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003), samt avsnitt 1.3 i skrivelsen från nærings- og handelsdepartementet av den 28 augusti 2009 (diarienr 528656).
(37) De norska myndigheterna har förklarat att om Mesta aS beslutar att låta statstjänstemännen ha kvar rätten till statstjänstemannapension efter 2007 får bolaget självt stå för kostnaderna och att staten inte kommer att ersätta bolaget för dessa kostnader.
(38) Trots att det normalt endast är statligt anställda som kan vara medlemmar i SPK uppmanade de norska myndigheterna SPK att göra ett undantag på grundval av en bestämmelse i lagen om den statliga pensionsfonden (lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pens jonskasse). Mesta aS nämnde inte ovannämnda tidsbegränsning i sin ansökan om medlemskap.
(39) avsnitt 5 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003). Det ursprungliga beloppet var inte tänkt att vara ett fast belopp efter som faktorerna bakom den årliga pensionspremie som ska betalas (som beräknas av SPK som en procentuell andel av den pensions grundande inkomsten) varierar. Faktorer som påverkar pensionspre mien är premiens storlek och arbetsgivarnas inbetalningar till det statliga pensionssystemet.
(40) Stortingsproposisjon nr 1 (2007–2008), s. 161.
(41) Överenskommelsen om den särskilda pensionsåldern skulle därför gälla fram till utgången av 2012.
(42) avsnitt 5 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003).
(43) Stortingsproposisjon nr 1 (2007–2008), s. 161.
(44) Stortingsproposisjon nr 1 (2002–2003).
(45) avsnitt 4.3 i stortingsproposisjon nr 1 (2002–2003).
Statens finansiering av Mestas kostnader uppgick till skillnaden mellan den genomsnittliga kostnaden för ett vanligt privat pen sionssystem och kostnaden för att erbjuda förtidspension. I lag förarbetena beräknades de statligt finansierade kostnaderna för förtidspensionslösningarna (inklusive administrationskostnader på ca 5 procent av de totala kostnaderna) till 911 miljoner norska kronor (46). De norska myndigheterna har förklarat att ca 470 anställda utnyttjade denna lösning, och den 30 juni 2007 hade de totala kostnaderna upplupit till 691,9 miljoner norska kronor (exklusive administrationskostnader) (47).
iv) Flytt, pendling, bibehållande av lön och renovering av maskiner
Enligt preliminära budgethandlingar omfattar denna kostnads post kostnader för flytt (flyttekostnader), pendling (pendlergodtgjø relse), bibehållande av lön (bibehold av lønn) och renovering av maskiner (maskiner–sanering) (48). De norska myndigheterna har förklarat att den även omfattar kostnader för kontorsflytt (kon tor–flyttekostnader), kostnader för flytt av stöd- och underhålls funktioner (støttepunkter–flyttekostnader) och kostnader för över föring av arkiv (arkivoverføring).
Med undantag för åtgärderna för bibehållande av lön (som inte har trätt i kraft och därför inte har inneburit några kostnader) genomfördes alla åtgärderna när Mesta aS bildades och pågick fram till utgången av 2005. Även om de totala kostnaderna för alla åtgärder ursprungligen beräknades till 77 miljoner norska kronor (49) har de norska myndigheterna förklarat att de totala kostnaderna i januari 2006 upplupit till ca 82,4 miljoner norska kronor (exklusive administrationskostnader). Staten har betalat dessa kostnader (50).
Flytt: Upplupna kostnader i januari 2006: 0,5 miljoner norska kronor
Denna post omfattar kostnader i samband med flytt av ledande eller administrativ personal som skulle påbörja sin anställning vid Mesta aS. Eftersom personalen började arbeta på andra ställen inom Mesta aS än de tidigare hade arbetat inom Statens vegvesen var vissa anställda tvungna att flytta till annan ort för att påbörja sin nya anställning. Exempel på sådana kostnader är faktiska, dokumenterade flyttkostnader (faktiske, legitimerte kost nader ved boligkjøp), betald tjänstledighet vid flytt (flyttepermisjon) och resekostnader i samband med visningar av nya bostäder (visningsreise).
Pendling: Upplupna kostnader i januari 2006: 6,7 miljoner norska kronor
Denna post omfattar även kostnader som ansågs nödvändiga för att få ledande eller administrativ personal att ta tjänster
(46) avsnitt 5 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003).
inom Mesta aS på platser långt från bostadsorten. Exempel på sådana kostnader är pendlingskostnader mellan bostaden och arbetet (hjemreise), kostnader för dubbel hyra (dekning av hus leie) (51), reseersättning mellan bostaden och arbetet (kjøregodtgjø relse) och ersättning för kost och logi (kostgodtgjørelse).
Kontorsflytt: Upplupna kostnader i januari 2006: 7,8 miljoner norska kronor
Denna post omfattar kostnader för att flytta från Statens veg vesens kontorslokaler till Mesta aS' huvudkontor och region kontor. Exempel på sådana kostnader är flyttstädning av de gamla kontorslokalerna (rydding og rengjøring av gamle kontorer), packning och transport av kontorsmaterial (52) till nya lokaler (pakking og transport), iordningställande, inredning och uppgra dering av Mestas nya lokaler (klargjøring, innredning og oppgrade ring av nye kontorer) och kostnader för administration av flytten (administrasjon av flytting).
Flytt av stöd- och underhållsfunktioner: Upplupna kostnader i januari 2006: 40,2 miljoner norska kronor
Denna post omfattar kostnader för att flytta de lokala stöd- och underhållsfunktionerna till nya lokaler, samt för att omorgani sera de gamla stöd- och underhållsfunktionerna till Mestas nya verksamhet. Man var till exempel tvungen att installera ett nytt it-system eftersom produktionsavdelningen tidigare hade delat it-system med andra avdelningar inom Statens vegvesen. Speci fika exempel på sådana kostnader är flyttstädning av stöd- och underhållsfunktionernas gamla lokaler (rydding og rengjøring av gamle driftsstøttepunkt), packning och transport av kontorsmate rial till nya lokaler (pakking og transport), iordningställande, in redning och uppgradering av nya stöd- och underhållsfunktio ner (klargjøring, innredning og oppgradering av driftsstøttepunkt) och administration av flytten (administrasjon av flytting).
Överföring av arkiv: Upplupna kostnader i januari 2006: 7,2 miljoner norska kronor
Denna post omfattar kostnader för att installera elektroniska och fysiska arkiv på Mesta aS. Den omfattar kostnaderna för att skilja relevanta arkiv från andra, irrelevanta arkiv inom Sta tens vegvesen, samt kostnaderna för att upprätta nya arkiv på Mesta aS. Exempel på sådana kostnader är kostnader för att fastställa resursbehovet för varje arkiv (ressursbehov pr. arkiv), kopiering (kopiering), transport (frakt), iordningställande (klargjø ring) och kvalitetssäkring (kvalitetssikring og sikkerhetsarbeid).
(47) Stortingsproposisjon nr 1 (2007–2008), s. 161.
(48) Stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003).
(49) avsnitt 5 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003).
(50) Stortingsproposisjon nr 1 (2007–2008), s. 161.
(51) Till exempel där ett rum hyrs i veckorna.
(52) Med undantag för arkiv som omfattas av en separat kostnadspost nedan.
Renovering av maskiner: Upplupna kostnader i januari 2006: 20 miljoner norska kronor
Denna kostnadspost omfattar, namnet till trots, inte kostnader för reparation eller renovering av maskiner. Myndigheterna har förklarat att produktionsavdelningen före reformen hade utfört arbeten där maskiner och annan utrustning hade lämnats kvar på vägarbetsplatserna (53). Denna kostnadspost består således av ett kvarvarande ansvar från tidigare uppdrag och handlar om att städa upp dessa arbetsplatser (opprydding) och bortforsla, skrota och transportera onödiga maskiner (fjerning, skroting, og frakt kostnader). De maskiner som skulle bortforslas var gamla, trasiga och värdelösa för företaget och ingick därför inte i värderingen av maskinerna (eller av företaget som helhet) (54). De norska myndigheterna har förklarat att Mesta aS lagt ut delar av ar betet på underleverantörer på marknadsmässiga villkor. Övriga delar utfördes av Mesta aS självt till en kostnadsbaserad tim penning (exklusive vinstmarginal) som därför var lägre än mark nadspriset för liknande arbete vid den tidpunkten (55). De norska myndigheterna har lämnat dokumentation med uppgifter om fakturor från underleverantörer och om de priser som Xxxxx aS självt debiterade (56).
v) Lönekompensation
Kostnadsposten för lönekompensation (ventelønn) ingår inte i det som de norska myndigheterna skulle kalla ”omstrukture ringskostnader”. Lönekompensation var dock en del av incita menten för att uppmuntra arbetstagarna att följa med till Mesta aS. Den bör ses mot bakgrund av behovet att minska arbets styrkan.
Samtidigt som de anställda som förflyttades från produktions avdelningen förlorade sin status som statstjänstemän fick de dock ha kvar vissa rättigheter under en begränsad period. Vissa av dessa rättigheter regleras i Mestalagen (57). Enligt avsnitt 4 i Mestalagen har de anställda under tre år från tjänstetillträdet vid Mesta aS den 1 januari 2003 rätt att bli erbjudna en lämplig tjänst inom statsförvaltningen (fortrinnsrett til annen statlig stilling) eller, om det inte finns någon sådan tjänst, rätt att få lönekom pensation (ventelønn) om de sedan avskedas och uppfyller vissa villkor (till exempel har en anställningstid på minst ett år).
(53) De norska myndigheterna har därför uppdaterat motiveringen i beslutet att inleda ett förfarande. Till skillnad från vad som angavs
Lönekompensation regleras i lagen om statstjänstemän (58). Det innebär att statstjänstemän som blivit uppsagda och som inte har blivit erbjudna något annat lämpligt arbete (i enlighet med villkoren och tidsbegränsningarna i lagen) har rätt till 2/3 av lönen från uppsägningsdagen.
Även om kostnaderna för lönekompensation från början ingick i omstruktureringskostnaderna beslutade arbeidsdepartementet senare att de beräknade kostnaderna i stället skulle beaktas vid fastställandet av Mestas eget kapital. Staten skulle med andra ord finansiera Mestas kostnader i form av eget kapital (59). Skälet till detta var att finansiering i form av eget kapital borde leda till större försiktighet med att använda sig av uppsägningar som ett omorganisationsverktyg i det nya bolaget. Bolaget borde i stället i större utsträckning använda andra (billigare) omorganisations verktyg, till exempel tjänstledighet med reducerad lön och pen sionslösningar.
Även om det från början var tänkt att 450 anställda skulle få lönekompensation till en total kostnad av ca 512 miljoner norska kronor (60) uppdaterades denna beräkning i oktober 2002 och justerades till 150 anställda till en total kostnad av ca 150 miljoner norska kronor (61). Det var således det senare beloppet som beaktades vid fastställandet av Mestas eget kapital.
För att hålla nere kostnaderna använde Mesta aS följande (bil ligare) alternativa verktyg för att minska arbetsstyrkan (62). Trots det har de norska myndigheterna förklarat att de sammanlagda kostnaderna för dessa åtgärder och för lönekompensation upp går till totalt 359 miljoner norska kronor (varav 255,1 miljoner norska kronor hade använts den 21 december 2008) och är således långt större än de belopp som skjutits till för att finan siera kostnaderna:
Uppsägningslösningar är en överenskommelse som innebär att de anställda avslutar sin anställning utan att erhålla någon löne kompensation i utbyte mot upp till ett års lön samt ekonomisk hjälp att hitta annan anställning.
i beslutet att inleda ett förfarande omfattar denna post inte platser
som ägs av produktionsavdelningen och som överlåtits till Mesta aS, utan endast kvarlämnad arbetsutrustning på vägarbetsplatser längs det nationella vägnätet.
(54) Bedömningen av värdelösa maskiner och annan utrustning gjordes av maskinavdelningen vid Mesta aS under tillsyn av direktören för logistik och inköp. Mestas revisor kontrollerade att pengarna an vänts i enlighet med interna anvisningar (som bygger på lagför arbeten som till exempel stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003)).
(55) Jfr bilaga 3 till skrivelsen från de norska myndigheterna av den 6 juli 2009 (diarienr 523766).
(56) Jfr bilaga 3 till skrivelsen från de norska myndigheterna av den 6 oktober 2006 (diarienr 392699 och 392700).
(57) Lag av den 13 december 2002 (lov 13. desember 2002 om omdan ning av Statens vegvesens produksjonsvirksomhet til statlig aksjeselskap).
(58) Lagen om statstjänstemän (lov 4. mars 1983 om statens tjenestemenn).
(59) Jfr avsnitt 4.4 i stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003). De norska myndigheterna har förklarat att även om staten ansvarar för att betala ut lönekompensation direkt till de stödberättigade personerna kräver staten tillbaka dessa kostnader från Mesta aS – som i sin tur – har fått pengar från staten i form av eget kapital för att täcka kostnaderna.
(60) De norska myndigheterna har förklarat att de misstog sig när de först uppgav att de betalat 512 miljoner norska kronor för att täcka kostnaderna, jfr avsnitt 2.2 v i del I i beslutet att inleda ett för farande.
(61) avsnitt 3.2.2.8 i Ernst & Xxxxxx rapport Verdivurdering som de norska myndigheterna lämnade in i oktober 2002.
(62) Genomförandet av de alternativa lösningarna innebar också olika typer av administrationskostnader.
Pensionslösningar är en överenskommelse som innebär att an ställda vid 62 års ålder avslutar sin anställning i utbyte mot en garanti om att få 66 procent av lönen fram till pensions åldern på 67 år och rätten att fortsätta att tjäna normala pen sionspoäng under denna period.
Tjänstledighet med reducerad lön är en överenskommelse för att få anställda som mellan 2003 och 2005 skulle få rätt till förtids pension (vid 60 års ålder) att sluta i förtid genom att i utbyte erbjuda dem 66 procent av lönen fram till den tidpunkt då de skulle ha fått rätt till förtidspension.
den allmänna bokföringslagstiftningen (65). Värderingsprincipen var således snarare ”retroaktivt skapat bokfört värde” eller helt enkelt ”simulerad kontinuitet”. Mot bakgrund av detta justerades värdet av maskiner i produktionsavdelningens bokföring den 1 januari 2002 på 1 111 miljoner norska kronor till 866 mil joner norska kronor. Den 1 januari 2003 justerades värdet på nytt till 747 miljoner norska kronor.
En senare rapport från augusti 2002 med titeln Åpnings balanse (66), som tagits fram av Statens vegvesen, Xxxxx & Xxxxx, XxxXxxx och Skagerak Forsikringsmegling aS, visar dock att
2.3. VÄRDET aV
XxXXXXXX
OCH UTRUSTNING (”MaSKINER”)
man i juli 2002 beslutade att produktionsavdelningens till gångar som skulle överlåtas till Xxxxx aS skulle värderas enligt principen ”verkligt värde” i stället för ”simulerad kontinuitet” eftersom den senare är en öppnare värderingsprincip.
SaMT
FaSTIGHETER
OCH
BYGGNaDER
(”FaSTIGHETER”) I
DEN INGÅENDE BaLaNSEN
Nedan ges en överblick över hur anläggningstillgångarna vär derades i Mestas slutgiltiga ingående balans. Två revisorer anli tades för detta ändamål. Statens vegvesen anlitade Ernst & Xxxxx för att bilda det nya bolaget, medan samferdselsdeparte mentet anlitade Deloitte & Touche för att göra en kvalitetskont roll av värderingen av tillgångarna och förslaget till en ingående balans samt för att kontrollera förfarandet, och tillämpade me toder och principer. Xxxxxx & Xxxxx blev sedermera revisor för Mesta aS.
I maj 2002 började revisorerna värdera tillgångarna utifrån den simulerade kontinuitetsprincipen (dvs. rekonstruerat bokfört värde) men bytte värderingsprincip till ”verkligt värde” i augusti 2002. Enskilda värderingar (eller gruppvärderingar) gjordes av både maskiner och fastigheter (som beskrivs närmare i avsnitt 2.3.1). I oktober 2002 beräknade revisorerna det verkliga värdet av Mesta aS' totala verksamhet vid fortsatt drift utifrån nuvär demetoden (som beskrivs närmare i avsnitt 2.3.2). Företagets totala värde (dvs. sysselsatt kapital) visade sig bli lägre med nuvärdemetoden än vid en värdering av enskilda tillgångar. Ef tersom det egna kapitalet enligt den norska aktiebolagslagen inte får överstiga företagets totala värde skrevs värdet av de enskilda tillgångarna (eller grupperna av tillgångar) ned.
2.3.1. Separat värdering av tillgångar
vi) Maskiner
Inför värderingen av tillgångarna utarbetade Statens vegvesen, xxxxxx xxxxxxxx & Co aS, den norska statens advokat, XxxXxxx och Skagerak Forsikringsmegling aS en rapport av den 10 maj
I rapporten från december 2002 med titeln Åpningsbalanse Supplering: Verdivurdering av eiendeler som utarbetats av Statens vegvesen, Ernst & Young, XxxXxxx, OPaK och Skagerak Forsik ringsmegling aS anges maskinernas värde utifrån verkligt värde (67). Två metoder användes för att fastställa det verklig värdet. För vissa typer av maskiner utgick man från statsförvalt ningens bokförda värde, justerat för moms, avskrivningsperioder och vissa skönsmässiga bedömningar. För andra typer av ma skiner utgick man från externa värderingar och priser (68). Mot bakgrund av detta beräknades maskinernas verkliga värde till
572 miljoner norska kronor, medan det totala värdet av alla tillgångar beräknades till 1 162 miljoner norska kronor (69).
Xxxxx & Xxxxx förklarade senare att beräkningarna i ovan nämnda rapport, som i enlighet med den simulerade kontinu itetsprincipen utgår från ett bokfört värde på 747 miljoner norska kronor och kommer fram till ett verkligt värde på
572 miljoner norska kronor, är vilseledande. Enligt Xxxxx & Xxxxx gjordes det inte några sådana beräkningar när man fast ställde det verkliga värdet av de maskiner som skulle överlåtas till Mesta aS.
vii) Fastigheter
I rapporten Åpningsbalanse från maj 2002 uppgick det bokförda värdet av statsförvaltningens registrerade fastigheter den 1 januari 2002 till 596 miljoner norska kronor. Efter att ha räknat bort de fastigheter som inte skulle överlåtas till Mesta aS och gjort justeringar enligt den simulerade kontinuitetsprincipen beräknades värdet till 277 miljoner norska kronor.
2002 med titeln Åpningsbalanse (63). Värderingen baserades i
princip på ”bokfört värde”. Eftersom statsförvaltningen inte om fattas av bokföringslagen (64) var man tvungen att rekonstruera uppgifterna i produktionsavdelningens bokföring till vad de skulle ha varit om produktionsavdelningen hade omfattats av
(63) På svenska ingående balans.
(64) Regnskapsloven.
(65) Detta innebar bland annat att beakta skillnader i avskrivningsperio der och hanteringen av moms.
(66) På svenska ingående balans.
(67) S. 11 i rapporten.
Tillägg till den ingående balansen om värdering av tillgångar.
(68) Metoden baserades därför på en värdering av enskilda tillgångar.
(69) Baserat på Ernst & Xxxxxx uppgifter i ett e-brev av den 11 november 2008 (diarienr 512771).
Efter att ha bytt värderingsprincip från simulerad kontinuitet till verkligt värde värderades fastigheterna av en oberoende fastig hetsexpert, OPaK. De norska myndigheterna har lämnat in ett expertutlåtande av den 28 augusti 2002, i vilket OPaK vär derade 375 fastigheter till ca 336 miljoner norska kronor (70). OPaK konstaterade i en uppföljningsrapport av den 31 oktober 2002 bland annat att det tillkommit 16 fastigheter och att fas tigheterna totalt var värda ca 395 miljoner norska kronor. Xxxxx & Xxxxx har förklarat att man, efter att ha räknat bort de
räknas bort från 1 162 miljoner norska kronor blir det syssel satta kapitalet (77) 698 miljoner norska kronor. Denna siffra är högre än det sysselsatta kapital på 600 miljoner norska kronor som man kom fram till vid beräkningen av det verkliga värdet av hela företaget (dvs. enligt nuvärdemetoden). Eftersom det egna kapitalet enligt den norska aktiebolagslagen inte får över stiga företagets totala värde var man tvungen att skriva ned värdet av tillgångarna (78). Xxxxx & Xxxxx skrev därför ned vär det av tillgångarna för att få ned det sysselsatta kapitalet till 619
fastigheter som inte skulle överlåtas till Mesta aS
och gjort
miljoner norska kronor. Detta illustreras i nedanstående ta
korrigeringar för hyrda fastigheter (71), skrev ned värdet av fas tigheterna till 331 miljoner norska kronor (72).
bell (79):
anläggningstillgångar 1 053
Rapporten Åpningsbalanse Supplering: Verdivurdering av eiendeler från 2002 visar att även om fastigheterna enligt den simulerade kontinuitetsprincipen var värda 596 miljoner norska kronor var de enligt principen om verkligt värde värda 331 miljoner norska kronor.
2.3.2. Värdering utifrån nuvärde av betalningsflöde
Parallellt med värderingen av enskilda tillgångar gjordes även en separat värdering av det verkliga värdet av hela företaget vid fortsatt drift enligt nuvärdemetoden som sammanfattades i en rapport från Xxxxx & Young från oktober 2002 med titeln Verdivurdering (73). I rapporten konstaterades att sysselsatt ka pital (74), beräknat enligt nuvärdemetoden, uppgick till ca 600 miljoner norska kronor (inom ett intervall på ± 25 procent). Vid en kassaflödesanalys för perioden 2003–2012 räknade man med ett negativt nuvärde på 300 miljoner norska kronor och ett slutvärde på plus 900 miljoner norska kronor (75). avkast ningen fastställdes till 6,7 procent i nominell avkastning på de totala tillgångarna efter skatt (76).
Xxxxx & Xxxxx har förklarat att sysselsatt kapital (600 miljoner norska kronor) består av totala tillgångar minus kortfristiga skulder. Detta kan jämföras med värderingen av de enskilda tillgångarna som landade på 1 162 miljoner norska kronor. Om de kortfristiga skulderna (på 464 miljoner norska kronor)
(70) Planerad försäljning är inräknad i detta belopp. Exklusive planerad försäljning skulle värdena vara 420 miljoner, 486 miljoner respek tive 240 miljoner norska kronor. 100 av 375 fastigheter kontrol lerades.
(71) Korrigeringar gjordes för fastigheter som man trott ägdes av Statens vegvesen men som endast var hyrda fastigheter – och vice versa.
(72) Xxxxx & Xxxxx har bekräftat att de fastigheter som man valt att överlåta är värda 331 miljoner norska kronor.
(73) På svenska värdering.
(74) På norska sysselsatt kapital.
(75) Rapporten om diskonterat kassaflöde bygger på antagandet att ar betsstyrkan minskas.
(76) Den utgörs av riskfri ränta på 6 procent före skatt, eller 4,2 procent efter skatt (på 28 procent), en riskpremie efter skatt på 2,1 procent (35 × 6 procent) och en korrigering för en förlustpremie på skulder på 0,4 procent. Den har beräknats enligt prissättningsmodellen för kapitaltillgångar (CaPM): Förväntad avkastning på tillgångarna (R) = riskfri ränta (r) + tillgångarnas beta (b) × {förväntad avkastning på marknadsportföljen – riskfri ränta (r)}.
Omsättningstillgångar 109
Kortfristiga skulder (464)
Netto 698
Nedjustering maskiner (25)
Nedjustering fastigheter (54)
Nedjustering totalt (79)
Värde efter nedjustering 619
Skulder (pensioner) 319
Eget kapital 300
Eget kapital i likvida medel 1 600
Totalt eget kapital i ingående balans 1 900
Som framgår av tabellen ovan gjordes en nedjustering på 79 miljoner norska kronor. På grund av den stora osäkerheten kring värdet av fastigheter och maskiner fördelades nedjuste ringen av dessa tillgångar enligt följande:
Uppskattat verkligt värde av maskiner | 572 |
Inköp | 44 |
Nedjustering | (25) |
Värde i ingående balans | 591 |
Uppskattat verkligt värde av fastigheter | 331 |
Inköp | 4 |
Nedjustering | (54) |
Värde i ingående balans | 281 |
(77) Dvs. tillgångarnas nettovärde.
(78) Lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper, avsnitt 2-6.1 fjärde stycket. Xxxxx & Xxxxx har uppgett: ”Da samlet xxxxx var estimert til NOK 600 miljoner, var det basert på aksjelovens krav om at egenkapitalen ikke kan oppføres med en samlet verdi som over stiger verdien av virksomheten totalt sett, ansett nødvendig å foreta en nedjustering av verdien av de tilførte eiendeler”, diarienr 512771.
(79) Xxxxx & Xxxxx har förklarat att skillnaden mellan 619 och 600 ansågs oviktig, diarienr 512771.
2.3.3. Kvalitetskontroll
Parallellt med förfarandet för att fastställa det verkliga värdet hade Deloitte & Touche (i oktober 2002) börjat kontrollera de allra första värderingarna av tillgångarna (baserade på simu lerad kontinuitet) mot resultaten av det diskonterade kassaflödet. Deloitte & Touche konstaterade då att värdet av anläggningstill gångarna (enligt den simulerade kontinuitetsprincipen) måste minskas från 1 137 miljoner norska kronor (80) till 937 miljo ner (dvs. en minskning med 200 miljoner norska kronor) (81).
2.3.4. Värdering i den slutgiltiga ingående balansen
Den slutgiltiga ingående balansen av den 1 januari 2003 som utarbetats av Mesta aS, med stöd av Xxxxx & Xxxxx, XxxXxxx Plan och Trafikk aS (bilaga a) visar att det totala värdet av anläggningstillgångarna uppgick till 977 miljoner norska kro nor (82).
Den slutgiltiga ingående balansen bekräftar att de maskiner som i rapporten från december 2002 (med titeln Åpningsbalanse Supplering: Verdivurdering av eiendeler) värderades till 572 miljoner norska kronor justerades nedåt med 25 miljoner till 547 mil joner norska kronor. Efter ytterligare investeringar och mindre justeringar landade det slutgiltiga värdet av maskinerna på 594 miljoner norska kronor.
Efter vissa inköp på 4 miljoner norska kronor värderades fas tigheterna till 335 miljoner norska kronor, och nedjusteringen med 54 miljoner (som krävdes till följd av resultatet av den diskonterade kassaflödesanalysen) innebar att fastigheterna vär derades till 281 miljoner norska kronor.
2.4. ÖVERLÅTELSE aV ÖVERGÅNGSKONTRaKT OCH DERaS VÄRDE I DEN INGÅENDE BaLaNSEN
2.4.1. Entreprenadkontrakt
De norska myndigheterna har förklarat att från och med den 1 januari 2003 var alla nya entreprenadkontrakt (för exempelvis anläggning av vägar, tunnlar, hamnar och broar) föremål för offentlig upphandling.
Pågående anläggningsprojekt behövde dock överföras till Mesta aS för att kunna färdigställas. De befintliga kontrakten var av
olika svårighetsgrad och längd, men alla löpte ut inom loppet av ett eller två år efter bildandet av Mesta aS. De norska myn digheterna har förklarat att entreprenadkontrakten överläts till Mesta aS till de priser som ursprungligen fastställts för sådana kontrakt. De norska myndigheterna anser att dessa priser åters peglade marknadspriset. Före den 1 januari 2003 tilldelades en stor del av entreprenadkontrakten genom upphandling, och Statens vegvesen fick därför en viss erfarenhet av var marknads priset låg. Priserna på interna entreprenadkontrakt mellan Sta tens vegvesen och produktionsavdelningen måste dessutom fast ställas i enlighet med interna riktlinjer som innehöll prissätt ningsregler för interna kontrakt (83). Enligt de interna riktlinjerna ska prissättningen av interna kontrakt baseras på den erfarenhet om priser som förvärvats vid offentliga upphandlingar. an tingen ska de priser som fastställts vid offentlig upphandling tillämpas direkt eller så ska priserna i interna kontrakt baseras på uppskattningar som kontrolleras mot marknaden och (i till lämpliga fall) sänkas till marknadsnivån (84). Oavsett vilket var Statens vegvesens övergripande villkor att priserna i interna kontrakt skulle återspegla prisnivån på marknaden (85). Slutligen klargjorde de norska myndigheterna också att inga andra skatte- eller andra lagstiftningskrav än de skatter och avgifter som tas ut på alla tjänster påverkade det pris som tillämpades när kont rakten överläts (86).
Samma priser tillämpades när entreprenadkontrakten överläts till Mesta aS som när intäkterna från kontrakten fastställdes vid den diskonterade kassaflödesanalysen.
2.4.2. Drift- och underhållskontrakt
102 befintliga drift- och underhållskontrakt (funksjonsavtaler) övertogs av Mesta aS (87). Dessa kontrakt, som bland annat gällde arbeten med vägbanor, vägmarkeringar, dränering, på grusning samt översvämningar och laviner, skulle alla löpa ut inom högst fyra år, dvs. tredje kvartalet 2006. Kontrakten är uppdelade i fyra kategorier med olika löptid enligt nedan. När drift- och underhållskontrakten löpte ut lät Statens vegvesen 25 procent av kontrakten bli föremål för offentlig upphandling den 1 september varje år enligt följande:
— Kategori a: 24 kontrakt som löpte ut under hösten 2003.
— Kategori B: 25 kontrakt som löpte ut under hösten 2004.
(80) Som bestod av maskiner om 747 miljoner norska kronor, fastig heter om 331 miljoner norska kronor och andra tillgångar om 59 miljoner norska kronor.
(81) Rapporten Evaluation of proposal for a value assessment and the opening balance av den 12 december 2002. Även om Deloitte & Touche uttryckte viss oro över den diskonterade kassaflödesanalysen kon staterade företaget att det var den bästa möjliga uppskattningen av tillgångarnas värde och att den kunde användas för att justera ned sysselsatt kapital.
(82) Utöver maskiner och fastigheter uppgick övriga tillgångar till 102 miljoner norska kronor.
(83) De interna riktlinjerna har titeln Oppgave- og rollefordeling, avtalefor mer mellom myndighet og produksjon.
(84) Enligt de norska myndigheternas förklaring av tolkningen av avsnit ten 2 och 5 i de interna riktlinjerna.
(85) Detta framgår bland annat av avsnitten 3.3 och 8 i de interna riktlinjerna.
(86) Till skillnad från vad som angavs i beslutet att inleda ett förfarande har det inte heller gjorts några justeringar i efterhand.
(87) De 102 kontrakten upprättades på grundval av 67 drift- och un derhållskontrakt mellan produktionsavdelningen och Statens vegve sen.
— Kategori C: 27 kontrakt som löpte ut under hösten 2005.
— Kategori D: 26 kontrakt som löpte ut under hösten 2006.
Varje kategori innehåller kontrakt som är jämnt fördelade mel lan olika geografiska områden över hela Norge (för att garantera en fortsatt stabil leverans av tjänster) och speglar även arbetets svårighetsgrad. Kategori a innehåller således det enklaste arbetet i små områden (dvs. områden som innebär minst svårigheter när det gäller trafikförhållanden, väderförhållanden och typ av väg) medan kategori D innehåller svårare arbeten både när det gäller typ av väg (t.ex. bergs- och klippvägar), trafikförhållanden och väderförhållanden. Kategorierna B och C innehåller kontrakt mellan de två ytterligheterna.
De norska myndigheterna har förklarat att priserna för de tjäns ter som levererades inom ramen för de drift- och underhålls kontrakt som produktionsavdelningen ingått bibehölls när kont rakten överläts till Mesta aS.
2.4.3. Kontraktens värde vid överlåtelsen
De norska myndigheterna har lämnat ett kalkylblad i Excel över de priser som tillämpades när kontrakten överläts och som liknar det kalkylblad som Veidekke aSa tidigare lämnat in (88). De norska myndigheterna har efter sitt beslut att inleda ett förfarande justerat uppskattningen av det totalpris som tilläm
Mesta aS. De norska myndigheterna har i ett uttalande sagt att Statens vegvesen mycket riktigt inte har omförhandlat de (åter stående) övergångskontrakten för att få ett lägre pris.
De norska myndigheterna har lämnat en översikt över de priser som fastställts vid upphandlingar av drift- och underhållskont rakt mellan 2003 och 2006. Beloppen i den översikt som de norska myndigheterna har lämnat motsvarar ungefär (med vissa undantag) de belopp som Veidekke aSa lämnade i ett kal kylblad i Excel tillsammans med en tabell där det vinnande (dvs. lägsta) anbudet i varje anbudsförfarande jämfördes med de pri ser som tillämpades när kontrakten överläts. Veidekkes jäm förelse visar att de vinnande priserna i de kontrakt som upp handlades 2003–2006 i regel var lägre än de priser som till lämpades när kontrakten överläts till Mesta aS. Översikten visar även att priserna i Mestas egna anbud i senare upphandlingar är lägre än de priser som tillämpades när kontrakten överläts till Mesta aS (90):
(miljoner norska kronor)
Upphandlingsår | Xxxxxxxx pris | Skillnaden mellan det pris som tillämpades när kontraktet överläts och det vinnande priset | Skillnaden mellan det pris som tillämpades när kontraktet överläts och Mesta aS' anbud |
2003 | 1 226,6 | 94 | 67 |
2004 | 1 605,2 | 328 | 282 |
2005 | 1 857,1 | 760 | 563 |
2006 | 7 455,5 | 948 | 900 |
pades när entreprenadkontrakten överläts till Mesta aS från
2 960 miljoner till 2 942 miljoner norska kronor (89). De har även justerat uppskattningen av det totalpris som tillämpades när drift- och underhållskontrakten överläts till Mesta aS från 5 750 miljoner till 5 866 miljoner norska kronor. Priset för enskilda kontrakt framgår inte av översikten.
Den översikt som myndigheterna har lämnat över drift- och underhållskontrakt som upphandlades 2003–2006 visar att Mesta aS vann 14 av 24 kontrakt som upphandlades 2003. Mesta aS vann 13 av 25 kontrakt 2004 och 20 av 29 kontrakt
2005. År 2006 vann Mesta aS 21 av 30 kontrakt (91). Det
innebär att Mesta har vunnit 68 av totalt 108 kontrakt, vilket motsvarar 62,7 procent.
2.4.4. Prisnivå till följd av senare upphandlingar
I en rapport som beställts och offentliggjorts av Vegdirektoratet, ViaNova Plan och Trafikk aS analyseras prisnivån i kontrakt i december 2003 (ViaNova-rapporten). XxxXxxx-rapporten visar att ett antal övergångskontrakt inom drift och underhåll som över läts till Mesta aS var föremål för offentlig upphandling i januari 2003. En av slutsatserna i rapporten var att kostnadsnivån i de övergångskontrakt som varit föremål för offentlig upphandling under 2003 tycks ligga runt 32 procent under den ursprungliga kostnadsnivån i jämförbara övergångskontrakt som överläts till
2.4.5. Statens vegvesens tidigare prisundersökningar och erfarenheter
De norska myndigheterna har förklarat att stortinget, innan Mesta aS bildades, godkände fem test-/pilotkontrakt som Sta tens vegvesen planerat att tilldela genom offentlig upphandling. Myndigheterna har förklarat att de priser som fastställdes vid upphandlingen användes för att utvärdera den här typen av kontrakt internt (både under perioden före och efter beslutet att bilda Mesta aS 2001). Priserna har emellertid inte använts
(88) Se avsnitt 2.4 C i beslutet att inleda ett förfarande.
(89) Skillnaden beror på att man använt fler decimaler i den justerade siffran. Beloppen utgör det återstående värdet när kontrakten över läts från produktionsavdelningen till Mesta aS.
(90) Veidekke aSa har räknat om priserna i Excel-bladet till årliga priser för att kunna jämföra dem med priserna i de inlämnade anbuden.
(91) Uppgifterna skiljer sig något från dem som Xxxxxxxx aSa lämnat.
som underlag för att fastställa priserna i övergångskontrakten. När myndigheten frågade om skälet till detta förklarade de norska myndigheterna att de hade beslutat att övergångskont rakten skulle värderas utifrån kontraktens kostnadsbas.
Enligt myndigheterna var de vinnande priserna i de fem test-
/pilotkontrakten följande:
— Bærum (1998) fem år: 74 940 000 norska kronor.
— Xxxxx Xxxxxxxx (1999) fem år: 56 000 000 norska kronor.
— Xxxxxxx Xxxxx (1999) fyra år: 30 418 400 norska kronor.
— Lågendalen (2000) fyra år: 45 706 323 norska kronor.
Dessutom framgår det av de frågor som samferdselskomiteen i stortinget under perioden 1999–2000 ställde till samferdsels departementet om Statens vegvesens situation att det i akershus gjorts en analys som visade att prisnivån i drift- och underhålls kontrakten var 20–25 procent högre än i privata kontrakt (95). Xxxxxx skriver Statens vegvesen i ett pressmeddelande den 17 april 2001 att en jämförelse mellan å ena sidan fyra kontrakt där privata aktörer levererade drift- och underhållstjänster och å andra sidan kontrakt där produktionsavdelningen levererade motsvarande tjänster visade att det lägsta priset bland de privata leverantörerna var ca 15–20 procent lägre än produktionsavdel ningens pris.
2.4.6. Övergångskontrakt och ingående balans
De norska myndigheterna har förklarat att övergångskontrakten var tillgångar som ingick i det diskonterade kassaflödet och därför beaktades vid beräkningen av Mesta aS' totala värde. Resultatet av den diskonterade kassaflödesanalysen visade dock att kontraktportföljens (96) värde var för lågt för att tillskrivas något värde (97).
2.4.7. Tillfällig skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster
De norska myndigheterna har förklarat att de i enlighet med artikel 59.2 i EES-avtalet från och med den 1 januari 2003
ålade Xxxxx aS en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga
— Våler och Åsnes (2001) fem år: 39 018 023 norska kronor.
I december 2000 utfärdade Statens vegvesen en rapport som granskade hur konkurrenskraftiga produktionsavdelningens drift- och underhållstjänster var (92). Rapporten innehåller preli minära resultat från augusti 2000, och konkurrenskraften har beräknats utifrån förhållandet mellan kontraktets beräknade kostnader och det överenskomna priset. I produktionsavdelning ens kontrakt utgjorde kostnaderna 94 procent av priset medan kostnaderna i kontrakt som ingåtts av privata företagare ut gjorde 71 procent av priset. Det verkar som om denna slutsats baserades på test-/pilotfallen. På sidan 7 i rapporten står att
drift- och underhållstjänster på det nationella vägnätet. Skyldig heten fasades ut gradvis och upphörde den 1 september 2006. Uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster beskrivs ut förligt i en rapport om standarder för drift och underhåll från Statens vegvesen 1999 (uppdaterad 2003) (98). Rapporten inne håller grundläggande krav för att, genom konkreta standarder eller åtgärder för tunnlar, dränering, vägbanor, broar, kajer och trottoarer, se till att drift och underhåll är av tillräckligt hög standard för att garantera trafiksäkerheten (standardiseringsrappor ten) (99). I standardiseringsrapporten fastställs även specifika standarder för pålitligt vinterunderhåll för att garantera trafiksä kerheten. Mestas uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjäns ter fastställs i en klausul i varje kontrakt som tilldelats bolaget med en kort översikt över relevanta standarder och en hänvis ning till standardiseringsrapporten för drift och underhåll.
Bærumkontraktet till följd av den offentliga upphandlingen i
genomsnitt är värt 15 miljoner norska kronor per år. Denna siffra bygger på ett pris per km på 125 000 norska kronor × 120 km väg, vilket motsvarar 15 miljoner norska kronor (eller 75 miljoner norska kronor under fem år) (93). I rapporten står det att Nedre Romerikekontraktet är värt 11,2 miljoner norska kronor per år. Priset per km är 50 000 norska kronor × 198 km väg, vilket motsvarar 9,9 miljoner norska kronor (eller 49,5 miljoner norska kronor under fem år) (94).
(92) Rapport nr 110 Produksjonsavdelingens konkurranseevne Drift og vedli kehold, Statens vegvesen akershus.
(93) Uppgifterna om väglängd och pris per km är hämtade från en rapport om ett möte mellan stortingets samferdselskomité och as faltentreprenørens Forening (aEF) den 19 oktober 2000.
(94) När det gäller Nedre Romerikekontraktet skiljer sig dock prisupp giften i rapporten något från det pris som lämnats av de norska myndigheterna.
(95) Spørsmål fra Samferdselskomiteen om St.meld. nr. 46 (1999–2000) Nasjonal transportplan 2002–2011 och Spørsmål 28: Konkurransesitu asjonen mellom Statens vegvesens produksjonsvirksomhet og den private asfaltbransjen. Frågan (nr 28) och svaret återfinns i instilling til Stor tinget nr 119 (2000–2001) av den 9 februari 2001, s. 183. Frågan ingick i underlaget för samferdselskomiteens rekommendation om stortingsmelding nr 46 (1999–2000) som godkändes den 29 september 2000.
(96) Denna bestod av både befintliga och framtida kontrakt under de tio år då man använde sig av diskonterat kassaflöde.
(97) Xxxxx & Xxxxx har i diarienr 523923 uppgett att med tanke på att nettovärdet av identifierade tillgångar och skulder var högre än nettovärdet av verksamheten hittade man inget ytterligare värde i kontrakten som skulle tas med i den ingående balansen.
(98) Kallad Håndbok 111.
(99) Standard for drift og vedlikehold från 1999, uppdaterad 2003. I vissa länder (ca 20 procent) har den lokala vägförvaltningen avvikit något från standardiseringsrapporten för att anpassa sig till lokala förhål landen.
Totalt kapital | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 |
Ingående balans | 2 686 | 3 989 | 4 291 | 4 643 |
Utgående balans | 3 989 | 4 291 | 4 643 | 4 340 |
Genomsnitt | 3 338 | 4 140 | 4 467 | 4 492 |
Total omsättning Mesta | 6 386 | 5 899 | 6 076 | 4 492 |
Total omsättning för drift och underhåll | 3 645 | 3 613 | 3 235 | 3 253 |
andelen omsättning för drift och underhåll jämfört med total omsättning | 57 % | 61 % | 53 % | 55 % |
Kapital som tilldelats drift och underhåll | 1 905 | 2 536 | 2 378 | 2 460 |
andelen kapital för drift och underhåll som tilldelats övergångskontrakt (%) | 96 % | 81 % | 60 % | 30 % |
andelen kapital för drift och underhåll som tilldelats övergångskontrakt (norska kronor) | 1 835 | 2 050 | 1 437 | 748 |
De norska myndigheterna har förklarat att skälet till att Mesta aS fått i uppdrag att utföra ovannämnda allmännyttiga tjänster var att garantera en tilltäcklig trafiksäkerhet fram till september 2006. Här har myndigheterna förklarat att Statens vegvesen ansvarar för trafiksäkerheten och för att upprätthålla en viss minimistandard genom tillsyn och övervakning av reparationer och underhåll (100). Fram till den 1 januari 2003 gick uppdraget framförallt ut på att övervaka en tjänsteleverantörs arbete, näm ligen produktionsavdelningens. Efter detta datum fick uppdraget emellertid en ny dimension då vägunderhållsarbetet skulle bli föremål för offentlig upphandling och därmed utföras av ett
Mesta AS – kapitaltilldelning
(miljoner norska kronor)
antal olika tjänsteleverantörer. av lagförarbetena framgår att
syftet med att öppna marknaden gradvis var att Statens vegve sen i tillräcklig utsträckning skulle kunna fortsätta att kontrol lera och se till att det råder en tillfredsställande vägstandard och säkerhet (101).
De norska myndigheterna har vidare förklarat att det här även är skälet till att upphandla de mest riskfyllda och krävande kontrakten i slutet av förfarandet och de enklaste och minsta först (102). Genom att spara de mest krävande kontrakten till sist har Statens vegvesen redan skaffat sig viss erfarenhet av att ha utövat tillsyn och övervakat flera tjänsteleverantörer under de första upphandlingsomgångarna. Statens vegvesen har på så sätt de bästa förutsättningarna att bibehålla kontrollen över trafik säkerheten när det blir dags att upphandla de mer krävande kontrakten (103).
När det gäller ersättningen för de allmännyttiga tjänsterna har de norska myndigheterna lämnat in följande tabeller med en översikt över kostnader, intäkter och avkastning för de tjänster som Mesta aS har levererat inom ramen för övergångskontrak ten om drift och underhåll (104). Här har de norska myndighe terna förklarat att Mesta aS har bokfört varje övergångskontrakt
Följande tabell ger en överblick över Mestas kostnader, intäkter och faktiska avkastning inom ramen för övergångskontrakten om drift och underhåll för perioden 2003–2006. De norska myndigheterna har förklarat att det inte fastställts någon viss avkastning i förväg för övergångskontrakten om drift och un derhåll.
separat under perioden 2003–2006.
alla
intäkter (och kost
nader) i tabellerna nedan är därmed direkt förknippade med övergångskontrakten om drift och underhåll.
Tabell 1 visar att i förhållande till det totala kapital som inve sterats i Mesta aS har en lika stor andel kapital tilldelats över gångskontrakten om drift och underhåll som andelen intäkter från övergångskontrakten utgör av de totala intäkterna.
(100) Se Instruks for Statens vegvesen av den 27.5.2005.
(101) Jfr Statens vegvesens skrivelse av den 4.12.2002 där det står: ”Kontraktene skal sikre forsvarlig drift og vedlikehold av vegnettet fram til jobbene kan utlyses ut i åpen konkurranse.” Se även stor tingsproposisjon nr 60 (2001–2002) där det står: ”Samtidig får forvaltningsdelen tid til å opparbeide kompetanse for å kunne meistre full konkurranseeksponering av vegvesenet sine oppgåver.”
(102) Se förklaringen av kategorierna i avsnitt 2.4.1 ovan.
(103) De norska myndigheterna har uppgett att denna metod skulle ge företag som redan är verksamma på marknaden för drift och underhåll av vägar möjlighet att skaffa sig erfarenhet och göra investeringar.
(104) Tabellerna lämnades i diarienr 523924.
Mesta AS: Intäkter, kostnader och avkastning för övergångskontrakt om drift och underhåll
(miljoner norska kronor)
2003 | 2004 | 2005 | 2006 | Totalt | |
Intäkter | 2 116 | 1 871 | 1 293 | 586 | 5 866 |
Vinst före skatt (*) | 277 | 175 | 199 | 151 | 802 |
Vinst efter skatt | 199 | 126 | 144 | 108 | 577 |
Vinstmarginal | 9 % | 7 % | 11 % | 18 % | |
Kapital som tilldelats övergångskontrakt | 1 835 | 2 050 | 1 437 | 748 | 6 070 |
Faktisk avkastning på kapital | 10,86 % | 6,15 % | 9,98 % | 14,50 % |
(*) Kostnaderna är skillnaden mellan intäkter och vinst före skatt.
De norska myndigheterna har förklarat att den genomsnittliga avkastningen på marknaden för drift och underhåll, dvs. ”refe rensavkastningen”, är den vägda genomsnittliga kapitalkost naden (WaCC) efter skatt på 8,42 procent (105).
I nedanstående tabell ges en översikt över referensavkastningens beståndsdelar.
Referensavkastningens beståndsdelar
— Iakttagelser av betavärdet i 15 jämförbara företag (t.ex. Vei dekke aSa, Skanska aB-B SHS, PEaB aB) under en period på 40 månader (2002–2007) (106).
— avkastningen baseras på Xxxxxx Xxxxxxxx ”all Country World Index” (107).
— andelen eget kapital anses överensstämma med genomsnit tet i sektorn (baserat på 15 jämförbara företag) (108).
Slutligen visar följande tabell skillnaden mellan Mestas referens avkastning och faktiska avkastning på drift- och underhållskont rakt under de aktuella åren.
Avkastning
2003 | 2004 | 2005 | 2006 | Totalt | |
Mesta: avkastning | 10,86 % | 6,15 % | 9,98 % | 14,5 % | |
Referensavkastning | 8,42 % | 8,42 % | 8,42 % | 8,42 % | |
Överskott avkastning | 2,44 % | – 2,27 % | 1,56 % | 6,08 % | |
Överskott avkastning i miljoner norska kronor | 44,8 | – 46,4 | 22,5 | 45,5 | 66,4 |
Vägd genomsnittlig kapitalkostnad (WaCC) | |
Riskfri ränta (*) före skatt | 3,85 % |
Marknadsmässig riskpremie (**) | 5,00 % |
Beta för totalt kapital | 0,90 |
Nettoskuld/eget kapital | |
Beta för eget kapital | 1 |
Kostnad för eget kapital efter skatt | 8,85 % |
Kostnad för externt kapital | |
Riskfri ränta före skatt | 3,85 % |
Lånepremie | 2,50 % |
Kostnad för externt kapital före skatt | 6,35 % |
Skattesats | 28 % |
Kostnad för externt kapital efter skatt | 4,57 % |
Vägd genomsnittlig kapitalkostnad (WaCC) | |
Kostnad för eget kapital | 8,85 % |
andel eget kapital | 90 % |
Vägd kostnad för eget kapital efter skatt | 8,00 % |
Kostnad för externt kapital efter skatt | 4,6 % |
andel externt kapital | 10 % |
Vägd kostnad för externt kapital efter skatt | 0,5 % |
WaCC för totalt kapital efter skatt | 8,42 % |
2.5. DOKUMENT- OCH REGISTRERINGSaVGIFTER
Enligt Mestalagen ska fastigheter som överlåtits från produk tionsavdelningen till Mesta aS registreras i det norska fastighets registret som en ”namnändring” (109). Detta innebar att Mesta kunde registrera sina fastigheter i fastighetsregistret utan att behöva betala de dokument- och registreringsavgifter som nor malt ska betalas vid överlåtelse av fastigheter i Norge (110).
(*) Den riskfria räntan på 3,85 procent baseras på avkastningen på femåriga statsobligationer (2003–2007), jfr Norges Bank.
(**) Den marknadsmässiga riskpremien visar den avkastning som aktörerna kräver på aktier jämfört med riskfria investeringar. En marknadsmässig riskpremie på 5 procent baseras på att aktörerna i regel kräver 3–6 procent. Det är 0,5 procent högre än den premie som anges i PricewaterhouseCoopers rapport Mesta AS – Entrepriseverdi pr. 1. januar 2008 från 2008 (PWC-rapporten 2008). PWC-rapporten utfärdades i samband med bildandet av Mesta-koncernen och kontrollerades av revisionsfirman BDO Noraudit.
Referensavkastningen på 8,42 procent baseras på ett betavärde på 1 som har fastställts med hänsyn till följande:
I Norge finns ett administrativt förfarande, som kallas ”kontinu itetsprincipen”, som innebär att dokument- och registrerings avgifter inte behöver betalas när företaget anses fortleva i någon form. Norska justisdepartementet har utfärdat två rundskrivelser om tillämpningen av kontinuitetsprincipen. Enligt den första rundskrivelsen, som trädde i kraft den 1 januari 2003, kan kontinuitetsprincipen endast tillämpas på sammanslagningar av aktiebolag (111). Genom den andra rundskrivelsen utvidgades dock principen och omfattade från och med den 1 juli 2005 såväl uppdelningar som omvandlingar (112).
(105) WaCC bygger på prissättningsmodellen för kapitaltillgångar | (107) | Jfr PWC-rapporten 2008. |
(CaPM) som liknar den som används för att räkna fram avkast | (108) | Jfr PWC-rapporten 2008. |
ningen i den diskonterade kassaflödesanalysen, jfr fotnot 76. | (109) | avsnitt 3 i denna. |
WaCC är kostnaden av de olika finansieringskomponenter som | (110) | Lag nr 2 från 1935 (lov om tinglysing) och lag nr 59 från 1975 (lov |
(106) Detta är förenligt med PriceWaterhouseCoopers bästa metoder för värderingar, jfr PWC-rapporten 2008.
företaget använder, vägda i enlighet med deras andel av marknads värdet. CaPM-modellen används för att beräkna kostnaden av eget kapital, medan skuldkostnaden beräknas utifrån kostnaderna för en riskfri tillgång plus en lånepremie och med hänsyn till skatte avdrag.
om dokumentavgift).
(111) Den första rundskrivelsen utfärdades den 21 maj 1990 (Rundskriv G-37/90 av 21.5.1990).
(112) Den andra rundskrivelsen utfärdades den 27 juni 2005 (Rundskriv G-6/2005 av 27.6.2005) och trädde i kraft den 1 juli 2005.
2.6. SKÄLEN TILL aTT FÖRFaRaNDET INLEDDES
Den 18 juli 2007 antog myndigheten beslutet att inleda ett formellt granskningsförfarande på grund av den preliminära upptäckten att de åtgärder som vidtagits i samband med bildan det av Mesta aS skulle kunna utgöra statligt stöd som inte omfattas av undantagen i EES-avtalet (113). Myndigheten tvivlade därför på att de aktuella åtgärderna skulle kunna anses förenliga med EES-avtalet. Åtgärderna omfattar omstruktureringsåtgärder, värderingen av tillgångar, övergångskontrakt som överlåtits till Mesta aS och det faktum att man inte betalat några dokument- och registreringsavgifter.
3. SYNPUNKTER FRÅN TREDJEMAN
Fyra berörda parter har inkommit med synpunkter efter beslutet att inleda ett förfarande enligt vilket myndigheten och olika berörda parter har fört en omfattande dialog om de aktuella frågorna.
3.1. aRNTZEN DE BESCHE – MESTa aS
advokatbyrån xxxxxxx xx Xxxxxx (Arntzen) har inkommit med synpunkter för Xxxxx aS' räkning.
När det gäller frågan om statens kompensation för omstruk tureringsåtgärderna menar arntzen att kärnfrågan är huruvida kostnaderna utgör ett statligt åtagande. Endast om de inte gör det kan omstruktureringskostnaderna anses ingå i Mestas nor mala budget och ersättning för sådana kostnader utgöra en ekonomisk fördel. Med utgångspunkt i domen i Combus-målet är den avgörande frågan om kompensationen ”minskar de kost nader som normalt belastar ett företags budget”, och det är endast befrielse från sådana kostnader som utgör en ekonomisk fördel (114).
Här måste man skilja mellan kompensation för i) kostnader som uppstår inom företagets normala verksamhet och ii) ålagda kost nader som således inte uppstår inom företagets normala verk samhet och som inte motsvarar kostnader som konkurrenterna måste betala. Kompensation för den senare typen av kostnader kan, som i det här fallet, endast motverka eller uppväga en strukturell nackdel genom att garantera lika villkor och utgör därför inte statligt stöd. Mot bakgrund av detta hävdar arntzen att Mestas kompensation för omstruktureringsåtgärderna härrör från ett statligt åtagande i syfte att motverka strukturella nack delar och därför inte utgör statligt stöd.
Om myndigheten skulle komma fram till att omstrukturerings åtgärderna faktiskt utgör statligt stöd hävdar arntzen att detta stöd är förenligt med reglerna om statligt stöd eftersom det ger
(113) Beslut nr 350/07/KOL, EUT C 310, 20.12.2007, s. 5, och EES-
supplement nr 61, 20.12.2007.
Mesta aS möjlighet att konkurrera på lika villkor på en mark nad som precis öppnats för konkurrens. Eftersom Mestas pro duktionsdel tidigare var statens interna tjänsteleverantör hade Mesta aS när bolaget bildades en organisation som var olämplig för konkurrens. Utan kompensation skulle Mesta aS' konkur renssituation påverkas. Kommissionen har i sitt beslut om Des tia gjort bedömningen att öppnandet av marknaden är ett ge menskapsmål av gemensamt intresse (115). Riktlinjerna för stat ligt stöd i samband med så kallade stranded costs (kostnader som det inte går att få täckning för i en konkurrensutsatt marknad) syftar dessutom till att underlätta för företag att klara över gången till en konkurrensutsatt marknad. Stöd (under begränsad tid och med begränsad effekt) för att uppnå ett gemensamt mål om att underlätta övergången från en sluten marknad till en (delvis) liberaliserad marknad är av gemensamt intresse och syftar till att motverka en snedvridning av konkurrensen. Här betonar arntzen att Mesta aS måste betala tillbaka eventuellt omstruktureringsstöd som bolaget fått för mycket.
När det gäller värderingen av maskiner hävdar arntzen att man, efter att ha bytt värderingsprincip från bokfört värde till verkligt värde, vid den diskonterade kassaflödesanalysen kom fram till att företaget var värt 600 miljoner norska kronor. Värderingen av tillgångarna förändrar inte det totala värdet och ger därför inte upphov till några frågor om statligt stöd. Baserat på resul tatet av den diskonterade kassaflödesanalysen skrevs värdet av tillgångarna (inklusive kortfristiga skulder) ned från ett verkligt värde på 698 miljoner till 619 miljoner norska kronor. Juste ringen utgör således 79 miljoner och inte 200 miljoner norska kronor.
När det gäller övergångskontrakten hävdar arntzen att Mesta aS endast kompenserats för kostnaderna för att tillhandahålla tjänster enligt de aktuella kontrakten och därför inte har fått någon ekonomisk fördel i den mening som avses i reglerna om statligt stöd. xxxxxxx hävdar vidare att för att kompensationen ska utgöra en fördel måste myndigheten fastställa ett referens pris som jämfört med det faktiska priset i de kontrakt som överlåtits till Mesta aS utgör en ekonomisk fördel. Endast om myndigheten kan visa att företag som existerade den 1 januari 2003 kunde tillhandahålla liknande tjänster till ett lägre pris kan slutsatsen dras att de priser som tillämpades när kontrakten överläts till Mesta aS utgjorde ett överpris. Bevisbördan ligger på myndigheten.
xxxxxxx hävdar vidare att det i själva verket inte fanns något marknadspris den 1 januari 2003, eftersom alla drift- och un derhållstjänster utfördes internt och det i praktiken bildades ett monopol den 1 januari 2003 i och med bildandet av Mesta aS. De priser som fastställdes vid de offentliga upphandlingarna av pilotprojekten kan inte användas som referenspriser: För det första har myndigheten inte visat att andra företag faktiskt var
(114) Mål T-157/01, Danske Busvognmænd mot kommissionen, REG
2004, s. II-917. (115) EUT L 270, 10.10.2008, s. 1, skälen 307-308.
beredda och kapabla att leverera de aktuella tjänsterna till ett lägre pris. Med tanke på hur viktigt fallet är borde myndigheten göra en noggrann bedömning av om andra företag faktiskt var beredda att leverera de aktuella tjänsterna till ett lägre pris. Endast om de var det kan det vara fråga om statligt stöd. För det andra liknar de två kontrakttyperna inte varandra, eftersom den prisnivå som fastställdes vid de offentliga upphandlingarna av pilotkontrakten var lägre än de priser som tillämpades när kontrakten överläts till Mesta aS. Det innebär att priserna i pilotkontrakten inte kan anses utgöra marknadspriset. Här kan man konstatera att det ursprungliga kontraktspriset för ett av pilotkontrakten, nämligen Bærumkontraktet, höjdes med 25 procent på grund av ytterligare arbeten. En stor del av dessa ytterligare arbeten är inkluderad i grundpriset för de övergångs kontrakt som överläts till Mesta aS. Slutligen har myndigheten inga uppgifter som visar att de företag som vann pilotkontrak ten eller de kontrakt som upphandlades efter 2003 faktiskt täcker sina kostnader för att leverera tjänsterna. Om företagen inte täcker sina kostnader rör det sig inte om något effektivt öppnande av marknaden.
3.2. XXXXXXXXXX – VEIDEKKE xXx
xxxxxxxxxxxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx Xxxx aS (Xxxxx xxxxxx) har inkommit med synpunkter för Xxxxxxxx aSa:s räk ning.
När det gäller omstruktureringsåtgärderna hävdar Xxxxxxxxxx att domen i Combus-målet visar att statlig finansiering av kost nadsineffektiva förhållanden som härrör från tidigare arbetslags tiftning inte utgör statligt stöd om det står i proportion till den strukturella nackdelen. all kompensation utöver skillnaden mel lan kostnaderna för den strukturella nackdelen och relevanta arbetskostnader för ett jämförbart företag utgör statligt stöd. Statens ingripande bör inte befria Mesta aS från tidigare pen sionsförpliktelser utan endast från framtida strukturella nackde lar (dvs. från och med 2003). Xxxxxxxxxx hävdar att Mesta aS överkompenserades för de strukturella nackdelarna. Myndighe ten bör därför kontrollera om Mestas överbemanning gav bo laget några fördelar som innebar att den strukturella nackdelen (av överbemanningen) överskattades. Myndigheten måste alltså klargöra om den nackdel som överbanningen innebar uppväg des av tillgången till extra och billig arbetskraft. Här uppmärk sammar Xxxxxxxxxx att Mesta aS var betydligt lönsammare än man först trott under de första tre åren efter bildandet. Stor tingsproposisjon nr 1 (2007–2008) visar att de medel som an slogs varje år mer än täckte statens åtagande för omstrukture ringsåtgärderna, vilket således tyder på överkompensation.
Myndigheten bör framförallt kontrollera om staten hade möj lighet att återföra, förflytta eller ersätta vissa anställda i stället för att erbjuda dem förtidspension. Myndigheten bör be de norska myndigheterna presentera bevis för att förtidspension var nödvändig för att hantera personalfrågan. Myndigheten bör kontrollera om myndigheterna endast kompenserade för skillnaden mellan genomsnittskostnaderna för en vanlig privat pension och medlemskapet i det statliga pensionssystemet och om kompensationen endast gällde statstjänstemän. Myndigheten uppmanas att kontrollera om kostnaderna för att bibehålla den
särskilda pensionsåldern utgör kostnader som normalt ingår i ett företags budget och därför inte utgör någon strukturell nack del, vilket innebär att kompensationen kan utgöra statligt stöd. Myndigheten bör även granska transaktionen enligt direktivet om överlåtelse av företag.
Xxxxxxxxxx uppger också att arbetsgivaren enligt statens riktlinjer kan ansöka om förlängt medlemskap hos arbeids departementet. Xxxxxxxxxx hävdar att den enskilde vid avslag kan ansluta sig till pensionssystemet genom ett så kallat slutet medlemskap och undrar om detta medlemskap har betraktats som ett alternativ till den kompensation som Mesta aS fått för omstruktureringsåtgärderna. Xxxxxxxxxx hävdar att Xxxxx aS kan ha åtagit sig en förpliktelse som bolaget inte hade behövt åta sig. Om Mestas omstruktureringskostnader därför beror på att bolaget frivilligt övertagit (eller bibehållit) förpliktelser så är det Mestas beslut. Kompensation för kostnader som Mesta aS inte var juridiskt bundet att betala räknas som kostnader som normalt ingår i ett företags budget, och statlig finansiering av dessa kostnader utgör statligt stöd.
Kompensation för omstruktureringskostnader kan vara förenlig med artikel 61.3 c i EES-avtalet förutsatt att villkoren om nöd vändighet och proportionalitet iakttas. Här måste målet att ef fektivisera den tidigare produktionsavdelningen vägas mot målet att göra marknaden mer konkurrenskraftig. Xxxxxxxxxx häv dar att Mestas konkurrenskraft faktiskt har ökat genom att bolaget vunnit en hög andel offentliga upphandlingskontrakt på bekostnad av en effektiv konkurrens på marknaden. Mesta aS är den överlägset största aktören med en marknadsandel på
60 procent. Detta bekräftas av det stadigt minskande antalet anbudsgivare i offentliga upphandlingar. Problemet är att Mesta aS överkompenserades för sina strukturella nackdelar. Mark naden har helt enkelt gått från att vara en oligopolmarknad till att vara en duopolmarknad med Mesta aS som den domi nerande aktören. Myndigheten måste kontrollera att de aktuella åtgärderna inte ger bolaget en fördel som leder till en sned vridning av marknaden.
När det gäller frågan om värdering av tillgångar menar Xxxxx messen att myndigheten måste undersöka fallet oberoende av om den ingående balansen är förenlig med den norska bokfö rings- och bolagslagstiftningen. Xxxxxxxxxx påpekar att det finns en bestämmelse i den norska aktiebolagslagen som ska se till att aktiekapitaltillskottet inte överstiger det verkliga värdet. Styrelsen kan visserligen bli ansvarig om värdet överstiger det verkliga värdet, men detta gäller inte om värdet understiger det verkliga värdet. Xxxxxxxxxx räknar därmed med en separat och oberoende expertbedömning av om tillgångarna har fast ställts till marknadsvärdet.
Thommessen håller med om att värderingen av tillgångarna bör baseras på verkligt värde vid fortsatt drift som skulle kunna baseras på en diskonterad kassaflödesanalys. Enligt § 4-2 i den norska regnskapsloven ska analysen baseras på principen om en bästa uppskattning. Xxxxxxxxxx hävdar dock att de
norska myndigheternas uppskattning inte är förenlig med denna princip utan har baserats på ensidiga argument för att skriva ned värdet av tillgångarna. För det första framgick det vid vär deringen av de enskilda tillgångarnas verkliga värde att det verkliga värdet var betydligt högre och att den diskonterade kassaflödesanalysen borde ha justerats uppåt, även om analysen visade att det fanns en inneboende osäkerhet. För det andra framgick det av den diskonterade kassaflödesanalysen att slut värdet var 900 miljoner norska kronor men att detta justerades nedåt eftersom kassaflödena under perioden 2003–2012 beräk nades till –300 miljoner. Xxxxxxxxxx hävdar att osäkerheten kring bildandet av Mesta aS och om bolagets utsikter överdrevs och syftade till att justera ned tillgångarnas verkliga värde. För det tredje beräknades värdet av de 18 maskingrupperna vid den externa värderingen till 424 miljoner norska kronor. Det är betydligt högre än de 148 miljoner norska kronor som man kom fram till när man värderade ännu fler maskingrupper, nämligen 37 stycken. Thommessen hävdar att det är ofattbart att Mestas maskiner, som är fler än Veidekkes, värderats till ett lägre marknadspris än Veidekkes. Myndigheten bör undersöka detta. Slutligen påpekar Xxxxxxxxxx att det är ovanligt att man inte räknat in någon goodwill i det verkliga värdet vid fortsatt drift.
Dessutom menar Xxxxxxxxxx att nedskrivningen av värdet av maskiner med 200 miljoner och av fastigheter med 50 miljoner norska kronor (dvs. skillnaden mellan 331 miljoner och 281 miljoner norska kronor) utgör en fördel för bolaget eftersom en lägre värdering av tillgångarna innebär att avskrivningarna blir lägre och att rörelseresultatet därmed blir högre. Det extra rö relseresultatet utgör statligt stöd. Dessutom bör avkastningskra vet bli högre desto högre tillgångarna värderas. En lägre vär dering innebär således att de norska myndigheternas årsvinst är för låg och att skillnaden mellan den och en korrekt värderad vinst utgör statligt stöd.
När det gäller övergångskontrakten välkomnar Xxxxxxxxxx att de norska myndigheterna inser skillnaden mellan marknadspri set (som fastställts vid offentliga upphandlingar) och det pris som tillämpades när övergångskontrakten om drift och under håll överläts. Skillnaden är ca 2 miljarder norska kronor (116). När det gäller de norska myndigheternas argument att den be räknade bruttointäkten från kontrakten ingår i den ingående balansen och att det inte är nödvändigt att beräkna deras mark nadsvärde påpekar Xxxxxxxxxx att man vid den diskonterade kassaflödesanalysen felaktigt förutsätter att kontrakten har över låtits till marknadsvärdet (117). När det gäller argumentet att det den 1 januari 2003 inte fanns något marknadspris eller några tillförlitliga marknadsprisindikatorer hävdar Xxxxxxxxxx att de norska myndigheterna bortser från priserna från pilotfallen, marknadspriset på liknande marknader i andra nordiska länder och det marknadspris som fastställts vid offentliga upphand lingar från och med 2003.
(116) Thommessens bästa uppskattning är 2,1 miljarder norska kronor,
Mesta aS kompenserades således för sina strukturella nackdelar i form av omstruktureringsstöd på 993,6 miljoner norska kro nor, kapitaltillskott på 1 600 miljoner norska kronor och över priser i de övergångskontrakt som överläts till Mesta aS. Mesta aS har kompenserats två gånger för samma omstrukturerings kostnader. De norska myndigheterna var medvetna om att marknadspriset var 25–30 procent lägre än produktionsavdel ningens och Statens vegvesens interna prissättning – vilket också är skälet till att marknaden liberaliserades. Xxxxxxxxxx hänvisar till Statens vegvesens rapport från december 2000 som visar att produktionsavdelningens kostnader var betydligt högre än kostnaderna i liknande kontrakt som tecknats av privata företag. Xxxxxxxxxx hävdar således att marknadspriset var väl dokumenterat. Slutligen hävdar Xxxxxxxxxx att om mark nadspriset ska baseras på Mestas kostnader bör det baseras på bolagets kostnadsbas när omstruktureringsåtgärderna har beta lats av, dvs. för ett ”konkurrenskraftigt” Mesta till skillnad från ett Mesta som är föremål för omstruktureringskostnader som har kompenserats (eller kommer att göra det). Xxxxxxxxxx hävdar att om hänsyn tas till kostnadsbasen för ett konkurrens kraftigt Mesta aS har bolaget överkompenserats med omkring
181 miljoner norska kronor (vilket är skillnaden mellan de priser som tillämpades när kontrakten överläts och de priser som fastställdes vid påföljande upphandlingar).
3.3. SCHJØDT
När det gäller omstruktureringsåtgärderna påpekar Schjødt, som är den advokatfirma som har lämnat synpunkter för en anonym klagandes räkning, att finansiering för att statstjänstemän ska få behålla sina förmåner inte utgör statligt stöd om finansieringen beviljas enskilda personer enligt objektiva kriterier och inte leder till att vissa företag gynnas. Däremot är finansiering av personal förmåner som ingår i ett företags normala ansvar att räkna som statligt stöd. Frågan är således vad som kan anses utgöra ett företags normala finansiella ansvar. Schjødt hävdar att det en dast rör sig om statligt stöd om förmånen är mer omfattande än vad arbetstagare som rekryterats på marknaden skulle erbju das. Domen i Combus-målet (som aldrig har överklagats) visar att direkt betalning till arbetstagare för att de ska avsäga sig sin status som statstjänstemän inte utgör statligt stöd till företa get (118). Domen avkunnades dock vid en tidpunkt då det rådde stor osäkerhet kring strukturella nackdelar, och det är under alla omständigheter osäkert om Mestas situation är jämförbar med Combus och om Combus därmed är ett tillförlitligt prejudikat i det aktuella fallet.
Schjødt hävdar att kompensation för flytt av personal, pendling, flytt av kontor, flytt av stöd- och underhållsfunktioner osv. räknas som statligt stöd som inte tycks vara förenligt med
medan entreprenadkontrakten utgör 0,4 miljarder norska kronor.
(117) Med hänvisning till Destia-beslutet, EUT L 270, 10.10.2008, s. 1. (118) Jämför N 483/2000 Nederland.
reglerna om statligt stöd. Dessutom kan utgifter för renovering av maskiner inte kompenseras och samtidigt räknas som en negativ tillgång.
Xxxxxxx håller inte med om att omstruktureringsstödet till Mesta aS kan anses vara förenligt med reglerna om statligt stöd och hänvisar till riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering. Mesta aS och dess föregångare var, och är, inte i svårigheter i den mening som avses i riktlinjerna, som i vilket fall som helst inte gäller nya företag som bildas genom omorganisering.
När det gäller värderingen av tillgångarna påpekar Schjødt att en oberoende värdering skulle kunna ge vägledning när det gäller att avgöra om tillgångarna värderats för lågt. Undervärderingen skulle tillsammans med kapitaltillskottet på 1 600 miljoner norska kronor kunna resultera i en högre soliditet än om man tillämpade principen om en privat marknadsinvesterare. När man kontrollerar detta bör man även kontrollera om de norska myndigheterna har avstått en skälig avkastning på sina investeringar.
När det gäller övergångskontrakten påpekar Schjødt att de norska myndigheterna i sin argumentation utgår från att
i) kontrakten ska överlåtas till marknadspris för att inte utgöra statligt stöd och ii) att deras agerande måste bedömas utifrån den information som fanns att tillgå vid den aktuella tidpunk ten, vilket därmed skulle innebära att senare bevis (som visar att priserna i övergångskontrakten låg över marknadspriset) inte får beaktas (119). Xxxxxxx hävdar dock att senare bevis får beaktas i den mån de endast bekräftar uppgifter som var tillgängliga vid den aktuella tidpunkten. De norska myndigheterna var med vetna om att priserna i de kontrakt som överläts till Mesta aS med all sannolikhet låg över marknadspriset. Drivkraften bakom omorganisationen var att öka effektiviteten och få mer valuta för pengarna (120). av en rapport från Statskonsult 2001 framgår att Oslo kommuns kostnader för drift och underhåll minskade med ca 20 procent när man 1996 utsatte sin väg- och underhållsverksamhet för konkurrens. Slutligen visade Sta tens vegvesens egen rapport från 2001 även att de drift- och underhållskontrakt som tilldelades privata aktörer var mer kon kurrenskraftiga än dem som utfördes av produktionsavdel ningen.
De norska myndigheterna bortsåg från tillgängliga uppgifter och tidigare erfarenheter och överlät kontrakten till ett pris som låg
(119) I ViaNova-rapporten konstaterar man att kostnadsnivån i de över låtna kontrakten som varit föremål för upphandling var omkring 32 procent lägre än kostnadsnivån i jämförbara övergångskontrakt.
(120) Jfr stortingsproposisjon nr 1 (2001–2002) där det står att erfaren heterna inom Statens vegvesen visar att konkurrens kommer att
över marknadspriset. Schjødt hävdar att de norska myndighe terna inte kan avfärda sådana uppgifter. Myndigheterna skulle med enkelhet ha kunnat göra en generell prissänkning av kont raktsportföljen. Schjødt hävdar vidare att det inte är säkert att överprissättningen godkänns eftersom Xxxxx aS redan har kom penserats för omstruktureringsåtgärderna och kontraktpriserna vare sig baserades på offentliga upphandlingar eller justerades. Mesta-fallet är därför helt annorlunda än Destia-målet (121).
De norska myndigheterna har upprepade gånger förklarat att det inte fanns några privata aktörer på marknaden för drift och underhåll, trots att det av stortingsproposisjon nr 1 (2001–2002) framgår att man låtit marknadsaktörer konkurrera om 30 procent av drift- och underhållsuppdragen. Vidare fram går av ovannämnda rapport från Statskonsult att även om större delen av drift- och underhållsuppdragen 2000 utfördes av Sta tens vegvesen hade 28 procent lagts ut på marknaden. När det gäller frågan om Statens vegvesen hade tillräcklig kunskap för att upphandla uppdragen påpekar Schjødt att Statens vegvesen tillämpat denna kunskap inom ramen för drift- och underhålls avtalet (funksjonsavtale) med produktionsavdelningen och att de 2003 därför borde ha besuttit denna kunskap. Myndigheterna har inte förklarat varför kunskaperna om att upphandla uppdrag till marknadsaktörer skulle skilja sig från de kunskaper som använts inom ramen för avtalen med produktionsavdelningen.
Slutligen hävdar Xxxxxxx att befrielsen från att betala dokument avgifter ger Mesta aS en ekonomisk fördel och att kontinuitets principen inte gäller eftersom det inte rör sig om någon faktisk överlåtelse. Omständigheterna i Mesta-fallet liknar dem i Entra- fallet, och i likhet med detta är de fördelar som Mesta aS fått att betrakta som statligt stöd. Eftersom fastigheternas värde ju sterats nedåt i den ingående balansen kan stödbeloppet inte baseras på detta utan måste beräknas utifrån de överlåtna fas tigheternas marknadsvärde.
3.4. WIERSHOLM – SKaNSKa
advokatbyrån Wiersholm inkom med synpunkter för Skanskas räkning.
Xxxxxxxxx hävdar att en avkastning som fastställts utifrån till gångar som värderats under marknadspris inte är förenlig med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Wi ersholm påpekar, precis som myndigheten, att det råder stor osäkerhet kring värdet av anläggningstillgångarna och kan inte se att de norska myndigheterna har följt principen om en privat
innebära vinster på 1–15 procent inom drift och underhåll och
5–10 procent inom anläggning. (121) Skäl 125, EUT L 270, 10.10.2008, s. 1.
investerare i en marknadsekonomi. De norska myndigheterna har inte kunnat förklara varför inte alla typer av maskiner (utan endast 18 av 55 st.) varit föremål för en extern granskning av det verkliga värdet eller varför man använt sig av olika vär- deringsmetoder för de olika typerna. Wiersholm hävdar att det behövs en oberoende värdering. Med tanke på det stora antalet uppgifter som lämnats in i det här fallet går det inte att direkt tillämpa den doktrin som kommissionen antog i sitt beslut om Destia och som innebär att tillgångar som överlåts till bokfört värde inte utgör statligt stöd (dvs. doktrinen om bokfört värde) (122). Wiersholm hänvisar till myndighetens beslut i ar- cus-fallet (123), i vilket produktionsanläggningarna och andra till- gångar överläts från ett statligt monopol till arcuskoncernen. I arcus-fallet konstaterade myndigheten att de överlåtna tillgång- arna hade värderats 264 miljoner norska kronor under mark- nadsvärdet och att staten underkompenserats med samma be- lopp. Transaktionen visade att arcuskoncernen mottagit statligt stöd med samma belopp. Beslutet visar att det är relevant att granska värderingen av tillgångarna i Mesta aS' fall.
När det gäller övergångskontrakten hänvisar Xxxxxxxxx till myndighetens uttalande i beslutet att inleda ett förfarande av vilket det framgår att ett kontraktspris under marknadspris in- nebär en ekonomisk fördel för tjänsteleverantören. Enligt Xxxxx- xxxx anser de norska myndigheterna att det inte spelar någon större roll huruvida kontrakten överläts till Mesta aS till mark- nadspris eller inte. Huvudsaken är att bruttointäkterna från kontrakten tas med i kassaflödesanalysen och har tagits med i Mestas ingående balans som ett naturabidrag. De norska myn- digheterna har dock även förklarat att övergångskontrakten en- dast utgjorde en liten andel av värdet. Wiersholm hävdar att myndigheterna inte kan bortse från behovet av att fastställa ett marknadspris utifrån bruttointäkterna i det diskonterade kassaf- lödet. Kommissionen uppgav tydligt i sitt beslut att inleda ett förfarande om Destia att påslaget utgör statligt stöd: ”Detta ger Vägaffärsverket [Destia] en ekonomisk fördel, finansierad med statliga medel: Vägaffärsverket får mer pengar från staten än en vanlig marknadsaktör skulle få för motsvarande tjänster.” (124).
Skanska håller inte med om de norska myndigheternas argu- ment att det inte fanns något marknadspris när Mesta aS bil- dades. Det förelåg redan ett marknadspris genom pilotkontrak- ten, och Xxxxxxxx aSa:s analys, som nämns i beslutet att inleda ett förfarande, visar tydligt att de priser som tillämpades när kontrakten överläts skiljer sig från de priser som fastställts vid senare upphandlingar av samma kontrakt. Förväntningarna på senare prissänkningar innebär inte att de priser som tillämpades när kontrakten överläts till Mesta aS inte utgjorde någon eko- nomisk fördel. Myndigheterna försöker att rättfärdiga prissätt- ningen med att marknaden inte var helt öppen för konkurrens under perioden 2003–2006. Mesta aS drog emellertid nytta av de för högt prissatta kontrakten som fortfarande var i kraft när
faktiskt ökat under övergångsperioden medan Xxxxxxxx genom- snittliga prisnivå har varit oförändrad. Detta bygger på en analys av anbuden för både entreprenadkontrakt och drift- och under- hållskontrakt mellan den 1 augusti 2002 och den 1 februari 2008. av analysen framgår att Mesta aS' genomsnittspriser har gått från att ligga 20 procent lägre än Skanskas till att ligga högre än Skanskas prisnivå. Detta visar att de kontrakt som överläts till Mesta aS medförde en ekonomisk fördel som ut- gjorde statligt stöd.
4. SYNPUNKTER FRÅN DE NORSKA MYNDIGHETERNA
4.1. OMSTRUKTURERINGS- OCH OMORGaNISaTIONSÅTGÄRDER
De norska myndigheterna har hävdat att statens finansiering av omstruktureringsåtgärderna inte utgör statligt stöd.
Här har de norska myndigheterna hävdat att Mesta aS hade ett antal nackdelar när bolaget bildades den 1 januari 2003, på grund av att produktionsavdelningen var en del av statsförvalt- ningen och att arbetstagarna hade status som statstjänstemän. En av nackdelarna var att alltför många arbetstagare (1 700) flyttades över till Mesta aS och under en övergångsperiod fick behålla sin rätt till statstjänstemannapension (eller andra rättig- heter). Mesta aS betalade den extra kostnaden för att bibehålla dessa rättigheter under övergångsperioden (125). Tanken med att finansiera Mestas omstruktureringsåtgärder var att kompensera bolaget för att det vid bildandet hade kostnader som var olämp- liga för kommersiella verksamheter, till exempel de extra pen- sionskostnaderna för statstjänstemän, och som inga konkurren- ter hade. De norska myndigheterna anser att dessa kostnader (som bolaget fått kompensation för) härrör från skyldigheter till följd av att produktionsavdelningen varit en del av statsförvalt- ningen och därför utgör ett statligt åtagande. Kompensationen för dessa kostnader utgör därför inte någon ekonomisk fördel för Mesta aS.
Dessutom har de norska myndigheterna uppgett att de hade kunnat uppnå samma resultat genom att vidta de aktuella om- struktureringsåtgärderna innan produktionsavdelningen ombild- ades till Mesta aS. Det skulle dock ha varit tidskrävande, mindre kostnadseffektivt och därmed ha försenat liberaliseringsproces- sen. Här konstaterar de norska myndigheterna att om omstruk- tureringsåtgärderna hade vidtagits före ombildningen hade det inte förelegat något stöd och nettoeffekten för Mesta aS hade varit densamma oavsett om åtgärderna vidtagits före eller efter. De norska myndigheterna anser att det faktum att den alterna- tiva metoden inte skulle ha gett upphov till några frågor be- träffande statligt stöd visar att kompensationen för omstruk- tureringskostnader inte medför någon ekonomisk fördel för
marknaden öppnades. Mesta
aS'
genomsnittliga prisnivå har
Mesta aS.
(122) | EUT L 270, 10.10.2008, s. 1. | (125) Statstjänstemännen fick enligt en överenskommelse mellan staten |
(123) | 339/98/KOL av den 3 december 1998. | och de fackföreningar som företrädde produktionsavdelningens |
(124) | Xxxx 234, EUT L 270, 10.10.2008, s. 1. | anställda behålla sina rättigheter under en övergångsperiod. |
Här stöder sig de norska myndigheterna på Combus-målet, där förstainstansrätten konstaterade att kompensation för åtgärder avsedda att motverka en strukturell nackdel inte utgör statligt stöd (126). I det fallet betalade den danska staten 100 miljoner danska kronor till statstjänstemän för att de skulle avstå sin status som statstjänstemän (och de därmed förknippade rättig- heterna) när de flyttades över till Combus. De norska myndig- heterna påpekar också att förstainstansrätten förklarade att den danska staten kunde ha uppnått samma resultat genom att inte flytta över tjänstemännen till Combus: ”[D]anska staten […] [hade] kunnat uppnå samma resultat genom att omplacera sagda statstjänstemän inom den offentliga förvaltningen utan att utbetala en särskild ersättning, vilket skulle ha gjort det möjligt för Combus att omedelbart kontraktsanställa personer med privaträttslig status” (127).
De norska myndigheterna har förklarat att den avgörande frå- gan utifrån Combus-domen är om kompensationen ”minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget. Sådan kom- pensation kan anses ge det mottagande företaget ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala mark- nadsmässiga villkor”. Enligt myndigheterna motiverar uttalandet en metod där man skiljer mellan kostnader som har uppkommit under driften av företaget och kostnader som ålagts företaget men som normalt inte ingår i företagets budget. Myndigheterna anser att en kompensation för de senare kostnaderna inte utgör någon ekonomisk fördel utan endast kompenserar för en struk- turell nackdel som företagets konkurrenter inte har.
De norska myndigheterna har oberoende av detta hävdat att företagets totala nettovärde minskar om det finansiella åtagan- det ingår i naturabidraget och att den överlåtande parten kanske därför kompenserar för dessa finansiella åtaganden. Naturabidra- get till Mesta aS bestod av ett antal poster för nackdelar som inte var lämpliga för kommersiella verksamheter. I stället för att minska värdet av naturabidraget har myndigheterna bibehållit det ursprungliga värdet och i stället kompenserat för nackde- larna i samband med omstruktureringsåtgärderna.
Till stöd för argumentet att värdet av naturabidraget inte på- verkats av det finansiella åtagandet (och att myndigheterna där- för bör kompensera för dessa åtagandens negativa inverkan) har
de norska myndigheterna hänvisat till beräkningen av nettonu- värdet och Mesta aS eget kapital. De hänvisar till Deloitte & Touche, som i sin rapport av den 12 december 2002 (128) för- klarar att omstruktureringskostnaderna beräknats utifrån de be- fintliga planerna för att minska arbetsstyrkan och gällande lö- neavtal. De förklarar vidare att bolaget kommer att överta be- fintliga anställningskontrakt och måste finansiera kostnaderna för dessa, men att kostnaderna härrör från statliga åtaganden och därför kommer att täckas av anslag för 2003, 2004 och 2005. Deloitte & Xxxxxx skriver även att omstruktureringen av bolaget medför kostnader som måste ses som en eftersläpning från tiden som statligt bolag och som därför redan uppstått när bolaget bildades. De förklarar vidare att företaget kommer att överta befintliga anställningskontrakt och måste finansiera kost- naderna för dessa, men att kostnaderna härrör från statliga åtaganden och därför kommer att täckas av anslag för 2003, 2004 och 2005. Deloitte & Touche förklarar att detta också var skälet till att Mesta aS under en treårsperiod löpande beviljades stöd för att finansiera omstruktureringskostnaderna (som inte ingick i den ingående balansen).
De norska myndigheterna hävdar att ägaren måste kunna till- handahålla samma kompensation för nackdelarna som en privat köpare skulle ha krävt om produktionsavdelningen hade sålts utan att omfattas av reglerna om statligt stöd: Om produktions- avdelningen hade sålts skulle en köpare upptäcka att dess struk- tur var olämplig för en kommersiell verksamhet och kräva i) en sänkning av köpeskillingen, motsvarande nackdelarna, eller
ii) att säljaren (dvs. myndigheterna) står för de kostnader som behövs för att se till att verksamheten blir lämplig för kom- mersiell verksamhet.
a) Förtidspension, bibehållande av rätten till tjänstemannapension och en särskild pensionsålder
De norska myndigheterna påminner om att de anställda erbjöds förtidspension för att minska antalet anställda som var statstjäns- temän. Enligt de norska myndigheterna är det fel att påstå att denna lösning innebar att Xxxxx aS drog fördel av det arbete som de anställda utförde utan att behöva betala hela kostnaden för deras anställning. Det hade varit dyrare för staten att behålla de anställda än att flytta över dem till Mesta aS och ersätta bolaget för förtidspensionerna (129). Kompensationen för förtids- pensioner omfattas således inte av artikel 61.1 i EES-avtalet.
(126) Mål T-157/01, Danske Busvognmænd mot kommissionen, REG 2004, s. II-917.
(127) De norska myndigheterna har även hänvisat till myndighetens beslut i arcus-målet, i vilket myndigheten konstaterade att betal- ningen av kostnaderna för förpliktelser i kontrakt som den tidigare (statliga) ägaren ingått med de anställda (samt vissa startkostnader som behövdes för att anpassa företaget, arcus, till villkoren på marknaden) inte utgjorde statligt stöd. Jfr. 339/98/KOL av den 3 december 1998.
(128) Rapporten Evaluation of proposal for a value assessment and the ope ning balance.
(129) Myndigheterna hänvisar till domen i Combus-målet och myndig- hetens beslut i arcus-fallet, 339/98/KOL av den 3 december 1998. De påpekar att myndigheten i arcus-målet konstaterade att kom- pensationen för kostnader för att minska arbetsstyrkan och för- tidspensioner inte utgjorde statligt stöd eftersom kostnaderna rörde utgifter i samband med a/S Vinmonopolets kontraktsförpliktelser gentemot sina tidigare anställda.
De norska myndigheterna menar att kompensationen för att bibehålla tjänstemannapensionerna är en direkt följd av de anställ- das tidigare status som statstjänstemän och därför bör anses vara de norska myndigheternas ansvar. Samma slutsats gäller bibehållandet av den särskilda pensionsåldern (som vissa anställda hade under sin anställning vid produktionsavdelningen). I båda fallen omfattade kompensationen endast skillnaden mellan å ena sidan den extra kostnaden för statstjänstemännens pensio- ner eller särskilda pensionsålder och å andra sidan ett vanligt pensionssystem. Ingen av Mestas konkurrenter har ålagts sådana förpliktelser för sina anställda och kompensationen för åtgär- derna utgör således inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.
b) Flytt av kontor, flytt av stöd- och underhållsfunktioner, överföring av arkiv, flytt
Kostnaderna för att flytta kontor berodde inte på någon verk- samhet inom Mesta aS utan uppstod till följd av produktions- avdelningens geografiska läge. Kostnaderna för att flytta stöd- och underhållsfunktioner härrör från verksamhet som bedrevs innan Mesta aS bildades och kan därför inte betraktas som kostnader som normalt ingår i ett företags budget, utan härrör snarare från statens åtaganden. Detsamma gäller kostnaderna för överföring av arkiv. Till skillnad från myndighetens uttalande i beslutet att inleda ett förfarande gäller detta även flyttkost- naderna för produktionsavdelningens personal som var tvungen att flytta för att påbörja sin anställning i Mesta aS lokaler. Här har de norska myndigheterna även påpekat att det var nödvän- digt att ge nyckelpersonal incitament för att minimera risken att de skulle säga upp sig. Slutligen var nyckelpersonalens pend- lingskostnader under två år (dvs. till och med den 1 januari 2005) också ett led i produktionsavdelningens åtgärder för att förhindra att personalen skulle säga upp sig från Mesta aS.
c) Xxxxxxxx och argument om förenlighet
Mot bakgrund av ovanstående drar de norska myndigheterna slutsatsen att inga av de åtgärder för vilka omstruktureringsstöd har beviljats ger Mesta aS någon ekonomisk fördel. Eftersom staten endast har beviljat Mesta aS 993,6 miljoner norska kro- nor för att finansiera omstruktureringskostnaderna (trots att omstruktureringskostnaderna beräknats uppgå till totalt 1 097,8 miljoner norska kronor) har Mesta aS i själva verket fått 104,2 miljoner norska kronor för lite i kompensation (130).
Om myndigheten trots allt kommer fram till att omstrukture- ringsåtgärderna utgör statligt stöd har de norska myndigheterna uppgett att stödet är förenligt med hänvisning till artikel 61.3 c eftersom i) åtgärderna främjar ett mål av gemensamt europeiskt intresse, ii) omstruktureringen av Mesta aS är nödvändig för att uppnå detta mål och iii) stödet inte påverkar handelsvillkoren i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemen- samma intresset.
(130) Jfr. stortingsproposisjon nr 1 (2008–2009).
När det gäller främjandet av mål av gemensamt europeiskt in- tresse hävdar de norska myndigheterna att öppnandet av mark- nader för konkurrens är ett gemenskapsmål av gemensamt eu- ropeiskt intresse (131). I det aktuella fallet var bildandet av ett statligt ägt företag som ska konkurrera på lika villkor med nya aktörer på marknaden ett nödvändigt steg i öppnandet av mark- naden. De norska myndigheterna påminner om att de nationella myndigheterna själva får bestämma hur man ska gå till väga när man öppnar marknaden. Myndigheterna noterar också att det ur konkurrenssynpunkt är bättre att öppna marknaden för drift och underhåll av vägar än alternativet att fortsätta att utföra tjänsten inom staten eller endast delvis öppna marknaden för konkurrens.
Vid utvärderingen av effekterna på konkurrensen måste slutligen hänsyn tas till den övergripande ekonomiska effekten av att omstrukturera drift- och underhållsverksamheten. Mesta aS hade när bolaget bildades en strukturell nackdel jämfört med sina konkurrenter. Ur ett ekonomiskt perspektiv kan Mestas situation inte jämföras med sina konkurrenters, eftersom bola- get fick bära kostnaderna från den tidigare produktionsavdel- ningen inom staten. Vid en analys av effekterna på konkurren- sen måste hänsyn därför tas till neutralitetsprincipen i artikel 125 i EES-avtalet. Enligt de norska myndigheterna inne- bär detta att det måste vara acceptabelt att kompensera Mesta aS för sina strukturella nackdelar i syfte att bilda ett kommersi- ellt bärkraftigt bolag. Myndigheterna noterar också att finansie- ringen av omstruktureringsåtgärderna begränsades till vad som var nödvändigt för att öppna upp marknaden för konkurrens. Slutligen har processen inte påverkat handelsvillkoren i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
4.2. ÖVERGÅNGSKONTRaKT
De norska myndigheterna påpekar att samma priser tillämpades när såväl entreprenadkontrakten och drift- och underhållskont- rakten överläts till Mesta aS som när intäkterna fastställdes vid den diskonterade kassaflödesanalysen. Kontrakten, som till- gångar, ingick således i bedömningen av företagets totala värde som i sin tur ingick i naturabidraget. Det föreligger därför inget statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet i kontrakten som naturabidrag. Följaktligen är det inte nödvän- digt att avgöra om kontrakten överläts till Mesta aS till mark- nadspris.
När det gäller entreprenadkontrakten påpekar de norska myn- digheterna att de i vilket fall som helst följt interna riktlinjer och att de priser som tillämpades när entreprenadkontrakten över- läts därför motsvarar den prisnivå som fastställdes vid offentliga upphandlingar.
(131) De hänvisar till Destia-målet om omstruktureringen av en finsk vägförvaltning (EUT L 270, 10.10.2008, s. 1).
När det gäller drift- och underhållskontrakten fanns det den 1 januari 2003 inget marknadspris, eller någon tillförlitlig in- dikation på något marknadspris, eftersom alla drift- och under- hållstjänster utfördes av produktionsavdelningen (132). Enligt de norska myndigheterna öppnades marknaden för drift- och un- derhållsarbeten inte för konkurrens den 1 januari 2003 utan den 1 september 2003 (och endast delvis) (133). Fram till den 1 januari 2003 hade Statens vegvesen stått för 100 procent av alla drift- och underhållsarbeten på det offentliga vägnätet. Efter- som det den 1 januari 2003 därför inte fanns någon marknad för de aktuella tjänsterna fanns det inget annat alternativ än att överlåta övergångskontrakten till de kostnadsbaserade priser som tidigare fastställts av produktionsavdelningen. Ingen av tredjemännens synpunkter försvagar denna ståndpunkt.
Här har de norska myndigheterna också påpekat att skälet till att det inte fanns någon (fullt utvecklad) marknad var att privata aktörer inte var beredda att tillhandahålla de aktuella tjänsterna för att upprätthålla trafiksäkerheten den 1 januari 2003 (134). En gradvis öppning av marknaden för drift och underhåll ansågs därför ligga i allas intresse. På så sätt skulle man kunna garan- tera en rationell tilldelning av kontrakten, eftersom aktörerna inte skulle behöva förbereda anbud för hela kontraktportföljen på en och samma dag. En gradvis öppning skulle även ge aktörerna möjlighet att gradvis öka sina färdigheter som tjäns- televerantörer under övergångsperioden och därmed skulle marknaden utvecklas (135). Slutligen skulle en gradvis öppning vara lättare att administrera och ge Statens vegvesen möjlighet att utveckla sina färdigheter som köpare av de aktuella tjäns- terna (136). Enligt de norska myndigheterna bekräftas denna ståndpunkt i lagförarbetena, där det betonas att detta var skälet till att marknaden ännu inte var redo för konkurrens den 1 januari 2003 (137).
Om myndigheten skulle göra bedömningen att marknadsaktö- rerna var i stånd att tillhandahålla de aktuella tjänsterna har de
(132) Schjødts påstår felaktigt att 30 procent av dessa kontrakt redan utfördes av privata aktörer. Produktionsavdelningen (via Statens vegvesen) hade visserligen anlitat underleverantör (ad hoc) för att utföra vissa begränsade uppgifter, till exempel snöröjning, men dessa hade inget eget ansvar för specifika delar av det offentliga vägnätet.
(133) Marknaden öppnades helt den 1 september 2006. Marknaden öpp- nades gradvis för att upprätthålla trafiksäkerheten och skapa en hållbar marknad.
(134) Drift- och underhållskontrakten kunde inte heller upphandlas mitt under vintersäsongen den 1 januari 2003.
(135) De norska myndigheterna har dessutom förklarat att privata aktö- rer inte var emot en gradvis öppning av marknaden. Tvärtom tycktes aktörer som Veidekke KOLO vara för detta, vilket till ex- empel framgår av företagets presentation den 7 november 2007.
(136) Stortingsproposisjon nr 60 (2001–2002).
(137) Stortingsproposisjon nr 60 (2001–2002), där det står i) att 1–5 år är den lämpligaste kontraktsperioden för drift- och underhållsarbe- ten, ii) att dessa arbeten är viktiga för trafiksäkerheten och att kontrollsystem därför måste utarbetas innan marknaden öppnas för konkurrens, och iii) att aktörerna, genom en gradvis öppning av marknaden, hinner skaffa sig kunskap och investera i maskiner och personal så att de kan sköta drift och underhåll av offentliga vägar på ett tillfredsställande sätt.
norska myndigheterna uppgett att det inte fanns några tillför- litliga källor med uppgifter om lägre priser än dem som fast- ställdes i övergångskontrakten. De fem pilotkontrakten kan inte ha använts som referenspriser eftersom de ingick i en process för att ”professionalisera” Statens vegvesen. Ett led i denna pro- cess var att utarbeta en mall för drift- och underhållskontrakt som skulle testas med hjälp av interna drift- och underhålls- kontrakt (138) och de fem pilotkontrakten (139) och på så sätt ge Statens vegvesen en möjlighet att skaffa sig erfarenhet som ”upphandlande myndighet”. Syftet med pilotkontrakten var så- ledes inte att testa marknaden för att fastställa ett marknadspris.
Vidare varierade de inlämnade anbuden på pilotkontrakten be- tydligt (till exempel låg det högsta anbudet för Våler/Åsneskont- raktet på 63 miljoner norska kronor och det lägsta på 30,4 miljoner norska kronor). Dessa variationer visar att marknaden inte var fullt utvecklad och att priserna därför inte kunde ha utgjort någon tillförlitlig indikation på prisnivå (140). Eftersom pilotkontrakten utgör mindre än 2 procent av det totala vägnä- tet (1 000 av totalt 54 000 km) täcker de dessutom ett litet geografiskt område. Dessutom ingick ytterligare arbeten i pilot- kontrakten (141). Ett illustrativt exempel är Bærumkontraktet, som vanns av Xxxxxx aSa till ett ursprungligt kontraktspris på 74 940 323 norska kronor. De ytterligare arbetena innebar dock att man fick lägga till 18 726 793 norska kronor, vilket ökade kontraktspriset med 25 procent. Mängden ytterligare ar- beten i pilotfasen visar att Statens vegvesen missbedömde ar- betsbördan i drift- och underhållskontrakten. Dessa ytterligare arbeten ingick dock i de övergångskontrakt som överläts till Mesta aS. Här påpekar myndigheterna att man i rapport 118 varnar för att jämföra erfarenheterna från Bærumkontraktet med andra kontrakt (142). De norska myndigheterna menar att pri- serna i pilotkontrakten därför inte kunde användas som tillför- litliga indikatorer på marknadspriset.
Dessutom håller de norska myndigheterna inte med om påstå- endet i beslutet att inleda ett förfarande (som även upprepades av Xxxxxxxx aSa) att prisnivån i den första gruppen drift- och underhållskontrakt som blev föremål för offentlig upphandling 2003 skulle vara representativ för prisnivån i de återstående övergångskontrakten för drift och underhåll. De norska myn- digheterna påstår att denna prisnivå inte är tillförlitlig, eftersom
(138) Detta var länsbaserade kontrakt som skulle genomföras före ut- gången av 1998.
(139) År 1998–2001.
(140) För i) Bærumkontraktet var det högsta anbudet på 212 miljoner och det lägsta på 73 miljoner norska kronor, för ii) Nedre Rome- rikekontraktet var det högsta på 72 miljoner och det lägsta på 56 miljoner norska kronor, för iii) Ibestad/Dyrøykontraktet var det högsta på 63 miljoner och det lägsta på 30 miljoner norska kro- nor och för iv) Lågendalenkontraktet var det högsta på 59 miljoner och det lägsta på 46 miljoner norska kronor.
(141) arbetsuppgifterna varierade också. Till exempel ingick tunnel- och vägbanearbeten i vissa kontrakt medan det i andra endast ingick delar av sådana arbeten.
(142) Rapport nr 118, Drifts- og vedlikeholdskontrakt med funksjonsansvar Bærum 1998–2003, från Statens vegvesen Region øst.
marknaden för drift- och underhållstjänster än idag inte är fullt utvecklad i den meningen att det är omöjligt att förutse resul- taten av ett offentligt upphandlingsförfarande. Den stora skill- naden mellan de högsta och de lägsta anbuden i kontrakten illustrerar detta. Skillnaden varierade mellan 2 och 113 procent. Det här utgör inte någon tillräcklig grund för att fastställa ett marknadspris. De norska myndigheterna ifrågasätter om det går att fastställa ett marknadspris genom att hänvisa till det lägsta anbudet på en marknad som inte är fullt utvecklad. De norska myndigheterna anser att prisnivån i övergångskontrakten inte översteg vad som bör anses vara ett hållbart marknadspris vid den tidpunkt då övergångskontrakten överläts. Bedömningen måste i vilket fall som helst baseras på uppgifter som fanns tillgängliga när bolaget bildades.
Om myndigheten trots allt kommer fram till att det föreligger statligt stöd i priserna i de kontrakt som överläts till Mesta aS hävdar de norska myndigheterna att detta stöd är förenligt med artikel 61.3 c och 59.2 i EES-avtalet.
utan att stå för kostnaderna, eftersom Mesta aS har högre kost- nader än sina konkurrenter (146).
Eventuellt stöd som beviljades via övergångskontrakten var pro- portionerligt, eftersom varaktigheten begränsades till fyra år och priset var ett fast pris som utgjorde ett incitament att öka effektiviteten. Eftersom Mesta aS under de första tre verksam- hetsåren hade en betydligt högre lönsamhet än väntat klargjorde de norska myndigheterna år 2007 dessutom att bolaget inte skulle beviljas någon ytterligare finansiering av omstrukture- ringsåtgärderna. Det visar att Mestas resultat kontrollerades för att se till att bolaget inte överkompenserades.
Mot bakgrund av detta hävdar myndigheterna att övergångs- kontrakten för drift och underhåll var nödvändiga för att kunna öppna marknaden på ett bra sätt och skapa sund konkurrens. De hänvisar till kommissionens beslut i Destia-målet där kom- missionen konstaterar att öppnandet av den finska marknaden för vägtjänster för konkurrens var ett positivt steg och ett viktigt gemenskapspolitiskt mål (147). Med tanke på att målet med om-
organisationen av Mesta aS är detsamma uppger de norska
När det gäller artikel 61.3 c har de norska myndigheterna på- pekat att Mesta aS bildades för att öppna en monopolmarknad för fri konkurrens och skapa en hållbar marknad under en övergångsperiod på fyra år (143). En gradvis öppning av mark- naden var nödvändig för att garantera en säker drift och ett säkert underhåll av nationella vägar. Som redan har nämnts framgår det av lagförarbetena att Statens vegvesen (som hade begränsad erfarenhet av att köpa tjänster och upprätthålla rele- vanta kontraktvillkor) behövde öka sina färdigheter (144). aktö- rerna på marknaden behövde också tid på sig att anpassa sig för att kunna utföra de aktuella uppgifterna. En gradvis ökning av offentliga upphandlingar ansågs ge företagen möjlighet att skaffa sig kompetens och göra investeringar för att kunna hantera drift och underhåll av vägar på ett tillfredsställande sätt. Som för- klarats ovan garanterar en gradvis öppning av marknaden en rationell tilldelning av kontrakten till skillnad från om alla kont- rakten skulle upphandlas samtidigt (145). Trafiksäkerheten skulle garanteras genom att upphandla de enklaste kontrakten först och de mest krävande kontrakten sist (bland annat vägar i områden med hårt klimat och varierande väderförhållanden). Slutligen hävdar de norska myndigheterna att det var befogat att ersätta Xxxxx aS för kostnaderna för övergångskontrakten. Det vore orimligt att ålägga Mesta aS en skyldighet att
myndigheterna att de överväganden som gjordes i Destia-målet är tillämpliga även i det här fallet. Övergångskontrakten har inte stärkt Mestas ställning på ett orimligt sätt. Den metod som användes var nödvändig och inte oproportionerlig för att kunna öppna marknaden.
När det gäller artikel 59.2 uppger de norska myndigheterna att övergångskontrakten för drift och underhåll medförde en skyl- dighet för Mesta aS att tillhandahålla allmännyttiga tjänster enligt kontrakten (genom att ange tjänsternas art, geografiska omfattning, frekvens och varaktighet). I enlighet med riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, statligt ägande av företag och stöd till offentliga företag (riktlin- jerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster) är kompensationen inte högre än vad som är nödvändigt för att täcka kostnaderna, inklusive en rimlig vinst (148). Enligt punkt 8 i riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster har de nationella myndigheterna ett stort utrymme för egna bedömningar när det gäller vilken typ av tjänster som ska klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
tillhandahålla tjänster inom ramen för övergångskontrakten
(143) Även om fem år hade varit acceptabelt beslutade de norska myn- digheterna att övergångsperioden skulle vara högst fyra år för att snabbt kunna öppna marknaden, jfr. stortingsproposisjon nr 60 (2001–2002).
(144) Stortingsproposisjon nr. 60 (2001–2002).
(145) Det fanns inga tecken på att aktörerna på marknaden varit emot en gradvis öppning av marknaden.
(146) De hänvisar till kommissionens hållning i Destia-målet om om- struktureringen av en finsk vägförvaltning (EUT L 270, 10.10.2008, s. 1).
(147) Destia-målet om omstruktureringen av en finsk vägförvaltning (EUT L 270, 10.10.2008, s. 1), skälen 307–309.
(148) Även om myndigheten enligt punkt 25 vid oanmält stöd ska till- lämpa de bestämmelser som gällde när stödet beviljades (vilket innebär att riktlinjerna inte är direkt tillämpliga) kan de tillämpas efter nödvändiga ändringar.
Mot bakgrund av detta hävdar de norska myndigheterna att övergångskontrakten för drift och underhåll innehöll arbetsupp- gifter som marknaden vid denna tidpunkt inte kunde leverera på ett tillfredsställande sätt för att garantera en tillräcklig trafik- säkerhet, och att Mesta aS fick därför i uppdrag att utföra dessa uppgifter. Enligt lagförarbetena skulle trafiksäkerheten garante- ras både under och efter det att marknaden öppnats. Mesta aS var det bästa sättet för de nationella myndigheterna att upprätt- hålla trafiksäkerheten. Mesta aS kunde inte tillbakavisa myndig- heternas krav utan hade en juridisk skyldighet att utföra de tjänster som anges i övergångskontrakten.
4.3. BEFRIELSE FRÅN DOKUMENTaVGIFT
De norska myndigheterna hävdar att eftersom värderingen av naturabidraget (i den ingående balansen) baserades på antagan- det att Mesta aS inte skulle betala någon dokument- och regi- streringsavgift ger befrielsen inte Mesta aS någon ekonomisk fördel. Befrielsen påverkade därför inte soliditets- eller kapital- strukturen eller de totala värdena i Mesta aS. Om Mesta aS inte hade befriats från avgiften skulle bolaget ha kompenserats med ett motsvarande kapitaltillskott till bolagets eget kapital. Detta skulle ha gett samma resultat som om bolaget hade befriats från avgiften. Myndigheterna har också förklarat att det verkar som om beslut 318/05/KOL baserades på att det inte fanns något samband mellan befrielsen och storleken på Entras eget kapital (jfr s. 26 i beslutet) (149). De norska myndigheterna hävdar att det inte är så i det aktuella fallet, eftersom det inte rådde något tvivel om att bolaget, om det inte hade befriats från avgiften, skulle ha kompenserats med ett kapitaltillskott på motsvarande belopp. av lagförarbetena framgår att det egna kapitalets storlek fastställdes utifrån Mestas kortsiktiga likviditetssituation. Bortsett från detta hävdar de norska myndigheterna att befrielsen från dokumentavgift inte är selektiv med hänvisning till kontinuitets- principen som syftar till att underlätta genomförandet av åtgär- der som är socioekonomiskt önskvärda.
II. BEDÖMNING
1. FÖREKOMST AV STATLIGT STÖD
1.1. STaTLIGT STÖD ENLIGT aRTIKEL 61.1 I EES-aVTaLET
artikel 61.1 i EES-avtalet lyder som följer: ”Om inte annat föreskrivs i detta avtal, är stöd som ges av EG-medlemsstater, Eftastater eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen ge- nom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med detta avtal i den utsträckning det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna.”
För att räknas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet ska en åtgärd uppfylla följande fyra kumulativa kriterier: Åtgärden måste i) ge mottagaren en ekono- misk fördel som den inte får i sin normala verksamhet,
ii) fördelen måste ges av staten eller med hjälp av statliga medel och måste iii) selektivt gynna vissa företag eller viss produktion och iv) snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna. Nedan undersöks om dessa fyra kumu- lativa kriterier uppfylls i det aktuella fallet.
1.2. EKONOMISK FÖRDEL
1.2.1. Omstrukturerings- och omorganisationsåtgärder
Mesta aS har erhållit statliga medel för att finansiera tre slags pensionslösningar som erbjudits anställda som förflyttats från sin tidigare statliga anställning till Mesta aS. Dessa medel om- fattar i) kostnaderna för att betala pensionsavgifter som mot- svarar avgifterna för statstjänstemannapensioner mellan den 1 januari 2003 och utgången av 2007, ii) kostnaderna för att bibehålla de anställdas rätt till en särskild (tidig) pensionsålder och iii) kostnaderna för förtidspensionslösningar mellan den 1 januari 2003 och utgången av 2005.
Myndigheten ska inledningsvis kommentera vissa specifika ar- gument som de norska myndigheterna har framfört. För det första har de norska myndigheterna påpekat att deras kompen- sation för de nackdelar som omstruktureringsåtgärderna innebar inte räknas som statligt stöd, eftersom en potentiell köpare av produktionsavdelningen skulle ha krävt avdrag på köpeskil- lingen motsvarande dessa nackdelar. Myndigheten konstaterar att den aktuella transaktionen gäller beviljande av finansiering (i samband med en investering), inte en försäljning, och bedöm- ningen av om det rör sig om statligt stöd beror därför inte på en potentiell köpares beteende utan på om denna finansiering ger Mesta aS en ekonomisk fördel.
De norska myndigheterna har också påpekat att de i stället för att minska värdet av naturabidraget valde att kompensera Mesta aS för kostnaderna för de nackdelar som omstrukturerings- åtgärderna innebar. Eftersom en minskning av tillgångarnas värde inte skulle medföra någon fördel, gör kompensationen för dessa kostnader inte heller det. Myndigheten konstaterar att det faktum att denna valmöjlighet fanns inte nödvändigtvis innebar att finansieringen inte gav Xxxxx aS en ekonomisk fördel.
De norska myndigheterna bestrider att någon av ovannämnda åtgärder innebär en ekonomisk fördel. Tvärtom påstår de att åtgärderna antogs för att kompensera för en strukturell nackdel som ålagts Mesta aS och för att uppväga de kostsamma anställ- ningsvillkoren till följd av de anställdas status som statstjäns- temän. Här stöder sig de norska myndigheterna på domen i Combus-målet (150).
(149) Det var med andra ord inte någon förutsättning att fördelen (till följd av befrielsen) skulle leda till en högre värdering.
(150) Mål T-157/01, Danske Busvognmænd mot kommissionen, REG 2004, s. II-917.
De norska myndigheterna har påpekat att hänsyn bör tas till de anställningsvillkor som den tidigare arbetsgivaren, dvs. staten, tillämpade gentemot de aktuella arbetstagarna och statens för- pliktelser till följd av dessa. Kostnaderna för att betala ytterligare belopp för att (under en övergångsperiod) kompensera för stats- tjänstemannens pensioner bör ses som statens ansvar, eftersom det var en direkt följd av de anställdas statliga anställning som statstjänstemän. Eftersom staten endast betalade mellanskill- naden mellan kostnaden för ett vanligt pensionssystem och kostnaden för en statstjänstemannapension (eller alternativ åt- gärd) betalade staten endast de extra kostnaderna till följd av det tidigare anställningsförhållandet. De norska myndigheterna har med hänvisning till domen i Combus-målet påpekat att om de aktuella kostnaderna skulle anses vara statens ansvar skulle sta- tens finansiering av dessa kostnader förmodligen inte utgöra en ekonomisk fördel.
I Combus-målet konstaterade domstolen att åtgärden i fråga ”var avsedd att ersätta den privilegierade och kostsamma status som de av Combus anställda statstjänstemännen hade med en status som kontraktsanställd, vilken kunde jämföras med den status som anställda i andra busstransportföretag som befann sig i en konkurrenssituation i förhållande till Combus hade. Det gällde alltså att befria Combus från en strukturell nackdel i förhållande till dess konkurrenter i den privata sektorn” (151).
Domstolen har å sin sida hela tiden förklarat att förekomsten av stöd måste bedömas utifrån stödets effekter och inte utifrån orsakerna eller målen bakom det statliga ingripandet (153). Myn- digheten anser därför att man för att kunna avgöra om de tre ovannämnda åtgärderna medför en ekonomisk fördel måste börja med att undersöka om statens finansiering av kostnaderna för dessa åtgärder befriar Mesta aS från kostnader som normalt kan anses ingå i ett företags budget (154).
alla åtgärder har införts för att kunna överföra produktions- avdelningens verksamhet till Mesta aS. Som redan har förklarats behövde man vidta åtgärder för att i) uppmuntra de anställda att följa med till det nya bolaget och ii) minska arbetsstyrkan.
I det aktuella fallet var Xxxxx aS i praktiken tvunget att bli medlem i SPK för att (tillfälligt) kunna bibehålla rätten till tjäns- temannapension och den särskilda pensionsåldern. Mesta aS fick till följd av medlemskapet i SPK en juridisk skyldighet att betala in pensionsavgifter till SPK för den förflyttade personalen. Mesta aS var berett att åta sig denna skyldighet eftersom staten skulle ersätta bolaget för kostnaden. Följaktligen blev Mesta aS i praktiken ålagt att betala kostnaden för de pensionsrättigheter som var kopplade till medlemskapet i SPK (tillfälligt bibehål- lande av tjänstemannapensioner och den särskilda pensions- åldern) (155). Dessutom konstaterar myndigheten att det av lag- förarbetena (dvs. regeringens förslag till parlamentet) framgick att staten skulle finansiera de aktuella pensionsåtgärderna för-
utsatt att Mesta aS skulle betala kostnaderna för de an-
Även om det stämmer att det i det aktuella fallet, precis som i Combus-målet, rör sig om kompensation för att befria ett fö- retag (Mesta aS) från en strukturell nackdel i förhållande till dess konkurrenter i den privata sektorn skiljer sig det aktuella fallet från Combus-målet på vissa väsentliga punkter. Myndig- heten anser att en viktig skillnad för bedömningen av förekoms- ten av statligt stöd är att kompensationen i Combus-målet beta- lades ut direkt till de anställda medan den norska staten i det aktuella fallet betalade direkt till Mesta aS. Dessutom betalades kompensationen i Combus-målet ut till de anställda för att de avsade sig sin privilegierade status när de flyttades över till det nya bolaget. Efter förflyttningen påverkades anställningsförhål- landet mellan de anställda och bolaget därför inte av de anställ- das tidigare status. I det aktuella fallet hade de tidigare stats- tjänstemän som flyttades över till Mesta aS emellertid tillfälligt kvar vissa rättigheter genom sitt anställningskontrakt med Mesta aS.
ställda (156). Den norska statens övergripande rättsliga ram (dvs. förslaget och parlamentets godkännande av detta) baserades därför på villkoret att Mesta aS skulle betala pensionskost- naderna. Dessa omständigheter skulle kunna tyda på att Mesta aS hade en juridisk skyldighet att betala de aktuella pensions- kostnaderna och att dessa därmed normalt kan anses ingå i företagets budget.
Dessutom kunde bolaget använda sig av förtidspensionslös- ningen för att minska sin överbemanning. Den alternativa ned- skärningsåtgärden gav dock även de anställda ett skydd vid uppsägning. Kostnaderna för åtgärder för att minska arbetsstyr- kan eller omorganisera bolaget bör ses som normala kostnader, även om de valda åtgärderna är dyrare än vad bolaget var skyldigt att erbjuda enligt gällande arbetslagstiftning eller kol- lektivavtal (157). Det faktum att Mesta aS endast vidtar de dyrare
Myndigheten konstaterar därför att förstainstansrätten i Com- bus-målet har tagit ställning till en annan situation än i det aktuella fallet (152).
(151) Ovannämnda mål T-157/01, Danske Busvognmænd mot kommis- sionen, punkt 57.
(152) Se även Europeiska kommissionens ståndpunkt i Destia-målet om omstruktureringen av en finsk vägförvaltning, (EUT L 270, 10.10.2008, s. 1).
(153) Mål 173/73, Italien mot kommissionen, REG 1974, s. 709, punkt 13, mål C-310/85, Deufil mot kommissionen, REG 1987, s. 901, punkt 8, mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, REG 1996, s. I-4551, punkt 20.
(154) Mål C-387/92, Banco Exterior de España, REG 1994, s. I-877, punkterna 13–14, mål C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze med flera, REG 2006, s. I-289, punkt 131.
(155) Se till exempel La Poste, (EUT L 63, 7.3.2008, s. 16), och C 25/2008, France Télécom, 20.8.2008.
(156) Stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003).
(157) Ovannämnda mål C-5/01, Belgien mot kommissionen, punkt 40, och ovannämnda mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, punkt 12.
åtgärderna för att det är garanterat statlig finansiering ändrar inte kostnadens art. Den statliga finansieringen av förtidspensio- nerna kan därför också anses befria Mesta aS från sina normala kostnader i verksamheten.
Ur ett generellt perspektiv ingår finansiella åtaganden för arbets- kostnader i ett företags produktionskostnader och bör därför utgöra företagets normala kostnader, oavsett om företaget är skyldigt att göra dessa åtaganden enligt lag eller kollektivavtal eller väljer att göra dem frivilligt. Befrielse från sådana åtaganden anses därför i regel utgöra statligt stöd (158).
Ett företags arbetskostnader består inte bara av löner utan även av ersättningar i en vidare bemärkelse och omfattar pensions- kostnader och andra kostnader för företagets arbetsstyrka, till exempel arbetslöshetsersättning (159). Bara för att åtgärderna i det aktuella fallet skulle finansieras med statliga medel utesluter inte det att arbetstagarnas rättigheter under övergångsperioden räknas som företagets normala arbetskostnader (160).
Dessutom gav statens finansiering av pensionerna bolaget ytter- ligare fördelar. Även om det kanske inte låg i Mestas direkta kommersiella intresse att överta hela produktionsavdelningens arbetsstyrka var det viktigt att bolaget hade tillräcklig beman- ning, inklusive nyckelpersonal, för att garantera att bolaget kunde bedriva en effektiv verksamhet redan från start. Statens finansiering innebar att detta mål kunde uppnås. Dessutom finner myndigheten det troligt att den statliga finansieringen av pensionsrättigheterna innebar att Mesta aS slapp betala kost- nader för andra typer av tilläggspensioner. Åtminstone några av de tidigare anställda skulle nämligen förmodligen ha kunnat förhandla sig till en tilläggspension som var gynnsammare än en vanlig privat pension.
Eftersom de anställda som omfattades av de aktuella pensions- åtgärderna ingick i Mestas arbetsstyrka när kostnaderna uppstod konstaterar myndigheten att effekten av de omtvistade åtgärderna var att minska de kostnader som normalt ingår i
(158) Se till exempel avsnitt 3.2.6 i riktlinjerna för statligt stöd till und- sättning och omstrukturering av företag i svårigheter, och mål C-251/97, Frankrike mot kommissionen, REG 1999, s. I-6639, punkt 40. Se även kommissionens beslut om OTE (EUT L 243, 11.9.2008, s. 7), La Poste (EUT L 63, 7.3.2008, s. 16), och France
företagets budget. Myndigheten anser därför att statens finan- siering av ovannämnda åtgärder gav Mesta aS vissa ekonomiska fördelar.
När det gäller statens finansiering av Mestas kostnader för flytt och pendling konstaterar myndigheten att skyldigheten att be- tala dessa kostnader beror på att före detta ledande eller ad- ministrativ personal vid Statens vegvesen erbjudits en rad inci- tament (till exempel ersättning för flyttkostnader, pendlingskost- nader, kostnader för dubbel hyra och resekostnader) för att få dem att ta anställning hos Mesta aS.
Som nämnts ovan är utgångspunkten att alla arbetskostnader som ett företag har för att rekrytera eller locka till sig arbets- tagare ingår i ett företags normala finansiella åtaganden. Det vanligaste incitamentet för att locka till sig arbetstagare är lö- nen, men företag använder också andra metoder för att rekry- tera och betala önskvärda arbetstagare, exempelvis kompensa- tion för nackdelar som t.ex. det geografiska läget i förhållande till arbetstagarnas bostad (såsom finansiering av flytt och pend- ling). Myndigheten anser därför att statens ersättning till Mesta aS för kostnaderna för flytt och pendling utgör en ekonomisk fördel som bolaget inte skulle ha fått inom ramen för sin nor- mala verksamhet.
När det gäller statens finansiering av Mestas kostnader för att flytta kontor och stöd- och underhållsfunktioner från Statens vegvesen till Mestas nya lokaler och för att omorganisera gamla kontor och sortera gamla arkiv för att upprätta nya arkiv (till en kostnad av totalt 50,2 miljoner norska kronor) så omfattar dessa inte bara kostnader för att tömma Statens vegvesens gamla lokaler utan även för att iordningställa och uppgradera Mestas nya lokaler och installera bolagets elektroniska och fy- siska arkiv.
Myndigheten anser att även om man skulle godta att kost- naderna för att tömma Statens vegvesens gamla lokaler härrör från dennes tidigare verksamhet så motsvarar kostnaderna för att iordningsställa och uppgradera lokalerna inför Mestas an- vändning av dem kostnaderna för att bilda ett nytt bolag. Det nya bolaget bör därför stå för de senare kostnaderna. Med tanke på att kostnadsposterna omfattar uppgifter som att tömma Sta- tens vegvesens gamla lokaler som ska användas av det nya bolaget och att sortera Statens vegvesens arkiv för att ta reda på vilka akter som är relevanta för det nya bolaget är det svårt att skilja uppgifterna från varandra. Mot bakgrund av detta anser myndigheten att staten och det nya bolaget borde dela på kost- naderna för flytt av kontor (inklusive stöd- och underhållsfunk-
xxxxxx) och överföring av arkiv. Eftersom det nya bolaget, Mesta aS, bildades den 1 januari 2003 måste staten stå för de kost-
(159
Télécom, C 25/2008, 20.8.2008.
) Mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, REG 1996, s. I-4551.
xxxxx som uppkommit före och Mesta för dem som uppkom- mit efter detta datum. På så sätt fördelas de olika kostnadspos-
(160) Mål C-5/01, Belgien mot kommissionen, REG 2002, s. I-11991, punkt 40.
terna mellan staten och Mesta aS beroende på när kostnaderna
uppkom.
När det gäller kostnadsposterna för renovering av maskiner har Mesta aS slutligen kompenserats för att tömma produktions- avdelningens gamla arbetsplatser. Mesta aS har därför utfört en tjänst åt Statens vegvesen (161). Frågan är därför om Mesta aS har utfört tjänsten till marknadspris. Myndigheten noterar att delar av arbetet utförts av underleverantörer enligt kommersiella villkor och andra delar av Mesta aS självt till en kostnadsbase- rad timpenning (162). Myndigheten anser att det faktum att ett antal underleverantörer anlitats på kommersiella villkor bevisar att man tillämpat ett marknadsmässigt pris och att statens kom- pensation till Mesta aS för detta därför inte utgör någon ekono- misk fördel. Eftersom Xxxxx aS utfört sin del av arbetet till självkostnadspris, utan någon vinst, anser myndigheten att det inte finns skäl att ifrågasätta de norska myndigheternas påstå- ende att priserna låg under marknadspriset. Mot bakgrund av detta anser myndigheten att de priser som Statens vegvesen betalat för Mestas flyttjänster inte har gett Mesta aS någon ekonomisk fördel.
i) Andra omstrukturerings- och omorganisationsåtgärder – lönekompensation
När det gäller lönekompensation har staten finansierat kost- naderna genom ett kapitaltillskott till Mesta aS i form av eget kapital.
Myndigheten konstaterar inledningsvis att på vilket sätt kost- naderna finansieras är irrelevant för tillämpningen av reglerna om statligt stöd. Det faktum att de norska myndigheterna har valt att finansiera kostnaderna för lönekompensation i form av eget kapital påverkar således inte bedömningen av om finan- sieringen utgör statligt stöd. Myndigheten påminner om att skälet till att de norska myndigheterna valde att finansiera kost- naderna med eget kapital (i stället för bidrag) helt enkelt var att få företaget att använda dessa medel till andra åtgärder för att minska arbetsstyrkan än lönekompensation.
När det gäller det faktum att medel avsedda för lönekompen- sation användes till alternativa åtgärder för att minska arbets- styrkan, nämligen uppsägningar, pensioner och tjänstledighet, anser myndigheten att åtgärderna endast utgör erkända alterna- tiv till lönekompensation. Om statliga medel öronmärkta för lönekompensation används för att finansiera alternativa åtgärder för att minska arbetsstyrkan med samma syfte som lönekom- pensationen påverkar detta inte bedömningen av om företaget därigenom har fått en ekonomisk fördel. Myndigheten erinrar om att statens avsikt med att finansiera lönekompensationen
(161) Bedömningen av värdelösa maskiner och annan utrustning gjordes av maskinavdelningen vid Mesta aS under tillsyn av direktören för logistik och inköp. Mestas revisor kontrollerade att pengarna an- vänts i enlighet med interna anvisningar (som bygger på lagför- arbeten som till exempel stortingsproposisjon nr 1, tillägg nr 1 (2002–2003)).
(162) Jfr bilaga 3 till de norska myndigheternas skrivelse av den 6 juli 2009 (diarienr: 523766).
med eget kapital helt enkelt var att sänka de totala kostnaderna genom att få företaget att använda billigare alternativa åtgärder för att minska arbetsstyrkan.
När de gäller frågan om huruvida statens finansiering av kost- naderna för att erbjuda lönekompensation utgör en ekonomisk fördel påminner myndigheten, som anges ovan, om att företags kostnader till följd av arbetslagstiftningen är kostnader som ingår i företagets budget. Eftersom Mesta aS genom Mestala- gen (163) har en juridisk skyldighet att göra de finansiella åta- ganden som lönekompensationen utgör, räknas kostnaderna som företagets ”normala kostnader”. Finansieringen av kost- naderna för lönekompensation har därför gett Mesta aS en ekonomisk fördel.
ii) Överkompensation
De norska myndigheterna har krävt att Mesta aS ska betala tillbaka eventuell finansiering som överstiger de belopp som använts till omstruktureringskostnaderna. Inga av de frågor an- gående användningen av överkompensationen som tas upp i beslutet att inleda ett förfarande är således längre relevanta.
1.2.2. Överföring av tillgångar
Mesta aS räknas som ett offentligt företag i den mening som avses i insynsdirektivet (164). För att avgöra om en finansiell transaktion som genomförs av ägaren till ett offentligt företag medför en ekonomisk fördel tillämpar myndigheten principen om en investerare i en marknadsekonomi som EG-domstolen har bekräftat flera gånger (165). Enligt denna princip är det inte fråga om någon ekonomisk fördel om myndigheterna skjuter till kapital eller ger ett naturabidrag (t.ex. tillgångar) till ett av sina företag på villkor som skulle godtas av en privat marknadsinve- sterare (166). Omvänt är det fråga om en ekonomisk fördel om offentliga företag erbjuds pengar eller andra tillgångar på villkor
(163) Jfr. avsnitt 4 i Mestalagen.
(164) Kommissionens direktiv 2006/111/EG om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet (insynsdirektivet) (EGT L 195, 29.7.1980, s. 35, ändrad genom EGT L 229, 28.8.1985, s. 20, EGT L 254, 12.10.1993, s. 16, och EGT L 193, 29.7.2000,
s. 75). Direktivet har införlivats i EES-avtalet genom punkt 1a i bilaga XV.
(165) Till exempel förenade målen T-228/99 och T-233/99, Westdeut- sche Landesbank Girozentrale, Land Nordrhein-Westfalen mot kommissionen, REG 2003, s. II-435.
(166) Se riktlinjerna för statligt stöd om tillämpningen av reglerna för statligt stöd på offentliga företag i tillverkningsindustrin. Riktlin- jerna gäller dock även andra sektorer. Principen förklaras i avsnitt
3 där det står att det för att säkerställa att principen om lika behandling respekteras ”krävs att stödet bedöms som motsvarande skillnaden mellan de villkor enligt vilka staten har beviljat stöd till det offentliga företaget och de villkor som en privat investerare skulle anse vara acceptabla när det gäller att tillhandahålla medel till ett jämförbart privat företag när den private investeraren verkar i en marknadsekonomi” (nedan kallad principen om en investerare i en marknadsekonomi).
som inte skulle godtas av en privat marknadsinvesterare (167). Detta anses normalt vara fallet om företagets struktur och fram- tidsutsikter är sådana att en normal avkastning (i form av vins- tutdelningar eller kapitaluppskrivningar) inte är att räkna med inom överskådlig tid med hänvisning till ett jämförbart privat företag (168). Om avkastningen till exempel fastställs utifrån vär- det av tillgångarna, och dessa har värderats under marknads- värdet, är det inte säkert att avkastningen motsvarar vad en privat investerare skulle betrakta som en godtagbar avkastning under liknande omständigheter.
Myndigheten har mot denna bakgrund granskat värderingen av tillgångar vid bildandet av Mesta aS.
av rättspraxis framgår inledningsvis att myndighetens skyldig- het att fastställa omständigheterna i fallet i tillämpliga fall även omfattar en skyldighet att granska expertutlåtanden för att fast- ställa deras bevisvärde (169). av denna rättspraxis framgår även att myndigheten i oklara fall har rätt, men inte skyldighet, att anlita externa konsulter för att fastställa omständigheterna i fallet (170). Slutligen har domstolen förklarat att det är myndig- heten, och inte experterna, som har ensam behörighet att se till att artikel 61 efterlevs (171).
I det aktuella fallet har Ernst & Xxxxx och Deloitte & Touche granskat de överförda tillgångarnas värde vid bildandet av Mesta aS. Baserat på revisorernas rapporter konstaterade myndigheten i sitt beslut att inleda att förfarande att det fanns oklarheter kring värderingen av tillgångarna och tillämpningen av vär- deringsmetoder. Efter beslutet att inleda ett förfarande har de norska myndigheterna lämnat in förklaringar från revisions- byrån Ernst & Young. Myndigheten anser att dessa förklaringar har klargjort följande oklarheter som först identifierades i be- slutet att inleda ett förfarande:
För det första har Xxxxx & Xxxxx klargjort att man från och med oktober 2002 tillämpat principen ”verkligt värde” för att fastställa tillgångarnas värde och att de ursprungliga värdering- arna som baserades på bokfört värde eller simulerat bokfört värde således inte längre är relevanta.
(167) Se första strecksatsen i punkt 6 c i riktlinjerna för statligt stöd om reglerna om statligt ägande av företag och om stöd till offentliga
För det andra byggde beräkningen av tillgångarnas verkliga värde på en kombination av resultaten av i) en värdering av företagets totala värde (dvs. nuvärdemetoden) och ii) en separat värdering av enskilda tillgångar (eller grupper av tillgångar).
För det tredje var det nödvändigt att skriva ned värdet av vissa tillgångar, på grund av att företagets totala värde (enligt nuvär- demetoden) var lägre än tillgångarnas totala värde (vid en vär- dering av enskilda tillgångar) och att eget kapital enligt den norska bolagslagstiftningen inte får överstiga företagets totala värde.
Mot bakgrund av detta skrevs tillgångarnas verkliga värde ned med 79 miljoner norska kronor fördelat mellan i) fastigheter (skrevs ned med 54 miljoner från 335 miljoner till 281 miljo- ner norska kronor) och ii) maskiner (skrevs ned med 25 miljo- ner från 572 miljoner till 547 miljoner norska kronor) (172). Det innebär också att maskinernas värde inte justerades nedåt med 200 miljoner norska kronor (från 747 miljoner till 547 miljo- ner norska kronor) som klagandena har påstått. Nedskrivningen baserades inte på beloppet 747 miljoner norska kronor efter- som det baserades på den ”simulerade kontinuitetsprincipen” som inte längre tillämpades (173). Xxxxx & Xxxxx har bekräftat att tidiga beräkningar som gjorts för att förklara eventuella sam- band mellan maskinernas värde baserat på simulerad kontinuitet (747 miljoner norska kronor) och baserat på verkligt värde (572 miljoner norska kronor) är vilseledande och inte har beaktats vid värderingen av tillgångarnas verkliga värde.
För det fjärde har Xxxxx & Xxxxx i fråga om värderingen av övergångskontrakten klargjort att dessa inte inkluderades i den ingående balansen, även om de beaktades i den diskonterade kassaflödesanalysen (och därför beaktades vid värderingen av företagets totala värde), eftersom kontraktportföljens värde var för lågt för att tillskrivas något värde (174).
Som framgår av processen har myndigheten noggrant granskat det material som presenterats i revisionsberättelserna genom att ställa frågor och begära ytterligare material och på så sätt rett ut de tvivel och oklarheter som fanns från början. Som framgår av ovanstående punkter har dessa tvivel och oklarheter retts ut och värderingarna har gjorts enligt allmänt vedertagna värderings- metoder och myndigheten har således inte funnit något skäl att betvivla revisionsberättelsernas bevisvärde när det gäller vär- deringen av anläggningstillgångar i Mestas slutgiltiga ingående
balans. Den har därför gjort bedömningen att det inte är nöd-
(168
(169
företag.
) avsnitt 7.1 i riktlinjerna för statligt stöd om tillämpningen av reglerna för statligt stöd på offentliga företag i tillverkningsindu- strin. Detta sätt att tillämpa principen om en investerare i en marknadsekonomi har bekräftats av förstainstansrätten, se förenade målen T-228/99 och T-233/99, Westdeutsche Landesbank Giro- zentrale, Land Nordrhein-Westfalen mot kommissionen, REG 2003, s. II-435, punkterna 254 och 258.
) Mål T-17/02, Xxxxx mot kommissionen, REG 2005, s. II-2031,
vändigt att inhämta ytterligare expertutlåtanden.
Mot bakgrund av ovanstående anser myndigheten att det inte finns något skäl att ifrågasätta värderingen av tillgångarna i Mestas slutgiltiga ingående balans.
punkt 264 (i andra instans: C-320/05 (EUT C 271, 29.10.2005,
p. 14)) och mål T-366/00 Xxxxx mot kommissionen, REG 2007, s. II-797, punkt 134, (i andra instans: C-290/07 P, (EUT C 183, 4.8.2007, s. 25)).
(170) Ovannämnda mål T-366/00, Xxxxx mot kommissionen, punkt 137.
(171) Mål T-274/01, Valmont mot kommissionen, REG 2004,
s. II-3145, punkt 72.
(172) Senare inköp på 44 miljoner norska kronor ej inräknade.
(173) Deloitte & Touche fullgjorde här en uppgift som påbörjats innan man bytte värderingsprincip.
(174) Som förklarades i avsnitt 2.4.6 i del I bestod det diskonterade kassaflödet av både befintliga och framtida kontrakt under de tio år då man använde sig av diskonterat kassaflöde.
1.2.3. Överlåtelse av övergångskontrakt
Ett exempel på tillämpningen av principen om en privat inve- sterare i en marknadsekonomi är att det inte antas vara fråga om statligt stöd om staten säljer mark och byggnader till mark- nadspris, eftersom staten har agerat som en privat investerare i en marknadsekonomi (175). Principen om en privat investerare i en marknadsekonomi gäller dock även när staten köper varor och tjänster (176). Om staten ingår ett kontrakt för att låta en marknadsaktör utföra tjänster åt den rör det sig inte om statligt stöd om staten agerar som en privat marknadsinvesterare och betalar marknadspriset. Om priset däremot är högre än mark- nadspriset kan kontraktet ge tjänsteleverantören en ekonomisk fördel som motsvarar skillnaden mellan marknadspriset för att tillhandahålla liknande tjänster och priset för tjänsterna enligt kontraktet (177). Ett sätt för staten att få en indikation på mark- nadspriset är att utlysa en icke-diskriminerande offentlig upp- handling. Ett annat sätt är att inhämta ett expertutlåtande. Oav- sett vilket sätt den väljer måste alla omständigheter kring trans- aktionen beaktas när man avgör om marknadspriset har till- lämpats.
I det aktuella fallet överläts ett antal av de tjänstekontrakt, enligt vilka produktionsavdelningen ska utföra tjänster åt Statens veg- vesen, från produktionsavdelningen till Mesta aS i det avseendet att Mesta aS ersatte produktionsavdelningen som tjänsteleveran- tör. Myndigheten måste därför undersöka om de priser som tillämpades när Statens vegvesen och Mesta aS ingick kontrak- ten återspeglar marknadspriset.
För fullständighetens skull bör det påpekas att det, bara för att myndigheten har granskat faktorer som är relevanta för att avgöra om staten har agerat som en privat marknadsinvesterare (genom att överlåta övergångskontrakten) i fråga om sitt he- lägda bolag, inte innebär att myndigheten inte kan undersöka förekomsten av statligt stöd i andra transaktioner mellan sta- ten (178) och bolaget. Tvärtom är en sådan undersökning än mer relevant där staten är kund i ett av sina egna bolag. Som för- klarats ovan måste staten, när den köper tjänster av ett företag (inklusive ett av sina helägda bolag), agera som en privat mark- nadsinvesterare och betala marknadspriset.
(175) Xxxxxxxxxxxx för statligt stöd om inslag av stöd vid statliga myndig- heters försäljning av mark och byggnader.
(176) Se till exempel T-14/96, Bretagne angleterre Irlande mot kommis- sionen, REG 1999, s. II-319.
(177) Ovannämnda mål T-14/96, Bretagne angleterre Irlande mot kom- missionen, och T-98/00, Linde mot kommissionen, REG 2002, s. II-3961. Se även kommissionens beslut N 44/04, (Förenade kung- ariket) nationell ordning för döda djur av den 12 augusti 2004, punkt 33, och N 110/08, (Tyskland) öffentliche Finanzierung des Projekts JadeWeserPort, punkterna 75–80.
(178) Det vill säga Statens vegvesen.
i) Entreprenadkontrakt
Efter beslutet att inleda ett förfarande har de norska myndighe- terna förklarat de omständigheter som rådde när priserna i de befintliga entreprenadkontrakten överfördes till Mesta aS.
Kontrakten överläts till Mesta aS till de priser som ursprung- ligen fastställts för det enskilda kontraktet. Myndigheten har beaktat all information som lämnats, och framför allt Statens vegvesens interna riktlinjer för prissättning av interna kontrakt. Riktlinjerna visar att priserna i kontrakten fastställdes direkt utifrån marknadspriset (nämligen det pris som fastställts vid offentlig upphandling) eller utifrån premisser som garanterar att priset i slutändan återspeglar marknadspriset (dvs. uppskatt- ningar som anpassats för att överensstämma med xxxxxxxx- priset). Myndigheten har även beaktat att Statens vegvesen hade som övergripande villkor när man ingick avtal med pro- duktionsavdelningen att priserna skulle återspegla marknadspri- set och att produktionsavdelningen av den anledningen skaffat sig priserfarenhet från offentliga upphandlingar på byggmark- naden – som var en väl fungerande och utvecklad marknad. De norska myndigheterna har vidare förklarat att det inte fanns någon mekanism för att anpassa priserna i efterhand eller någon lagstiftning som påverkade det pris som tillämpades när kont- rakten överläts.
Mot bakgrund av alla dessa omständigheter anser myndigheten att entreprenadkontrakten överläts till marknadspris. Myndighe- ten konstaterar att Statens vegvesen genom sina interna riktlin- jer hade infört ett system för hur man prissatte kontrakt som tillsammans med den egna marknadskännedomen i tillräcklig grad garanterade marknadspriset. För att utesluta att de priser som fastställdes i entreprenadkontrakten i varje enskilt kontrakt avvek något från marknadspriset skulle det dock krävas en grundlig granskning av alla kontrakt. Det kan således inte ute- slutas att priserna i (vissa av) entreprenadkontrakten gett Mesta aS en begränsad ekonomisk fördel. Som framgår av skälen nedan skulle eventuellt statligt stöd i det här sammanhanget dock betraktas som förenligt med EES-avtalet.
ii) Drift- och underhållskontrakt
a) Tillfällig skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster
Myndigheten erinrar inledningsvis om att de norska myndighe- terna har hävdat att de åtgärder som vidtagits till förmån för Mesta aS i fråga om drift- och underhållskontrakten utgör kom- pensation för kostnader som Mesta aS tvingades bära på grund av att bolaget ålagts en skyldighet att tillhandahålla allmännyt- tiga tjänster. Även om detta argument har framförts för att stödja påståendet att åtgärderna kan anses vara förenliga med
artikel 59.2 i EES-avtalet har myndigheten för fullständighetens skull undersökt om skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster helt och hållet skulle utesluta förekomsten av statligt stöd utifrån kriterierna i domen i altmark-målet (179).
I domen i altmark-målet ansåg EG-domstolen att kompensation för en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte utgör statligt stöd om fyra kumulativa kriterier uppfylls. För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och denna skyldighet ska vara klart definierad. För det andra ska de krite- rier på grundval av vilka ersättningen beräknas fastställas i för- väg på ett objektivt och öppet sätt. För det tredje får ersätt- ningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldig- heten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst. Slutligen ska, om det företag som ges ansvaret för att tillhan- dahålla de allmännyttiga tjänsterna inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden, storleken på den nödvändiga ersättningen fast- ställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt, välskött och lämpligt utrustat företag skulle ha åsamkats. Om alla dessa fyra kriterier uppfylls medför statens finansiering inte en fördel för företaget.
I det aktuella fallet konstaterar myndigheten att Mesta aS inte har valts ut i ett offentligt upphandlingsförfarande. Vidare har de norska myndigheterna varken påstått (eller försett myndig- heten med information som ger den möjlighet att kontrollera) att Mestas kostnader motsvarar kostnaderna för ett genomsnitt- ligt, välskött och lämpligt utrustat företag. Mesta aS har därför inte fullgjort skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjäns- ter så kostnadseffektivt som man ska enligt det fjärde kriteriet i domen i altmark-målet. Bara av det skälet går det med hänvis- ning till altmark-domen därför inte att utesluta att det före- kommit statligt stöd.
b) Allmänt
Myndigheten konstaterar att alla drift- och underhållskontrakt överläts till Mesta aS den 1 januari 2003 till priser som hade fastställts utifrån kostnaderna inom produktionsavdelningen. Priserna hade således inte fastställts vid offentliga upphandlingar och baserades inte på expertutlåtanden.
De norska myndigheterna och Mesta aS har hävdat att myn- digheterna, genom att bilda Mesta aS den 1 januari 2003 och tilldela bolaget alla drift- och underhållskontrakt för det natio- nella vägnätet, i praktiken skapade ett monopol. Det fanns
(179) Mål C-280/00, altmark Trans och Regierungspräsidium Magde- burg, REG 2003, s. I-7747. Se även mål T-289/03, BUPa med flera mot kommissionen, REG 2008, s. II-81.
därför ännu inte någon marknad för drift och underhåll och således inte något marknadspris. Marknaden öppnades först gradvis genom att upphandla 25 procent av kontraktportföljen om året. Eftersom det inte fanns något marknadspris hade man inget annat val än att överlåta kontrakten till kostnadsbaserade priser.
Detta argument bygger på påståendet att marknaden för drift och underhåll av vägar inte var öppen för konkurrens den
1 januari 2003. Myndigheten konstaterar dock att en del av Statens vegvesens drift- och underhållsarbeten utfördes av un- derleverantörer före 2003 (180) och att kommunerna dessutom upphandlade drift- och underhållsarbeten på kommunala vägar långt före januari 2003 (181). Marknaden för drift och underhåll av vägar var med andra ord öppen för konkurrens redan före januari 2003 och detta förändrades inte när Mesta aS bildades. Tvärtom såg de norska myndigheterna till att Mesta aS blev en aktör på marknaden som sedan bolaget bildades har konkurre- rat med andra företag utan att begränsas av att delta i offentliga upphandlingar eller av andra drift- och underhållsuppdrag för andra upphandlande myndigheter än Statens vegvesen (182).
Den 1 januari 2003 var marknaden för drift- och underhålls- tjänster således öppen för konkurrens, och detta kan därför inte vara ett skäl att påstå att det inte fanns något marknadspris. På en del av marknaden, nämligen inom det nationella vägnätet, har drift- och underhållsarbetena visserligen reserverats för pro- duktionsavdelningen, men det förändrar inte slutsatsen när det gäller marknaden för drift och underhåll i allmänhet.
De norska myndigheterna hade – före den 1 januari 2003 – vid upphandlingen av fem test-/pilotprojekt 1998–2001 dock fast- ställt priser även för drift- och underhållsarbeten på det nationella vägnätet. Dessa priser användes år 2000 i en jämförande analys (utfärdad av Statens vegvesen) av bolagens konkurrenskraft som visade att kostnadernas andel av kontraktspriset var 23 procen- tenheter högre för produktionsavdelningen än för de test-/pilot- kontrakt som ingicks av aktörer på marknaden. I en prisanalys som gjordes i akershus (före år 2000) framgick dessutom att prisnivån i drift- och underhållskontrakten var ca 20–25 pro- cent högre än i de kontrakt som ingicks av aktörer på mark- naden.
(180) Som de norska myndigheterna uppgav före den 1 januari 2003 anlitades vissa privata aktörer av Statens vegvesens produktions- avdelning för att utföra vissa arbetsuppgifter, till exempel snöröj- ning i vissa områden. Dessa privata aktörer var endast underleve- rantörer.
(181) Till exempel har Oslo kommun via Samferdselsetaten, som ansva- rar för vinterunderhållet (snöröjning och saltning) av 1 240 km kommunala vägar och gator, samt trottoarer längs med dessa vägar), tilldelat företag som Oslo Vei, ISS Landscaping och Mesta aS kontrakt för att utföra arbetet: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxx. xxxx.xxxxxxx.xx/xxxxxxx0000-0000.xxxx.
(182) Till exempel har Mesta aS tecknat ett kontrakt för att sköta vinter- underhållet av vägarna i Oslo kommun.
Myndigheten konstaterar att priserna för test-/pilotprojekten faktiskt hade fastställts vid offentliga upphandlingar och att dessa kontrakt inte bara omfattade det nationella vägnätet utan även exakt samma vägsträckor som de drift- och under- hållskontrakt som utförts av produktionsavdelningen (183). Myn- digheten ansåg att ett marknadspris därför hade fastställts ge- nom priserna i test-/pilotkontrakten för jämförbara kontrakt före den 1 januari 2003.
När det gäller de norska myndigheternas argument att de priser som fastställts vid upphandlingarna av test/pilotkontrakten inte var tillförlitliga på grund av den stora skillnaden mellan det högsta och det lägsta anbudet påpekar myndigheten att det vid en offentlig upphandling är det vinnande anbudet som utgör marknadspriset, inte alla de olika anbuden. annars skulle det aldrig gå att fastställa ett marknadspris genom offentlig upp- handling. att påstå att test-/pilotkontrakten (baserat på offent- liga upphandlingar) inte kan ge någon indikation på marknads- värdet skulle vara som att hävda att offentliga upphandlingar inte resulterar i något marknadspris. Till skillnad från vad de norska myndigheterna har hävdat innebär det faktum att det fanns ett annat syfte med upphandlingarna av test-/pilotkont- rakten än att få information om marknadspriset (nämligen att ”utbilda” Statens vegvesen i att vara upphandlande myndighet) och att anbuden endast utgjorde en liten del av det nationella vägnätet inte att de priser som fastställdes vid upphandlingen inte kan utgöra marknadspriset. Här erinrar myndigheten om att kommissionen nyligen har uppgett att priser som fastställts vid offentliga upphandlingar på marknaden för drift och underhåll av vägar utgör marknadspriset (184).
Som förklarats ovan anser myndigheten att man vid upphand- lingen av test-/pilotkontrakten fastställt ett marknadspris för jämförbara kontrakt före den 1 januari 2003 och att de norska myndigheterna inte var omedvetna om att detta pris var lägre än det som tillämpades när kontrakten överläts. Myndigheterna vidtog inte heller några åtgärder för att omförhandla övergångs- kontrakten efter de första offentliga upphandlingarna – då myn- digheterna måste ha blivit medvetna om prisskillnaden (185).
Oavsett om övergångskontrakten gav Mesta aS en ekonomisk fördel eller inte så medförde kontrakten en skyldighet att till- handahålla allmännyttiga tjänster i den mening som avses i artikel 59.2 i EES-avtalet. Den ersättning som betalades för tjänsterna har därför bedömts enligt den artikeln i syfte att avgöra om det förekommit någon överkompensation.
1.2.4. Dokument- och registreringsavgift
En ekonomisk fördel kan ges genom olika former av skattelätt- nader för företaget, bland annat en minskning av beskattnings- underlaget, total eller partiell nedsättning av skattebeloppet, eller uppskov med, avskrivning av eller till och med särskild omlägg- ning av skatteskulden (186). De fastigheter som överläts från produktionsavdelningen till Mesta aS registrerades som en
”namnändring”, vilket tyder på att Mesta aS dragit nytta av
Myndigheten erinrar också om att de norska myndigheterna har hävdat att de upphandlade test-/pilotkontrakten senare även omfattade ytterligare arbeten. Sådana ytterligare arbeten inklu- derades i priset för övergångskontrakten och drev därför upp priset för övergångskontrakten. Myndigheten konstaterar att de
det skydd som registreringen i fastighetsregistret gav, samtidigt som bolaget varit befriat från att betala de dokument- och registreringsavgifter som normalt ska betalas vid överlåtelse av fastigheter. Myndigheten anser därför att Mesta aS fått en eko- nomisk fördel som man inte skulle ha fått inom ramen för sin normala verksamhet. Här konstaterar myndigheten att det fak- tum att de norska myndigheterna, om bolaget inte hade befriats från avgiften, skulle ha ökat sitt ursprungliga kapitaltillskott (motsvarande avgiftsbeloppet) inte ändrar bedömningen av om befrielsen ger Mesta aS en ekonomisk fördel. Denna ståndpunkt överensstämmer också med myndighetens slutsats i Entra-fallet som antogs den 14 december 2005 (187).
uppdrag som var föremål för offentlig upphandling och därmed
för konkurrens i vilket fall som helst inte inkluderade ytterligare arbeten och att det därmed är priset för dessa arbeten som utgör marknadspriset. De ytterligare arbetena tilldelas den bud- givare som vinner upphandlingen och blir inte föremål för någon ny upphandlingsomgång. Även om de ytterligare arbe- tena kanske hade varit en del av skälet till det högre priset i de kontrakt som överläts till Mesta aS förändrar det inte bedöm- ningen av om priset, exklusive ytterligare arbeten, utgör mark- nadspriset.
(183) Ett exempel på detta var det pris som fastställdes för Bærumkont- raktet (värt ca 75 miljoner norska kronor).
(184) Destia-målet om omstruktureringen av en finsk vägförvaltning (EUT L 270, 10.10.2008, s. 1), skäl 234.
(185) Xxx XxxXxxx-rapporten som avslöjade att kostnadsnivån för de över- gångskontrakt som varit föremål för offentlig upphandling under 2003 tycktes ligga runt 32 procent under den ursprungliga kost- nadsnivån för jämförbara övergångskontrakt som överlåtits till Mesta aS.
(186) Se punkt 2 i avsnitt 3 i riktlinjerna för statligt stöd om åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag.
(187) Den 14 december 2005 antog myndigheten ett negativt beslut (318/05/KOL) i vilket den ansåg att den befrielse från att betala dokument- och registreringsavgift som företaget Entra aS bevilja- des i juli 2000 (i samband med att staten överlät en fastighet till Entra) utgjorde statligt stöd som inte var förenligt med EES-avtalet. Myndigheten ansåg i beslutet att befrielsen inte ingick i någon administrativ praxis som kunde räknas som en allmän åtgärd, eftersom det när Entra bildades inte var administrativ praxis att tillämpa kontinuitetsprincipen på omorganisationer av företag.
1.3. FÖREKOMST aV STaTLIGa MEDEL
i) Omstrukturerings- och andra omorganisationsåtgärder
Villkoret för förekomsten av statliga medel är uppfyllt, eftersom hela den uppskattade omstruktureringskostnaden på 1 468 mil- joner norska kronor skulle finansieras med bidrag från den norska staten mellan 2003 och 2005 (varav Mesta aS har erhållit 993,6 miljoner norska kronor). De norska myndigheter- nas kapitaltillskott till Mesta aS i form av eget kapital för att täcka kostnaderna för tillfällig lön utgör också statliga medel.
ii) Kapitaltillskott och överföring av tillgångar (dvs. maski ner, fastigheter och kontrakt)
av insynsdirektivet (188) och riktlinjerna för statligt stöd om offentliga myndigheters innehav framgår att statliga kapitaltill- skott till offentliga företag räknas som statliga medel. I enlighet med kommissionens beslutspraxis anser myndigheten också att statens investering i form av naturabidrag (till exempel maski- ner, fastigheter och kontrakt) innebär överföring av statliga me- del (189).
iii) Överlåtelse av övergångskontrakt
Om myndigheterna överlåter ett kontrakt, enligt vilket ett stat- ligt integrerat företag ska tillhandahålla tjänster i utbyte mot statliga intäkter, till ett företag som övertar rollen som tjäns- televerantör, utgör statens betalning för tjänsterna statliga me- del.
marknadsvärdet gynnar endast ett företag, nämligen Mesta aS. åtgärderna är därför selektiva.
När det gäller dokument- och registreringsavgiften anser myn- digheten att justisdepartementets rundskrivelser bekräftar att det när Mesta aS bildades (den 1 januari 2003) endast var samman- slagningar som omfattades av kontinuitetsprincipen, som inne- bar att företag befriades från att betala dokument- och registre- ringsavgift. Här erinrar myndigheten om att kontinuitetsprinci- pen enligt den första rundskrivelsen fram till utgången av juni 2005 endast skulle tillämpas om äganderätten skulle överföras i samband med sammanslagningar av aktiebolag. Genom den andra rundskrivelsen utvidgades principen och omfattade från och med den 1 juli 2005 såväl uppdelningar som omvand- lingar, vilket indirekt innebar att dessa transaktioner inte om- fattades av något undantag före detta datum. Eftersom Mesta bildades den 1 januari 2003 och denna transaktion inte kan betraktas som en sammanslagning är de undantag som fast- ställts genom rundskrivelserna inte tillämpliga på Mestas fall.
Mestas befrielse från att betala dokument- och registreringsavgift är således selektiv och motiveras inte av systemets art eller logik. Denna ståndpunkt överensstämmer också med slutsatsen i En- tra-fallet av den 14 december 2005 (191).
1.5. SNEDVRIDNING
aV KONKURRENSEN OCH
PåVERKaN På
iv) Dokument- och registreringsavgift
Förlorade skatteintäkter är likvärdigt med förbrukning av statliga medel i form av en skatteutgift. Sådan statlig finansiering kan lika väl ges genom skattelagstiftning som genom skattemyndig- heternas praxis. På grund av Mestas befrielse från dokument- och registreringsavgift har bolaget kunnat behålla de belopp som motsvarar de avgifter som de annars skulle ha betalat till de norska myndigheterna. Eftersom staten därför avstår från intäkter innebär befrielsen överföring av statliga medel. Denna ståndpunkt överensstämmer också med myndighetens slutsats i Entra-fallet som antogs den 14 december 2005 (190).
1.4. GYNNa VISSa FÖRETaG ELLER PRODUKTIONEN aV VISSa VaROR
Statens finansiering av omstruktureringskostnaderna och över- föring av tillgångar, inklusive kontrakt, till ett värde under
(188) Kommissionens direktiv 2006/111/EG om insyn i de finansiella
HaNDELN MELLaN aVTaLSSLUTaNDE PaRTER
Marknaden för anläggning, drift och underhåll av vägar inom EES-området har en internationell prägel, där norska aktörer är verksamma i andra EES-länder (t.ex. Veidekke aSa) och inter- nationella företag från andra EES-länder än Norge är verksamma på den norska marknaden (t.ex. Lemminkäinen Norge aS, Skanska Norge aS, NCC Construction aS). Under dessa om- ständigheter kommer bidraget av medel till en aktör som är verksam på marknaden, dvs. Mesta aS, att stärka och under- bygga bolagets ställning jämfört med andra företag i Norge eller i andra EES-länder som konkurrerar på marknaden för anlägg- ning, drift och underhåll (192). Dessa medel kommer bland annat att ge Mesta aS möjlighet att lämna lägre anbud för att vinna entreprenadkontrakt i konkurrens med sina konkurrenter.
Mot bakgrund av detta anser myndigheten att det finansiella tillskottet till Mesta aS (antingen i form av bidrag, överprissatta tjänster eller befrielse från en avgift) kommer att snedvrida kon- kurrensen och påverka handeln.
förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag samt i
vissa företags ekonomiska verksamhet (”insynsdirektivet”).
(189) Se till exempel kommissionens beslut 2006/741/EG av den 20 oktober 2004 om ett stöd som Tyskland beviljat till förmån för Landesbank Schleswig-Holstein Girozentrale, nu HSH Nord- bank aG (EUT L 307, 7.11.2006, s. 134).
(190) Beslut nr 318/05/KOL.
(191) avsnitt 1.2.1 i del II i beslut nr 318/05/KOL.
(192) Se mål 730/79, Xxxxxx Xxxxxx mot kommissionen, REG 1980, s. 2 671, punkt 11, där det står att ”[o]m ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurre- rande företag i handeln inom gemenskapen skall denna handel anses påverkas av detta stöd”.
1.6. SLUTSaTS
Mot bakgrund av ovanstående drar myndigheten slutsatsen att villkoren för förekomsten av statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet är uppfyllda när det gäller statens finansiering av samtliga åtgärder för att minska arbets- styrkan (dvs. förtidspensioner, tillfälligt bibehållande av rätten till tjänstemannapension och en särskild pensionsålder och lö- nekompensation (eller alternativa åtgärder)). Villkoren för före- komsten av statligt stöd är också uppfyllda när det gäller statens finansiering av i) kostnaderna för flytt och pendling, ii) de kost- nader för flytt av kontor/stöd- och underhållsfunktioner och överföring av arkiv som uppkommit efter den 1 januari 2003, och iii) Mestas befrielse från att betala dokument- och registre- ringsavgift. Slutligen konstaterar myndigheten att övergångs- kontrakten medförde en skyldighet att tillhandahålla allmännyt- tiga tjänster i den mening som avses i artikel 59.2 i EES-avtalet, oavsett om de gav Mesta aS en ekonomisk fördel eller inte.
2. FORMFÖRESKRIFTER
Enligt artikel 1.3 i del I i protokoll 3 till övervakningsavtalet ska Eftas övervakningsmyndighet underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Den berörda staten får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut.
De norska myndigheterna har inte underrättat myndigheten innan de vidtog åtgärderna i samband med överföringen av produktionsavdelningens verksamhet till Mesta aS. De norska myndigheterna har därför inte iakttagit sin anmälningsplikt i enlighet med artikel 1.3 i del I i protokoll 3 till övervaknings- avtalet. Statligt stöd som beviljats för åtgärder som vidtagits i samband med överföringen av produktionsavdelningens verk- samhet till Mesta aS utgör därför olagligt stöd i den mening som avses i artikel 1 f i del II i protokoll 3 till övervaknings- avtalet.
statligt företag, inklusive pensioner och åtgärder för att minska arbetsstyrkan, kan anses vara förenlig med reglerna om statligt stöd om kostnaderna uppstår i samband med att en sektor liberaliseras och öppnas för konkurrens (193). Kommissionen har kommit fram till dessa slutsatser på grund av att statens finansiering av omstrukturerings- och omorganisationsåtgärder har varit ett led i att undanröja hinder för marknadsinträde och på grund av att de finansiella kostnaderna för strukturella nack- delar skulle påverka ett företags konkurrenskraft när marknaden öppnades för konkurrens.
Myndigheten konstaterar i det här fallet att reformen av den tidigare statliga produktionsavdelningen och dess omvandling till ett effektivt bolag innebar att överföringen av de anställda till det nya bolaget var en integrerad del av liberaliseringen av den nationella vägmarknaden. Liberaliseringen skulle faktiskt inte ha ägt rum om bolaget inte hade haft tillräckligt med personal. De aktuella åtgärderna är av övergångskaraktär och har införts dels för att uppmuntra de anställda att följa med till Mesta aS och avsäga sig sin status som statstjänstemän och dels för att underlätta den nedskärning av arbetsstyrkan som behövdes för att skapa ett bärkraftigt kommersiellt företag.
Även om marknaden för drift och underhåll av vägar har varit öppen för konkurrens (till exempel när det gäller kommunala vägar) befann sig produktionsavdelningen inte på marknaden eftersom den endast utförde tjänster åt staten på det nationella vägnätet. De anställda vid Statens vegvesen hade således beviljats denna särskilda status i ett icke-konkurrensutsatt samman- hang (194).
Myndigheten anser att statens finansiering av de aktuella åtgär- derna är av gemensamt intresse. Övergångsåtgärderna gjorde det möjligt att öppna det statliga segmentet av marknaden för väg-
tjänster för konkurrens. Genom att befria Mesta aS från de
3. STÖDETS FÖRENLIGHET MED DEN GEMENSAMMA MARKNADEN
3.1. OMSTRUKTURERINGS- OCH OMORGaNISaTIONSåTGÄRDER
När det gäller de omstrukturerings- och omorganisationsåtgär- der som behövdes för att bilda och garantera en fortsatt drift av Mesta aS, nämligen förtidspension, tillfälligt bibehållande av rätten till tjänstemannapension och en särskild pensionsålder, samt lönekompensation (eller alternativa åtgärder) är undantaget i artikel 61.3 c i EES-avtalet om förenligt stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner re- levant.
ytterligare kostnader som bolaget måste bära eftersom det över- tagit en tidigare statligt integrerad avdelning kan Mesta aS agera fritt och leverera tjänster inom anläggning, drift och underhåll av vägar och anpassa sig till marknaden. Bolaget befrias därför från ett hinder för att komma in på marknaden. På det hela taget gynnas slutanvändarna på lång sikt av att en tjänsteleve- rantör som tidigare befunnit sig i en monopolställning inom det nationella vägnätet (dvs. produktionsavdelningen) omvandlas till ett privat bolag (Mesta aS) som omfattas av samma rättsliga ram som andra privata aktörer i Norge. De uppgifter som de norska myndigheterna lämnat visar att konkurrensen på den aktuella marknaden har ökat, vilket har lett till lägre priser, både för drift och underhåll av vägar, vilket i sin tur har gynnat skattebetalarna och hela ekonomin.
(193) Se till exempel de överväganden som gjordes i beslutet om EDF (Frankrike) (EUT L 49, 22.2.2005, s. 9), Destia (Finland) (EUT, L 270, 10.10.2008, s. 1), OTE (Grekland) (EUT L 243, 11.9.2008,
s. 7), La Poste (Frankrike) (EUT L 63, 7.3.2008, s. 16), och Royal
Kommissionen har i sin beslutspraxis konsekvent ansett att befrielse från finansiella kostnader till följd av strukturella nack- delar som ett företag har till följd av sin tidigare status som
(194
Mail (Förenade kungariket) C/2007, den 8 april 2009.
) Denna slutsats drog myndigheten i beslut nr 349/07/KOL av den 18 juli 2007 om ett klagomål gällande norska vägverket, lokal- kontoret i Møre och Romsdal.
Myndigheten anser också att statligt stöd är rätt verktyg. Efter- som produktionsavdelningen aldrig var tänkt att bli ett kom- mersiellt företag på den öppna marknaden kunde den bära de högre pensionskostnaderna för statstjänstemännen utan att drabbas av någon större ekonomisk nackdel. När marknaden öppnades för tjänsteleverantörer inom det nationella vägnätet och den tidigare statligt integrerade avdelningen omvandlades till ett kommersiellt bolag behövde kostnaderna för bolagets arbetsstyrka dock anpassas till konkurrenternas. Mot bakgrund av detta är statligt stöd ett lämpligt verktyg för att minska det kommersiella bolagets kostnader som uppkommit vid omorga- nisationen av en före detta statlig avdelning. När det gäller incitamentens effekt och nödvändighet konstaterar myndigheten att Mestas kostnader inte skulle ha anpassats till konkurrenter- nas och att bolaget skulle ha haft svårt att konkurrera utan statens finansiering. Statens finansiering är därför nödvändig och incitamenten har haft effekt.
Här konstaterar myndigheten att den ursprungliga arbetsstyrka (på 4 750 anställda) som förflyttades 2003 gradvis har minskat till 3 296 anställda 2005, till 3 237 anställda 2006 och till
3 032 anställda 2007 (195). Det innebär att åtgärderna har haft önskad effekt.
Slutligen är statens finansiering av åtgärderna proportionerlig, eftersom den är begränsad till ytterligare kostnader utöver dem som Mesta aS (i genomsnitt) skulle ha haft för anställda som anställts enligt villkoren på den privata marknaden.
När det gäller statens finansiering av de återstående omstruk- turerings- och omorganisationskostnaderna, dvs. kostnader för flytt, pendling, flytt av kontor/stöd- och underhållsfunktioner och överföring av arkiv från och med den dag då Mesta aS startade sin verksamhet, har myndigheten inte kunnat hitta nå- gonting som visar att åtgärderna är kopplade till kostnader som uppstod när marknaden fortfarande var sluten. Tvärtom gäller åtgärderna kostnader som normalt uppstår när företag startar sin verksamhet och dessa kostnader skulle därför inte påverka Mestas konkurrenskraft på marknaden jämfört med andra före- tag. Eftersom det inte finns någon annan bestämmelse som myndigheten kan åberopa för att konstatera att åtgärderna, som rör driftsstöd, är förenliga med reglerna om statligt stöd har myndigheten därför dragit slutsatsen att åtgärderna (dvs. flytt, pendling, flytt av kontor/stöd- och underhållsfunktioner och överföring av arkiv) inte är förenliga med EES-avtalet.
3.2. ÖVERGåNGSKONTRaKT
i) Entreprenadkontrakt
Myndigheten anser att i den mån de priser som tillämpades när entreprenadkontrakten överläts till Mesta aS översteg
marknadspriset och därmed utgjorde statligt stöd så är detta stöd förenligt med EES-avtalet. Denna slutsats bygger på att det inte var något praktiskt alternativ att fastställa marknads- priset genom att utlysa offentliga upphandlingar om halvfärdiga anläggningsprojekt. Pågående arbeten skulle ha fått avbrytas och potentiellt övertas av nya entreprenörer, vilket inte bara hade fördyrat hela projektet väsentligt utan också hade kunnat för- sena projektet avsevärt. För det andra hade Statens vegvesen anlitat ett antal underleverantörer som skulle utföra delar av de pågående anläggningsprojekten. Om man hade utlyst offent- liga upphandlingar skulle dessa underleverantörer ha fått sägas upp vilket skulle innebära ytterligare kostnader. För det tredje pågick alla anläggningsprojekt under relativt begränsad tid och skulle alla löpa ut inom en kort tidsperiod på två år.
av alla dessa skäl sammantagna anser myndigheten att i den mån priserna i de entreprenadkontrakt som överläts till Mesta aS utgör begränsat statligt stöd, så är det förenligt med EES- avtalet med hänvisning till artikel 61.3 c i EES-avtalet.
ii) Drift- och underhållskontrakt
De norska myndigheterna har hävdat att de åtgärder som vid- tagits till förmån för Mesta aS utgör kompensation för kost- nader som bolaget hade till följd av att bolaget ålagts en skyl- dighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster enligt artikel 59.2 i EES-avtalet.
av riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för offent- liga tjänster, statligt ägande av företag och stöd till statliga företag (riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster) framgår att det, för att kompensationen för allmännyttiga tjänster ska anses förenlig med EES-avtalet, ska
i) föreligga en faktisk och klart definierad skyldighet att tillhan- dahålla allmännyttiga tjänster, som ii) anförtros företaget i en officiell handling där skyldigheterna i samband med tillhanda- hållandet av allmännyttiga tjänster definieras och att iii) kom- pensationen inte får vara större än vad som är nödvändigt för att täcka de kostnader som uppstått vid fullgörandet av skyldig- heterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster (dvs. den måste vara proportionerlig), med hänsyn till intäkterna i samband med detta och till en rimlig vinst för att fullgöra dessa skyldigheter (196).
(196) Xxxxxxxxxxxx för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster trädde i kraft den 20 december 2005. Enligt punkt 25 tillämpar myndigheten vid oanmälda stöd de bestämmelser som gällde då stödet beviljades, såvida inte stödet har beviljats efter det att riktlinjerna antagits – i så fall ska riktlinjerna tillämpas. Efter- som de tjänster som Mesta aS tillhandahöll enligt övergångskont- rakten gällde perioden 2003–2006, dvs. både före och efter 2005,
(195) Jfr Mestas webbplats xxx.xxxxx.xx och Mestas årsredovisning för 2008, s. 2.
tillämpas riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för of- fentliga tjänster efter nödvändiga ändringar.
Myndigheten erinrar om att Eftastaterna har ett stort utrymme för egna bedömningar när det gäller vilken typ av tjänster som ska klassificeras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, vilket också upprepades i riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (197).
Myndigheten anser att Xxxxx aS faktiskt har haft en klart defi- nierad skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som har anförtrotts företaget i en officiell handling där skyldigheten definieras.
Myndigheten konstaterar att övergångskontrakten om drift och underhåll har ålagts Mesta aS under en begränsad period för att se till att verksamheten, när marknaden för drift och underhåll (av det nationella vägnätet) öppnas för konkurrens, kommer att bedrivas på ett sätt som ger Statens vegvesen möjlighet att fortsätta utöva tillräcklig kontroll över säkerheten på vägarna och i trafiken. De arbetsuppgifter som ålagts Mesta aS definie- ras och beskrivs tydligt i Statens vegvesens standardiseringsrap- port i form av konkreta krav på vilken standard och vilka upp- gifter som ska ingå i uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Drift och underhåll av det nationella vägnätet är en legitim statlig allmännyttig tjänst och förenlig med kommissio- nens beslutspraxis där underhåll av vägtunnlar ingår i skyldig- heten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (198). I det aktuella fallet har bolaget endast ålagts skyldighet att tillhandahålla all- männyttiga tjänster under en övergångsperiod (fram till 2006) för att se till att Statens vegvesen fortsätter att utöva tillräcklig kontroll över säkerheten på vägarna och i trafiken, vilket där- med bekräftar kopplingen mellan skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och Statens vegvesens kontrollansvar. Slutligen har skyldigheten att utföra drift- och underhållsarbeten i enlighet med standarderna anförtrotts Mesta aS genom en klausul i varje kontrakt mellan Mesta aS och staten (genom Statens vegvesen) (199).
När det gäller kompensationens storlek är huvudregeln i riktlin- jerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster att kompensationen inte får vara större än vad som är nödvän- digt för att täcka de kostnader som uppstått vid fullgörandet av
(197) Mål E-9/04, De isländska bankernas och värdepappersmäklarnas sammanslutning mot Eftas övervakningsmyndighet, EFTa Court Report, s. 42, punkt 65.
(198) Kommissionens beslut om underhåll av vägar och anslutande tunnlar: N 562/05 (Italien) Società Italiana del Traforo del Xxxxx Xxxxxx (SITMB), 16.5.2006, N 420/05 (Frankrike) Tunnel du Mont Blanc et Tunnel Xxxxxxx Xxxxxxx, 22.2.2006, och N 321/01 (Frankrike) Tunnel Routière du Fréjus, 20.6.2011. Se även Des- tia-målet (EUT L 270, 10.10.2008, s. 1), skälen 214–216.
(199) Skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster anförtroddes på ett liknande sätt i kommissionens beslut i ovanstående fotnot.
skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyt- tiga tjänster, med hänsyn till en rimlig vinst för att fullgöra dessa skyldigheter.
Enligt riktlinjerna får endast de kostnader som har ett samband med skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster beak- tas och man måste skilja mellan kostnader som härrör från tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och andra tjänster. Vi- dare får kostnader som hänför sig till investeringar beaktas om de är nödvändiga för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.
Utifrån de inlämnade uppgifterna anser myndigheten att efter- som Mesta aS har bokfört övergångskontrakten för drift och underhåll separat har kostnaderna för att tillhandahålla de all- männyttiga tjänsterna fördelats på ett korrekt sätt. Dessutom är det faktum att Mesta aS har fördelat kapitalinvesteringar i pro- portion till intäkter från dessa kontrakt också förenligt med reglerna i riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster. Mot bakgrund av detta anser myndigheten att det är förenligt med riktlinjerna för statligt stöd i form av ersätt- ning för offentliga tjänster att finansiera 100 procent av Mestas kostnader för att tillhandahålla allmännyttiga tjänster enligt övergångskontrakten för drift och underhåll.
När det gäller att fastställa en rimlig vinst får tjänsteleverantö- rens faktiska avkastning enligt riktlinjerna inte vara högre än den genomsnittliga avkastningen i den berörda sektorn under de senaste åren. Mestas faktiska avkastning måste med andra ord jämföras med ett index eller en gemensam nämnare i sektorn.
Myndigheten har undersökt den uppgift om en referensavkast- ning på 8,42 procent som de norska myndigheterna lämnat (tabellen nedan) för att den ska användas som måttstock för avkastningen i sektorn för drift och underhåll. Myndigheten anser att referensavkastningen bygger på marknadsmässiga fak- torer. För det första har myndigheten tagit hänsyn till att beta- värdet på 1 är det genomsnittliga betavärdet i 15 andra företag i sektorn. För det andra ligger den marknadsmässiga riskpremien på 5 procent inom det intervall (på 3–6 procent) som andra aktörer på marknaden tillämpar och det intervall som PWC till- lämpar i en rapport om Mesta aS från 2008. För det tredje baseras avkastningen på samma metod som den avkastning på 6,7 procent som staten kräver på alla sina investeringar i Mesta aS (inklusive både anläggning och drift och underhåll). För det fjärde är betavärdet ett genomsnitt för 2002–2007, den period då Mesta aS tillhandahållit de allmännyttiga tjänsterna.
Referensavkastningens beståndsdelar
Vägd genomsnittlig kapitalkostnad (WACC)
En jämförelse mellan Mestas faktiska avkastning och referens- avkastningen (på 8,42 procent) under åren 2003–2006 (se ta- bellen nedan) visar att Mesta aS fick 66,4 miljoner norska
Riskfri ränta (*) före skatt | 3,85 % |
Marknadsmässig riskpremie (**) | 5,00 % |
Beta för totalt kapital | 0,90 |
Nettoskuld/eget kapital | |
Beta för eget kapital | 1 |
Kostnad för eget kapital efter skatt | 8,85 % |
Kostnad för externt kapital | |
Riskfri ränta före skatt | 3,85 % |
Lånepremie | 2,50 % |
Kostnad för externt kapital före skatt | 6,35 % |
Skattesats | 28 % |
Kostnad för externt kapital efter skatt | 4,57 % |
Vägd genomsnittlig kapitalkostnad (WACC) | |
Kostnad för eget kapital | 8,85 % |
andel eget kapital | 90 % |
Vägd kostnad för eget kapital efter skatt | 8,00 % |
Kostnad för externt kapital efter skatt | 4,6 % |
andel externt kapital | 10 % |
Vägd kostnad för externt kapital efter skatt | 0,5 % |
WaCC för totalt kapital efter skatt | 8,42 % |
kronor för mycket i kompensation. Myndigheten anser därför att detta belopp ska betraktas som överkompensation i den mening som avses i riktlinjerna för statligt stöd i form av ersätt- ning för offentliga tjänster. Myndigheten konstaterar att den vid beräkningen av överkompensationens storlek redan har tagit hänsyn till Mestas möjlighet (i enlighet med riktlinjerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster) att föra över överkompensationen (203) från ett år till nästa.
Avkastning
2003 | 2004 | 2005 | 2006 | Totalt | |
Mesta aS: avkastning | 10,86 % | 6,15 % | 9,98 % | 14,5 % | |
Referensavkastning | 8,42 % | 8,42 % | 8,42 % | 8,42 % | |
Överskott avkastning | 2,44 % | – 2,27 % | 1,56 % | 6,08 % | |
Överskott avkastning i miljoner norska kronor | 44,8 | – 46,4 | 22,5 | 45,5 | 66,4 |
(*) Den riskfria räntan på 3,85 procent baseras på avkastningen på femåriga statsobligationer (2003–2007), jfr Norges Bank.
(**) Den marknadsmässiga riskpremien visar den avkastning som aktörerna kräver på aktier jämfört med riskfria investeringar. En marknadsmässig riskpremie på 5 procent baseras på att aktörerna i regel kräver 3–6 procent. Det är 0,5 procent högre än den premie som anges i PricewaterhouseCoopers rapport Mesta AS – Entrepriseverdi pr. 1. januar 2008 från 2008 (PWC-rapporten 2008). PWC-rapporten utfärdades i samband med bildandet av Mesta-kon- cernen och kontrollerades av revisionsfirman BDO Noraudit.
Referensavkastningen på 8,42 procent baseras på ett betavärde på 1 som har fastställts med hänsyn till följande:
— Iakttagelser av betavärdet i 15 jämförbara företag (t.ex. Vei- dekke aSa, Skanska aB-B SHS, PEaB aB) under en period på 40 månader (2002–2007) (200).
— avkastningen baseras på Xxxxxx Xxxxxxxx ”all Country World Index” (201).
— andelen eget kapital anses överensstämma med genomsnit- tet i sektorn (baserat på 15 jämförbara företag) (202).
Mot bakgrund av ovanstående anser myndigheten att villkoren i artikel 59.2 i EES-avtalet är uppfyllda när det gäller att det förekommit en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjäns- ter och att bolaget anförtrotts denna skyldighet i fråga om övergångskontrakten om drift och underhåll. Eftersom Mesta aS har överkompenserats med 66,4 miljoner norska kronor har myndigheten dragit slutsatsen att Mestas kompensation för skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster inte är proportionerlig och att överkompensationens storlek därför inte är förenlig med artikel 59.2 i EES-avtalet.
3.3. DOKUMENT- OCH REGISTRERINGSaVGIFT
När det gäller frågan om det förekommit statligt stöd till följd av Mestas befrielse från att betala dokument- och registrerings- avgift har de norska myndigheterna inte påstått att detta stöd är förenligt med EES-avtalet. Trots det har myndigheten övervägt möjligheterna att betrakta stödet som förenligt stöd. Myndighe- ten konstaterar för det första att inga av undantagen i artikel 61.2 i EES-avtalet är tillämpliga, eftersom det aktuella stödet inte är avsett att uppnå de mål som anges i bestämmel- serna. Befrielsen från dokument- och registreringsavgift utgör inte stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter och inte heller stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser. För det an- dra kan en stödåtgärd anses vara förenlig med artikel 61.3 a i EES-avtalet om den är avsedd att främja den ekonomiska ut- vecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning. Eftersom inga sådana områden finns angivna i Norges regionalstödskarta är denna bestämmelse dock inte relevant. För det tredje är
(200) Detta är förenligt med PriceWaterhouseCoopers bästa metoder för
värderingar, jfr PWC-rapporten 2008.
(201) Jfr PWC-rapporten 2008.
(202) Jfr PWC-rapporten 2008.
(203) Överföringen från 2003 till 2004 utgjorde mindre än 10 procent av den årliga kompensationen i enlighet med avsnitt 20 i riktlin- jerna för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster.
undantaget i artikel 61.3 b i EES-avtalet inte tillämpligt, efter- som det aktuella stödet inte är avsett att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i Norges ekonomi. Slutligen har myndigheten inte funnit något skäl att anse att undantaget i artikel 61.3 c i EES-avtalet, som innebär att statligt stöd kan anses förenligt med EES-avtalets funktionssätt om det under- lättar utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa re- gioner och inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfatt- ning som strider mot det gemensamma intresset, är tillämpligt.
Eftersom inga av undantagen är tillämpliga anser myndigheten att befrielsen från dokument- och registreringsavgift utgör stat- ligt stöd som inte är förenligt med EES-avtalet. Myndighetens slutsats är förenlig med ståndpunkten i beslutet av den 14 december 2005, där myndigheten också ansåg att befrielsen från dokument- och registreringsavgift inte var förenlig med EES-avtalet (204).
4. SLUTSATS
Mot bakgrund av ovanstående bedömning anser myndigheten att de omstruktureringsåtgärder som består av förtidspensioner, tillfälligt bibehållande av rätten till statstjänstemannapension och en särskild pensionsålder, samt lönekompensation (eller alternativa åtgärder), utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet och som är förenligt i enlighet med artikel 61.3 c i EES-avtalet.
av ovannämnda skäl anser myndigheten att det statliga stöd som Mesta aS fått för följande åtgärder inte är förenligt med EES-avtalet:
i) Kostnader för flytt och pendling.
ii) Xxxxxxxxx för flytt av kontor/stöd- och underhållsfunktioner och överföring av arkiv som uppkommit efter den 1 januari 2003.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJaNDE.
Artikel 1
Det statliga stödet till Mesta aS i samband med förtidspensio- ner, tillfälligt bibehållande av rätten till statstjänstemannapen- sion och en särskild pensionsålder, samt lönekompensation (el- ler alternativa åtgärder), är förenligt med EES-avtalet.
Det statliga stödet till Mesta aS i samband med i) kostnader för flytt och pendling, ii) kostnader för flytt av kontor/stöd- och underhållsfunktioner och överföring av arkiv som uppkommit efter den 1 januari 2003, iii) befrielse för Mesta aS från doku- ment- och registreringsavgift och iv) överkompensation med 66,4 miljoner norska kronor i samband med att Mesta aS till- handahållit allmännyttiga tjänster enligt övergångskontrakten för drift och underhåll, är inte förenligt med EES-avtalet.
Artikel 2
De norska myndigheterna ska vidta alla åtgärder som är nöd- vändiga för att från Mesta aS återkräva det stöd som avses i artikel 1.2 och som olagligen redan utbetalats till Mesta aS.
Artikel 3
återkravet ska ske utan dröjsmål och i enlighet med förfaran- dena i nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa detta beslut. Till beloppet ska läggas ränta och sammansatt ränta från och med den dag då stödet betalades ut till Mesta aS till dess att det faktiskt återbetalas. Räntan beräknas enligt artikel 9 i beslut av Xxxxx övervakningsmyndighet nr 195/04/KOL.
Artikel 4
De norska myndigheterna ska inom två månader från och med delgivningen av detta beslut underrätta Eftas övervakningsmyn- dighet om de åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 5
iii) Befrielse för Mesta aS avgift.
från dokument- och registrerings-
Beslutet riktar sig till Konungariket Norge.
Artikel 6
iv) Överkompensation till ett belopp av 66,4 miljoner norska kronor i samband med att Mesta aS tillhandahållit allmän- nyttiga tjänster enligt övergångskontrakten för drift och un- derhåll.
Eftersom dessa åtgärder inte anmälts till myndigheten utgör detta stöd olagligt stöd i den mening som avses i artikel 1 f i del II i protokoll 3 till övervakningsavtalet. Det följer av artikel 14 i del II i protokoll 3 till övervakningsavtalet att
Endast den engelska texten är giltig.
Utfärdat i Bryssel den 7 oktober 2009.
För Eftas övervakningsmyndighet
myndigheten ska besluta att olagligt stöd som inte är förenligt med reglerna om statligt stöd i EES-avtalet ska återkrävas från mottagaren.
Xxxxx XXXXXXX
Ledamot av kollegiet
Xxxx XxXXXX
Ledamot av kollegiet
(204) Beslut nr 318/05/KOL.