Contract
หลุมลึกทางกฎหมายและความxxxxของโร ฮิงญาในประเทศไทย
xxxxx xxxxx xxxx xxxxxxxx และxxxxxxxx xxxxxxxxx1
1. บทนำา
ก. สัญชาติ
จากข้อถกเถียงการพูดถึงในส่วนที่ 2 ข้างต้นจะเห็นได้ว่า สัญชาติ มิได้เป็นเพียงเครื่องมือสำาหรับ xxxxxxxxxxxxxxxxของรัฐชาติ แต่ยังเป็นxxxxxของxxxxxxxxxxxอีกด้วย กฎหมายระหว่างประเทศ ว่าด้วยxxxxxมนุษยชนได้รับรองไว้อย่างชัดแจ้งว่า บุคคลทุกคนย่อมมีxxxxxในสัญชาติ ดังxxxxxใน ข้อ 15 ของปฎิญญาxxxxว่าด้วยxxxxxมนุษยชน (UDHR) ที่ระบุว่า “ทุกคนมีxxxxxในสัญชาติหนึ่ง และบุคคลใดจะถูกเพิกถอนสัญชาติของตนตามอำาเภอใจหรือถูกปฏิเสธxxxxxxxxจะเปลี่ยนสัญชาต ของตนxxxxxx” xxxxxในสัญชาติของบุคคลได้รับการยืนยันโดยข้อ 24 (3) ของกติการะหว่างประเทศ
ว่าด้วยxxxxxพลเมืองและxxxxxทางการเมือง (ICCPR)2 และข้อ 7 (1) ในอนุสัญญาว่าด้วยxxxxxเด็ก
(CRC)3 ข้อ 5 (ง) (3) ของอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติ ในทุกรูปแบบ (XXXXX)4 และข้อ 9 ในอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูป แบบ (CEDAW)5 โดยกำาหนดว่า xxxxxในสัญชาติจะได้รับการประกัน โดยปราศจากการเลือกปฏิบัติ
1 งานวิจัยฉบับนี้เขียนโดยxxxxx xxxxx นักวิจัยxxxxx, xxxx xxxxxxxx เจ้าหน้าที่ UNHCR ประจำาสำานักงานxxxxxxx เอเชียตะวันออกxxxxxxxx ภายใต้การดูแลของ xxxxxxxx xxxxxxxxx สถาบันxxxxxมนุษยชนและxxxxxศึกษา มหาวิทยาลัย xxxxx
2 กติการะหว่างประเทศว่าด้วยxxxxxพลเมืองและxxxxxทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights-ICCPR), 999 U.N.T.S. 171, 2509 (ค.ศ.1966), ข้อ 24(3).
3 อนุสัญญาว่าด้วยxxxxxเด็ก (Convention on the Rights of the Child-CRC), 1577 U.N.T.S. 3, 2532 (ค.ศ.1989)., ข้อ 7(1).
4 อนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ (International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination- XXXXX), 660 U.N.T.S. 195, 2508 (ค.ศ.1965), ข้อ 5(ง).
5 อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women-CEDAW), 1249 U.N.T.S. 13, 2522 (ค.ศ.1979), ข้อ 9.
ภายใต้กฎหมายxxxxxมนุษยชนระหว่างประเทศ xxxxxมนุษยชนเป็นสิ่งที่ติดตัวมนุษย์มาตั้งแต่ กำาเนิด และไม่xxxxxxกำาหนดเงื่อนไขแห่งxxxxxโดยให้ขึ้นกับสัญชาติของแต่ละบุคคล ยกเว้นกรณี พิเศษ xxxx การออกเสียงเลือกตั้ง และการลงสมัครรับเลือกตั้ง6 อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติใน ระดับชาติ สัญชาติกลับเป็นเงื่อนใขเพื่อให้xxxxxxใช้xxxxxอื่นๆ ได้ รวมถึงxxxxxของปัจเจกxxxxxจะ อาศัยอยู่ในประเทศของเขาหรือเธอ xxxxxxxxจะกลับประเทศหลังจากเดินทางไปต่างประเทศ xxxxx ในการเลือกตั้งและxxxxxxxxจะมีส่วนร่วมในกิจการสาธารณะ นอกจากนี้ การมีสัญชาติยังเป็น พื้นฐานที่รัฐใช้พิจารณาเพื่อขยายความคุ้มครองให้กับปัจเจกชนxxxxxxxxตัวในรัฐอื่น โดยผ่าน กลไกการช่วยเหลือของกงสุล มีหลายกรณีที่พบว่า เมื่อxxxxxในสัญชาติไม่ถูกรับรอง เพราะรัฐไม่ ปฏิบัติตามxxxxxxxx xxxxxxxxxxxย่อมxxxxxกับการถูกปฏิเสธxxxxxมนุษยชนในเรื่องต่างๆ อาทิ การมีส่วนร่วมทางการเมือง เสรีภาพในการเดินทาง การxxxxงานอย่างถูกต้อง การศึกษา และ สาธารณสุข
การกำาหนดให้สัญชาติเป็นxxxxxxxxxxxxxxxxxxการใช้xxxxxอื่นๆ ย่อมส่งผลให้สัญชาติเป็นส่วน หนึ่งของเครื่องมือที่รัฐและxxxxxxxxxxxxxxxxxใช้เพื่อจำากัดxxxxxของบุคคลที่ไม่ใช่พลเมือง และนี่ คือสถานการณ์ที่เกิดขึ้นกับชาวโรฮิงญา เมื่อสถานการณ์การไร้สัญชาติของชาวโรฮิงญา–คนไร้ สัญชาติกลุ่มใหญ่ที่สุดในโลกถูกเผยแพร่ให้เป็นที่รับรู้7 ว่าพวกเขาต้องxxxxxกับการถูกเลือกปฏิบัติ xxxxxxxxxx ถูกละเมิดxxxxxมนุษยชนทั้งในประเทศบ้านเกิดของตัวเองและในประเทศปลายทาง ของพวกเขา บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาและประเมินว่ากฎหมายภายในของประเทศไทย ขยายการคุ้มครองไปยังชาวโรฮิงญาซึ่งไร้สัญชาติ ให้xxxxxxเข้าถึงxxxxxด้านต่างๆ ที่มีความสำาคัญ มากต่อการมีชีวิตรอดและการมีคุณภาพชีวิตxxxxxของพวกเขาหรือไม่ อย่างไร
ข. ความเป็นมาและวัตถุประสงค์
ประเทศไทยประกอบไปด้วยกลุ่มคนที่หลากหลาย รวมถึงคนกลุ่มหนึ่งซึ่งเรียกตนเองว่าโรฮิงญา คนโรฮิงญาหลายคนเข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทยนานหลายสิบปี บางคนอาจเพิ่งเข้ามาใน ประเทศไทยด้วยเหตุxxxxxxการละเมิดxxxxx xxxถูกเลือกปฏิบัติและการประหัตประหาร บางคน ได้รับการบันทึกตัวบุคคลในฐานะแรงงานข้ามชาติ บางคนกำาลังแสวงหาxxxxxxxxx และบางคนได้ รับการบันทึกว่าเป็นบุคคลในความห่วงใยโดยสำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้xxxxxxแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) แต่ในสายตาของเจ้าหน้าที่รัฐไทย พวกเขาถูกพิจารณาว่าเป็น “ผู้อพยพผิดกฎหมาย” เพราะพวกเขาเข้ามาในประเทศไทยโดยไม่มีเอกสารที่ถูกต้อง มีการประมาณว่า มีโรฮิงญา
6 ปฎิญญาxxxxว่าด้วยxxxxxมนุษยชน (Universal Declaration of Human Rights- UDHR), G.A. Res. 217 A(III), 2491 (ค.ศ.1948), ข้อ 2.
7 รัฐสภายุโรป, คณะกรรมการด้านการต่างประเทศ, Draft Report on Statelessness in South and South East Asia, 2559, เข้าถึงได้ xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxXxx.xx?xxxxxXXXXXXX&xxxxxxxxxxXX- 593.827&format=PDF&language=EN&secondRef=01.
3,000 คนอาศัยอยู่ในประเทศไทย บางคนอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นสิบๆ ปีแล้ว8 เมื่อไม่นาน มานี้ ข่าวการลักลอบเข้าประเทศไทยและการค้ามนุษย์ชาวโรฮิงญาที่หนีออกจากประเทศxxxx xxxxx ได้รับความสนใจทั้งจากนานาประเทศและภายในประเทศไทย UNHCR ประมาณการว่า นับจากปีพ.ศ.2555-2558 มีชาวโรฮิงญาxxxxxxxxxและอพยพจากประเทศบังกลาเทศและxxxxxxxxx จำานวน 170,000 คน และอีก 30,700 คน ในช่วงครึ่งปีแรกของปีพ.ศ.2558 โดยมีปลายทางคือ ประเทศไทยและมาเลเซีย ไม่มีใครxxxxxxระบุได้ถึงจำานวนที่แท้จริงของผู้อพยพชาวโรฮิงญา9 นับจากพ.ศ.2558 มีการประมาณการว่า ช่วงไตรมาสแรกของปีพ.ศ.2558 ผู้อพยพทางเรือจาก ประเทศxxxxxxxxxxxxxxจำานวนขึ้นอย่างมีนัยสำาคัญ10 จำานวน 40–60% ของผู้อพยพมาจากรัฐยะไข่ และเคยอาศัยอยู่ในบังกลาเทศ11 ส่วนใหญ่ของผู้อพยพจากบังกลาเทศก็เป็นชาวโรฮิงญาxxxxxxอยู่ ในค่ายผู้xxxxxx12 มีรายงานว่าผู้xxxxxxและผู้อพยพจำานวนมากที่เสียชีวิตในระหว่างการเดินทางโดยมี สาเหตุจากการอดอาหาร การขาดน้ำา และการถูกxxxร้ายทุบตีโดยลูกเรือ13
งานวิจัยฉบับนี้ ศึกษาสถานการณ์ของโรฮิงญา ใน 2 แง่มุม คือ ประการแรก xxxxxในชีวิตและการ อาศัยอยู่ในประเทศไทยของชาวโรฮิงญา และประการที่สอง ความไร้สัญชาติของพวกเขาส่งผลก ระทบต่อชาวโรฮิงญารุ่นที่ 2 และ 3 อย่างไร งานวิจัยฉบับนี้เริ่มต้นจากงานวิจัยเรื่อง xxxxxมนุษย ชนของชาวโรฮิงญาไร้สัญชาติในประเทศไทย ซึ่งเผยแพร่โดย the Equal Rights Trust ในปีพ.ศ. 2557 งานxxxxxxx ศึกษากรอบxxxxxxxxxxxxเกี่ยวข้องกับชาวโรฮิงญาในประเทศไทย14 อันได้แก่ กฎหมายการทะเบียนราษฎร กฎหมายคนเข้าเมือง และกฎหมายสัญชาติ เหตุผลที่งานวิจัยฉบับ นี้มุ่งxxxxxxxจะศึกษาถึงระบบสัญชาติและคนเข้าเมือง เพราะเห็นว่ากฎหมายดังกล่าวมีผลโดยตรง ต่อสถานการณ์ชาวโรฮิงญาในฐานะคนไร้สัญชาติและคนต่างด้าวในประเทศไทย การศึกษานี้ มีการวิเคราะห์ถึงเนื้อหาสำาคัญของกฎหมายสัญชาติและกฎหมายคนเข้าเมือง เพื่อประเมินว่า ชาวโรฮิงญาได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายภายในของไทยมากxxxxxxxxxใด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง
8 Equal Rights Trust, Equal Only in Name: The Human Rights of Stateless Rohingya in Thailand, xxxxxx 2557, หน้า 8
9 สำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้xxxxxxแห่งสหประชาชาติ (UNHCR), Mixed Maritime Movements in South-East Asia, 2558, หน้า 1, เข้าถึงxxxxxx xxxxx://xxxxx.xxxxxxx.xxx/xxx0000.
10 สำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้xxxxxxแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) ประเมินว่าตั้งแต่ปี 2555 มีชาวโรฮิงญาและชาวบังกลาเทศ กว่า 150,000 คน เดินทางออกจากxxxxxxxxxมาทางเรือ ดู Forum Asia et al, Maritime movements of the Rohingya and recommendations to improve human rights protection for Rohingya refugees, 2559, หน้า 2, เข้าถึงxxxxxx xxxxx://xxx.xxxxx-xxxx.xxx/?xx00000.
11 อ้างแล้ว
12 อ้างแล้ว
13 อ้างแล้ว
14 ดูอ้างอิงที่ 8
ภายใต้แนวคิดของรัฐบาลไทยที่เห็นว่าชาวโรฮิงญาเป็นกลุ่มคนxxxxxxเป็นภัยต่อความมั่นคงของ ประเทศ และสุดท้ายงานวิจัยxxxxxxxได้วิเคราะห์และสำารวจผลกระทบของกฎหมายเหล่านี้ที่ส่งผล ต่อคุณภาพชีวิตของคนโรฮิงญาในประเทศไทย
บทวิเคราะห์ในงานวิจัยฉบับนี้ จะช่วยสร้างความเข้าใจและมองเห็นถึงความเป็นไปได้ในการ ดำาเนินการต่างๆ เพื่อสนับสนุนและให้ความช่วยเหลือแก่ชาวโรฮิงญาต่อไป ทั้งนี้เพื่อการxxxxxxxx และคุ้มครองxxxxxของชาวโรฮิงญา โดยเฉพาะอย่างยิ่งxxxxxในการxxxงาน ซึ่งเป็นสิ่งที่ควรจะได้รับ การคุ้มครองก่อน เพื่อเป็นฐานการเข้าถึงxxxxxด้านอื่นๆ ได้จริง ไม่ว่าจะเป็นสิทธในการดำารงชีวิต xxxxxxxxxและxxxxxxดูแลครอบครัว การxxxงานเป็นปัจจัยสำาคัญที่ส่งผลให้เด็กๆ xxxxxxไปเรียน หนังสือ หรือเข้าถึงบริการด้านสุขภาพได้ง่ายขึ้น งานวิจัยxxxxxxxยังได้สำารวจถึงxxxxxxxxจะได้รับการ จดทะเบียนการเกิด เพราะการจดทะเบียนการเกิดนำาไปสู่การมีเอกสารสำาคัญ โดยเฉพาะอย่าง ยิ่งสำาหรับเด็กชาวโรฮิงญาไร้สัญชาติ รวมถึงลูกๆ ของแรงงานข้ามชาติที่ไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัว หากต้องการที่จะพัฒนาสถานะบุคคลให้ถูกต้องตามกฎหมายต่อไป
ค. วัตถุประสงค์
งานวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์ 4 ประการ กล่าวคือ
1. เพื่อวิเคราะห์กฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวกับสัญชาติ เพื่อการสร้างความเข้าใจว่าxxxxxคนโร ฮิงญาในประเทศไทยยังxxไร้สัญชาติ และพิจารณาต่อไปถึงความเป็นไปได้ในการมีสัญชาติ ไทย หรือการมีสถานะบุคคลลักษณะอื่น
2. เพื่อศึกษาถึงหลักการของกฎหมายคนเข้าเมือง เพื่อความเข้าใจในบริบททางประวัติศาสตร์ และผลกระทบต่อการคุ้มครองxxxxxของคนโรฮิงญา
3. เพื่อศึกษาถึงxxxxxxxxxxxงานและxxxxxxxxจะได้รับการจดทะเบียนการเกิดตามกฎหมายเพื่อ ประเมินว่าคนโรฮิงญาxxxxxxเข้าถึงxxxxxดังกล่าว และข้อเสนอแนะเพื่อการปรับปรุง กฎหมายนโยบาย
4. เพื่อระบุถึงช่องว่างระหว่างมาตรฐานxxxxและกฎหมายภายในของรัฐไทย และข้อเสนอแนะ เพื่อลดหรือขจัดช่องว่างดังกล่าว และ/หรือทางเลือกอื่นที่เป็นไปได้เพื่อการป้องกันและการ xxxxxxxxxxxxxของโรฮิงญาในประเทศไทยให้ดีขึ้น
ง. xxxxxxxวิธีวิจัย
งานวิจัยฉบับนี้ ใช้วิธีการทบทวนวรรณกรรม ข้อค้นพบในร่างรายงานวิจัย ได้รับการพิจารณา หารือผ่าน 3 กิจกรรมหลักคือ การประชุมเชิงปฏิบัติการระดับชาติ ซึ่งมีผู้เข้าร่วมประมาณ 20 คน15 การประชุมงานวิจัยทางกฎหมาย16 และการประชุมนานาชาติร่วมกับผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ใน หัวข้อ “การxxxxxxxxxxความxxxxxxxxเพื่อการคุ้มครองxxxxxคนโรฮิงญาไร้สัญชาติ17 กิจกรรมที่สามนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อรับฟังความเห็นและรวบรวมข้อมูล และเริ่มกิจกรรมxxxxxxสร้างความรู้ความ เข้าใจเพื่อxxxxxประสิทธิภาพในการคุ้มครองชาวโรฮิงญาในxxxxxxxxxx
นอกจากนี้ ผู้เขียนยังxxxxxxงานวิจัยภาคสนามในพื้นที่ต่างๆ ของประเทศไทย โดยมีการมีส่วน ร่วมจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกลุ่มสำาคัญๆ ผู้แทนจากภาคxxxxxสังคม และองค์กรต่างๆ xxxxxxงาน กับชาวโรฮิงญา สุดท้ายคือการสัมภาษณ์ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย รวมทั้งคนโรฮิงญาในชุมชนต่างๆ อย่างไรก็ดี เพื่อความปลอดภัยของผู้ให้ข้อมูล หรือผู้ให้ข้อมูลมีเงื่อนไขxxxxxxว่าต้องการให้ใช้นาม สมมติ ดังนั้นชื่อจริงของผู้ให้ข้อมูลจะไม่ปรากฏในรายงานฉบับนี้ และนี่คือข้อจำากัดบางประการ ของงานวิจัยฉบับนี้
จ. โครงสร้าง
งานวิจัยฉบับนี้ประกอบด้วย 7 ส่วน ส่วนที่ 1 เป็นบทนำาของโครงการวิจัย ส่วนที่ 2 นำาเสนอ ภาพรวมของความไร้สัญชาติและคนไร้สัญชาติในประเทศไทย รวมถึงสถานการณ์ของคนโรฮิงญา ส่วนที่ 3 และ 4 มุ่งเน้นถึงแนวคิด การพัฒนา และบทวิเคราะห์ต่อกฎหมายสัญชาติและกฎหมาย คนเข้าเมืองของประเทศไทยที่ส่งผลกระทบต่อการคุ้มครองxxxxxของคนโรฮิงญา รวมถึงโอกาส และข้อท้าทาย ส่วนที่ 5 เป็นบทสำารวจถึงxxxxxxxxจะได้รับการจดทะเบียนการเกิด และส่วนที่ 6 บทสำารวจถึงxxxxxในการxxxงาน และสุดท้ายส่วนที่ 7 บทสรุปและข้อเสนอแนะ
15 สถาบันxxxxxมนุษยชนและxxxxxศึกษา (IHRP), มหาวิทยาลัยxxxxx และ the Equal Rights Trust, การประชุมปฎิบัติ การ เรื่อง “การxxxxxxxxและคุ้มครองxxxxxมนุษยชนของคนไร้รัฐ (โรฮิงญา), กรุงเทพฯ, 26 xxxxxx 2559
16 สถาบันxxxxxมนุษยชนและxxxxxศึกษา (IHRP), มหาวิทยาลัยxxxxx และ the Equal Rights Trust, การประชุมงาน วิจัยทางกฎหมาย เรื่อง การคุ้มครองxxxxxมนุษยชนของคนไร้รัฐ (โรฮิงญา), กรุงเทพฯ, 16 กันยายน 2558. นักวิจัยจาก บังกลาเทศ มาเลเซีย xxxxxxxxx และไทยเข้าร่วมการประชุมดังกล่าว.
17 สถาบันxxxxxมนุษยชนและxxxxxศึกษา (IHRP), มหาวิทยาลัยxxxxx และ the Equal Rights Trust, การประชุม นานาชาติ เรื่อง การxxxxxxxxxxความxxxxxxxxเพื่อการคุ้มครองxxxxxคนโรฮิงญาไร้สัญชาติ, กรุงเทพฯ, 14-15 กันยายน 2558. มีผู้เข้าร่วมประชุมจากนานาชาติและxxxxxxxจำานวนมากกว่า 50 คน รวมทั้งนักวิจัยจากบังกลาเทศ มาเลเซีย xxxxxxxxx และไทย
2. การไร้สัญชาติ และคนไร้สัญชาติในประเทศไทย
ก. ภาพรวมของคนไร้สัญชาติในประเทศไทย
ภายใต้บทบัญญัติข้อ 1 (1) ของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของบุคคลไร้สัญชาติ พ.ศ.2497 (ค.ศ. 1954) นิยามคำาว่า “บุคคลไร้สัญชาติ” หมายถึง “บุคคลxxxxxxได้รับการยอมรับว่าเป็นคนชาติของ รัฐใดเลยตามผลแห่งกฎหมายของรัฐนั้นๆ”18 จากคำานิยามดังกล่าว xxxxxxจำาแนกประเภทของ คนไร้สัญชาติในประเทศไทยออกเป็นสองกลุ่ม
กลุ่มแรก คือ คนไร้สัญชาติxxxxxxรับการบันทึกตัวบุคคล (ไม่มีเอกสารแสดงตัว) กล่าวคือ เป็น คนไร้สัญชาติ เพราะไม่มีรัฐใดในโลกรับรองว่าเป็น คนชาติ (National) ของตน และxxxxxxรับการ บันทึกชื่อและรายการตัวบุคคลโดยรัฐไทย หรือเรียกว่า “คนไร้สัญชาติที่ไร้รัฐ” คนกลุ่มนี้จะเป็น บุคคลที่อยู่ในสถานการณ์เปราะบาง เพราะต้องxxxxxกับปัญหาทั้งในเรื่องทะเบียนราษฎรและ การได้มาซึ่งสัญชาติไทย คนไร้สัญชาติที่ไร้รัฐนี้อาจเกิดขึ้นด้วยสาเหตุxxxxxxได้รับการจดทะเบียน การเกิด หรือเป็นเด็กที่ถูกทอดทิ้งและไม่ทราบข้อมูลของพ่อแม่ งานวิจัย พบว่า คนxxxxxxได้รับการ สำารวจและจัดxxxทะเบียนราษฎรหรือไม่มีเอกสารแสดงตัวนั้น อาจxxxxxxเป็นคนไร้สัญชาติเสมอไป บางกรณีพบว่าเป็นคนจากประเทศเพื่อนบ้านที่หลบหนีเข้าxxxxxxxอย่างไม่ถูกต้องตามกฏหมาย บางกรณีเป็นชนกลุ่มน้อยจากประเทศอื่น ซึ่งไม่มีตัวเลขอย่างเป็นทางการถึงจำานวนของคนxxxxxxได้ รับการจัดxxxทะเบียนราษฎรในประเทศไทย
กลุ่มที่สอง คือ คนไร้สัญชาติxxxxxxรับการสำารวจ พวกเขาได้รับการรับรองความเป็นบุคคลตาม กฎหมาย และได้รับการบันทึกชื่อและรายการบุคคลในทะเบียนราษฎรของไทย ได้รับบัตรประจำา ตัวที่ระบุเลขประจำาตัว 13 หลัก คนกลุ่มนี้xxxxxxเข้าถึงxxxxxขั้นพื้นฐานรวมถึงxxxxxในหลัก ประกันสุขภาพ19 xxxxxขั้นพื้นฐานด้านต่างๆ xxxxเดียวกับคนสัญชาติไทย20 การสำารวจและขึ้น ทะเบียนของบุคคลเหล่านี้เป็นเป้าหมายของ «การแก้ปัญหาการไร้สัญชาติ» โดยรัฐบาลไทย21 คน
18 อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของบุคคลไร้สัญชาติ (Convention relating to the Status of Stateless Persons), 360 U.N.T.S. 117, 2497 (ค.ศ.1954).
19 มติคณะรัฐมนตรีเรื่อง “xxxxxxxxเข้าถึงการสาธารณสุขของกลุ่มคนที่ไม่มีสถานะทางกฎหมาย และxxxxxxxxเข้าถึงสถาน บริการสาธารณสุขของบุคคลไร้รัฐ” เมื่อxxxxxx 20 เมษายน พ.ศ.2559
20 ปลัดกระทรวงมหาดไทยกล่าวในการให้สัมภาษณ์ว่า คนไร้สัญชาติในประเทศไทยควรจะได้มีxxxxxxxxxเดียวกับ ประชาชนไทย, 10 พฤษภาคม พ.ศ.2559, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxx.xxxxxxx.xx.xx/xxxxx.xxx/xx/xxxx- ministry/2012-08-15-09-42-33/item/102956-id-102956
21 มติคณะรัฐมนตรี เรื่อง “xxxxxxxxxxการจัดการปัญหาสถานะและxxxxxของบุคคล” เมื่อxxxxxx 18 xxxxxx พ.ศ.2548 และมติคณะรัฐมนตรี เรื่อง “การแก้ไขปัญหาเรื่องสัญชาติและสถานะบุคคลของเด็กนักเรียนนักศึกษาและบุคคลไร้ สัญชาติที่เกิดในราชอาณาจักรไทย” เมื่อxxxxxx 7 ธันวาคม พ.ศ.2559
xxxxxxรับการสำารวจและขึ้นทะเบียนในกลุ่มนี้ ได้แก่ 1) คนไทยผลัดถิ่น22 หรือคนไทยที่เสียสัญชาติ จากการเปลี่ยนแปลงxxxxxxในยุคการล่าอาณานิคม 2) กลุ่มxxxxxxxxxxบนพื้นที่สูง23 3) คนอพยพ ย้ายถิ่นเข้ามาในประเทศด้วยเหตุผลการxxxxxxความขัดแย้งและการถูกประหัตประหารภายใน ประเทศต้นทาง24
แม้คนไร้สัญชาติจะได้รับจัดxxxทะเบียนราษฎร แต่ความไร้สัญชาติยังxxเป็นปัญหาสำาคัญ เนื่องจากคนไร้สัญชาติเหล่านี้มีความเปราะxxxxxxxxxxxxx ทั้งยังต้องxxxxxกับความยากxxxxxx ในทางปฏิบัติมากมาย การรับรองสถานะทางกฏหมายทะเบียนราษฎรให้กับคนกลุ่มนี้ ย่อม เป็นก้าวแรกที่สำาคัญในการสร้างความมั่นใจว่าxxxxxของพวกเขาจะได้รับการแก้ไข เมื่อเดือนxxxxx คมพ.ศ. 2557 ได้มีการสำารวจและจัดxxxทะเบียนราษฎรให้แก่คนไร้สัญชาติที่ไม่มีเอกสารแสดง ตน จำานวน 493,958 คน โดยสำานักทะเบียนราษฎร กรมการxxxxxx25
นับจากปี พ.ศ.2548 ถึง พ.ศ.2552 ตามxxxxxxxxxxการจัดการปัญหาสถานะและxxxxxของบุคคล ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อxxxxxx 18 xxxxxx พ.ศ.2548 รัฐบาลไทยxxxxxxเนินการสำารวจและจัด xxxทะเบียนให้กับคนที่ไม่มีเอกสารแสดงตัวซึ่งอาศัยอยู่ในประเทศไทย โดยเน้นคนที่ตกหล่นจาก การสำารวจทะเบียนราษฎรในระหว่างปี พ.ศ.2513–2542 เพื่อให้คนกลุ่มนี้xxxxxxเข้าถึงสถานะ บุคคลตามกฎหมายและได้รับความคุ้มครองในเรื่องxxxxxขั้นพื้นฐาน xxxxxxมีxxxxxอาศัยชั่วคราว ในประเทศไทย มีxxxxxในการเดินทางภายพื้นที่อำาเภxxxxบุคคลนั้นมีชื่อในทะเบียน ตารางต่อไปนี้ แสดงจำานวนคนไร้สัญชาติในประเทศไทยxxxxxxxสำารวจก่อนปี พ.ศ.2542 และปี พ.ศ.2548
22 คนไทยที่เสียสัญชาติไทยด้วยเหตุของการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตในอดีตซึ่งอาศัยอยู่ในประเทศxxxxxxxxxและกัมพูชา อย่างไรก็ตาม เมื่ออพยพxxxxxxในประเทศไทย ก็xxxxxxรับสัญชาติไทย ในเวลาต่อมาจึงมีการออกพระราชบัญญัติ สัญชาติ (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2555 เพื่อคืนสัญชาติไทยให้แก่คนไทยพลัดถิ่น อย่างไรก็ตาม กระบวนการในการคืนสัญชาตินี้ xxxxxxxxxxxxxx โดยจะกล่าวถึงเรื่องนี้ในส่วนที่ 3
23 คนกลุ่มชาติพันธุ์นี้ ได้รับการพิจารณาว่าเป็นกลุ่มคนที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยมาเป็นเวลานานแล้วหลายรุ่นคน แต่ ด้วยวัฒนธรรมประเพณี การอาศัยอยู่ในพื้นที่ห่างไกลส่งผลให้คนกลุ่มนี้ไม่xxxxxxเข้าถึงเอกสารแสดงตน (อาทิ เอกสารรับรองการเกิด) xxxxxxใช้เป็นหลักฐานพิสูจน์ความเป็นคนสัญชาติไทย ในปี พ.ศ. 2543 มีการออกxxxxxxxเพื่อ แก้ไขปัญหาความไร้สัญชาติให้กับคนกลุ่มนี้ แต่จนถึงปัจจุบันก็ยังxxxxxคนxxxxxxxxxxxxxยังxxไร้สัญชาติ
24 ในเบื้องต้นประเทศไทยจะผ่อนผันให้คนกลุ่มนี้xxxxxxอาศัยอยู่ในประเทศไทยได้ด้วยเหตุผลทางด้านมนุษยธรรม คน กลุ่มนี้เป็นคนกลุ่มxxxxxxxxxxxxกลับไปยังประเทศต้นทางของตัวเองด้วยเหตุผลของความขัดแย้งภายในประเทศต้นทาง เมื่อเวลาผ่านไปก็xxxxxxxสร้างครอบครัว เกิดคนรุ่นที่สองที่สามและเริ่มกลมกลืนกับสังคมไทย อย่างไรก็ตาม พวกเขา ยังxxxxxxxxรับการพิจารณาว่าเป็นพลเมืองของประเทศต้นทาง
ตารางที่ 1 จำานวนคนไร้สัญชาติในประเทศไทย เมื่อ ธันวาคม 255726
รายละเอียดของคนไร้สัญชาติxxxxxxรับการสำารวจ | จำานวน (คน) |
เป้าหมายการสำารวจและลงทะเบียนไว้ภายใต้นโยบายที่บังคับใช้ก่อน พ.ศ.2542 | |
มลาบรีหรือตองเหลือง | |
คนไทยผลัดถิ่น จาก จังหวัดเกาะกง กัมพูชา (เข้าxxxxxx 2520) | |
คนไทยผลัดถิ่น จาก จังหวัดเกาะกง กัมพูชา (เข้ามาหลัง 2520) | |
ผู้หลบหนีเข้าเมืองกัมพูชา | |
คนไทยผลัดถิ่น จากประเทศxxxxxxxxx (เข้าxxxxxx 9 มี.ค. 2519) | |
คนไทยผลัดถิ่น จากประเทศxxxxxxxxx (เข้ามาหลัง 9 มี.ค. 2519) | |
ม้งxxxxกระบอก จังหวัดสระบุรี | |
ชุมชนบนพื้นที่สูง (ชาวเขา 9 xxxx) | |
26 ข้อมูลจากสำานักทะเบียนราษฎร กรมการxxxxxx ธันวาคม พ.ศ.2557 เป็นตัวเลขสถิติxxxxxxเป็นทางการ ด้วยเหตุผล ของชั้นความลับของข้อมูล
รายละเอียดของคนไร้สัญชาติxxxxxxรับการสำารวจ | จำานวน (คน) |
ชุมชนบนพื้นที่สูง (ไม่ใช่ชาวเขา 9 xxxx) | |
เป้าหมายของการสำารวจและการลงทะเบียนภายใต้xxxxxxxxxxแห่งชาติปี พ.ศ. 2548 เพื่อกำาหนดสถานะและxxxxxของบุคคล | |
รวมทั้งหมด | 493,958 |
27 จำานวนตัวเลขที่มากนี้เกิดจากการตกสำารวจและจัดxxxทะเบียนราษฎรระหว่างปี พ.ศ. 2513-2542 กรมการxxxxxxxxx xxxการสำารวจและจัดxxxทะเบียนราษฎรอีกครั้งในปี พ.ศ. 2548–2552
28 ดูอ้างอิงที่ 21 ตามxxxxxxxxxxปี พ.ศ.2548 “นักเรียนไร้สัญชาติ” หมายถึง ผู้ที่กำาลังศึกษา หรือ จบการศึกษาจาก สถาบันการศึกษาของไทย ซึ่งxxxการสำารวจในทุกxxxxxxศึกษาในช่วงปี พ.ศ. 2548-2552
29 เพิ่งอ้าง ตามxxxxxxxxxxปี พ.ศ.2548 “คนไร้รากเหง้า” คือ เด็กกำาxxxxxxxถูกทอดทิ้งจากบิดามารดาตั้งแต่เด็ก บุคคล เหล่านี้ไม่มีเอกสารและข้อมูลของบิดามารดา สถานที่เกิด หรือเอกสารแสดงตัวอย่างอื่น สำารวจในปี พ.ศ.2548-2552
30 เพิ่งอ้าง ตามxxxxxxxxxxปี พ.ศ. 2548 “ผู้xxxคุณประโยชน์” หมายถึง ผู้ที่มีผลงานพิสูจน์ให้เห็นว่าxxxประโยชน์แก่ ประเทศไทยในด้านต่างๆ ทั้งในด้านการศึกษา ศิลปวัฒนธรรม วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การกีฬา และ/หรือสาขา อื่นๆ ตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเห็นควร
จากงานวิจัยพบว่า คนxxxxxxรับการสำารวจและลงทะเบียน ในปี พ.ศ.2513–2542 นั้น ประเทศไทย xxxxxxเนินการออก “บัตรสี” เพื่อแสดงว่าเขามีxxxxxอาศัยอยู่ในราชอาณาจักรไทยชั่วคราวแต่ยังxxx xxxสัญชาติไทยและxxxxxxเดินทางได้เฉพาะในพื้นที่ควบคุม จากตารางที่ 1 ชาวโรฮิงญาที่อพยพ จากประเทศเมียนxxxxxxxxxxปี พ.ศ.2542 อาจได้รับการสำารวจและลงทะเบียน โดยจัดให้อยู่ใน กลุ่ม “ผู้พลัดถิ่นสัญชาติxxxxxxxxx” “ผู้หลบหนีเข้าเมืองจากxxxxxxxxx (กรณีคนที่อพยพเข้ามา อาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นเวลานาน)” และ “แรงงานจากประเทศxxxxxxxxx (กรณีกลุ่มที่อยู่กับ นายจ้าง)” จากการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่จากกระทรวงมหาดไทย พบว่า เป็นเรื่องยากที่จะชี้ให้ชัด ว่ามีชาวโรฮิงญาได้รับการจัดxxxทะเบียนในฐานะคนไร้สัญชาติภายใต้การสำารวจดังกล่าว
ในปี พ.ศ.2547 กระทวงมหาดไทยเปิดให้แรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติจากประเทศกัมพูชา สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว และxxxxxxxxx มาแสดงตนเพื่อรับการจัดxxxทะเบียน ซึ่ง เป็นไปตามบันทึกความตกลงร่วมกันเพื่อปรับสถานะบุคคลของแรงงานจากทั้ง 3 ประเทศที่เข้า xxxงานอยู่ในประเทศไทยอย่างผิดกฎหมาย และไม่มีเอกสารใดๆ31 นับจากปี พ.ศ.2547 มีชาว โรฮิงญาจำานวนหนึ่งได้มาขึ้นทะเบียนในฐานะแรงงานข้ามชาติจากประเทศxxxxxxxxx32 พวกเขา จะได้รับใบอนุญาตxxxงาน และต้องเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สัญชาติ (Nationality Verification process) กับประเทศต้นทาง33 โดยหลักการก็คือ ในระหว่างกระบวนการพิสูจน์สัญชาติ แรงงาน ยังxxมีxxxxxxxxงานตามใบอนุญาตที่ตนได้รับ อย่างไรก็ตาม คนโรฮิงญาที่มาขึ้นทะเบียนแรงงาน ส่วนใหญ่จะพิสูจน์สัญชาติไม่ผ่าน โดยจะได้รับการปฏิเสธว่า ไม่ใช่คนชาติของประเทศต้นทาง34
จากตารางที่ 1 คนไร้สัญชาติภายใต้xxxxxxxxxxปี พ.ศ.2548 ประกอบด้วย (1) บุคคลที่ตกหล่น จากการสำารวจฯ ก่อนหน้า รวมถึงบุตรหลาน (2) เด็กและเยาวชนไร้สัญชาติในสถานศึกษา (3)
คนไร้รากเหง้า (4) บุคคลxxxxxxคุณประโยชน์แก่ประเทศ (5) แรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติ (กัมพูชา xxxxxxxxx ลาว) และ (6) กลุ่มคนต่างด้าวอื่นๆ ซึ่งไม่xxxxxxกลับสู่ประเทศต้นทางด้วยเหตุแห่ง ความเสี่ยงที่จะถูกxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxx ชาวโรฮิงญาไม่ถูกจัดให้อยู่ในกลุ่มที่ (5) และ กลุ่มที่ (6) และยังไม่ปรากฏว่ารัฐบาลไทยจะมีการดำาเนินการใดๆ เพื่อสำารวจและจัดxxxทะเบียน ให้กับคนกลุ่มที่ (5) และ (6) ทั้งยังไม่ปรากฏว่าจะมีแนวทางหรือวิธีการเฉพาะที่เหมาะสมใดๆ สำาหรับคนกลุ่มดังกล่าว
31 มติคณะรัฐมนตรี เรื่อง “xxxxxxxxเข้าถึงการสาธารสุขของกลุ่มคนที่ไม่มีสถานะทางกฎหมายและxxxxxxxxเข้าถึงสถาน บริการสาธารณสุขของบุคคลไร้รัฐ” เมื่อxxxxxx 20 เมษายน พ.ศ.2559
32 ข้อมูลจากสำานักงานบริหารแรงงานต่างด้าว กระทรวงแรงงาน
33 ขั้นตอนการพิสูจน์สัญชาติจะอธิบายต่อไปในข้อ 2 ข.
34 เพิ่งอ้าง.
อย่างไรก็ดี มีความเป็นไปได้ว่า คนโรฮิงญาอาจได้รับการสำารวจและจัดxxxทะเบียนฯ ในฐานะ คนกลุ่มที่ (1) หากxxxxxxยืนยันได้ว่าเขาเข้ามาในประเทศไทยก่อนปี พ.ศ.253835 และคำาสั่ง กระทรวงมหาดไทย ฉบับเดือนxxxxxx พ.ศ.255836 ที่เปิดโอกาสให้คนต่างด้าวที่ไม่มีเอกสาร แสดงตนและอาศัยอยู่ในประเทศไทย xxxxxxเข้ารับการสำารวจและได้รับการจัดxxxทะเบียน ราษฎรได้ นอกจากนี้เด็กชาวโรฮิงญาที่เข้าเรียนในสถานศึกษาของไทย ก็จะได้รับการสำารวจและ จัดxxxทะเบียนฯ โดยจัดอยู่ในกลุ่มที่ (2)
แม้จะปรากฏว่ารัฐไทยจะมีความxxxxxxในการกำาหนดสถานะบุคคลตามกฎหมายให้กับคนไร้ สัญชาติที่อาศัยอยู่ในประเทศ หรือคนที่ยังไร้เอกสารแสดงตน แต่ข้อค้นพบของงานวิจัยก็คือ ยัง xxxxxว่ามีคนไร้เอกสารแสดงตน/คนxxxxxxรับการสำารวจและจัดxxxทะเบียนราษฎรอีกจำานวน มาก โดยเฉพาะคนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ชนบท บนพื้นที่สูง หรือตามพื้นที่ชายแดน
ข. ชาวโรฮิงญาไร้สัญชาติในประเทศไทย – ความเป็นมา
เป็นเวลาหลายxxxxxxxxxชาวโรฮิงญาได้เดินทางเข้ามาในประเทศไทยผ่านช่องทางทางบกและ ทางทะเล ส่วนใหญ่แล้วชาวโรฮิงญาเข้ามาประเทศไทยเพียงเพื่อใช้เป็นทางผ่านไปยังประเทศ มาเลเซียและประเทศอินโดนีเซีย แต่ก็มีxxxxกันว่าชาวโรฮิงญาเลือกประเทศไทยเป็นประเทศเป้า หมายปลายทาง สถานการณ์xxxxxxให้ชาวโรฮิงญาเป็นที่รับรู้ในสังคมไทยอย่างกว้างขวางในกรณีที่ กองทัพเรือไทยผลักดันคนโรฮิงญาที่อพยพเข้าประเทศไทยโดยทางเรือให้ออกไปจากน่านน้ำาของ ไทยในปี พ.ศ. 255237
นอกจาก โรฮิงญากลุ่มที่เรียกว่า “ผู้อพยพทางเรือ” (boat people) ดังกล่าวแล้ว ยังมีชาวโร ฮิงญาอีกประมาณ 3,000 คนที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยซึ่งบางคนเข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทย นานกว่า 30 ปี38 จากผลการสำารวจโดยคณะกรรมการxxxxxมนุษยชนแห่งชาติของไทย เมื่อปี พ.ศ. 2551 คนโรฮิงญาในประเทศไทยมีจำานวนอย่างไม่เป็นทางการประมาณ 3,000 และ 20,000
35 พระราชบัญญัติทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2 พ.ศ. 2551 มาตรา 38(2)
36 ผู้อำานายการสำานักทะเบียนราษฎร กรมการxxxxxx, หนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ ว.0309.1/ว.3 เรื่อง การรับแจ้ง เกิดและการจัดxxxทะเบียนประวัติ ลงxxxxxx 22 xxxxxx พ.ศ.2558
37 ดูxxxxxxxxxxx 8, หน้า. 8; Irin News, “Government, Army to investigate claims of Rohingya abuse”, Irin News, 20 xxxxxx 2552, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxx/0000/00/00/xxxxxxxxxx-xxxx- investigate-claims-rohingya-abuse.
38 เพิ่งอ้าง, Equal Rights Trust, หน้า. 17; คณะกรรมการxxxxxxเพื่อประชาธิปไตยในพม่า (กรพ.) และคณะอนุกรรมการ xxxxxมนุษยชนด้านชนชาติ ผู้ไร้สัญชาติ แรงงานข้ามชาติ และผู้พลัดถิ่น สภาทนายความ, Rohingyas: Stateless & Forgotten People: Fact-finding Report and Recommendations from the Roundtable Discussion on the Inhumane Push-Back of the Rohingya Boat People, พ.ศ.2552.
คน (ซึ่งตัวเลขจำานวนนี้ได้รับการวิพาษ์วิจารณ์ว่าน่าจะสูงเกินความเป็นจริง)39 ในขณะที่ประธาน สมาคมโรฮิงญาแห่งประเทศไทย (Rohingya Association of Thailand) กล่าวว่า มีชาวโรฮิงญา กว่า 2,300 ครอบครัว หรือ 8,000-10,000 คนที่อาศัยอยู่ในประเทศไทย40
โดยส่วนใหญ่ชาวโรฮิงญาที่หนีการประหัตประหารและความยากจนจากประเทศxxxxxxxxx หลาย คนเข้ามาในประเทศไทยทางอำาเภอแม่สอด หรือตามแนวชายแดนไทย-xxxxxxxxx41 ชาวโรฮิงญา ส่วนใหญ่ประกอบกิจการเล็กๆ ของตัวเอง xxxx ขายโรตี ปล่อยเงินกู้
ปัญหาสำาคัญส่วนหนึ่งคือคนโรฮิงญาไม่ถูกจัดเป็นผู้xxxxxxนอกค่ายอพยพ หรือแรงงานข้ามชาติ ในเขตเมือง แต่ถูกจัดให้เป็นกลุ่มผู้หลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมาย (irregular immigrants) ใน รายงานเรื่อง “Equal Only in Name” ของ Equal Rights Trust ได้สรุปจากวิจัยในประเทศไทย
สถานะคนเข้าเมืองผิดกฎหมายของชาวโรฮิงญานั้น ส่งผลกระทบต่อการใช้xxxxxใน เสรีภาพ และความมั่นคงในฐานะมนุษย์ เพราะพวกเขาอาจถูกจับกุม ถูกควบคุม ตัวและอาจถูกผลักดันออกนอกประเทศ การควบคุมตัวนี้ ถือเป็นการเลือกปฎิบัติ โดยพลการ โดยไม่คำานึงถึงความเปราะบางของพวกเขา (…)42
ค. สถานการณ์ล่าสุดของการอพยพเข้ามาในประเทศไทยของชาวโรฮิงญา
นับจากปี พ.ศ. 2555 ชาวโรฮิงญาที่เดินทางออกจากประเทศxxxxxxxxxโดยทางเรือ และใช้ ประเทศไทยเป็นทางผ่านไปยังประเทศมาเลเซียได้xxxxxจำานวนขึ้น ระหว่างเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2557–2559 มีการประมาณการว่า คนโรฮิงญาจำานวน 94,000 คน ได้เดินทางออกจากเมืองxxxx วย (Sittwe) xxxxxxxxของรัฐยะไข่และชายแดนบังกลาเทศ43 เฉพาะปี พ.ศ.2557 สำานักงาน ข้าหลวงใหญ่ผู้xxxxxxแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) รายงานว่า มีชาวโรฮิงญาประมาณ 63,000 คน ที่อพยพออกจากประเทศบังกลาเทศและxxxxxxxxxผ่านไทยไปยังประเทศมาเลเซีย โดยร้อยละ 10% เป็นผู้หญิง44 นอกจากนี้ ชาวโรฮิงญาที่เดินทางโดยเรือจากอ่าวเบงกอลxxxxxจำานวนขึ้นอย่าง
39 Cole, X., Xxamese Arabesques, Booksmango, 2559, หน้า 37.
40 สถาบันxxxxxมนุษยชนและxxxxxศึกษา (IHRP), มหาวิทยาลัยxxxxx และ the Equal Rights Trust, การประชุมปฎิบัติ การ เรื่อง “การxxxxxxxxและคุ้มครองxxxxxมนุษยชนของคนไร้รัฐ (โรฮิงญา), กรุงเทพฯ, 26 xxxxxx 2559
41 ดูxxxxxxxxxxx 8, หน้า 40
42 เพิ่งอ้าง หน้า 79
43 สำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้xxxxxxแห่งสหประชาชาติ (UNHCR), Southeast Asia Mixed Maritime Movements April- June 2015, 2558, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxx.xxxxx.xxx/00x0x0xx0.xxx
44 สำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้xxxxxxแห่งสหประชาชาติ (UNHCR), Irregular Maritime Movements in South-East Asia, 2557, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxxxxxxxxxxx.xxxxxxxxx.xx/xx/xxxxx-xxx.
เห็นได้ชัด ในปี 2557 UNHCR ระบุว่า คนโรฮิงญาและบังกลาเทศจำานวน 21,000 คน เริ่มมุ่ง หน้าออกสู่ทะเล (ในช่วงเวลาระหว่างเดือนxxxxxx ถึง ธันวาคม) ซึ่งเป็นจำานวนที่xxxxxขึ้นร้อยละ 37 จากช่วงเวลาเดียวกันในปีก่อน (พ.ศ.2556)45 จนนำาไปสู่การพบเรือที่เต็มไปด้วยชาวโรฮิงญา ในอ่าวเบงกอลและทะเลอันดามัน การอพยพและเคลื่อนย้ายของชาวโรฮิงญาที่มีจำานวนมาก อย่างxxxxxxเคยมีxxxxxx ได้ถูกกล่าวถึงในที่ประชุม Bali Process เกี่ยวกับ การลักลอบขนและการ ค้ามนุษย์ และอาชญากรรมข้ามชาติที่เกี่ยวข้อง (Conference of Bali Process on people smuggling, trafficking in persons and related transnational crime)”46 ยิ่งไปกว่านั้น มี ผู้เสียชีวิตระหว่างเดินทางประมาณ 2,000 คน ในช่วงปี พ.ศ.2555-2558 เนื่องจากขาดอาหาร ขาดน้ำา และถูกทุบตีบนเรือจากผู้คุม47 เป็นประเด็นที่ถูกกล่าวถึงในที่ประชุมว่า “เป็นอัตราการ เสียชีวิตที่สูงเป็นประวัติการณ์”48
การขาดเอกสารแสดงตนและการเดินทางที่ยากxxxxxxทั้งภายในประเทศxxxxxxxxxและในต่าง ประเทศ xxxให้ชาวโรฮิงญาส่วนใหญ่ต้องหนีการxxxxxxประการด้วยการพึ่งพาผู้ลักลอบคนขน ออกนอกประเทศและเดินทางโดยเรือที่เต็มไปด้วยอันตราย49 จากรายงานของ UNHCR ใน ปีพ.ศ.2557 ชาวโรฮิงญาได้มาเทียบเรือที่อ่าวไทย สร้างที่พักง่ายๆ โดยใช้ไม้ปักเป็นเสาแต่ละ ด้าน มุงหลังคาด้วยแผ่นพลาสติก อยู่ตามบริเวณหุบเขา ในป่าหรือในพื้นที่xxxxxxxxที่ห่างไกล เพื่อรอเดินทางต่อไปยังประเทศมาเลเซีย50 แต่พวกเขาจะเดินทางไปต่อได้หรือไม่นั้น ขึ้นอยู่กับ ว่าญาติของพวกเขาจะxxxxxxจ่ายเงินตามที่ผู้ลักลอบขนคนเรียกหรือไม่51 ในระหว่างนี้พบว่า มี การข่มขู่ ทุบตี รวมถึงทรมานร่างกายในรูปแบบต่างๆ อาทิ การบังคับให้อยู่ในท่าเดียวเป็นเวลา นานๆ มีการใช้ผงพริกป่นทาบริเวณตา52 ผู้ลักลอบขนคนมักเรียกค่าใช้จ่ายในการนำาพาประมาณ
45 สำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้xxxxxxแห่งสหประชาชาติ (UNHCR), “More people risk lives across Indian Ocean despite abuse, deterrence”, UNHCR, 5 ธันวาคม 2557, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxx.xxxxx.xxx/xx/xxxx/ briefing/2014/12/5481b0666/people-risk-lives-across-indian-ocean-despite-abuse-deterrence.html.
46 รัฐบาลแห่งสาธารณรัฐอินโดนีเซียและรัฐบาลแห่งประเทศออสเตรเลีย, Sixth Ministerial Conference of the Bali process on people smuggling, trafficking in persons and related transnational crime – Co-chairs’ statement, 23 มีนาคม 2559, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxxxxxxxx.xxx/xxxxxx/xxxxx/xxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxx- bali-process-people-smuggling-trafficking-persons-and.
47 ดูอ้างอิงที่ 9
48 ดูอ้างอิงที่ 46
49 องค์การนิรโทษกรรมxxxx (AI), Deadly Journeys: The Refugee and Trafficking Crisis in Southeast Asia, 2558, หน้า 9.
50 ดูอ้างอิงที่ 44
51 เพิ่งอ้าง
52 เพิ่งอ้าง
1,600–2,400 ดอลล่าร์สหรัฐต่อคน มีรายงานว่า มีผู้เสียชีวิตจำานวนหลายร้อยคนจากการเจ็บ ป่วย การขาดอาหารและน้ำา หรือถูกฆ่าตายโดยผู้ลักลอบคนขน เพราะxxxxxxหลบหนีหรือไม่ xxxxxxจ่ายเงินตามจำานวนที่เรียกร้องได้53 ถึงกระนั้นก็ตาม ความรุนแรงครั้งล่าสุดในรัฐยะไข่ นับตั้งแต่xxxxxx 9 xxxxxx พ.ศ.2559 ดำาเนินมาอย่างต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน อาจจะส่งผลให้ชาวโร ฮิงญาหาทางหลบหนีออกจากประเทศxxxxxxxxxอีกหลายระลอก
เมื่อต้นเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2558 ในระหว่างการร่วมกันลาดตระเวนของทหารและตำารวจ พบ ผู้เสียชีวิตจำานวน 26 ศพ ในพื้นที่ที่ถูกใช้เป็นที่พัก/แคมป์xxxชั่วคราวของกลุ่มผู้ลักลอบขนคน เข้าเมืองและขบวนการค้ามนุษย์ที่อำาเภอสะเดา บริเวณใกล้ชายแดนไทย–มาเลเซีย54 มีรายงาน ว่าศพที่พบนั้นเป็นโรฮิงญามุสลิมจากประเทศxxxxxxxxxและชาวบังกลาเทศ ซึ่งเสียชีวิตจากการ ขาดอาหารและน้ำา รวมถึงเจ็บป่วย55 ต่อมาในเดีอนเดียวกัน รัฐบาลมาเลเซีย พบว่ามีหลุมฝังศพ จำานวน 39 หลุม ในพื้นที่ที่ถูกใช้เป็นแคมป์xxxชั่วคราว 28 แห่งในบริเวณชายแดนของประเทศ มาเลเซีย56 การปฎิบัติการของรัฐไทยและมาเลเซียเกี่ยวกับการผลักดันเรือของชาวโรฮิงญาออก นอกเขตน่านน้ำาของรัฐไทยและมาเลเซียได้รับการนำาเสนอผ่านสื่อต่างๆ อย่างกว้างขวาง ดัง นั้น เพื่อลดแรงกดดันจากนานาชาติ รัฐมนตรีต่างประเทศไทย มาเลเซีย และอินโดนีเซียจึงได้ จัดประชุมเพื่อหารือเกี่ยวกับเรื่องนี้เป็นการอย่างเร่งด่วน เมื่อxxxxxx 20 พฤษภาคม พ.ศ.2558 ณ ประเทศมาเลเซีย57 และนำาไปสู่การจัดประชุมระดับxxxxxxxเกี่ยวกับการย้ายถิ่นผิดกฏหมาย ในมหาสมุทรอินเดีย (Irregular Migration in the Indian Ocean) เมื่อxxxxxx 29 พฤษภาคม พ.ศ.2558 ณ กรุงเทพมหานคร โดยมีผู้นำาจากประเทศบังกลาเทศ ไทย มาเลเซีย xxxxxxxxx และ อินโดนีเซีย รวมถึงตัวแทนจาก 16 ประเทศในxxxxxxx และองค์กรระหว่างประเทศ เข้าร่วมการ
53 เพิ่งอ้าง
54 Lefexxx, X., “Thai mass grave held bodies of 26 suspected trafficking victims”, Reuters, 2 พฤษภาคม 2558, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxx.xxxxxxx.xxx/xxxxxxx/xx-xxxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxxxx-xxXXXXX0XX0X000000000.
55 BBC News, “Thailand police ‘recover 26 bodies’ from jungle camp”, BBC News, 2 พฤษภาคม 2558, เข้า ถึงxxxxxx xxxx://xxx.xxx.xx.xx/xxxx/xxxxx-xxxx-00000000.
56 BBC News, Asia, Malaysian police find 139 suspected migrant graves, BBC News, 25 พฤษภาคม 2558, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxx.xxx.xxx/xxxx/xxxxx-xxxx-00000000.
57 ดู See, ตัวอย่างxxxx, Channel 4, “Pushed back out to sea: clock ticking for Rohingya migrants”, Channel 4 News, 19 พฤษภาคม 2558, เข้าถึงxxxxxx xxxxx://xxx.xxxxxxx0.xxx/xxxx/xxxxxxxx-xxxxx-xxx-xxxxxxxx- indonesia-thailand-malaysia. และ Newland, K., Irregular Maritime Migration in the Bay of Bengal: The Challenges of Protection, Management and Cooperation, IOM and MPI, กรกฎาคม 2558, ฉบับที่ 3, xxxx://xxxxxxxxxxxx.xxx.xxx/xxxxxx/xxxxx/xxx/xxx-xxx_xxxxx_xx_00.xxx.
หารือ58 ในตอนท้ายของการประชุม กลุ่มประเทศที่xxxxxxxxกระทบ ได้แก่ บังกลาเทศ อินโดนีเซีย มาเลเซีย xxxxxxxxx และxxx xxข้อตกลงร่วมกันว่าจะมีการดำาเนินการเพื่อให้ความช่วยเหลือด้าน มนุษยธรรมแก่กลุ่มผู้โยกย้ายxxxxxxxแบบไม่xxxx ขณะที่อินโดนีเซียและมาเลเซีย มีข้อตกลง เป็นการเฉพาะที่จะให้xxxxxxxxxชั่วคราวแก่ชาวโรฮิงญา 7,000 คนภายใต้เงื่อนไขว่าการตั้งxxxxxxx ใหม่และการส่งกลับจะดำาเนินการให้เสร็จภายในหนึ่งปี59 ผู้เข้าร่วมประชุมได้รับรองข้อเสนอแนะ วิธีการแก้ไขปัญหาอย่างเร่งด่วนหลายประการ อาทิ ให้มีการดำาเนินการค้นหาและช่วยชีวิตผู้ อพยพที่ยังลอยเรืออยู่ในทะเล มาตรการป้องกันและมาตรการแก้ไขต้นเหตุของปัญหานั้น จะต้อง พัฒนาชีวิตความเป็นอยู่ของกลุ่มเสี่ยงให้ดีขึ้น60 ทั้งนี้ ข้อน่าสังเกตประการสำาคัญ คือ คำาว่า “โร ฮิงญา” ไม่มีการพูดถึงตลอดระยะเวลาการประชุม61 ต่อมามีการจัดประชุมขึ้นอีก 2 ครั้งในเดือน กรกฎาคมและธันวาคม พ.ศ.255962
ง. นโยบายของประเทศไทยที่มีต่อชาวโรฮิงญา
ตามxxxxxxกล่าวมาข้างต้น รัฐบาลไทยรับรู้xxxxxxดำารงอยู่ของการโยกย้ายxxxxxxxแบบไม่xxxxและ แรงงานโยกย้ายxxxxxxx (แรงงานข้ามชาติ) จากประเทศเพื่อนบ้าน ในปี พ.ศ.2547 จึงได้มีมติ คณะรัฐมนตรี63 และความตกลงทวิภาคี64 กับประเทศเพื่อนบ้าน กำาหนดให้มีนโยบายปรับสถานะ ตามกฎหมายให้แก่แรงงานอพยพ โดยมุ่งเน้นไปที่แรงงานข้ามชาติจากประเทศกัมพูชา ลาวและ
58 กระทรวงการต่างประเทศไทย, สรุปผลการประชุมว่าด้วยการโยกย้ายxxxxxxxแบบไม่xxxxในมหาสมุทรอินเดีย, 29 พฤษาคม 2558, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxx.xxx.xx.xx/xxxx/xx/xxxxx-xxxxxx/00/00000-Xxxxxxx-Xxxxxxx- Meeting-on-Irregular-Migration-in.html.
59 ดูอ้างอิงที่ 57
60 ดูอ้างอิงที่ 58
61 เพิ่งอ้าง
62 ภายหลังxxxxxx 29 พฤษภาคม พ.ศ.2558 มีการจัดประชุมอีกสองครั้ง คือ การประชุมฉุกเฉินรัฐมนตรีอาเซียนว่าด้วย อาชญากรรมข้ามชาติที่เกี่ยวข้องกับปัญหาการโยกย้ายxxxxxxxไม่xxxxในxxxxxxxเอเชียตะวันออกxxxxxxxx จัดขึ้นที่กรุง กัวลาลัมเปอร์ เมื่อxxxxxx 2 กรกฎาคม พ.ศ.2558 และการประชุมโยกย้ายxxxxxxxแบบไม่xxxxในมหาสมุทรอินเดีย จัด ขึ้นที่กรุงเทพมหานคร เมื่อxxxxxx 3 ธันวาคม พ.ศ.2558
63 เมื่อxxxxxx 2 มีนาคม และxxxxxx 27 เมษายน พ.ศ.2547 คณะรัฐมนตรีไทยนำามาใช้เป็นมาตรการพิเศษของกระทรวง แรงงานเกี่ยวกับการจัดการแรงงานข้ามชาติจากประเทศกัมพูชาลาวและxxxxxxxxx
64 ประเทศไทยได้ลงนามบันทึกความเข้าใจ (MOUs) “ความร่วมมือด้านการxxxxแรงงาน” กับสาธารณรัฐประชาธิปไตย ประชาชนลาว ในปี พ.ศ.2545 และในปี พ.ศ.2546 ลงนามบันทึกความเข้าใจกับราชอาณาจักรกัมพูชา และสาธารณรัฐ แห่งสหภาพเมียนxxxx
xx บันทึกความเข้าใจว่าด้วยความร่วมมือด้านแรงงานระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยและรัฐบาลแห่งสาธารณรัฐ ประชาธิปไตยประชาชนลาว, 2545; บันทึกความเข้าใจว่าด้วยความร่วมมือด้านการxxxxแรงงานระหว่างรัฐบาลแห่ง
ราชอาณาจักรไทยและรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา, 2546; บันทึกความเข้าใจว่าด้วยความร่วมมือด้านการxxxx
แรงงานระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยและรัฐบาลแห่งสาธารณรัฐแห่งสหภาพxxxxxxxxx, 2546.
xxxxxxxxx โดยเปิดให้แรงงานมาขึ้นทะเบียน เพื่อรับใบอนุญาตxxxงานชั่วคราวเพื่อxxxงานในระยะ เวลา 1–2 ปี65 และเริ่มต้นกระบวนการพิสูจน์สัญชาติกับประเทศต้นทางในปีพ.ศ.2552 วิธีการคือ ข้อมูลส่วนบุคคลของแรงงานจะถูกส่งไปยังประเทศต้นทาง หากประเทศต้นทางยอมรับว่าแรงงาน ดังกล่าวเป็นคนชาติ (พิสูจน์สัญชาติผ่าน) แรงงานคนดังกล่าวก็จะxxxxxxขอxxxหนังสือเดินทาง ต่อหน่วยงานของประเทศต้นทาง และxxxxxxเดินทางเข้ามาในประเทศไทยได้อย่างถูกกฎหมาย และหากได้รับใบอนุญาตxxxงานจากประเทศไทย ก็จะxxxxxxxxxงานได้เป็นเวลา 2 ปี เมื่อครบ แล้ว xxxxxxขยายระยะเวลาได้อีก 2 ปี แรงงานกลุ่มนี้จะxxxxxxเข้าถึงระบบประกันสังคม ของประเทศไทย ได้รับค่าชดเชยหากประสบอุบัติเหตุจากการxxxงาน และxxxxxxเดินทาง ภายในประเทศไทยได้อย่างไม่ถูกจำากัด xxxxxxเดินทางกลับประเทศต้นทาง66 ในปี พ.ศ.2558 ประเทศไทยและประเทศเวียดนาม xxxxxxข้อตกลงร่วมกันเพื่อการอนุญาตให้แรงงานจากประเทศ เวียดนามเข้ามาxxxงานในประเทศไทยได้ และในปีเดียวกัน รัฐบาลไทยได้อนุญาตให้แรงงาน เวียดนามxxxxxxงานอยู่ในประเทศไทย xxxxxxยื่นขอวีซ่าและขอใบอนุญาตxxxงานซึ่งมีระยะเวลา 1 ปี67
มีความชัดเจนว่า ในช่วงเวลาที่มติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับแรงงานข้ามชาติมีผลใช้บังคับ แรงงาน ที่มาขึ้นทะเบียนจะต้องเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สัญชาติ ซึ่งชาวโรฮิงญาจะxxxxxxขึ้นทะเบียน และเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สัญชาติด้วยxxxxกัน แต่การพิสูจน์สัญชาติของพวกเขา (อาจ) ไม่ผ่าน เนื่องจากประเทศเมียนxxxxxxxยอมรับว่าพวกเขาเป็นคน (สัญชาติ) xxxxxxxxx68
นอกจากนั้น ในปี พ.ศ.2558 สภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ของประเทศไทย ได้เสนอ “xxxxxxxxxx การจัดการแก้ไขปัญหาแรงงานต่างด้าวผิดกฎหมาย” โดยพิจารณาความสอดคล้องกับxxxxxxxxxx การจัดการปัญหาสถานะและxxxxxของบุคคล69 ในปี พ.ศ.2548 เพื่อการแก้ไขปัญหาแรงงานอพยพที่ มีจำานวนกว่า 3 ล้านคน และเพื่อป้องกันมิให้มีแรงงานผิดกฎหมายอีกต่อไป70
65 ดูอ้างอิงที่ 31
66 xxxx xxxxxxxx, “การวิเคราะห์การพิสูจน์สัญชาติแรงงานข้ามชาติในประเทศไทย: กรณีศึกษาแรงงานจากประเทศ กัมพูชา ลาว และพม่า”, สถาบันxxxxxมนุษยชนและxxxxxศึกษา (IHRP), มหาวิทยาลัยxxxxx, 2555
67 องค์การระหว่างประเทศเพื่อการโยกย้ายxxxxxxx (IOM), Migration Information Notes No.28, ธันวาคม 2558, เข้า ถึงxxxxxx xxxx://xxx.xx/0xx0Xxx.
68 สัมภาษณ์ชาวโรฮิงญา และ เจ้าหน้าที่สำานักการบริหารแรงงานต่างด้าว กระทรวงแรงงาน
69 สภาความมั่นคงแห่งชาติ, xxxxxxxxxxการแก้ไขปัญหาการเข้าเมืองผิดกฎหมาย พ.ศ.2555
70 เพิ่งอ้าง, ดู คณะกรรมการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติ, Consideration of reports, comments and information submitted by States parties under article 9 of the Convention, UN Doc. CERD/C/SR.2173 2 xxxxxx 2556, หน้า 2; สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI), Study Weighs Costs and Benefits of Wage Increase, 2556.
ตารางที่ 2 ประเภทของการเข้าเมืองผิดกฎหมายในประเทศไทย71
1. ชนกลุ่มน้อยxxxxxxรับสถานะ และอนุญาตให้อยู่ในราช อาณาจักรxxxx (ประมาณ 560,000 คน) | ก. ชนกลุ่มน้อยที่อาศัยอยู่ใน ประเทศเป็นเวลานาน และได้ รับการสำารวจในปี พ.ศ.2513- 2542; ข. นักเรียนไร้สัญชาติ ค. คนไร้รากเหง้า ง. บุคคลxxxxxxคุณประโยชน์ | xxxxxxxxxxปีพ.ศ.2548 เพื่อ กำาหนดxxxxxในสถานะบุคคลตาม กฎหมายร่วมกับมติคณะรัฐมนตรี เมื่อxxxxxx 7 ธันวาคม 2553 |
2. ชนกลุ่มน้อยและxxxxxxxได้ รับอนุญาตให้อยู่ในราช อาณาจักรเป็นการชั่วคราว (ประมาณ 120,000 คน) | ก. ชนกลุ่มน้อยและxxxxxxxถูก สำารวจและขึ้นทะเบียนระหว่างปี รวมถึงบุคคลที่ไร้สัญชาติ – บุตรของชนกลุ่มน้อยที่ตก สำารวจ – ไม่มีจุดเกาะเกี่ยวกับ ประเทศต้นทาง – อยู่ระหว่างการตรวจสอบ ของกรมการxxxxxx | xxxxxxxxxxปีพ.ศ.2548 เพื่อ กำาหนดxxxxxในสถานะบุคคลตาม กฎหมายร่วมกับมติคณะรัฐมนตรี เมื่อxxxxxx 7 ธันวาคม 2553 |
ก. ผู้xxxxxxxxxการสู้รบและถูก ประหัตประหารจากประเทศ xxxxxxxxx x. ชาวโรฮิงญา ง. ชาวเกาหลีเหนือ | มาตรการพิเศษเสนอโดยสมช. มี เป้าหมายมุ่งเน้นการผลักดันกลับ ประเทศต้นทางหรือการไปตั้ง xxxxxxxใหม่ในประเทศที่ 3 | |
4. การเข้าเมืองผิดกฎหมายอื่นๆ | บุคคลที่อยู่เกินระยะเวลาที่กำาหนด มาเฟีย และ กลุ่มxxxxxxผิดกฎหมาย | จับกุมตามพระราชบัญญัติคนเข้า เมือง |
71 สภาความมั่นคงแห่งชาติ, Current Migration Challenges in Thailand, 13 มิถุนายน 2555, เข้าถึงxxxxxx http:// xxx.xxxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxx_xx_xxxx/xxxxxxxxx_ management/3_4current_migration_challenges_in_thailand_en.pdf
ภายใต้xxxxxxxxxxและมาตรการดังกล่าว ชาวโรฮิงญาจัดอยู่ในประเภทเดียวกับแรงงานข้ามชาติ ผู้ผลัดถิ่นสัญชาติ และผู้หลบหนีเข้าเมืองจากประเทศxxxxxxxxxและเกาหลีเหนือ แต่อยู่ในกลุ่ม ที่แตกต่างกันตามที่กำาหนดไว้ในตารางที่ 2 ดังกล่าวข้างต้น จากรายงานการศึกษาบางแห่งระบุ ว่า รัฐบาลไทยเห็นว่าชาวโรฮิงญาว่าเป็นภัยต่อความมั่นคงของชาติ เนื่องจากพวกเขาเกี่ยวข้องกับ การเคลื่อนไหวทางการเมืองxxxxxxxxx ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อความxxxxxxxxระหว่างประเทศไทย กับxxxxxxxxxได72้
ในความเป็นจริง ชาวโรฮิงญาถูกพิจารณาและได้รับการปฎิบัติแตกต่างไปจากกลุ่มแรงงานข้าม ชาติอื่นๆ นั้นxxxxxxxxxxกระทบอย่างชัดเจน ประการแรก ชาวโรฮิงญาในประเทศไทย xxxxxxถูก พิจารณาว่าเขาคือผู้xxxxxxความตายจากการถูกประหัตประหาร และความยากจนจากประเทศ เมียนมาร73์ ประการที่สอง นโยบายและกฎหมายของไทยที่เกี่ยวข้องกับแรงงานข้ามชาติใน ปัจจุบัน ยังxxไม่มีทางออกให้กับชาวโรฮิงญา โดยเฉพาะอย่างยิ่งแรงงานโรฮิงญาxxxxxxผ่านการ พิสูจน์สัญชาติจากประเทศต้นทางเนื่องจากรัฐบาลxxxxxxxxx ปฎิเสธว่าโรฮิงญาไม่ใช่พลเมืองของ เมียนมาร74์ และภายใต้xxxxxxxxxxปีพ.ศ.2551 ระบุว่าบุคคลxxxxxxผ่านการพิสูจน์สัญชาติ จะต้อง ถูกผลักดันออกนอกราชอาณาจักร75 ประการสุดท้าย ชาวโรฮิงญาที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยมา เป็นเวลานานแล้ว ไม่ถูกนับเป็นกลุ่มเป้าหมายของการสำารวจเพื่อการจัดxxxทะเบียนราษฎรให้76
จากที่กล่าวมาข้างต้น การสำารวจและจัดxxxทะเบียนราษฎร โดยกระทรวงมหาดไทย ในระหว่างปี พ.ศ.2513–2542 คนต่างด้าวxxxxxxรับการสำารวจจะได้รับเอกสารแสดงตน หรือที่เรียกว่า “บัตรสี” และได้รับอนุญาตให้อาศัยอยู่ในราชอาณาจักรไทยเป็นการชั่วคราว นอกจากนี้ บัตรสีดังกล่าวยัง เป็นเอกสารพื้นฐานxxxxxxนำาไปสู่การได้มาซึ่งxxxxxในสัญชาติไทย หรืออย่างน้อยเอกสารนี้จะนำาไป สู่การปรับสถานะบุคคลให้ถูกกฎหมาย แม้ภายใต้xxxxxxxxxxฯ ปี พ.ศ.2548 จะจำาแนกคนออก เป็น 6 กลุ่ม ประกอบด้วย 1) กลุ่มคนxxxxxxxxxxไร้สัญชาติที่ตกสำารวจในช่วงปี พ.ศ.2513–2542
72 อ้างแล้ว, ดู Meeboonlue, Jesda and Piyaxxx Xxxxx, Xxhingya problem and solutions, ศูนย์ศึกษาxxxxxxxxxx, สถาบันวิชาการป้องกันประเทศ เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxx_xxx/xxxxxxxxx.xxx.
73 ดู พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 หมวด 6 มาตรา 54 xxxxxxxว่า “คนต่างด้าวผู้ใดเข้ามาหรืออยู่ในราช อาณาจักรโดยxxxxxxรับอนุญาตหรือการอนุญาตนั้นสิ้นสุดหรือถูกเพิกถอนแล้ว พนักงานเจ้าหน้าที่จะส่งตัวคนต่างด้าวผู้ นั้นกลับออกไปนอกราชอาณาจักรก็ได้”
74 ข้อมูลxxxxxxรับจากสำานักบริหารแรงงานต่างด้าว กระทรวงแรงงาน ชี้ให้เห็นว่า ผู้ที่ลงทะเบียนแรงงานข้ามชาติจาก ประเทศเมียนxxxxxxxถูกปฏิเสธภายใต้กระบวนการพิสูจน์สัญชาติเป็นโรฮิงญา; Equality Myanmar, “Rohingya Denied passports to Work in Thailand”, Equality Myanmar, 16 กุมภาพันธ์ 2555, เข้าถึงxxxxxx http:// xxxxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxxx-xxxxxx-xxxxxxxxx-xx-xxxx-xx-xxxxxxxx.
75 ดูอ้างอิงที่ 69
76 อ้างอิงที่ 66
2) เด็กและเยาวชนในสถานศึกษา 3) คนไร้รากเหง้า 4) บุคคลไร้สัญชาติxxxxxxคุณประโยชน์ 5) แรงงานข้ามชาติจากกัมพูชา ลาว และเมียนxxxx xxxผ่านการพิสูจน์สัญชาติจากประเทศต้นทาง
6) กลุ่มคนต่างด้าวที่ยังไม่ระบุสัญชาติ และไม่xxxxxxกลับไปยังประเทศต้นทางด้วยเหตุผลว่ามี ความเสี่ยงที่จะถูกxxxxxxxxxxxx
xxxxxxx มีข้อสังเกตว่า มีเพียงคน 4 กลุ่มแรกเท่านั้นxxxxxxรับการสำารวจเพื่อการจัดxxxทะเบียน ในปี พ.ศ. 2555 ภายใต้xxxxxxxxxxการจัดการแก้ไขปัญหาแรงงานต่างด้าวผิดกฎหมาย ซึ่งกลุ่มที่ 5 และ 6 ยังxxxxxxการรับรองภายใต้xxxxxxxxxxดังกล่าว77 ดังนั้น มีความเป็นไปได้ว่าชาวโรฮิงญา จะ ถูกจำาแนกให้อยู่ในกลุ่มที่ 5 และ 6 ซึ่งโอกาสที่จะได้รับการปรับสถานะตามกฎหมายนั้นอาจเป็น ไปxxxxxเลย
อีกทั้ง ยังไม่มีความชัดเจนว่า xxxxxxxxxxฯ ปี พ.ศ.2555 มีการดำาเนินการและติดตามผลอย่างไร รัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ยังxxอยู่ ในอำานาจต่อเนื่องมาจนถึงปี พ.ศ.2559 มุ่งเน้นในการแก้ไขปัญหาแรงงานข้ามชาติ การป้องกัน และปราบปรามการค้ามนุษย์78 นโยบายต่อมาให้ความสำาคัญต่อประเด็นที่ประเทศไทยถูกปรับ ลดอันดับจากระดับที่ 2 เฝ้าระวัง TIER 2 (Watch List) ไป สู่ TIER 3 ตามที่ปรากฏในรายงาน การค้ามนุษย์ (Trafficking in Persons Report) ของกระทรวงการต่างประเทศสหรัฐอเมริกา ดัง นั้น การดำาเนินงานภายใต้xxxxxxxxxxฯ ปีพ.ศ.2555 จึงมีการปรับโดยให้ความสำาคัญเร่งด่วนใน ประเด็นการค้ามนุษย์เป็นงานที่มีความสำาคัญเป็นลำาดับต้นๆ79
กล่าวโดยสรุป ภายใต้กรอบกฎหมายและนโยบายปัจจุบัน ชาวโรฮิงญาที่อาศัยอยู่ในประเทศไทย ยังxxxxxxxxการรับรองให้มีสถานะที่ถูกต้องตามกฎหมาย นอกจากนี้ การเป็นคนตกสำารวจในอดีต xxxxxxxเป็นคำาถามxxxxxxxxxว่า พวกเขาจะxxxxxxพัฒนาสถานะตามกฎหมายไทยได้หรือไม่ อย่างไร เพราะนอกจากผลกระทบที่เกิดขึ้นกับตัวเขาแล้ว มันยังส่งผลกระทบไปถึงคนรุ่นต่อๆ ไป ของพวกเขาอีกด้วย
77 คณะกรรมการxxxxxมนุษยชนแห่งชาติ, หนังสือถึงนายกรัฐมนตรี; เรื่อง ข้อเสนอในการแก้ไขปัญหาสถานะบุคคลตาม xxxxxxxxxxการจัดการปัญหาสถานะและxxxxxของบุคคลตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อxxxxxx 18 xxxxxx 2548 และxxxxxx 7 ธันวาคม 2553, ลงxxxxxx 29 พฤศจิกายน 2554
78 ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 68/2557, มาตรการเร่งด่วนในการป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ และการแก้ไขปัญหาแรงงานต่างด้าว ระยะที่ ๑ เป็นการชั่วคราว, 17 มิถุนายน 2557, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxx. xxxxxxx.xx.xx/xxxxx.xxx/xx/xxxx-xxxxxxxxxxxx/xxxx/00000-xx00000.xxxx.
79 กระทรวงการต่างประเทศสหรัฐอเมริกา, รายงานการค้ามนุษย์ : ประเทศไทย (Trafficking in Report: Thailand), 2557, เข้าถึงxxxxxx xxxx://xxx.xxxxx.xxx/x/xxx/xxx/xxxxxx/xxxxxxxxx/0000/000000.xxx. ประเทศได้รับการยก อันดับไปสู่ระดับที่ 2 เฝ้าระวัง TIER 2 ดังในรายงานปี 2559.
3. แนวคิด พัฒนาการและบทวิเคราะห์กฎหมายสัญชาติของประเทศไทย
ก. พัฒนาการกฎหมายสัญชาติและนโยบายของประเทศไทย
1. กฎหมายสัญชาติและนโยบาย: การเปลี่ยนแปลงที่สำาคัญ
พันธุ์xxxxx xxxxxxxxxxx xxxxxxxx80 นักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านสถานะบุคคล กล่าวว่า แนวคิด เรื่อง “สัญชาติไทย” xxxxxในสังคมไทย ด้วยเพราะการรับเอาแนวคิดเรื่องรัฐชาติ (Nation State) จากโลกตะวันตก ดังจะเห็นได้จากการที่รัชกาลที่ 4 ทรงประกาศใช้กฎหมายสัญชาติฉบับ แรกของประเทศไทย คือ พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2456 (ค.ศ.1913) นอกจากนี้ กล่าวได้ว่า พัฒนาการของกฎหมายสัญชาติxxxxxความเกี่ยวข้องxxxxxxxxกับการเมืองไทย ดังจะแบ่งยุคของ กฎหมายสัญชาติไทยได้เป็น 4 ช่วงเวลา คือ
• ยุคแรก : มูลนิติธรรมประเพณี (ช่วงเวลานับจากอดีตจนถึง xxxxxx 17 พฤษภาคม พ.ศ.2454)
• ยุคที่สอง: พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2456 (ค.ศ.1913) มีผลตั้งแต่xxxxxx 10 เมษายน พ.ศ. 2456 จนถึงxxxxxx 12 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2495 และพระราชบัญญัติแปลงชาติ ร.ศ.130 (หรือ พ.ศ.2456) มีผลตั้งแต่xxxxxx 18 พฤษภาคม พ.ศ.2456 จนถึงxxxxxx 12 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2495;
• ยุคที่สาม: พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2495 (ค.ศ.1952) มีผลตั้งแต่xxxxxx 13 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2495 จนถึงxxxxxx 4 สิงหาคม พ.ศ.2508 (ค.ศ.1965); และ
• ยุคที่สี่ (ยุคปัจจุบัน): พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 (ค.ศ.1965) มีผลตั้งแต่xxxxxx 5 สิงหาคม พ.ศ.2508 จนถึงปัจจุบัน
ภายใต้แนวคิดรัฐชาติ บุคคลอาจมีสัญชาติไทยได้ในสองลักษณะ คือ การมีสัญชาติไทยโดยการ เกิดและการมีสัญชาติไทยภายหลังการxxxx xxxมีสัญชาติไทยโดยการเกิด อาจเป็นกรณีการ มีสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิต (jus sanguinis) อันได้แก่ การมีสัญชาติไทยตามบิดาหรือ มารดาซึ่งมีสัญชาติไทย หรือการมีสัญชาติไทยโดยหลักดินxxx (jus soli) อันได้แก่ การมีสัญชาติ ไทยด้วยเพราะบุคคลเกิดในราชอาณาจักรไทย ส่วนการมีสัญชาติไทยภายหลังการเกิดนั้น ได้แก่ กรณีการแปลงสัญชาติเป็นไทย หรือการมีสัญชาติตามคู่สมรส อย่างไรก็ตาม การได้มาซึ่งสัญชาติ ไทยของบุคคลหนึ่งๆ ย่อมเป็นไปตามกฎหมายสัญชาติที่บังคับใช้ในแต่ละช่วงเวลา
ในยุคแรก ภายใต้มูลนิติธรรมประเพณี บุคคลอาจมีสัญชาติไทยได้ ภายใต้หลักการมีสัญชาติไทย โดยหลักสืบสายโลหิต และคนต่างด้าวไม่ว่าจะเป็นคู่สมรสหรือบุตรของคนต่างด้าวอาจมีสัญชาติ
80 xxxxxxxxxx xxxxxxxxxxx xxxxxxxx, “Development of Concepts on Nationality and the Efforts to Reduce Statelessness in Thailand”, Refugee Survey Quarterly, Vol. 25(3), 2549, หน้า 40.
ไทยได้ตามพระราชบัญญัติแปลงชาติ ร.ศ.13081 โดยมีเงื่อนไขว่าบุคคลต่างด้าวนั้นต้องxxxxx นิติภาวะตามกฎหมายไทยและกฎหมายสัญชาติของบุคคลต่างด้าวนั้น (มาตรา 6 (1)) บุคคลนั้น
มีความกลมกลืนกับสังคมไทย (มาตรา 6 (3)) เป็นบุคคลxxxxxxคุณประโยชน์ให้กับสยาม (มาตรา
7 (1)) หรือเป็นคนต่างด้าวxxxxxxมีสัญชาติไทยแต่เสียสัญชาติเพราะแปลงสัญชาติเป็นสัญชาติอื่น
และต้องการจะxxxxxxมีสัญชาติไทย (มาตรา 7 (2)) นอกจากนี้ เฉพาะชายxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx เป็นไทยแล้ว หากมีภรรยา ภรรยาย่อมมีxxxxxในสัญชาติไทยตามสามี (มาตรา 12) รวมถึงxxxxxxxไม่ บรรลุนิติภาวะ (มาตรา 13) อาจกล่าวได้ว่า ในยุคแรกนี้ ไม่ปรากฏหลักการมีสัญชาติไทยโดยหลัก ดินxxx
ในยุคที่สอง ภายใต้พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2456 และพระราชบัญญัติแปลงชาติ ร.ศ.
130 พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2456 รับรองxxxxxในสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิต โดย หลักดินxxx โดยการแปลงสัญชาติ และการมีสัญชาติโดยการสมรส การมีสัญชาติไทยโดยหลัก ดินxxx มีผลกับเด็กทุกคนที่เกิดในราชอาณาจักรไทยตั้งแต่ 10 เมษายน พ.ศ.2456 จนถึง 12 กันยายน พ.ศ.2495 โดยไม่คำานึงถึงว่าบิดามารดาของเด็กคนดังกล่าวจะมีสัญชาติไทยหรือไม่82 และเป็นครั้งแรกที่ หญิงต่างด้าวxxxxxxมีสัญชาติไทยได้ หากว่าหญิงต่างด้าวคนดังกล่าวสมรสกับ คนไทย83 นับเป็นเวลาร่วม 39 ปี ภายใต้การบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ที่สมาชิกทุกคนในครอบครัว มีxxxxxxผ่านหลักสัญชาติ คนต่างด้าวไม่ว่าจะเป็นคนจีน คนอินเดีย คนเวียดนาม และคนหลาก หลายxxxxxxxxxxในประเทศไทยได้รับการรับรองว่าเป็นผู้มีสัญชาติไทยภายใต้กฎหมายฉบับนี้84
ในยุคที่สาม ภายใต้พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2495 (ค.ศ.1952) เกณฑ์การได้มาซึ่งสัญชาติ xxxxxลักษณะเดียวกันกับช่วงเวลายุคที่สอง อย่างไรก็ตาม xxxxxxxxxxxxxxเริ่มปรากฏตัวใน กฎหมายสัญชาติของไทย ดังจะเห็นได้จากการจำากัดหลักการมีสัญชาติไทยโดยหลักดินxxx85
ในยุคที่สี่ (ยุคปัจจุบัน) ภายใต้พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 (ค.ศ.1965) โดยทั่วไป หลักเกณฑ์การได้มาซึ่งสัญชาติไทยยังxxเป็นไปในลักษณะเดียวกันกับช่วงเวลาก่อนหน้า อย่างไร ก็ตาม มีความเปลี่ยนแปลงอย่างสำาคัญเกิดขึ้น อันเป็นผลจากการประกาศใช้ ประกาศคณะxxxxxxx ฉบับที่ 337 หรือที่เรียกว่า “ปว.337” ซึ่งมีผลใช้บังคับปี พ.ศ.2515–2535 ด้วยเจตนารมณ์xxxxxx ต้องการให้บุตรของผู้อพยพxxxxxxจากxxxxxxอินโดxxxxxxสัญชาติไทยภายใต้หลักดินxxxหรือ
81 อ้างแล้ว, หน้า 41.
82 พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2456 มาตรา 3 (3)
83 อ้างแล้ว, มาตรา 3 (4)
84 ดูxxxxxxxxxxx 80 หน้า 43
85 อ้างแล้ว หน้า 46 พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2495 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2496 ในมาตรา 7 (3) ดังจะเห็นได้ว่า รัฐไทยรับรองxxxxxในสัญชาติไทยโดยหลักดินxxxเฉพาะเด็กที่เกิดในราชอาณาจักรไทยจากxxxxxxxxมีสัญชาติไทยเท่านั้น
จำากัดหลักการได้มาซึ่งสัญชาติไทยโดยหลักดินxxx ดังนั้น บุตรของบิดามารดาxxxxxxรับอนุญาต ให้เข้าเมืองและอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราว ซึ่งเกิดในราชอาณาจักรไทยก่อนxxx xxx 14 ธันวาคม พ.ศ. 2515 จากxxxxxxได้สัญชาติไทยโดยหลักดินxxx ก็ให้ถอนสัญชาติไทยนั้น86 ส่วนเด็กที่เกิดในช่วงxxxxxx 14 ธันวาคม พ.ศ.2515 จนถึงxxxxxx 25 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2535 ก็จะxxxxxx สัญชาติไทยโดยหลักดินxxx ประกาศคณะxxxxxxxฉบับนี้ส่งผลกระทบที่ตามมาก็คือ คนที่ถูกถอน สัญชาติหรือxxxxxxสัญชาติไทยโดยหลักดินxxxนี้ต้องตกเป็นคนไร้สัญชาติ อย่างไรก็ตาม รัฐบาลมี ความxxxxxxxxxจะแก้ไขหลักเกณฑ์ดังกล่าวหลายครั้งดังจะเห็นได้จากการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย สัญชาติในปีพ.ศ.2535 พ.ศ.2551 และพ.ศ.2555 ซึ่งจะกล่าวในลำาดับต่อไป
นับตั้งแต่xxxxxx 5 สิงหาคม พ.ศ.2508 หลักการสำาคัญของการได้มาซึ่งสัญชาติไทยภายใต้พระราช xxxxxxxสัญชาติ พ.ศ.2508 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2535, พ.ศ.2551 และ พ.ศ.2555) มีสองประการคือ
(1) การได้มาซึ่งสัญชาติไทยโดยการเกิดยึดหลักสืบสายโลหิตจากบิดามารดา87 และหลักดินxxx88 (2) การได้มาซึ่งสัญชาติไทยภายหลังการเกิดนั้นได้จากโดยการแปลงสัญชาติ89 และการสมรส90
การได้มีซึ่งสัญชาติไทย ภายใต้พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 2 และฉบับที่ 3 ในปีพ.ศ.2535 กำาหนดให้เด็กที่เกิดจากบิดามารดาสัญชาติไทย ไม่ว่าจะเกิดใน หรือนอกราชอาณาจักรไทยย่อมมีสัญชาติไทยโดยการเกิดตามมาตรา 7 (1) โดยบทบัญญัติ ให้มีผลย้อนหลังเป็นคุณกับเด็กที่เกิดก่อนxxxxxxพระราชบัญญัติสัญชาติ แก้ไขเพิ่มเติมฉบับ ที่ 2 ด้วย นั่นหมายความว่า เด็กที่เกิดจากมารดาสัญชาติไทยย่อมมีสัญชาติไทยตามมารดา โดยไม่คำานึงถึงเงื่อนไขที่กำาหนดไว้ในมาตรา 7 (2) แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.250891
86 อ้างแล้ว, หน้า 48. ดูเพิ่มเติมประกาศคณะxxxxxxxฉบับที่ 337, มีผลบังคับใช้ตั้งแต่xxxxxx 14 ธันวาคม พ.ศ.2515 ข้อ 1, (ปว. 337), สืบค้นxxxxxx: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xx.xx/xxxx/xxx/xxx0/%xx00/%xx00-0x-0000-x0000.xxx.
87 พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2535 มาตรา 7 (1); ดูxxxxxxxxxxx 23, มาตรา 9/5, มาตรา 9/6 และมาตรา 9/7
88 อ้างแล้ว, พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่2) พ.ศ.2535 มาตรา 7 (2); พระราชบัญญัติสัญชาติ ฉบับที่ 4 พ.ศ.2551 (ค.ศ.2008) มาตรา 23, พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่2) พ.ศ.2535 มาตรา 7 ทวิ วรรคสอง.
89 อ้างแล้ว, พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 มาตรา 10 มาตรา 11 (1) และมาตรา 11(3); พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 มาตรา 11 (2) และ มาตรา 11 (4); พระราชบัญญัติสัญชาติ ฉบับที่ 4 พ.ศ.2551 มาตรา 12/1 (1).
90 อ้างแล้ว, พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 มาตรา 9
91 ภายใต้มาตรา 7 พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 เด็กที่เกิดจากบิดาสัญชาติไทย ไม่ว่าจะเกิดในหรือนอกราช อาณาจักรย่อมมีสัญชาติไทยตามหลักสืบสายโลหิตจากบิดา แต่หากเด็กเกิดจากมารดาสัญชาติไทย จะมีสัญชาติไทย ตามหลักสืบสายโลหิตจากมารดาได้ จะต้องปรากฏข้อเท็จจริงว่า เด็กคนดังกล่าวจะต้องxxxxxxxราชอาณาจักรไทย และxxxxxxxxxxxxxxxชอบด้วยกฎหมายหรือบิดาจะต้องเป็นผู้ไม่มีสัญชาติ
นอกจากนี้ โดยผลของมาตรา 7 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไข เพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551 ได้ส่งผลให้xxxxxxxเกิดจากบิดาสัญชาติไทย แต่มิใช่บิดาโดย ชอบด้วยกฎหมาย มีxxxxxในสัญชาติไทยตามบิดานั้น มาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ ฉบับที่ 4 พ.ศ.2551 ได้กำาหนดว่า ให้หลักเกณฑ์นี้ย้อนหลังเป็นคุณแก่บุตร (ที่เกิดจากบิดา xxxxxxชอบด้วยกฎหมาย) ซึ่งเกิดก่อนที่จะมีการแก้ไขกฎหมายสัญชาติในปี พ.ศ.2551 ด้วย92 อีกทั้ง มาตรา 9/5 มาตรา 9/6 และมาตรา 9/7 แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับ ที่ 5) พ.ศ.2555 ได้กำาหนดหลักการ “คืนสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิต” ให้กับ กลุ่มบุคคลที่มีลักษณะพิเศษ ที่นิยามว่า “คนไทยพลัดถิ่น”(Displaced Thais)93 คนไทยพลัดถิ่น หมายถึง บุคคลที่มีxxxxxxxxxxxxสืบเชื้อสายไทยมากกว่า 100 ปี แต่ลูกหลาน มิได้สัญชาติไทยอันเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของประเทศไทยในอดีต xxxให้บุตร หลานคนเชื้อสายไทยต้องกลายเป็นคนไร้สัญชาติ จะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัติสัญชาติ ฉบับที่
5 เกิดขึ้นด้วยxxxxxxxxxxxxจะแก้ไขปัญหาความไร้สัญชาติให้แก่บุตรหลานของคนเชื้อสายไทย94 อย่างไรก็ตาม บุตรหลานของคนไทยพลัดถิ่นกลุ่มนี้จะต้องเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์ ซึ่งกำาหนดไว้ ในกฎกระทรวง เพื่อให้xxxxxxxรับรองว่าเป็นบุตรหลานของคนเชื้อสายไทยจริง
การได้มาซึ่งสัญชาติไทยโดยการเกิด โดยหลักสืบสายโลหิต บุคคลจะต้องมีข้อเท็จจริงอย่างใด อย่างหนึ่งตามหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้
• เกิดจากบิดามารดาสัญชาติไทย ไม่ว่าจะเกิดในหรือนอกราชอาณาจักร (มาตรา 7 (1) พระ ราชxxxxxxxสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2535 (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551 และ (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2555) ;
• ได้รับการรับรองว่าเป็น “คนไทยพลัดถิ่น” โดยคณะกรรมการรับรองความเป็นคนไทยพลัด ถิ่น (มาตรา 9/5 พระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2555)
• เป็นบุตรของ คนไทยพลัดถิ่นxxxxxxรับการรับรองว่าเป็นคนไทยพลัดถิ่นแล้ว (มาตรา 9/6 พระ ราชxxxxxxxสัญชาติ (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2555); และ
• บุตรของคนไทยพลัดถิ่น ซึ่งได้รับสัญชาติไทยโดยวิธีการอื่นก่อนที่บิดามารดาจะได้รับการ รับรองความเป็นคนไทยพลัดถิ่น ก็ให้เป็นผู้มีสัญชาติไทยโดยการเกิด (มาตรา 9/7 พระราช xxxxxxxสัญชาติ (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2555)
92 ก่อนหน้าพระราชบัญญัติสัญชาติ ฉบับที่ 4 พ.ศ.2551 “บิดา” ในกฎหมายสัญชาติ หมายถึง “บิดาโดยชอบด้วย กฎหมาย”เท่านั้น
93 ดูxxxxxxxxxxx 23, มาตรา 4 “คนไทยพลัดถิ่น” หมายถึง ซึ่งมีเชื้อสายไทยที่ต้องกลายเป็นคนในบังคับของประเทศ อื่นโดยเหตุอันเกิดจากการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของราชอาณาจักรไทยในอดีตซึ่งปัจจุบันผู้นั้นมิได้ถือสัญชาติของ ประเทศอื่น และได้อพยพเข้ามาอยู่อาศัยในประเทศไทยเป็นระยะเวลาหนึ่งและมีวิถีชีวิตเป็นคนไทย โดยได้รับการ สำารวจจัดxxxทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรภายใต้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่คณะรัฐมนตรีกำาหนด หรือเป็นผู้ซึ่งมีลักษณะอื่นxxxนองเดียวกันตามที่กำาหนดในกฎกระทรวง
94 รุ่นบุตรและรุ่นหลาน
การได้มาซึ่งสัญชาติไทยโดยหลักดินxxx บุคคลจะต้องมีข้อเท็จจริงอย่างใดอย่างหนึ่งตามหลัก เกณฑ์ดังต่อไปนี้
• เกิดในประเทศไทยจากบิดามารดาต่างด้าว แม้ว่าบิดามารดาต่างด้าวจะมีข้อเท็จจริงตาม มาตรา 7 ทวิ วรรคหนึ่ง (มาตรา 7 ทวิ วรรค 1 (2) แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551)
• เกิดในประเทศไทย แต่ถูกถอนสัญชาติหรือxxxxxxสัญชาติไทย โดยผลของ ปว.337 (มาตรา 23 พระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551)95 และ
• เกิดในประเทศไทยจากบิดามารดาต่างด้าว ซึ่งไม่มีxxxxxอาศัยxxxx แต่ได้รับการอนุมัติให้มี สัญชาติไทยโดยคำาสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ภายใต้มติคณะรัฐมนตรี (มาตรา 7 ทวิ วรรคสองพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551)
การได้มาซึ่งสัญชาติไทยภายหลังการเกิด ภายใต้กฎหมายสัญชาติปัจจุบัน xxxxxxมาโดยอัตโนมัติ โดยผู้xxxxxxxจะมีสัญชาติไทยจะต้องดำาเนินการยื่นคำาขอ และคำาขอดังกล่าวจะต้องได้รับการ อนุมัติโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย โดยจะต้องมีข้อเท็จจริงเป็นไปตามหลักเกณฑ์ดัง ต่อไปนี้
• หญิงต่างด้าว ซึ่งสมรสกับคนไทย (มาตรา 9 พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508)
• คนต่างด้าวที่บรรลุนิติภาวะแล้วตามกฎหมายไทยและกฎหมายที่บุคคลนั้นมีสัญชาติ มีความ xxxxxxxxx มีอาชีพเป็นหลักฐาน xxxxxxลำาเนาในราชอาณาจักรไทยต่อเนื่องมาจนถึงxxxxxxยื่น คำาขอแปลงสัญชาติเป็นไทยเป็นเวลาไม่น้อยกว่าห้าปี มีความรู้ภาษาไทยตามที่กำาหนดในกฎ กระทรวง (มาตรา 10 พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508)
• คนต่างด้าวที่บรรลุนิติภาวะแล้วตามกฎหมายไทยและกฎหมายที่บุคคลนั้นมีสัญชาติ xxx xxxความดีความชอบเป็นพิเศษต่อประเทศไทย หรือxxxxxxคุณประโยชน์ให้แก่ทางราชการ ซึ่งรัฐมนตรีเห็นxxxxx มีความxxxxxxxxx มีอาชีพเป็นหลักฐาน (มาตรา 11 (1) พระราช xxxxxxxสัญชาติ พ.ศ.2508)
• คนต่างด้าวที่บรรลุนิติภาวะแล้วตามกฎหมายไทยและกฎหมายที่บุคคลนั้นมีสัญชาติ มีความ xxxxxxxxx มีอาชีพเป็นหลักฐาน เคยมีสัญชาติไทยมาก่อน (มาตรา 11 (3) พระราชบัญญัติ สัญชาติ พ.ศ.2508)
• คนต่างด้าวที่บรรลุนิติภาวะแล้วตามกฎหมายไทยและกฎหมายที่บุคคลนั้นมีสัญชาติ มีความ ประพฤติดี มีอาชีพเป็นหลักฐาน เป็นสามีของผู้มีสัญชาติไทย (มาตรา 11 (4) แก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551)
95 มาตรา 23 มีเจตนารมณ์ที่จะคืนสัญชาติไทย เพื่อแก้ปัญหาความไร้สัญชาติของบุคคลที่ถูกถอนสัญชาติ และไม่ได้ สัญชาติไทยโดยผลของประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 337 ซึ่งบังคับใช้ช่วงเวลา พ.ศ.2515-2536, ดูเชิงอรรถที่ 86 ประมาณการว่ามีคนจำานวนมากกว่า 200,000 คน ที่เกิดในประเทศไทยที่จะได้รับประโยชน์จากมาตรา 23
• เป็นคนไร้ความสามารถที่มีหลักฐานที่เชื่อได้ว่าเป็นผู้เกิดในราชอาณาจักร บรรลุนิติภาวะแล้ว มี ความประพฤตดี มีภูมิลำาเนาในราชอาณาจักรไทยต่อเนื่องมาจนถึงวันที่ยื่นคำาขอแปลงสัญชาติ เป็นไทยเป็นเวลาไม่น้อยกว่าห้าปี โดยผู้อนุบาลตามคำาสั่งของศาล ขอแปลงสัญชาติเป็นไทยให้ (มาตรา 12/1 (1) แก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551)
• ผู้เยาว์ซึ่งอยู่ในความดูแลของสถานสงเคราะห์มาไม่น้อยกว่าสิบปี มีความประพฤตดี มีความ รู้ภาษาไทยตามที่กำาหนดในกฎกระทรวง ผู้ปกครองสถานสงเคราะห์ของรัฐตามที่รัฐมนตรี กำาหนด เมื่อได้รับความยินยอมของผู้เยาว์แล้วอาจขอแปลงสัญชาติเป็นไทยให้แก่ผู้เยาว์ได้ (มาตรา 12/1 (2) แก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551)
• บุคคลซึ่งยังไม่บรรลุนิติภาวะ ได้รับการจดทะเบียนรับบุตรบุญธรรมมาไม่น้อยกว่า 5 ปี มี หลักฐานแสดงให้เชื่อได้ว่าเป็นผู้เกิดในราชอาณาจักรไทย มีความประพฤตดี มีความรู้ภาษา ไทยตามที่กำาหนดในกฎกระทรวง ผู้รับบุตรบุญธรรมอาจขอแปลงสัญชาติให้ได้ (มาตรา 12/1 (3) แก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551)
ข้อน่าสังเกตคือกฎหมายไทย ไม่ได้มีช่องว่างมากนักในการให้สัญชาติไทยแก่คนต่างด้าวเข้า เมืองผิดกฏหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้สัญชาติไม่ได้เป็นอัตโนมัติ ดังนั้น โรฮิงญาและบุตร ของชาวโรฮิงญาที่อาศัยในประเทศไทยอาจเข้าถึงสิทธิในสัญชาติได้ไม่ง่าย แต่ไม่ได้หมายความ ว่าเป็นไปไม่ได้
ข้อบทบัญญัติที่สำาคัญต่อบุตรของชาวโรฮิงญา ได้แก่ มาตรา 7 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติ สัญชาติ พ.ศ.2508 ให้อำานาจแก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยที่จะอนุมัติให้สัญชาติ แก่บุตรของบิดามารดาต่างด้าวซึ่งไม่มีสิทธิอาศัยถาวร (non-permanent residence)96 ได้ อย่างไรก็ตาม ยังไม่มีการใช้อำานาจตามมาตรา 7 ทวิฯ นี้ อย่างกว้างขวางเท่าที่ควรจะเป็น
ทั้งนี้ ยังมีช่องทางอื่นที่ความเป็นไปได้สำาหรับบุตรของชาวโรฮิงญาที่จะรับสัญชาติไทย คือ มาตรา 12/1 (2) กรณีที่ผู้อำานวยการสถานสงเคราะห์ของรัฐขอแปลงสัญชาติไทยให้แก่เด็กที่อยู่ ในความดูแล และมาตรา 12/1 (3) กรณีผู้รับบุตรบุญธรรมขอแปลงสัญชาติให้บุตรบุญธรรม97 และเช่นเดียวกัน การใช้บทบัญญัติข้างต้นนั้นหาได้ยาก นอกจากนั้น เป็นไปได้ยากมากที่ชาวโร ฮิงญาที่เข้าเมืองไม่ชอบด้วยกฎหมาย จะเคยใช้ช่องทางที่เป็นทางการใดๆ เนื่องจากความกลัวว่า จะถูกจับและอาจถูกส่งออกนอกราชอาณาจักร
96 ดูอ้างอิงที่ 87, พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 มาตรา 7 ทวิ วรรคสอง
97 ดูอ้างอิงที่ 88, พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551 มาตรา 12/1 (2) และ (3)
ข. สัญชาติและสิทธิมนุษยชน
อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของบุคคลไร้สัญชาติ ค.ศ.1954 ได้ให้คำานิยามของ “บุคคลไร้สัญชาติ” ไว้ว่า“บุคคลที่ไม่ได้รับการยอมรับว่าเป็นคนชาติของรัฐใดเลยตามผลแห่งกฎหมายของรัฐนั้นๆ”98 คำานิยามนี้แสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ที่สำาคัญระหว่างบุคคลและรัฐ สัญชาติสร้างความรู้สึกของ ความมีตัวตนและความเป็นเจ้าของ และหากไม่ได้คำานึงถึงกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิ มนุษยชน ในทางปฏิบัติ สัญชาติเป็นใบเบิกทางที่สำาคัญอันนำาไปสู่การเข้าถึงสิทธิต่างๆ ที่บัญญัติไว้ ในกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และทางการเมือง อาทิ สิทธิในการศึกษา สิทธิ ในการรักษาพยาบาล สิทธิในการทำางานอย่างถูกต้องตามกฎหมาย สิทธิในทรัพย์สิน สิทธิในการมี ส่วนร่วมทางการเมือง และสิทธิเสรีภาพในการเดินทาง ดังนั้น การตกเป็นคนไร้สัญชาติจึงส่งผลก ระทบอย่างร้ายแรงต่อชีวิตของบุคคลและครอบครัว99
แนวคิดว่าด้วยเรื่องสัญชาตินั้นเป็นประเด็นที่มีการถกเถียงอย่างมีนัยสำาคัญเสมอมา ฮานนาห์ อเรนดท์ (Hannah Arendt) หนึ่งในนักปรัชญาการเมืองคนสำาคัญที่ได้เริ่มต้นทำางานเพื่อสิทธิของ บุคคลที่ต้องตกอยู่ในสภาวะไร้สัญชาติเนื่องจากถูกถอนสัญชาต100ิ ฮานนาห์ได้กล่าวไว้ว่า การ เสียสัญชาตินั้นเท่ากับการสูญเสีย “ทุกคุณลักษณะที่จะทำาให้คนอื่นปฏิบัติต่อเขาดังเพื่อนมนุษย์ ด้วยกัน”101 การเสียสัญชาติจึงทำาให้มนุษย์ “ไร้ค่า” ทำาให้มนุษย์ “มีชีวิตอยู่และตายไปโดยไม่ ทิ้งร่องรอยไม่แม้แต่จะมีโอกาสให้อะไรต่อโลกใบนี้”102 แม้ว่าตามกฎหมายระหว่างประเทศว่า ด้วยสิทธิมนุษยชนจะกำาหนดชัดเจนว่าบุคคลไม่สามารถถูกจำากัดสิทธิด้วยเหตุของสัญชาติ แต่ ในโลกแห่งความเป็นจริงแล้ว สภาวะความไร้สัญชาติหรือการเสียสัญชาติยังคงเป็นสาเหตุหนึ่ง ที่ทำาให้บุคคลถูกปฏิเสธสิทธิต่างๆ ภายใต้กฎหมายภายในของรัฐได้ เบนฮาบิบ (Benhabib) เคยได้กล่าวถึงคำานิยามของ “สิทธิในการมีสิทธิ” ว่าคือ การกล่าวอ้างในเชิงศีลธรรมต่อการ เป็นสมาชิกของมวลมนุษยชาติในสถานะของบุคคลที่อยู่ในกลุ่มของมนุษย์กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง เท่านั้น103 นอกจากนี้ เบนฮาบิบยังคงพูดถึง “สิทธิ” ในสถานะของสิ่งที่ถูกสร้างขึ้นภายหลังจาก ที่บุคคลได้กลายเป็นสมาชิกของสังคมทางการเมือง104 และกฎหมาย ซึ่งด้วยการเป็นสมาชิกภาพ
98 อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของบุคคลไร้สัญชาติ ค.ศ.1954 มาตรา 1(1)
99 สำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR), Nationality and Statelessness: A Handbook for Parliamentarians No.22, กรกฎาคม 2557, หน้า 3-8.
100 อเรนดท์, ฮานนาห์, The Origins of Totalitarianism, Meridian Books, 2505, หน้า. 300. 101 เพิ่งอ้าง
102 เพิ่งอ้าง
103 เบนฮาบิบ, S., The Rights of Others: Aliens, Citizens and Citizens, Cambridge University Press, 2547, Cambridge, หน้า 56-57.
104 เพิ่งอ้าง
นั้นเองบุคคลจึงมีสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง สามเหลี่ยมดังต่อไปนี้จะแสดงให้เห็นถึง สัมพันธภาพระหว่างคนไร้สัญชาติและบุคคลและปัจจัยอื่นๆ ในสังคม ดังที่เบนฮาบิบได้กล่าวไว105้
บุคคล (ไร้สัญชาติ) ที่มีสิทธิ
บุคคลอื่นที่มีหน้าที่
ต่อบุคค (ไร้สัญชาติ)
รัฐที่จะให้ความคุ้มครองสิทธิตาม
พันธกรณีที่กล่าวอ้างและคุ้มครอง การบังคับตามกฎหมาย
สามเหลี่ยมข้างบนได้แสดงให้เห็นถึงสัมพันธภาพระหว่างบุคคลไร้สัญชาติที่มีสิทธิในการอ้างสิทธิ ของตัวเอง รัฐที่มีหน้าที่ในการคุ้มครองสิทธิที่ถูกกล่างอ้าง และบุคคลอื่นในสังคมที่มีหน้าที่ใน การเคารพสิทธิของบุคคลไร้สัญชาติ เบนฮาบิบเน้นความสำาคัญของการเป็นสมาชิกภาพเพื่อที่จะ มีสิทธิภายใต้อาณาเขตของชุมชนทางสังคม และยังถกเถียงในเรื่องการเป็นสมาชิกภาพที่ “ชอบ ธรรม” ซึ่งจะทำาให้การกล่าวอ้างในเชิงศีลธรรมในการมีสิทธิดังกล่าวได้รับการยอมรับ และทำาให้ คนต่างด้าวโดยเฉพาะผู้ลี้ภัยและผู้ที่แสวงหาที่พักพิงได้รับความคุ้มครองโดยไม่จำาเป็นต้องคำานึง ถึงสถานะทางกฎหมายและทางการเมือง การมีสิทธิดังกล่าวควรจะหมายรวมถึง สิทธิในการได้ มาซึ่งสัญชาติสำาหรับบุคคลด้อยโอกาสเหล่านี้ในกรณีที่พวกเขาสามารถปฏิบัติตามเงื่อนไขที่รัฐ กำาหนด106 การกำาหนดตัวตนของบุคคลนั้นยังอยู่ภายใต้อำานาจของรัฐ กล่าวคือ รัฐมีอำานาจที่จะ อนุญาตให้บุคคลเข้าถึงหรือกีดกันไม่ให้เข้าถึงโอกาสในการพัฒนาในสถานะที่เป็นส่วนหนึ่งของ
105 เพิ่งอ้าง
106 เพิ่งอ้าง หน้า 2–3
สังคม107 อำานาจที่สำาคัญและอันตรายของรัฐอย่างหนึ่งก็คือ อำานาจในการกำาหนดเงื่อนไขของ การเข้าถึงโอกาสดังกล่าวของสังคม ผ่านการใช้กฎหมายนโยบายว่าด้วยการเข้าเมืองหรือสัญชาติ เป็นต้น อำานาจของรัฐนี้มีผลกระทบไม่เฉพาะสถานะตามกฎหมายของบุคคลเท่านั้น แต่ยังกระทบ ถึงสิทธิเสรีภาพในการเดินทาง สิทธิในการอาศัยอยู่ในรัฐอย่างชั่วคราวหรือถาวร หรือแม้แต่สิทธิ ในการได้มาซึ่งสัญชาติอีกด้วย
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วในข้างต้น วิวัฒนาการของแนวคิดว่าด้วยสัญชาติไทยที่กำาหนดอยู่ในกฎหมาย สัญชาติยุคต่างๆ ที่ผ่านมามากกว่าร้อยปีนั้น สัญชาติไทยในบางประเภทไม่ได้ถูกกำาหนดว่าเป็น “สิทธิโดยเด็ดขาด” หากแต่รัฐบาลไทยยังคงมีสิทธิในการใช้อำานาจกำาหนดการให้สัญชาติ ปฏิเสธ การให้สัญชาติ รวมถึงการถอนสัญชาติ และการให้คืนสัญชาติ สำาหรับบุคคลที่มีคุณสมบัติครบ ตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำาหนดโดยต้องมีพยานหลักฐานที่น่าเชื่อถืออย่างเพียงพอ หลักดินแดน ของการได้มาซึ่งสัญชาติไทยแบบไม่มีเงื่อนไขเคยปรากฏอยู่ในกฎหมายสัญชาติในบางยุคใน ระยะเวลาเพียงสั้นๆ และแม้ว่าบุคคลต่างด้าวจะยังมีสิทธิในการแปลงสัญชาติ แต่เงื่อนไขตาม ที่กฎหมายกำาหนดก็ยังคงเข้มงวด สุดท้ายด้วยผลของกฎหมายนโยบายว่าด้วยการเข้าเมืองและ สัญชาติที่เข้มงวดเช่นนี้ ปัญหาความไร้สัญชาติของบุคคลที่อพยพมาจากที่อื่น โดยเฉพาะชาวโร ฮิงญา ก็ยังคงเป็นปัญหาที่ยังไม่สามารถหาทางออกหรือได้รับการแก้ไขต่อไป
ค. ผลกระทบต่อการคุ้มครองสิทธิของกลุ่มคนโรฮิงญาในประเทศไทย
ข้อ 15 ของปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน รับรองสิทธิในการมีสัญชาติของบุคคลทุกคน และ บุคคลย่อมไม่อาจถูกพรากสิทธิในสัญชาติไปได้ นอกจากนี้ สิทธิในสัญชาติยังได้รับการรับรองไว้ ในอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของบุคคลไร้สัญชาติ ค.ศ. 1954108 และอนุสัญญาว่าด้วยการลด สภาวะไร้สัญชาติ ค.ศ.1961109 เพื่อประกันว่า บุคคลที่ไร้สัญชาติจะไม่ถูกพรากสิทธิต่างๆ เช่น เดียวกับบุคคลที่มีสัญชาติ ดังที่กล่าวไว้ในรายงานของ Equal Rights Trust เรื่อง “Unravelling Anomaly” เมื่อปีพ.ศ.2553110 อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของบุคคลไร้สัญชาติ ค.ศ. 1954 มุ่ง เน้นให้บุคคลไร้สัญชาติมีสถานะถูกต้องตามกฎหมายและประกันสิทธิขึ้นพื้นฐาน ส่วนอนุสัญญา ว่าด้วยการลดสภาวะไร้สัญชาติ ค.ศ.1961 มุ่งสร้างพันธกรณีแก่รัฐภาคีในการกำาหนดมาตรการ
107 Shotter, J., “Psychology and Citizenship: Identity and Belonging” ใน Citizenship and Social Theory, London: SAGE Publications, 2543, หน้า 115–125.
108 อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของบุคคลไร้สัญชาติ (Convention relating to the Status of Stateless Persons) 109 อนุสัญญาว่าด้วยการลดสภาวะไร้สัญชาติ ค.ศ.1961 (Convention on the Reduction of Statelessness), 989
U.N.T.S. 175, 2504 (ค.ศ.1961).
110 Equal Rights Trust, Unravelling Anomaly: Detention, Discrimination and the Protection Needs of Stateless Persons, 2553, หน้า 43.
เชิงบวกเพื่อป้องกัน ลดและหลีกเลี่ยงการเกิดสภาวะไร้สัญชาติ111 สิทธิต่างๆ ที่ได้รับการยืนยัน โดยอนุสัญญาต่างๆ เหล่านี้ รวมถึง สิทธิที่เกี่ยวกับการจ้างงาน การมีที่อยู่อาศัย ความมั่นคง ทางสังคม/สวัสดิการสังคม การศึกษาสำาหรับเด็ก และเสรีภาพในการเดินทางและการรวมตัวกัน เป็นกลุ่ม/สหภาพ อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยไม่ได้เป็นภาคีในอนุสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าว นอกจากนั้น การที่ประเทศไทยยังไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย ค.ศ.1951 ส่ง ผลให้ผู้แสวงหาที่พักพิงชาวโรฮิงญาในประเทศไทยไม่สามารถเข้าถึงที่พักพิงและสิทธิขั้นพื้นฐาน รวมถึงการคุ้มครองในฐานะผู้ลี้ภัย ดังสิทธิที่ได้รับรองไว้ในอนุสัญญาดังกล่าว112 อย่างไรก็ตาม พันธกรณีที่จะ “ไม่ส่งกลับ” (nonrefoule) บุคคลไปยังประเทศที่พวกเขามีความเสี่ยงว่าอาจะถูก ทรมาน หรือได้รับการปฎิบัติที่ไร้มนุษยธรรมหรือย่ำายีศักดิ์ศรี เป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่าง ประเทศที่ผูกพันรัฐทุกรัฐ113
เฉกเช่นเดียวกับนานาประเทศที่เป็นสมาชิกองค์การสหประชาชาติ ประเทศไทยมีพันธกรณีที่ จะต้องคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของบุคคลทุกคนที่ปรากฎตัวในดินแดนรัฐไทย รวมถึงบุคคลที่อยู่ ภายใต้เขตอำานาจรัฐ แม้ประเทศไทยจะไม่ได้ลงนามในอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของบุคคลไร้ สัญชาติ อนุสัญญาว่าด้วยการลดสภาวะไร้สัญชาติ และพิธีสารว่าด้วยสถานภาพของผู้ลี้ภัย แต่ ประเทศไทยก็มีพันธกรณีภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนที่สำาคัญ 7 ฉบับ ที่ จะต้องคุ้มครอง “มนุษย์” ทุกคน ซึ่งแน่นอนว่ารวมถึงชาวโรฮิงญาด้วยเช่นกัน กฎหมายระหว่าง ประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษยชน 7 ฉบับที่ประเทศไทยเป็นภาคี ได้แก่ กติการะหว่างประเทศว่าด้วย สิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights
– ICCPR) กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights – ICESCR) อนุสัญญาว่าด้วยการขจัด การเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ (International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination – ICERD) อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติ ต่อสตรีในทุกรูปแบบ (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women – CEDAW) อนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการทรมาน และการประติบัติหรือการ ลงโทษที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำายีศักดิ์ศรี (Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment – CAT) อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิ เด็ก (Convention on the Rights of the Child – CRC) และอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิของคนพิการ (Convention on the Rights of Persons with disabilities – CRPD)
111 เพิ่งอ้าง, หน้า 43, 48.
112 อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย (Convention relating to the Status of Refugees), 189 U.N.T.S. 150, 2497 (ค.ศ.1954).
113 สำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR), NGO manual on international and regional instruments concerning refugees and human rights, 2541, หน้า 17.
นอกจากนั้น หลักการความเสมอภาคและหลักการไม่เลือกปฏิบัติ (the principles of equality and non-discrimination) ได้รับการรับรองภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษย ชนหลักทั้ง 7 ฉบับข้างต้น ล้วนผูกพันรัฐสมาชิกอย่างประเทศไทยในการกำาหนดเนื้อหากฎหมาย ภายในที่รับรองสิทธิการได้มาซึ่งสัญชาติ อาทิ ข้อ 24 ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิ พลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) และข้อ 7 ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก (CRC) ระบุไว้ ว่า เด็กทุกคนจะต้องได้รับการจดทะเบียนการเกิดทันทีภายหลังการเกิดและมีสิทธิที่จะมีสัญชาติ ซึ่งเด็กพิการก็มีสิทธิดังกล่าวเช่นกัน ดังปรากฎในข้อ 18 ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิของคนพิการ (CRPD) ข้อบทบัญญัติต่างๆ เหล่านี้กล่าวไว้อย่างชัดเจนว่าสิทธิในสัญชาติเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของ สิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองซึ่งเป็นสิทธิที่จะต้องได้รับทันทีภายหลังการเกิด โดยไม่คำานึง ถึงเชื้อชาติ สีผิว หรือชาติพันธุ์ นอกจากนั้น ข้อ 9 ของอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติ ต่อสตรีในทุกรูปแบบ (CEDAW) กำาหนดให้รัฐภาคีจะต้องประกันสิทธิในการได้มา การเปลี่ยนหรือ คงไว้ซึ่งสัญชาติบนฐานความเท่าเทียมระหว่างชายหญิง รวมถึงประกันความเท่าเทียมกันระหว่าง ชายหญิง “ในการได้สัญชาติของบุตรตามบิดามารดา” อีกทั้งข้อ 5 (ง) (3) ของอนุสัญญาว่าด้วย การขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ (ICERD) กำาหนดพันธกรณีของรัฐสมาชิกที่จะ ต้องดำาเนินการเพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติทุกรูปแบบและประกันสิทธิการมีสัญชาติให้แก่บุคคลทุก คน โดยไม่แบ่งแยกเชื้อชาติ สีผิว หรือชาติพันธุ์
หากประเทศไทยนำาหลักการดังกล่าวข้างต้นนี้มาใช้กับกฎหมายภายในประเทศ ก็ย่อมเป็นหนทาง ในการขจัดความเสี่ยงของการไร้สัญชาติและไม่ถูกปฏิเสธสิทธิที่จะมีสัญชาติด้วยเหตุผลที่ว่าเด็ก คนนั้นมีชาติพันธุ์โรฮิงญา
ในบริบทระดับภูมิภาค ข้อ 18 ของปฏิญญาอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (ASEAN Human Rights Declaration 2012) โดยสมาคมประชาชาติแห่งเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ (อาเซียน) ซึ่ง ประเทศไทยเป็นประเทศสมาชิก ได้กล่าวถึงสิทธิในสัญชาติ โดยระบุไว้ดังนี้ “บุคคลทุกคนมีสิทธิที่ จะได้รับสัญชาติตามที่กำาหนดโดยกฎหมาย บุคคลใดจะถูกพรากหรือถูกปฏิเสธสิทธิในการเปลี่ยน สัญชาติดังกล่าวตามอำาเภอใจมิได้”
จากที่กล่าวข้างต้น แสดงให้เห็นชัดเจนว่า สัญชาติโดยตัวของมันเองนั้นเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่ บุคคลทุกคนมีสิทธิที่จะเข้าถึง มีสิทธิกล่าวอ้าง และได้มาซึ่งสัญชาติ บุคคลจะต้องไม่ถูกพรากหรือ ปฏิเสธสิทธิที่จะมีสัญชาติ นอกจากนั้น ตามที่กล่าวไว้ก่อนหน้านี้ในรายงานฉบับนี้ สิทธิในสัญชาติ เป็นสิทธิที่จำาเป็นต้องมีเพื่อการเข้าถึงและใช้สิทธิด้านต่างๆ เช่น การเข้าถึงสิทธิในการทำางาน สิทธิ ในสวัสดิการสังคม สิทธิในการเลือกตั้ง และสิทธิในการมีส่วนร่วมทางการเมือง ถึงแม้ว่า กฎหมาย ระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนจะไม่เคยผูกสิทธิด้านต่างๆ ของบุคคลไว้กับสิทธิในสัญชาติ (นอกเหนือจากกรณีพิเศษดังที่กล่าวไว้ข้างต้น)
รัฐบาลไทยมีความพยามยามอย่างต่อเนื่องหลายทศวรรษพื่อลดภาวะไร้สัญชาติโดยผ่าน การพัฒนาปรับปรุงกฎหมายในส่วนที่ว่าด้วยการได้มาซึ่งสัญชาติไทย ในปลายปี พ.ศ.2553 ประเทศไทยถอนข้อสงวน ข้อ 7 ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก (ซึ่งรับรองสิทธิในการจดทะเบียน การเกิดทันทีภายหลังการเกิด และสิทธิที่จะมีสัญชาติของเด็กทุกคน) ถือเป็นสัญญานที่ดีและ นำามาสู่การปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2551 และพระราชบัญญัติการทะเบียน ราษฎร พ.ศ.2554 ซึ่งระบุไว้ว่าเด็กทุกคนที่เกิดในประเทศไทยจะต้องได้รับการจดทะเบียนการ เกิดทันทีภายหลังการเกิด ถึงแม้ว่าจะมีแนวโน้มที่ดีแต่ประเทศไทยยังคงตั้งข้อสงวน ข้อ 22 แห่ง อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก อันเกี่ยวกับการให้ความคุ้มครองแก่เด็กที่ร้องขอสถานะเป็นผู้ลี้ภัยและ ผู้แสวงหาที่พักพิง โดยระบุไว้ว่า “จะต้องเป็นไปตามกฎหมายภายใน กฎข้อบังคับและแนวทาง ปฏิบัติของประเทศไทย”114
คณะกรรมการว่าด้วยสิทธิเด็ก มีข้อสังเกตและข้อเสนอแนะต่อรายงานผลการดำาเนินงานตาม อนุสัญญาว่าสิทธิเด็กของประเทศไทยฉบับปี พ.ศ.2554 โดยแสดงข้อกังวลต่อจำานวนของ ประชากรที่สูง ซึ่งรวมถึงเด็กโดยเฉพาะเด็กในกลุ่มด้อยโอกาส ลี้ภัย และแสวงหาที่พักพิง ซึ่ง มีจำานวนมากที่ยังคงไม่ได้รับการจดทะเบียนและยังคงไร้สัญชาติ115 คณะกรรมการฯ เรียกร้อง ให้ รัฐบาลดำาเนินการเพื่อประกันว่าเด็กกลุ่มเสี่ยงทุกคนที่อยู่ในสภาวะไร้สัญชาติ จะสามารถ เข้าถึงสิทธิในสัญชาติไทย116 เช่นเดียวกับกรณีรายงานการทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชน (Universal Periodic Review) ในปีพ.ศ.2554 ประเทศไทยได้รับข้อเสนอแนะให้ดำาเนินการเพื่อ ประกันสิทธิที่จะได้รับการจดทะเบียนการเกิดแก่เด็กผู้ลี้ภัย117 ข้อสังเกตและข้อเสนอแนะเหล่านี้ สะท้อนให้เห็นว่ายังมีช่องว่างของการดำาเนินการเพื่อคุ้มครองสิทธิตามพันธกรณีระหว่างประเทศ กับกฎหมายภายในของรัฐไทย
สำาหรับคนต่างชาติที่ผ่านกระบวนการพิสูจน์สัญชาติ ตัวอย่างเช่น แรงงานโยกย้ายถิ่นฐาน/แรงงาน ข้ามชาติ (migrant workers) จากประเทศกัมพูชา ลาว และเมียนมาร์ ที่ได้รับการขึ้นทะเบียน อนุญาตให้ทำางานในประเทศไทยแล้ว จะได้สิทธิประโยชน์เข้าถึงสวัสดิการสังคม กองทุนเงินทดแทน ในกรณีที่เกิดอุบัติเหตุ และมีเสรีภาพที่จะเดินทางไปได้ทั่วประเทศ รวมถึงการเดินทางกลับประเทศ ต้นทาง ส่วนแรงงานโยกย้ายถิ่นฐานแบบไม่ปกติ (Irregular migrant workers) ที่ผ่านกระบวนการ
114 ดู ข้อสงวนของประเทศไทย ที่ UNTC, อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก, เข้าถึงได้ที่ xxxxx://xxxxxxxx.xx.xxx/Xxxxx/ ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=IV-11&chapter=4&clang=_en#EndDec.
115 คณะกรรมการว่าด้วยสิทธิเด็ก, ข้อสังเกตและข้อเสนอแนะ : ประเทศไทย, UN Doc. CRC/C/THA/CO/3-4, 16 มกราคม-3 กุมภาพันธ์ 2555, ย่อหน้าที่ 41–44.
116 อ้างแล้ว.
117 คณะมนตรีสิทธิมนุษยชน (Human Rights Council), Report of the Working Group on the Universal Periodic Review: Thailand, UN Doc. A/HRC/19/8, 8 ธันวาคม 2554, ย่อหน้าที่ 61.
ขึ้นทะเบียนแล้ว จะมีสิทธิที่จะเข้าถึงสิทธิทางสาธารณสุขขั้นพื้นฐาน ภายใต้นโยบายหลักประกัน สุขภาพถ้วนหน้า (Universal Coverage: UC) แต่สำาหรับผู้โยกย้ายถิ่นฐานแบบไม่ปกติ (Irregular migrants) หรือ แรงงานข้ามชาติที่ไม่มีใบอนุญาตทำางาน จะไม่มีสิทธิในการจ้างงานใดๆ ทั้งสิ้นภาย ใต้กฎหมายภายใน อย่างไรก็ตาม ตามข้อกำาหนดของกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษย ชน รัฐภาคีมีพันธกรณีที่จะต้องประกันสิทธิในการทำางานและสิทธิในสุขภาพให้กับทุกคน มิใช่จำากัด เฉพาะกับพลเมืองของตนหรือผู้อาศัยอย่างถูกกฎหมายในประเทศของตนเท่านั้น118
สถานะของชาวโรฮิงญาจำานวนมากจัดอยู่ในฐานะคนย้ายถิ่นฐานอย่างผิดกฎหมาย ซึ่งสถานะดัง กล่าวได้สร้างข้อจำากัดในการเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานด้านต่างๆ เริ่มตั้งแต่การที่ประเทศต้นทาง คือ เมียนมาร์ ได้พรากสิทธิในสัญชาติไปจากพวกเขาด้วยกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ ค.ศ.1982 ทำาให้ พวกเขาต้องกลายเป็นคนไร้สัญชาติ119 สำาหรับสถานะทางกฎหมายของโรฮิงญาในประเทศไทย พวกเขาคือ ผู้โยกย้ายถิ่นฐานแบบไม่ปกติ/คนที่ย้ายถิ่นฐานอย่างไม่ถูกกฎหมาย ผลก็คือ การถูก ปฏิเสธสิทธิในสัญชาติไทย ภาวะที่ไม่ถูกยอมรับว่าเป็นพลเมืองในประเทศต้นทางและยากที่จะเข้า ถึงสิทธิในสัญชาติไทย นั่นความหมายว่า คนโรฮิงญาต้องเผชิญกับความยากลำาบากในการเข้าถึง สิทธิด้านต่างๆ รวมถึงสิทธิทำางานในประเทศไทย ซึ่งจะลงรายละเอียดในหัวข้อถัดไป
ด้วยสถานะการโยกย้ายถิ่นฐานแบบไม่ปกติของชาวโรฮิงญา (ย้ายถิ่นฐานอย่างไม่ถูกกฎหมาย) ส่งผลให้เด็กชาวโรฮิงญาต้องเผชิญกับข้อจำากัดในการเข้าถึงการศึกษา ไม่ว่าจะเป็นเด็กที่เกิดใน ประเทศไทย รวมถึงเด็กที่เกิดจากพ่อแม่ที่เป็นแรงงานที่ไม่ได้ขึ้นทะเบียนอย่างถูกต้อง แม้ว่า รัฐบาลไทยจะมีนโยบาย “สิทธิการศึกษาถ้วนหน้า” (Education for All) ตั้งแต่ปีพ.ศ. 2548 ซึ่ง ภายใต้นโยบายนี้ เด็กทุกคนทั้งที่เกิดในประเทศไทยและเด็กที่เกิดจากแรงงานข้ามชาติที่ยังไม่ได้ ขึ้นทะเบียน จะต้องสามารถเข้าถึงการศึกษาของไทยได้ทั้งระบบโดยไม่มีการเรียกเอกสารแสดง ตนใดๆ อาทิ เอกสารการเกิด เพื่อจะได้เข้าเรียน แต่ในทางปฏิบัติแล้ว สำาหรับครอบครัวชาวโร ฮิงญา พวกเขาไม่ค่อยอยากจะส่งลูกๆ ไปโรงเรียน เพราะกลัวว่าอาจจะถูกจับ120 และคิดว่าการ ไม่มีเอกสารการจดทะเบียนการเกิดจะทำาให้ไม่สามารถเข้าเรียนหนังสือได้ ถึงแม้ว่าในความเป็น จริงแล้วเอกสารดังกล่าวไม่มีความจำาเป็นต้องใช้ประกอบเพื่อเข้าถึงสิทธิในการศึกษา
118 กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), 993 U.N.T.S. 3, 1966, ข้อ 6 และข้อ 12.
119 Burma Citizenship Law, [MMR-130], 15 ตุลาคม 2525; ดู อ้างอิงข้างต้น, note 8, หน้า 8–11.
นอกจากนั้น การขาดการประสานงานและเชื่อมโยงระดับนโยบาย อาทิ นโยบายเกี่ยวกับ การจัดการด้านการโยกย้ายถิ่นฐาน/การจัดการแรงงานข้ามชาติ ทั้งระยะสั้นและระยะยาว ที่ สามารถนำาไปใช้กับนโยบายด้านการศึกษาของเด็กโยกย้ายถิ่นฐาน ประกอบกับการขาดการ ประชาสัมพันธ์และความล้มเหลวในการรณรงค์สื่อสารถึงนโยบายด้านการศึกษา ทั้งหมดนี้กลาย เป็นอุปสรรคสำาคัญในการเข้าเรียนหนังสือของเด็กโรฮิงญาผู้ซึ่งไม่มีเอกสารแสดงตน121
ง. โอกาสและความท้าทายสำาหรับโรฮิงญาในประเทศไทย
ดังที่กล่าวข้างต้น สิทธิในสัญชาติไทยโดยการเกิดภายใต้หลักสืบสายโลหิต ซึ่งกำาหนดไว้ใน กฎหมายภายในของรัฐไทย ส่งผลให้เด็กโรฮิงญาที่เกิดจากพ่อหรือแม่สัญชาติไทย สามารถมี สัญชาติไทยได้โดยอัตโนมัติ แต่ปัญหาที่ยังคงมีในทางปฏิบัติ นั่นคือ การพิสูจน์ถึงความสัมพันธ์ ระหว่างพ่อหรือแม่สัญชาติไทยกับตัวเด็ก สำาหรับประเด็นนี้ ทำาให้เห็นได้ชัดเจนว่า การจดทะเบียน การเกิดเป็นเรื่องที่มีความสำาคัญมาก เพราะนอกจากจะเป็นเอกสารทางกฎหมายที่รับรองตัว บุคคลฉบับแรกของเด็กคนหนึ่งๆ แล้ว ยังเป็นพยานหลักฐานที่ใช้พิสูจน์ว่าเด็กคนดังกล่าวมีสิทธิใน สัญชาติไทยโดยเกิดหรือมีสัญชาติไทยตามพ่อหรือแม่หรือไม่
มีรายงานว่าเด็กโรฮิงญาจำานวนมากไม่ได้รับการจดทะเบียนการเกิดด้วยหลากหลายสาเหตุ ทั้ง กรณีที่พ่อแม่เองไม่ได้ตระหนักว่าพวกเขามีสิทธิในการจดทะเบียนการเกิด และไม่เห็นความ จำาเป็นหรือผลกระทบต่อจากการไม่จดทะเบียนการเกิด122 อย่างไรก็ตาม ถึงแม้จะพ่อแม่จะไม่ได้ จดทะเบียนการเกิดให้ลูก เด็กชาวโรฮิงญาที่เกิดโดยพ่อหรือแม่คนไทยสามารถพิสูจน์สัญชาติได้ โดยการตรวจ DNA123
ภายใต้กฎหมายสัญชาติที่กำาหนดถึงการได้มาซึ่งสัญชาติไทยโดยหลักดินแดน เด็กชาวโรฮิงญาที่ เกิดในประเทศไทยก่อนวันที่ 26 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2535 สามารถมีสิทธิในสัญชาติไทยโดยผลของ มาตรา 23 พระราชบัญญัติสัญชาติ ฉบับที่ 4 พ.ศ.2551 ภายใต้เงื่อนไขที่ว่า จะต้องเป็นบุคคลที่ “มีความประพฤติดีหรือทำาคุณประโยชน์ต่อทางราชการ” และตามมาตรา 7 ทวิ วรรคแรก (2) หากเด็กโรฮิงญาเกิดหลังวันที่ 26 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2535 อาจสามารถมีสิทธิในการขอสัญชาติไทย ได้ต่อเมื่อคณะรัฐมนตรีพิจารณาว่ามีเหตุจำาเป็นและได้กำาหนดกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง
ชาวโรฮิงญาที่อาศัยในประเทศไทยเป็นเวลานานจนมีความกลมกลืนกับสังคมไทย หรือหากเป็น บุคคลที่ทำาคุณประโยชน์ให้กับประเทศไทย หรือมีสามีหรือภรรยาเป็นคนไทย อาจมีสัญชาติไทย
121 องค์การระหว่างประเทศเพื่อการโยกย้ายถิ่นฐาน (IOM), Thailand Migration Report 2014, 2557, หน้า 49.
122 ดูอ้างอิงที่ 66
123 อ้างแล้ว
โดยการแปลงสัญชาติหรืออาศัยเหตุแห่งการสมรส แต่การมีสัญชาติไทยในลักษณะนี้จะต้องยื่น คำาร้องขอ โดยผู้ยื่นคำาขอจะต้องมีคุณสมบัติครบถ้วนตามที่กฎหมายกำาหนด เช่น จะต้องอาศัย อยู่ในประเทศไทยอย่างถูกฎหมาย หรืออื่นๆ ตามที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น อย่างไรก็ตาม ชาวโรฮิงญา จะต้องเผชิญกับอุปสรรคในการขอสัญชาติไทย อาทิ หลักเกณฑ์ตามมาตรา 9 พระราชบัญญัติ สัญชาติ ซึ่งคนต่างชาติที่เป็นภรรยาของชายสัญชาติไทย อาจยื่นขอมีสัญชาติไทยด้วยเหตุแห่งการ สมรสได้ ทั้งนี้ การสมรสดังกล่าวจะต้องได้รับการจดทะเบียนอย่างเป็นทางการ คนโรฮิงญาอาจ ต้องเผชิญกับปัญหาในกระบวนการยื่นขอจดทะเบียนสมรส เพราะหลายคนไม่มีเอกสารแสดงตน ด้วยเพราะพวกเขาเป็นคนไร้รัฐไร้สัญชาติ
โดยสรุป กล่าวได้ว่า ชาวโรฮิงญาในประเทศไทยอาจมีสิทธิที่จะได้มาซึ่งสัญชาติไทย แต่ภายใต้ เงื่อนไขการได้มาซึ่งสัญชาตินี้เองที่กลายเป็นข้อจำากัดโดยตัวของมันเอง แม้จะมีหลักประกันว่า สิทธิขั้นพื้นฐานที่อาจนำาไปสู่การเข้าถึงสิทธิในสัญชาติไทย (อาทิ สิทธิที่จะได้รับการจดทะเบียน การเกิด สิทธิในการจดทะเบียนสมรส และสิทธิที่จะได้รับเอกสารรับรองตัวบุคคล) จะได้รับการ คุ้มครองโดยกฎหมาย แต่สำาหรับชาวโรฮิงญาที่ยังคงอยู่ในประเทศไทยแล้ว เป้าหมายสำาคัญที่สุด ของพวกเขาก็คือความมั่นคงทางสถานะทางกฎหมายในฐานะที่เป็นคนไร้สัญชาติและการยอมรับ การเข้าถึงสิทธิอื่นๆ ดังนั้น ความเป็นไปได้ในการปรับแก้ไขกฎหมายสัญชาติจึงขึ้นอยู่กับเจตจำานง ทางการเมืองของรัฐบาลไทย
4. แนวคิด พัฒนาการ และบทวิเคราะห์ต่อกฎหมายคนเข้าเมืองของประเทศไทย
ก. พัฒนาการกฎหมายและนโยบายเรื่องคนเข้าเมืองของประเทศไทย
1. การเปลี่ยนแปลงที่สำาคัญของกฎหมายและนโยบายคนเข้าเมืองของประเทศไทย
ในฐานะที่เป็นคนต่างด้าว สิทธิเข้ามาและสิทธิอาศัยอยู่ในรัฐใดรัฐหนึ่งเป็นสิทธิที่มีเงื่อนไข (condition rights) แต่ละรัฐมีอำานาจอธิปไตยและมีความอิสระในการตัดสินใจว่าจะอนุญาตให้คนต่างด้าวคนใด เข้ามาและอาศัยอยู่ในดินแดนของตนหรือไม่
เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ กฎหมายคนเข้าเมืองของประเทศไทยบังคับใช้เพื่อควบคุมการเข้ามา และอาศัยอยู่ของคนต่างด้าวในประเทศไทย ซึ่งประเทศไทยประกาศใช้กฎหมายคนเข้าเมืองครั้ง แรกในปีพ.ศ.2470 ก่อนหน้านั้นการเข้าเมืองถูกกำาหนดโดยกฎหมายจารีตประเพณี ภายใต้หลัก ที่ว่า คนต่างด้าวสามารถเข้ามาและอาศัยอยู่ในประเทศไทยโดยไม่มีเงื่อนไขใดๆ การเปลี่ยนแปลง ของกฎหมายและนโยบายคนเข้าเมืองของประเทศไทยสามารถแบ่งเป็น 5 ช่วงระยะเวลา ดังนี้
• ช่วงที่ 1 กฎหมายจารีตประเพณีของไทย ซึ่งบังคับใช้ก่อนวันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ.2470
• ช่วงที่ 2 พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2470 บังคับใช้ระหว่างวันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ. 2470 ถึงวันที่ 18 ธันวาคม พ.ศ.2480
• ช่วงที่ 3 พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2480 บังคับใช้ระหว่างวันที่ 19 ธันวาคม พ.ศ. 2480 ถึงวันที่ 24 มกราคม พ.ศ.2493
• ช่วงที่ 4 พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2493 บังคับใช้ระหว่างวันที่ 25 มกราคม พ.ศ. 2493 ถึงวันที่ 29 พฤษภาคม พ.ศ.2522
• ช่วงที่ 5 พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 บังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 30 พฤษภาคม พ.ศ. 2522 ถึงปัจจุบัน
ในช่วงแรก (ก่อนวันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ.2470) สิทธิเข้าเมืองและอาศัยอยู่ในราชอาณาจักร ของคนต่างด้าวถูกควบคุมโดยกฎหมายจารีตประเพณีของไทยเกี่ยวกับคนเข้าเมือง ประเทศไทย ต้อนรับคนต่างด้าวให้เข้ามาตั้งรกรากในราชอาณาจักรเนื่องจากสังคมไทยต้องการแรงงาน ประเทศไทยให้สิทธิอาศัยถาวรแก่คนต่างด้าวที่เข้าเมืองมาก่อนวันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ.2470 และให้สิทธิในสัญชาติไทยแก่ลูกของคนต่างด้าวเหล่านี้ซึ่งเกิดในประเทศไทย ในช่วงเวลาดังกล่าว นี้ คนต่างด้าวไม่จำาเป็นต้องขออนุญาตเข้าเมืองและถือว่าเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองถูกกฎหมาย แม้ จะเป็นการเข้าเมืองมาโดยไม่มีเอกสารพิสูจน์ตนใดๆ
ตั้งแต่ พ.ศ.2470 สถานการณ์ในประเทศไทยเปลี่ยนไปอย่างมาก มีการทะลักของคนต่างชาติเข้า มาในช่วงทศวรรษ 2470 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่มีเศรษฐกิจของประเทศไทยตกต่ำา124 ช่วงเวลาตั้งแต่ วันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ.2470 ถึงวันที่ 18 ธันวาคม พ.ศ.2480 การอพยพของคนต่างด้าวมายัง ประเทศไทย ถูกกำาหนดเงื่อนไขโดยพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2470 ซึ่งเป็นกฎหมายว่า ด้วยคนเข้าเมืองที่เป็นลายลักษณ์อักษรฉบับแรกของไทย พระราชบัญญัติฉบับนี้บัญญัติช่องทาง กฎหมายสำาหรับคนต่างด้าวที่จะเข้ามาในราชอาณาจักรไว้ 2 ช่องทาง คือ การเข้าเมืองมาใน กรณีปกติ และการเข้าเมืองมาในกรณีข้อยกเว้น มาตรา 6 และมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติ ฉบับนี้ กำาหนดว่าลักษณะของบุคคลที่จะไม่ได้รับอนุญาตให้เข้ามาในราชอาณาจักร คือ (1) ผู้ซึ่ง ไม่มีหนังสือเดินทางหรือเอกสารท่ีสามารถยืนยันสัญชาติของตนซึ่งออกโดยรัฐบาลของประเทศ ต้นทาง (2) ผู้ซึ่งเป็นโรคอย่างใดอย่างหนึ่งที่รัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษา (3) บุคคลที่ยัง
ไม่ได้รับการปลูกฝีป้องกันไข้ทรพิษและไม่ยอมให้ปลูกฝี (4) ผู้มีรายได้ไม่พอเพียงต่อการเลี้ยงชีพ หรือไร้อุปการะจากบุคคลอื่น หรือเป็นผู้ซึ่งมีจิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบและไม่สามารถประกอบ การหาเลี้ยงชีพได้ (5) ผู้ซึ่งมีพฤติกรรมเป็นอันตรายต่อประชาชน (6) คนต่างด้าวซึ่งได้รับโควตา คนเข้าเมืองประจำาปี นอกจากนี้ ยังมีกรณีที่เจ้าหน้าที่ใช้อำานาจดุลพินิจตามมาตรา 10 ในการ อนุญาตให้เข้าเมืองของคนต่างด้าวที่ไม่มีเอกสารเดินทาง หรือใบสำาคัญแสดงสัญชาติ แต่สามารถ แสดงให้เป็นที่พอใจแก่เจ้าพนักงานตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 6 วรรค 2
124 Boomgaard, P. and Brown, I., Weathering the Storm: The Economies of Southeast Asia in the 1930s Depression, Kitlv Press, 2543, หน้า 10.
สิบปีต่อมา กฎหมายคนเข้าเมืองได้รับการปฏิรูปและประกาศใช้พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2480 กฎหมายคนเข้าเมืองฉบับนี้กำาหนดช่องทางการเข้าเมืองที่ถูกกฎหมายไว้ 2 ช่องทาง คือ กรณีปกติ และกรณีมีข้อยกเว้น โดยยังคงเงื่อนไข 6 ลักษณะเช่นเดียวกับกฎหมายคนเข้าเมือง ฉบับก่อนหน้า และกำาหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมสำาหรับการเข้าเมืองในลักษณะปกติอีก 2 ลักษณะใน มาตรา 12 คือ (1) คนเข้าเมืองต้องมีหนังสือเดินทางที่ยังไม่หมดอายุ (2) คนเข้าเมืองจะต้องได้รับ การตรวจลงตราโดยสถานทูตหรือสถานกงสุลไทยในต่างประเทศแล้ว ในมาตรา 13 ได้กำาหนดว่า กรณีคนต่างด้าวที่ไม่มีหนังสือเดินทาง หากประสงค์จะเข้ามาในราชอาณาจักรโดยอาศัยข้อยกเว้น จะต้องแสดงให้เป็นที่พอใจแก่เจ้าพนักงาน ภายหลังการบันทึกข้อมูลส่วนตัวของคนต่างด้าวนั้น เจ้าหน้าที่ก็จะออกใบสำาคัญแสดงรูปพรรณให้
ในปีพ.ศ.2493 พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2493 ประกาศใช้บังคับในระหว่างวันที่ 25 มกราคม พ.ศ.2493 ถึงวันที่ 29 พฤษภาคม พ.ศ.2522 มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ ได้ บัญญัติความหมายของ “คนเข้าเมือง” โดยให้รวมถึงคนต่างด้าวที่เข้ามาในราชอาณาจักรเพื่อ การขอมีสิทธิอาศัยถาวร ตามคำานิยามนี้ คนต่างด้าวซึ่งปรารถนาจะเข้ามาในราชอาณาจักรใน ช่วงเวลานี้ สามารถแบ่งได้เป็น 2 กลุ่ม คือ (1) คนเข้าเมือง และ (2) คนเข้าเมืองในลักษณะ ชั่วคราว คนเข้าเมือง ได้แก่ คนต่างด้าวที่เข้าเมืองมาโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อขอการมีสิทธิ อาศัยถาวร ขณะที่คนเข้าเมืองชั่วคราวนั้นเป็นคนต่างด้าวที่เข้ามาและอาศัยชั่วคราวในราช อาณาจักร เช่นเดียวกับกฎหมายคนเข้าเมืองฉบับก่อนหน้า โดยพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2493 บัญญัติช่องทางทางกฎหมายสำาหรับคนต่างด้าวที่จะเข้ามาในราชอาณาจักรไว้ 2 ช่องทาง คือ การเข้าเมืองโดยถูกกฎหมาย และกรณีพิเศษ การอนุญาตให้เข้าเมืองในกรณี พิเศษเฉพาะราย ภายใต้มาตรา 15 (2) คนต่างด้าวดังกล่าวจะต้องได้รับอนุญาตให้เข้าเมือง โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แสดงให้เห็นขอบเขตการใช้ดุลพินิจอย่างแคบภาย ใต้กฎหมาย โดยที่เจ้าหน้าที่จะไม่สามารถอนุญาตให้คนต่างด้าวเข้ามาและใบสำาคัญแสดงรูป พรรณจะหมดอายุ ณ จุดเข้าเมือง เป็นที่น่าสังเกตว่า นี่เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์กฎหมาย คนเข้าเมืองไทยที่ “คนไร้รัฐ” ถูกรวมเข้าไปในกลุ่มเป้าหมายของโควตาคนเข้าเมืองประจำาปี สำาหรับการอนุญาตสิทธิอาศัยถาวร ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 29
พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2 และฉบับที่ 3 ในปีพ.ศ.2523 และพ.ศ.2542 ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 30 พฤษภาคม พ.ศ.2522 จนถึงปัจจุบันนั้น มาตรา 4 ของกฎหมายฉบับนี้ ได้กำาหนดคำานิยามของ “คนเข้าเมือง” ว่าหมายถึง คนต่างด้าวซึ่งเข้ามาในราช อาณาจักร ซึ่งครอบคลุมคนต่างด้าวทุกคนที่เข้าเมืองมาและอาศัยอยู่ในราชอาณาจักร พระราช บัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 บัญญัติ ช่องทางทางกฎหมายสำาหรับคนต่างด้าวที่จะเข้ามาในราช อาณาจักรไว้ 2 ช่องทาง โดยใช้หลักการเดิม คือ กรณีการเข้าเมืองในลักษณะปกติ และกรณีพิเศษ สำาหรับการเข้าเมืองในกรณีปกติ คนต่างด้าวที่ประสงค์จะเข้ามาในราชอาณาจักรในช่วงระยะเวลาใด
ต้องเป็นไปตามเงื่อนไข 11 ข้อ ที่ระบุในมาตรา 12125 ส่วนการเข้าเมืองในลักษณะพิเศษ จะเป็นไป ตามมาตรา 17 ซึ่งให้อำานาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยการเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี จะอนุญาตให้คนต่างด้าวผู้หนึ่งผู้ใดหรือจำาพวกใดเข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรได้
กฎหมายคนเข้าเมืองของไทย มีพัฒนาการมามากกว่า 90 ปี เนื่องจากผลของปัจจัยหลาย ประการ รวมถึงสถานการณ์ของประเทศเพื่อนบ้าน ตัวเลขและโดยเฉพาะอย่างยิ่งสถานการณ์ ของคนต่างด้าวในประเทศไทย ความต้องการแรงงาน และสภาวะทางเศรษฐกิจ ก่อนพ.ศ.2470 ประเทศไทยต้อนรับคนเข้าเมือง และให้สิทธิอาศัยถาวรและสิทธิในสัญชาติไทยแก่ลูกของคนเข้า เมืองซึ่งได้เกิดในราชอาณาจักร ระหว่างพ.ศ.2470 ถึง พ.ศ. 2493 หน่วยงานตรวจคนเข้าเมือง ของไทยได้เสนอระดับความยืดหยุ่นของคนเข้าเมืองที่ไม่มีใบสำาคัญตนซึ่งมีความเสี่ยงต่อการไร้ รัฐ คนเหล่านี้สามารถเข้ามาและอาศัยอยู่ในราชอาณาจักรได้ ณ จุดที่เข้าเมือง และจะได้รับใบ สำาคัญแสดงรูปพรรณ ทั้งนี้ ในกรณีพิเศษ คนต่างด้าวผู้ซึ่งเข้ามาในราชอาณาจักรแล้ว อาจจะได้ รับอนุญาตได้สถานะเป็นคนเข้าเมืองถูกกฎหมายและสิทธิอาศัยแม้ว่าในคราวแรกเขาจะเข้าเมือง อย่างผิดกฎหมาย อย่างไรก็ตาม พ.ศ.2494 สถานการณ์ได้เปลี่ยนไปกฎถูกทำาให้เข้มงวดขึ้นอย่าง มาก แต่ยังมีทางเลือกบางอย่าง เช่น มาตรา 10, 13, 15(2) และ 17 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้า เมือง พ.ศ. 2522 อนุญาตให้มีการอนุญาตเป็นกรณีพิเศษเฉพาะรายหรือจำาพวกใดเข้ามาอยู่ใน ราชอาณาจักรและได้รับสิทธิอาศัยถาวรได้
125 ตามมาตรา 12 คนต่างด้าวที่เข้าเมืองมาจะต้อง : (1) มีหนังสือเดินทางหรือเอกสารใช้แทนหนังสือเดินทางอันถูกต้อง และยังสมบูรณ์อยู่ หรือมีแต่ไม่ได้รับการตรวจลงตราในหนังสือเดินทางหรือเอกสารใช้แทนหนังสือเดินทางเช่นว่านั้น จากสถานทูตหรือสถานกงสุลไทยในต่างประเทศหรือจากกระทรวงการต่างประเทศ (2) มีปัจจัยในการยังชีพตามควร
(3) ต้องไม่ใช่การเข้าเมืองมาเพื่อเป็นกรรมกร หรือเข้ามาเพื่อรับจ้างทำางานด้วยกำาลังกาย โดยไม่ได้อาศัยวิชาความ รู้หรือการฝึกทางวิชาการ หรือเข้ามาเพื่อทำางานอื่นอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายว่าด้วยการทำางานของคนต่างด้าว (4) ต้องไม่วิกลจริตหรือมีโรคอย่างใดอย่างหนึ่งตามที่กำาหนดในกฎกระทรวง (5) ปลูกฝีป้องกันไข้ทรพิษ หรือฉีดวัคซีน หรือปฏิบัติการอย่างอื่นตามวิชาการแพทย์เพื่อป้องกันโรคติดต่อตามที่กฎหมายบัญญัติ (6) ไม่เคยได้รับโทษจำาคุกโดย คำาพิพากษาของศาลไทยหรือคำาสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือคำาพิพากษาของศาลต่างประเทศ เว้นแต่เป็นโทษสำาหรับ ความผิดลหุโทษหรือความผิดอันได้กระทำาโดยประมาท หรือความผิดที่ยกเว้นไว้ในกฎกระทรวง (7) ไม่มีพฤติการณ์ เป็นที่น่าเชื่อว่าเป็นบุคคลที่เป็นภัยต่อสังคม หรือจะก่อเหตุร้ายให้เกิดอันตรายต่อความสงบสุขหรือความปลอดภัยของ ประชาชน หรือความมั่นคงแห่งราชอาณาจักร หรือบุคคลซึ่งเจ้าหน้าที่รัฐบาลต่างประเทศได้ออกหมายจับ (8) ไม่มี พฤติการณ์เป็นที่น่าเชื่อว่าเข้ามาเพื่อการค้าประเวณี การค้าหญิงหรือเด็ก การค้ายาเสพติดให้โทษ การลักลอบหนีภาษี ศุลกากรหรือเพื่อประกอบกิจการอื่นที่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน (9) มีเงินติดตัวหรือ ไม่มีประกันตามที่รัฐมนตรีประกาศ (10) ไม่ถูกห้ามเข้าราชอาณาจักรโดยคำาสั่งของรัฐมนตรี (11) ไม่ถูกรัฐบาลไทย หรือรัฐบาลต่างประเทศเนรเทศ หรือถูกเพิกถอนสิทธิการอยู่อาศัยในราชอาณาจักรหรือในต่างประเทศมาแล้ว หรือ ถูกพนักงานเจ้าหน้าที่ส่งกลับออกไปนอกราชอาณาจักร โดยรัฐบาลไทยเสียค่าใช้จ่าย ทั้งนี้ เว้นแต่รัฐมนตรีได้พิจารณา ยกเว้นให้เป็นกรณีพิเศษเฉพาะราย
2. หลักการทั่วไปภายใต้กฎหมายและนโยบายในปัจจุบัน สัมพันธ์กับสิทธิเข้าเมืองและสิทธิอาศัย
นอกจาก บทบัญญัติของพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง มีกฎหมายเฉพาะอื่นๆ จำานวนหนึ่งซึ่งบัญญัติ เกี่ยวกับการเข้าเมืองและการอาศัยอยู่ของคนต่างด้าว เช่น กฎหมายที่มีผลบังคับแล้วซึ่งให้สิทธิ พิเศษแก่นักลงทุนผู้ซึ่งประสงค์จะเข้ามา อาศัยอยู่ และได้รับสัญชาติไทย126
อย่างไรก็ตาม กฎหมายคนเข้าเมืองของไทยยังคงเป็นเครื่องมือหลักในการควบคุมการเข้ามาและอาศัย อยู่ของคนต่างด้าว มาตรา 12 ของพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 บัญญัติข้อกำาหนดสี่ประการ สำาหรับคนต่างด้าวที่ประสงค์จะเข้ามาในราชอาณาจักรตามกรณีปกติ มาตรา 13 และ มาตรา 15 บัญญัติกรณียกเว้น ที่คนต่างด้าวจะได้รับอนุญาตให้เข้ามาในราชอาณาจักร สัมพันธ์กับการอนุญาตให้ พำานัก มาตรา 34 และ 35 กำาหนดเงื่อนไขสำาหรับคนต่างด้าวที่จะอยู่เป็นการชั่วคราว ขณะที่มาตรา 40, 41, 42, 43, และ 51 บัญญัติเงื่อนไขสำาหรับถิ่นที่อยู่ถาวร มีหนึ่งมาตราที่มีความสัมพันธ์กับโรฮิงญา โดยเฉพาะ คือ มาตรา 17 ซึ่งอนุญาตให้ผู้ที่อาศัยอยู่ในราชอาณาจักรแล้ว เปลี่ยนสถานะคนเข้าเมือง จากผิดกฎหมายเป็นคนเข้าเมืองถูกกฎหมายได้ และได้รับอนุญาตให้อาศัยอยู่ไม่ว่าจะตามหลักการ ชั่วคราวหรือถาวร อย่างไรก็ตาม งานวิจัยนี้ชี้ให้เห็นว่า บทบัญญัตินี้ไม่ได้นำามาใช้กับโรฮิงญา
มาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 กำาหนดหลักสากลสำาคัญ 5 ประการ เพื่อ
ที่จะจัดการการเข้ามาและอาศัยอยู่ของคนต่างด้าวในราชอาณาจักรในกรณีปกติ (1) การแสดงตน127
(2) การอนุญาตให้เข้ามา128 (3) ไม่เป็นภาระทางเศรษฐกิจ129 (4) ไม่เป็นภาระทางสาธารณสุข130 และ
(5) ไม่มีความเสี่ยงต่อความมั่นคงของชาติ131 เงื่อนไขบางประการในหลักนี้เป็นเรื่องที่ล้าสมัยแล้ว ยก ตัวอย่างเช่น มาตรา 12(5) เรียกร้องให้มีการฉีดวัคซีนป้องกันไข้ทรพิษ แม้ว่าไข้ทรพิษจะไม่มีแล้วตั้ง แต่พ.ศ.2523 และในปีพ.ศ. 2522 องค์การอนามัยโลกได้มีข้อแนะนำาให้หยุดการให้วัคซีนไข้ทรพิษ132
126 ดูอ้างอิง 87 พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 มาตรา 7 ทวิ วรรคแรก, พระราชบัญญัติส่งเสริมการลงทุน พ.ศ.2520 (1977) มาตรา 24 และมาตรา 25 พระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรม พ.ศ.2522 (1979), แห่งพระราชบัญญัติ ธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย พ.ศ.2509 มาตรา 45, พระราชบัญญัติ ให้อำานาจปฏิบัติการเกี่ยวกับกองทุนร่วมเพื่อสินค้า โภคภัณฑ์ พ.ศ.2535 มาตรา 9 ซึ่งกฎหมายเหล่านี้จะให้สิทธิพิเศษแก่นักลงทุนที่เข้ามา อาศัยอยู่รวมถึงประสงค์ที่จะมี สิทธิในสัญชาติไทย
127 ดูอ้างอิงที่ 73, มาตรา 12 (1)
128 อ้างแล้ว, มาตรา 12 (1)
129 อ้างแล้ว, มาตรา 12 (2) (3) และ (9)
130 อ้างแล้ว, มาตรา 12 (4) และ (5)
131 อ้างแล้ว, มาตรา 12 (6) (7) (8) (10) และ (11)
132 องค์การอนามัยโลก (WHO), Smallpox, เข้าถึงได้ที่ xxxx://xxx.xxx.xxx/xxx/xxxxxxx/xxxxxxxx/xx.
ดังเช่นที่ได้กล่าวไปแล้ว ในกรณีพิเศษเฉพาะเรื่อง ตามมาตรา 17 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 ได้บัญญัติว่า
“ในกรณีพิเศษ รัฐมนตรีโดยการอนุมัติของคณะรัฐมนตรี จะอนุญาตให้คน ต่างด้าวผู้ใดหรือจำาพวกใดเข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรภายใต้เงื่อนไขต่างๆ หรือจะ ยกเว้นไม่จำาต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ก็ได้”
ในอดีตประเทศไทยใช้บทบัญญัตินี้มาหลายครั้งเพื่ออนุญาตให้คนต่างด้าวที่หนีจากการกดข่ี ความรุนแรง และความยากจน ซึ่งเป็นผลมาจากสงครามกลางเมือง เข้ามาและอาศัยอยู่ชั่วคราว ในประเทศ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ กรณีของแรงงานโยกย้ายถิ่นฐาน (แรงงานข้ามชาติ) จาก เมียนมาร์ ลาว และกัมพูชา ซึ่งเข้ามาในราชอาณาจักรโดยไม่ได้รับอนุญาต แต่ได้รับอนุญาตให้ อาศัยอยู่ในราชอาณาจักรเพื่อทำางาน คนที่ปรับตัวกลมกลืนกับสังคมไทย สามารถได้รับสิทธิอาศัย ถาวร ภายใต้มาตรา 17 และหลังจากนั้นสามารถแปลงสัญชาติเป็นไทยได้ภายใต้กฎหมายสัญชาติ อย่างไรก็ตาม ข้อท้าทายคือการบังคับใช้ข้อกฎหมาย รวมไปถึงการหาหลักฐานและเงื่อนไขของ มติคณะรัฐมนตรีในการที่จะอาศัยอยู่ในราชอาณาจักร
ดังที่ได้กล่าวมาไปแล้ว แม้ว่ารัฐจะมีอำานาจอธิปไตยและสามารถควบคุมว่าใครสามารถเข้ามา และอาศัยอยู่ในดินแดนได้นั้น และแม้ว่าประเทศไทยจะไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพ ผู้ลี้ภัย พ.ศ.2494 แต่กฎหมายจารีตประเพณีนั้นชัดเจนว่ารัฐต้องให้การคุ้มครองในสถานการณ์ พิเศษ เช่น ผู้ที่หนีภัยความไม่สงบและถูกประหัตประหาร133 นอกจากนี้ ในฐานะที่ประเทศไทยให้ สัตยาบันพิธีสารเพื่อป้องกัน ปราบปรามและลงโทษ การค้ามนุษย์โดยเฉพาะสตรีและเด็ก (1 ใน 3 ของพิธีสาร “ปาเลอโม”) ในสถานการณ์ที่คนต่างด้าวถูกค้ามนุษย์มายังราชอาณาจักร กฎหมาย คนเข้าเมืองของไทยและหน่วยงานตรวจคนเข้าเมืองต้องให้ความเคารพต่อข้อเรียกร้องที่คุ้มครอง สิทธิมนุษยชนของเหยื่อการค้ามนุษย์ เพื่อทำาให้มั่นใจว่ากลุ่มผู้ด้อยโอกาสนี้จะได้รับการคุ้มครอง อย่างเต็มรูปแบบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งขณะที่กำาลังดำาเนินกระบวนการทางอาญา134
การพัฒนาของกฎหมายคนเข้าเมืองของไทยแสดงให้เห็นว่า ประเทศไทยยอมรับสถานการณ์ คนเข้าเมือง โดยเฉพาะจากประเทศเพื่อนบ้าน ยิ่งกว่านั้น ประเทศไทยยังแสดงให้เห็นถึงความ ยืดหยุ่นในการรับบางกลุ่ม เช่น การรับกลุ่มผู้ลี้ภัยจากอินโดจีน การให้ที่อาศัยแก่ผู้หนีภัยการสู้ รบจากเมียนมาร์ให้อาศัยอยู่ที่ศูนย์พักพิงชั่วคราวตามชายแดนระหว่างไทย-เมียนมาร์ คนเหล่า นี้ถูกบันทึกตน ได้รับการจัดสรรที่อยู่ และมีความเป็นไปได้ที่จะได้รับการให้สิทธิอาศัยถาวรและ สัญชาติไทยถ้าพวกเขาดำาเนินการตามข้อกำาหนดของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
133 ดูอ้างอิงที่ 113, หน้า 17
134 พิธีสารเพื่อป้องกัน ปราบปรามและลงโทษ การค้ามนุษย์โดยเฉพาะสตรีและเด็ก (Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons Especially Women and Children), 2237 UNTS 319, 2543, ข้อ 2(ข) และ 6.
พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ พ.ศ.2551 และการนำาไปปฏิบัติ
ในขณะที่กฎหมายคนเข้าเมืองกำาหนดโดยทั่วไปเรื่องคุณสมบัติที่เหมาะสมของคนที่ไม่ใช่สัญชาติ ไทยเพื่อเข้ามา อาศัยอยู่ และถูกส่งกลับ พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ (พ.ร.บ.ต่อต้านการค้ามนุษย์) คุ้มครองทั้งคนสัญชาติไทยและคนที่ไม่มีสัญชาติไทย ผู้ซึ่งเป็นเหยื่อ การค้ามนุษย์ในประเทศไทยและในต่างประเทศ พระราชบัญญัตินี้ ให้การประกันแก่เหยื่อค้า มนุษย์ว่ามีสิทธิอย่างถูกต้องตามกฎหมายที่จะอยู่ในราชอาณาจักรในระยะเวลาที่แน่นอน อีกทั้ง ห้ามการนำาส่ง จัดหา หรือให้ที่ซ่อนเร้นซึ่งบุคคลโดยใช้กำาลังบังคับ หรือเพื่อการแสวงหาประโยชน์ โดยมิชอบ นอกจากนั้น พระราชบัญญัตินี้ ได้ให้นิยาม “การค้ามนุษย์” ไว้ว่า เป็นธุระจัดหา ซื้อ ขาย จำาหน่าย พามาจากหรือส่งไปยังที่ใด หน่วงเหนี่ยวกักขัง จัดให้อยู่อาศัย หรือรับไว้ซึ่งบุคคลใด โดยข่มขู่ ใช้กำาลังบังคับ ลักพาตัว ฉ้อฉล หลอกลวง ในการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ135 “การ แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ” หมายถึง การแสวงหาประโยชน์จากการค้าประเวณี การผลิตหรือ เผยแพร่วัตถุหรือสื่อลามก การแสวงหาประโยชน์ทางเพศในรูปแบบอื่น การเอาคนลงเป็นทาส การนำาคนมาขอทาน การบังคับใช้แรงงานหรือบริการ การบังคับตัดอวัยวะเพื่อการค้าหรือการอื่น ใดที่คล้ายคลึงกันอันเป็นการขูดรีดบุคคล ไม่ว่าบุคคลนั้นจะยินยอมหรือไม่ก็ตาม136 บุคคลใดถูก เกี่ยวข้องกับการกระทำาใดๆ ที่เป็นการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ พวกเขาถูกพิจารณาเป็นเหยื่อ การค้ามนุษย์137 บทกำาหนดโทษสำาหรับผู้กระทำาความผิด ต้องระวางโทษจำาคุกอย่างมากสิบห้าปี และปรับ 300,000 บาท (ประมาณ 8,350 ดอลล่าร์สหรัฐ)138
พระราชบัญญัตินี้ได้บัญญัติกระบวนการเพื่อคัดกรองเหยื่อไว้เช่นกัน กระบวนการนี้ให้อำานาจเจ้า หน้าที่แสวงหาข้อเท็จจริงและอนุญาตให้ผู้เสียหายจากการกระทำาความผิดฐานค้ามนุษย์อยู่ใน ความคุ้มครองเป็นการชั่วคราวได้แต่ต้องไม่เกินยี่สิบสี่ชั่วโมง หรือ ศาลจะอนุญาตได้ไม่เกินเจ็ด วัน139 เมื่อกระบวนการคัดกรองสิ้นสุด และเหยื่อได้รับการบันทึกตัวบุคคล มาตรา 33–38 ให้ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ พิจารณาให้ความช่วยเหลือแก่บุคคลซึ่งเป็น ผู้เสียหายจากการกระทำาความผิดฐานค้ามนุษย์อย่างเหมาะสมในเรื่องอาหาร ที่พัก การรักษา พยาบาล การบำาบัดฟื้นฟูทางร่างกายและจิตใจ การให้การศึกษา การฝึกอบรม การให้ความช่วย เหลือทางกฎหมาย การส่งกลับไปยังประเทศเดิมหรือภูมิลำาเนาของผู้นั้น ผู้เสียหายจากการกระ ทำาความผิดฐานค้ามนุษย์จะถูกส่งไปยังที่พักพิงซึ่งจะมีเตียง อาหาร 3 มื้อ ของใช้ส่วนตัวบางอย่าง ได้รับการรักษาพยาบาลหากเกิดอุบัติเหตุใดๆ หรือโรคประจำาตัว และกิจกรรมเสริมสันทนาการ
135 พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ พ.ศ.2551 หมวด 1 มาตรา 6
136 อ้างแล้ว, มาตรา 4
137 อ้างแล้ว, มาตรา 6
138 อ้างแล้ว, หมวด 6 มาตรา 52
139 อ้างแล้ว, มาตรา 29
และการฝึกอาชีพ และไปรับการให้คำาปรึกษา มาตรา 37 พนักงานเจ้าหน้าที่อาจดำาเนินการให้มี การผ่อนผันให้ผู้เสียหายนั้นอยู่ในราชอาณาจักรได้เป็นการชั่วคราว และได้รับอนุญาตให้ทำางาน เป็นการชั่วคราวตามกฎหมายได้ ซึ่งบางส่วนจะได้กล่าวถึงในบทต่อไป
เป็นที่น่าสังเกตว่า หลังจากคัดกรองเหยื่อเป็นรายบุคคลแล้ว หากพิจารณาแล้วว่าไม่ใช่เหยื่อ หรือ ผู้เสียหายจากการกระทำาความผิดฐานค้ามนุษย์ หรืออาจจะเป็นเหยื่อที่ปฏิเสธการให้ความช่วย เหลือ เขาหรือเธอจะถูกส่งไปยังหน่วยงานคนเข้าเมืองส่วนกลางเพื่อรอการส่งกลับ140
จากตารางข้างล่างนี้ ผู้เสียหายจากการกระทำาความผิดฐานค้ามนุษย์จะถูกส่งตัวไปยังสถานพักพิง ที่แตกต่างกันขึ้นกับเพศและอายุของพวกเขา ปัญหาเกี่ยวกับการแบ่งแยกนี้คือ ไม่สามารถจัดหา สิ่งที่ต้องการไว้ให้ด้วยเหยื่อจากการค้ามนุษย์มีจำานวนมาก เช่น ชาวโรงฮิงญาได้เดินทางมาเป็นก ลุ่มหรือครอบครัว ด้วยกระบวนการเช่นนี้อาจนำามาสู่การแยกครอบครัว มีเพียงแค่ศูนย์พักพิง แห่งเดียว ในจังหวัดปทุมธานีซึ่งสามารถให้ครอบครัวอยู่ร่วมกันได้141 ประมาณการล่าสุด มีโร ฮิงญา 300 คนซึ่งได้รับการพิสูจน์ว่าเป็นเหยื่อของการค้ามนุษย์และในปัจจุบันอาศัยอยู่ในที่พักพิง เหล่านี้ และอีก 13 คนถูกส่งไปตั้งรกรากใหม่ที่สหรัฐอเมริกา142
ตารางที่ 4 การคุ้มครองชั่วคราวต่อผู้เสียหาย (เหยื่อ) จากการค้ามนุษย์ โดยความยินยอมที่จะรับ ความช่วยเหลือ143
ประเภทของเหยื่อที่เป็นคนต่างด้าว | ประเภทและสถานที่ของที่พักพิง |
1. เหยื่อที่เป็นผู้หญิง มีลูก หรือมีลูกผู้ชายอายุไม่เกิน 6 ปี | สถานคุ้มครองและพัฒนาอาชีพ ในจังหวัดนนทบุรี นครราชสีมา พิษณุโลก และสุราษฎร์ธานี |
2. เหยื่อที่เป็นเด็กชายอายุระหว่าง 6-15 ปี | ศูนย์พักพิงในจังหวัดนนทบุรี |
3. เหยื่อที่เป็นชายอายุมากกว่า 15 ปี หรือเป็น ครอบครัว | สถานคุ้มครองสวัสดิภาพผู้เสียหายจากการค้ามนุษย์ ในจังหวัดเชียงราย ปทุมธานี ระนอง และสงขลา |
140 อ้างแล้ว, มาตรา 33
141 สถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา (IHRP), มหาวิทยาลัยมหิดล และ the Equal Rights Trust, ผู้ไม่ประสงค์ออก นามในการประชุมปฎิบัติการ เรื่อง “การส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของคนไร้รัฐ (โรฮิงญา), กรุงเทพฯ, 26 มกราคม 2559
142 อ้างแล้ว
143 มูลนิธิเพื่อสิทธิมนุษยชนและการพัฒนา (HRDF), The Protection of Safety to Victims of Trafficking in Persons,
หน้า 208–209, เข้าถึงได้ที่ xxxx://xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxx-xxxxx-xxxxxxxxxxx.
ข. ผลกระทบต่อการคุ้มครองสิทธิของโรฮิงญา
เป็นที่ชัดเจนว่าในสถานการณ์ปกติ กฎหมายคนเข้าเมืองไม่อนุญาตให้คนต่างด้าวที่ไร้เอกสาร พิสูจน์ตน หรือมีสัญชาติอื่น รวมถึงโรฮิงญาซึ่งเข้าเมืองมาไม่ว่าทางแผ่นดิน หรือทางทะเล หรือ ผู้ซึ่งอยู่อาศัยโดยปราศจากหนังสืออนุญาตเข้าราชอาณาจักร อย่างไรก็ตามดังที่กล่าวมาในส่วน ที่ผ่านมา ชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลไทยมีการใช้อำานาจตามมาตรา 17 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง อนุญาตให้คนเข้าเมืองที่ไม่มีเอกสารพิสูจน์ตนสามารถมีสิทธิอาศัยชั่วคราวในราชอาณาจักรได้ ดังนั้น แสดงให้เห็นว่า ยังมีช่องทางที่สามารถใช้ข้อยกเว้นแต่ชาวโรฮิงญา แต่ทั้งหมดนี้จำาเป็นต้อง มีเจตจำานงทางการเมือง
พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ บัญญัติให้โรฮิงญา ผู้ซึ่งถูกระบุว่าเป็นผู้เสีย หายจากการค้ามนุษย์ รอดพ้นจากการลงโทษสำาหรับการเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย มาตรา 41 ของพระราชบัญญัตินี้ ห้ามตำารวจแจ้งข้อหาแก่ผู้เสียหายจากการค้ามนุษย์ในการเข้าเมืองและ อาศัยอยู่โดยผิดกฎหมายภายใต้พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง144 หรือการใช้หนังสือเดินทางปลอม การค้าประเวณี หรือการทำางานโดยไม่ได้รับอนุญาตภายใต้กฎหมายการทำางานของคนต่างด้าว ภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายนี้ ผู้เสียหายจากการค้ามนุษย์ได้รับความคุ้มครองจากการขับออก เนื่องจากความผิดทางอาญากรณีเข้าเมืองผิดกฎหมาย
ค. โอกาสและข้อท้าทายสำาหรับโรฮิงญา
เป็นที่ชัดเจนว่าโรฮิงญา ผู้เสียหายจากการค้ามนุษย์ได้รับความคุ้มครองโดยพระราชบัญญัติป้องกัน และปราบปรามการค้ามนุษย์ ซึ่งไม่เพียงป้องกันตำารวจมาแจ้งข้อกล่าวหาเข้าเมืองผิดกฎหมายแก่ พวกเขา แต่ยังรวมถึงสามารถทำาให้พวกเขาอาศัยอยู่และทำางานในช่วงระยะเวลากระบวนการทาง ศาลได้อย่างถูกกฎหมาย อย่างไรก็ตาม มีข้อท้าทายหลายประการในการระบุตัวตนของเหยื่อ ซึ่ง การระบุตัวตนของเหยื่อนั้น ตามกฎหมายจะต้องทำาในสถานที่เกิดเหตุ ปฏิบัติการช่วยเหลือและต้อง ดำาเนินการภายใน 24 ชั่วโมง เนื่องจากการเก็บหลักฐาน ณ ที่เกิดเหตุนั้นจำาเป็นต่อเจ้าหน้าที่ ซึ่งรู้จัก ในนาม “สหวิชาชีพ” ที่จะสามารถเข้าไปช่วยเหลือการดำาเนินคดีตามกฎหมายในความผิดฐานค้า มนุษย์145 ในทางปฏิบัติ มีปัญหาที่เกิดขึ้นบ่อยอันเนื่องมาจากขาดการแปลภาษาที่ถูกต้อง ซึ่งเป็น อุปสรรคต่อการสื่อสารที่มีประสิทธผลระหว่างโรฮิงญาและ “สหวิชาชีพ”146
144 ดูอ้างอิงที่ 73 มาตรา 20 และมาตรา 54 กำาหนดให้เจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมืองมีอำานาจกักตัวคนต่างด้าวได้ 48 ชั่วโมง หรืออาจมากกว่านั้นโดยอาศัยเหตุที่กฎหมายกำาหนด เพื่อการส่งตัวออกนอกประเทศ
145 สัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ภาคสนามขององค์กรพัฒนาเอกชนที่ทำางานด้านการต่อต้านการค้ามนุษย์, จังหวัดระนอง, วันที่ 18
สิงหาคม 2559
146 คณะมนตรีสิทธิมนุษยชน (Human Rights Council), Report of the Special Rapporteur on trafficking in persons, especially women and children, Joy Ngozi Ezeilo, UN Doc. A/HRC/20/18/Add.2, 2555, ย่อหน้าที่ 40.
ในความเป็นจริง มีการแบ่งแยกระหว่างเหยื่อผู้ซึ่งถูกค้ามนุษย์และผู้ซึ่งลักลอบเข้าประเทศ ใน ขณะที่ การค้ามนุษย์คือการแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบ ส่วนการลักลอบเข้าประเทศถูก พิจารณาว่าเป็นข้อตกลงยินยอมระหว่างบุคคลและผู้ลักลอบ โรฮิงญาจำานวนมากจ่ายเงินให้ แก่ผู้ลักลอบด้วยความตั้งใจของพวกเขาเอง พวกเขาจึงไม่เป็นผู้ทรงสิทธิที่จะได้รับประโยชน์ จากกรอบความคิดเรื่องความคุ้มครองการค้ามนุษย์147 กรณีของโรฮิงญา บ่อยครั้งถูกพิจารณา ว่าเป็นผู้ซึ่งลักลอบเข้าประเทศมากกว่าเหยื่อการค้ามนุษย์148 ดังที่ สำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) ชี้ให้เห็นว่ามีการทับซ้อนระหว่างการลักลอบเข้าประเทศและ การค้ามนุษย์149
5. สิทธิมนุษยชนอื่นๆ ซึ่งเกี่ยวข้องกับโรฮิงญาในประเทศไทย : สิทธิในการ จดทะเบียนการเกิด
ก. การจดทะเบียนการเกิดในฐานะสิทธิมนุษยชนสากล
การจดทะเบียนเกิด เป็นการบันทึกการเกิดของเด็กอย่างเป็นทางการโดยรัฐกำาหนดการดำารงอยู่ ของเด็กภายใต้กฎหมายนำามาสู่การคุ้มครองเด็กทั้งในด้านสิทธิพลเมือง การเมือง สังคม และ วัฒนธรรมตามกำาหนดไว้ในกฎหมายภายใน150 การจดทะเบียนการเกิดเป็นสิทธิโดยตัวของมันเอง และเอื้อต่อการเข้าถึงสิทธิมนุษยชนอื่นๆ ได้ง่ายขึ้น เช่น สิทธิในสุขภาพ สิทธิในการศึกษา และ รวมถึงสิทธิในสัญชาติของเด็ก การจดทะเบียนการเกิดเป็นพื้นฐานในการป้องกันภาวะความไร้รัฐ/ ไร้สัญชาติ ดังที่เป็นบันทึกทางกฎหมายว่าเด็กเกิดที่ใดและใครคือพ่อแม่ของเด็ก และถือเป็นรูป แบบที่สำาคัญของการพิสูจน์สัญชาติว่าคนๆ นั้นจะได้รับสัญชาติโดยหลักดินแดนหรือหลักสืบสาย โลหิต ยิ่งไปกว่านั้น การจดทะเบียนการเกิดถือเป็นเครื่องมือที่สำาคัญในการคุ้มครองเด็ก เด็กที่ ไม่มีเอกสารการเกิด (สูติบัตร) จะมีความเสี่ยงโดยเฉพาะในบริบทของการโยกย้ายถิ่นฐานและการ
147 Yamada, M., Is the Anti-Trafficking Framework Really for the ‘Victims’? Reflections on Burmese victims of human trafficking and non-trafficked migrants in Thailand, Institute of Developing Economies, 2554, หน้า 7; Kojima, Y., “Rohingya Women in Migration: Lost Voices”, Our World, 8 ธันวาคม 2558.
148 สัมภาษณ์เจ้าหน้าที่ภาคสนามขององค์กรพัฒนาเอกชนที่ทำางานด้านการต่อต้านการค้ามนุษย์, จังหวัดระนอง, วันที่ 18
สิงหาคม 2559
149 สำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR), South-East Asia Irregular Maritime Movements, January-November 2014, หน้า 1, เข้าถึงได้ที่ xxxx://xxxxxxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxxxx/ Irregular%20Maritime%20Movements%20-%20Jan-Nov%202014.pdf.
บังคับให้ย้ายออก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการค้าเด็ก แรงงานเด็ก การถูกบังคับเข้ากองกำาลังทหาร และการแต่งงานในวัยเด็ก ขณะที่ได้มีการอภิปรายในรายละเอียดอย่างกว้างขวางในหนังสือของ the Equal Rights Trust Equal, เรื่อง Only in Name, ข้อ 7 ของอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก และข้อ 24 ของกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ซึ่งตราสารทั้ง สองฉบับได้กำาหนดว่า เด็กทุกคนจะต้องได้รับการจดทะเบียนหลังการเกิด151
ข. ผลกระทบของเด็กที่ไม่ได้รับการจดทะเบียน
สิทธิในการจดทะเบียนการเกิดเป็นพื้นฐานในการเข้าถึงสิทธิมนุษยชนอื่นๆ ได้ง่ายขึ้น เด็กที่ไม่ได้ รับการจดทะเบียนเกิดจะต้องเผชิญความยุ่งยากในการใช้สิทธิของพวกเขารวมถึงความคุ้มครอง ในการเข้าถึงบริการทางสังคมและสาธารณสุข การศึกษา และสัญชาติ
เด็กที่ไม่ได้รับการจดทะเบียนเกิดมีความยุ่งยากโดยเฉพาะอย่างยิ่งในการเข้าถึงการบริการทาง สาธารณสุข และได้รับเงินอุดหนุนในหลักประกันสุขภาพ ดังนั้น จึงไม่สามารถเข้าถึงการฉีด วัคซีนหรือการดูแลรักษาสุขภาพที่ซับซ้อนใดๆ การจดทะเบียนยังส่งผลกระทบต่อสิทธิในการ ศึกษา แม้ว่าอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก (CRC) และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม (ICESCR) ได้ประกันให้มีการศึกษาขั้นพื้นฐานภาคบังคับโดยมีเสียค่าใช้จ่าย สำาหรับทุกคน152
ยิ่งไปกว่านั้น การจดทะเบียนการเกิดเป็นพื้นฐานในการป้องกันภาวะความไร้รัฐ/ไร้สัญชาติ ทำาให้ การได้รับสิทธิในสัญชาติของเด็กทุกคนง่ายขึ้น แม้ว่าจะไม่ใช่การให้สัญชาติแก่เด็กโดยอัตโนมัติ เอกสารจดทะเบียนเกิดนั้นแสดงให้เห็นสถานที่เกิดของเด็ก และใครคือพ่อแม่153 เด็กส่วนใหญ่ที่ ไม่ได้รับการจดทะเบียนการเกิดไม่ได้ไร้สัญชาติ แต่พวกเขาเกิดในที่ๆ มีสถานการณ์บางอย่าง เช่น เกิดจากพ่อแม่ที่มาจากประเทศแตกต่างกัน เกิดในสถานที่เกี่ยวกับการย้ายถิ่น เกิดจากพ่อแม่ที่ เป็นผู้ลี้ภัยหรือผู้แสวงหาที่พักพิง หรือเกิดในพื้นที่ชายแดน154 การขาดการจดทะเบียนการเกิด สามารถนำามาซึ่งความไร้สัญชาติ/นำาไปสู่ภาวะไร้สัญชาติ
151 ดูเชิงอรรถที่ 8, หน้า 62
152 อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก ข้อ 28, กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม ข้อ 13
153 สำานักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) และองค์การแพลนอินเตอร์เนชั่นแนล (Plan International),
Under the Radar and Under Protected, 2555, หน้า 5.
154 อ้างแล้ว
ค. สิทธิในการจดทะเบียนการเกิดในประเทศไทย
ประเทศไทยเป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก (CRC) กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมือง และสิทธิทางการเมือง (ICCPR) และอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิของคนพิการ (CRPD) ตราสารดัง กล่าวรับรองสิทธิให้เด็กทุกคนจะต้องได้รับการจดทะเบียนเกิด155 การแก้ไขกฎหมายการทะเบียน ราษฎรในพ.ศ. 2551 กำาหนดให้เด็กทุกคนที่การเกิดในประเทศไทยจะต้องได้รับการจดทะเบียน โดยไม่คำานึงถึงสถานะทางกฎหมายของพ่อแม่ของเด็ก กฎหมายนี้ครอบคลุมกับบุตรของแรงงาน โยกย้ายถิ่นฐาน/แรงข้ามชาติ ผู้แสวงหาที่พักพิง ผู้ลี้ภัย และคนไร้รัฐ156
การรับรองการจดทะเบียนการเกิดในประเทศไทยมี 3 ขั้นตอน ตามที่ได้อ้างในมาตรา 18 แห่งพระ
ราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 (1991) แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 ขั้นตอนที่ หนึ่ง พ่อแม่ได้รับ “หนังสือรับรองการเกิด”หรือ “ใบรับแจ้งการเกิด” จากผู้ซึ่งมีหน้าที่รับแจ้งการเกิด เด็กที่เกิดในโรงพยาบาลหรือสถานพยาบาลจะได้รับ “หนังสือรับรองการเกิด”157 พ่อแม่ของเด็กที่เกิด ในชุมชนมีหน้าที่รายงานการเกิดต่อผู้ใหญ่บ้านเพื่อที่จะได้รับ “ใบรับแจ้งการเกิด” (ทร 1 ตอนหน้า)158 ภายใต้มาตรา 19/2 แห่งพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2551 เด็กที่ถูกทอดทิ้งก็มีสิทธิได้ รับการจดทะเบียนการเกิดที่เหมาะสมเช่นกัน ก่อนการจดทะเบียน เด็กถูกทอดทิ้งจะได้รับ “ใบรับแจ้ง การเกิด” เป็นหลักฐานพื้นฐานจนกระทั่งสถานการณ์เกิดของพวกเขาถูกพิสูจน์ว่าจริง ขั้นตอนที่ 2 สำาหรับพ่อแม่หรือผู้ปกครองที่จะแจ้งการเกิดไปยังนายทะเบียนผู้รับแจ้งเพื่อได้รับ “สูติบัตร” (ทร 1, ทร 2, ทร 3, ทร 03, ทร 031)159 ขั้นตอนสุดท้าย การรับรองการจดทะเบียนการเกิด คือ การบันทึก ลงในระบบ“ทะเบียนบ้าน” (ทร 14, ทร 13, ทร 38/1, หรือ ทร 38ก) เป็นส่วนหนึ่งของระบบ การจดทะเบียนการเกิด160 ผลของกระบวนการนี้คือ เด็กจะถูกบันทึกตนอย่างเป็นทางการโดยรัฐ ไทย โดยไม่คำานึงถึงว่าเด็กนั้นจะมีสัญชาติหรือไม่ ที่สำาคัญก็คือ แม้ว่าการจดทะเบียนการเกิดจะ ถูกบัญญัติโดยกฎหมาย แต่ไม่ได้การันตีการเข้าถึงสิทธิในสัญชาติในฐานะความเป็นพลเมืองตามพ ระราชบัญญัติสัญชาติ
155 อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก ข้อ 7(1); กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ข้อ 24(2);
อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิของคนพิการ, 2515 U.N.T.S 3, 2551, ข้อ 18.
156 พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534 (1991) แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2551 (2008) มาตรา 18
157 อ้างแล้ว พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534 มาตรา 23
158 อ้างแล้ว
159 พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2551 มาตรา 18
160 อ้างแล้ว มาตรา 36 และมาตรา 38
ตารางที่ 4 กระบวนการจดทะเบียนการเกิดภายใต้กฎหมายการทะเบียนราษฎรของประเทศไทย
ขั้นตอนที่ 1 รับรอง “หนังสือรับรอง การเกิด” หรือ “ใบรับ แจ้งการเกิด” | เด็กเกิดในโรง พยาบาล | เด็กเกิดนอกโรงพยาบาล | เด็กถูกทอดทิ้ง | ||
ท.ร. 1/1 | ท.ร. 1 ตอนหน้า | ท.ร. 100 | |||
ขั้นตอนที่ 2 ได้รับ “สูติบัตร” | สัญชาติไทย | ไม่มีสัญชาติไทย และมีสิทธิอาศัย ชั่วคราว161 | ไม่มีสัญชาติไทย เกิดจากพ่อแม่ ที่ขึ้นทะเบียน เป็นแรงงานต่างด้าว | ไม่มีสัญชาติไทย เกิดจากพ่อแม่ไร้รัฐ ที่ไม่มีเอกสาร พิสูจน์ทราบตัวบุคคล | |
ท.ร.1 | ท.ร.2 | ท.ร.3 | ท.ร.03 | ท.ร.031 | |
ขั้นตอนที่ 3 บันทึกชื่อลงในระบบ “ทะเบียนบ้าน” | สิทธิอาศัย ถาวร162 | สิทธิอาศัย ชั่วคราว163 | ขึ้นทะเบียนแรงงาน ต่างด้าว | อดีตคนไร้รัฐที่ไม่มี เอกสารพิสูจน์ทราบ ตัวบุคคล | |
ท.ร.14 | ท.ร.13 | ท.ร.38/1 | ท.ร.38 ก | ||
161 162 163
ดังนั้น จึงจะเห็นได้ว่ากฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรทั้งอนุญาตและเรียกร้องให้เด็กทุกคนจะ ต้องได้รับการจดทะเบียนเกิด เป็นผลให้เด็กชาวโรฮิงญาที่เกิดในประเทศไทยควรจะต้องได้รับการ จดทะเบียนเกิดด้วยเช่นกัน แต่ในความเป็นจริง ยังพบกรณีเช่นว่านี้ การวิจัยภาคสนามซึ่งดำาเนิน การโดยผู้เขียน164 แสดงให้เห็นว่าความตระหนักรับรู้เกี่ยวกับกระบวนการลงทะเบียนเกิดในกลุ่ม โรฮิงญานั้นมีอยู่ในระดับต่ำา นอกจากนั้น ชาวโรฮิงญาจำานวนมากไม่กล้าที่จะไปจดทะเบียนการ เกิดให้แก่ลูกของตนเนื่องจากกลัวว่าจะถูกจับ ท้ายที่สุด เจ้าหน้าที่เองก็มีแนวโน้มที่จะเชื่อมโยง ประเด็นการจดทะเบียนการเกิดและสัญชาติไว้ด้วยกัน และอาจจะปฎิเสธหรือไม่เต็มใจหรือลังเล ใจที่จะจดทะเบียนเกิดให้กับเด็ก สิ่งเหล่านี้มีความจำาเป็นเร่งด่วนที่จะต้องสร้างความตระหนักรู้ทั้ง ระหว่างโรฮิงญาและเจ้าหน้าที่
161 เด็กที่ไม่มีสัญชาติไทย มีสิทธิอาศัยอยู่ชั่วคราว มีสิทธิที่จะได้รับการจดทะเบียนการเกิด และจะได้รับสูติบัตร ประเภท ท.ร.3 รวมถึงเด็กไร้สัญชาติ หรือเด็กต่างชาติที่เกิดในประเทศไทย
162 ผู้มีสิทธิอาศัยถาวร มีสิทธิที่จะได้รับการจดทะเบียนการเกิด โดยจะได้รับสูติบัตรประเภท 14 ได้แก่ คนสัญชาติไทย คน ต่างชาติ คนไร้สัญชาติที่มีสิทธิอาศัยถาวร
163 ผู้มีสิทธิอาศัยชั่วคราว มีสิทธิที่จะได้รับการบันทึกชื่อในทะเบียนราษฎร ประเภท ท.ร.13 ได้แก่ คนต่างชาติ คนไร้ สัญชาติ
164 จากการวิจัยภาคสนาม และการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่รัฐในจังหวัดระนอง, แม่สอด ในเดือนตุลาคม 2558 และสิงหาคม
2559
จากมุมมองทางด้านกฎหมาย สิทธิในการจดทะเบียนการเกิด ได้รับการรับรองทั้งในกฎหมาย ระหว่างประเทศและกฎหมายภายในประเทศ อย่างไรก็ตาม ยังมีช่องว่างระหว่างกฎหมายและ การปฏิบัติ แม้ว่าสิทธิที่จะได้รับการจดทะเบียนการเกิดภายใต้พระราชบัญญัติการทะเบียน ราษฎรจะเป็นสากล เด็กไร้รัฐจำานวนมากยังไม่ได้รับการจดทะเบียนขณะเกิด ซึ่งมีผลต่อความยาก ลำาบากของเด็กในการเข้าถึงการศึกษาและการจ้างงานที่ถูกต้องเหมาะสม
6. ประเด็นสิทธิมนุษยชนอื่นๆ ซึ่งเกี่ยวข้องกับโรฮิงญาในประเทศไทย : สิทธิในการทำางาน
สิทธิในการทำางาน เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของมนุษย์ทุกคน ดังที่ระบุไว้ในข้อ 6 กติการะหว่าง ประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม (ICESCR)165 ในอารัมภบทและพันธกรณี ของรัฐภาคีที่ระบุไว้ในกติกาฯ ฉบับนี้ สิทธิในการทำางานเป็นสิทธิที่ได้รับการรับรองไว้ในลำาดับต้น โดยระบุว่าบุคคลทุกคนย่อมมีโอกาสที่จะดำารงชีวิตโดยสามารถทำางานที่เขามีเสรีภาพที่จะเลือก หรือยอมรับงานนั้น166 และตามข้อ 2 (2) ของกติกาฯ ฉบับนี้ ได้ประกันว่าสิทธิในการทำางานเป็น สิทธิของบุคคลทุกคนโดยปราศจากการเลือกปฏิบัติใดๆ ด้วยเหตุแห่งความแตกต่างของเชื้อชาติ สถานทางสังคมหรือสถานะอื่นใด นั่นหมายความว่า รัฐภาคีแห่งกติกาฯ นี้ จะต้องประกันสิทธิใน การทำางานให้แก่คนชาติและผู้ซึ่งไม่มีสัญชาติไว้เฉกเช่นเดียวกัน167
นอกจากนั้น ภายใต้กติกาฯ ฉบับนี้ สิทธิในการทำางาน หมายรวมถึง สิทธิที่จะได้รับค่าจ้างที่เหมาะ สมจากการทำางาน ได้รับค่าจ้างที่เป็นธรรมและเท่าเทียมกันในงานที่มีคุณค่าเท่ากัน สิทธิที่จะมี สภาพการทำางานที่ปลอดภัยและถูกสุขลักษณะ ได้รับการปฏิบัติและโอกาสเท่าเทียมกันสำาหรับ ความก้าวหน้าในหน้าที่การงาน สามารถดำารงชีพได้ มีระยะเวลาการทำางานที่เหมาะสมและมีวัน หยุดโดยได้รับค่าตอบแทน สิทธิในสถานที่ทำางานรวมถึงสิทธิเสรีภาพในการก่อตั้งสหภาพแรงงาน และเข้าร่วมสหภาพแรงงาน สิทธิในความมั่นคงทางสังคมและประกันสังคม168
นอกจากนี้ อนุสัญญาแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ 122 ว่าด้วยการจ้างงาน พ.ศ.2507 (1964) ซึ่งประเทศไทยในฐานะรัฐภาคี จะต้องประกันสิทธิขั้นพื้นฐานในเรื่องการทำางาน 3 ประการ ดังต่อ ไปนี้
165 กติการระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม ข้อ 6
166 อ้างแล้ว ข้อ 6 (1)
167 อ้างแล้ว ข้อ 2 (2)
168 อ้างแล้ว มาตรา 7 และมาตรา 8
ก) บุคคลทุกคนที่ว่างงานและกำาลังหางานจะสามารถมีงานทำาได้
ข) บุคคลทุกคนมีสิทธิที่จะเข้าร่วมในกำาหนดการทำางานที่มีประสิทธิภาพและไม่ถูกงดเว้นจาก สิทธิดังกล่าว
ค) ทุกคนมีอิสระในการเลือกงานและมีโอกาสหางานที่เหมาะสมกับทักษะและความสามารถใน งานที่เหมาะสมกับตน โดยไม่คำานึงถึงความแตกต่างของเชื้อชาติ สีผิว เพศ ศาสนา ความคิด เห็นทางการเมือง การถอนสัญชาติ หรือกำาเนิดทางสังคม169
และการที่จะทำาให้สิทธิในการทำางานเกิดขึ้นจริง บุคคลจะต้องสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในการขับ เคลื่อนเศรษฐกิจของชุมชนได้นอกจากนั้น ผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากผลของการทำางานย่อมควร ต้องส่งผลให้บุคคลดังกล่าวสามารถดำารงชีวิตได้ ดังนั้น ไม่มีใครจะต้องถูกตัดออกไปจากระบบ เศรษฐกิจ หรือไม่ควรถูกเลือกปฏิบัติ หากว่าเขาหรือเธอมีคุณสมบัติที่จะทำางานนั้นได้
ในประเทศไทย สิทธิในการถูกจ้างงาน ได้รับรองไว้โดยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2551) ภายใต้หลักกฎหมาย ลูกจ้างไม่ว่าจะเป็นคนไทยหรือคนต่างด้าว จะได้รับการคุ้มครองอย่างเท่าเทียมกัน โดยไม่คำานึงถึงสถานะเข้าเมืองของเขาว่าเข้าเมืองมาถูก กฎหมายหรือไม่ พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานนี้ได้กำาหนดมาตรฐานการจ้างงานและเงื่อนไข ต่างๆ ที่นายจ้างจะต้องปฏิบัติตาม อันรวมไปถึงอัตราค่าจ้าง วันทำางานและค่าล่วงเวลา การจ่าย ค่าชดเชยในวันหยุด ความปลอดภัยและสุขอนามัยที่ดีของสภาพการทำางาน และสวัสดิการ
ก. สิทธิในการทำางานในประเทศไทย
ในประเทศไทย สิทธิในการทำางานถูกกำาหนดให้ขึ้นกับสถานะตามกฎหายของแต่ละบุคคล พระ ราชบัญญัติการทำางานของคนต่างด้าว พ.ศ.2551 (2008) กำาหนดเงื่อนไขสำาหรับการทำางาน สำาหรับคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย โดยกำาหนดเป็นแรงงานที่มีทักษะ กึ่งมีทักษะ และไม่มีทักษะ โดย หลักการทั่วไป เฉพาะคนต่างด้าวและแรงงานโยกย้ายถิ่นฐานที่มีใบอนุญาตทำางานในระบบ การจ้างงาน ย่อมมีสิทธิอาศัยอยู่ในประเทศเพื่อทำางานภายในระยะเวลาที่ได้รับอนุญาต ต่าง จากกฎหมายในปีพ.ศ.2521 ที่กำาหนดอาชีพที่ห้ามคนต่างชาติไว้อย่างชัดเจน พระราชบัญญัติ การทำางานของคนต่างด้าว ฉบับปัจจุบันพยายามกำาหนดอาชีพซึ่งเปิดโอกาสให้คนต่างด้าวและ แรงงานโยกย้ายถิ่นฐานสามารถขอใบอนุญาตทำางานได้ โดยพิจารณาถึงหลักการสำาคัญ 3 ประการ คือ (1) ความมั่นคงของชาติ (2) โอกาสในการประกอบอาชีพของคนไทย และ (3) แรงงานโยกย้าย ถิ่นฐานนั้นมีความจำาเป็นสำาหรับการเติบโตทางเศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศ
169 องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO), อนุสัญญาว่าด้วยการจ้างงาน, C122, 2509.
ภายใต้พระราชบัญญัติการทำางานของคนต่างด้าว คนต่างด้าวที่สามารถทำางานได้อย่างถูกต้อง ตามกฎหมาย สามารถแบ่งออกได้เป็น 4 กลุ่ม ดังตารางที่ 5
ตารางที่ 5 แรงงานต่างด้าวซึ่งมีคุณสมบัติเหมาะสมที่จะได้รับใบอนุญาตทำางานและทำางานใน ประเทศไทยได้170
มาตรา | บทบัญญัติ | แรงงานต่างชาติซึ่งมีคุณสมบัติเหมาะสม [ตัวเลขของผู้ที่ได้รับใบอนุญาตทำางาน] |
มาตรา 9 | คนต่างด้าวซึ่งเข้ามาในราชอาณาจักร ตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 (1979) | 1. คนต่างด้าวซึ่งได้มีถิ่นที่อยู่ถาวรในราชอาณาจักร ไทย และถือใบสำาคัญประจำาตัวคนต่างด้าว [983] |
2. นักลงทุน ช่างฝีมือ ผู้ชำานาญการ ผู้ที่มีความ ชำานาญเฉพาะด้าน ซึ่งได้รับอนุญาตให้ทำางานอยู่ ในประเทศไทยชั่วคราว (กรณีทั่วไป) [100,449] | ||
3. แรงงานไม่มีฝีมือจากประเทศกัมพูชา ลาว และ เมียนมาร์ | ||
4. แรงงานต่างด้าวผิดกฎหมายจากประเทศกัมพูชา ลาว และเมียนมาร์ ซึ่งผ่านการพิสูจน์สัญชาติ และมีเอกสารเดินทางและมีวีซ่าอย่างถูกต้องตาม กฎหมาย [1,066,955] | ||
มาตรา 12 | คนต่างด้าวซึ่งมีฝีมือเข้ามาทำางานในราช อาณาจักรตามพระราชบัญญัติส่งเสริม การลงทุน พ.ศ. 2520 (1977) หรือ กฎหมายอื่น | ผู้ลงทุน แรงงานมีฝีมือผู้ชำานาญการ ผู้ที่มีความ ชำานาญเฉพาะด้าน ฯลฯ [39,499] |
170 สำานักบริหารแรงงานต่างด้าว, สถิติแรงงานต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตทำางานชั่วคราวในราชอาณาจักร ณ กรกฎาคม 2558, 2558, เข้าถึงได้ที่ xxxx://xx.xxx.xx.xx/xx/xxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxx/00/xx0000.xxx.
มาตรา | บทบัญญัติ | แรงงานต่างชาติซึ่งมีคุณสมบัติเหมาะสม [ตัวเลขของผู้ที่ได้รับใบอนุญาตทำางาน] |
มาตรา 13 | คนต่างด้าวที่ไม่อาจขอรับใบอนุญาตตาม มาตรา 9 เพราะเหตุดังต่อไปนี้ 1) คนต่างด้าวที่อยู่ในระหว่างการรอเนรเทศ ได้รับการผ่อนผันให้ประกอบอาชีพ 2) แรงงานต่ากงด้าวผิดกฎหมายที่ได้รับ อนุญาตให้อาศัยอยู่ชั่วคราวเพื่อรอการส่ง กลับ 3) ผู้ซึ่งถูกถอนสัญชาติไทยตามประกาศคณะ ปฏิวัติ ฉบับที่ 337 ลงวันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ.2515 4) ผู้ซึ่งเกิดในราชอาณาจักรแต่ไม่ได้สัญชาติ ไทยตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 337 ลงวันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ.2515 หรือภาย ใต้กฎหมายอื่น | ชนกลุ่มน้อยที่อาศัยอยู่ในประเทศไทย รวมถึง ไทใหญ่ กะเหรี่ยง มอน ไทลื้อ จีนลัวะ ลาหู่ ผู้ พลัดถิ่นจากเมียนมาร์ (เข้ามาในราชอาณาจักร ก่อนและหลังวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ.2519) และ คนเข้าเมืองถาวรจากเมียนมาร์ (เข้ามาในราช อาณาจักรหลัง พ.ศ.2519) และคนสัญชาติ อื่นๆ [23, 724] |
มาตรา 14 | คนต่างด้าวในท้องที่ที่อยู่ติดกับชายแดน ได้รับ อนุญาตให้ทำางานรายวัน หรือช่วงระยะเวลา หรือตามฤดูกาล | แรงงานไร้ฝีมือ (ไม่มีทักษะ) จากประเทศเพื่อน บ้านอาศัยใกล้ท้องที่ชายแดน [ไม่ปรากฏข้อมูล] |
ผู้ทรงสิทธิในการทำางานตามมาตรา 13 นั้น ยังรวมถึงผู้เสียหายจากการค้ามนุษย์ (เหยื่อค้ามนุษย์) ตามมาตรา 37 ของพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ มาตรา 37 นี้ผลใช้บังคับ เมื่อมีประกาศกฎกระทรวงมหาดไทยซึ่งอนุญาตให้เหยื่อค้ามนุษย์ที่พนักงานสอบสวนพิจารณา แล้วเห็นว่าเป็นผู้เสียหายจากการค้ามนุษย์ ได้รับอนุญาตให้มีใบอนุญาตทำางานและวีซ่า ระยะ เวลา 6 เดือน โดยให้ขยายระยะเวลาการอนุญาตได้ในระหว่างระยะเวลากระบวนการทางศาล171 อย่างไรก็ตาม เหยื่อค้ามนุษย์สามารถประกอบอาชีพกรรมกรและคนรับใช้ในบ้านเท่านั้น172 ส่วน คนต่างด้าวกลุ่มอื่นๆ ที่ไม่ได้ถูกระบุไว้ในกฎหมายตามตารางข้างบน เช่น แรงงานต่างด้าวผิด กฎหมายและโรฮิงญา ย่อมไม่มีสิทธิทำางาน ทั้งในทางหลักการและตามกฎหมาย
มีการกำาหนดอาชีพที่สงวนไว้สำาหรับคนสัญชาติไทยเท่านั้น และอาชีพอื่นสำาหรับคนต่างด้าวที่มี คุณสมบัติเหมาะสม โดยประกาศกระทรวงแรงงาน เรื่องกำาหนดงานให้คนต่างด้าวตามมาตรา 12 พ.ศ.2539 (1996) ได้กำาหนด 27 อาชีพที่อนุญาตให้คนต่างด้าวทำาได้ นอกจากนั้น ยังมีพระราช กฤษฎีกากำาหนดงานในอาชีพและวิชาชีพที่ห้ามคนต่างด้าวทำา พ.ศ.2522 (1979) ได้กำาหนด 39 อาชีพที่สงวนไว้สำาหรับคนสัญชาติไทย
171 สอดคล้องกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2554 เรื่อง การอนุญาตให้คนต่างด้าวบาง จำาพวกอาศัยอยู่ในราชอาณาจักรโดยมีเงื่อนไข
172 ประกาศสำานักนายรัฐมนตรี เรื่องการอนุญาตให้คนต่างด้าวทำางานบางประเภท ภายใต้มาตรา 13 เมื่อวันที่ 29 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2555
ตารางที่ 6 อาชีพสงวนสำาหรับคนสัญชาติไทย173
ประเภทของงาน | อาชีพ |
งานไม่มีฝีมือ กึ่งมีฝีมือ | 1. กรรมกร 2. งานก่ออิฐ งานช่างไม้ หรืองานก่อสร้างอื่น |
งานเกี่ยวกับการเกษตร กรรม | 3. งานกสิกรรม 4. งานป่าไม้ 5. งานเลี้ยงสัตว์หรืองานประมง (ยกเว้นงานที่ใช้ความ ชำานาญงานเฉพาะสาขา หรืองานควบคุมดูแลฟาร์ม) |
หัตถกรรม งานทำามือ | 6. งานเจียรนัยพลอย 7. งานทอผ้าด้วยมือ 8. งานทอเสื่อ 9. งานแกะสลักไม้ 10. งานทำากระดาษสาด้วยมือ 11. งานทำาเครื่องเขิน 12. งานทำาเครื่องถม 13. งานทำา เครื่องทอง หรือเครื่องเงิน 14. งานทำาเครื่องลงหิน 15. งานทำาตุ๊กตาไทย 16. งานทำา ที่นอนหรือผ้าห่มนวม 17. งานทำาบาตร 18. งานทำาผลิตภัณฑ์ผ้าไหมด้วยมือ 19. งาน ทำาพระพุทธรูป 20. งานทำามีด 21. งานทำาร่มกระดาษหรือผ้า 22. งานทำารองเท้า 23. งานทำาหมวก 24. งานปั้นหรือทำาเครื่องปั้นดินเผา 25. งานมวนบุหรี่ด้วยมือ 26. งานปั้นหรือทำาเครื่องปั้นดินเผา 27. งานสาวไหม |
วิชาชีพ | 28. งานขายทอดตลาด 29. งานควบคุม ตรวจสอบ หรือให้บริการทางบัญชี 30. งาน ตัดผม 31. งานนายหน้า ยกเว้นงานนายหน้าในธุรกิจการค้าระหว่างประเทศ 32. งาน ในวิชาชีพวิศวกรรม สาขาวิศวกรโยธา 33. งานในวิชาชีพสถาปัตยกรรม 34. งาน ประดิษฐ์เครื่องแต่งกาย 35. งานมัคคุเทศก์ หรืองานเสมียน หรืองานเลขานุการ 36.งานให้บริการทางกฎหมายหรืออรรถคดี |
อื่นๆ | 37. งานขับขี่ยานยนต์ หรืองานขับขี่ยานพาหนะที่ไม่ใช้เครื่องจักร 38. งานขายของ หน้าร้าน 39. งานเร่ขายสินค้า |
บางอาชีพได้มีการกำาหนดข้อยกเว้นไว้ เช่น อนุญาตให้คนต่างด้าวทำางานเป็นกรรมกร และงานทำา เครื่องทอง หรือเครื่องเงิน ภายใต้ประกาศกระทรวงฯ พ.ศ.2539 เรื่องกำาหนดงานให้คนต่างด้าว
เป็นที่น่าสังเกตว่า ประเภทของงานที่สงวนไว้สำาหรับคนสัญชาติไทยนั้นปิดโอกาสการจ้างแรงงาน ต่างด้าวที่ทั้งประเภทที่ไม่มีทักษะหรือมีทักษะ ยกตัวอย่างเช่น คนต่างด้าวจะไม่สามารถทำางาน เป็นคนเร่ขายสินค้าในประเทศไทยได้ งานวิจัยของ Equal Rights Trust พบว่าโรฮิงญาที่อาศัย อยู่ในประเทศไทยส่วนมากเป็นนายจ้างตัวเอง เช่น ขายโรตีในเมืองหลวงหรือในเขตเมือง174 ซึ่ง โรฮิงญาส่วนใหญ่ไม่มีทักษะหรือไม่มีความรู้พอที่จะหางานทำาได้หลากหลาย175 ดังนั้น คนโรฮิงญา ในฐานะที่เป็นผู้โยกย้ายถิ่นฐานแบบไม่ปกติ ไม่มีสถานะบุคคลที่ถูกต้องตามกฎหมาย ย่อมไม่มี
173 พระราชกฤษฎีกากำาหนดงานในอาชีพและวิชาชีพที่ห้ามคนต่างด้าวทำา พ.ศ.2522 (1979)
174 ดูอ้างอิงที่ 8, หน้า 68–72
175 ดู ตัวอย่างเช่น, Carroll, J., “Myanmar’s Rohingya deprived of education”, Aljazeera, 4 สิงหาคม 2557, เข้าถึงได้ที่ xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxx/xxxxxxx/xxxxxxxx/0000/00/xxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxxxx- education-201484105134827695.html.
สิทธิทำางาน ไม่สามารถทำางานในระบบเศรษฐกิจปกติ คนโรฮิงญาจึงตกเป็นกลุ่มคนที่มีความเสี่ยง สูงที่สุดที่จะถูกเจ้าหน้าที่จับกุม ถูกควบคุมตัว และเป็นไปได้ที่จะถูกเนรเทศ176
ดังนั้น จึงมีความจำาเป็นอย่างยิ่ง สำาหรับประเทศไทยที่จะต้องดำาเนินการทบทวนการปรับใช้ กฎหมาย และการให้อำานาจตามกฎหมายแก่เจ้าหน้าที่ หรือให้อำานาจในการใช้ดุลพินิจของเจ้า หน้าที่ในการพิจารณาการเข้าถึงสิทธิด้านต่างๆ ของคนโรฮิงญา ผู้ที่มักตกเป็นเหยื่อของการเลือก ปฏิบัติและการข่มเหง เพื่อที่ว่าพวกเขาจะสามารถดำารงชีวิตอยู่ได้อย่างมีศักดิ์ศรี
7. บทสรุปและข้อเสนอแนะ
จากผลงานวิจัยที่ได้กล่าวมาข้างต้น จะเห็นได้ว่ากฎหมายในประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็นกฎหมาย สัญชาติ กฎหมายคนเข้าเมือง กฎหมายว่าด้วยการต่อต้านการค้ามนุษย์ กฎหมายการทะเบียน ราษฎร และกฎหมายว่าด้วยการทำางานของคนต่างด้าว ล้วน กล่าวถึงขอบเขตของการตีความโดย เปิดโอกาสให้ปรับใช้บทบัญญัติอย่างก้าวหน้าเพื่อการปกป้องคุ้มครองสิทธิคนไร้สัญชาติ ซึ่งรวมถึง คนโรฮิงญาด้วย ในขณะเดียวกัน ข้อค้นพบจากงานวิจัยก็แสดงให้เห็นเช่นกันว่า โดยตัวกฎหมาย สัญชาติ กฎหมายคนเข้าเมืองของประเทศไทยเอง ก็กำาหนดให้มีข้อจำากัดบางประการในบางช่วง เวลา ซึ่งเป็นการปรับเปลี่ยนตามแนวความคิดเรื่องรัฐชาติ พลเมืองในฐานะที่เป็นสมาชิกของ สังคมทางการเมือง อำานาจอธิปไตย และข้อกังวลต่อทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำากัด
แม้ว่าในทางกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนจะมองว่า แนวคิดว่าด้วยเรื่องสิทธิ ประโยชน์ของการเป็นสมาชิกของสังคมและชุมชนทางการเมืองนั้นเป็นแนวคิดที่ให้อำานาจรัฐมาก จนเกินไป แต่แนวคิดดังกล่าวก็ได้ถูกนำาไปใช้ในเกือบทุกประเทศทั่วโลก แนวคิดนี้มองว่าพลเมือง และบุคคลที่ได้รับการรับรองสถานะจากรัฐมีสิทธิในการใช้สอยและครอบครองทรัพย์สินรวมถึง สิทธิเนื่องจากพวกเขาได้รับการยอมรับในฐานะสมาชิกของชุมชน ในทางกลับกันคนต่างด้าวหรือ บุคคลที่รัฐไม่ได้รับรองสถานภาพใดๆ จะไม่มีสิทธิในการเข้าถึงสิทธิดังกล่าว ทั้งนี้ «สิทธิประโยชน์» หรือ “สิทธิ” ที่ซึ่ง “สมาชิกของชุมชน” ได้รับ ประกอบไปด้วย
• การจ้างงาน
• การบริการฉุกเฉิน และทรัพยากรทางสังคมและเศรษฐกิจ
• การมีส่วนร่วมทางการเมือง
• สิทธิอาศัยถาวร
176 ดูอ้างอิงที่ 8, หน้า 68–72
• ความคุ้มกันจากการขับออก
• ความเป็นพลเมือง177
ดังที่ได้อธิบายโดยละเอียดในบทวิเคราะห์ทางกฎหมายข้างต้น ประเทศไทยในช่วงหลาย ทศวรรษที่ผ่านมาวางกรอบให้สิทธิในการอาศัยถาวรในประเทศไทยและสิทธิในสัญชาติไทยเป็น
«ทรัพย์สิน» หรือ “สิทธิ”ของรัฐที่เข้าถึงยาก การเข้าถึงทรัพย์สินที่ว่านี้ย่อมเป็นไปตามกฎหมาย นโยบายของรัฐ รวมถึงเจตจำานงทางการเมืองของฝ่ายบริหารอีกด้วย ในหลายกรณี «ทรัพย์สิน ในหลายลักษณะถูกแจกจ่ายให้แก่บุคคลตามความแตกต่างทางสถานภาพ»178 ซึ่งในบรรดาคน ต่างด้าวหลากหลายกลุ่ม กลุ่มบุคคลที่มีความด้อยโอกาสมากที่สุด ก็คือ คนไร้สัญชาติ โดยเฉพาะ ชาวโรฮิงญา สิทธิในการครอบครองทรัพย์สินหรือการเข้าถึงสิทธิดังกล่าวจึงมักถูกจำากัดเสมอ หรือ บางครั้งก็ไม่สามารถแม้แต่จะเข้าถึงสิทธิดังกล่าวได้เลย
ยกตัวอย่างเช่น บ่อยครั้งที่คนโรงฮิงญาถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนและสิทธิแรงงาน แรงงานโยกย้าย ถิ่นฐานแบบไม่ปกติมีความเสี่ยงที่จะกลายเป็นเหยื่อเครือข่ายการก่ออาชญากรรม ถูกละเมิดสิทธิ มนุษยชนโดยเจ้าหน้าที่ และตกเป็นเหยื่อการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบโดยนายจ้าง อย่างไร ก็ตาม อาจกล่าวได้ว่ายังมีโอกาสสำาหรับคนโรฮิงญาในประเทศไทย แม้จะเป็นโอกาสที่ถูกจำากัด ดังจะเห็นได้จากกรณีแผนงานการจัดทำาทะเบียนราษฎร ที่เปิดโอกาสให้คนต่างด้าวไร้เอกสาร พิสูจน์ตน สามารถปรับสถานะไปสู่แรงงานที่ขึ้นทะเบียน ในทางหลักการก็คือ เขาจะมีใบอนุญาต ทำางานและสามารถเข้าถึงหลักประกันสุขภาพและสวัสดิการสังคมอื่นๆ
ในทางกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ ไม่มีมนุษย์คนไหนผิดกฎหมายเพราะเขาเป็น มนุษย์ ในกรณีนี้ จึงน่าเสียดายเป็นอย่างยิ่งที่ประเทศไทยซึ่งพยายามยึดมั่นในหลักสิทธิมนุษย ชนมาโดยตลอด แต่กลับสนับสนุนความเชื่อที่ว่าคนต่างด้าวที่เข้าเมืองมาในลักษณะไม่ปกตินั้น เป็นคนนอกและมีอันตรายต่อประเทศ ความกลัวของสังคมนี้เองที่ถูกนำามาใช้ในการสร้างความ ชอบธรรมให้กับนโยบายว่าด้วยการเข้าเมือง การกำาหนดระยะเวลาในการอาศัย และการเข้าถึง
«ทรัพย์สิน» หรือ “สิทธิ”ของคนต่างชาติ อย่างไรก็ตาม จุดยืนทางนโยบายดังกล่าวล้าสมัยไปมาก และไม่เท่าทันต่อสถานการณ์ของโลกที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา
คนไร้สัญชาติชาวโรฮิงญา คือ กลุ่มคนที่ตกเป็นเหยื่อของการเลือกปฏิบัติและการประหัตประหาร ในประเทศของพวกเขา ถูกเอารัดเอาเปรียบในทุกๆ ที่ที่พวกเขาอยู่ และหลายต่อหลายครั้งๆ ก็ถูก
177 Coleman, Jules L. and Harding, S., “Citizenship, the demands of justice, and the moral relevance of political borders”, ใน Warren F. Schwartz (ed.), Justice in Immigration, Cambridge University Press, 2538, หน้า 40.
178 อ้างแล้ว.
ปฏิเสธสิทธิด้านต่างๆ ดังนั้น เพื่อการแก้ไขปัญหาต่างๆ เหล่านี้ จึงมีความจำาเป็นอย่างยิ่งที่ที่ผู้ที่ เกี่ยวข้องทุกฝ่ายจะต้องร่วมมือกัน ในการนำาข้อเสนอแนะต่อไปนี้ไปปฏิบัติ
สำาหรับเจ้าหน้าที่ไทย
1. ประกันว่า ทั้งในทางกฎหมายและในทางปฏิบัติแล้ว สิทธิมนุษยชนเป็นสิทธิของพลเมืองและ คนที่ไม่ใช่พลเมือง
2. ฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ให้มีความรู้ความเข้าใจต่อกฎหมายการทะเบียนราษฎรและกฎหมาย สัญชาติ กฎหมายคนเข้าเมือง และกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง รวมถึงพันธกรณีระหว่าง ประเทศที่ประเทศไทยเป็นภาคี
3. เร่งรัดให้มีการจัดทำาเอกสารแสดงตน ณ จุดชายแดน และให้ยกเลิกข้อกำาหนดเกี่ยวกับการ ต้องระบุตัวบุคคลภายใน 24 ชั่วโมง ซึ่งอาจนำาไปสู่การละเมิดสิทธิ
4. ดำาเนินการขี้นทะเบียนคนต่างด้าวในประเทศโดยไม่คำานึงถึงสถานะของพวกเขาเพื่อทำาจัด ฐานข้อมูลอย่างครอบคลุมทั้งระบบทั้งในระดับจังหวัดและระดับชาติ
5. ดำาเนินการโครงการจดทะเบียนการเกิดอย่างครอบคลุมทั้งระบบเพื่อให้หลักประกันว่า เด็ก โรฮิงญาทุกคนจะได้รับการจดทะเบียนอย่างถูกต้อง และใช้มาตรการของฝ่ายบริหารเพื่อ สร้างแนวทางการเข้าถึงสิทธิในสัญชาติไทยให้แก่เด็กโรฮิงญาทุกคนที่เกิดในประเทศไทย
6. รณรงค์ถึงสิทธิในสัญชาติของชาวโรฮิงญาในประเทศต้นทาง และการจัดการต้นตอ (ราก เหง้า) ปัญหาสภาพเลวร้ายของพวกเขา
สำาหรับองค์กรพัฒนาเอกชน
7. องค์กรพัฒนาเอกชน และสมาชิกสภาทนายความ ควรต้องมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับ กฎหมายไทยและกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษยชน เพื่อเสริมสร้างศักยภาพ สร้างความตระหนักรู้เกี่ยวกับคนไร้รัฐรวมทั้งโรฮิงญา
8. พัฒนางานให้ความช่วยเหลือไปยังชุมชนโรฮิงญา และให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ที่ต้องการติดต่อ กับหน่วยงาน/เจ้าหน้าที่รัฐไทย (ช่วยประสานติดต่อระหว่างชาวโรฮิงญากับเจ้าหน้าที่ภาครัฐ ไทย)
9. เสริมสร้างศักยภาพและสร้างความตระหนักรู้เรื่องสิทธิให้แก่ชาวโรฮิงญาในชุมชนในพื้นที่ ต่างๆ ดำาเนินการโครงการนำาร่องในบางจังหวัดในพื้นที่ชายแดนเพื่อแสดงให้เห็นว่าความ มั่นคงของชาติสามารถสมดุลกับสิทธิมนุษยชนและความมั่นคงของมนุษย์
10. เสริมสร้างความเข้มแข็งของเครือข่ายความร่วมมือระดับภูมิภาคสำาหรับการรณรงค์ในระดับ ชาติและภูมิภาคซึ่งเป็นกลไกสนับสนุนการดำาเนินการตามข้อเสนอแนะดังกล่าว
สำาหรับ the Equal Rights Trust และสถาบันการศึกษา
11. แปลรายงานนี้ไปเป็นภาษาท้องถิ่น (ในกรณีนี้คือภาษาไทย)