BÖLÜM I

BÖLÜM I

İŞSİZLİK

A. İŞSİZLİĞİN TANIMI

Literatürde işsizlik ile ilgili bir çok tanıma rastlanmaktadır. Bu tanımlar genel esasları çerçevesinde birbirlerine benzemekle birlikte, bir takım şartlara bağlanmaları itibarı ile ayırt edilebilirler.

Sözlük anlamı ile yaklaşıldığında, işsizlik belli bir tarihte bir ücret karşılığı çalışacak işi olmayan kişiye denir. Oysa bazı yazarlara göre ise bir kimsenin işsiz kabul edilebilmesi için aktif olarak iş aramakta olması da gerekmektedir. Kimi yazarlara göre ise bir kimsenin işsiz olarak kabul edilebilmesi için sadece iş aramakta olması da yetmeyip fiilen o işi yapabilecek yetenekte ve ehliyette de olması gerekmektedir. Örneğin Fransız yazar J. J. Dupeyroux işsizi, “bir iş bulma zorunda kalmış, işinden uzaklaştırılmış ve isteği dışında işine ara vermiş durumda olan kimsedir” şeklinde tanımlamaktadır1. Tanımdan da anlaşılacağı üzere, işsiz kişi isteklerine rağmen çalışmadan oturan ve aynı zamanda bir işe yetenekli olan kişidir.

Uluslararası alanda yapılan çalışmalarda da işsizliğin benzer şekilde tarif edildiği görülmektedir. Bununla birlikte özellikle işsizliğin devletler tarafından veya akademik amaçla yapılan istatistiksel ölçümlerinde, bir kimsenin işsiz olarak kabul edilebilmesi için asgari 3 kriterde fikir birliğine varıldığını görmekteyiz:

1) İşi olmamak,

2) Çalışmaya hazır olmak,

3) İş arıyor olmak2.

1 Xxxxx, X. İşsizlik Sigortası (Sosyal Politika Açısından Bir Yaklaşım); Kayseri; 1982; s. 37

2 Xxxxxx, W.; Unemployment and Unemployment Protection in Three Groups of Countries; Social Protection Discussion Papers of World Bank; Mayıs 1999; s. 20

İşsizliğin uluslararası alanda yapılan tarifi konusunda bize yol gösterecek bir başka kaynak da ülkelerin yapmış oldukları İş Gücü (İstihdam) Anketleri’dir. Genel yapıya bakıldığında, iş gücü yani istihdam hesaplanırken, kişilerin çalışmaya esas olarak alındıkları zaman anketten önceki haftadır; ve bu anketlerde kişinin çalışıyor sayılabilmesi için asgari bir saat çalışması şartı getirilmektedir. Bu asgari zaman çoğu ülkede 1 saattir, fakat bu rakamın daha da yukarı çekildiği ülkeler mevcuttur. Örneğin Amerika Birleşik Devletleri’nde bir kişinin iş gücünde sayılması için esas alınan haftada asgari 15 saat çalışması gerekmektedir. Bu takdirde, şayet istihdamın tanımına göre yapılacak bir tanımlamada işsizlik, belli bir zaman diliminde hiç bir işte çalışmamaya veya bir ücret karşılığı olsa bile asgari çalışma saatlerinin altında çalışmaya verilen addır.

Bunun dışında işsizlik ile ilgili görüşlerin akademik literatürde iki ana düşünce etrafında toplandığı da görülmektedir3.

Keynesyen görüşe göre işsizlik piyasa ekonomisinin koordinasyonundaki başarısızlıktan doğan işgücü fazlalığıdır. Buna karşı klasik görüşe göre ise işsizlik üretim işi ile ilgili kişilerin daha iyi bir işveren işçi buluşması için çabaladığı iş arama sürecidir.

Uluslararası Çalışma Teşkilatı ise, üye ülkelerde işsizlikle ilgili temel esasları belirlemek için düzenlediği 8. Uluslararası Çalışma İstatistikçileri Konferansı’nda işsiz tarifini aşağıdaki ölçütlerde yapmıştır4.

1. Belirlenmiş bir gün veya hafta içinde belirli bir yaş grubunun üstünde olan aşağıdaki kategorilere dahil şahıslar işsiz kabul edilir.

a) İş akdi sona eren veya tatil edildiği için istihdama elverişli hale gelen, işi olmayan ve iş arayan kişiler,

3 J. Xxxxxx & R. Xxxxxxx, The Economics of Unemployment, Cambridge University Press, 1984,

4 Serter, N. Genel Olarak ve Türkiye Açısından İstihdam ve Gelişme; İstanbul; 1993; s. 5

b) Daha önce herhangi bir işte çalışmamış, belirlenen zaman diliminde çalışmaya hazır olup ve ücretli iş talep eden, emekli edilmiş olup da belirli bir süre çalışmaya elverişli kişiler,

c) Çalışmaya elverişli olup da ileriki bir tarihte belli bir işe başlamak için anlaşma yapmış ve hali hazırda işi olmayanlar,

d) Ücret ödenmeksizin geçici ve belirsiz bir süre için işten çıkarılan kişiler.

2. İşsiz olarak kabul edilmeyen kişiler

a) Kendi hesabına bir çiftlik veya işletme kurmayı düşünen fakat bunu henüz gerçekleştirememiş ve iş aramayan kişiler,

b) Aile efradı içerisinde ücretsiz çalışan, hali hazırda bir işe sahip olmayan ve iş aramayan kişiler.

Türkiye’de resmi makamlar tarafından yapılan işsiz tariflerine bakılırsa, bunla ilgili 3 önemli kaynak mevcuttur.

Bu kaynakların ilki 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu’dur5. Tez konusu açısından da Kanun’dan çıkan tanım önem kazanmaktadır. Bu kanun kapsamında bir kişinin işsizlik ödeneğine hak kazanabilmesi için her şeyden önce belirli bir dönem çalışması gerekmektedir. Bu özellik tek başına yeterli olmayıp ayrıca bir kimsenin kanun kapsamında işsiz sayılabilmesi için, hizmet akdinin belirli şekillerde sona erdirilmiş olması ve hizmet akdi sona erdikten sonra İŞKUR'a süresi içinde şahsen başvurarak yeni bir iş almaya hazır olduklarını beyan etmiş olması gerekmektedir. Bu itibarla, İşsizlik Sigortası Kanunu kapsamında, belirli bir süre bir hizmet akdine bağlı olarak çalışmış olup, bu süre zarfında asgari oranlarda sigorta primi ödemiş olan ve hizmet akdi kanunda belirtilmiş şekillerde son bulup, aktif olarak iş arayan kişiler işsiz sayılır.

5 İşsizlik Sigortası Kanunu kapsamında işsizlik ödeneğine hak kazanabilme şartları ileriki bölümlerde ayrıntılı olararak inceleneceğinden burada işsizlik tarifi sırasında ayrıntıya girilmeyecektir.

İkinci kaynak ise 4447 sayılı Kanun sonrası İŞKUR adını alan İş ve İşçi Bulma Kurumu’nun Genel Müdürlük yayınlarıdır. Bu yayınlara göre işsiz, genel olarak işi olmayan fakat çalışmaya hazır ve bu sebeple iş aramakta olan kişi olarak tanımlanmıştır6.

Bu konuda üçüncü kaynak da işsizlik konusunda istatistiksel çalışma yapan Devlet İstatistik Enstitüsü’dür. Devlet İstatistik Enstitüsü tüm yukarılarda açıklanan tanımlardan daha basit ve kolaycı olarak, sayımdan önceki haftada bir işe sahip olmadığını bildirenleri işsiz olarak kabul etmektedir7.

B. İŞSİZLİK ÇEŞİTLERİ

Aslen sosyal bir sorun olan işsizlik çok çeşitli sebeplerle ortaya çıkabilir, çok çeşitli şekillerde kendini gösterebilir. Yapılan araştırmalar incelendiği vakit işsizliğin özellikle sebeplerine göre sınıflandırılma gayreti içinde olunduğu görülmektedir. Kaldı ki, çoğu araştırmacının yaptığı gibi nedenlerine göre işsizlik türlerini çoğaltmak. Ancak bunun sonucu olarak değişik kavramlar çoğu zaman iç içe geçmektedir. Kanımca, bu yönde bir sınıflandırma yaparken genel hatlar üzerinde durulması daha verimli sonuçlar doğurabilir.

Uluslararası literatürden de yararlanıldığında, genel hatları ile sebeplerine göre işsizlik çeşitlerinin 3’e ayrıldığı görülmektedir:

- Friksiyonel işsizlik

- Yapısal işsizlik

- Eksik talep işsizliği ( Devirsel işsizlik )

Yukarıda belirtilen bu üçlü ayrım genel olarak işsizliğin nedenlerini belirtmekle birlikte, konu hakkında inceleme yapan bir çok yazarın bunlara ekler yaptığı da görülmektedir:

6 Xxxxxx, X.; Türkiye’de İşsizliği Etkileyen Faktörler ve İşsizliğin Özellikleri; Sosyal Siyaset Konferansları; 34. Kitap; İstanbul; 1985; s. 149

7 Xxxxxx, X.; Türkiye’de İşsizliğin Yapısal Özellikleri; İstanbul; 1988; s. 1

- Mevsimsel işsizlik

- Teknolojik işsizlik

Gerçekten de, işsizliğin tam olarak neden kaynaklandığını tespit etmekte olduğu gibi, farklı kaynak noktalarına sahip işsizlik türlerini de birbirinden ayırmak oldukça zordur. İşsizlik ve çeşitleri üzerine çalışma yapan Genda ve Kondo8 bu konuyu enteresan bir örnek ile açıklamaktadır. Buna göre “işsiz bir insanın bir iş teklifine başvurmadığını varsaydığımızda, şayet başvurmuş olsaydı iş bulabileceği için bu kişiyi friksiyonel işsiz mi sayacağız yoksa başvurmuş olsaydı bile yetenekleri uyuşmayacağından dolayı yapısal işsiz olarak mı kabul edeceğiz”. Sorgulama tekniği değişik olmakla birlikte gerçekler içerdiğinden aşağıda bahsetmiş olduğumuz işsizlik türleri ayrı ayrı açıklanmaya çalışılarak, bu ayrımın yapılması istatistiksel çalışmalarda ekonomistlere bırakılacaktır. Bu tanımlamalar yapıldıktan sonra genelde tüm literatürde bulunan iradi – gayri iradi işsizlik ile açık – gizli işsizlik ayrımı aktarılmaya çalışılacaktır.

1. Friksiyonel İşsizlik

Friksiyonel işsizlik, çalışan bir kişinin işinden ayrılıp yeni iş ararken veya her ne sebeple olursa olsun iş piyasasına yeni girmiş olup da iş arandığı zamanlarda oluşan işsizliktir. Kişinin işsiz olmasının sebebi ekonominin kötü gitmesi gibi bir sebep değildir. Piyasada mevcut işçi arayan işverenler vardır fakat onlar kendi aradıkları yetenekteki işçiden işsiz kişide kendisine uygun işçi arayan işverenden habersizdir. Onların birbirine ulaşması sürecinde ortaya çıkan işsizlik türü budur. Üniversiteden mezun olmuş bir öğrencinin iş aramaya başlaması halinde oluşan işsizlik bu türdendir. Aynı şekilde, bir firmadaki işinden ayrılmış olup da, başka bir firmada bir ay sonra işe başlayacak kişinin işsizliğinin tanımı bu şekilde yapılır. Friksiyonel işsizlik bu özelliği sebebi ile arızi (geçici) işsizlik olarak da adlandırılmaktadır.

8 Xxxx Xxxxx & Xxxxx Xxxxx, What is Structural Unemployment ?, The Japanese Journal of Labour Studies, No. 516

Friksiyonun kelime anlamı uyuşmazlıktır. Bu işsizlikte uyuşmazlık, iş piyasasındaki bir takım aksaklıklar yüzünden iş arayanlar ile var olan işlerin eşleşmesinde yaşanmaktadır. Yani, piyasada iş yönünden bir sıkıntı yaşanmamaktadır. Aynı dönem içinde işverenler çalıştıracak işçi ararken, işçi de çalışacak iş aramaktadır. Ancak demin de anlatmaya çalıştığım üzere gerek iş dünyasındaki gerekse hükümet nezdindeki bir takım sektör eksiklikleri sebebiyle işçiler var olan işe, işverenlerde var olan işçiye ulaşamamaktadırlar. Daha doğru bir ifade ile ulaşmaları zaman almaktadır. Xxxxx zaman sonra bu kişilerin bir iş bulacağı inancına dayandığından geçici işsizlik olarak adlandırıldığı da olmaktadır9.

Başka bir deyişle friksiyonel işsizlik istihdamdaki normal değişimin sonucudur. Bu hali ile kişilerin emek piyasasına giriş ve çıkışları, iş yaratılması ve kaybolması friksiyonel işsizliğin kaynaklarıdır. Kimsenin işsiz kalması tercih edilmese bile, friksiyonel işsizlikte işsizlerin ve işverenlerin aynı sürede karşılıklı olarak yeni iş ve işçi aramaları, emek piyasasında dinamizmin bir göstergesi olarak arzulanan bir haldir. Bu sebeple kısaca iş arama süresi olarak da tanımlanmaktadır10.

Diğer işsizlik türleri ile mücadele daha etkin sonuçlar doğurmasına karşın, friksiyonel işsizlik ile mücadele zordur. Ekonomik olarak en iyi durumda olan ve mali ve fiskal yapıları sağlıklı işleyen ülkelerde bile serbest pazar ekonomisi içinde işsizlik hiçbir zaman % 0’a inememiş; her devirde emek piyasasındaki uyuşmazlıktan dolayı friksiyonel işsizlik mevcut olmuştur.

Friksiyonel işsizliğin genel işsizlik içerisinde veya emek piyasasındaki etkisini rakamsal olarak ölçmek zor olmakla birlikte, araştırmalar friksiyonel işsizliğin hiçbir zaman sıfırlanmadığını göstermektedir. Tarihte emek piyasasının en yoğun olduğu 2. Xxxxx Xxxxxx yıllarında dahi, Amerika Birleşik Devletleri’nde işsizlik oranı % 1’in altına düşmemiştir. Savaştan sonraki ekonomik patlama yıllarında da bu oran % 3 seviyesinin hep üstünde kalmıştır. İşte, diğer

9 Burcu Gediz & M. Xxxxx Xxxxxxxxxx, Türkiye’de İstihdam – İşsizlik ve Çözüm Önerileri : Esneklik Yaklaşımı, Xxxxx Xxxxx Üniversitesi, s. 3

10 Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxx, İşsizlik Sorunu ve Türkiye’nin AB İstihdam Stratejisine Uyumu, İşveren Dergisi, Ekim 2003

koşulların en uygun olduğu hallerde dahi işsizlik seviyesinin sıfırlanmaması, bize friksiyonel işsizliğin en önemli özelliği olarak daime varoluşunu göstermektedir. İstihdam politikası olarak buradaki sorun, friksiyonel işsizliğin asgari seviyede tutulmasıdır. Oysa friksiyonel işsizlik açısından bu rakam ekonomik gelişmelere bağlı olarak değişebildiğinden, üzerinde görüş birliğine varılmış bir asgari rakam bulunmamaktadır.

Kaldı ki, friksiyonel işsizliğin yapısı gereği piyasada işçi arayan işverenlerin de bulunması sebebiyle, bu tür işsizlik kısa süreli bir işsizlik türüdür. Bu firksiyonel işsizliğin bir başka önemli özelliğidir. Bu bakımdan diğer işsizlik türlerine göre friksiyonel işsizlik sosyal açıdan da en az sorun doğuran işsizlik türüdür. Bu husus her ne kadar iyi de olsa, devletlerin bu işsizlik türüne karşı politika geliştirmemeleri sonucunu da doğurduğundan genellikle ihmal edilmektedir.

Asgari seviye gibi kısa süreli işsizlik kavramı da göreceli bir kavramdır. Amerikan literatüründe friksiyonel işsizliğin 10 haftadan kısa sürdüğü, işsizliğin 10 haftayı aşması durumunda işsizlik türünün artık friksiyonelden yapısal işsizliğe geçeceği kabul edilmektedir11.

2. Yapısal İşsizlik

Yapısal işsizliğin en basit tanımı, iş piyasasında var olan işlerle işsiz olan işçilerin yeteneklerinin uyuşmamasıdır. Bu halde belli bir iş piyasasında iş bulunmaktadır. Ancak işsiz kişiler o iş için kalifiye değillerdir. Örneğin bilgisayar oyunu üretmek için İzmir’de bir şirket kurulduğunu düşünelim. Şayet İzmir’de hiçbir bilgisayar yazılım uzmanı yoksa, orda iş olmasına rağmen işsizler bu işte çalışamayacak ve işsiz olmaya devam edeceklerdir. İşte bu tür işsizliğe yapısal işsizlik denir. Bir başka ifade ile yapısal işsizlik işgücü piyasasında emek arz ve talep koşullarının birbiriyle uyuşmamasından kaynaklanan işsizlik türüdür12.

11 Xxxxxxxx, Belton M.; Labor Economics Theory Evidence, Jersey 1970; s. 277 - 280

12 Standing, G; The Notion of Structural Unemployment; International Labor Review; Vol. 122 No. 2 March – April 1983; s. 138

Görüldüğü üzere friksiyonel işsizlik de olduğu gibi yapısal işsizlikte de bir uyuşmazlık vardır. Ancak friksiyonel işsizlikte iş piyasasında var olan işler, işsiz kişinin yeteneklerine uymakla birlikte çalışabileceği işler olup, gerek işveren işçiden gerekse işçi işverenden haberdar değilken; yapısal işsizlikte işsiz kişinin yetenekleri iş piyasasında var olan iş için yeterli değildir. Yani işçi piyasadaki işten veya işveren işçiden haberdar olsa bile bir iş ilişkisinin kurulması mümkün değildir.

Yapısal işsizlik friksiyonel işsizliğe benzemekle birlikte, hükümetler gözünde friksiyonel işsizlikten daha büyük bir sorun olarak kabul edilmiştir. Gerçektende iki işsizlik türü incelendiği vakit görüleceği üzere friksiyonel olarak işsiz olan kişinin işsizliği geçici bir süreye dayanmaktadır. Kişi ekonominin yapısına göre belli bir süre içinde piyasada kendi yeteneklerine uygun olarak varolan işi bulacak ve kendi ve ailesinin hayatını devam ettirebilecek kazanca ulaşacaktır. Yapısal işsizlikte ise kişinin yeteneklerine uygun bir iş arama piyasasına girinceye kadar kişinin işsizliğinin devam etmesi ve bu sürenin uzaması ile sosyal sorunların ortaya çıkması kaçınılmazdır. İşte bu bilinçle yapısal işsizlik üzerinde daha fazla durulmuş ve yapısal işsizliği giderici programlar inşa edilmiştir.

Hali hazırda ülkelerde var olan işsizlik sigortası veya yardımı programlarının büyük bir bölümünde işsiz kalan kişinin yeteneklerini geliştirebileceği veya kendisine yeni yetenekler katabileceği eğitim programları bulunmaktadır. Bu düzenleme 4447 sayılı Kanun ile ülkemizde de kabul edilmiştir. Benzer programlar işsizlik üzerine daha uzun yıllardır çalışmaların yapıldığı ülkelerde işsizlik sigortasından ayrı olarak da var olmuşlardır. Amerika’da 1960’lı yıllarda uygulanan Job Crop programı ile 1970’li yıllarda uygulanan CETA programı tamamıyla işsizlere yeni yeteneklerin kazandırılarak onları istihdama dahil etmeyi amaçlayan programlardı. İleri bölümlerde ABD ve Fransa için bu uygulamanın detaylarını inceleyeceğiz.

Yapısal işsizliğin oluşumu üzerine ciddi akademik araştırmalar da yapılmıştır. Bu konuda belki de en ayrıntılı çalışmayı yapan yazar Standing’tir. Standing’e göre yapısal işsizliğin oluşumda yedi faktör rol oynar. Bunlardan ilki belli bir toplumda bir ürüne olan talebin azalmasıdır. Bu toplumsal alışkanlıklardan

kaynaklanabileceği gibi, toplumun gelir seviyesinden hatta teknolojik gelişmeden de kaynaklanabilir. İkinci bir faktör özellikle teknolojik gelişmeler çerçevesinde işgücünde aranan mesleki yeteneklerin işçilerde bulunmamaya başlamasıdır. Üçüncü faktör işe uygun yetenekteki işsizlerin o coğrafyada bulunmayışıdır. Örneğin İzmir’de nükleer mühendislik gerektiren bir iş için yetişmiş eleman bulunmayabilir, ancak bu kişi İstanbul’da mevcut olabilir. Standing’in yapısal işsizlikte öngördüğü dördüncü faktör demografik yapıdaki değişikliklerdir. Nüfusun yaşlanması, yaşlı insanların öğrenme yeteneklerinin azalması sonucu emek piyasasına yeni yetenekte işçi arzında sorunlar yaşanmaktadır. Kurumsal faktörlerde yapısal işsizlikte rol oynayan başka bir faktördür. Standing bu faktörü de kendi içinde ekonomiden ve iş mevzuatından kaynaklanan kurumsal faktörler olarak ayırmıştır. Bu alanlarda oluşan değişikliklerin özellikle işçi ücretleri ile ürün maliyetlerine olan etkisinin yapısal işsizliğe sebep olduğu tespit edilmiştir. Yapısal işsizliği oluşturan altıncı bir faktör çalışmayı sevmeyen kesimdir. Ekonomi ne kadar iyi olursa olsun iş aramada ihmalkar davranan, çok zorunlu olmadıkça çalışmayan kesim vardır. Bu konuda işsizlik yaratan son faktör ise sermayenin yeniden yapılanması sırasında (belki de sermayenin ülke dışına kaçması sırasında) işsizliğin oluşmasıdır.

Standing’in yapısal işsizlik üzerine yaptığı bu çalışmanın, yukarıda ilk paragrafta yaptığımız tanımı oldukça genişlettiği ve friksiyonel işsizlik ile kimi zaman iç içe soktuğu görülmektedir. Bununla birlikte, Standing’in üzerinde durduğu bu faktörler sonucu doğan işsizlik türlerinin de gerek ekonomik gerek sosyal gerekse demografik yapıdan kaynaklandığı gerçeği karşısında, bu işsizlik türlerinin de yapısal işsizlik olarak kabul edilmesinin doğru olduğunu düşünüyorum. Nitekim son zamanlarda Amerikan literatürü incelendiğinde, teknolojik, demografik ve benzeri gelişmeler neticesinde ortaya çıkan işsizliğin ayrı bir kategoride ele alınmadığı, yapısal işsizlik kategorisi altında incelendiği görülmektedir. Aslen mevsimlere göre ortaya çıkan işsizlik dahi ekonomik yapının bir sonucu olmakla yapısal işsizlik altında incelenmelidir. Bu itibarla, yukarıda işsizlik türlerini belirtirken üç ana kategori dışında belirttiğim işsizlik türlerinin bazılarının tariflerinin bu bölümde yapılması gerektiğine inanıyorum.

3. Teknolojik İşsizlik

Teknoloji alanında gerçekleşen ilerlemeler sonucu insan emeğinin ikame edilmesi ile bazı işlerin makineler tarafından yapılmaya başlanması neticesi, bu gelişimin ürün maliyeti üzerindeki düşürücü etkisi de göz önüne alınarak, çalışanların işten çıkartılması gündeme gelmektedir. Bu itibarla, aslen insanlar tarafından yapılan işler teknolojik anlamda ele alınmakta ve bu noktada çalışan kişilerin emeğine ihtiyaç kalmadığında bu kişiler istihdam piyasası dışına itilmektedir. Bu durumun doğal sonucu olarak, burada çalışan kimselerin yeteneklerine ihtiyaç kalmaması durumu söz konusudur. İstihdam piyasasında artık bu sebeple işten çıkartılan kişilerin çalışmasını gerektirecek pozisyonlar bulunmaz veya varsa bile emek karşısında çok az sayıdadır. Kısaca özetlemek gerekirse her ne kadar kişi teknolojik gelişmeler sonucu işsiz kalmış olsa da, yeni iş bulabilmek için büyük bir ihtimalle başka bir yeteneğe sahip olması veya bunu öğrenmesi gerekir. İşte bu anlamı ile teknolojik işsizliğin bir çok çeşidi de yapısal işsizlik içinde yer alabilir.

Prof. Dr. Zaim bu tür işsizliğin makine çağının bir sonucu olduğunu vurgulamış ve teknolojik işsizliği insan gücü yerine makine ikame edilmesinden veya daha prodüktif metodların uygulanmasından ileri gelen bir işsizlik olarak tanımlamıştır13.

Bu şekilde ortaya çıkan işsizlik süreklidir. Yani işini kaybeden kişinin aynı nitelikteki işe geri dönme şansı çok azdır. Teknolojik ilerleme sayesinde o işin tüm sektörde makineler tarafından yapılmaya başlanması söz konusu olduğundan emeğe ihtiyaç asgari seviyeye iner. Bunun işsizler üzerinde etkisini azaltmak için kişiye yeni yetenekler kazandırılması söz konusu olduğu gibi ilerleyen teknolojiden emek sahaları yaratmakta mümkündür.

Örnek vermek gerekirse internetin tüm dünyada yayılması ve e- ticaretin popüler hale gelmesi sonucu, çoğu şirket ki bunlara bankalarda dahil,

13 Xxxxxx, X.; Avrupa Topluluğu ve Türkiye’de İşsizlik ve İşsizlik Sigortası; Xxxx 1997; s. 28

kişilerin çalıştığı şubeler veya dükkanlar yerine işlerini Internet üzerinden yapmaya başlamışlar, böylelikle eskiden bu dükkanlarda ve şubelerde çalışan kişiler işsiz kategorisine ayrılmışlardır. Bu durum aslen işsizliğin artmasına sebep olmakla ve bu yönde ciddi eleştiriler almakla birlikte, yeni iş sahaları da yaratmıştır. Eskiden mevcut olmayan web sayfa dizaynı bir meslek haline gelmiş ve sektörde ciddi sayıda işçi istihdamı sağlanmıştır. Bu örnekten de görüleceği üzere teknolojik gelişmeler işsizliğin bir sebebi olmakla birlikte aslen iş sahası yaratmanın da bir yöntemidir. Sağlıklı ve başarılı ekonomilerde, uygun politikaların işletilmesi ile teknolojik sebeple meydana gelen işsizliğin, yeni yaratılan iş sahaları ile elimine edildiği ve hatta yeni yaratılan işlerle bu sebebin dışında işsiz kalanların bile istihdam piyasasına alındığı görülmektedir.

Berkeley’deki Kaliforniya Üniversitesi’nden Xxxxxxxx X. Xxxxxxx bu konuda yapmış olduğu bir çalışmasında14 bir ekonomik devir süresince Amerika’da Wisconsin Eyaleti’nde istihdam piyasasını incelemiştir. İnceleme sonuçlarına göre 1977 ile 1982 yılları arasındaki dönemde istihdam piyasasındaki işlerin dokuzda biri her sene yok olurken, sekizde biri kadar yeni iş yaratılmıştır. Yine bu yıllar arasında her sene ortalama olarak bir önceki yıla göre % 13.8 oranında yeni iş yaratılırken % 11 oranında var olan işlerin yok olduğu gözlemlenmiştir. Bu çalışmaların yapıldığı yıllarda, Amerika’nın petrol krizi yaşaması ve Eyalet işsizlik oranlarının 1979’da % 5’ten 1982’de % 10’a çıkmış olması, araştırmayı daha da önemli hale getirmektedir.

Bu araştırma bize şunu göstermektedir. Teknolojik gelişmeler aslen ekonomi ve verimlilik için bir ülkede tercih edilen bir olaydır. Her ne kadar işsizliğe sebep olduğu iddia edilse de iyi yönetilen ekonomilerde aslen işsizliği azaltıcı özelliği mevcuttur. Bununla birlikte burada asıl önemli sorunun teknolojik sebeple işsiz kalmış kimsenin yeni bir iş bulabilmesi için yeni yetenekler öğrenmesinin gerektiği aksi halde çok çok uzun zaman işsiz olmaya mahkum

14 Xxxxxxx, X. Xxxxxxxx; Technological Change and the Extent of Frictional and Structural Unemployment; Institute of Industrial Relations of University of California, Berkeley; Working Paper Series; 1987; s 24

olduğudur. Bilindiği üzere, uzun süreli işsizlik hali toplumsal barış açısından da tehlike arz etmektedir.

4. Eksik Talep İşsizliği ( Devirsel İşsizlik )

Bir ülke ekonomisinin her zaman büyümesinin mümkün olmadığı ve ekonominin dönemler halinde durgunluğa ve hatta küçülmeye gittiği ekonomik alanda bilinen bir olgudur. Ekonomik teoriler ne kadar olumlu olurlarsa olsun, ekonominin devirsel hareketi yok edilebilmiş değildir. Bunun sonucu olarak ekonominin büyüdüğü zamanlarda mal ve hizmetler için tüketici talebi oldukça fazla ve büyümekte iken, ekonominin durgunluğa girdiği zamanlarda bu talepte durmakta ve ekonomik küçülme zamanlarında talep daralması yaşanmaktadır.

İşte bu gibi zamanlarda, mal ve hizmetlere olan talebin düşmesine bağlı olarak emek piyasasındaki talebin de yetersiz gerçekleşmesi nedeniyle, cari ücret üzerinden çalışmak isteyen işgücünün tamamına istihdam olanağı sağlanamaması durumuna eksik talep işsizliği denmektedir15. Bunun doğal sonucu olarak, ekonominin devamlı büyüme gösterdiği dönemlerde işsizliğin de azaldığı görülmektedir. Örneğin Amerika Birleşik Devletleri’nde 1990’larda Xxxx Xxxxxxx dönemiyle başlayan ekonomik büyüme süreci, teknolojik gelişmelerinde etkisi ile olağan görülen uzunluğu da aşmış ve bu dönem sonucunda 1999 yılında ABD son 30 yılın en düşük işsizlik oranına ulaşmıştır. Benzer bir durum İngiltere’de de yaşanmış ve 9 yıllık sürekli bir büyümenin ardından 2001 yılının Şubat ayında, İngiltere’deki işsiz sayısı 1 milyon kişinin altına düşerek 1985’ten bu yana en düşük sayısına ulaşmıştır.

Eksik talep işsizliği genelde ekonomik durgunluk (resesyon) ile bağlantılı olmasına rağmen, ekonominin sürekli olarak kapasitenin altında gitmesi sonucu uzun zamanda da karşılaşılabilecek bir işsizlik türüdür.

15 Başterzi, S.; İşsizlik Sigortası; Ankara 1994; s. 7

Eksik talep işsizliği bir yönü itibarı ile piyasa ekonomisindeki arz talep ikilisindeki dengesizlikten kaynaklandığından Xxxxxx’ci ekonomistlerin üzerinde sık durdukları bir işsizlik türüdür.

Sağlam temellere oturtulmuş gelişmiş ülkelerin serbest Pazar ekonomilerinde genelde uzun dönem büyümenin ardından kısa vadeli bir ekonomik durgunluk görülmektedir. İşte büyüme dönemlerinde yaratılan işlerin bu durgunluk dönemlerinde kaybolması sonucu eksik talep işsizliği çıkar. Buna karşın özellikle gelişmekte olan ülkeler olarak adlandırılan ve içinde ülkemizin de bulunduğu ekonomi gruplarında ekonomik devir tam anlamıyla bu şekilde meydana gelmemekte, ve genellikle bir veya iki senelik kısa bir büyümeyi öteki sene bir daralma takip etmektedir. Kısaca ekonomi kapasitesinin altında ilerlemekle birlikte, bir büyüme yetersizliği mevcuttur. Bu tip ekonomilerde büyüme yetersizliği ile ortaya çıkan işsizlik türü de aslen devirsel bir işsizliktir.

5. Mevsimlik işsizlik

Bazı ekonomilerde, mevsimlerin iş dünyasında büyük değişimler yarattığı görülmektedir. Bu değişiklik genelde bölgesel anlamda geçerlidir. Bu değişikliklerde genelde turizm, tarım ve inşaat sektörünün etkisi olmakla birlikte, alanlar değişebilmektedir. Örneğin Söke Ovası’nda pamuk toplama dönemi Eylül ayı sonunda başlamakta olup, kimi zaman Kasım ayına kadar sürmektedir. İşte bu bir buçuk aylık dönemde Ova’da istihdam ihtiyacı oldukça artmakta, yoğun bir işgücü çalışma imkanı bulmakta, ancak dönem sonu itibarı ile bu kişiler işsiz kalmaktadır. İşte varolan iş icabı süreli olan ve yoğun istihdam gerektiren işlerde çalışılmasına rağmen görev sonunda bu yoğun iş gücünün istihdam piyasası dışına çıkmasına mevsimlik işsizlik denmektedir. Aynı tür işsizliğe yine yakın bölgemizde turizm yörelerinde rastlanmakta ve yazın turistik ilçelerde işsizlik asgari seviyeye inerken kışın bu rakamın artığı görülmektedir.

Mevsimlik işsizliğin bir başka sebebini de bazı ürünlere olan talebin yılın belirli bir döneminde ortaya çıkmasıdır. Örneğin dondurma sektörü ve mayo

sektörü yaz aylarında satış patlaması yaparlar. Bu itibarla şirketler üretimlerini buna uygun düzenleyerek bu aylardan önce işçi alımı yapıp, sezon sonu itibarı ile işçiler ile ilişkilerini keserler.

Buradaki tanımdan da görüleceği üzere mevsim sonu işsiz kalan kişinin, bölgede çalışılacak başka bir iş olanağı olsa bile o işte çalışacak yeteneği genelde yoktur. Bu itibarla yapısal işsizlik içinde değerlendirilebilir görülse de başka bir açıdan baktığımızda ekonominin normal döngüsü içinde her sene gerçekleşen bir olay olup, yeni dönemde bu kişiler yine istihdam edildiğinde devirsel işsizlik içinde de değerlendirilebilir.

Mevsimlik işsizlik en çok vasıfsız işçi diye tabir ettiğimiz kesimi etkilemektedir. Bu itibarla, işin bulunduğu mevsim dışında iş arayan işçinin o piyasada iş bulunsa bile o işe yeter yeteneği bulunmadığından, mevsimsel işsizliği de yapısal işsizliğin bir alt dalı olarak kabul etmekte yarar vardır.

İşin var olduğu mevsimler arasındaki uzunluğa göre, bu tür işsizlik sosyal anlamda önemli bir yer tutar. Ortaya çıkan işsizlik hali çoğu zaman bir ailenin geçimini zorlaştıracak kadar uzun sürebilmektedir. Bu sebeple de aslen istihdam politikası içinde öncelikle ele alınması gereken işsizlik türlerinden birini oluşturmaktadır.

Eksik talep işsizliği ile yapısal işsizlik ve friksiyonel işsizlik çoğu zaman birbiri ile karıştırılmaktadır. Bununla birlikte aslen yapısal işsizlik ekonominin büyüdüğü dönemlerde de ortaya çıkan bir yapıdadır. Unutulmaması gerekir ki yapısal işsizlikte emek piyasasında iş mevcuttur. Ancak işsiz kişinin yetenekleri itibarı ile bu işte çalışması söz konusu değildir. Eksik talep işsizliğinde ise ortada çalışılabilecek bir işin varlığından söz edilemez. Yani kişi ne kadar yetenekli olursa olsun, işçi talep eden işveren yoktur. Friksiyonel işsizlikte ise hem iş mevcuttur hem de bu işte çalışacak yetenekte işçi, ancak işçinin o işten, işin de işçiden haberi bulunmamaktadır.

6. Diğer İşsizlik Çeşitleri Ayrımları

İşsizlik üzerine yapılan akademik çalışmalarda, yukarıdaki genel işsizlik çeşitleri ayrımının dışında başka ayrımların da yapıldığı görülmektedir. Bunlardan birincisi, ayrımı yeni hizmet ilişkisinin kurulamamasında işçinin isteğinin bulunup bulunmadığı kriterine göre yapar ve işsizliği iradi işsizlik – gayrı iradi işsizlik olarak ikiye ayırır. İkinci ayrım ise işsizliğin tespit edilip edilememesi kriterine göre açık işsizlik – gizli işsizlik ayrımı yapmaktadır.

a. İradi İşsizlik – Gayri İradi İşsizlik

Verilen isimden dolayı bu ayrımın çoğu zaman önceki hizmet ilişkisinin kimin tarafından sona erdirildiğine dayanılarak yapıldığı izlenimi oluşmaktaysa da, ayrımın esası Xxxxxxxxx’in belirttiği üzere “Bir kişinin işsiz olmasının sebebi onun önceki işini kaybettiren değil, yeni bir iş bulmasını engelleyen nedendir16” düşüncesine dayanmaktadır.

İradi işsizliğe, işsizliğin tespitinde sübjektif faktörlerin bulunması sebebi ile sübjektif işsizlik de denmektedir. İradi işsizlik, işçinin cari ücretlerle, çalışma koşulları, vasıf ve yeteneğine uygun bulmadığı işte çalışmak istememesinden ortaya çıkmaktadır.

Tanımdan anlaşılacağı üzere iradi işsizlikte aslen istihdam piyasasında mevcut iş bulunmaktadır. Buna rağmen iş işsiz tarafından kabul edilmemektedir. Kısaca yapısal işsizliğin tam tersi burada mevcuttur.

Gayri iradi işsizlik ise, işsiz kişinin cari ücretin ve var olan koşulların altında çalışmaya razı olmasına rağmen iş bulamaması durumudur. Burada ise iradi işsizliğin tersine istihdam piyasasında herhangi bir sebepten dolayı iş bulunmamaktadır veya en azından işsiz kişi iş bulamamaktadır. Piyasada herhangi bir iş bulunmamasının sebebi eksik talebe bağlı olabileceği gibi yapısal veya

16 Xxxxxxxx, Xxxxxx M.; Labor Economics Theory Evidence, Jersey 1970; s. 264

friksiyonel de olabilir. Bu itibarla, bazı yazarların işsizlik çeşitleri ayrımı yaparken işsizliği önce iradi ve gayri iradi olarak ikiye ayırdığı ve sonra gayri iradi işsizliği de kendi içinde bizim üstte yaptığımız ayrıma benzer bir şekilde ayrıma tabi tuttuğu görülür17.

İşsizlikte iradi – gayri iradi ayrımı yapan ünlülerden bir tanesi de Xxxx Xxxxxxx Xxxxxx’xxx. Xxxxxx, The General Theory of Employment Interest and Money adlı eserinde iradi işsizliği “işçinin, bir işçilik biriminin kendi marjinal verimliliğine karşılık gelen ürüne eşit bir ücreti kabul etmemesi ya da istidatsızlığından kaynaklanan işsizlik” olarak, gayri iradi işsizliği ise “tüketim malları fiyatlarında, itibari ücretlerle oranla belirlenecek küçük bir artış sonucunda, eğer cari itibari ücret üzerinden çalışmak isteğinde olan emek arzı ve aynı ücret üzerinden bu arza yönelik talebin her ikisi birden halen var olan istihdam hacminden büyük ise kişiler gayri iradi işsizdir” şeklinde tanımlamıştır18.

İşsizliğin bu şekilde bir ayrıma tabi tutulmasının işsizlik sigortası bakımından önemli olduğu, işsizlik ödeneğinden veya sair yardımlardan gayri iradi işsizlerin yararlandırılması gerektiğini savunanlar mevcuttur. Gerçektende özellikle başlangıç yıllarında işsizlik yardımının veya işsizlik ödeneğinin bu kritere bağlı kalınarak kullanıldığı görülmektedir. Kanımca, bu ayrım işsizlik sigortası yardımlarının kimlere ödeneceğinin belirlenmesi açısından son derece yanıltıcı sonuçlar doğurabilir. Çünkü, şayet tamamıyla bu kritere bağlı kalınacak olursa, işyerinde hırsızlık yapan ve bu sebeple işinden ayrılan bir işçi, şayet daha düşük ücretlerle başka işlerde çalışmak istiyorsa ve fakat iş bulamıyorsa, gayri iradi işsiz sayılacak ve işsizlik ödeneğinden yararlandırılacaktır. Bu ise etik açıdan çok da doğru olmayan bir olgudur. Oysa günümüzde bu gibi adalet duygusuna aykırı durumlara engel olmak için, işsizlik sigortasından yararlanma koşulu olarak bu ayrım kullanılmamaktadır veya en azından ciddi istisnalar getirilerek uygulanmaktadır.

17 Xxxxxx, X.; Avrupa Topluluğu ve Türkiye’de İşsizlik ve İşsizlik Sigortası; Xxxx 1997; s. 19

18 Xxxxxxxx, X.; İşsizlik Sigortası; Ankara 1994; s. 32

b. Açık işsizlik – Gizli işsizlik (Eksik istihdam)

Bu ayrımın esası makroekonomiktir. Bireyleri değil genel bir şekilde ekonominin bütünü düşünülerek yapılan bu ayrımın doğru olup olmadığı ise tartışmalıdır. Bunun sebebi, gizli işsizliğin aslen kelime tanımı olarak işsizlik kategorisine dahil olmamasıdır. Gerçekten de yukarıda yapmış olduğumuz bütün tariflerde işsizlik teriminin ortak özelliği işsiz kişinin bir hizmet ilişkisi içindeki maddi kazancının kesilmesidir. İşsiz kalan kişi bu işten aldığı ücreti de kaybetmektedir. Oysa burada yapılan ayrım tam anlamıyla istihdamın ekonomiye yaptığı katkıyı dikkate alarak, bir kişinin çalışması halinde bile ekonomiye katkısının bulunmaması haline gizli işsizlik demektedir. Başka bir deyişle bir sektörde veya bir firmada çalışan işçilerin bir kısmının işten çıkartılması halinde dahi üretilen mal veya hizmette herhangi bir değişiklik olmuyorsa, o kişiler burada çalışırken ki hal gizli işsizliktir19.

Tanımdan görüleceği üzere, gizli işsizlik kavramında kişi aslen hala çalışmakta ve ücretini almakta, ancak kişinin yaptığı iş ekonomiye herhangi bir artı değer kazandırmamaktadır. Bu sebeple kişi aslen işsiz değildir.

Türkiye’de bir çok kurumda politik baskılarla gereğinden fazla kişi istihdam edildiği, hatta bazen kişilerin kağıt üzerinde çalışıyor gözüktükleri ve sadece aydan aya maaş alıp sonra bir ay boyunca işe uğramadıkları basında haber olmuş ve olmaktadır. Bu itibarla ülkemizde gizli işsizliğin oransal anlamda gelişmiş ülkelere nazaran yüksek olduğu ortadadır.

Kanımca da daha doğru bir tabir olduğu üzere, Uluslararası Çalışma Örgütü aynı durum için eksik istihdam terimini kullanmaktadır. XXX, bu terimi kullanırken yukarıda vermiş olduğumuz tanımın bir adım ötesine giderek, sadece çalışmasına rağmen marjinal bir katkı sağlamayan kişilerin değil, aynı zamanda çalışmasına rağmen aslen başka bir işte çalışsaydı daha fazla verimli olacak kişilerin de eksik istihdama sebep verdiğini kabul etmektedir. Uluslararası Çalışma

19 Burcu Gediz & M. Xxxxx Xxxxxxxxxx, a.g.e., s. 4

Örgütü bu ilk hal için görülebilir eksik istihdam terimini, ikinci hal için ise görülemez eksik istihdam terimini kullanmaktadır20. Eksik istihdamın ekonomiye vermekte olduğu zarar büyük olup ciddi mücadele gerektirmektedir. Ne yazık ki, bu türde istihdamın tespit edilmesi gerçekten çok zordur.

Türkiye, eksik istihdam konusunda ciddi sorunlar yaşayan bir ülkedir. Ciddi bir mesleki eğitim politikasının bulunmaması sebebiyle var olmayan pozisyonlar için çok sayıda kişi eğitilmekte, üniversite sonrası kendi işlerini yapamayan kişiler başka alanlarda çalışmak zorunda kalmaktadırlar. Örneğin mezun olan ziraat mühendislerinin çoğunun iş bulamama sebebiyle, eğitim alanları dışında çalıştıkları bir gerçektir. Bu emeğin niteliklerine uygun kullanılmamasına yok açtığı için ILO tarifindeki gibi eksik istihdamı oluşturmaktadır.

Her ne kadar farklı tanımları gereği bu tür bir işsizlik ayrımı yapılmakta ise de, aslen bu ayrımın konum olan işsizlik sigortası açısından faydalı olduğunu söylemek mümkün değildir. Bu itibarla, bu konunun daha da fazla ayrıntısına girmenin marjinal bir faydası da bulunmamaktadır.

C. İŞSİZLİĞİN ETKİLERİ

İşsizliğin tanımı, neden ve nasıl oluştuğu üzerinde durduktan sonra, işsizlik sigortasına geçmeden evvel, işsizlik sigortasının ortaya çıkış nedenini daha iyi anlamak için, işsizliğin yarattığı sorunlar üzerinde durmakta fayda vardır. Genel anlamıyla işsizliğin kişinin kazanmış olduğu ücreti artık kazanamaması sonucunu doğurduğu aşikardır. Bu itibarla, işsizlik ilk ve de belki de en önemli olarak kişinin geçimini sağlayabilecek bir gelirden mahsur kalmasına sebep olmaktadır. Ancak, işsizliğin gerek kişi, gerek toplum gerekse de ekonomi üzerindeki etkileri bunla sınırlı değildir. İşsizliğin yarattığı problemlerin tek tek tespiti sadece işsizliğin doğasını ve etkilerini anlamada önemli olmayıp, ayrıca bunlara uygun politikaların belirlenmesi açısından da önem arz etmektedir. Xxxxxxxxx, işsizliğin yaratmış olduğu

20 Söz konusu tanımlar Onüçüncü Uluslararası Çalışma İstatistikçileri Konferansında kabul edilmişlerdir.

en büyük fenalığın, bedensel değil ruhsal olduğunu, sonuçlarının sefalet değil doğurduğu kin ve korku olduğunu ifade etmiştir.

1. Toplam ürün arzı kaybı ve bunun getirdiği fiskal yük

İşsizlik, işsiz kalan kişinin üretim süreci dışına çıkması anlamına geldiğinden, bir üretim gücünün de kaybedilmesi sonucunu doğurur. Bu anlamıyla, işsizlik sonucu makroekonomik ölçülerde toplumun toplam üretim miktarında azalma meydana gelir. Buradaki marjinal kayıp gözlemlenebilir olmasına karşın, bu durumun asıl incelenmesi gereken yönü, işsizlik sonucu oluşan üretim kaybının diğerleri üzerindeki etkisidir. İşsiz kalan kişinin ve ailesinin geçimini idame ettirebilmek açısından devlet tarafından destekleneceği gerçeği karşısında, devletin bu kişilere ayıracağı desteğin, daha az kişi tarafından, daha az bir üretimden gelen gelirle olacağı da ortadadır. Böylelikle çalışan kişilerin üretimlerinin daha fazla bir kısmının gelir transferine ayrılması sonucu doğmakta, bu da işsizlikten arta kalan kişilerin devletten aldıkları faydanın azalmasına yol açmaktadır.

2. Özgürlük kaybı ve sosyal dışlanma

İşini ve gelirini kaybeden kişinin gün hayatını devam ettirebilmesi için önceki birikimlerinden harcaması gerekmektedir. Bu da kişinin günden güne fakirleşmesine, önceden birikimi olmayanların ise hızla muhtaç duruma düşmesine sebep olmaktadır. İşsizlikle karşı karşıya kalan bir kişi, her ne kadar sosyal güvenlik şemsiyesi altında desteklense dahi, gelir sıkıntısı ile önceki yaşamındaki standartları kaybetmeye ve bir takım özgürlüklerinden vazgeçmeye başlar. Kısacası eskiden yapmakta olduğu bir takım faaliyetlerden veya o an için yapmak istediği bir takım aktivitelerden vazgeçmesi gerekmektedir. Bu da kişinin kendini özgür hissetmemesine sebep olur.

Ekonomik özgürlüğünü kaybetmiş ve harcamalarını çok sıkı kontrol etmek zorunda olan bir kişinin sosyal hayattan gün geçtikçe uzaklaşması olağan sonuçtur. Çünkü en ufak bir faaliyet bile harcama getirmektedir. Belirli bir süre

sosyal hayattan uzak kalan kişi ise yavaş yavaş diğer insanlar tarafından da sosyal hayatın dışına itilirler.

3. Yeteneklerin kaybı ve uzun dönemdeki zararlar

Kişiler yaparak öğrendikleri gibi, yapmayarak da unuturlar. Bunun sonucu olarak işsiz kalan kişi kendi yeteneklerini kullanmaya kullanmaya bu yetenekleri konusunda kayıplara uğrar. Ancak işsizliğin yetenekler üzerindeki etkisi sadece bundan kaynaklanmaz. Kişinin işsiz kalmasının sonucu olarak oluşan güven kaybı ve kontrol mekanizmasının yok olması sonucu kişinin yeteneklerindeki kayıp katlanarak ilerler.

4. Psikolojik zarar - Somatik Sorunlar, Psişik Sorunlar ve Toplumsal Maliyet Yaratıcı Etkiler

İşsizlik işsiz kalan kişinin psikolojik dengesini de sarsacak sonuçlar doğurabilir. Gerçekten yapılan araştırmalarda, yüksek işsizlik zamanlarında suç oranının artığı ve hatta intihar sayısının arttığını dahi göstermektedir. İşsizliğin uzaması kişilerdeki ahlak duygularını da zedelemektedir. Özellikle yüksek işsizlik dönemlerinde ahlaki duygularda ortaya çıkan bu değişimler toplumsal sorunlar halinde karşımıza çıkmaktadır. Tabi ki işsizliğin kişilere verdiği psikolojik zarar bunlarla da sınırlı değildir. İşsizlik bunlara ilaveten kişinin kendine olan saygısını da zedelemekte, başkasına bağlılık hissi verdiğinden kişilerin kendilerini işe yaramaz ve istenmez hissetmesine yol açmaktadır. İşsizlik yardımları ile, işsizliğin bu sonucunun etkisi azaltılmaya başlanmış olsa bile ortadan kaldırma imkanı bulunmamaktadır.

İşsizliği yukarıda sayılan olumsuz etkileri yanında yapılan psikolojik çalışmalarda etkilerin bir başka kritere göre ayrıma tabi tutulduğu da gözlemlenmektedir. Bu ayrım dahilinde bir çok etki yukarıda saymış olduğumuz konu başlıkları altında incelenmek ile birlikte, bilimsel çalışmalarda yer alan bu ayrımın bilgi olarak verilmesi doğru olacaktır.

Yapılan araştırmalar21 neticesi işsizliğin yaratmış olduğu etkiler üç konu başlığına indirgenmiş ve bunlar somatik sorunlar, psişik sorunlar ve toplumsal maliyet yaratıcı etkiler olarak üç başlıkta incelenmiştir.

İşsizliğin uzun sürdüğü buhran zamanlarında bir takım sağlık sorunlarında artış yaşandığına dikkat çekilen araştırmalarda somatik sorunlar başlığında, işsizliğin beslenme bozukluklarına, kan yapısının zayıflamasına, vücut direncinin zayıflamasına, mide – bağırsak rahatsızlıkları, kalp ve dolaşım hastalıklarına sebep olduğuna, tansiyon, vb rahatsızlıklara yol açtığına dikkat çekilmiştir.

Yine işsizliğin psişik bir takım rahatsızlıklara yol açtığı, işsiz kalan kişide stres, depresyon eğilimleri, umutsuzluk, içine kapanma, özsaygının zedelenmesi vakalarının görüldüğü, toplumsal ve ailevi rolü kaybetmenin olumsuz sonuçlarının yaşandığı ve belirsizliğin neden olduğu psişik baskının rahatsızlıklar yarattığı ortaya çıkmaktadır.

Nitekim yaşanan bu sorunların ortaya çıkardığı sonuçların telafisinin toplumda var olan düzenin devamındaki maliyeti artırdığı gerçeği üzerinde durulmaktadır.

5. Sağlık kaybı ve ölüm

İşsizliğin sebep olduğu sıkıntı, stres ve diğer duygular kişilerin savunma mekanizmalarını da zayıflatmakta ve kişide ciddi sağlık sorunlarının ortaya çıkmasına sebep olmaktadır. Bu da toplumsal sağlığı tehdide kadar uzanmaktadır.

6. Motivasyon kaybı ve yeni iş

İşsizliğin kişilere aşıladığı cesaretsizlik, kişide motivasyon kaybına, işsizliğin daha da uzun sürmesine ve işsiz kişinin daha pasif birisi olmasına sebep

21 Xxxxxx Xxxxxxxx , Ebru Xxxxx Xxxxx, Aslı Savaş, Xxxxx Xxxxxxxx, Xxxx Xxxxxx; Uludağ Üniversitesi, İ.İ.B.F., Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü

olur. Bu da kişinin gelecekte yeni iş bulma sürecinde sorunlar ortaya çıkarmaktadır. Bunun doğal sonucu da kişinin daha da fazla fakirleşmesidir.

Kişinin motivasyon kaybı yeni iş arama sürecinde işsiz kişinin başarısını çok yakından ilgilendiren bir olgudur. O kadar ki, bu husus kişinin yeni iş aramaktan vazgeçmesine kadar ilerleyebilir. Bu durum ise ekonomi için gerçekten bir tehdit yaratmaktadır. Genelde tüm ülkelerde işsizlik oranı belirlenirken kişinin iş aramakta olması kriteri vardır. Şayet kişi iş aramıyorsa işsiz olarak görülmeyecektir. Bu sebeple, özellikle işsizliğin uzaması ile motivasyonel anlamda yıpranan işsizlerin iş aramaktan da vazgeçmesi halinde, bu kişiler görünürde işsiz olarak sayılmayacak, fakat verimlilik açısından ekonomiyi oldukça aleyhe etkileyeceklerdir.

7. İnsan ilişkilerinin ve aile içi ilişkilerin zayıflaması

Aile reislerinin işsiz olması ailedeki tüm bireyleri etkileyebilirken, başkalarından sorumlu bulunmayan bireylerin işsizliği yaşaması aile reislerine göre daha az etkili olabilmektedir. İşsiz insan hem sosyal aktivitelerde bulunacak maddi güçten yoksundur hem de bunun sonucu yıpranan psikolojik durumu itibarı ile tüm sıkıntısını ve sinirliliğini ailesine yansıtmaya başlar. Buna ek olarak kişinin kimlik bunalımına girmesi de olumsuz etkiler yaratmaktadır. Bu sıkıntıların uzun süreçli olması ise, aile içi olsun aile dışı olsun ilişkilerde sıkıntılar yaşanması, bu sıkıntılardan dolayı sıkıntıya sebep olan kişilerin bir toplulukta arzu edilmemesi sonucunu doğurmaktadır. Örneğin Türkiye gibi ataerkil toplumlarda “ailenin rıskını sağlayan kişi”nin işsiz kalması ona duyulan saygının da zamanla erimesine yol açmaktadır. Netice olarak işsiz kalan bireyin ilişkilerinin kopması ve ailelerin dağılması kaçınılmaz hale gelmektedir.

Bu konuda yapılmış olan bir araştırma, aile içi işsizliğe ve toplum gözünde işsizliğe verilen tepkiyi ortaya koymaktadır. Araştırma bünyesinde kadın ve erkek işsizliği ayrı ayrı incelenmiş olmakla, işsizliğin bir sonraki başlıkta da inceleyeceğimiz cinsiyet eşitsizliğine etkisini de göstermektedir.

Kırklareli Üniversitesi Kamu Yönetimi Bölümü’nden Xxxxx Xxxxxx’in incelemesi neticesi ortaya çıkan sonuçlar şöyledir22 :

Tablo 1: İşsizlik Sürecinde Ailenin Tutumunun Cinsiyete Göre Dağılımı

Cinsiyet	Ailenin Tutumunun Olumsuzlaşması				Toplam
	Xxxx		Xxxxx
	Sayı %		Sayı %
Kadın Erkek	17	29.3	41	70.7	58
	67	54.0	57	46.0	124
Toplam	84	46.2	98	53.8	182

Yapılan araştırmadan da görüleceği üzere, aileler içlerinde bir kadının işsiz kalmasına daha olumsuz yaklaşırken, bir erkeğin işsiz kalması halinde daha olumsuz bir havaya bürünmektedirler.

Tablo 2: İşsizlik Sürecinde Çevrenin Tutumunun Cinsiyete Göre Dağılımı

Cinsiyet	Çevrenin Tutumunun Olumsuzlaşması				Toplam
	Xxxx		Xxxxx
	Sayı %		Sayı %
Kadın Erkek	20	34.5	38	65.5	58 124
	78	62.9	46	37.1
Toplam	98	53.8	84	46.2	182

Bu sonuçlar da, toplumun bir kadının işsiz kalmasına verdiği olumsuz tepkinin, bir erkeğin işsiz kalmasına verdiği olumsuz tepkinin çok çok altında kaldığını göstermektedir.

Yine aynı araştırma kapsamında, bireylerin işsiz kalmaları neticesi ailelerine karşı tavırlarının olumsuz şekilde değiştiği; bireylerde her şeye karşı bir kızgınlık duymanın söz konusu olduğu, vs. de sayısal açıdan saptanmış bulunmaktadır.

22 Xxxxx Xxxxxx, İşsizliğin Psiko Sosyal Sonuçlarının İncelenmesi (Ankara Örneği), C.Ü. İktisadi ve

İdari Bilimler Dergisi, Cilt 4, Sayı 2, 2003

8. Irk ve cinsiyet eşitsizliği

Yukarıda yapılan araştırma ve benzeri bir çok araştırmada;

(örn. : Xxxxxxx, S., (1999), Genç İşsizlerin Sosyo-Ekonomik Sorunlarına İlişkin Bir İnceleme, Sivas Örneği, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Cumhuriyet Üniversitesi, S.B.E., Sivas.

Xxxxxxx, N., (1991), Sosyolojik Açıdan Kent İşsizliği ve Anomi, Ege ÜniversitesiEdebiyat Fakültesi Yayın No:62, Ege Üniversitesi Basımevi, İzmir.

Xxxxx, Ö., (1996), “ Sosyolojik Bir Olgu Olarak İşsizlik ve Aile Üzerindeki Etkileri, Xxxxxxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxx Xxxx, Xxx Xxxxxxxxxxxx, X.X.X., Xxxxx.

Xxxxxxxxx, X., Xxxxxxxxx, A.H., (1984), “The Effects of Unemployment on the Mood, Self-esteem, Locus of control, and depressive affect of schoolleavers”, Journal of Occupational Psychology, 57,33-42.)

işsizliğin sonuçlarının ırk ve cinsiyet eşitsizliğine de yol açtığı ortaya çıkmaktadır. Nitekim sıkıntılı zamanlarda işten çıkarılan kişilerin seçiminde ırk ve cinsiyet özelliğinin ön planda tutulduğu da tüm dünya da ortaya çıkan bir gerçektir. Bu gerçek karşısında, gelişmiş ekonomiler olarak adlandırdığımız batı devletlerinde bile günümüzün en büyük sorunlarından bir tanesi “ayrımcılık” konusu olmuştur.

9. Sosyal değerlerin ve sorumluluk bilincinin kaybı

İşsizliğin umut edilenden fazla sürmesi işsiz kalan kişiyi hayatını devam ettirebilmesi amacıyla etik değerlerin dışına taşıyabilir. Eski Sovyetler Birliği ülkelerinde yaşanan değişim sonucu büyük bir halk kitlesinin işsiz kalması neticesi yaşanan ahlaki çöküntünün ülkemize yansımaları ortadadır. Özellikle açlık, kişilere karşı oluşan nefret, dışlanma hissi işsiz kişiyi para kazanmak için bir takım suç teşkil edici yollara da saptırabilir. Bunun doğal sonucu, kişinin zamanla içinde yaşadığı toplumdan soyutlanması, sorumluluk bilincini kaybetmesidir. Ne yazık ki, kaybedilen sosyal değerler ve sorumluluk bilinci kolay geri kazanılabilecek unsurlar değildir. Daha çok sosyolojinin bir konusu olmakla birlikte, bu tür değerlerin kaybedildiği ülkelerde refah ülkelerinde bulunması gereken bir takım özelliklerin uygulanması da sıkıntı yaratmaktadır.

D. DÜNYADA VE TÜRKİYE’DE İŞSİZLİK

Dünya Çalışma Örgütü (ILO)’nun yayınlamış olduğu Dünya İstihdam Raporu 2004’e göre günümüzde dünya üzerinde 185.9 milyon işsiz bulunmaktadır. Buradaki işsiz tanımı da genel anlamda kabul edildiği üzere, çalışmak için iş arayan ancak bulamayan kişi olarak nitelendirilmektedir. Bu oran çalışabilir nüfusun % 6.2’sini oluşturmaktadır. Diğer bir açıdan baktığımızda ise dünya nüfusunun % 62.5’unun bir işte çalıştığı görülmekte olup, yaklaşık 5 milyar kişinin yaşadığı dünyamızda bu 2 milyar kişinin çalışmadığı anlamına gelmektedir. Raporda sunulan rakamların asıl düşündürücü tarafı ise 2003 yılı itibarı ile çalışan nüfusun % 19.7’sinin günlük 1 Amerikan Dolarının % 49.7’sinin ise günlük 2 Amerikan Dolarının altında bir ücrete çalışmakta olmasıdır. Kısaca dünyada çalışan yaklaşık 3 milyar kişinin yarısı evine her ay Türkiye’de var olan asgari ücretin altında bir para götürmektedir.

Dünya üzerindeki işsizlikte bir başka düşündürücü trend de işsiz sayısındaki artış olmuştur. Aşağıda sunulan tablodan da görüleceği üzere23 dünyadaki işsiz nüfusu 1994’ten bu yana 44,5 milyon kişi artış göstermiştir. Aynı dönemde işsizlik oranı % 5.6’dan % 6.2’ye çıkmış bulunmaktadır. Bu rakamlardaki değişiklikler, kişilerin dünyada yaşanan ekonomik durgunluk neticesi işsiz kalmalarından kaynaklanmakla birlikte, dünya nüfus artış hızının istihdam yaratılma hızından daha fazla olmasından da kaynaklanmaktadır. Dünya ekonomisinde süregelen kalkınmaya rağmen bu oranlardaki artış, tüm dünya huzurunu tehdit etmekte olup, önemli bir sorun olarak uluslararası çapta gündemdeki yerini korumaktadır.

Tablo 3 : Dünyada İşsizlik: 1994, 1999, 2002-2004 (milyon)

	1994	1999	2001	2002	2003	2004
Toplam	140.3	170.3	174.3	180.9	185.2	184.7
Erkek	82.8	99.5	102.8	107.0	110.0	109.7
Kadın	57.5	70.9	71.5	73.8	75.2	75.1

Kaynak: Küresel İstihdam Eğilimleri Modeli 2005;

23 Xxxxx Xxxxxxxxx, ILO Türkiye Temsilcisi, Dünyada ve Türkiye’de İşsizlik, İşveren Dergisi Ağustos 2005

Türkiye’de işsizlik ile ilgili, daha doğrusu çalışma hayatı ile ilgili verilerin toplanması Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından yerine getirilmektedir. Son yıllarda konunun daha da önem kazanması ile düzenli ve kapsamlı çalışmalar yapıldığı görülmektedir.

Aşağıda paylaşılan son TÜİK verilerinin ışığında Türkiye’de işsizlik kavramı değerlendirildiğinde, 2000 senesinden sonra işsizliğin bir artış trendine girdiği görülmektedir. Burada 2001 yılında yaşanan krizin etkisi gözükmektedir.

Tablo 4 : Türkiye’de İşsizlik Rakamları

	2000	2001	2002	2003	2004
Toplam nüfus*	66 187	67 296	68 393	69 479	70 556
15 > yaş nüfus*	46 211	47 158	48 041	48 912	49 906
işgücü*	23 078	23 491	23 818	23 640	24 289
İşgücü katılma oranı (%)	49.9	49.8	49.6	48.3	48.7
istihdam edilenler*	21 581	21 524	21 354	21 147	21 791
İşsiz*	1 497	1 967	2 464	2 493	2 498
İşsizlik oranı (%)	06.May	08.Nis	10.Mar	10.May	10.Mar
dahil olmayanlar*	23 133	23 667	24 223	25 272	25 616

* Sayılara üç sıfır (000) eklenmesi gerekmektedir.

Yukarıda verilen rakamlar incelendiğinde, Türkiye’de işgücüne katılım hızının nüfusun artış hızının altında kaldığı rahatlıkla görülmektedir. Bunun da etkisi ile işgücü katılım oranı 2004 senesinin sonu itibarı ile 2000 senesindeki yaklaşık % 50’lik seviyesinin altında bulunmaktadır. Yine bu süreç zarfında işgücüne katılım 23,078 milyon’dan 24,289 milyona yükselmekle birlikte, istihdam edilenlerin sayısındaki artış yaklaşık 200 bin kişi ile sınırlı kaldığından, işsizlik oranı hızla büyümüştür. Yüzde olarak yaklaşıldığında 2000 senesinde % 6.5 olan işsizlik oranı 2004 yılı itibarı ile % 10.3 seviyesine ulaşmıştır.

OECD rakamları ile karşılaştırıldığında Türkiye’de son beş senede oluşan bu işsizlik oranı artışının dünya rakamlarına oranla daha kötü olduğu gözükmektedir. 2000 yılı itibarı ile Türkiye işsizlik oranı OECD ortalamasının ( % 6.2 ) hemen

üstündeyken, arada geçen süreç zarfında Türkiye’de gerçekleşen artışın OECD ülkelerinde gerçekleşmediği 2004 senesi sonu itibarı ile aradaki farkın açılmış olduğu ve Türkiye rakamlarının OECD rakamı olan % 6.9’un üzerinde olduğu görülmektedir24. İşgücü katılım oranı da OECD ülkeleri ortalamasında son beş yıldır yaklaşık olarak % 70 seviyesinde kalmıştır. Bu rakamın ülkemizdeki rakamla arasının bir hayli açık olduğu gözlemlenebilir.

Tablo 5 : 27 OECD ülkesinde standardize edilmiş işsizlik oranları

(toplam işgücüne oranı)

1990		1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Avustralya	6.7	10.6	9.5	8.2	8.2	8.3	7.7	6.9	6.3	6.8	6.4	6.1	5.5
Avusturya	. .	4.0	3.8	3.9	4.4	4.4	4.5	4.0	3.7	3.6	4.2	4.3	4.5
Belçika	6.6	8.6	9.8	9.7	9.5	9.2	9.3	8.6	6.9	6.7	7.3	7.9	7.8
Kanada	8.2	11.4	10.4	9.6	9.7	9.2	8.4	7.6	6.8	7.2	7.7	7.6	7.2
Çek Cumhuri- yeti	..	4.4	4.3	4.1	3.9	4.8	6.4	8.6	8.7	8.0	7.3	7.8	8.3
Danimarka	7.2	9.6	7.7	6.8	6.3	5.3	4.9	4.8	4.4	4.3	4.6	5.6	5.4
Finlandiya	3.2	16.4	16.8	15.2	14.6	12.7	11.4	10.2	9.8	9.1	9.1	9.0	8.9
Fransa	8.5	11.1	11.7	11.1	11.6	11.5	11.1	10.5	9.1	8.4	8.9	9.5	9.7
Almanya	4.8	7.7	8.3	8.0	8.6	9.2	8.8	7.9	7.2	7.4	8.2	9.1	9.5
Yunanistan	6.3	8.6	8.9	9.1	9.7	9.6	11.1	12.0	11.3	10.8	10.3	9.7	10.5
Macaristan	..	12.1	11.0	10.4	9.6	9.0	8.4	6.9	6.3	5.6	5.6	5.7	5.9
İrlanda	13.4	15.6	14.3	12.3	11.7	9.9	7.5	5.6	4.3	3.9	4.3	4.6	4.5
İtalya	8.9	9.8	10.6	11.2	11.2	11.2	11.3	11.0	10.1	9.1	8.6	8.4	8.0
Japonya	2.1	2.5	2.9	3.1	3.4	3.4	4.1	4.7	4.7	5.0	5.4	5.3	4.7
Kore	..	..	..	..	..	..	..	..	4.4	4.0	3.3	3.6	3.7
Lüksem- burg	1.6	2.6	3.2	2.9	2.9	2.7	2.7	2.4	2.3	2.1	2.8	3.7	4.2
Hollanda	5.9	6.2	6.8	6.6	6.0	4.9	3.8	3.2	2.8	2.2	2.8	3.7	4.6
Yeni Zelanda	7.8	9.5	8.1	6.3	6.1	6.6	7.4	6.8	6.0	5.3	5.2	4.6	3.9
Norveç	5.8	6.6	6.0	5.5	4.8	4.0	3.2	3.2	3.4	3.6	3.9	4.5	4.4
Polonya	. .	14.0	14.4	13.3	12.3	10.9	10.2	13.4	16.4	18.5	19.8	19.2	18.8
Portekiz	4.8	5.6	6.9	7.3	7.3	6.8	5.2	4.5	4.1	4.0	5.0	6.2	6.7
Slovakya	. .	. .	13.7	13.1	11.3	11.9	12.6	16.8	18.7	19.4	18.7	17.5	18.0
İspanya	13.1	18.6	19.8	18.8	18.1	17.0	15.2	12.8	11.3	10.6	11.3	11.3	10.8
İsveç	1.7	9.0	9.4	8.8	9.6	9.9	8.2	6.7	5.6	4.9	4.9	5.6	6.4
İsviçre		3.9	3.9	3.5	3.9	4.2	3.6	3.0	2.7	2.6	3.2	4.2	4.4
Birleşmiş Krallık	6.9	10.0	9.2	8.5	8.0	6.9	6.2	5.9	5.4	5.0	5.1	5.0	4.6
A.B.D.	5.6	6.9	6.1	5.6	5.4	4.9	4.5	4.2	4.0	4.7	5.8	6.0	5.5
EU-15	8.1	10.0	10.4	10.1	10.1	9.8	9.3	8.5	7.6	7.2	7.6	7.9	8.0
OECD Avrupa	8.0	10.2	10.5	10.1	10.0	9.6	9.1	8.8	8.3	8.2	8.5	8.8	8.8
Tüm OECD	6.1	7.8	7.7	7.3	7.2	6.9	6.8	6.6	6.2	6.4	6.9	7.1	6.9

24 OECD Employment Outlook 2005

Tablo 5, 27 OECD ülkesinde yakın geçmişteki işsizlik oranlarını göstermektedir.

Burada belirtilmesi gereken nokta Türkiye ile AB ülkeleri ortalamalarını karşılaştırmanın yanıltıcı olduğudur. Türkiye’de kırsal kesim istihdamının yüksek olması, dolayısıyla ücretsiz aile işçiliğinin yaygınlığı, işgücüne katılma oranının düşüklüğü ve sosyal güvenceden yoksun düşük verimle çalışanların fazlalığı, işsizlik oranlarının gelişmiş ülkelerle aynı şartlarda değerlendirilmemesine neden olmaktadır.

OECD’nin Çalışma Genel Raporu uyarınca 2004 sonu itibarı ile Türkiye’de işsizlerin % 56.9’u 6 aydan fazla işsiz olup, 12 aydan fazla işsiz kalanların oranı toplam işsizlerin % 39.2’dir. Türkiye İş Kurumu’nun Ekim 2005 sonu rakamlarına göre ise 1 yıldan fazla süredir işsiz olanların oranı % 53.54 olarak tespit edilmiş olup, toplam işsizler arasında ciddi bir büyüklük teşkil etmektedir. Yine yukarıda saymış olduğumuz işsizliğin olumsuz etkileri bağlamında işsizliğin bu derece uzun sürmesi etkilerin ciddi boyutlara varmasını sağlayacak derecede olup, Türkiye’nin refahı için çok önemli bir sorun teşkil etmektedir.

BÖLÜM II

İŞSİZLİK SİGORTASI

A. İŞSİZLİK RİSKİNE KARŞI PROGRAMLAR

İşsizlik riskine karşı geliştirilen çareler sadece işsizlik sigortası ile sınırlı değildir. Çeşitli ülkeler, doğan işsizlik riskini ve çalışanların mağduriyetini önleyebilmek için değişik yollar izlemektedirler. Bunlar arasında en yaygın olanları sosyal yardım, işsizlik yardımı ve ertelenmiş tazminat (kıdem tazminatı, vs.) gibi mekanizmalardır.

1. Ertelenmiş Tazminat25

Ertelenmiş tazminat yolu, işsizlik riskine karşı uygulanan programlardan gibi gözükse de bu programlardan bir kaç önemli noktada ayrılır. Her şeyden önce ertelenmiş tazminat geriye yöneliktir. Hak kazanma ve ödeme geçmiş yıllardaki çalışma ve kazanılan ücret ile doğru orantılıdır. Ödemeler genel olarak tek bir ödeme şeklinde yapılır ve kişinin hali hazırdaki istihdam durumu hak kazanıp kazanmamasını etkilemez. Xxxxx bir istihdam ve gelir geçmişi olan kişi, o anda ister çalışıyor olsun ister işsiz ya da isterse işgücü kavramının dışında olsun ödemeye hak kazanacaktır.

Ertelenmiş ödeme zorunlu bir takım şartlardan, ekonomik koşullardan veya işverenin ihtiyacından kaynaklanır. Örneğin bazı zamanlarda bir işletme de işgücünü azaltma veya işletmeyi tamamıyla kapatma zorunluluğu doğabilir. Bu gibi durumlarda işverene ertelenmiş ödeme ile iş akdi fesih hakkı tanınmaktadır.

En yaygın bilinen ertelenmiş ödeme usulü kıdem tazminatıdır. Bununla yanında bizim ülkemizde yaygın olmamakla birlikte erken emeklilik için toplu bir ödeme yapılması veya çalışanın asgari emeklilik yaşı ile fesih tarihi

25 İngilizce “deferred payment” olarak geçmektedir.

arasındaki süreyi kapatmak amacıyla kullanılan “köprü ödemeler” de ertelenmiş ödeme kavramına dahildir.

Uygulamada kıdem tazminatı genelde işsizlik riskine karşı konulmuş bir uygulama olarak görülmektedir. Gerçekten de bir çok ülkede kıdem tazminatı işsizler için önemli geçim kaynağı oluşturmaktadır.

Ancak kıdem tazminatının işsizlik riskini tazmin eden bir program olarak çeşitli dezavantajlı noktaları bulunmaktadır. İlk olarak toptan ödeme yapılıyor olması, bunu alan kişiyi yeniden iş aramaya yöneltici olmaktan çok caydırıcı olmaktadır. Uygulamada görüldüğü kadarıyla kıdem tazminatı alan bir çok işsiz yeni bir iş aramaya başlamadan evvel, almış olduğu tazminatı sonuna kadar kullanmakta, en son çare olarak iş aramaya başlamaktadır. İkinci olarak, hak kazanmanın koşulu geçmiş çalışmanın belli bir işveren ile yapılması olduğundan bu konuda ödemelerin büyük bir kısmı uzun süreli olarak bir yerde çalışanlara yapılmakta, kısa aralıklarla iş değiştirenlerin işsizlik riski açıkta kalmaktadır. Üçüncü olarak, kıdem tazminatının işveren tarafından ödenmesi zorunlu kılındığı hallerde, bu tazminatın hiç ödenememesi riski ortaya çıkmaktadır. Ekonomik anlamda dara düşen işveren kıdem tazminatından önce diğer alacaklılara ödeme yapıp işini döndürmeyi tercih etmektedir. Burada devletin müdahalesi biz çözüm olabilmekle birlikte uygulamada pek sık rastlanmamaktadır. Türkiye’de bu amaca yönelik olarak yeni İş Kanunu ile birlikte hazırlanan Kıdem Tazminatı Fonu Kanunu taslağı halen yasalaşmamış olmakla birlikte gündemden de düşmüş gözükmektedir. Son olarak zorunlu kıdem tazminatı geçi dönemlerinde yeniden yapılanmayı engellemektedir. Örneğin eski Sovyetler Birliği ülkelerinin bir çoğunda yeniden yapılandırma sırasında kıdem tazminatı ödemek yerine işçilerin saat olarak hiç çalıştırılmaması yoluna gidilmiş ve böylece kanun boşluğundan yararlanılarak işçiye para ödenmemiştir. Bu da işsizlikten korumaya çalışılan işçinin ücretinden olması anlamına gelmektedir.

Bu hali ile incelendiğinde işsizlik riskine karşı uygulanan programları ana hatları ile beş grupta inceleme imkanı vardır.

a. İşsizlik Yardımı

b. Sosyal Yardım

c. Geçici İstihdam Sağlayan Programlar

d. Geçmiş İstihdamdan Doğan Hak Ödemeleri (bireysel tasarruf fonları vs.)

e. İşsizlik Sigortası

İnceleme sırasıyla yapılacak olup, tez konusu olan işsizlik sigortası xxx xxxx başlığı olarak diğer program türleri kısaca açıklandıktan sonra incelenecektir.

2. İşsizlik yardımı

İşsizlik yardımı aynen sonra inceleyeceğimiz işsizlik sigortası gibi çalışma yeteneği ve isteğine sahip işsiz kişilere ödenmekle birlikte ek bir takım şartlara tabi tutulmaktadır. Bu programda ödeneğe hak kazanabilmek için gelir ve mal varlığının belli bir sınırın altına düşmesi gerekmektedir. Bir çok OECD ülkesinde hem işsizlik sigortası hem de işsizlik yardımı programının olduğu görülmektedir. Bu ülkelerde işsizlik sigortası genellikle ana program olup, işsizlik yardımı işsizlik sigortasına hak kazanamayanlara veya işsizlik sigortası sürelerini dolduranlara uygulanan tamamlayıcı bir program şeklindedir. 1999 senesinde ya işsizlik sigortası ya da işsizlik yardımı olan 66 ülke mevcut idi. İşsizlik sigortası uygulaması olan 59, işsizlik yardımı uygulaması olan 21 ve her ikisine de sahip olan 14 ülke mevcuttur.

3. Sosyal Yardım

İşsizlerin asgari bir ücret kazanmaları için yardımcı diğer bir program sosyal yardım programlarıdır. Sosyal yardım programları genelde boşanmış kadın tarafından geçindirilen aileler, fiziksel engelli kişiler, diğer sağlık problemleri olan kişiler, emeklilik şartlarını taşımayan yaşlılar için uygulanmaktadır. Sosyal yardım sağlanan kişilerin çoğunun yeniden işgücüne dönmesi beklenmemektedir. Xxxxxx yardım ile işsizlik yardımı programlarının ayırt edilmesi her zaman kolay olmamaktadır. Örnek vermek gerekirse işsiz bir kişiye iş bulma yardımında

bulunulması veya eğitim verilmesi bir işsizlik yardımı programı iken çocuk bakımı hizmetinin verilmesi sosyal yardım programıdır.

4. Geçici İstihdam

Bazı ülkelerde mevcut olan işsizlik riskine karşı programlardan bir tanesi de geçici istihdam sağlamaktır. Bu programlarda devlet de geçici olarak çalıştırılmak üzere eleman ihtiyacında bulunmaktadır ve bunları program dahilinde işsizlerden karşılamaktadır. Kişilerin çeşitli kamu görevlerinde, kamu hizmetine ilişkin geçici işlerde, sosyal yatırım fonları projelerinde çalıştırılması buna örnektir. Bu uygulama Türkiye’de mevcut değildir.

5. Geçmiş İstihdamdan Kaynaklanan Hak Ödemeleri

İşsizlik riskine karşı geliştirilmiş bir başka programda istihdam sırasında oluşturulan kişisel hesaplardır. Bu tür kişisel hesapların asıl amacı emeklilik, geçici veya sürekli iş görmezlik riskinin yok edilmesi ise de çeşitli şartların oluşması halinde bu haller oluşmadan da bu hesaplardan para çekilmesi mümkündür. Uygulamada bu tür fonların yönetiminin genellikle özel finans firmalarına bırakıldığı görülmektedir. Türkiye’de uygulanmaya başlayan özel emeklilik sigortalarının bu tür bir özelliği bulunmaktadır. Bilindiği üzere asıl amaç emeklilik zamanında kişilere bir ek gelir sağlamak olsa da belli bir süre prim ödeyen kişinin dilediği zaman hesabında biriken parayı çekebilme hakkı da sağlanmıştır.

B. İŞSİZLİK SİGORTASI KAVRAMI

İşsizlik ile ilgili ilk Bölümde tanımladığımız sakıncaların ortaya çıkardığı toplumsal düzensizlik ve/veya tehdit hükümetlerin kayıtsız kalamayacakları bir olgudur. Sayılan işsizlik etkenleri toplumun refahı için ciddi bir risk oluşturmakla birlikte, tarihsel gelişim süreci içinde işsizlik riski ile mücadelede en etkin fayda sağlamış araçlardan bir tanesi işsizlik sigortası olmuştur.

İşsizlik sigortası kavram itibarı ile çok geniş tanımlanabilecek bir olgudur26. Bununla birlikte, dünya üzerindeki işsizlik sigortası uygulamalarına bakıldığı zaman, işsizlik sigortasının genel olarak kendi iradesi dışında işsiz kalmış olup, aktif olarak iş arayan bir kişiye, yeniden iş buluncaya kadar yaşadığı gelir kaybının kısmen de olsa tazmin etmeyi amaçlayan bir sistem olduğu görülmektedir.

Bu bağlamda, DPT 4. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Sosyal Güvenlik Raporuna göre işsizlik sigortası, “çalışanların ekonomik nedenlerle tamamen kendi iradeleri ve kusurları dışında işsiz kalmaları halinde yeni bir iş buluncaya kadar asgari ihtiyaçlarını temin edecek bir gelir sağlama amacını güdecek sosyal güvenlik kuruluşu” olarak tanımlanmıştır27.

Yine işsizlik sigortası 1992 yılında Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın bir çalışmasında 28“ Bir iş ya da işyerinde çalışırken, çalışma istek ve yeteneğinde olmasına karşın kendi istek ve kusuru dışında bir nedenle işini kaybeden işçilere bir yandan yeni bir iş bulmasında gayret edilirken,diğer taraftan da bunların işsiz kalmaları nedeni ile uğradıkları gelir kaybını kısmen de olsa karşılayarak, kendisinin ve ailesinin zor duruma düşmesini önlemek amacı ile belli süre ve ölçüde ödemeyi kapsayan, sigortacılık tekniği ile faaliyet gösteren, devlet tarafından kurulmuş bir sigorta koludur” şeklinde tanımlanmıştır.

8 Eylül 1999 tarihinde yürürlüğe giren 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu’nda yapılan tanım ise; bir işyerinde çalışırken, çalışma istek, yetenek, sağlık ve yeterliliğinde olmasına rağmen, kendi istek ve kusuru dışında içini kaybedenlere, uğradıkları gelir kayıplarını kısmen de olsa karşılayarak kendilerinin ve aile fertlerinin zor duruma düşmelerini önleyen, sigortacılık tekniği ile faaliyet gösteren, Devlet tarafından kurulan zorunlu bir sigorta koludur.

26 Polat N. – Güvenç M. – Andaç E., Birleşik Amerika’da İşsizlik Sigortası, Rapor, İİBK, Ankara 1968; Xxxxxxxx Xxxxxxxx, İşsizlik Sigortası, Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Üniversitesi

27 Xxxxxx Xxxxxxxxxx, Genel Yapısı ile Mukayeseli Hukukta İşsizlik Sigortası ve Türkiye için Bir Model Denemesi, Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sağlık Bilimleri Enstitüsü

28 Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, “Türkiye’de İşsizlik Sigortasının Kurulmasına İlişkin Görüş ve Öneriler” VIII. Çalışma Meclisi Katılımcıları için hazırlanan metin, 1992

Görüldüğü üzere, tüm tanımlar benzer özellikler üzerinde birleşmekte olup, bu özellikler ileride incelenecektir. Ancak belirtmek gerekir ki, en geniş anlamı ile yaklaşıldığında işsizlik sigortasının, sosyal devlet olgusu dahilinde bireylerin işsiz olmaları sonucu yaşamlarını devam ettirebilecek ve bu yolla işsizliğin topluma olan olumsuz etkilerini asgari hadlere çekecek bir sigorta kolu olduğu ortaya çıkmaktadır.

Bu geniş tanım, Türkiye’de ve genelde dünyadaki işsizlik sigortası tanımı ile birkaç noktada çelişmektedir. Her şeyden önce, halihazırda işsizlik sigortası uygulaması var olan bir çok ülkede sigorta önceden çalışmış ve kusuru ve isteği olmaksızın işsiz kalmış çalışanı kapsamaktadır. Oysa bir önceki paragraftaki gibi geniş bir yorumun kabulü halinde kendi isteği veya kusuru ile işsiz kalmış kişilerin kapmasa girmesi gerekeceği gibi, önceden hiç çalışmamış olup çalışmaya karar veren kişilerin de ( örneğin okuldan mezun olup iş yaşamına atılan bir kişi, veya maddi sıkıntı sebebiyle çalışmaya karar veren ailenin ikinci bir ferdi, vs.) maddi yardım almaları anlamına gelecektir.

Sosyal devlet olgusu dahilinde bu tür geniş bir yorum bazı mantıklı yerler taşımakla birlikte, toplum içinde eşitsizlik yaratabilecek ve devlet bütçesini de olumsuz etkileyebilecek olmasından dolayı tanım darlaştırılmakta, uygulama ülkeden ülkeye bazı farklılıklar göstermekte ve kimi zaman da ekonomik ve sosyal gereksinimlerden dolayı aynı ülkenin çıkardığı kanunlar ile kanunun kapsamında değişiklikler yaptığı gözlemlenmektedir.

Konu her ülke mevzuatında ayrı ayrı değerlendirilmesine karşı, bu konuda geçerli olan uluslararası antlaşmalarda mevcuttur. Bunların en geçerlileri Uluslararası Çalışma Örgütü ILO tarafından kabul edilen 44 no’lu “İşsizlik Yardımı Sözleşmesi” ile 102 no’lu “Sosyal Güvenlik Sözleşmesi”dir.

102 no’lu Sosyal Güvenlik Sözleşmesi kapsamında düzenlenen işsizlik yardımı kavramı incelendiğinde tanımın uygulamayı yapabilecek devletler açısından daraltılmasına imkan tanınacak bir yorumun burada da yapıldığını görüyoruz. Sözleşme kapsamında işsizlik yardımı ödeneği “ belli bir dönem staj süresini

doldurmuş kimselerin, çalışmaya elverişli ve iş almaya hazır olmalarına karşın, kazançlarının durması sonucu, belli bir süreyle sınırlı olarak yapılan” yardım olup, bu ülkeden ülkeye sayısal değişiklik gösterebilecek şekilde düzenlendiği gibi, ayrıca belirli bir çoğunlukta işçi çalıştırılan işyerlerinde uygulanmasına olanak sağlayacak düzenleme imkanı da getirilmiştir.

C. İŞSİZLİK SİGORTASININ TARİHSEL GELİŞİMİ

Bilindiği ve çok sık da tekrar edildiği üzere, sosyal güvenlik kavramının en iyi bilinen önderlerinden biri olan Xxxxxxx Xxxxxxxxx’xx 1945 tarihli ünlü eseri “Full Employment in a Free Society”de ifade ettiği üzere “işsizlikten doğan iki büyük kötülük vardır. İlk olarak işsizlik, işsiz kalan fertte faydasız, arzu edilmeyen insan olduğu hissini yaratır; ikinci olarak ise, işsizlik insanların hayatına korku getirir. Bu korkudan da nefret doğar.”

Xxxxxxxxx’xx bu meşhur söylemi, işsizlik konusunda yapılmış olan tarihsel gözlemin çok güzel bir ifadesidir.

Gerçekte işsizlik olgusu çok eski zamanlardan beri var olsa da, esas olarak sanayileşmenin bir sonucu görülmüş ve insanları bu konuda düşünme ve çalışma yapmaya son yüzyıllarda itmiştir. 18. yüzyılda Avrupa’da kendini göstermeye başlayan sanayileşme çabaları sonucu kırsal bölgelerde yaşayan ve hayatını tarım ile idame ettiren nüfusun büyük bir bölümü kente göç etmiştir. Ancak gerek sermaye sahiplerinin göreceli olarak azlığından, gerekse o devirde hakim olan ve ekonomik büyüme sırasında sıkıntısı yaşanmayan “bırakınız yapsınlar” (laissez – faire) ekonomi politikalarının, ekonomik durgunluk zamanlarında sosyal düzen aleyhine işleyerek toplumsal düzensizliğin ciddi boyutlara tırmandığı görülür. Ekonomik durgunluk zamanlarında büyük halk kitlelerinin işsiz kalması, devletin ekonomiye müdahalesinin bulunmadığı dönemlerde bu durgunluk sürelerinin olağandan uzun sürmesi neticesi doğurmuş, bu süreçte geniş halk kitleleri bir ücret garantisi ve kazancından yoksun yaşamak ile birlikte, istihdam şansı bulabilenler de iş piyasasında rekabetin çokluğundan dolayı, son derece olumsuz şartlar ile çalışmak

zorunda kalmışlardır. Bu süreç halk kitlesi içinde iki uçlu bir sistem doğurmuş ve uçlar arası gerginliğin artması toplumsal yaşamı son derece kalitesiz bir hale getirmiştir.

İşte bu süreçte sosyal bilimler dünyasında var olan çalışmalar ve Avrupa’daki kiliseden arındırılmış reformist hareket sosyal devlet olgusunu da yavaş yavaş tarihsel süreçte yaratmaya başlamışlardır. Yaşanan olumsuz gelişmeler önce çeşitli çıkar topluluklarını ve ülkeleri bir takım tedbirler almaya zorlamıştır.

Dünyada bilinen ilk işsizlik sigortası uygulamasına İsviçre’nin Basel şehrinde rastlanır. 1789 yılında ortaya çıkan ilk uygulama hakkında ayrıntılı bilgi sahibi değiliz. Bu ilk uygulama hakkında bilinen, uygulamanın bir sendika tarafından başlatıldığı ve herhangi bir zorunluluk taşımadığıdır29. Nitekim uygulama sadece birkaç sene sürmüş sonra ortadan kalkmıştır.

Aradan geçen yaklaşık 40 senelik bir süreden sonra işsizlik sigortası benzeri bir uygulamaya İngiltere’de rastlanır. 1824 senesinde Journeymen Buharlı Motor Çalışanları Topluluğu, işsiz kalan üyelerine işsizlik yardımı dağıtmaya başlamıştır30. 1834 yılında Birleşik Krallık tarafından uygulamaya konulan Fakirler Kanunları işsizlik ile mücadelede hükümetsel mücadele konusunda ilk uygulamadır. Yerel anlamda uygulanan bu sistem çalışabilen fakir ile çalışamaz durumda olan fakir arasında ayrım yapmakta ve çalışabilir durumda olanlar, yardıma hak kazanabilmek için diğerlerinden farklı olarak teste tabi tutulmaktadır. Sistemde aslında çalışabilecek durumda olmasına karşın çalışmayanlar ailelerin dağılması sonucunu da doğuracak kadar ağır bir cezai uygulama (hürriyeti bağlayıcı değil) olan fakir ve düşkün evlerine zorla gönderilerek buralarda barındırılıyorlardı31. Avrupa’da bir diğer işsizlik yardımı uygulaması 1846 yılında Belçika’nın Brüksel şehrinde Matbaacılar Sendikası tarafından uygulanmaya başlamıştır.

29 Kanada Hükümeti İnsan Kaynakları ve Yetenek Geliştirme Bakanlığı internet sayfası, xxxx://xxx.xxxxx.xx.xx

30 Xxxxx X. Xxxxxxx, Xxxxxxx G. Xxxxxx, X. X. Xxxxxxxxxx, Xxxx Xxxx, Staff Report on Unemployment Compensation, Comitee on Economic Security, A.B.D. Sosyal Güvenlik İdaresi. 31 Xxxx X. Xxxxxxxxx, Unemployment Insurance in the United States – The First Half Century, 1993

Karşılaşılan tüm uygulamalarda işsizlik sigortasına hükümetlerin müdahalesinin öncelikli olarak sendikaların, çalışma gruplarının uygulamalarından sonra ortaya çıktığı görülmektedir. 1896 yılında Dijon, Fransa’da ilk defa Belediyelerin kendi maddi olanaklarını düzeltmek amacıyla sendikaların yerine geçerek işsizlik yardımı sistemi getirdikleri görülür32. Bir başka kaynağa göre ise ilk Belediye çaplı uygulama 1893 yılında İsviçre’nin Berne kentinde başlamıştır33. Ödenen prime bağlı olarak senelik yapılan yardıma dayanan belediye planları yayılarak Almanya (Köln 1896 – Leipzig 1903), Belçika, Danimarka, Finlandiya, Fransa, İngiltere, İtalya (Bolonya 1896), İsviçre (Basel ve Zürih), Hollanda ve Norveç’te uygulanmaya başlamıştır.

Fransa’nın Dijon kentinde 1896 ve Limoges’da 1897 yılında başlayan uygulamalar Berne’deki uygulamadan farklı olarak sendikal işsizlik sigortası uygulamalarını tamamlayıcı niteliktedir. 1901 yılında Belçika’da Ghent şehrinde de kurulan ve işsizlere sendikadan aldıkları işsizlik ödeneğinin üzerine bir önceki seneki prim ödemelerine göre belirlenmiş bir tutar ödenek ödemeye dayanan sistem sonraları Ghent sistemi olarak Almanya’da (Strasburg 1907; Muhlhausen, Erlangen, ve Mainz 1909) ve Xxxxxx’xx (Xxxxx 0000, Brescia 1909) yayılmaya başlamıştır34.

Zorunluluk taşıyan ilk işsizlik sigortası uygulamasına ise 1894 yılında İsviçre’de St. Gall kantonunda rastlanır. Ne yazık ki, bu ilk zorunlu uygulama çalışanların prim ödememek için başka şehirlere taşınmaya başlaması neticesi 1897 yılında sona erdirilir.

Meslek kuruluşları ve sendikalar tarafından uygulanmaya başlayan bu işsizlik sigortası uygulamalarının öncelikle belediyeler veya bölgeler bazında uygulanmaya başlaması, fakat neticelerinin istenen düzeyde olmaması, işsizlikten doğan sıkıntıyı yaşamaya devam eden devletleri bu konuda önlem almaya itmiştir.

32 Xxxx X. Blaustein, a.g.e. s.84

33 Xxxxx X. Xxxxxxx, Xxxxxxx G. Xxxxxx, X. X. Xxxxxxxxxx, Xxxx Xxxx, Staff Report on Unemployment Compensation, Comitee on Economic Security, A.B.D. Sosyal Güvenlik İdaresi 34 Xxxxx X. Xxxxxxx, Xxxxxxx G. Xxxxxx, X. X. Xxxxxxxxxx, Xxxx Xxxx, x.x.x.

Bu hususta Fakir Kanunları uygulamasının bir sonuç doğurmadığını gören İngiltere, meslek grupları uygulamalarının da işsizlerin çok küçük bir bölümünü kapsaması, kısaca yaşanan sıkıntıya çare olmaması üzerine ilk adımı atmış ve Xxxxx XXXXXX’xx Başbakanlığı döneminde, ilk ulusal çaplı zorunlu işsizlik sigortası programı 1911 yılında kabul edilmiştir. Ulusal Sigorta Kanunu ( National Security Act) adıyla anılan bu düzenleme sadece işsizlik sigortasını değil ek olarak hastalık sigortasını da düzenlemiştir. Başlangıçta altı sektörü ve 2.5 milyon insanı kapsayan kanun 1916 ve 1920 yıllarında iki defa genişletilmiş ve tarla çalışanları ile ev hizmetçileri dışında tüm ücretli kesimi kapsar hale gelmiştir35.

İngiltere örneğini takiben 1935 senesine kadar 6 Avrupa ülkesi daha ulusal zorunlu işsizlik sigortası uygulamasını kabul etmiştir. İtalya 1919, İrlanda 1920, Avusturya 1920’de, Xxxxxxx 0000, Xxxxxxxxxxx 0000, Xxxxxxx 1927 yılında bu uygulamaya başlamışlardır. Aşağıda Tablo 6’de 1935 senesi itibarı ile ulusal zorunlu işsizlik sigortası programı, ihtiyari işsizlik sigortası yerine geçen programı ve işsizlik yardımı programı olan ülkeler belirtilmiştir. Sovyetler Birliği’nde işsizlik sigortası uygulaması İş Kanunu içerisinde 1921 yılından 1930 yılına kadar uygulanmış, sonra durdurulmuş olduğundan tabloda yer verilmemiştir.

1935 senesinde uygulama Amerika kıtasına da ulaşarak, hem Amerika Birleşik Devletleri’nde hem Kanada’da zorunlu işsizlik sigortası uygulamasına geçmiştir. Bütün bu uygulamalar içerisinde yaklaşık olarak her biri 14 milyon işçiyi kapsayan programları ile İngiltere ve Almanya sistemleri, diğerleri üzerinde yoğun bir etki bırakmışlardır. Örneğin Amerika Birleşik Devletleri’nin 1935 tarihli Sosyal Güvenlik Kanunu (Social Security Act) içeriğinde işsizlik sigortası İngiliz sisteminden alınmıştır. İlginçtir ki her iki sistemde uygulama safhasında sıkıntılar yaşamış, İngiliz sistemi işsizleri her ne pahasına olursa olsun finanse edebilmek için büyük bir borç altına girmiş, Alman sistemi de bunun tam tersine sistemi borçtan uzak tutabilmek için uygulanamaz bir hale getirmişlerdir.

35 Xxxxx X. Xxxxxxx, Xxxxxxx G. Xxxxxx, X. X. Xxxxxxxxxx, Xxxx Xxxx, x.x.x.

Tablo 6 : 1935 öncesi Kamusal İşsizlik Ödeneği Programı olan Ülkeler

Program	Ülke	İlk Yürürlük Tarihi
Ulusal Zorunlu İşsizlik Sigortası	İngiltere	1911
	İrlanda	1911*
	İtalya	1919
	Avusturya	1920
	Avustralya	1922
	Xxxxxxx	0000
	Xxxxxxxxxxx	0000
	Xxxxxxx	1927
İhtiyari İşsizlik Sigortası
Yerine Program	Fransa	1906
	Norveç	1906
	Danimarka	1907
	Xxxxxxxx	0000
	Xxxxxxxxxx	0000
	Xxxxxxx	1919
	Belçika	1920
	Çekoslovakya	0000
	Xxxxxxx	1924
	İsveç	1934
İşsizlik Yardımı	Lüksemburg	1921
	Yugoslavya	1927
	Yeni Zelanda	1930

* İrlanda, İngiltere’den bağımsızlığını 1920 yılında kazanmış olup, bu tarihe kadar İngiltere bünyesinde süren program bağımsızlık sonrası uygulanmaya devam etmiştir.

(Rusya’da da zorunlu bir sistem 1922 yılında kabul edilmiş ancak ödemeler 1930 senesinde durdurulmuştur.)

Ülkelerin işsizlik sigortasına karşı göstermiş olduğu bu yoğun ilgi uluslararası kuruluşlar tarafından da çalışma programlarına alınmıştır. ILO 1934 yılında 44 no’lu İşsizlik Yardımı Sözleşmesi’nin kabul etmiştir. Aradan yaklaşık yirmi yıl geçtikten sonra bu sefer başka bir sözleşme ile, 102 no’lu Sosyal Güvenlik Sözleşmesi ile işsizlik yardımı da yeniden düzenlenmiştir.

Bu dönemden sonra işsizlik riskine karşı yaratılan programlarda düzenli bir artış görülmüştür. Aşağıda 1945 – 1999 yılları arasında işsizlik riskine karşı geliştirilen programlara katılan ülke sayısı bölgelere göre verilmiş olup, büyümenin özellikle 1990’lı yıllarda ivme kazandığı görülmektedir. Bunun sebebi, o yıllarda bağımsızlık kazanan eski Sovyetler Birliği ülkelerinin bu programları adapte ederek uygulamaya başlamalarıdır.

Tablo 7 : İşsizlik tazminatı Programlarında Büyüme, 1949 - 1999

Bölgeler	1949	1959	1969	1979	1989	1999
OECD-20 ülkeleri	19	19	19	20	20	20
Orta ve Doğu Avrupa	0	1	1	2	3	12
Eski Sovyetler Birliği ülkeleri	0	0	0	0	0	14
Doğu ve Güney Asya	1	1	1	3	4	6
Kuzey Afrika - Orta Doğu	0	0	1	3	5	6
Sahara Güneyi Afrika	1	1	1	2	2	2
Güney Amerika	1	3	4	4	4	6
Orta Amerika ve Karayipler	0	0	0	0	0	0
Toplam	22	25	27	34	38	66

Kaynak : U.S. Social Security Administration (1999)

D. İŞSİZLİK SİGORTASININ ÖZELLİKLERİ

İşsizlik Sigortasının dünyada yaygın uygulamasından yararlanılarak, literatür ve tanımının da yardımı ile kendisine has bir takım özellikler taşıdığını söylemek yanlış olmaz. Bu özellikler madde madde;

- İşsizlik riskini tazmin özelliği

- Zorunluluk özelliği

- Prim ödeme özelliği

- Devletçe kurulma özelliği

- Yeniden işe yerleştirme özelliği

olarak sıralanabilir.

1. İşsizlik Riskini Tazmin Özelliği

İşsizlik sigortasının konusu işsizlik riskine karşı koruma sağlamasıdır. Esasen bu unsur işsizlik riskinin de diğer sosyal güvenlik risklerinden ayrı olan bir özelliğinden doğmaktadır. Bu özellik, diğer risklerin hepsinde çalışma istek ve yeteneğinde olan kişinin çalışması mümkünken, işsizlik riskinde kişinin yeteneği ve arzusuna rağmen iş piyasasının dışında kalmasıdır. Bilindiği üzere işsizliğin gerek işsiz kalan kişi gerekse toplum açısından bir takım olumsuz etkileri bulunmakta olup,

bu etkilere kayıtsız kalınması halinde toplumsal çatışmaya yol açmaktadır. Bununla birlikte işsizlik sigortası işsizlik riskine karşı geliştirilen bir mekanizma olsa da, bir takım yan etkenlerden dolayı tüm işsizleri kapsamına almaz. Genel yorum yaptığımızda, işsizlik sigortası uygulamalarının kendi istek, iradesi ve kusuru dışında işsiz kalanları kapsadığı görülmektedir. Bu tür sınırlamalar, sigortanın işsizlik riskini tazmin özelliğini ortadan kaldırmaz.

2. Zorunluluk Özelliği

İşsizlik sigortası veya ödeneği uygulamalarının tarihsel süreci zarfında ihtiyari olan uygulamaların devamlılık arz etmediği, geniş kitleleri kapsamına alamadığı ve hatta bu işten sonuçta toplum fayda görecekken bile, kapsam dahilinde olanların kapsam dışına çıkmak için değişik mücadeleler verdikleri görülmüştür. Uygulamada ortaya çıkan bu tür sorunlar, işsizlik riski ile mücadelede işsizlik sigortası uygulamasına inanları, bu işin bir ucunda devletin olması gerektiğine ve devletin yaptırım gücü ile birlikte uygulanması halinde programın sonuç vereceğine inanmalarını sağlamıştır.

Yaşanan ekonomik sıkıntıların yol açtığı geniş işsizlik sorunu yaşanan dönemlerde politikacılar işsizlerden ve toplumdan gelen baskıya dayanamamış ve işsizlik sigortası uygulamasının devlet tarafından yürürlüğe konmasını sağlamışlardır. Kaldı ki, demin de değinildiği üzere, programın başarısı devamlı süreçte uzun vadeli ve herkesin katıldığı bir sistemler yürütüldüğü sürece ortaya çıkacaktır. Bu sebeple, işsizlik sigortası neredeyse tüm uygulanan devletlerde zorunlu bir hale getirilmiş ve gerek çalışanlara gerekse işverenlere programa katılıp katılmama iradesi sağlanmamıştır. Bu zorunluluk işçiler için kapsama zorunlu dahil olma anlamı taşıdığı gibi hem işçiler hem de işverenler açısından prim kesintisinin devletin yaptırım gücüne bağlanmış olması anlamını taşır.

İşsizlik sigortasının zorunluluk özelliğinin bir başka önemi de bu sigorta türünü özel sigortalardan ve diğer yadım kuruluşlarından (sandıklardan) ayırmasıdır36.

3. Prim Ödeme Özelliği

İşsizlik sigortasının zorunluluk ilkesi gereği uygulama ile ilgili finansmanın sağlanması açısından kaynak olarak üç hedef belirlenmiştir. Bunlar işçi, işveren ve devlettir. Dünya da bu üç kaynaktan başka, işsizlik sigortasının finansmanı için uygulamaya konulmuş herhangi farklı bir kaynak bulunmamaktadır. Programdan kaynaklanan maliyetin tamamıyla devlet kaynaklarından karşılanması, sorunun özellikle ekonomik durgunluk zamanlarında ciddi boyutlara ulaşması ve bu süreçte de ülkelerin de ekonomik hassaslık taşıdıkları gerçeği karşısında pek tercih edilmeyen bir yöntem olmuştur. Bu düşünce de programı hazırlayanları geriye kalan diğer iki kaynağa yani bu programdan doğrudan yararlanacak işçilere ve işçileri kaynak olarak kullanıp ekonomik değer yaratan işverenlere yöneltmiştir. Yapılan aktüeryal hesaplar neticesi, her ülkede değişik oranlarda, özellikle de çalışanın maaşı ile orantılı ölçüde bir prim kesilmesi sistemi benimsenmiştir. Sigortacılık bilimi ile yaklaşıldığında bu sistem diğer dallardaki uygulamaların bir benzeridir. Diğer sigorta dallarında da özellikle risk altına olan grup ödediği primler ile hizmet alabilmektedir. Ancak bu yapılırken yani prim kesintisi kararı alınırken, bunun çalışana ve işverene ek bir yük getireceği ve bu durumun da iş piyasasını olumsuz etkileyecebileceği göz önünde bulundurulmalıdır.

Prim ödemenin hukuken en önemli sonucu da işsizlik halinde kişinin ödeneğe ve sair yardımlara hak kazanmasıdır37. Kısaca kanunların belirlediği şartlarda (süre, miktar, vs.) primini ödeyen işçi, kriterlere uygun şekilde işsiz kaldığı vakit bir “hak” olarak ödenek alacak, işe yerleştirme hizmetinden, vs yararlanacaktır. Bunların yerine getirilmemesi ise karşı yanın (ki çoğu zaman devlet ya da görevli kurum) hukuki sorumluluğunu doğuracak niteliktedir.

36 Xxxxxx Xxxxxxxxxx, Genel Yapısı ile Mukayeseli Hukukta İşsizlik Sigortası ve Türkiye İçin Bir Model Xxxxxxxx, Xxxxxx Xxxxxx Xxxx, Xxxx Xxxxxxxxxxxx, Xxxxxx – 0000, sayfa 25

37 Xxxxxx Xxxxxxxxxx, a.g.e., sayfa 27

4. Devletçe Kurulma Özelliği

20. yüzyılın ilk 35 senesinden sonra, yani işsizlik sigortası üzerine gerek fiili gerek akademik çalışmaların yaygınlaştığı süreçten sonra, tüm uygulamalarda işsizlik sigortası sistemi ilgili devlet tarafından kurulmuştur. Sosyal devlet olgusunun dünya çapında kabulünün ve 19. yüzyılın ikinci yarısından başlamak üzere gelişmesinin neticesi olarak bu sonuç bizi şaşırtmamalıdır. Nitekim benzer bir sürü uygulamada olduğu gibi işsizlik riskinin dar bir çerçevede sadece işçiyi etkileyen sonuçlar ile kalması halinde devletlerin bu tür bir yaklaşımda bulunması beklenemezdi. Aynen çocuk işçi çalıştırma ile ilgili yasakların Fransa’da askerlik çağına gelen çocukların çoğunluğunun, çalışma şartlarının ağırlığından dolayı sakat olması ve silah kullanamayacak halde olmasından, yani aslen insani bir amaçla değil devletin kendi egemenliğini koruması için gerekli insan gücüne ihtiyaç duymasından kaynaklandığı gibi işsizlik sigortasına karşı devletlerin ön planda mücadele etmesi, etkisinin bireyden çok toplumu vurmasına dayanmaktadır. Bu hali ile devletler tarafından kurulmayan programların da uğradığı başarısızlık neticesi, bugün tüm işsizlik sigortası uygulamalarında devletin himayesi söz konusudur.

5. Yeniden İşe Yerleştirme Özelliği

İşsizlik sigortasının bu özelliği de aslen bir önceki paragrafta belirttiğim üzere bir takım yan etkilerden kaynaklanmaktadır. Sigorta kapsamında işsiz kalan kişilere ödeme yapılarak riskin tazmin edilmesi sağlanmak ile birlikte, ödemenin uzun süre devam etmesi halinde sigorta maliyetinin başa çıkılmaz bir hal aldığı görülmüş ve bu sebeple, işsiz kalan kişiyi yeniden sisteme dahil etmenin bir gereği daha ortaya çıkmıştır. Nitekim para kazanma dışında sadece işsiz kalmanın bile bireyde ve toplumda yarattığı etkilerin ortadan kaldırılması, kişiye para ödemesi ile başarılamaz. Toplumsal hayatta statü sahibi olabilmek için bir meslek sahibi de olmak gerektiği gerçeği karşısında devletlerin işsizlik sigortası programı dahilinde kişileri yeniden işe yerleştirmek ve hatta geçmiş iş tecrübesi gözetilmeksizin kişiye yeni bir yetenek vermek için eğitimden geçirerek başka alanlara kaymasını da

sağlamak da programlara eklenmiştir. Bunun yapılması için genelde tüm uygulama ülkelerinde devlet tarafından özel bağımsız kurumlar kurulduğu görülmektedir. Bu kurumların Türkiye’deki canlı örneği Türk İş Kurumu’dur.

E. İŞSİZLİK SİGORTASININ FİNANSAMI

İşsizlik sigortası tarihinin en tartışmalı konusu, kapsamı ile birlikte muhtemelen finansmanı konusudur. Bu konuda ilk zorunlu uygulamayı yapan devlet olan İngiltere’nin yaşamış olduğu finansman zorluğu, sistemin hemen hemen iflas etmesi, Amerika Birleşik Devletleri’nde çeşitli zamanlarda eyaletlerin yaşamış olduğu iflas hali ve sistemin devamı için federal devlet bütçesinin katkısının alınması zorunluluğunun doğması, buna karşın Almanya’nın sistemin ekonomik sağlığı uğruna kapsamından çok ödün vermesi, tarihsel süreç içinde işsizlik sigortası finansmanını tüm araştırmacılar için ciddi bir çalışma konusu yapmıştır.

Sigortanın toplumsal bir sorun üzerine eğilmesi ve zorunluluk özelliği sebebi ile finansmanında da endüstri ilişkilerinde var olan üçlü yapının etkisi görülmektedir. Devlet – işveren – işçi yapısı dahilinde ülkeler sigorta finansmanı konusunda gelir kaynağı olarak bu üç ayaktan oluşan kombinasyonları tercih etmektedirler. Bu hali ile işsizlik sigortasının finansmanında aşağıdaki ayrım yapılabilir.

- Xxxxx xxxxxxxxx yöntemi

- İkili finansman yöntemi

- Üçlü finansman yöntemi

1. Tekli Finansman Yöntemi

Sistemde işçi ve işverenden toplanan paranın prim, devlet tarafından ödenen paranın ise katkı olarak adlandırıldığı görülmektedir. Sadece devlet katkısına dayanan programlar dünya üzerinde en az rastlanan yöntemdir. Anglo sakson ülkelerindeki uygulamalarda her ne kadar İngiltere örneği takip edilmiş olsa da, bugün sadece devlet katkısına dayanan uygulamaların İngiltere örneğinin aksine Amerika, Avustralya, Yeni Zelanda gibi aynı sistemdeki ülkelerde görülmemektedir.

Hukuken Kıta Avrupası hukuk sistemi içinde bulunan Macaristan’da da tamamen devlet katkısına dayanan bir sistemin varlığı şaşırtıcıdır.

Tekli finansman yöntemi uygulayan ülkelerde, işsizlik sigortasının devlet katkısından karşılanması dışında sadece işverenden alınan primden karşılanmasına yönelik uygulamalar da mevcuttur. Örneğin Brezilya uygulaması bu şekildedir. Bunun haricinde İtalya bu şekilde bir sistemi benimsemiş olup, devlet uygulamanın sadece idare masraflarını karşılamaktadır. Yine Mısır’daki uygulamada devletin müdahalesi işveren primlerinden oluşan kaynağın açık vermesi halinde gerçekleşmektedir. Kısaca bu ülkelerde genelde tekli finansman yöntemi benimsenmiş, ancak sistemin devamlılığı açısından bir güvenlik sübabı olarak acil durumlarda ikili finansman yöntemine geçilmesi öngörülmüştür.

2. İkili Finansman Yöntemi

İşsizlik sigortasının ikili finansman yöntemi ile karşılanmasında genelde kabul edilen, sistemin ya işçi ve işveren primleri ile yürütülmesi ya da çalışandan hiç prim kesilmeyerek işveren primi ve devlet katkısı ile yürütülmesidir. Örneğin Avusturya, Almanya ve Yunanistan’daki uygulamalar devlet katkısını dışarıda tutarak işçi ve işverenden alınan prime dayanırken, Bulgaristan, İzlanda, Lüksemburg’ta var olan uygulamalar finansmanı işveren ve devlet kaynaklarından karşılamaktadır.

3. Üçlü Finansman Yöntemi

Nihayetinde uygulamada en sık karşılaşılan finansman yöntemi üçlü finansman yöntemi olup, hizmet ilişkisindeki her bir tarafın katkısı, taşın altına elini koyması mantığına dayanmaktadır. Bir çok ülkede uygulaması bulunan sistem tarafların ortak emeğine dayanmakla birlikte, özellikle işçiden ek bir prim kesilmesi anlamına geldiğinden eleştiri konusu olmuş bazı ülkelerde uygulamayı zorlaştırmıştır. Örneğin işsizlik sigortasının tarihsel sürecinde de belirttiğimiz gibi İsviçre’de kanton olarak başlanan uygulamada tarafların yüklenen prim

sorumluluğundan kurtulmak için yaşadıkları yeri terk etmeye başlamaları sistemin kaldırılması sıkıntısı yaratmıştır. Özellikle asgari ücret ile geçinen kesimi sisteme dahil etmek üzere bir takım ek primler getirilmesi, kişilerin eline daha az para geçmesine sebep olduğundan, bir yandan kişilerin gelirinin kesilmesi konusunda önlem almaya çalışan sistemin diğer yandan hali hazırda çalışanın eline daha az maaş geçmesine yol açmaktadır. Bu durumda uygulama da ister istemez çalışanların tepkisine yol açmakta olup, işsizlik sigortasının küresel yayılımında çalışanlar ile iyi ilişkiler kurmaya çalışan politik sistemlerde siyasi bir etken olarak ortaya çıkmaktadır.

İşsizlik sigortası uygulamasında işçinin prim ödemeleri ile mağdur edilmemesi finansman kısmının bir başka önemli konu başlığıdır. Zaten ekonomik anlamda sıkıntı yaşayan işçilerin ücretlerinden ek bir prim kesilerek net aldıkları parada azalmaya yol açılması sıkıntılı bir olgudur. Bunu öngören ve devletin uygulamalarında üstün güç olduğunu bilen ILO 102 sayılı sözleşmesinde işsizlik sigortası uygulamalarında işçiden kesilecek payın toplam primin en fazla % 50’si olması gerektiğini öngörmektedir.

İşsizlik sigortasının finansmanında prim ve katkı toplanmasından öteye, bu paranın nasıl değerlendirileceği de önemli bir inceleme konusu olmuştur. Özellikle toplumda şeffaflığın yerleşmediği gelişmekte olan ülkelerde toplanan paraların yönetiminin sıkıntı yarattığı ortadadır. Ülkemizde de ayrı bir fon olarak değerlendirilen ve yüksek oranda para toplanan işsizlik sigortası uygulamasında, toplanan paranın kullanımı konusunda güven eksikliği görülmektedir.

4. Sigortacılık Sistematiği : Fon Biriktirme Yöntemi – Dağıtım Yöntemi

İşsizlik sigortasının finansmanı konusunda bazı kaynaklarda incelemenin, sistemdeki paranın nasıl ve nereden toplandığı şeklinde değil ancak

sigortacılık finansmanı çerçevesinde biriktirme ve dağıtım yöntemine göre yapıldığı da görülmektedir38.

Bilindiği üzere, fon biriktirme yöntemi, her bir sigortalı için toplanan paranın çeşitli yatırımlar yoluyla değerlendirilerek ve sigortalı adına saklanarak, riskin gerçekleştiği ve ödeneğe hak kazandığı zaman ödemenin kendi hesabından, muhtemelen kendisinin ödemiş olduğu primlerin (ve sisteme göre diğer tarafların koydukları prim ve katkıların) değerlendirilmesiyle oluşan mal varlığından karşılanmasıdır.

Buna karşın dağıtım yönteminde her bir sigortalı adına ayrı ayrı uzun senelere dayalı hesaplar tutulmamakta, toplanan paralar kişilerin adına değerlendirilmekte, belli bir dönem içinde toplanan para aynı dönem içinde yardıma veya ödeneğe hak kazanan kişiye ödenmektedir. Burada bir başkasından toplanan paranın tamamıyla başka bir kişi için harcanması olayı vardır. Türkiye’de senelerdir uygulanan emeklilik sigortası sistematiği buna örnektir.

F. İŞSİZLİK SİGORTASINDAN YARARLANMA KOŞULLARI

1. Sektörel Kriterler

a. Sanayi, Ticaret, Hizmet ve Tarım sektörleri ayrımı

Günümüzde 50’den fazla ülkede uygulama imkanı bulan işsizlik sigortası mekanizması, amacını gerçekleştirmek maksadıyla kendi ekonomik geleceğini de göz önünde bulundurarak bir takım yararlanma koşulları yaratmıştır. Yararlanma koşulları ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Bununla birlikte bir takım genel değerlendirmelerle yararlanma koşulları ortak olarak tayin edilip, ülkelerin hangi konularda birbirlerinden farklılaşabileceği de ortaya konulabilir.

38 Xxxxxxxx Xxxxxxxx, a.g.e., sayfa 96

İşsizlik sigortası yararlanma koşulları, aslen ilk olarak konunun kapsamı ile ilgilidir. Burada ilk değerlendirme konusu tabi ki sektörel ayrıma dayanmaktadır. İşgücü piyasasının var olduğu sektörel ayrımın sanayi sektörü, ticaret sektörü, hizmet sektörü ve tarım sektörü olarak değerlendirildiğinde ülkelerin kendi işsizlik sigortası uygulamalarını bu sektörler arasında bazılarına önem vererek bazılarını art planda bırakarak, zaman zaman hepsini kapsama çabası içinde yaptıkları görülmektedir.

Bunların içinde sanayi, ticaret ve hizmet sektörü aslen kayıt altına alınabilmesi tarım sektörüne oranla daha kolay sektörlerdir. Bu sektörlerin tarım sektörüne nazaran farkı devamlı çalışmanın göreceli olarak daha mümkün olması ve hizmetlerin organize ve kontrol olanağı verebilen birimlerce yürütülmekte olmasıdır39. Bu da teknik ve idari yönden işsizlik sigortasının uygulanmasında kolaylık sağlamaktadır.

Tarım sektörü ise hem diğer sektörlerdeki gibi devamlı çalışmaya çok elverişli olmaması (üretimin mevsimsel özellikleri sebebiyle) hem de kayıt dışı işçiliğe elverişli olması sebebi ile genellikle işsizlik sigortası uygulamalarında dışarıda bırakılmıştır. Üretimden kaynaklanan mevsimsel çalışma olgusu ile genellikle tarım sektöründeki çalışanların refah seviyelerinin daha az olması sebebi ile işsizlik sigortasının finansmanında yaşanacak sıkıntılar, ülkelerin bu sektöre işsizlik sigortası uygulama çalışmalarının karşısında bir engel olarak durmaktadır. Ancak tarım teknolojilerini çok iyi uygulamakta olan ve kaçak işçiliği engelleyebilen bir takım ülkelerin tarım sektörünü de kapsama dahil ettikleri gözükmektedir.

b. Kamu – özel sektör ayrımı

Hemen hemen tüm ülke mevzuatlarında kamu sektörleri çalışanlarının işsizliğe karşı korunmaları, hizmetten ihraçlarının kanunlarla kısıtlanarak, belirlenmiş açık sebeplere bağlanarak gerçekleştirildiği görülmektedir.

39 Xxxxxxx Xxxxxxxx, Modern Sosyal Güvenlik Sistemleri İçinde Çeşitli Ülkelerde İşsizlik Sigortası Uygulaması ve Türkiye’deki Durum, Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi, 1992

Bu sebeple işsizlik riski zaten kamu sektöründe çalışan kişiler için özel sektördekilere nazaran çok azdır. Çoğu devlette kamu sektöründe çalışan personelin keyfi işten çıkarılması yolunun önü tıkalı olup, statü hukuku gereği işe iade mekanizması getirilmiş ve bu konuda yargılama kararlarına uymama kabul edilmemiştir.

Yine kamu hukukunu bir statü hukuku olarak kabul eden ülkelerde, görevlerin karlılığa dayanmaması, devletin her halde görmesi gereken hizmetler olarak algılanması ve para basma yetkisi elinde bulunan bir devletin iflas imkanının da bulunmaması kamu sektörü çalışanları için işsizlik ve doğan etkileri minimize eden etkenlerdir.

Hal böyle olunca, bir çok ülkede, zaten kanundan dolayı işsizliğe karşı korunan kamu sektörü çalışanlarının işsizlik sigortası kapsamı dışında bırakıldıkları görülmektedir.

2. İşletme büyüklüğü kriteri

Ülkemizde uygulanan işe iade mekanizması gibi, işsizlik sigortasının uluslararası uygulamasında ülkeden ülkeye farklılık gösteren bir unsur da, bazı ülkelerdeki uygulamanın belli bir büyüklükteki işletmeleri kapsama almasıdır. Küçük ölçekteki firmaların ekonomik anlamda sıkıntı yaşamaya daha müsait olması sebebi ile prim ödeme sıkıntısının kayıt dışı istihdama yol açacağı düşüncesinden kaynaklanan bu uygulama, bir ülkedeki işyerlerinin çoğunluğunun KOBİ vasfında olduğu düşünüldüğünde, uygulamaya dahil olan çalışanların sayısında bir hayli kısıtlama yapmaktadır. Bu durumda genelde Anayasalarda düzenlenen hem sosyal devlet hem de eşitlik olgusuna açıkça ters düşen bir sonuç yaratmaktadır. Bununla birlikte bu tür uygulamanın uluslararası hukukta dahi kabul gördüğünü, ILO’nun 102 sayılı Sosyal Güvenlik Sözleşmesi kapsamında da ülkelere dilerlerse uygulamayı belirli bir büyüklükte işletmeleri kapsayacak şekilde düzenlemelerine izin verilmiştir.

3. Kazanç sınırı kriteri

İşsizlik sigortası kapsamının belirlenmesinde bir başka önemli kriterin çalışanın kazancı olduğu görülmektedir. Bazı ülkelerde işsizlik sigortasından yararlanabilmek için çalışanların asgari düzeyde belli bir maaş almaları gerektiği düzenlenirken (Batı Almanya örneği gibi), diğer bazı ülkelerde ise bunun tam tersi bir düzenleme ile sadece belli bir seviyenin altında maaş alan çalışanlar (İrlanda örneği) kapsama dahil edilmişlerdir.

4. Belirli bir dönem prim ödeme kriteri

İşsizlik sigortasının devlete olan maliyetinin sıfırlanması veya asgari hadlere indirilebilmesi için, sigortanın finansmanı konusunda yapılan çalışmalar ile işsizlik olgusunun gerçekleşmesinden evvel belirli bir süre prim ödeyen çalışanların kapsama dahil edilmesi usulü kabul edilmiştir. Hemen hemen tüm ülkelerde geçerli olan bu uygulama sistemi prim ödemenin asgari süresi bakımından ülkeler arası farklılık göstermektedir. Primin miktarı konusunda işsizlik rakamı, işsizliğin süresi beklentisi, ödenecek rakam gibi belirleyici noktaların değerlendirildiği aktüeryal hesaplar yapılmaktadır.

5. İstihdam isteği kriteri

İşsiz kalan çalışanın işsizlik sigortasından yararlanması bakımından kendisinin reel olarak çalışma istek ve arzusunda olması şartı aranmaktadır. Kişideki çalışma istek ve arzusunun tespiti ise ülkelerin bu konuda farklı tedbirler almalarına ve uygulamada farklılıklar yaratmaya sebep olmuştur. Bazı ülkelerde işsiz kalan kişiye derhal iş bulması için bir kuruma başvuru zorunluluğu getirilmiş, bazılarında iş teklif edilen çalışanın bu işi kabul etmemesi kapsam dışına çıkartılma esası olarak benimsenmiştir.

G. İŞSİZLİK SİGORTASININ SAĞLADIĞI YARARLAR

Belirlenen koşullarda belirli bir miktar çalışması bulunan ve prim ödeyen kimsenin işsizlik sigortasına hak kazanacak şekilde hizmet akdinin sona ermesi neticesi işsiz kalması halinde, işsizlik sigortası mekanizması tarafından sağlanan yararları şöyle sıralamak mümkündür.

1. İşsizlik Ödeneği

Sigortacılık mantığı ile işsizlik sigortası ile koruma altına alınan riskin gerçekleşmesi, kısaca kişinin işsiz kalması halinde, kendisine sağlanan ilk ve en büyük fayda belirli bir ödeneğin düzenli olarak ödenmesidir. Burada sistemden sisteme farklılık olarak toplu ödeme yapılması seçeneği de getirebilecek olmasına karşın, genellikle tüm uygulamalarda ödeneğin düzenli bir şekilde aydan aya, bir maaş şeklinde verilmesi olgusu vardır. Bu durumun asıl sebebi, kişilerin eline toplu para geçmesi halinde bu parayı tüketmesinin çok kolay olması ve bu surette aslen işsizlik sigortası ile ulaşılması gereken hedeflerden – kişiye iş buluncaya kadar hayatını idame ettirecek asgari bir gelir garantisinin sağlanması – uzaklaşılmasıdır. Bu hali ile aydan aya ödenen para kişiye işi sona ermemiş gibi düzenli bir gelir sağlamakta ve kişinin bir ay parayı harcayıp bitirmesi halinde bile ikinci ay yeniden parasının olması sağlanmaktadır. Toplu yapılan ödemelerde ise paranın bir kere harcandıktan sonra geri dönüşü kesinlikle mümkün değildir.

a. İşsizlik Ödeneği Miktarı

İşsizlik ödeneğinin miktarı, sistemin finansmanı açısından da çok önem arz etmekte olup, hem sigortanın ödeme gücüyle orantılı olacak hem de ödeneğe hak kazanan kişinin aslen mağdur olmamasını sağlayacak, yani sigorta ile hedeflenen kriterleri sağlayacak ölçekte olması gerekmektedir. Miktarın çok yüksek tespit edilmesi halinde her şeyden önce sistemin ekonomik geleceği tehlikeye düşecek, uygulamanın uzun vadeye yayılması engellenecektir. Yine yüksek ödeneğe hak kazanan çalışanlar için muhtemel olarak yeniden işe girme arzu edilen bir

seçenek olmayıp, kişilerce çalışmadan yüksek ücret almak tercih edilen bir nokta haline gelecektir. Kişileri aslen istihdama yönlendirmeyi amaçlayan bir programda, bunu yerine kişileri işsizliğe yönlendiren bir sonuç elde etmek, sistemin günden güne devletin birikimlerinden harcamasına ve değerlerin yok olmasına sebep olacak, bu da işsizlik sigortasının arkasındaki amacı yok edecektir. Bununla birlikte muhtemel olarak gelecekte bu durumdan ders çıkartan yeni uygulamalar ise bunun tam tersine davranarak uygulamanın kapsamını daraltacak, ödenek miktarını kısacak böylelikle etki – tepki denklemi ile yine ana amaçtan uzaklaşılmış bir işsizlik sigortası mekanizması ile karşılaşılacaktır. Tarihsel gelişimin ilk adımlarında İngiltere ve Almanya uygulamaları buna güzel bir örnek teşkil etmiştir.

Ödeneğin miktarının hesaplanması gerçekte çok önemli bir işlemdir. Bunun değerlendirilmesinde, kişinin aldığı son ücret, bakmakla sorumlu olduğu kimseler, sigorta maliyeti, işsizliğin sürme uzunluğunun beklentisi rol oynamaktadır. Ödenek miktarı belirlenirken, işsizlik sigortasının ödeme gücü aşılmamalı, kişilerin daha önceki yaşama standartlarına uygun ve asgari geçim sağlayabilecek seviyede bir ödeme söz konusu olmalıdır.

Ödenek miktarının hesaplanmasında genel olarak sabit ödenek yöntemi ile orantılı ödenek yöntemi olarak iki hesap yöntemi bulunmaktadır40.

Orantılı ödenek yöntemi en sık karşılaşılan yöntem olup, kişinin son aldığı ücretin belirli bir oranının ödenek miktarı olarak belirlenmesi anlamını taşır. Gerçekten de asgari geçim sağlayabilme kavramı bireyden bireye değişebilen bir kavramdır. Çok zengin kişilerin bir anda işsiz kalması halinde, standart bakımından çok para harcamaya alışan, çeşitli sosyal çevrelere girip çıkan bir insanın bir anda varını yoğunu bırakıp eskiden beri sıkıntı çekiyormuş gibi yaşaması, kendisinden aniden beklenecek bir davranış olamayacağı gibi, işsizlik sigortasının amacı ve koruma sağlanan risklerde karşılaştığında bu kişiye normalde kazandığı ücrete bakılmaksızın asgari oranda bir ücret vermek aynı risklerle karşı

40 Xxxxxxxx Xxxxxxxx, a.g.e., sayfa 211

karşıya bırakmak demektir. Bunun olumsuz taraflarını gören sistemler genelde ödenek miktarının belirlenmesinde kişinin son aldığı ücreti esas almaktadırlar.

Bir takım sistemlerin ise bu esastan sapmakla birlikte, ortaya çıkabilecek adaletsizliği gidermek amacıyla ücretleri gruplandırdıkları ve her grup için ayrı ödenek miktarı belirledikleri görülmektedir41. Yine bunun benzeri olarak bir takım ülkelerde de iki kademeli bir sistem oluşturulduğu, ödenek miktarının belirlenen sabit bir rakam üzerinden kişinin gelirine göre eklenecek bir yüzde ile hesaplandığı görülmektedir (Finlandiya).

Sabit ödenek yönteminde ise kişilerin kazancı ve yaşama Standardları dikkate alınmaksızın herkese tek miktar üzerinden aynı ödeme yapılır. Bu tür bir hesaplama yönteminde bireyler arası eşitlik kavramı ağır basmaktadır. Eşitlik kavramı söz konusu olduğundan prim toplama yönteminde de kişilerin ücreti bir ölçek olarak kullanılmamakta yine herkesten eş bir primin alınması söz konusu olmaktadır. İngiltere örneği bu yöntemi temsil etmektedir.

Hal böyle olmakla, ödenek miktarı ile ilgili dünya uygulamasında bir standart yakalanmamıştır. Uluslararası hukukta ILO’nun 102 sayılı Sosyal Güvenliğin Asgari Normları Sözleşmesi uyarınca sigorta ödeneğinin işsiz kalan kişinin son aldığı ücretin % 45’inin altında olmaması gerektiği karara bağlanmıştır.

Uygulamada ödenek miktarına yönelik bir farklılaşma kişinin bakmakla yükümlü olduğu kişilerin hesaba katılması ile yaşanmaktadır. Bazı ülkelerde işsiz kalan kişiye çocuk yardımı veya yiyecek yardımı adı altında ekstra ödemeler yapıldığı görünmektedir. A.B.D.’nin bazı eyaletlerinde işsizlik yardımı ile birlikte yiyecek kuponlarının dağıtıldığı örneklere rastlanmaktadır.

41 Xxxxxxx Xxxxxxxx, a.g.e., sayfa 69.

b. İşsizlik Ödeneği Süresi

İşsizlik ödeneğinin ne kadar süre ile verileceği de aynen ödenek miktarı gibi hassas bir konu teşkil etmektedir. Ödenek süresinin uzun tutulması kişinin işsiz kaldığı süre zarfında yeni iş araması hususunda asgari gayrete itecek, işsizlik sürecinin uzaması ile de sisteme yeni giren işsizler ile birlikte sistemden yapılan ödeme miktarının fahiş derecede artması söz konusu olacaktır. Bu maliyet ve finansman hesaplarının yanılması kısaca sistemin iflası anlamına gelebilir. Bunun çözümü için bu sefer primlerin artırılması bir çare olarak düşünülebilir. Ancak bu da sistemden kaçışı körükleyerek kayıt dışı çalışmayı özendirecektir.

İşsizlere işsiz kaldıkları süre zarfında sürecin uzunluğuna bakılmaksızın yardım yapılması sosyal devlet olgusunun mutlak uygulanış biçimi şeklinde anlaşılabilir. Ancak bu tür bir uygulama devletlerin istihdam politikalarını etkileyeceği gibi kişileri çalışmamaya veya yeni iş bulmamaya iteceğinden ülke çapında verimliliğin de oldukça düşmesine, zamanla ekonomik büyümenin diğer ülkelere oranla geride kalmasına ve ülkenin standardlarının düşmesine yol açacaktır. Bunu farkeden devletlerin işsizlik sigortası uygulamasında süresiz ödenek ödenmesi sistemine hiç girmeyerek ödeme süresini kısıtladıkları görülmektedir.

Nitekim ILO’nun 102 sayılı sözleşmesinde de bu husus üzerinde durulmuş ve ülkelerin bu yardımın süresini kısıtlamalarına imkan tanıyacak bir şekilde asgari olarak bir yılda en az 13 hafta ödenek ödenmesi şartı düzenlenmiştir.

Kaldı ki, devletler ödeme süresinin sonunda vatandaşlarının mağdur olmaması açısından işsizliğe tamamıyla kayıtsız kalıyor da değillerdir. Hemen hemen bütün ülkelerde işsizlik sigortasının tamamlayıcısı olarak işsizlik yardımları devreye girmektedir. İşsizlik ödeneği ödeme süresinin sona ermesinden sonra belli bir süre daha yardımlar vasıtası ile işsiz kalan kişinin belli bir ölçüde sıkıntısının hafifletilmesi sağlanmaktadır.

Ödenek süresinin tespitinde uygulanan yöntemler, her sigortalı için sabit bir sürenin belirlenmesi, çalışma ve prim ödeme sürelerine göre süre belirlenmesi ve yaş gibi unsurlarında arada bulunduğu karma sistemler olarak üçe ayrılabilir42. Sabit sürenin uygulandığı ülkelerin başında İngiltere gelmektedir. İşsizlik ödeneğine hak kazananların hepsine 52 hafta boyunca (şartların devamı halinde) ödeme yapılmaktadır. Çalışma ve prim ödeme sürelerine göre sürenin belirlendiği ülkeler arasında Türkiye mevcuttur. Karma sistemde ise örnek olarak A.B.D.’de işsizlik süresinin belirli bir oranın üstüne çıkıldığı dönemlerde var olan kanunlar çerçevesinde ödenek süreleri otomatik olarak uzamaktadır.

2. İşsizlik Yardımı

İşsizlik sigortası kapsamına girip girmediği tartışılabilecek olan fakat literatürde bu kapsamda sayılan bir fayda türü de işsizlik yardımıdır. İşsizlik yardımı daha çok işsizlik sigortası kapsamına girmeyen ve yahut kapsamına girmekle birlikte ödenek hak etmek koşullarını gerçekleştirmeyen veya işsizlik yardımına hak kazanmış olup da bu hakkı sonuna kadar kullanmasına karşın iş bulamayan kimselere gelir garantisi sağlamaya yöneliktir43.

Uluslararası uygulamaya bakıldığında, işsizlik yardımı ile ilgili tartışılabilecek konu, yardımın sigorta kapsamı dışında olmakla, işsizlik sigortasından sağlanan faydalar arasında geçmesidir. Oysa yine uygulamada ortaya çıkan bir gerçekte, işsizlik ödeneklerine sigorta denmesinin sebebi prime dayalı bir sistem olmasından kaynaklanmaktayken, işsizlik yardımları genelde devletin tek taraflı maddi kaynağına dayandığından bir sigorta olgusunun da bulunmadığı söylenebilir.

İşsizlik yardımından yararlanma koşulları genel olarak işsizlik sigortası ödeneğinden yararlanma koşullarına nazaran daha hafiftir. Böylelikle sigortadan yararlanamayan işsizlerinde bu durumlarından olabildiğince az etkilenmelerine çalışılmaktadır. Nihayetinde, bir takım işsize gelir garantisi

42 Xxxxxxxx Xxxxxxxx, a.g.e, sayfa 222

43 Xxxxxxx Xxxxxxxx, a.g.e., s. 61

sağlamak, diğerlerine karşı ise hiçbir girişimde bulunmamak sosyal devlet olgusu ile bağdaşmayacağı gibi, korunmak istenen amaca da ulaşmayı da imkansız hale getirir.

İşsizlik yardımı da maddi bir ödeneği kapsamakla birlikte küresel anlamda bunun meblağını belirleyebilecek bir kıstas bulunmamaktadır. Bazı ülkelerde sabit bir ücret belirlenip ödenmekteyken, bazı ülkeler işsizlik sigortası ödeneği uygulaması gibi kişinin son ücretine oranlı bir ödeme yapmaktadır. Yine sigorta ödeneği ile aynı mantıkla, kişileri işsizliğe de özendirmemek açısında işsizlik yardımı meblağının kişinin son aldığı ücretin altında olması ve hatta kişinin rahat bir hayat süreceği seviyenin de altında olması yöntemi belirlenmektedir.

3. İşe Yerleştirme ve Eğitim Hizmetleri

İşsizliğin kişiler üzerinde olumsuz etkileri ve doğurduğu sonuçların vahameti neticesi, onları işsizlikten koruma amaçlı kurulan işsizlik sigortası ve işsizlik yardımı uygulamaları sosyal bakımdan güzel olmakla birlikte, kişinin mağduriyetini tamamıyla ortadan kaldırabilecek nitelikte değildir. Her ne kadar kişinin hayatını devam ettirmesini sağlayacak gelir yardımında bulunursanız bulunun, sonuç olarak işsiz kişinin kendini başarısız hissetmesi ve buna göre sosyal şekil almasını engellemek imkanı yoktur. Buna bir de sistemin finansman yükü eklenirse, kişilere hayat boyu bu tür gelirlerin verilemeyeceği de ortaya çıkmaktadır. İşte bu sebepler ile, işsiz kalan kişiye çeşitli ödenekler sağlanmakla birlikte devlet için bu durumdaki en önemli konulardan bir tanesini de, bu kişinin bir an önce yeniden istihdam piyasasına geri dönmesi oluşturmaktadır.

Bunu düşünen kanun koyucu, işsizlik sigortası sistemi düzenlemesi yaparken bir yandan da kişinin nasıl daha kolay iş bulacağını kavramak ve ona yardımcı olacak bir sistemi daha geliştirirler. Bu amaçla görevlendirilen kurum, işsiz kalan kişiyi yeni piyasa şartları çerçevesinde eğitmekten ve ona bir iş bulmaktan sorumlu tutulur. Böylelikle her ne sebeple olursa olsun işsiz kalan kişi, fazla bir yeteneğe sahip olmasa bile, yeni iş piyasası şartlarına uygun olarak eğitim alacaktır.

Sadece bununla kalınmayıp, ayrıca bu kişiler için iş piyasasında mevcut işler araştırılacak ve kendilerinin bu tekliflerden yararlanması sağlanacaktır.

Uluslararası uygulamada bu hizmet gerek işsizlik sigortası gerekse işsizlik yardımına nazaran daha tek düze bir yol izlemektedir. Genel anlamı ile her ülke bu konuda bir kuruma görev vermekte ve bu kurum genelde ülkenin istihdam ofisi olmaktadır. Bu ofis işverenler tarafından kendisine iş teklifleri iletilen bir ofis olduğundan, zamanın ihtiyaçlarını yakından takip edebilmekte ve kişiye yeni yetenekler kazandırmak için eğitimler düzenlemektedir. Sadece bununla kalınmayıp kendisine ulaştırılan iş teklifleri arasından kayıtlı işsizlere uygun olanların ayrımını yaparak tüm kayıtlı işsizlere yeterli hizmet sunmaya da çalışmaktadır.

Bütün bunların yanı sıra ileride Fransa örneğinde de görüleceği üzere, bu yardımlar sadece eğitim ve iş teklifleri iletme ile sınırlı kalmamakta, ancak gerek işçiyi gerekse işvereni motive edici bir çok program bu kapsamda geliştirilebilmektedir. Örneğin kişinin yeni bir iş bulması halinde tüm taşınma masraflarının karşılanması bunlardan biridir. Yine belirli kapsamdaki işsizlerin istihdamını kolaylaştırmak amaçlı işverenlere teklif edilen sübvansiyon sistemi de buna örnek olabilir.

BÖLÜM III

AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİ HUKUKUNDA İŞSİZLİK SİGORTASI

A. İŞSİZLİK SİGORTASININ TARİHSEL GELİŞİMİ

Amerika Birleşik Devletleri’nde ülke çapında kabul edilen işsizlik sigortası uygulaması 1935 tarihli Sosyal Güvenlik Kanunu ile başlar. Bununla birlikte konu ile ilgili tartışmalar bunda yaklaşık 30 yıl önce 1900’lü yılların başında başlamıştır. Bu tartışmalar genel olarak bu tür bir programa duyulan ihtiyaç, programın amacı, şekli ve felsefesi üzerine yoğunlaşmıştır. Bu devirde bazı sendikalar tarafından, işveren ve işçilerin özel anlaşmaları ile ve tamamıyla şirketlerin özel planları ile isteğe bağlı benzer uygulamalar yaşanmıştır. Eyalet bazında işsizlik sigortası sistemi kurma çabaları ilk olarak 1916 sensinde gerçekleşmiştir. 1930’lu yıllarda yaşanan ekonomik durgunluğun artarak devamı bu konuyu politika malzemesi haline getirmiş ve konu ile ilgili çalışma yapan kişilerin yönetime girmelerine fırsat tanımıştır. Büyük buhran sırasında bazı eyaletlerde konunun incelenmesi için komisyonlar oluşturulmuş ve bazı taslaklar ortaya çıkmıştır. Bu çalışmaların neticesi ilk uygulama ise 1932 senesinde Wisconsin Eyaleti’nde görülür.

A.B.D.’de sendikaların işsizlik sigortası benzeri uygulamalarının ilk örneği 1831 yılına dayanır. Bu süreçten sonra ekonomik durgunluk zamanlarında bir çok sendikanın üyelerine işsizlik yardımında bulundukları fakat durgunluk bittikten sonra bu uygulamaların ortadan kalktığı bilinmektedir. Bu hali ile uygulama geniş çaplı olamadığı gibi düzenli de değildir. 1931 yılında İş İstatistikleri Bürosu’nca yapılan bir çalışmada sadece 3 ulusal sendikanın ve 45 yerel sendikanın düzenli işsizlik sigortası benzeri programları olduğu tespit edilmiştir44. Üç ulusal sendikanın uygulaması sırasıyla 1884, 1910 ve 1912 yıllarında başlamış olup toplam 1.000 kişiyi kapsamaktadır. Yerel uygulama sahibi sendikaların üye sayısı ise 45.000’i bulmaktadır.

44 Xxxx X. Xxxxxxxxx, Unemployment Insurance in the United States – The First Half Century, 1993, s. 108

Bu planların uygulaması birbirinden farklı olup finansmanı çalışanlar tarafından karşılanmakta, prim miktarları bazı durumlarda kazancın belli bir oranı bazı durumlarda da sabit bir meblağ olarak belirlenmektedir. Ödenekler ve süresi de plandan plana çok farklılıklar göstermektedir. Ulusal sendika planlarında 16 ile 26 hafta arası ödeme belirlenmiş olup, ödeme miktarları haftada 5, 6 ve 9 Amerikan Doları’dır. Yerel sendika uygulamalarında ise haftalık ödeme kimi zaman 30 dolara kadar çıkmaktadır.

Sendikal uygulamaların yanında 1917 yılında başlamak üzere çeşitli şirketler de çalışanları için işsizlik sigortası benzeri programlar geliştirmişlerdir. 1917 ile 1933 yılları arasında 38 firmanın bu tür programlar uyguladığı45 ve 1931 yılında yapılan bir araştırmada 80.000 işçinin bu programlara dahil olduğu bilinmektedir46.

Şirket uygulamalarından ilgi çekici olan iki tanesi günümüzde de şirket tanınırlığı açısından Xxxxxxx and Gamble ve General Electric Company’nin uygulamalarıdır. Xxxxxxx and Gamble şirketi uygulaması 1923 yılında başlamış olup, şirkette 6 ay kıdemi olan ve şirketin kar paylaşım programına dahil olup, senelik geliri 2.000.-USD (Amerikan Doları)’nın altında olan işçilere 48 hafta tam ücretli çalışma imkanı tanımaktadır. Bu örnek işsizlik sigortası uygulaması olmaktan daha çok garantili işçilik uygulamasıdır.

General Electric Şirketi uygulaması ise çalışanlarına işsizlik riskine karşı koruma sağlayan en büyük şirket uygulamadır. Şirket 1930 ve 1931 yıllarında iki tip plan uygulamaya koymuştur47. Bunlardan ilki ampul fabrikasında çalışan 8000 işçi için çalışma garantisi uygulaması olup, ikincisi 70.000 işçiden 40.000’ini kapsayan işsizlik ödeneği uygulamasıdır. Buna göre hem işveren hem de işçi 3 yıl süre ile işçi kazancının % 1’ini prim olarak ödemekteydiler. Risk gerçekleştiğinde, işçiye maksimum 20 Dolar ile sınırlı olmak kaydıyla haftalık kazancının % 50’si 12 aylık bir dönemde azami 10 hafta süreyle ödenmekteydi. Xxxxxx Xxxxxx’xx 1969 tarihli,

45 Xxxx X. Xxxxxxxxx, Unemployment Insurance in the United States – The First Half Century, 0000, x. 000

00 Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx İş İstatistikleri Bürosu araştırması, 1931

47 Xxxx X. Xxxxxxxxx, Unemployment Insurance in the United States – The First Half Century, 1993, s. 111

Wisconsin Üniversitesi Yayınlarından çıkan “İşsizlik Sigortası : Amerikan Tecrübesi, 1915 – 1935” isimli eserinde 1931 ile 1934 yılları arasında General Electric Şirketi planında primler ile 5 milyon Dolar toplandığı ve bu paranın 3.6 milyon Dolarının da ödenek olarak dağıtıldığı belirtilmektedir48.

Uygulamalar kısaca incelendiğinde bile, sigortacılık kapsamında gerekli olan aktüerya biliminin o dönemlerde bile iyice incelendiği ve eğitimli kişilerin yetiştirildiği görülmektedir.

1. Eyalet Bazlı Çalışmalar

Amerika’da eyalet bazında işsizlik sigortası uygulamaları 1900’lü yılların başında tartışılmaya başlanmakla birlikte 1916 yılına kadar bu yönde bir deneme olmamıştır. Ancak Columbia Üniversitesi’ndeki bir çalışmada49 Ghent Sisteminin ele alınması, Birleşik Krallık’ın 1911 yılında sosyal güvenlik uygulamasını başlatarak yaşlılara ve işsizlere ödenek bağlaması Amerika’da konunun gündeme oturmasında başrolü oynamışlardır.

Bu çalışmaları yakında takip xxxx Xxxxxxxxx Üniversitesi’nden Profesör Xxxx X. Commons bazı öğrencileri ile birlikte 1911 tarihli çalışanların tazmini ile ilgili kanunun dizayn etmişlerdir. İşsizlik sigortası adı altında ilk yasa tasarısı ise Massachusetts Eyaletinde 1916 yılında önerilmiştir. Aynı kapsamda bir yasa tasarısı da gündeme 1921 yılında New York’ta Sosyalist Parti tarafından getirilmiştir. Bu iki tasarıda da işsizlik sigortası finansmanı üçlü bir katılım (işveren, çalışan ve hükümet) ile sağlanmaktadır50.

Aynı yıl, Xxxxx Tasarısı olarak bilinen, ana hatları itibarı ile Prof. Xxxx Xxxxxxx tarafından yazılan bir tasarı Senatör Xxxxx X. Xxxxx tarafından

48 Xxxxxx Xxxxxx, Unemployment Insurance : The American Experience, 1915 – 1935. Madison : University of Wisconsin Pres; 1969; s. 61

49 Prof. Xxxxx X. Xxxxxx tarafından hazırlanan çalışma 1907 senesinde Amerikan Çalışma Mevzuatı Derneği’nin (American Association for Labor Lagislation) yıllık toplantısında sunulmuştur.

50 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 114

Wisconsin’de önerilmiştir51. Tasarının öncekilere göre değişik kısmı, sektörlerin tanımlanmış ve işsizlik sigortasına prim bazında katılımlarının önceki işsizlik tecrübeleri ile belirlenmiş olması ile prim ödemelerinin tamamının işveren üzerine bırakılıp, işverenlerin kendi sorumluluklarını Eyalet’in de içinde yer alacağı bir sigorta şirketine karşı sigorta ettirme zorunda olmalarıdır. Tasarı kabul edilmiş olmamakla birlikte gelecek 10 yıl süresince Wisconsin’de her mevzuat çalışmasında ufak değişiklikler ile önerilmeye devam etmiştir52.

Bütün bu çabaların ve değişik girişimlerin sonucunda Amerikan tarihinde Eyalet bazında kabul edilen ilk kanun 29 Xxxx 1932 tarihinde Xxxx tarafından onaylanan Wisconsin İşsizlik Tazminatı (Telafisi) Kanunudur. Kanunun genel anlamıyla düzenlemesi şöyledir53 :

1. Bireysel işverenlere ait eyalet fonuna bağlı hesaplar açılacak ve hesaplar Eyalet Yatırım Kurulu’nca devlet tahvillerine bağlanacaktır.

2. İlk iki sene ve sonrasında işveren hesabı 55 Dolara ulaşıncaya kadar işveren tarafından işçi ücretinin % 0’xx, xxxxxxx hesabı 55 Dolara ulaştıktan sonra 75 Dolara ulaşıncaya kadar işçi ücretinin % 1’i yatırılacaktır. 75 Dolardan sonra katkı payı yok ancak işveren tarafından % 0.2’lik bir katkı idari masraflar ve istihdam bürosu için ödenmeye devam edecektir.

3. İşsizlik sigortası kapsamına giren işverenler, bir sene içinde en az dört ay boyunca 10 ve daha fazla işçi çalıştıran işverenlerdir. Tarla çalışanları, eyaletler arası ticarette demiryolu çalışanları, ağaç kesme işi çalışanları, hükümet çalışanları ve senede 1500 Dolardan daha fazla kazanan çalışanlar bu kapsamın dışında tutulmuşlardır.

51 Xxxxx X. Xxxxxxx, Xxxxxxx G. Xxxxxx, X. X. Xxxxxxxxxx, Xxxx Xxxx, Staff Report on Unemployment Compensation, Comitee on Economic Security, A.B.D. Sosyal Güvenlik İdaresi

52 Xxxxx Tasarısının içeriği, tarihsel gelişimi ve sonrasındaki tasarılar ile ilgili daha detaylı bilgi Xxxx

B. Xxxxx’in 1933 tarihli Oklahama Üniversitesi Yayınlarından çıkan Job Insurance adlı kitabından görülebilir.

53 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 117 - 118

4. İşsizlik ödeneği iki haftalık bekleme periyodu sonrası asgari 5 Dolar azami 10 Dolar ile sınırlı olmak kaydıyla işçinin haftalık ücretinin % 50’sidir. İşverenin hesabı 50 Doların altına düştükten sonraki her 5 Dolarlık azalmada ödenek haftalık 1 Dolar azaltılacaktır.

5. Ödenek bir haftalık karşılığı bir önceki sene 4 haftalık çalışmayı kapsayacak şekilde azami 10 hafta ödenecektir. İşçilere ödeme çalıştığı işverenin hesabı ile sınırlı kalmak kaydıyla yapılacaktır.

6. Çalışanın kendisine ait bir kötü davranıştan dolayı işten çıkartılması, işverene yükletilemeyen bir sebepten dolayı işçinin işi tek taraflı terk hali, uygun bir işin geri çevrilmesi, mücbir sebeple işsiz kalınması ve öğrencilerin tatil çalışmalarından sonra işsiz kalmaları halleri işsizlik sigortasından yararlanma hakkını sona erdirmektedir.

7. Çalışanların bu haktan yararlanabilmesi için iki senedir Eyalette yaşamaları ve bu süre içinde 40 haftalık çalışmalarının bulunması gerekmektedir54.

Wisconsin Eyaletindeki bu kanunlaşma ile birlikte Amerika’da işsizlik sigortasına karşı kanun yapma çalışmalarının hızlandığı gözükmektedir. 1931 senesinde bu konuda 52 tane tasarı sunulmuştur. Eyaletler bu konuda çalışma komisyonları kurmaya başlamışlardır. Aynı yıl New York Eyalet Xxxxxx Xxxxxxxx D. Xxxxxxxxx diğer Eyalet Valilerine çağrıda bulunarak ortak toplantı yapmış ve toplantı sonucunda Eyaletler Arası İşsizlik Sigortası Komisyonu’nun kurulması ve her bir valinin bu komisyona üye ataması kabul edilmiştir. Bu Amerikan işsizlik sigortası tarihinde eyaletlerin ferdi çalışmasından federal çalışmaya doğru giden ilk adımdır.

Eyaletlerin kendi iç çalışmaları arasında Wisconsin örneğinden sonra Ohio Eyalet Çalışması değişik bir sistem önermesi itibarı ile en ilgi çekicisi olmuştur. Ohio Çalışma Komitesi, hazırladığı çalışmada Wisconsin örneğinden farklı olarak

54 Bu kanunun daha detaylı açıklaması, tartışmaları ve şerhi için Bknz. Xxxx Xxxxxxxxxxx, “Wisconsin’s Unemployment Compensation Act”, American Labor Legislation Review 22, 1931

işverenlerin şahsi hesapları yerine tüm işverenlerin dahil olacağı havuz sistemini benimsemektedir. Ve yine plan uyarınca işsizlik primlerine katılım sadece işverenler tarafından yapılmayacak, işçilerin de düzenli prim ödemeleri zorunluluğu getirilecektir.

Amerikan eyaletleri mevzuat çalışmalarının çift haneli yıllarda genelde yapılmaması alışkanlığından 1932 senesinde konu ile ilgili sadece 5 tasarının gündeme geldiği görülmektedir. Ancak 1933 yılında bu sayı 68’e çıkmıştır. 1935 senesine gelindiğinde Wisconsin Eyaleti dışında hiçbir yerde tasarıların kabul edildiğine rastlanmamakla birlikte, yapılan tüm çalışmalar, verilen tüm raporlar ve getirilen tüm tasarılar bu konuda halkın bilinçlenmesine ve konunun aydınlanmasına yardımcı olmuştur55.

2. Federal Çalışmalar

Amerika Birleşik Devletleri’nde federal hükümet işsizlik sigortası konusuna 1930’ların başına kadar hemen hemen yok denecek seviyede az dikkat etmişlerdir. Federal bazlı çalışmalar 1913 yılında başlanmakla birlikte, ilk yasalaşma tasarısı gündeme 1928 yılında getirilmiş ve hiç ilgi görmemiştir.

Amerika’da ekonomik buhranın 1930’lu yılların başında patlaması, işsizliğin ciddi bir sosyal sorun haline dönüşmesi sonucunu doğurmuştur. Esas anlamı ile baktığımızda Amerika Birleşik Devletleri’nde 1935 öncesi dönemde istihdam ve özellikle işsizlik ile ilgili istatistiksel bilgilerin düzenli olarak toplanmadığını görürüz. Burada sendikaların kendi üyeleri arasındaki işsizlik oranlarını kayıt altına almamaları, ulusal bazda bir istihdam hizmet çalışmasının o devirlerde bulunmaması ve tabi ki işsizlik sigortası gibi işsizliğe karşı koruma sağlayan programların yerleşmemiş olması sebep gösterilebilir. İşte bu gibi işsizliğe yönelik rakamların bilinmemesi araştırmacıları o döneme ilişkin tahminsel çalışmalar yapmaya yöneltmiştir. Bu çalışmaların arasında Xxxxxxx X. Xxxxxxxx in Cycles of Unemployment in the United States, 1903-1922, adlı çalışması da bulunmaktadır.

55 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 121

1931 yılında Xxxx X. Xxxxxxx tarafından yapılan bir çalışmanın yüzdesel bazda belirlenmiş sonuçları aşağıdaki tabloda görülmektedir56.

Tablo 8 : Üretim, ulaşım, ticaret ve madencilikte işsizlik oranları 1897-1926,
Sene	İşsizlik oranı	Sene	İşsizlik Oranı	Sene	İşsizlik Oranı
1897	18.0	1907	6.9	1917	6.0
1898	16.9	1908	16.4	1918	5.5
1899	10.5	1909	8.9	1919	6.9
1900	10.0	1910	7.2	1920	7.2
1901	7.5	1911	9.4	1921	23.1
1902	6.8	1912	7.0	1922	18.3
1903	7.0	1913	8.2	1923	7.9
1904	10.1	1914	16.4	1924	12.0
1905	6.7	1915	l5.5	1925	8.9
1906	5.9	1916	6.3	1926	7.5

Xxxxxx : Xxxxxxx, Xxxx H., and Director, Xxxxx, The Problem of Unemployment (Macmillan Company, New York, 1931), s. 28.

Ve yine Xxxxxx Xxxxxx’xx International Labour Review’de yayınlanan Amerika Birleşik Devletlerinde İşsizlik Tahminleri, 1929 – 1935 adlı çalışması ile Xxx Xxxxxx ve Xxxxxxxx X. Xxxxxx’in 1920 – 1927 yılları arasında tarım dışı istihdam ile ilgili Recent Economic Changes adlı eserlerinin birlikte değerlendirilmesi neticesinde 1922 ile 1933 yılları arasında yüzde olarak değil ancak rakamsal anlamıyla işsizlik sayıları aşağıda belirtilmektedir.

56 Xxxxx X. Xxxxxxx, Xxxxxxx G. Xxxxxx, X. X. Xxxxxxxxxx, Xxxx Xxxx, Staff Report on Unemployment Compensation, Comitee on Economic Security, A.B.D. Sosyal Güvenlik İdaresi

Tablo 9 : Tahmini işsizlik hacmi 1922-1933
	[Bin kişi]
1922	3,441
1923	1,532
1924	2,315
1925	1,775
1926	1,669
1927	2,055
1928	Tahmin yok
1929	1,813
1930	4,921
1931	8,634
1932	12,803
1933	13,176

Kaynak :

Xxxxxx, Xxxxxx R., "Estimates of Unemployment in the United States, 1929-1935", International Labour Review, vol. XXXIII, no. 1, January 1936, p. 49.

Committee of the President's Conference on Unemployment, Recent Economic Changes (McGraw- Xxxx Book Co., New York, l929), vol. II, p. 478. Excludes employees engaged to agricultural pursuits. Xxx Xxxxxx and Xxxxxxxx X. Xxxxxx, Recent Economic Changes,

Bu tahminsel rakamlar birlikte incelendiğinde Amerika’da işsizlik sigortasının yasalaşmaya başladığı dönemle ilgili çarpıcı sonuçlar gözlemlenmektedir. İlk yüzdesel rakamlara bakıldığında belirtilmesi gereken % 10’un üzerinde işsizlik bulunan dönemlerde ekonomik durgunluk veya küçülmenin yaşandığı dönemlerdir. Amerikan ve dünya ekonomik literatürüne büyük buhran diye geçen ve 1930’larda başlayan ekonomik krizin ise yol açtığı işsizlik oranını iki veriyi birleştirerek aşağı yukarı bulabiliriz.

1922 yılında 3.941.000 kişinin işsiz olduğu tahmin edilmektedir ve yine bu rakamın yüzdesel karşılığı % 18.3’tür. 1923 yılındaki 1.532.000 kişinin işsizliğinin yüzdesel karşılığı % 7.9’dur. Devamındaki rakamların işsizlik yüzdesine çevrilmesi de iki tablo arasında bir paralellik olduğu izlenimi vermektedir. Kesin olmamakla birlikte, rakamların değerlendirilmesi ile, bu yıllarda Amerikan iş gücünün 20.000.000 kişi civarında dolandığı görülmektedir. Yine 1930’lu yıllara gelindiğinde bu rakamın 38.000.000 kişiye çıktığı tahmin edilmektedir. Bu halde

değerlendirildiğinde, ekonomik buhranın başlangıcını işaret eden 1930 yılındaki, yani henüz daha ilk yıldaki 4.921.000 kişilik işsiz sayısı bile işsizlik oranının iyimser bir tahminle % 12 civarında olduğunu göstermektedir. Ve yine bunu takip eden yıllarda işsizlik oranının % 24 ve sonra % 34 civarında olduğu sonucu ortaya çıkmaktadır. Bu rakamın yarattığı toplumsal sorunları tahmin bile etmek olanaksızlaşmaktadır. Sokaktaki her üç insandan birinin işsizlik sıkıntısını yaşaması, sosyal tepkinin ciddiyeti konusunda da bize mesajlar vermektedir.

Yaşanan sıkıntının bu ciddi boyutu ile birlikte işsizlik sigortası konusunda Federal çalışmalarda hızlanmıştır. Bu çalışmalar kapsamında Amerikan tarihinde ilk defa istihdam bürolarının kurulması federal anlamda 1933 yılında bir kanun (the Xxxxxx – Peyser Act) ile kabul edilmiştir. Bunun yanında 1933 yılında tüm tartışmalara rağmen eyaletlerin işsizlik sigortası konusunda bir düzenleme yapmaya cesaret edememeleri federal düzenlemenin bir zorunluluk haline geldiğinin de göstergesidir. Bu şartlar altında hazırlanan ve Xxxxxx – Xxxxx Tasarısı olarak bilinen 1934 tarihli düzenleme tüm çalışmalara karşın özellikle işveren kesiminden gelen muhalif baskı sonucu olumlu bir sonuç alınamamıştır.

Ancak, bu konunun daha da fazla incelenmesi gerekliliği karşısında Birleşik Devletler Başkanı, Haziran 1934 tarihinde Ekonomik Güvenlik Komitesi kurulmasını ve bu komitenin çalışmalarını yıl sonu itibarı ile tamamlaması emrini vermiştir. Kurulan Ekonomik Güvenlik Komitesi yapmış olduğu çalışmalar neticesi işsizlik sigortasının federal destek olmadan eyaletler tarafından uygulanamayacağı sonucuna vararak, işsizlik sigortasına ilişkin maddelerin Federal Sosyal Güvenlik Kanunu’nun bir parçası olarak 1935 yılında kabul edilmesini sağlamıştır.

Federal Sosyal Güvenlik Kanunu’ndaki işsizlik telafisi (tazmini) maddelerinin 4 ana amacı vardır57. İlki, işsizliğin doğuracağı ihtiyaçların karşılanması için gerekli gelirin sağlanması; ikincisi, eyaletleri işsizlik sigortası uygulaması için teşvik edilmesi ve aynı anda bu mekanizmaya işveren payının eyaletler arasında haksız rekabete yol açmayacak şekilde düzenlenmesi; üçüncüsü,

57 Xxxxx X. Xxxxxxx, Xxxxxxx G. Xxxxxx, X. X. Xxxxxxxxxx, Xxxx Xxxx, Staff Report on Unemployment Compensation, Comitee on Economic Security, A.B.D. Sosyal Güvenlik İdaresi

toplanan işsizlik telafisi (tazmini) gelirlerinin genel finans döngülerinden etkilenmeyecek şekilde pozitif değerlendirilmesi ve bu gelirlerin gerektiğinde yatırım piyasasında herhangi bir olumsuz etki yaratmayacak şekilde likide edilebilmesi; ve dördüncüsü de, eyaletlere kendi işsizlik telafisi (tazmini) kanunu uygulamalarının idaresinde gerekli finansal yardımın sağlanmasıdır.

Bu amaçlar doğrultusunda yapılan düzenleme sonucunda, Federal Sosyal Güvenlik Kanunu ile işverenler üzerine federal bir vergi eklenmesi kararlaştırılmıştır. Yeterli şartları taşıyan ve içinde bulunduğu eyaletin işsizlik telafisi (tazmini) programına katılan işverenlere bu vergiden muafiyet tanınarak bu vergi miktarının sistemin finansmanına katkı olmasını, böylelikle işsizlik sigortasına katılmayacak olan işverenlere bile aynı maliyetin yansıtılması hedefi tutturulmaktadır.

İşsizlik tazminine ilişkin düzenlemeler 1935 tarihli Sosyal Güvenlik Kanunu’nun 3. ve 9. bölümünde yer almaktadır. 3. Bölüm federal bütçeden eyaletlere yapılacak yardımlara ilişkin iken 9. bölüm yukarıda bahsettiğim vergiyi, vergi muafiyetini ve uygulama şartlarını düzenlemektedir.

9. Bölüm uyarınca, anılan vergi toplamı işçi ücretlerinin 1936 yılı için

% 1’i 1937 yılı için % 2’si ve 1938 yılı için % 3’ü olarak belirlenmiştir.

Kanun kapsam bakımından, bir takvim yılı içerisinde 20 veya daha fazla hafta en az 8 işçi (sekiz dahil) çalıştıran işverenleri Federal vergi sistemine dahil etmiştir. Yine aşağıda 7 başlık altında sayılan, ayrık tutulan çalışma stilleri dışında tüm işyerleri kapsama dahil edilmiştir.

- tarım işyerleri

- ev hizmetlileri

- deniz çalışanları hizmetleri

- aile fertleri ile yapılan çalışmalar

- federal hükümet ve federal kurumlar hizmetleri

- eyalet ve yerel hükümet ve kurumları hizmetleri

- din, hayır, ilim, edebiyat ve eğitim ya da çocuklara ve hayvanlara karşı zulmün engellenmesi amacı taşıyan kar amacı gütmeyen organizasyon hizmetleri

Kapsama dahil olan işverenlerin, eyaletlerindeki işsizlik tazminatı kanunlarının belirli şartları taşıması halinde federal verginin % 90’ına kadar muaf olma imkanı mevcuttur. Federal vergi % 3 olmakla bu sınır genel anlamı ile % 2.7 olarak belirlenmiştir. Bu şartlar şunlardır:

1. Bütün tazminatların kamuya ait istihdam büroları veya Sosyal Güvenlik Kurulu’nun onaylayacağı başka bir kurum tarafından ödeniyor olması

2. Katılım başladıktan sonra iki sene boyunca hiçbir tazminat ödemesinin öngörülmemiş olması

3. Eyalet işsizlik fonunda toplanan paraların tamamının derhal Sosyal Güvenlik Kanunu ile kurulan Federal İşsizlik Koruma Fonu’na aktarılması

4. Koruma Fonu’ndan çekilen tüm paraların sadece işsizlik tazminatı olarak kullanılması

5. Tazminat ödemesinin belirlenen aşağıdaki şartlar dışında yeni işi kabul etmeyen çalışanlar için kesiliyor olması

a) Teklif edilen işin grev, lokavt veya diğer bir çalışma uyuşmazlığından kaynaklanması

b) Teklif edilen işin ücretinin, çalışma saatlerinin veya diğer şartlarının çalışanın önceki işine oranla kabul edilemez oranda kötü olması

c) Çalışma şartı olarak işçinin belirli bir şirket sendikasına katılmaya, herhangi bir çalışma örgütünden kaçınmaya veya istifaya zorlanıyor olması

6. Eyalet kanunu ile yaratılan bütün hakların, imtiyazların ve dokunulmazlıkların her zaman bağlı olunan yasa koyucunun iradesi ile değiştirilebilmesi veya kaldırılabilmesi

Yüzde doksanlık muafiyet hakkının dışında işverenlere programın amacına uygun davranmakla ek muafiyet tanıyan şartlar da belirlenmiştir. Buna göre

a) işverenin bir eyalet havuz sistemine dahil olması ve bu sistemde 3 tam senelik katkı tecrübesinin olması;

b) işverenin bir iş garantisi hesabına dahil olması halinde, bu garanti şartlarını tutturması (bir önceki sene en az 40 hafta boyunca haftalık en az 30 saatlik katkı yapması) ve hesabının bir önceki sene toplam işçi ücret ödemelerinin en az % 7,5’una eşit olması;

c) işverenin eyalet fonunda ayrı bir koruma hesabına dahil olması halinde, bu hesaptan bir önceki sene ödenek ödenebiliyor olması, hesabın son üç boyunca bu hesaptan ödenen en büyük ödenek toplamından en az 5 kat daha fazla olması, ve hesabın bir önceki sene toplam işçi ücret ödemelerinin en az % 7,5’una eşit olması

halinde, eyaletlerin işverene ek muafiyet tanımasının önü açılmıştır.

Yine yukarıda belirtilen düzenlemelerin yapıldığı Sosyal Güvenlik Kanunu’nun 9. Bölümü uyarınca, Birleşik Devletler Hazinesi dahilinde bir İşsizlik Koruma Fonu’nun kurulması, bu Fonun bütün federal tahvillerin verdiği faizlerin ortalamasından oluşan bir federal tahvil portföyünde değerlendirilmesi hükme bağlanmıştır.

Sosyal Güvenlik Kanunu’nun 9. Bölümünün idaresi, eyaletlerin işsizlik tazmini programlarının bu Kanundaki şartları taşıyıp taşıyamadığı bölümü Sosyal Güvenlik Kurulu’na ait olmak üzere, Hazine Bakanlığına verilmiştir.

Federal bütçeden eyalet sistemlerine yapılacak tahsisatı düzenleyen 3. Bölüm uyarınca da, yapılacak tahsisatın miktarı eyaletin işsizlik tazminatı kanununun uygun idaresi için Sosyal Güvenlik Kurulu tarafından belirlenecektir. Kurul bu belirlemeyi yaparken 3 ana noktayı dikkate almaktadır.

1. Eyaletin nüfusu,

2. Eyalete kanunu kapsamındaki çalışanların tahmini sayısı ile bu kanunun düzgün idaresi için gerekli bütçenin tahmini,

3. Kurulun ilgili bulacağı diğer faktörler.

Bu düzenleme ile birlikte, kanun federal bütçeden eyaletlere verilecek tahsisatı 30 Haziran 1936’da sona erecek mali yıl için 4 milyon Dolar ve sonraki yıllarda 49 milyon Dolarla sınırlamıştır.

Eyaletlerin bu tahsisata hak kazanabilmeleri için çıkardıkları kanunların 9. Bölüm uyarınca Kurul tarafından onaylanması ve buna ek olarak aşağıdaki şartlarda düzenlemeler içermesi gerekmektedir

1. İdari yönetim metodunun, ödenekler hak kazanıldığından bu ödeneklerin ifasını yapabilecek şekilde düzenlendiği ve hesaplandığı Kurul tarafından uygun bulunması

2. Xxxxxx reddedilen işsiz çalışana tarafsız bir mahkeme önünde adil yargılama hakkının tanınması,

3. Sosyal Güvenlik Kurulu’nun talep edeceği raporların hazırlanması ve düzeltilmesi,

4. Birleşik Devletlerin kamu hizmetlerini yürüten veya istihdam konusunda yardım sağlayan herhangi bir federal kurumunun talebi halinde gerekli tüm bilgilerin sağlanması,

5. Bütün tazminatların kamuya ait istihdam büroları veya Sosyal Güvenlik Kurulu’nun onaylayacağı başka bir kurum tarafından ödeniyor olması

6. Katılım başladıktan sonra iki sene boyunca hiçbir tazminat ödemesinin öngörülmemiş olması

7. Eyalet işsizlik fonunda toplanan paraların tamamının derhal Sosyal Güvenlik Kanunu ile kurulan Federal İşsizlik Koruma Fonu’na aktarılması

Bütün bu şartları taşıması halinde dahi, eyaletin bu şartlara çok defa uymadığını veya hak kazanması halinde dahi bir çok sayıda kişiye tazminat ödemesi

yapmayı reddettiğini Kurulun inceleme sonucunda tespit etmesi halinde, bu tahsisatın yapılması durdurulabilecektir.

Görüleceği üzere, Sosyal Güvenlik Kanunu, eyaletlere bir işsizlik tazminat programı veya kanunu kabul edip etmeme hakkı tanıdığı gibi, bu programın içeriği konusunda da oldukça geniş bir düzenleme yetkisi vermektedir. Bu hali ile, programın finansal yükü yani primlerden sorumluluk sadece işverene ait olabileceği gibi, eyaletler bu programa kendi katkılarının olup olmayacağına da karar verebilirler. Yine ödenek miktarı, bekleme süresi, ve yararlanma süreleri gibi konularda da eyaletlerin farklı sistem benimsemesi mümkündür.

3. Sistemin Gelişimi

a. 1935 – 1950 arası

Sosyal Güvenlik Kanunu kabul edilmeden önce Wisconsin Eyaleti dışında California, New Hampshire, New York ve Utah olmak üzere 4 eyalet daha işsizlik sigortası kanunlarını 1935 yılında uygulamaya koydular. Bunları yine aynı yılın sonunda Alabama, Massachusetts, Oregon ve Washington olmak üzere 4 eyalet daha takip etti. Amerika Birleşik Devletleri idari sistemi içerisinde yasama organı bulunmayan tek eyalet olan District of Columbia’da da işsizlik sigortası uygulaması Kongrenin kabul ettiği bir yasa ile yürürlüğe girdi. Haziran 1937 tarihine gelindiğinde Alaska ve Hawaii de dahil olmak üzere tüm eyaletlerde kabul edilmiş bir işsizlik sigortası kanunu bulunmaktaydı.

Bu dönemde federal işsizlik sigortası düzenlemesini için en büyük tehdit, anayasaya uygunluktu. Bundan önce sosyal güvenlik amacı ile çıkartılmış birkaç düzenlemenin anayasaya aykırılığı sonucu iptal edildiği olmuştu. Sistemin anayasaya aykırılığı iddiaları hem eyalet kanunları bazında hem de direk olarak Sosyal Güvenlik Kanunu ile ilgili olarak gündeme taşındı.

Eyalet uygulamasının anayasaya aykırılığı ilk olarak Alabama eyaletinde gündeme geldi. Davada federal vergi uygulamasının 8 veya daha fazla işçi çalıştıran işverenlere uygulanması ile bazı işverenlerin kapsam dışında

bırakılmasının, Birleşik Devletler Anayasası’nın 14. Ek Maddesi’nde düzenlenen kanunların herkese uygulanması ve eşit uygulama ilkelerine aykırı olduğu iddiası gündeme gelmiştir. Dava nihai olarak Birleşik Devletler Yüksek Mahkemesi’ne kadar geldi ve Mahkeme 24 Mayıs 1937 tarihli kararı ile anayasaya aykırılık iddiasını reddetti58.

Bir başka davada Federal kanunla getirilen vergi uygulamasının ve vergi muafiyetinin eyalet özerkliği ve yetkisinin hukuk dışı yok edilmesi ve federal yetkinin kötüye kullanılması iddia edilmiştir (Anayasa 10. Ek Madde). Mahkeme kararında Yargıç Xxxxxxx, “eyaletin belirlenen şartlarla federal bir vergi avantajından kendi işverenlerini yararlandırmaya yönelik olarak yürürlüğe kanun koymasının zorlama altında bir eylem değil, yapıp yapmamakta özgür olduğu bir seçim hakkının kullanılması olduğunu” belirterek59 düzenlemenin Anayasaya aykırılık içermediği kararını açıklamıştır.

Amerika Birleşik Devletleri’ndeki ilk eyalet uygulamaları genel olarak Sosyal Güvenlik Kurulu’nun yardımı ile oluştuğundan, daha sonra hiçbir devirde olmadığı gibi birbirleri ile paralellik taşımaktadır. Eyaletler arasındaki işsizlik sigortası uygulaması farklılıkları esasta fonlama ve sistemin finansmanından kaynaklanmaktaydı.

Eyaletler işsizlik tazminatı fonu sistemi kurarken en çok tartışılan husus, Wisconsin örneğindeki gibi bireysel işveren hesabı yönteminin mi yoksa bir havuz sisteminin mi tercih edilip edilmeyeceği yönünde olmuştur. Wisconsin sistemi taraftarları bireysel işveren hesabı uygulamasının istihdamın istikrarının sağlamaya yönelik en motive edici yöntem olduğunu savunurlarken, havuz sistemi savunucuları bireysel işveren hesabı sisteminin çok kolay tükenebileceği ve bu sebeple de havuz sisteminin çalışanlara en yüksek korumayı sağladığını savunmuşlardır.

58 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 157; Xxxxxxxxxx vs. Southern Coal and Coke Co. davası – 000 X.X. 000 (1937)

59 Steward Machine Co. vs. Xxxxx davası – 000 X.X. 000 (1937)

Sosyal Güvenlik Kurulu tarafından eyaletlere önerilen iki sistem mevcuttur. Bunlardan ilki bireysel işveren hesabı sistemini esas almakla birlikte primlerin kısmi olarak havuz sisteminde birikimini de öngörmektedir. İkinci sistemde ise tamamıyla havuz sistemi oluşturmakta fakat buna bireysel işverenlerin katkısında tecrübe puanlamasına göre indirim yapmaktadır.

Eyaletlerden sadece 6 tanesi Wisconsin eyaletinde olduğu gibi bireysel işveren hesabı sistemini ve bunların içinden de sadece iki tanesi kısmi havuz sistemli modeli benimsemiştir. Geri kalan eyaletler ise havuz sistemini benimsemekle birlikte bunların içinde 11 tanesi tecrübe puanlaması yöntemini kabul etmişlerdir.

Tecrübe puanlaması sistemine göre, bir işverenin ödediği primlerin oranı o işverenin sebep olduğu işsizlik sigortası ödemelerini belli bir oran aştığında ve süre bakımından sisteme katılımı 3 yılı aştığında, prim oranının düşürülmesini temin eden bir yöntemdir. Önerilen sistemlerde Standard işveren payı olarak % 2.7’lik bir prim kabul edilmiş ve işverenin sisteme yaptığı katkının oranı (o işverenden kaynaklanan işsizlere yapılan ödemeler düşüldükten sonra) toplam bordro rakamlarının belli bir yüzdesine ulaştığında bu primin % 1.8’e düşürülmesi ve yine daha da yüksek bir yüzdeye ulaştığında % 0.9’a düşürülmesi ön görülmüştür.

İlk uygulamalarda tüm eyaletlerin işverenlerin prim ödemesi sistemini benimsediği görülmektedir. Bunlardan sadece 5 tanesinde işverenlerin katkı payı % 3 olarak belirlenmiş, diğerlerinde ise % 2.7 ile sınırlı tutulmuştur. Sadece 9 eyalet ise çalışanların da buna katkı koymasını düzenlemiştir. Çalışanların ödedikleri primlerin oranı % 0.5 ile % 1.5 arasında değişmektedir.

1938 yılında bir eyalet daha bu sisteme katılmasına karşın 3 eyalet çalışanların prim ödemesi sisteminden vazgeçmiştir. O zamandan sonra New Jersey eyaleti dışında tüm eyaletler çalışanların prim ödemesini kaldırmışlar, Alaska 1955’te, Pennsylvania ve West Xxxxxxx 1980’lerde bu sistemi kabul etmişler.

Böylelikle 1990 yılına geldiğinde çalışanların prim ödemesi sistemini kabul eden 4 eyalet mevcuttur60.

Kongre tarafından kabul edilen District of Columbia Eyaleti işsizlik sigortası sistemi, eyaletin sisteme para koymasını öngören tek programdır. Kanun uyarınca Eyalet sisteme 1936 yılında 100.000 Dolar 1937 yılında da 125.000 Dolar katkı koymuştur. Sisteme eyalet katkısı o tarihten sonra kalkmıştır61.

Eyaletler, Sosyal Güvenlik Kanunu sistemi dışında kalan iş gruplarını sistemlerine dahil etmekte istisnai davranmışlardır. İşsizlere verilen ödenek genellikle haftalık ücretlerinin % 50’si olarak belirlenmiş ve yine ödeneğin üst sınırı belirlenmiştir. 1937 yılında sadece 2 eyalet dışında tüm eyaletlerde haftalık işsizlik ödeneği 15 Dolar ile sınırlanmıştır. Dışarıda kalan iki eyalette de bu sınır 16 ve 18 Dolar olarak belirlenmiştir62. Yararlanma süresi o tarihlerde 12 ila 20 hafta arasında değişmektedir. Yine ilk orijinal yasada 3 – 4 haftalık bekleme süresi belirlenmişken 1940 yılında çoğu eyaletin iki haftalık bekleme süresi tayin ettiği görülmüştür.

Görüldüğü üzere, tüm eyaletlerde yürürlüğe girmesi ile birlikte işsizlik sigortası uygulamaları kazanılan tecrübeye göre çeşitli değişikliklere uğramaya başlamıştır. Bu değişiklikler eyalet bazında olduğu gibi federal bazda da yaşanmıştır.

Federal değişikliğin ilki, Demiryolu İşsizlik Sigortası Kanunu’nun kabulü ile gerçekleşmiştir. 1938 tarihli bu yeni kanun 1939 yılında yürürlüğe girmiş ve demiryolu çalışanlarının çalışma şartlarının farklılığı sebebi ile 1935 tarihli kanunda ayrılmıştır.

1939 yılında Amerika’da sosyal güvenlik sisteminde ciddi değişiklikler yaşanmasına rağmen, işsizlik sigortasının bunun içindeki payı çok ufaktır. Bu tarihteki iki önemli değişiklikten ilki, primlerde baz alınan bordro toplamının 3.000 Dolar ile sınırlandırılmasıdır. Bunun sebebi emeklilik sistemi ile

60 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 161 61 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 161 62 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 165

paralellik yaratılarak vergi toplayıcıların işini kolaylaştırmaktı. İkinci değişiklik ise eyaletler bazında işsizlik sigortası idaresinde işe almalarda liyakat sisteminin getirilmesidir.

1941 yılında Amerika’nın 2. Dünya Savaşına dahil olması ile birlikte işsizlik rakamlarında köklü bir değişim oldu. Askeri üretimin yoğunlaşması, bir çok çalışanın askeri birliklere katılması ile birlikte işsizlik yok denecek kadar azalırken işçi kıtlığı yaşanmaya başladı. Eyalet istihdam büroları geçici olarak federal yapıya dahil edilerek ülke çapında işçi seferberlik ve tahsis hizmeti görmeye başladı. Savaş yılları işsizlik sigortası programlarının en az işe yaradığı dönemlerdir. İşsizlik sigortası ödenekleri toplamı 1940 yılında 519 milyon Dolar seviyesinden 1944 yılında 62 milyon seviyesine gerilemiştir. Savaşın sona ermesi ile birlikte işsizlik yeniden ciddi sorun haline gelmiş ve sigorta ödemeleri öncelikle 1945 yılında 446 milyon Dolara ve sonrasında 1946 yılında 1.095 milyon Dolara çıkmıştır63. Xxxxx xxxxxx toplanan primler bu dönemde sistemin herhangi bir finansal kriz ve zorluk yaşamadan çıkmasını sağlamıştır. 1940 – 1947 arası sistem tarafından toplanan primler ve bunun karşılığı yapılan ödemeler aşağıda tablo da gösterilmiştir.

Tablo 10 : Yıllara göre seçilmiş işsizlik sigortası istatistikleri (milyon Dolar)64

Yıllar	1940	1944	1945	1946	1947
Toplanan İşsizlik Sigortası
Vergisi Toplamı	854	1.317	1.162	912	1096
Toplam tazminat ödemeleri	519	62	446	1.095	775

1950’ye kadar yaşanan uygulamanın ilk tecrübelerinin yaşadığı bu süreç içinde istisnai bir dönem sayılan 1946 yılı haricinde toplanan primlerin o yıl içinde dahi ödenen tazminatları karşıladığı görülmektedir. Yukarıda bahsedildiği üzere, federal sistem dahilinde belirlenen % 2.7’lik Standard prim oranının ve buna esas olan sistem maliyetinin toplam bordro toplamlarının % 3’üne mal olacağı tahmininin yüksek olduğu ortaya çıkmıştır.

63 1932 – 1982 yılları arası İşsizlik Sigortası Finansal Dataları

64 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 178

Tüm bu sonuca rağmen bazı eyaletlerin İkinci Xxxxx Xxxxxx sonrası tazminat ödemeleri ile sistem finansmanında sıkıntı çekecekleri düşünülerek 1944 yılında Xxxxxx Xxxx olarak bilinen ve eyaletlere fondan borç verme sisteminin getirildiği bir Federal İşsizlik Hesabı oluşturulmuştur.

b. 1950 – 1970 arası

1950’den sonraki 20 yıllık dönemde Amerikan ekonomisinin genel anlamı ile büyüdüğü gözlemlenmektedir. Bu büyüme sürecinde bazı devirlerde işsizliğin birkaç puan yükseldiği görülmekle birlikte finansal yapıda herhangi bir zorlanma yine göze çarpmamaktadır. Bu dönemde dikkat çekici bir olgu iş hacminin büyümesi ve savaş sırasında özellikle savaşa çağrılan erkeklerin yerinde bayanların iş hayatına girmeleri ardından çalışma hayatlarındaki yerini devam ettirmeleri ile birlikte işsizlik sigortası kapsamındaki bordro ücret toplamlarının 1940 yılındaki

32.4 milyon Dolar seviyesinden 1969 yılında 365.7 milyon dolar seviyesine ulaşmasıdır.

Tablo 11 : Yıllara göre seçilmiş işsizlik sigortası istatistikleri (milyon Dolar)65

Yıllar	0000	0000	0000	1954	1957	1958	0000	0000	0000
İşsizlik oranı ( % )	3,8	5,9	2,9	5,5	4,3	6,8	6,7	4,5	3,5
Toplanan İşsizlik Sigortası Vergisi Toplamı	1.000	987	1.348	1.136	1.544	1.471	2.450	3.054	2.545
Toplam tazminat ödemeleri	790	1.736	962	2.027	1.734	3.513	3.423	2.166	2.126

Kapsamdaki bordro ücret toplamlarındaki artışın bir diğer sebebi de 1954 yılında yapılan kapsam değişikliğine ilişkin yasama faaliyetidir. Bu değişiklik uyarınca 8 veya daha fazla işçi çalıştıran işverenlerden alınan federal işsizlik vergisi Xxxx 1956’dan başlamak üzere 4 veya daha fazla işçi çalıştıran işverenlerden alınmaya başlanmıştır. Bu değişiklik yapıldığında bir çok eyalet kendi içlerinde önceden bu uygulamayı başlatmış durumdaydılar.

Yine bu süreç içindeki bir başka önemli değişiklik “işçi” kavramında yapılan hukuki tanımlamadır. İşçi ya da çalışan kavramı 1935 tarihli

65 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 190

Sosyal Güvenlik Kanunu’nda tanımlanmış değildir. Bu sebeple özellikle serbest meslek sahiplerinin veya bağımsız çalışanların bu kapsama dahil olup olmadığının yorumu konusunda tartışmalar yaşanmıştır. Bu tartışmaların ışığında komisyona bağlı çalışan satıcıların, berberlerin, taksi ve ağır vasıta şoförlerinin ve ev çalışanlarının kapsama girip girmediği gündemde kalmıştır66. Sosyal Güvenlik Kurulu ile Hazine Departmanı 1936 tarihinde bir tüzük yayınlayarak işveren ve işçi tanımını yapmaya çalışmışlardır. Burada özellikle kontrol kavramı üzerinde durulmuş ve talimat verme, işten çıkarma, iş görmek için gerekli aracın temini ve çalışılacak yer gösterilmesi gibi unsurlardan bahsedilmiştir67. Bundan sonraki senelerde de tanımın açıklık kazanması açısından çeşitli tebliğler yayınlamaya çalışılmıştır.

İlk yapılan federal düzenlemeler, Anglo Sakson hukukundaki “efendi – hizmetli” ilişkisine de dayanarak, işçi kavramını dar yorumlamayı tercih etmişlerdir68. Buna karşın yerel bir mahkeme 31 Aralık 1946 tarihli bir kararında (Xxxxxx Publications, Inc. vs. The United States davasında) gazete satıcılarının bağımsız çalışan değil işçi oldukları kararını vermiştir69. 1947 yılında da Birleşik Devletler Yüksek Mahkemesi (United States – Silk davasında) 1935 tarihli kanun lafzının daha geniş yorumlanması gerektiği, bu sebeple de kanun kapsamının Anglo- sakson öğretisinden daha geniş işçi kitlesine yayılması gerektiğine karar vermiştir70. Tanımdaki bu genişlemenin sistemin idaresinde ciddi sorunlar çıkaracağını düşünen Kongre 1948 yılında bir düzenlemeye giderek (House Joint Resolution 296) Anglo- Sakson hukuku kuralları çerçevesinde işçi sayılmayan herkesin sosyal güvenlik düzenlemesi ve böylelikle işsizlik sigortası uygulaması dışında değerlendirileceğini belirtmiştir. Bu değerlendirmeyle birlikte kapıdan satış yapanlar, sigorta satıcıları gibi bağımsız çalışanlar kapsam dışına alındığı gibi, parça başı iş yapan çalışanlar da

66 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 197

67 Xxxxxxxx Xxxxxxxx - Xxxxxx Xxxxxxx-Fears, Major Decisions in the House and Senate on Social Security: 1935-2000; Rapor; 21 Mart 2001

68 Anglo – Sakson hukukunda Efendi – hizmetli ilişkisinin daha detaylı tartışmaları için bknz.

Clackamas Gastroenterology Associates, P.C., Petitioner vs. Xxxxxxx Xxxxx davası, 000 X.X. 000 (2003); Nationwide Mutual Insurance Co. et al. vs. Darden davası, 000 X.X. 000 (1992); Xxxxxxxxxx Food Corp. vs. McComb davası, 000 X.X. 000, 729 (1947); National Labor Relations Board vs. Xxxxxx Publications davası, 000 X.X. 000 (0000); Xxxxxx Xxxxxx vs. Silk davası, 000 X.X. 000 (1947)

69 Xxxxxx Publications, Inc. vs. The United States davası, 70 X.Xxxx. 666 (N.D. Cal., 1946)

70 United States vs. Silk, 000 X.X. 000 (1947) davası

kapsam dışında kalmışlardır71. Yapılan bu düzenlemenin dönemin Amerika Birleşik Devletleri Başkanı Xxxxx X. Xxxxxx’xx vetosuna karşı kabul edilmesi ilginçtir72.

İşsizlik sigortası kapsamının en az 8 işçi ve daha fazla işçi çalışan işyerlerinden en az dört işçi ve daha fazla işçi çalışan işyerlerine genişleten 1954 tarihli düzenleme ile birlikte (Kamu Hukuku Kanunu 83-767) aynı düzenleme içinde federal sivil çalışanlar da işsizlik sigortası kapsamına dahil edilmişlerdir. Xxxx 1955 tarihinden itibaren de federal sivil çalışanların sosyal güvenlik düzenlemesi Sosyal Güvenlik Kanunu’nun 15. Bölümü ile koruma altına alınmıştır. Bu düzenleme o tarihte çalışan 2.2 milyon federal sivil işçiyi kapsama almıştır.

1950’den sonraki sistemde bir gelişme de askeri amaçlar ile işinden ayrılıp, sonra tekrar yeniden iş bulmakta zorlanan kişilerin koruması ile ilgilidir. Bu amaçla yapılan ilk düzenleme 1944 tarihli İkinci Xxxxx Xxxxxx gazileri için hazırlanan Erlerin Hakları ile ilgili düzenlemedir. Geçici bir düzenleme olan bu programın bir benzeri de Kore savaşı gazilerinin işsizlik sigortası kapsamına alan 1952 tarihli idari kanundur (Kamu Kanunu 82-550). Bu kanun kapsamında tazminat hak kazananlara 26 hafta boyunca haftada 26 Dolar ödeme yapılması kararlaştırılmıştır. Program 1960 yılının Xxxx ayına kadar yürürlükte kalmış, bu süreç içinde sisteme toplam maliyeti 108 milyon Dolar olmuştur. Bu kapsamda en yoğun tazminat talebi 1954 yılında haftada 80.000 kişilik ödenek ile gerçekleşmiştir73.

İkinci Xxxxx Xxxxxx ve Kore Savaşı tecrübesi, gelecekte de askeri hareketlerin olacağı düşüncesi ve asker dönüşünden gelenlerin işsizlik çekeceğinin bir gerçek olarak ortaya çıkması sonucu Kongre 1958 tarihinde 4 yıl önce federal sivil işçileri işsizlik sigortası kapsamına alan Sosyal Güvenlik Kanunu’nun 15. Bölümünde değişikliğe gitmiştir. Kabul edilen kanun ile (Kamu Kanunu 85-848) bu gibi işsizleri koruma altına alan önceki programlardan (bir üst

71 Xxxxxxxx Xxxxxxxx - Xxxxxx Xxxxxxx-Fears, Major Decisions in the House and Senate on Social Security: 1935-2000; Rapor; 21 Mart 2001

72 Düzenlemenin ve Başkan vetosunun daha ayrıntılı bilgileri için bknz. Xxxxxx X. Xxxxx – Xxxxx X. Xxxxxxx, Social Security Legislation, January – June 1948: History and Background, Sosyal Güvenlik Bülteni, Temmuz 1948

73 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 199

paragrafta belirtilen) farklı olarak geçici değil sürekli bir koruma sağlanmıştır. Sistemin finansmanı genel federal bütçe içinden karşılanmaktadır. 1958 yılında yürürlüğe girdiğinde 2.6 milyon kişiyi kapsama alan düzenlemenin ilk senesi içinde haftada 55.000 kişiye ödeme yapılmıştır74.

Sistemde genişlemeye yol açan bir başka olayda Puerto Rico’nun 1952 yılında Amerika Birleşik Devletleri federal sistemine dahil olması sonucu 1956 yılında işsizlik sigortası kanununu kabul etmesidir. Ancak bu kanun ancak 1960 yılında federal sisteme dahil edilmiştir. Puerto Rico 1992 yılına kadar tecrübe puanlaması sistemini benimsemeyen tek eyalet olarak kalmıştır.

Bu zaman sürecinde işsizlik ödeneğine azami hak kazanma süresinin 26 hafta olması ve sistemin finansmanında sıkıntı yaşanmaması bu sürecin uzatılabileceği fikrini ortaya koymuştur. Yine bu süreçte ortaya çıkan bir başka gerçek, özellikle ekonomik durgunluk zamanlarında işsizliğin bu 26 haftalık süreçten daha uzun sürdüğüdür. Bunun etkisi olarak resesyon zamanlarında işsizlik sigortası uygulamasının süresinin uzatılması çare olarak belirmiş ve bu kapsamda 1958 ve 1961 yıllarında Geçici İşsizlik Tazminatı Kanunları kabul edilmiştir.

1958 tarihli düzenlemede (Kamu Kanunu 85-441) işsizlik sigortası uygulamasının süresi bitiminden itibaren normal sürenin yarı katı daha sürmesi kararlaştırılmıştır. Yapılacak ödemeler normal ödeme miktarı kadardır. Bu süreç zarfında ödeneklerin finansmanının federal genel gelirlerden sağlanacağı fakat sonradan bunun eyalet sistemi içinden federal bütçeye geri ödeneceği düzenlenmiştir. Bu düzenlemeye eyalet katılımı serbest bırakılmış olup, sadece 17 eyaletin düzenlemeyi kabul ettiği, bunun yanında 5 eyaletin ise yine kendi çaplarında bu tür bir program geliştirdikleri ancak federal sistemden bağımsız kaldıkları gözlemlenmiştir. Program Haziran 1959’a kadar yürürlükte kalmıştır. Bu süreç içinde 2 milyon kişiye 600 milyon Dolar ek ödeme yapılmıştır.

1961 tarihli düzenleme (Kamu Kanunu 87-6) 1958 tarihli düzenlemeye çok benzemektedir. Ödenek miktarı değişmemektedir. Normal ödenek

74 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 200

süresinin bitiminden itibaren ödenek süresinin yarısı kadar ki uzatma burada da aynıdır. Ancak bu düzenleme 1958 tarihli düzenlemeden farklı olarak ek ödenek süresini genel 26 haftalık federal düzenlemenin üstüne 13 hafta ile sınırlamıştır. Bu kararın benimsenmesinde o tarihte 9 eyaletin 26 haftanın üzerinde ödenek dağıtmaları etkili olmuştur75. 1961 tarihli düzenlemenin esas farkı ise sistemin finansmanının tamamının federal bütçe içinden yapılmasıdır. Bu ise 1962 ve 1963 senelerinde işçi ücretlerine konan % 0.4’lük bir ek vergi ile finanse edilmiştir. 1962 yılında sona eren sistemden 2.8 milyon kişi toplam 800 milyon Dolar ödenek tahsil etmiştir76.

1950 – 1970 arası 20 yıllık süreç içinde sistemin finansman yapısında ciddi bir değişiklik olmamıştır. “Tecrübe puanlaması” olarak tabir edilen ve işverenin federal vergisini kademeli olarak 3 yıllık prim ödemesi sonrasında düşüren sistemde 1954 yılında bir değişikliğe gidilmiş ve eyaletlere 3 yıllık bu süreyi 1 yıla düşürme hakkı tanınmıştır.

Eyaletlere finansal sıkıntı çektikleri dönemde ortak bir hesaptan borç verilmesi sistemini getiren 1944 tarihli Federal İşsizlik Hesabı (Xxxxxx Xxxx) uygulaması 1952 yılında sona erdirilmiştir. Bunun yerine 1954 yılında devamlılık arz edecek İstihdam Güvencesi İdaresi Finansmanı Kanunu (Xxxx Kanunu) kabul edilmiştir (Kamu Kanunu 83-567). Buna göre eyalet uygulamalarının finansmanındaki fonların belli bir oranın altına düşmesi halinde federal hesaptan kendilerine kredi açılması ve bu krediye faiz işletilmemesi esası benimsenmiştir. Sistemden 1960 tarihine kadar Alaska, Michigan ve Pennsylvania kredi çekmiş olup, 1960 yılında biriken paranın tükenmesi finansmanda değişiklik zorunluluğu doğurmuştur. Bu düşünce ile 1960 yılında Federal İşsizlik Vergisi oranı % 3’ten % 3.1’e çıkartılmış, buna karşın işverenlere tanınan muafiyet sınırı olarak % 2.7’lik oran korunmuştur. Bu sayede sistemden federal idarenin aldığı pay % 0.3’ten % 0.4’e yükseltilmiş olmuştur.

75 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 203

76 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 204

1970 yılına kadar geçen bu süreç içinde işsizlik sigortası ile ilgili çeşitli düzenleme çalışmaları yapılmaya devam etmiş, bazı kanun teklifleri düzenlenmiş ancak yasalaşmamıştır. Bunlar içinde göze çarpan çalışmaların başında sigorta kapsamının 1 ve daha fazla işçi çalıştıran işyerlerine yayılması ve vergilendirilen ücret tabanının 3.000 Dolardan yükseltilmesi gelmektedir.

Doğrudan işsizlik sigortası düzenlemesi ile ilgisi olmasa da bu süreç içinde dolaylı yönden programa etki eden yasama faaliyetleri de görülmüştür. Bunların başında 1962 tarihli İnsangücü Gelişim ve Eğitim Kanunu (Kamu Kanunu 87-415) gelmektedir. Kanun otomasyon ve teknolojik gelişim sonucu işini kaybedenlere eğitim verilmesini sağlamaktaydı. Kanunun ilgi çekici yanı sadece işsizleri değil çalışanları da kapsamı dahiline almasıydı.

c. 1970 – 1990 arası

1970’li yıllara gelindiğinde Amerikan ekonomisindeki İkinci Xxxxx Xxxxxx sonrası büyümenin sona erdiği, enflasyonun yükseldiği görülmektedir. Bir sürü yan etki ile birlikte 1970’li yıllarda iki önemli ekonomik durgunluk görülür. Bu durgunluklar ve İkinci Xxxxx Xxxxxx “bebek patlaması” (baby-boom) diye adlandırılan nüfus artışı sonucu doğan kişilerin çalışma hayatına girmesi, kadınların çalışma hayatında daha çok rol alması ve tabi ki Vietnam savaşı dönüşü asker sayısının azaltılması ile birlikte işsizlik oranlarında da artış meydana gelmiştir. Aşağıdaki tablo, bu dönemin öncekiler ile kıyaslanması açısından çeşitli yıllarda işsizlik oranlarını, toplanan işsizlik sigortası vergisi toplamını ve yine yapılan ödemeler toplamını vermektedir.

Tablo 12 : Yıllara göre seçilmiş işsizlik sigortası istatistikleri (milyon Dolar)77

Yıllar	1971	1973	1975	1978	1980	1982	1985	1989
İşsizlik oranı ( % )	5,9	4,9	8,5	6	7,1	9,5	7,1	5,2
Toplanan İşsizlik Sigortası Vergisi Toplamı	2.637	4.996	5.211	11.212	11.415	12.112	19.258	16.452
Toplam tazminat ödemeleri	4.952	4.006	11.754	7.710	13.768	20.358	14.101	13.642

Ekonominin çalkantılı gidişatı 1980’li yılların başında da devam etmiş, ancak 1983 yılından sonra ekonominin uzun süren toparlanması sonucu işsizlik oranları 1975 yılı öncesi rakamlarına kavuşmuştur.

Bu dönemde sistemin kapsamı bakımından iki büyük değişiklik kanunu kabul edilmiştir. Bu kanunların ilki Ağustos 1970’de kabul edilen 91-373 numaralı kamu kanunu olan İstihdam Güvenliği Değişiklikleri ve yine Ekim 1976’da kabul edilen 94-566 numaralı İşsizlik Tazminatı Değişiklikleri’dir.

1970 yılında yapılan değişiklik ile kapsam 4 veya daha fazla işçi çalıştıran işverenlerden senede en az 20 hafta boyunca 1 veya daha fazla işçi çalıştıran veya yılın bir çeyreğinde en az 1.500 Dolar tutarında bordro ödemesi yapan işverenlere genişletilmiştir. Bu değişiklik yapılmadan önce eyaletlerin hemen hemen yarısının zaten bu uygulamaya geçtikleri bilinmektedir. Değişiklik ile birlikte 1.3 milyon kişi kapsama dahil olmuştur.

Yine aynı düzenleme ile birlikte kar amacı gütmeyen organizasyonlar da 1972 yılından başlamak üzere kapsama dahil edildiler. Ancak bu kapsamdaki organizasyonlar açısından asgari 4 işçi çalıştırmak şartı konmuştur. Bununla birlikte kiliseler, dini organizasyonlar ve ilk başta ilk ve orta öğrenim kurumları (1976 yılında dahil edildiler) bu kapsamın dışında tutulmuşlardır. Bu düzenlemenin de 2 milyon çalışanı kapsama aldığı görülmektedir78.

Bu devirde işsizlik sigortası kapsamı dışında kalan en büyük kesiminin kamu çalışanları olduğu bilinmektedir. 1971 yılı itibarı ile kamu çalışanı sayısının 9.4 milyon kişi olduğu tahmin edilmektedir. 1970 yılında yapılan değişiklik ile eyaletlerin tüm hastane ve yüksek öğretim kurumu çalışanlarını kapsama dahil etmeleri zorunluluğu getirilmiştir. 1976 yılında da kapsam birkaç ufak istisna dışında tüm kamu çalışanlarına yayılmıştır. Kamu çalışanları ile ilgili ana sorun Anayasa uyarınca ücretlerine herhangi bir verginin yüklenemeyişidir. Bu itibarla bu kişilerin

sisteme yükünün finansmanın başka yollardan sağlanması gerekmiştir. Sadece 1976 yılındaki değişikliğin sigorta kapsamına 8 milyon kişiyi dahil ettiği sanılmaktadır.

Yine 1976 yılında yapılan değişiklik ile 1978 yılından geçerli olmak üzere büyük tarım işletmeleri kapsama dahil edilmişlerdir. Büyük tarım işletmelerinden kasıt 10 veya daha fazla tarım işçisi çalıştıran veya bir çeyrek yılda bordro toplamı 20.000 Doların üzerinde olan işverenleridir.

Yine yapılan değişiklikler ile daha önce işçi tanımı yapılarak kapsam dışına çıkartılan komisyon bazlı satıcılar, şoförler kapsama alınmış ve yine çeyrek yılda 1.000 Dolardan fazla maaş alan ev hizmetlileri kapsama alınmıştır.

Son olarak bu dönemde kapsam genişleten diğer bir olayda 1976 yılında Virgin Adaları’ndaki işsizlik sigortası uygulamasının federal – eyalet sistemine dahil edilmesidir. Böylelikle 1978 yılı itibarı ile tüm ücretli çalışanların % 97’sinin işsizlik sigortası programı ile kapsandığı tahmin edilmektedir.

1958 ve 1961 yıllarındaki işsizlik ödeneği süresinin geçici olarak artırılmasına ilişkin geçici düzenlemeler 1970 yılında sürekli bir nitelik kazanmıştır. Buna rağmen yeni uygulamanın da yetersiz kaldığı hallerde, ve bir keresinde 65 haftaya uzayacak kadar, ek uzatma dönemler kabul edilmiştir. 1970 tarihli Uzatılmış İşsizlik Tazminatı Kanunu79, önceki örnekleri gibi işsizlik sigortası ödenek süresinin % 50 daha uzatılmasını, uzama süresinin 13 hafta ve toplam sürenin

39 hafta ile sınırlı olmasını düzenlemiştir. Bu sistemin uygulanabilmesi için bir eyalette sigortalı işsiz oranının 13 haftalık bir periyoddan daha fazla süre % 4 ve üzerinde olması ve yine son iki yıllık sürenin % 120 üzerinde olması gerekir. Yine şayet sigortalı işsizlik oranının üç ay süresince ulusal bazda % 4,5’un üzerine çıkması halinde uzatılmış ödenek uygulamasının bütün eyaletlerde başlaması öngörülmüştür. Nihayetinde bu uygulamayı yürürlüğe koymanın eyaletler için bir zorunluluk olduğu da düzenlenmiştir. Sistemin finansmanının federal ve eyalet işsizlik sigortası fonlarından yarı yarıya yapılması öngörülmüştür. İlerleyen yıllarda

79 Kamu Kanunu 91-373

(1980 – 1981) bu sistemin az da olsa sınırlandırılması ile ilgili ufak çaplı düzenlemeler olmuştur.

Bu yapılan düzenlemenin 1970 sonrası dönemde ortaya çıkan her durgunluk döneminde (1980 yılı hariç) sistemin istediği korumayı sağlamakta eksik kaldığı, işsizlerin çoğunun kanunla kendilerine tanınmış azami süre işsizlik ödeneği alma haklarını tükettikleri görülmüştür. Bunun üzerine ilk olarak 1971 yılında 92-224 sayılı kamu kanunu ile işsizlerin ödenek hakkı 52 hafta ile sınırlı olmak üzere bir kez daha % 50 uzatılmıştır. 1972 yılının ilk yarısına kadar uygulamada kalması beklenen düzenleme sonradan 1973 yılının Mart ayına kadar uzatılmıştır80. Sistemin finansmanı federal İşsizlik Güvencesi Fonu içinde yaratılan Uzatılmış İşsizlik Tazminatı hesabından karşılanmıştır.

Aynı sorunun 1974 yılı resesyonu ile bu kez daha da şiddetli yaşanması neticesi Kongre yeni bir Acil İşsizlik Tazminatı Kanunu (Kamu Kanunu 93-572) kabul etmiştir. Sistem hemen hemen 1971 yılındaki kanunun aynısıdır. Mart 1977’ye kadar yürürlükte kalması düzenlenen kanun ile olarak Mart 1975 yılında bir değişikliğe uğramış ve ek ödenek alma süresi ikiye katlanarak 65 haftaya ulaşmıştır. Nihayetinde kanun 1978 senesinin Xxxx ayına kadar yürürlükte kalmıştır.

1982 yılında kabul edilen 97-248 numaralı Federal Tamamlayıcı Tazminat programı ise önceki örneklerin çok daha kompleks bir yapı taşıyordu. Eyaletlerin durumuna göre ödeneğin 6, 8 veya 10 hafta daha sürmesi ve finansmanın tamamıyla federal genel gelirlerden sağlanması programın belli başlı taşları idi. Önceki örnekleri gibi bu düzenlemede de sonrada değişiklik yapılarak, ödenek miktarı işsizin önceki hak edişinin % 50’sinden % 00’xxx, xxxxxx süresinin de azami süresinin 16 haftaya (değişken oranlarda) çıkartılması kararlaştırıldı. Program çeşitli uzatmalar ile birlikte Mart 1985 tarihinde sona erdi81.

Bu dönemde yaşanan bir başka önemli değişiklik de yararlanma standartlarındaki değişikliktir. Bu tarihe kadar işsiz kaldığı süre içinde

80 Kamu Kanunu 92-329

81 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 240

okula veya resmi bir eğitime başlayan kimse çalışma imkanını yitirmiş kabul edilip işsizlik sigortası kapsamı dışına çıkartılırken, eğitime verilen önem ile birlikte bu durum değiştirilmiş, eyaletlerin bu sebeple ödeme yapmayı reddetmesi yasaklanmıştır. Ayrıca yine federal yapıda getirilen düzenleme ile eyaletler arası çalışanlar ile ilgili Standard uygulama sağlanması açısından adımlar atılmıştır82. 1975 yılında verilen bir mahkeme kararına paralel olarak hamilelerin sadece bu sebeple işsizlik sigortası başvuruların reddedilmesinin de önüne geçilmiştir83.

Bunların dışında, ülkede yasal olarak bulunma ya da çalışma hakkı olmayan yabancıların sistemden yararlanmasının engellenmesine; başka gelirleri bulunan sigorta yararlananlarının ödeneklerinin o oranda düşürülmesine ve profesyonel sporcuların işsiz kaldıkları ara spor mevsimi içinde gelecek sene oynamaları ihtimali yüksek ise başvurularının reddine ilişkin bir takım Standardlar daha getirilmiştir84.

Bu dönemdeki tartışılan konulardan belki de en önemlisi işsizlik sigortasının finansmanı konusu olmuştur. Bunun sebeplerinden bir tanesi toplanan federal işsizlik vergisinin bu sistemde federal devlete düşen yükümlülüklerin yerine getirilmesine yetmemesi ve ikincisi de eyalet rezervlerinin yetersiz hale düşmesidir ve çoğu zaman batık hale gelmesidir. Zaten süreç içinde yapılan tüm değişiklikler, kapsamın genişletilmesi, ücretli kesimin % 97’lik kesiminin sisteme dahil edilmesi, ödeme sürelerinin uzatılması ile sisteme ek yük bineceği ortadadır.

82 Bazı eyaletlerde eyaletler arası başvuru yapılması halinde başvurunu reddedilmesi, yararlanma süresi ve ödenek miktarının azaltılması gibi uygulamalar mevcuttu. Buna benzer olarak birden çok eyalette çalışma yapan kişilerin eyalet dışı çalışmalarının yok sayılması gibi düzenlemeler de vardı. 83 Xxxx Xxx Xxxxxx vs. Department of Employment Security and Board of Review of the Industrial Commission of Utah davası, 96 S. CT. 249 (1975); Birleşik Devletler Yüksek Mahkemesi bu davada davacının işsiz kalması neticesi işsizlik sigortasına başvurması ve Utah eyalet kanunları uyarınca doğumuna 18 ay kalan kişinin çalışma imkanını yitirdiğinin düzenlenmesi ile başvurusunun reddi üzerine, ve yine Utah eyaleti Yüksek Mahkemesi’nin başvurusunu reddetmesi üzerine, kanunun Birleşik Devletler Anayasası’na aykırılığı iddiası ile yapılan başvuruda, kadınların hamileliklerine rağmen hamilelik döneminin son anına kadar çalışabildikleri ve yine doğumdan kısa bir süre sonra çalışmaya başlayabildikleri gerçeği ile yapılan düzenlemenin eşitlik ilkesine aykırı olduğuna karar vererek Utah mahkemeleri kararlarını bozmuştur.

84 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 243

Bu hali ile öncelikle federal işsizlik vergisi oranı % 3.1’den % 3.2’ye çıkarılmıştır85. Böylelikle sistemden federal hesaba düşen para oranı % 0.4’ten

% 0.5’e yükselmiştir. Bu artıştan gelen gelirin ilk iki sene doğrudan uzatılmış işsizlik programları için kurulan hesaba aktarılması, 1971 yılından sonra ise toplanan net federal işsizlik vergisinin % 10’unun bu hesaba geçmesi düzenlenmiştir. Bu arada vergilendirilebilen ücret tavanı da yükseltilmiş ve 3.000 Dolardan 1971 yılı itibarı ile

4.200 Dolara çıkartılmıştır. Böylelikle o sene toplam kapsamdaki bordroların yaklaşık % 45’i vergilendirilebilirken bu oran % 52’ye çıkmıştır. Ancak genişletilmiş işsizlik sigortası uygulamasının yürürlükte olması ile bu artışlar istenen sonucu elde etmemiş ve sistemin finansmanında parasızlık sıkıntısı devam etmiştir. Bunun sonucu olarak 1976 yılında finansmanda bir değişikliğe daha gidilmiş, vergi oranı %

0.2 daha artırılmış ve federal hesaba aktarılan para % 0.7’ye yükseltilmiştir. Vergilendirilebilen ücret tavanı da 1978 yılından başlamak üzere 6.000 Dolara çıkartılmıştır. Enflasyonun yüksek devam etmesi sonucu 1982 yılında bir değişikliğe daha gidilerek vergi oranı federal hesap lehine % 0.1 artırılırken (% 2.7 + % 0.8) , vergilendirilebilir ücret tavanı 7.000 Dolara çıkartılmıştır. Ekonominin düzelmesi ve düzgün gitmesi sonucu 1987 yılında sistemin önceki borçlarını (Amerikan Hazinesi’nden alınan) kapatması neticesi 1990 yılından geçerli olmak üzere vergi oranının % 0.2 düşürülmesi (% 0.6’ya) kararlaştırılmıştır86. Yine aynı dönemde Federal İşsizlik Vergisi’nin % 3.5’tan % 6.2’ye yükseltilmesi yönünde değişiklik yapılmıştır.

Bu son 20 senelik döneme bakıldığında, işsizlik sigortasının yürürlüğe girmesinden bu yana yaşanan en sıkıntılı ekonomik durgunlukların sıkça vuku bulduğu, kapsamın hem yapılan ödemelerin uzunluğu hem de primlendirilen işveren olarak oldukça genişletildiği ve bunların sonucunda da büyük çoğunlukta eyaletlerin finans kaynaklarının yetersiz kaldığı, federal yapıdan daimi suretle borç aldığı, federal sistem rezervlerinin de bunu karşılayamaması neticesi devlet bütçesinden ( hazineden ) kaynak aktarılarak sistemin devamlılığının sağlandığı görülmektedir. 1990’lara yaklaşılırken süre gelen ekonomik büyümenin etkisi ile eyaletlerin bütçesel anlamda normale döndükleri ve sistemdeki borçlanmanın ( hem

85 Bu oran 1960 yılında % 3’ten % 3.1’e çıkarılmış idi. Bknz. S. 70.

86 Xxxx X. Blaustein, a.g.e., s. 243

eyaletlerin federal hesaptan aldıkları hem de federal sistemin devlet hazinesinden aldığı ) tamamıyla kapandığı görülür. Ancak yaşanan tecrübeler ile birlikte sistemin finansal yapısının tek başına sağlam olmadığı, ileriki yıllarda yaşanacak yeni ekonomik durgunluklar da yaşanan sıkıntıların tekrarlanabileceği de bir gerçektir.

B. İŞSİZLİK SİGORTASININ ÖZELLİKLERİ

İşsizlik sigortasının özelliklerini genel anlamıyla belirtirken işsizlik riskini tazmin özelliği, zorunluluk özelliği, prim ödeme özelliği, devletçe kurulma özelliği ve yeniden işe yerleştirme özelliğinden bahsetmiştik87. Bu belirlemeleri yaparken uluslararası uygulamalardan yola çıkarak hemen hemen tüm ülkelerde bulunan ortak özelliklere dayanılmıştır. Amerika Birleşik Devletleri uygulaması incelendiğinde bu sayılanlara en önden sistemin dual yapılı olması eklenmektedir.

1. Dual Yapı ( federal – eyalet yapısı) Özelliği

Amerika Birleşik Devletleri işsizlik sigortası uygulamasında ise bütün bunların dışında sistemin dual yapıda olması ilgi çekicidir. Dual yapıdan kastımız ülke yapısından dolayı sistem dahilinde bir federal hükümetin ve bir de eyaletlerin bulunmasıdır. Sistemin uygulanması hükümet dışında ferdi uygulamalar ile başlamış olup, uzun tartışmalardan sonra Wisconsin eyaleti daha henüz federal hükümet gündeminde bu konu yokken işsizlik sigortası uygulamasını yasal olarak kabul etmiş ve kendi sınırları içinde uygulamaya koymuştur.

Zamanın ekonomik yapısı da göz önüne alındığında, işsizlik konusunun çok can yakması diğer eyaletlerde de çeşitli tartışmaları beraberinde getirmiştir. Ancak özellikle işveren kesiminin bu konuya sıcak bakmaması ve sonucunda yaptıkları lobilerin başarılı olması neticesi eyalet meclislerinde kabul edilen bir yasa bulunamamıştır. Eyalet yasa koyucularını veya daha doğru bir deyişle yasaları hazırlayan bürokratları ise o zamanlar da en fazla rahatsız xxxx xxxx işin finansmanı olduğu görülmektedir. Finansmanın işveren üzerinde bırakılması yasanın

87 Bknz. S. 36

bir sosyal barış ile çıkma şansını zaten tehlikeye sokmak ile birlikte, finansmanın rahatlıkla sağlanabilmesi için işçi ücretlerinin belli bir yüzdesi oranında işverenden katkı payı almak ve bu oranı yüksek tayin etmenin zorluğu da eyalet içi tartışmalarda muhalefet kısmına büyük argümanlar sağlamıştır.

Eyalet bazlı tartışmaların bir kısmı da, işsizlik sigortasının finansmanı için işverene yüklenecek primin, üretim maliyetlerini artırıcı etkisi ile diğer eyaletler bazında bir fiyat avantajına yol açacak olmasıdır. Böylelikle aslen bir çok sosyal ve ekonomik sebeple faydalı bir iş yapmak için getirilecek işsizlik sigortası uygulamasının, üretim fiyatlarının artması sonucu eyalet ekonomisine eksi olarak yansıyacağı düşünülmüş, bu da politikacılar açısından içinden çıkılmaz bir hal almıştır.

İşte bu endişelerin taşındığının görülmesi ve tabi ki Amerika Birleşik Devletleri tarihinin en büyük ekonomik buhranının yaşanması, nüfusun 1/3’lük kesiminin işsiz olması, federal hükümet çapında bu çalışmaların yapılması zorunluluğunu getirmekle, işsizlik sigortası uygulamasını eyaletlerin serbest iradesine bırakmanın sakıncalarını gören federal hükümet tarafından bu sistemin tüm Birleşik Devletler’de uygulanması kararı alınmıştır.

Dual sistemin getirdiği avantaj ile, eyaletler arası oluşabilecek haksızlıkların önüne geçilmiş ve hatta sistemden kaçacak kişileri bile sisteme dahil edecek bir vergi sistemi benimsenmiştir. Bu dual yapıda eyalet bazında kapsama dahil olan işverenlerin tümüne federal vergi uygulanmakta ve işsizlik sigortası uygulamasına dahil olan işverenler bu vergiden muaf sayılarak ödedikleri miktar prim olarak kabul edilmektedir. Yine bu primin belli bir oranı eyalet işsizlik sigortası uygulaması hesabına bir kısmı da federal sistem hesabına gitmektedir.

Dual sistemin bir başka avantajı da, eyaletler de sistemin finansmanı sırasında yaşanana sıkıntılar dolayısıyla sistemin başlı başına batacağı dönemlerde federal bütçeden yardım aktarılarak devamlılığın sağlanmasıdır. Sistemin başladığı yıllardan 1970’li yıllara kadar ekonomik şartların (kimi zaman savaşın etkisi ile kimi

zaman diğer sosyo-ekonomik sebepler ile) iyi gitmesi sonucu eyalet sistemlerinin tıkanması gibi bir hadiseye rastlanmamıştır. Ancak 1970’li yıllardan sonra yukarıda da aktardığım sebeplerden dolayı88 eyalet işsizlik sigortası hesaplarındaki paraların hızla tükendiği ve uygulamaya hak kazanan işsizlere dağıtılacak paraların kalmadığı görülmüştür. İşte bu gibi durumlarda federal yapının katkısı ile federal bütçeden kaynak aktarımı yapıldığı gibi, sonralarında devlet hizmeti gereği bu aktarılan kredilerin geri ödemeleri tamamıyla faizsiz gerçekleşmiştir. Birkaç geçici eyalet desteği uygulamasından sonra bu konuda daha kalıcı bir sistemin yaratılması ve eyalet hesaplarının belli bir oranın altına düşmesi halinde federal bütçeden otomatik katkıya hak kazanmasına ilişkin yasama çalışmaları yapılmıştır.

Günümüzde Amerika Birleşik Devletleri işsizlik sigortası uygulamasında eyaletlerin finansal sıkıntı çektikleri zaman doğrudan federal yapıdan destek almaları ile ilgili sürekli bir uygulama bulunmamaktadır. Ancak geçmiş uygulama dönemleri incelendiğinde, ekonomik sıkıntının boy gösterdiği her dönemde geçici uygulamaların yürürlüğe konması eyaletler için gelecek için de bir güvence yaratmaktadır. Nihayetinde sistemin bir halkasının çökmesi bütün bir sistemi etkileyecek sosyal, ekonomik ve tabi ki politik sonuçlar doğuracağından federal yapının ekonomik gücü bulunduğu sürece bu geçiciliğin devam etmesi sürpriz sayılmaz.

Devlet sistemi olarak federal devlet ve eyaletlerden oluşan bu dual yapının bizlere çok yabancı olması, sistemin iyi anlaşılabilmesi için ikili hakların veya işsizlik sigortası sisteminde federal hükümetin yetkileri ile eyaletlerin yetkilerinin daha iyi açıklanmasını zorunlu kılmaktadır. Tarihsel gelişim içinde aktarıldığı üzere, federal – eyalet yapısı sistemi en iyi anlatabilecek kaynak Amerika Birleşik Devletleri Anayasası ve 1935 tarihli Sosyal Güvenlik Kanunu içinde yer alan işsizlik sigortası maddelerine karşı açılmış Anayasaya aykırılık davalarıdır89. Bu davalarda özellikle savunulan hususlardan bir tanesi de Amerika Birleşik Devletleri

88 Bölüm III – A – 3 – c kısmında o zamanın ekonomik sıkıntılarından ve sigorta sistemini iflasa sürükleyen şartlardan detaylı bahsedilmiştir.

89 Carmichael vs. Southern Coal and Coke Co. davası – 000 X.X. 000 (1937) Steward Machine Co. vs. Xxxxx davası – 000 X.X. 000 (1937)

Anayasası’nın eyaletlere verdiği yetkilerin federal kanun ile aşılmış olmasına dayanır.

Anayasa’da eyaletlerin ile düzenleme aslen 4. madde ile başlamıştır.

4. madde eyaletlerin birbirleri ile ve federal hükümet ile olan ilişkisini düzenlemeye yöneliktir. 4. madde 4. bölümden oluşmaktadır90. Bunlardan ilki uyarınca, eyaletler diğer bir eyalet tarafından verilen mahkeme kararlarına, kayıtlara ve kamu kanunlarına tam “bir güven ve inanç” içinde olacaklardır. Birleşik Devletler Kongresi91 bu mahkeme kararları, kayıtlar ve kanunların ispatı ve etkileri hususunda genel kanunlarla düzenleme yapacaktır.

Bunun devamında 6. maddede de Federal güç ile ilgilidir. Buna göre Birleşik Devletler (federal devlet) otoritesi ile gerçekleştirilen Anayasa, yasalar ve sair sözleşmeler vatanın en yüksek (üstün) mevzuatı olup, eyaletlerdeki tüm yargıçların bunlarla bağlı olduğu; eyalet Anayasaları ve kanunlarındaki aykırı hükümlerin de geçersiz olduğu düzenlenmiştir92.

Ve yine, işsizlik sigortası ile düzenlemenin Anayasa iptal davasına dayanak olan Ek 10. maddesinde “Anayasa tarafından sadece Birleşik Devletlere tanınmayan haklar ile yine Anayasa tarafından Eyaletlere yasaklanmamış olan tüm haklar, Eyaletlere veya halka aittir”.

Bu düzenlemelerden de görüleceği üzere, Amerika Birleşik Devletleri’nde yasa koyucu olarak belirlenmiş Kongrenin eyaletler üzerinde geniş bir yetkisi vardır. Kongre her türlü konuda eyaletleri ve onların yargı organlarını bağlayıcı kanunlar çıkarabilir. Tabi ki her ülkede olduğu gibi bu düzenlemelerin Anayasaya aykırı olmaması demokrasinin ana kuralıdır.

90 Birinci bölüm dışındaki bölümler konumuz ile ilgili olmadığından bahsedilmeyecektir.

91 Amerika Birleşik Devletleri Anayasası’nın 1. maddesi 1. bölüm uyarınca yasama yetkisi Senato ve Temsilciler Meclisi’nden oluşan Kongreye aittir.

92 Amerika Birleşik Devletleri Anayasası 6. madde 2. paragraf

İşte bu kapsamda federal hükümetin yetkisini Anayasaya aykırı kullanarak işsizlik sigortasının yürürlüğe konması açısından tüm işverenleri kapsayacak (kapsam sınırlamaları saklı kalmak kaydıyla) şekilde federal bir vergi tesis etmesi ve işsizlik sigortası kapsamına girecek, bu programı kabul edecek eyaletlerde işverenlerin vergilerinin işsizlik sigortası primi olarak kabul edileceğine ilişkin düzenlemenin Anayasa Ek 10. madde de açıklanan Eyaletlere tanınan haklara müdahale olduğu savunulmuş, açılan davada Yargıç Xxxxxxx tarafından bunun bir eyalet hakkına müdahale olmadığı, federal düzenleme ile eyaletlere serbest bir seçim hakkı tanındığı, eyaletlerin tanınan muafiyeti kendi işverenlerine iletmek veya işsizlik sigortası düzenlemesi yapmayarak sadece federal vergiyi kabul etmek hakları arasından seçimlik bir tercih yapmaları gerektiği sonucuna varılmıştır93.

Amerika Birleşik Devletleri’nde federal – eyalet bazlı dual işsizlik sigortası sisteminin iki ana amacı vardır94. Bunlardan ilki, işsizlik ödeneği sayesinde işsiz kimselere ve ailelerine düzenli bir kısmi gelir ikamesinin sağlanması; ikincisi de ekonomik durgunluk ve sonucunda işsizliğin yayıldığı dönemlerde, önceki dönemlerde toplanan gelirlerin yardımı ile ekonominin yeniden canlanmasına yardımcı olmaktır.

Bu amaçların gerçekleşmesi için sistemin bir parçası olan federal yetkinin eyaletlerin uymakla yükümlü olacakları asgari standardları belirleyip belirlememesi gerektiği konusu tartışma yaratmıştır. Ancak 1970 sonrası dönemde yaşanan tecrübe ile ekonomik durgunluk zamanlarında federal yapının olmaması halinde sistemin eyaletlere bağlı olarak çöktüğü ve eyaletlerin bu durumda hizmeti sürdürebilmesi için işsizlik sigortası standartlarında düşmeye gidecekleri ve bunun da yine eyaletler arası farklılıklara ve nihai olarak huzursuzluğa yol açacağı görülmektedir.

93 Bölüm III – A – 3 – a’da açıklandığı üzere Steward Machine Co. vs. Xxxxx davası – 000 X.X. 000 (1937) kararı

94 ABD Ekonomik Güvenlik Komitesi raporu, 1935, sayfa 22 ve 1318; Xxxxxxx Xxxxx ve Xxxxxx X. Xxxxxx, Unemployment Insurance in The American Economy, Xxxxxxx X. Xxxxx, Inc; 1966, sayfa 25 ve 35

Bu hali ile federal yapının sürekliliği Amerika Birleşik Devletleri işsizlik sigortasının devamlılığında bir güvence olarak ortaya çıkmaktadır.

2. Diğer Özellikler

Yukarıda anlatılan dual yapılı sistem dışında, Amerika Birleşik Devletleri işsizlik sigortası uygulaması diğer dünya ülkelerindeki uygulamalar paralelinde genel olarak belirlenmiş olan işsizlik sigortası özelliklerini de taşımaktadır. Bunların işsizlik riskini tazmin, zorunluluk, prim ödeme, devletçe kurulma ve yeniden işe yerleştirme olduğundan da bahsetmiştim.

a. İşsizlik Xxxxxxx Xxxxxx

Gerçekten de dual yapı sistemini anlatırken belirttiğim gibi kuruluş aşaması çalışmaları sırasında hazırlanan Ekonomik Güvenlik Komitesi raporunda dahi, sistemin amacının işsizlik riskini tazmin olduğu belirtilmektedir. Zaten Birleşik Devletlerde işsizlik sigortasının tarihsel gelişimini açıklarken, sistemin kurulma çabalarının işsiz kişilere yardım etmek olduğu da açıkça ortaya konmaktadır. Daha hükümetsel bir zorlama olmayan zamanlarda dahi sendikaların kendi üyeleri için bu tür amaçlar ile programlar hazırladıkları bilinmektedir.

b. Zorunluluk

Zorunluluk olgusu Amerika Birleşik Devletleri uygulamasında kendini değişik bir biçimde göstermiştir. Her şeyden önce bu konuda bilinmesi gereken olgu, işsizlik sigortası uygulamasının Amerika örneğinde başlangıcın Avrupa ülkelerinde olduğu gibi ihtiyari nitelik taşımasıdır. Avrupa’da bir takım şehirlerde belediyelerin veya işçi örgütlerinin başlattığı işsizlik sigortası benzeri programlar Amerika’da da yine sendikalar tarafından başlatılmış sonra ulus çapına yayılmıştır. Federal hükümetin bu konuda çalışma başlatması ile birlikte Avrupa örneklerinden farklı olarak işsizlik sigortası uygulamasının zorunluluk kıstası üzerinde tartışmalar başlamıştır.

Bu tartışmaların başında daha önce de yinelediğim, bazı eyaletlerin bu uygulamaya başlamaması halinde başlayan eyaletlerde işverenlere gelecek mali yük ile birlikte, uygulamaya katılmayan eyaletler ve o eyaletler de bulunan işverenler lehine (maliyet hesabı bakımından) bir sonuç doğacağının işveren muhalifler tarafından ileri sürülmesidir.

Bu hususta yine bir başka tartışma da yine kanunun Anayasaya aykırılık korkusudur. 1935 tarihli Sosyal Güvenlik Kanunu’ndan önce çıkartılan bir takım kanunların, Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş olması, işsizlik sigortası uygulamasının destekleyenlerini bir endişeye sürükleyerek, yapılacak ve eyaletler açısından doğrudan zorlama ihtiva edecek bir düzenlemenin de aynı kaderi paylaşması korkusu yaratmıştır. İşte bu sebeple de doğrudan doğruya işsizlik sigortası kanunu’nun tüm eyaletler bakımından zorunlu tutulması pek tercih edilmemiştir.

Ancak doğrudan olmasa bile dolaylı yönden bir çalışma yapılmasının zorunluluğu ortadaydı. İşte bu sebeple, sıkıntıyı çözecek bir formül olarak, tüm çalışanlara ortak bir vergi tahsisi ve eyaletlere bu programa katılarak işverenlerini doğrudan bu vergiden muaf kılmaları seçeneği tanınmıştır. Böylelikle, 1935 düzenlemesi çerçevesinde Amerika Birleşik Devletlerinin tamamında genelde

% 2.7’lik bir vergi düzenlemesi yapılmış olup, programa katılsın katılmasın herkes bunu ödeyecektir. Programa katılan eyaletlerde ise işverenlerin tecrübe puanlamalarına bakılarak bu vergi oranını % 1.8’e ve daha sonra % 0.9’a çıkma ihtimali yaratılmıştır. Kendi işverenlerinden gelecek baskıya dayanamayan ve bir takım fırsatlardan daha yararlanamayan eyaletler, işsizlik sigortası uygulamasını kabul etmişlerdir. Federal devlet tarafından yapılan uygulamanın etik olmayacağı düşünülse bile, federal yapıda işsizlik sigortası uygulamalarının eyaletlerden doğduğu ve yine federal kanun kabul edilmeden önce çoğunluk eyalette zaten işsizlik sigortası çalışmalarının yapıldığı fakat başta ekonomik (finansal) olmak üzere çeşitli sorunlar sebebiyle eyaletlerin bu programları başlatmadığı bilinmektedir. Zaten Birleşik Devletler’de Başkan’ın bu konuda çalışma yapmak üzere Ekonomik

Güvence Komitesini oluşturması da tek taraflı bir yaklaşım olmayıp, ülke genelinde var olan bir sorunun çözümünün bulunmasına yöneliktir.

Her ne kadar Amerika Birleşik Devletleri işsizlik sigortası uygulaması zorunlu bir sistemden öteye ihtiyari nitelik taşıyor gibi gözükse de, ve her ne kadar Anayasa Mahkemesi kararın federal devlet tarafında eyaletlere bir seçimlik hak kullanma imkanı verildiği belirtilmişse de, sistem içinde (başlangıçta), işverenlerin % 3 vergiye tabi tutulması, bu verginin % 90’lık kısmına isabet eden % 2.7’lik kısmın federal işsizlik koruma fonundan programa katılan eyaletlere tahsis edilmesi; ve yine günümüzde işsizlik sigortası uygulamasını başarılı yürütemeyen eyaletlerden tek taraflı inceleme yaparak bu tahsisatı kesme yetkisinin bulunması, bu gelirden mahrum olmak istemeyen eyaletler için sigorta uygulamasını bir zorunluluk haline getirmiştir. Yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 2 yıl içinde tüm eyaletlerin bu programı başlatmaları da aslen ihtiyari gözüken programın zorunluluk içerdiği konusunda en büyük kanıttır.

c. Prim Ödeme

Tüm dünya ülkeleri örneklerinde görüldüğü üzere, Amerika Birleşik Devletleri’nde de işsizlik sigortasından yararlanmanın ana koşullarından bir tanesi işsiz kalınan dönemden önce belirli bir süre prim ödemektir. Bu primin işsizlik riski tazmin edilecek işçi tarafından ödenmesi gerekmez. Ancak onun için ödenmiş olması zorunludur.

Amerikan sisteminde finansal yükün başlangıcından bu yana işverenin üzerinde olduğunu görüyoruz. Sistemin nasıl düzenlendiği yukarılarda anlatılmış olduğu gibi, ayrıntılı olarak finansman bölümünde de görüleceğinden şu aşamada daha detaya girmeye gerek yoktur. Ancak finansal anlamda son tabloya göz atacak olursak, ilk başlangıçta % 3 olarak belirlenmiş olan Federal İşsizlik Vergisi’nin 1970’li yıllardan başlayarak yükseltildiği ve günümüzde vergi oranının

% 6.2’ye ulaştığı görülmektedir. Bu oran içinden herhangi bir eyalette işsizlik sigortası uygulamasının bulunması, bunun federal anlamda kabul edilmiş olması ve

işverenin eyalet dahilinde bu sisteme katılması halinde, işverenlere % 5.4’lük bir vergi avantajı sağlanmaktadır. Böylelikle çoğunluk için uygulamada federal vergi neti 1982’de çıkartılan seviye olan % 0.8’dir. Bu payın içinde % 0.2’lik kesim geçici vergiden oluşmakta olup, 31 Aralık 2007 tarihi itibarı ile kalkacaktır. Sürekli vergi rakamına bakıldığında bu oranın % 0.6 olduğu görülür.

Bunun dışında prim ödeme özelliğinin bir önemli noktası da çalışanların işsizlik ödeneğine hak kazanması için belirli bir süre minimum ücretle çalışma ve bu süreçte prim ödeme koşulunu tamamlamaları gerektiğidir. Bu koşul ayrıca işsiz kalan kapsamdaki sigortalılara ne kadar süre ile ve ne miktarda ödeme yapılacağını da belirlediğinden önem arz etmektedir. Amerika Birleşik Devletleri uygulamasında eyaletler arasında farklılıklar olduğunda eyaletler geneline göre değerlendirme yapılması bir zorunluluktur. Bu kapsamda incelediğimizde çalışma ve kazanılan ücret esas alınan sürecin 1 yıllık bir süreç olduğu ortadadır. Eyaletler çalışan kişinin sisteme başvuru yapmasından önceki son 5 çeyreğin ilk 4 çeyreğindeki ücret ve çalışma süresini değerlendirmektedirler95. Ve bu dönem içinde en az 2 çeyrek çalışarak 1.734 Dolar kazanmış kişilerin asgari ödeneğe hak kazanacakları görülmektedir.

1.734 Amerikan Doları kazanma zorunluluğu eyaletler arası ortalamayı vermekte olup, Haziran 2004 tarihinde Çalışma Bakanlığı’nın yapmış olduğu istatistiksel bir çalışmada bu ücretin, yani en az 2 çeyrek çalışılarak kazanılmış ücretin, Hawai Eyaleti’nde 130 Dolardan Florida Eyaleti’nde 3.400 Dolara kadar değiştiği de görülmektedir. Bu konudaki istatistik bilgileri ileride İşsizlik Sigortasının sağladığı yararlar bölümünde verilmektedir.

d. Devletçe Kurulma

Amerika Birleşik Devletleri’nde işsizlik sigortası uygulamasının devletçe kurulma özelliği sistemin dual yapısı özelliği sebebi ile yine bir ikili prosedür yaratmaktadır. Bunlardan ilki sistemin federal bacağının

95 2000 House Ways and Means Green Book, "Unemployment Compensation" adlı eserden alıntıdır. Bknz. xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxx_xxxxxxx/xxxxxxx/xxxxxxxxxxxx_xxxxxxxxxxxx.xxxxx

kurulmasıdır, ki burada federal yasa yapma yetkisi ile donatılmış Kongre’nin kabul ettiği bir yasa ile bu sistemin kurulması sağlanmıştır (1935 tarihli Sosyal Güvenlik Kanunu – 1939 tarihli Federal İşsizlik Vergisi Kanunu vs.)

Kongrenin federal çerçevede bir kanun kabul etmesi ise otomatik olarak tüm ülkede işsizlik sigortası uygulamasının yürürlüğe girmesi anlamına gelmez. Federal devlet yapısı içinde her bir eyalet kendi başına yasama – yürütme ve yargı faaliyetine de sahip olduğunda, eyaletsel uygulamaların başlaması için Eyalet yasama organının da bu konuda bir kanun üretmesi gerekmektedir. Nitekim buda gerçekleşmiş olup, 1935 yılında federal yapıda bu sistemin kurulmuş olmasından sonra 30 Haziran 1937 yılında son olarak Illinois Eyaleti’nde de işsizlik sigortası kanunu kabul edilerek Amerika Birleşik Devletleri’ne bağlı tüm eyaletlerde hükümetlerce ayrı işsizlik sigortası kurulmuş oldu. Belirtmek gerekir ki, eyaletler içinde bir tek District of Columbia ( Amerika Birleşik Devletleri Başkenti Washington D.C.) eyaleti başkent olarak yaratıldığı için, ve Birleşik Devletlerin tüm idari birimleri orada kurulduğu için ayrı bir devlet kurumu özelliği taşımamaktadır. Bunun sonucu olarak örneğin bir yasama organı bulunmamaktadır. Bu eyalet için tüm yasama işlemlerinden A.B.D. Kongresi sorumlu olmakla, işsizlik sigortası için gerekli kanunu da Kongre geçirmiştir.

Bu hali ile değerlendirildiğinde 18. ve 19. yüzyılda hükümet dışı kuruluşlarca başlatılmış olan işsizlik sigortası uygulamaları 20. yüzyılda hükümetlerce devralınmış ve hükümetlerce kurulmaya ve düzenlenmeye devam edilmiştir. Amerika Birleşik Devletlerinde de ilk hükümetsel işsizlik sigortası uygulaması, bu konuda ilk kanunu çıkartan Wisconsin Eyaleti’nde başlamıştır. Eyalet hükümetleri tarafından gündemde tutulması sonucu işsizlik sigortasının tüm A.B.D.’ye yayılmasına olanak açan, bir nebze de zorlayan, düzenlemeler federal yapıda gelmeye başlamıştır.

Tablo 13 : 31 Aralık 1936 tarihi itibarı ile 36 Eyaletin İşsizlik Tazmini Kanunları kabul ve onay tarihleri
Eyalet	Kanun Kabul Tarihi	Kanun Onay Tarihi
Alabama	14 Eylül1935	31 Haziran 1935
Arizona	3 Aralık 1936	22 Aralık 1936
California	25 Haziran 1935	27 Aralık 1935
Colorado	20 Kasım 1936	27 Kasım 1936
Connecticut	30 Kasım 1936	8 Aralık 1936
District of Columbia	28 Ağustos 1935	15 Kasım 1935
Idaho	6 Ağustos 1936	1 Eylül 1936
Indiana	18 Mart 1936	18 Nisan 1936
Iowa	24 Aralık 1936	29 Aralık 1936
Kentucky	29 Aralık 1936	31 Aralık 1936
Louisiana	29 Haziran 1936	20 Kasım 1936
Maine	18 Aralık 1936	24 Aralık 1936
Maryland	17 Aralık 1936	22 Aralık 1936
Massachusetts	12 Ağustos 1935	4 Şubat 1936
Michigan	24 Aralık 1936	29 Aralık 1936
Minnesota	24 Aralık 1936	29 Aralık 1936
Mississippi	23 Mart 1936	30 Mayıs 1936
New Hampshire	29 Mayıs 1935	13 Aralık 1935
New Jersey	22 Aralık 1936	24 Aralık 1936
New Mexico	16 Aralık 1936	19 Aralık 1936
New York	25 Nisan 1935	24 Xxxx 1936
North Carolina	16 Aralık 1936	19 Aralık 1936
Ohio	17 Aralık 1936	22 Aralık 1936
Oklahoma	12 Aralık 1936	19 Aralık 1936
Oregon	15 Kasım 1935	23 Aralık 1935
Pennsylvania	5 Aralık 1936	8 Aralık 1936
Rhode Island	5 Mayıs 1936	8 Haziran 1936
South Carolina	6 Haziran 1936	22 Haziran 1936
South Dakota	24 Aralık 1936	29 Aralık 1936

Tennessee	18 Aralık 1936	22 Aralık 1936
Texas	27 Ekim 1936	5 Kasım 1936
Utah	29 Ağustos 1936	15 Eylül 1936
Vermont	22 Aralık 1936	29 Aralık 1936
Virginia	18 Aralık 1936	19 Aralık 1936
West Virginia	17 Aralık 1936	22 Aralık 1936
Wisconsin	29 Xxxx 1932	27 Kasım 1935

Kaynak : Social Security Board, Washington D.C., Unemployment Compensation – What and Why ?,

Mart 1937, Yayın No 14, Birleşik Devletler Hükümet Basım Evi, 1937

e. Yeniden İşe Yerleştirme

İşsizlik sigortası programlarının ana amacı işsiz kalan kişinin hayatını idame ettirecek gelirin sağlanması önemli bir rol oynamakla birlikte, kaynakların kısıtlı olmasından dolayı devletlerin ilelebet işsizleri finanse edecek bir model yaratabilmeleri mümkün değildir. Zaten uygulamada kişileri işsizliğe ve tembelliğe özendirmemek amacıyla, hak kazanan kişilere ödeme yapılırken belirlenen miktarın kişilerin normalde kazandıkları miktarın çok altında olduğu, kişi her ne kadar işsizlik sigortasından yararlanıyor olsa da, hayat standartlarında ciddi bir olumsuz değişim yaşandığı görülür.

Bunun dışında işsizlik olgusunun en büyük sakıncalarından birinin kişinin kendisini başarısız olarak görmesi, psikolojik sorunlar yaşaması ve bu süreç (işsizlik süreci) uzadıkça bu hislerin etkilerinin artması ve kişinin toplumdan giderek uzaklaşması söz konusu olmaktadır. Burada Xxxxxxxxx’xx işsizliğin yaratmış olduğu en büyük fenalığın, bedensel değil ruhsal olduğu, sonuçlarının sefalet değil doğurduğu kin ve korku olduğu ifadesini bir kez daha hatırlamamız gerekir.

İşte bu sebepledir ki, Amerika Birleşik Devletleri’nde de 1935 tarihli Kanun yürürlüğe girdikten sonra en önemli konulardan bir tanesi, sigortadan

yararlananın veya başka bir deyişle işsiz kişilerin yeniden iş hayatına geri kazandırılması olmuştur96.

Federal – eyalet sisteminde yerel kamu istihdam ofislerinin kurulması ve işletilmesinden sorumlu kurum, Çalışma Bakanlığına bağlı olan Birleşik Devletler İstihdam Servisi’dir. Türkiye’deki İş Kurumu gibi, işverenlere ve işçilere karşılıklı olarak bedava istihdam hizmeti veren Kurumun Amerika Birleşik Devletleri’nde 54 eyalette ve Birleşik Devletler dış topraklarında toplam 1800 ofisi bulunmaktadır97.

Yeniden işe yerleştirme yardımı veren istihdam bürolarının Amerika’da kurulumu işsizlik sigortası sisteminden önceye dayanır. 1933 tarihli Xxxxxx – Peyser Kanunu ile ilk defa istihdam bürolarının kurulması kabul edilmiştir98. İstihdam Servisinin en öncelikli görevi, işsiz kalan kişilerin yetenekleri ve yeterlilikleri konusunda gerekli bilgiyi elde ederek, bu kişileri işverenlerin İstihdam Ofislerine bildirdikleri mevcut işlerle eşleştirmektir. Bu ana göreve, işsizlik sigortasının kurulması ile birlikte bir takım ek yüklerde eklenmiştir. Özellikle, işsizlik sigortasının bugüne kadarki tarihi içinde Xxxxxxxx Xxxxxxxx işsizlik ödeneği konusunda tek yetkili kurum olarak görev almışlardır. İstihdam Servisinin görevleri seneler boyunca çok daha farklı boyutlara taşınmış olsa dahi, işsizlik sigortası programı ile birlikte değerlendirildiğinde, iki temel rol oynadığı görülür. Bunlar çalışma testi ve yeniden işe başlatma servisidir.

Çalışma testi (work test) diye adlandırılan ana rollerden ilki, işsizlik sigortası ödeneklerinden yararlanan işsizlerin, bu ödeneğin devam etmesi açısından aktif olarak iş aramalarının temininin sağlanmasıdır. Bilindiği üzere işsizlik sigortaları rejiminde işsizlik ödeneğine hak kazanabilmek için kişinin hem fiziki açıdan çalışabilir durumda olması hem de çalışma isteğinin bulunması

96 Xxxxxxxxxxx J.O’Xxxxx ve Xxxxxxx X. Xxxxxxx, Do Job Search Rules and Reemployment Services Reduce Insured Unemployment?, Upjohn Institute Staff Working Paper No. 05-112, May 2005; s. 1 97 Xxxxxxxxxxx X.X’Xxxxx ve Xxxxxxx X. Xxxxxxx’xx Unemployment Insurance in the United States – Analysis of Policy Issues adlı kitabında yayınlanan Xxxxx X. Xxxxxxxxx, Xxxxx X. Xxxxxxx, X. Xxxx Xxxxx; The Role of the Employement Service; s. 457

98 Bknz. Bölüm III. A. 2.