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第六章 《北美自由贸易协定》 中的劳工标准
第六章 《北美自由贸易协定》 中的劳工标准
1994 年1 月1 日, 《北美自由贸易协定》 经缔约方完成各自国内法律程序并换文通知生效后, 其附属协定 《北美劳工合作协定》 于同日生效。
《北美自由贸易协定》 及其附属协定 《北美劳工合作协定》 是最早对劳工标准做出详细规定的自由贸易协定,① 它创制了美国后续自由贸易协定谈判的范例; 并深刻影响着其他国家自由贸易协定中劳动者权利的谈判条件; 不仅在理论上具有重要的研究价值, 在制度层面上也是一种有益的参照经验。 本章全面探讨 《北美自由贸易协定》 及其附属协定 《北美劳工合作协定》 中的劳工标准。
本章分为五个部分, 第一部分概述美国自由贸易协定纳入劳工标准的发展脉络, 第二部分介绍 《北美自由贸易协定》 关于劳工问题的规定,第三部分探讨 《北美劳工合作协定》 中的劳工标准, 第四部分揭示 《北美劳工合作协定》 劳工标准的构建特征, 最后是简短结语。
第一节 美国自由贸易协定纳入劳工标准的发展脉络
一 美国自由贸易协定概述
相比于欧洲国家, 美国缔结双边或多边自由贸易协定的时间较晚。直到1985 年, 美国才与以色列签订第一个自由贸易协定 (1985 年 9 月 1日生效), 然而以色列并不是一个主要经济体。 之后, 美国与加拿大签订自由贸易协定 (1989 年1 月1 日生效), 该协定于 1994 年 1 月 1 日被加拿大、 墨西哥和美国签署的 《北美自由贸易协定》 取代。② 进入 21 世纪
① 参见xxx 《自由贸易与劳工标准问题》, 《广东社会科学》 2009 年第1 期。
② Xxxxxxx H Copper, “ Free Trade Agreements: Impact on U S Trade and Implications for U S Trade Policy,” Congressional Research Service, RL31356, http: / / fas org / sgp / crs / row / RL31356 pdf, last visited July 3, 2014.
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后, 美国加快了自由贸易区建设的进程, 签订并实施了一系列自由贸易协定。 截至目前, 美国陆续签订并实施了 14 个自由贸易协定 ( 涉及 20个国家), 其中13 个纳入了劳工条款, 它们是: 美国、 加拿大与墨西哥签订的 《北美自由贸易协定》 (1994 年 1 月 1 日生效); 《美国与智利自由贸易协定》 (2004 年1 月 1 日生效); 《美国与新加坡自由贸易协定》
(2004 年1 月1 日生效); 《美国与澳大利亚自由贸易协定》 (2005 年1 月
1 日生效); 《美国与摩洛哥自由贸易协定》 (2006 年1 月1 日生效); 《美国与巴林自由贸易协定》 (2006 年1 月11 日生效); 《美国与中美洲国家自由贸易协定》 ( 萨尔瓦多2006 年3 月1 日; 洪都拉斯和尼加拉瓜 2006年4 月1 日生效; 危地马拉2006 年7 月1 日生效; 多米尼加2007 年3 月
1 日生效; 哥斯达黎加2009 年1 月1 日生效)①; 《美国与阿曼自由贸易协定》 (2009 年1 月1 日生效); 《美国与秘鲁自由贸易协定》 (2009 年2 月
1 日生效); 《美国与约旦自由贸易协定》 (2010 年1 月1 日生效); 《美国与韩国自由贸易协定》 (2012 年3 月15 日生效); 《美国与哥伦比亚自由贸易协定》 (2012 年 5 月 15 日生效); 《美国与巴拿马自由贸易协定》
(2012 年10 月31 日生效)。②
然而, 美国在上述13 个自由贸易协定中纳入的劳工标准范围、 保护水平以及劳动争端解决机制各不相同, 对这一问题的讨论参见本书第七章。 另外需要指出的是, 美国主导的 《跨太平洋伙伴关系协定》 已于
2016 年2 月4 日由12 个成员国正式签署, 目前处在各成员国国内立法机构批准阶段。 该协定纳入了被公认为高标准的劳工权利, 一旦生效, 将实施可强制执行的劳工标准, 参见本书第八章对该问题的探讨。
二 美国自由贸易协定纳入劳工标准的发展脉络
从宏观层面看, 美国自由贸易协定纳入劳工标准的进程, 基本上是与美国自由贸易区建设同步发展的。 如上所述, 美国除了 1985 年与以色
① https: / / en wikipedia org / wiki / Dominican_ Republic% E2% 80% 93Central_ America_ Free_ Trade_ Agreement, last visited May 23, 2015.
② 只有 《美国与以色列自由贸易协定》 没有纳入劳工条款。 参见美国贸易代表办公室网站, https: / / ustr gov / trade - agreements / free - trade - agreements, 最后访问日期: 2015年7 月6 日。
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列签署的自由贸易协定中未纳入劳工标准外, 其后签订的所有自由贸易协定都纳入了劳工标准。 美国学者xxxx ( Vinod K Aggarwal) 将这一进程划分为四个阶段。
第一阶段是从第二次世界大战结束到20 世纪50 年代中期, 在这一阶段, 美国一直奉行并坚定承诺多边贸易机制和贸易开放, 致力于构建多边贸易机制和重整战后世界经济秩序。
第二阶段是从20 世纪50 年代中期到 80 年代中期, 虽然美国仍然坚持贸易开放, 但已倾向于为本国企业提供若干贸易保护或贸易补偿, 即自由贸易保护主义政策 ( Liberal Protectionism)。
第三阶段是从20 世纪80 年代中期到 90 年代中期, 全球贸易发展缓慢, 西方发达国家经济陷入低迷, 美欧及美日贸易摩擦重新凸显。 在此情形下, 各国为保护其贸易利益, 都采取了不同程度的贸易保护主义措施。 为应对贸易保护主义的重新抬头, 一个重要的手段就是实行经济一体化, 以保证集团内国家相互占有对方市场。 80 年代后期, 适逢 《关贸总协定》 乌拉圭回合谈判时期, 因为乌拉圭回合谈判屡屡受阻, 致使美国逐渐放弃对多边贸易谈判的坚定承诺, 开始转向以区域贸易为主的安排。 在这一阶段, 美国签署并实施了两个自由贸易协定。 1985 年生效的
《美国与以色列自由贸易协定》 没有纳入劳工标准, 但 1994 年生效的
《北美自由贸易协定》 则通过其附属协定 《北美劳工合作协定》 对劳工标准进行了详细规定。
第四阶段是从1995 年世界贸易组织成立后至今, 实施的是 “ 竞争性自由化” ( Competitive Liberalization) 贸易政策, 即同时在双边或区域自由贸易以及个别部门开展双边贸易谈判, 看哪边的自由贸易谈判有进展就走哪边, 不为预设的某一方向所限制。① 换言之, 由于多边贸易谈判陷入停滞及其复杂性, 美国采取多边机制与双边或区域自由贸易机制并行推进的态度, 一方面继续推进多边贸易谈判, 另一方面同时展开多个自由贸易协定的谈判, 这种转变体现了美国在国际贸易谈判领域理念和方
① Vinod K Aggarwal, “ Look West: The Evolution of U S Trade Policy toward Asia,” 2009, ht⁃ tp: / / basc berkeley edu / pdf / articles / Look% 20West% 20the% 20Evolution% 20of% 20US%
20Trade% 20Policy% 20Towards% 20Asia pdf, 转引自xxx主编 《认识各国自由贸易协定
( FTA)》, 台湾 “ 国际研究学会”, 2014, 第63 ~ 64 页。
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法的创新。 在其国际贸易政策的指引下, 美国在小布什总统任职期间
(2001 ~ 2009 年), 签署了7 个自由贸易协定, 并且都按照其国内贸易政策要求纳入了劳工标准。
综上, 在20 世纪80 年代中期以前的世界多边贸易体制构建的进程中, 从 《关贸总协定》 谈判的议题设置、 形成及其运行, 再到其后的八轮回合谈判, 直至其转型为世界贸易组织, 这一过程中美国一直处于主导地位,① 而且这个多边贸易体系充斥着美国的价值观念和制度影响, 因此美国不愿看到由其主导的多边贸易体制受到自由贸易协定的冲击, 因而对双边或多边自由贸易协定并未抱积极态度。 只是到了 1980 年后, 美国在 《关贸总协定》 多边贸易体系谈判中屡屡受挫, 尤其是1982 年东京回合 ( Tokyo Round) 谈判进程出现问题, 美国才明确将注意力转向双边或多边自由贸易协定, 并且在绝大多数自由贸易协定中纳入了体现美国价值观念和贸易政策的劳工标准。
第二节 《北美自由贸易协定》 关于劳工问题的规定
一 《北美自由贸易协定》 概述
自1960 年左右在欧洲大陆建成欧洲自由经贸区 ( Free Trade Areas in Europe) 后, 自由经贸区在世界各地得到了不同程度的发展。 如在南美洲, 1973 年8 月1 日成立加勒比共同体, 1991 年 11 月 29 日成立南方共同市场; 在欧洲大陆, 1993 年 11 月 1 日欧盟成立, 实现了货物、 服务、资本和劳动力生产要素的自由流动。 欧洲共同体大市场的建成, 进一步加强了欧共体成员国之间的经济贸易联系, 使得原来由共同体以外进口的商品逐渐被共同体成员国同类产品代替, 这无疑给美国和加拿大对欧共体成员国的贸易带来严重的不利影响。 另外, 美国还面临来自日本和东亚新兴工业化国家崛起对其带来的挑战。 为与这些经济体, 尤其是欧洲经济共同体分庭抗礼, 美国、 加拿大和墨西哥建立北美自由贸易区,
① Xxxxxxx H Copper, “ Free Trade Agreements: Impact on U S Trade and Implications for U S Trade Policy,” Congressional Research Service, RL31356, http: / / wenku baidu com / link? url = AdEWgQn4S8ZEDhekdvVJSShw46UXVdaKrhWm1Tx - 2v4UGVMXVHaPPyI5QVWul
8NHbI8xRstI4iLkvSUmu4kFvRKkvuEtFtzjigdzVI - GOXm, last visited November 16, 2015.
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不失为一种有效的应对措施。①
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北美自由贸易区是基于美国与加拿大自由贸易区发展起来的。 1986年美国与加拿大两国就建立自由贸易区开始正式谈判, 随后达成协定,并于1989 年1 月1 日生效。 美国在与加拿大进行自由贸易协定谈判进程中, 也开始与墨西哥进行双边自由贸易框架协定的磋商。 加拿大为保护本国在北美大陆的贸易利益, 于1990 年9 月14 日宣布加入美国与墨西哥自由贸易协定谈判, 由此, 美国与墨西哥双边自由贸易协定谈判扩展为美国、 墨西哥和加拿大三国自由贸易协定谈判。 1992 年8 月12 日, 加拿大、 墨西哥和美国签署 《北美自由贸易协定》, 1993 年 9 月 14 日, 同时签署 《北美劳工合作协定》 和 《北美环境合作协定》,② 三个协定均于
1994 年1 月1 日生效。③
《北美自由贸易协定》 是两个发达的工业化国家和一个发展中国家签订的协定, 它们之间的经济发展水平各不相同, 尤其是墨西哥与美国和加拿大相差巨大。④ 尽管三个缔约方各自的出发点、 近期考虑和长远设想各不相同, 但其共同点却都是期望通过建立北美自由贸易区获取经济利益。⑤ 《北美自由贸易协定》 的核心议题, 是美国、 加拿大和墨西哥之间在国际贸易领域的互惠安排, 然而它还包括投资、 知识产权保护、 劳工标准和环境等其他议题, 远远超出了国际贸易的范围, 以下详细介绍
《北美自由贸易协定》 关于劳工问题的规定。
二 《北美自由贸易协定》 关于劳工问题的规定
从法律意义上讲, 《北美自由贸易协定》 由一个主协定和两个附属协定组成: 主协定规定贸易、 投资、 服务贸易、 知识产权等内容; 两个附
① 宗和: 《世界经济区域集团化的新发展———评北美自由贸易协定》, 《亚太研究》 1993 年第2 期。
② 参见新华网, http: / / news xinhuanet com / ziliao / 2003 - 07 / 10 / content _ 965905 htm, 最后访问日期: 2015 年3 月6。
③ 参见劳工合作委员会网站, http: / / www naalc org / naalc htm, last visited September 7,
2015。
④ 宗和: 《世界经济区域集团化的新发展———评北美自由贸易协定》, 《亚太研究》 1993 年第2 期。
⑤ 宗和: 《世界经济区域集团化的新发展———评北美自由贸易协定》, 《亚太研究》 1993 年第2 期。
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属协定 《北美劳工合作协定》 和 《北美环境合作协定》 分别规定自由贸易区内的劳工标准和环境合作事项。① 就劳动标准而言, 既体现在 《北美自由贸易协定》 相关规定中, 也体现在 《北美劳工合作协定》 中。 《北美自由贸易协定》 的序言明确提出, 缔约方 “ 在其各自管辖的领土上创造新的就业机会, 改善工作条件并提高生活水平” 以及 “ 保护、 加强和实施基本劳工权利”;② 《北美劳工合作协定》 则对劳工权利保护做出具体规定, 并设立劳工争端解决机制。
北美自由贸易区自由化和一体化程度与欧盟相比相对较低, 主要涉及货物的自由流动, 资本和服务的自由化程度稍低, 而且没有涉及劳动力自由流动。③ 但迫于工会等重要社会团体的压力以及国内的政治需要,克林顿政府做出了现实选择, 签订 《北美劳工合作协定》 作为 《北美自由贸易协定》 附属协定, 以此来规范北美自由贸易区的劳工合作事项。
第三节 《北美劳工合作协定》 中的劳工标准
一 《北美劳工合作协定》 中的劳工标准
《北美劳工合作协定》 序言开宗明义, 各缔约方要保护、 加强和实施基本劳工权利, 同时推进区域市场一体化, 增强其国内企业在全球市场的竞争力, 并创造新的就业机会、 改善工作条件并提高生活水平。 在法律制度层面, 《北美劳工合作协定》 规定了11 项劳工原则, 它们是: 结社自由和保护组织权; 集体谈判的权利; 罢工权; 禁止强迫劳动; 对儿童和青年人的劳动保护; 最低限度就业标准; 消除就业歧视; 男女同工同酬; 预防工伤和职业病; 对工伤和职业病的补偿; 保护移徙工人。④ 关
① 然而, 就美国 《北美自由贸易协定》 实施法案而言, 还包括两项贸易调整援助项目,即 《北美自由贸易协定过渡期调整援助计划》 和 《美国社区调整和投资计划》, 用来缓解该协定下进行自由贸易受到冲击的产业和劳动力问题。 参见xx·xx 《从 NAFTA到 TPP ( 上) ———纪念北美自由贸易协定签订 20 周年》, xx译, 《金融发展研究》
2014 年第9 期。
② 《北美自由贸易协定》 第16 章规定的基于商业目的的临时入境事宜, 不在本章讨论范围之内。
③ xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第191 页。
④ 《北美劳工合作协定》 附录1: 劳工原则。
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于这11 项劳工原则, 该协定仅要求缔约方承担有效实施与11 项劳工原则有关的各自国内劳动法律和法规的协定义务。① 换言之, 该协定并没有为缔约各国设定共同的最低劳工标准, 而是规定了缔约方广泛关注的 11 项劳工原则的所涉领域, 在这些领域内缔约方可以 “ 按照自己的方式, 发展旨在保护本国劳动者权益的法律、 法规、 程序和做法”②。
与国际劳工组织核心劳工标准相比, 《北美劳工合作协定》 规定的
11 项劳动标准虽然与其类似, 但并不完全相同, 也没有使用 “ 国际劳工组织承认的劳动者基本权利” 这样的措辞。 这说明, 《北美劳工合作协定》 强调的是各缔约方促进、 实施和提高其国内劳工标准, 而不是国际承认的劳工标准。 换言之, 《北美劳工合作协定》 的基础之一是由各缔约方实施各自劳动法。 比如墨西哥最低工资标准少于 5 美元/ 天、允许14 岁的儿童在产业中工作, 但不能要求其根据 《北美劳工合作协定》 进行修改。 同理, 也不能根据 《北美劳工合作协定》 要求美国对其相关问题予以解决, 如美国法律允许永久替代罢工工人、 歧视性解雇工会积极分子。③
有学者认为, 这种制度安排体现了 《北美劳工合作协定》 在架构上采取的是最低纲领主义模式, 即把成员国国家层面上已有的法律原则复制到区域层面法律中。 这种模式不要求成员国对其法律做太多的修改,这在现实中迎合了一大批出口导向企业的需求, 它们欢迎北美自由贸易协定开放市场但并不希望为此做出改变, 因为它们绝大多数长期在国内环境中经营。④ 比如 《北美劳工合作协定》 明确承认罢工和组织工会的权利, 是因为三个缔约方都已经在本国法律制度中赋予工人这种权利。 在加拿大, 罢工和组织工会的权利早在1967 年颁布的 《公共机构工作人员关系法》 和1971 年颁布的 《加拿大劳工法典》 中就已经存在了, 在省一级的法律中也有平行的或更具体的规定; 在墨西哥, 《1917 年宪法》 第
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① 《北美劳工合作协定》 第3 条。
② 《北美劳工合作协定》 附录1: 劳工原则。
③ Lance Compa, “ Enforcing Worker Rights under the NAFTA Labor Side Accord,” Proceedings of the Annual Meeting ( American Society of International Law) 88 (1994): 537.
④ xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第 6、 第 84 ~ 88、 第
201 页。
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123 条就承认罢工和组织工会的权利, 1931 年出台的联邦劳动法律 《联邦劳工法》 使该项权利法典化; 在美国, 1935 年出台的 《国家劳工关系法》 ( 《xxx法》) 承认罢工和组织工会的权利。① 当然, 三个缔约方在这些措施的实施范围和实施情况上相互差别较大,② 《北美劳工合作协定》并没有去协调这些差别, 只要求他们承诺遵守现行法律。
虽然 《北美劳工合作协定》 没有在北美大陆创造一个超国家的劳动法, 但在实践中这 11 项劳工原则已成为被北美大陆广泛认可的劳工权利, 赋予劳动活动家维权的新的合法性。 此外, 这些新权利也提供了一个新的平台, 借此劳动维权人士可继续巩固他们的集体利益。③
二 《北美劳工合作协定》 劳工标准的保护水平
关于劳工标准保护水平, 《北美自由贸易协定》 规定三个缔约方应确保建立高劳工标准 ( High Labor Standards), 并交由各成员国自行负责其劳动法的实施。 首先, 该协定第2 条规定: “ 确认充分尊重各缔约方的宪法, 并承认每一缔约方确立其自己的国内劳工标准的权利, 并相应地制定或修改其劳动法律和法规的权利。 每一缔约方都应确保其劳动法律和法规建立高劳工标准, 与高质量和高生产力的工作场所相一致, 并持续不断努力地改进这些标准。” 然而, 该协定并没有界定何为 “ 高劳工标准”, 同时也没有规定改善这些标准的途径。 在国家层面, 缔约各方必须要做的就是持续不断地努力提高本国劳工标准。 在要求缔约方充分实施其本国劳动法律法规的同时, 并不为缔约各国设定统一的最低劳工标准,缔约各国可以按照自己的方式、 法律、 法规、 程序和实践来保护其各自劳动者的权益,④ 其目的在于通过 “ 棘轮效应” 促进其劳工标准的提高。这种灵活机制在某些方面将贸易、 投资与劳工问题分离, 避免两者之间
① xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第138 页。
② 如美国和加拿大关于罢工权利的规定 ( 尤其是公共部门职员享有的罢工权利) 以及墨西哥在这一领域存在的限制。 参见xxxxx·xx 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第138 页。
③ Xxxxxx Kay, “ Legal Transnationalism: The Relationship between Transnational Social Move⁃ ment Building and International Law,” Law and Social Inquiry 2 (2011): 431.
④ 《北美劳工合作协定》 附录1: 劳工原则。
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直接挂钩。① 也就是说, 《北美劳工合作协定》 缔约方有义务实施其国内劳动法, 尤其是与11 项劳工原则有关的国内法律。 如有违反特定方面的劳工标准, 将受到经济制裁或贸易制裁。② 其次, 该协定第 42 条还规定了劳动法的实施原则, “ 本协定中的任何内容不得解释为授权缔约一方当局到缔约另一方的领土上采取实施劳动法的行动。” 这表明,该协定要求保护的劳工标准是各缔约方国内法上的劳工标准, 不是国际劳工组织承认的劳工标准, 协定允许在不同缔约方之间存在不同的劳工标准。
由于 《北美劳工合作协定》 没有制订具体的计划, “ 统一协调” 提高劳动权利的保护标准。 工会会员认为这将导致雇主寻求使用低廉的劳动力, 削弱劳动保护, 导致出现 “ 逐底竞争”。③ 但需要指出的是, 在美国后续签订的一系列自由贸易协定中, 都不同程度地加强了国际承认的劳工标准的保护水平。 比如在美国与智利和新加坡等国签订的自由贸易协定中, 明确重申缔约方作为国际劳工组织成员国应承担的义务及其在
1998 年国际劳工组织通过的 《关于工作中基本原则和权利宣言及其后续措施》 下的承诺, 缔约方应 “ 努力保证” 这些劳工原则和协定规定的国际承认的劳工权利在国内法上得到承认和保护。④ 在美国与秘鲁、 哥伦比亚等国签订的自由贸易协定中, 进一步加强了国际承认的劳工标准的保护水平。⑤ 如在 《美国与秘鲁自由贸易协定》 中, 不仅重申缔约方作为国际劳工组织成员国所应承担的义务; 更为重要的是, 它明确规定了国际劳工组织承认的劳动者基本权利和国内法之间的关系, 即缔约方 “ 应在
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① 参见 Jordi Agustí - Panareda, Xxxxx Xxxxxxxxx Ebert and Desirée LeClercq, “ Labour Provisions in Free Trade Agreements: Fostering their Consistency with the ILO Standards System”, ILO, Background Paper, Social Dimensions of Free Trade Agreements, March 2014, p 29。
② xx、 xxx: 《美国贸易立法中的劳工条款研究》, 《现代经济探讨》 2011 年第7 期。
③ Lance Compa, “ Enforcing Worker Rights under the NAFTA Labor Side Accord,” Proceedings of the Annual Meeting ( American Society of International Law) 88 (1994): 537.
④ 参见 《美国与智利自由贸易协定》 第18 1 条; 《美国与新加坡自由贸易协定》 第17 1 条;
《美国与澳大利亚自由贸易协定》 第18 1 条; 《美国与巴林自由贸易协定》 第 15 1 条;
《美国与中美洲国家自由贸易协定》 第16 1 条; 《美国与摩洛哥自由贸易协定》 第16 1
条; 《美国与阿曼自由贸易协定》 第16 1 条; 《美国与约旦劳工合作协定》 第6 条。
⑤ 《美国与秘鲁自由贸易协定》 第 17 1 ~ 17 2 条; 《美国与哥伦比亚自由贸易协定》 第
17 1 ~ 17 2 条; 《美国与巴拿马自由贸易协定》 第16 1 ~ 16 2 条; 《美国与韩国自由贸易协定》 第19 1 ~ 19 2 条。
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其法律、 法规及其实践中采纳和维持” 1998 年 《宣言》 载明的下列权利: ( a) 结社自由; ( b) 有效承认集体谈判权利; ( c) 消除所有形式的强制或强迫劳动; ( d) 有效废除童工, 并为本协定的目的, 禁止最恶劣形式的童工; ( e) 消除在就业和职业方面的歧视。①
三 《北美劳工合作协定》 劳工争端解决机制
《北美自由贸易协定》 的一个主要特征就是, 没有设立统一适用的争端解决机制, 而是针对不同的争端事项分别设置了6 套不同的争端解决机制: 第11 章规定的投资争端解决机制; 第14 章规定的金融服务争端解决机制; 第19 章规定的反倾销与反补贴税事项的审查与争端解决机制; 第20 章规定的一般性争端解决机制; 《北美劳工合作协定》 设立的劳动争端解决机制; 《北美环境合作协定》 设立的环境争端解决机制。
( 一) 《北美劳工合作协定》 劳工争端解决机制的内容
就 《北美劳工合作协定》 设立的劳工争端解决机制而言, 主要包括以下方面的内容。
1 劳工争端解决机构
《北美劳工合作协定》 创设的法律机制和裁判规则, 用于解决针对任一缔约方政府未能有效实施与11 项劳工原则相关的国内劳动法提起的投诉案件。 在 《北美劳工合作协定》 框架下, 成立劳工合作委员会监督该协定的实施并参与解决劳工争端。② 劳工合作委员会是一个跨国层面上的三方机构,③ 其主要职能包括组织研究、 就劳工合作协定有关议题提出政策建议、 参与劳工合作项下投诉的争端裁决过程并保障公众对涉及劳工
① 《美国与秘鲁自由贸易协定》 第17 1 ~ 17 2 条。
② 《北美劳工合作协定》 第8 条。
③ 关于劳工合作委员会的性质, 有学者指出, 《北美劳工合作协定》 纯属美国、 加拿大和墨西哥三国政府间的事情, 没有建立独立于缔约方的超国家机构。 因此, 《北美劳工合作协定》 所有规则都是基于缔约方按照一致同意的方式做出的, 其目的在于调整缔约方之间的关系, 而不对个人设置直接的权利和义务。 相对xx国家法, 《北美劳工合作协定》 一致同意的属性和调整对象具有国际法的特征。 参见xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译,中国社会科学出版社, 2009, 第207 页。
合作事项的知情权。①
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劳工合作委员会由部长理事会及秘书处组成。 部长理事会是其核心领导, 由缔约方劳工部长或其指定人员组成, 其主要职能包括: 监督协定的实施, 就协定解释提出建议; 就协定有关议题提出政策建议; 指导秘书处与其他工作组的工作; 确定优先的合作活动; 促进当事国之间进行协商, 如进行信息交换等。② 秘书处的工作主要是协助部长理事会, 开展与各缔约方国家行政办公室的工作直接有关的相关问题的研究工作等。
此外, 还设立了专家评估委员会③ 和仲裁小组④, 协助部长理事会工作。 不过这两个机构都是临时性的, 在劳动投诉发生且磋商无果时, 由部长理事会根据需要组建。 这两个机构对缔约方劳工管理部门的影响很有限。
在国家层面, 《北美劳工合作协定》 要求缔约各国劳动行政主管部门建立国家行政办公室⑤ ( 美国现在为贸易与劳工事务办公室), 作为专门机构负责受理关于违反劳工原则的投诉、 公布报告、 交换信息等。 具体职能包括: 作为缔约方政府机构与其他缔约方国家行政办公室建立联系;跟踪其他缔约方国内劳动法的执行情况; 向其他缔约方介绍本国的相关法律、 程序、 政策和实践以及可能发生的变化和修法; 等等。⑥ 这三个国家行政办公室将协助部长理事会开展工作, 与劳工合作委员会建立稳定的合作关系, 发挥监督协定实施的作用。 这是 《北美劳工合作协定》 关于缔约方机构设置规定的直接体现, 同时也表明了缔约方劳工管理部门的内部结构发生了变化。⑦
2 劳工争端解决程序
(1) 参与主体。 根据 《北美劳工合作协定》, 向三个缔约方中的任何一个国家行政办公室提起投诉的主体可以是缔约方公民、 法人或非政府
① xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第174 页。
② 《北美自由贸易协定》 第10 条。
③ 《北美自由贸易协定》 第23 条。
④ 《北美自由贸易协定》 第29 条。
⑤ 《北美自由贸易协定》 第15 条。
⑥ 《北美劳工合作协定》 第15 ~ 16 条。
⑦ xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第175 页。
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组织, 或缔约方政府,① 但必须通过国家行政办公室向涉嫌侵害劳工权利的缔约方的国家行政办公室提起磋商, 且磋商事项必须是针对该缔约方政府未能有效实施其国内劳动法的行为。 对此需要指出的是, 《北美劳工合作协定》 三个缔约方各自建立的国家行政办公室, 负责其他缔约方劳动执法事项的磋商和审查。
(2) 适用法律。 劳工争端解决适用的实体性法律和程序性法律包括
《北美劳工合作协定》 与被投诉缔约国的国内法。 值得指出的是, 投诉案件的审查依据, 是指相关缔约方国内劳动法的执行情况, 而不是其对国际标准的遵守情况。
(3) 适用范围。 劳工投诉的提出只能针对 《北美劳工合作协定》 缔约方政府 “ 未能持续地有效实施 11 项劳工原则所涉领域的劳动法”, 雇主、 公司或个人违法行为不适用该协定规定的投诉规则。②
(4) 劳工争端解决程序: 国家行政办公室之间的磋商、 部长级磋商和仲裁。 依据 《北美劳工合作协定》, 可以用政治方法和法律方法, 即磋商和仲裁程序解决劳工争端, 而且在解决劳工争端时必须首先适用磋商程序。 也就是说, 虽然对11 项劳工原则所涉权利发生争端建立了投诉程序, 但不同劳工原则所涉权利发生的争端适用不同层次的争端解决和执行机制。 如仲裁程序仅适用于一缔约方持续地不能有效执行其国内与保护童工、 职业安全和健康以及最低雇佣工资技术性劳工标准相关的法律和法规的情形 ( 见表6 - 1)。
第一, 国家行政办公室之间的磋商程序,③ 可以由国家行政办公室主动提起, 也可以以私人当事人的投诉事由提起。④ 当对一缔约方国内的劳
① 参见钟立国 《从 NAFTA 到 AUSFTA: 区域贸易协定争端解决机制的晚近发展及其对两岸经济合作框架协议的启示》, 《时代法学》 2009 年第 6 期; xx 《美欧社会倾销论实质研究———反倾销实践的新动向》, 中国商务出版社, 2014, 第 59 页; Lance Com⁃ pa, “ Enforcing Worker Rights under the NAFTA Labor Side Accord,” Proceedings of the An⁃ nual Meeting ( American Society of International Law) 88 (1994) : 538。
② Xxxxx A Gantz, C Xxxx Reetz, Guillermo Aguilar - Alvarez and Xxx Paulsson, “ Labor Rights and Environmental Protection under NAFTA and Other US Free Trade Agreements [ with Com⁃ ments],” The University of Miami Inter - American Law Review 2 (2011): 344.
③ 《北美劳工合作协定》 第21 条。
④ Lance Compa, “ Enforcing Worker Rights under the NAFTA Labor Side Accord,” Proceedings of the Annual Meeting ( American Society of International Law) 88 (1994): 538.
第六章 《北美自由贸易协定》 中的劳工标准 111
表6 - 1 《北美劳工合作协定》 11 项劳工原则所涉劳工权利投诉的解决程序①
国家行政办公室之间的磋商 | 部长级磋商 | 专家评估委员会 | 仲裁小组 |
结社自由和保护组织权 | 结社自由和保护组织权 | ||
集体谈判权 | 集体谈判权 | ||
罢工权 | 罢工权 | ||
禁止强迫劳动 | 禁止强迫劳动 | 禁止强迫劳动 | |
对童工和青年工人的劳动保护 | 对童工和青年工人的劳动保护 | 对童工和青年工人的劳动保护 | 对童工和青年工人的劳动保护 |
最低就业标准 | 最低就业标准 | 最低就业标准 | 最低就业标准 |
消除就业歧视 | 消除就业歧视 | 消除就业歧视 | |
男女同工同酬 | 男女同工同酬 | 男女同工同酬 | |
预防职业伤害和职业病 | 预防职业伤害和职业病 | 预防职业伤害和职业病 | 预防职业伤害和职业病 |
对遭受职业伤害和职业病患者给予补偿 | 对遭受职业伤害和职业病患者给予补偿 | 对遭受职业伤害和职业病患者给予补偿 | |
保护移徙工人 | 保护移徙工人 | 保护移徙工人 |
动法、 劳动行政或劳动市场条件提起投诉时, 任一国家行政办公室可要求与该缔约方国家行政办公室就此方面问题进行磋商。 被要求磋商的国家行政办公室应就此迅速提供相关的公开数据或信息, 如对其法律、 法规、 程序或做法的描述, 拟进行修法的建议, 对投诉所涉问题的说明和解释等。 对提起的投诉是否采取行动, 国家行政办公室有很大的自由裁量权。 比如, 如果当事方不能证明自己已寻求了所在国国内的适当救济,则其投诉会被驳回。 而且绝大多数投诉案件由国家行政办公室最终决定。如果国家行政办公室认定不存在违反该协定的情形, 则其决定是终局的。②
第二, 部长级磋商程序。③ 任一缔约方可以书面方式要求就本协定范围内的任何问题与另一缔约方开展部长级磋商, 提出磋商要求的一方应
① 《北美劳工合作协定》 第21 ~ 37 条; 另参见Xxxxxx Kay, “ Legal Transnationalism: The Re⁃ lationship between Transnational Social Movement Building and International Law,” Law and So⁃ cial Inquiry 2 (2011): 432。
② 参见xx 《美欧社会倾销论实质研究———反倾销实践的新动向》, 中国商务出版社,
2014, 第59 页。
③ 《北美劳工合作协定》 第22 条。
112
自由贸易协定中的劳工标准
提供具体和充分的信息, 以便被要求磋商方做出回应。
如果部长级磋商未能解决涉及职业安全和健康, 或其他技术性劳工标准争端事项, 可以书面方式要求部长理事会成立专家评估委员会。 专家评估委员会仅对技术性劳工标准争议进行研究分析, 无权对非技术性劳工标准如结社自由、 集体谈判权和罢工权进行审查。① 另外, 专家评估委员会所要审查的问题, 必须与贸易有关且为磋商双方共同承认的劳动法所涵盖。② 专家评估委员会将撰写报告, 提交部长理事会审议。
第三, 仲裁程序。③ 在专家评估委员会就一缔约方的职业安全与健康、 童工或最低工资标准向部长理事会提交报告后, 其他缔约方仍可就该缔约方是否存在持续地未能有效实施上述劳动标准请求与另一缔约方进行磋商。 若经过磋商双方仍未达成一致, 磋商的任一缔约方可以书面要求理事会召集特别会议进行磋商。
如若理事会特别会议仍未解决争端, 理事会应依据参加磋商的任一缔约方的书面要求, 可以2 / 3 多数的表决结果决定成立仲裁小组。 但仲裁程序仅适用于缔约方未能有效实施其国内与保护童工、 职业安全和健康以及最低工资标准相关的法律和法规的一贯做法。 也就是说, 仲裁程序适用范围非常有限, 如缔约方未有效执行其有关结社自由、 集体谈判权和罢工权的国内法的情形, 不适用仲裁程序, 即使这些权利都属于国际劳工组织承认的劳动者基本权利, 它们只适用国家行政办公室之间的磋商和部长级磋商程序。④ 仲裁小组所要审查的问题, 必须与贸易有关且为磋商双方共同承认的劳动法所涵盖。⑤ 如果仲裁小组裁决一缔约方存在未能有效执行其国内与保护童工、 职业安全和健康标准以及最低雇佣工资标准相关的法律和法规的一贯做法, 该缔约方将被处以一定数额
① 《北美劳工合作协定》 第23 条; 另参见xxx、 xx主编 《国际劳工标准案例评析》,
中国劳动社会保障出版社, 2009, 第158 页。
② 《北美劳工合作协定》 第 23 条; 另参见 Xxxxxx Kay, “ Legal Transnationalism: The Rela⁃ tionship between Transnational Social Movement Building and International Law,” Law and So⁃ cial Inquiry 2 (2011): 431。
③ 《北美劳工合作协定》 第27 ~ 39 条。
④ Xxxxxx Kay, “ Legal Transnationalism: The Relationship between Transnational Social Move⁃ ment Building and International Law,” Law and Social Inquiry 2 (2011): 432.
⑤ Xxxxxx Kay, “ Legal Transnationalism: The Relationship between Transnational Social Move⁃ ment Building and International Law,” Law and Social Inquiry 2 (2011): 431.
第六章 《北美自由贸易协定》 中的劳工标准
的罚款, 罚款数额在该协定生效之日起的第一年内, 不得超过 2000 万美元或等值的被投诉方国内货币。 在此之后, 罚款数额不得超过争议双方最近一年商品贸易总额的 0 007% 。① 由此可见, 罚款措施只有在经过一系列的双边解决步骤不成功后才可以适用。 当所涉缔约方拒不缴纳罚款时, 另一缔约方可以中止给予其在 《北美自由贸易协定》 下的利益。② 但中止减让本身是一种惩罚, 不是赔偿, 并不能减少最初的侵害。 而且它使得贸易变得不正常, 并不可避免地伤害投诉国的消费者。
但是该协定规定了例外情形, 即使一国被裁决没有有效地执行其相关劳动法律, 但如果该国 “ 是在合理地行使自由裁量权” 或者出于对 “ 其他被认为是重要的劳动事项所进行的对执行资源分配所做的真诚决定”, 则可免于制裁。③ 现实中, 这项例外规定为某些国家劳动法的执行不力提供了合法的免责依据。
( 二) 《北美劳工合作协定》 劳工争端解决机制的特点
如前所述, 《北美自由贸易协定》 针对不同的争端事项分别设置不同的争端解决机制, 其在 《北美劳工合作协定》 中设立的劳工争端解决机制具有以下几方面的特点。
(1) 允许私主体参与劳工争端解决程序。 依据传统国际法, “ 国际争端解决程序仅对主权国家开放, 个人要对外国政府提起控告, 则必须请求本国政府行使外交保护权”。④ 《北美劳工合作协定》 突破了国际法这一原则, 允许缔约方公民、 法人和非政府组织参与劳工争端解决程序。该协定第4 1 条规定, “ 对特定事项具有法律上承认的利益的人都享有将该事项提交行政、 准司法、 司法或劳动裁判机构审理的恰当机会, 以实施缔约方的劳动法”。 该协定第 4 2 条规定, “ 每一缔约方的法律都应确保上述人员能够诉诸相关程序, 以使其根据以下文书所享有的权利得到
113
① 《北美劳工合作协定》 附录39。
② 《北美劳工合作协定》 第41 条。
③ 《北美劳工合作协定》 第49 条。
④ 钟立国: 《从 NAFTA 到 AUSFTA: 区域贸易协定争端解决机制的晚近发展及其对两岸经济合作框架协议的启示》, 《时代法学》 2009 年第6 期。
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自由贸易协定中的劳工标准
实施: (1) 国内劳动法, 包括其中有关职业安全与健康、 就业标准、 劳资关系和移徙工人等方面的规定; 以及 (2) 集体合同”。 允许私主体参与劳工争端解决程序, 体现了该协定在劳工标准实施方面公共参与的最高规范价值。①
《北美自由贸易协定》 是 “ 第一个为私人提供直接利用国际争端解决机制权利的综合性贸易条约”。② 在美国看来, 授予私人起诉缔约方政府的诉权, 可以迫使作为发展中国家的墨西哥遵守国际规则, 从而能维护美国在劳动力市场的竞争优势。 但自 《北美自由贸易协定》 实施以来,私人提起的诉讼不少于政府提起的诉讼, 且不仅针对墨西哥, 有相当数量的投诉案件针对美国和加拿大。 有鉴于此, 美国在此后改变了这一做法。 在 《北美自由贸易协定》 签订后, 美国在其他自由贸易协定中取消了私人在劳工领域起诉政府的诉权。③
《北美劳工合作协定》 创建了三个缔约方之间劳动权益保护的开放性监督程序。 传统劳动法领域的主权原则被突破: 任一缔约方的工人可就其母国发生的侵犯劳动者权利以及未能有效实施法律的情形, 向另一缔约方的政府机构提出投诉, 三个缔约方之间的评估和仲裁机构将对国际劳动纠纷进行审查并做出决定。④
(2) 它把一般国际法上和平解决争端的外交方法与法律方法相结合
( 磋商程序是专家仲裁的前置程序),⑤ 基于不同的争端事项设置不同的争端解决机制。⑥ 如仲裁程序仅适用于缔约方持续地不能有效执行其国内与
① Xxxxxxxxx Häberli, Marion Jansen and Xxxx - Xxxxxxx Monteiro, “Regional Trade Agreements and Domestic LabourMarket Regulation,” International Labour Organization, 2012, p 35, http: / / www ilo org / wcmsp5 / groups / public / @ ed_emp / documents / publication / wcms_ 180616 pdf, last visited January 21, 2014.
② 钟立国: 《从 NAFTA 到 AUSFTA: 区域贸易协定争端解决机制的晚近发展及其对两岸经济合作框架协议的启示》, 《时代法学》 2009 年第6 期。
③ 钟立国: 《从 NAFTA 到 AUSFTA: 区域贸易协定争端解决机制的晚近发展及其对两岸经济合作框架协议的启示》, 《时代法学》 2009 年第6 期。
④ Lance Compa, “ Enforcing Worker Rights under the NAFTA Labor Side Accord”, Proceedings of the Annual Meeting ( American Society of International Law) 88 (1994): 539.
⑤ 钟立国: 《从 NAFTA 到 AUSFTA: 区域贸易协定争端解决机制的晚近发展及其对两岸经济合作框架协议的启示》, 《时代法学》 2009 年第6 期。
⑥ 参见xx、 xx 《论 〈北美自由贸易协定〉 之分散型争端解决机制》, 《国际经济法学刊》 2006 年第2 期。
第六章 《北美自由贸易协定》 中的劳工标准
保护童工、 职业安全和健康标准以及最低雇佣工资标准相关的法律和法规的情形。
(3) 特殊的程序规则。 依据该协定, 任一缔约方的工人就其母国发生的侵犯劳动者权利以及未能有效实施法律的情形, 必须通过另一缔约国的国家行政办公室提出起诉, 并由三个缔约方之间的评估和仲裁机构对国际劳动纠纷进行审查并做出裁定。① 例如, 一个美国工会对其本国政府涉嫌违反劳动法的行为进行投诉, 必须通过墨西哥国家行政办公室或加拿大国家行政办公室 ( 或两者) 提起。 这个程序规则使投诉的提起非常困难, 需要寻找和得到一个国外工会的协助并由该外国工会在该外国国家行政办公室提起, 但同时也为工会跨国合作提供激励和合法性。 换言之, 《北美劳工标准协定》 建立的特殊程序规则, 突破了传统劳动法领域的主权原则, 允许劳工维权人士在具体案件中进行有意义的合作, 这在客观上加大了跨国动员的力度。②
(4) 依据 《北美劳工合作协定》, 仲裁庭是临时性机构, 其做出的裁决执行力有限, 裁决做出后主要靠当事国自觉履行。 为了促使仲裁裁决得到更好的执行, 《北美劳工合作协定》 设立补偿金制度, 即如果仲裁庭裁定一缔约国持续地未能有效执行其国内与保护童工、 职业安全和健康标准以及最低雇佣工资标准相关的法律和法规, 该国将被处以一定数额的罚款。 当缔约方不缴纳罚款时, 另一缔约方可中止给予其在 《北美自由贸易协定》 下的利益。 这一制度的意义在于其被引入美国与其他国家签订的自由贸易协定中, 如 《美国与澳大利亚自由贸易协定》 第 21 11条和第21 12 条规定, 因此如果违反方未能遵守裁决决定, 拒绝支付补偿金, 投诉方可据此中止实行贸易减让。③ 但现实中, 由于缔约方政府担心另一缔约方实施报复, 并不愿意提起惩罚性仲裁, 实际上从未出现过依据 《北美劳工合作协定》 提起仲裁的情形。
综上, 《北美劳工合作协定》 规定了包含多个步骤的争端解决程
115
① Lance Compa, “ Enforcing Worker Rights under the NAFTA Labor Side Accord,” Proceedings of the Annual Meeting ( American Society of International Law) 88 (1994): 539.
② Xxxxxx Kay, “ Legal Transnationalism: The Relationship between Transnational Social Move⁃ ment Building and International Law,” Law and Social Inquiry 2 (2011): 433 - 434.
③ 钟立国: 《从 NAFTA 到 AUSFTA: 区域贸易协定争端解决机制的晚近发展及其对两岸经济合作框架协议的启示》, 《时代法学》 2009 年第6 期。
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自由贸易协定中的劳工标准
序, 如设立专家组和启动磋商机制, 同时贸易制裁措施被允许适用于涉及违反保护童工、 最低工资、 职业安全与健康等国内法律和法规的情形
( 但不涉及自由结社、 集体谈判和强迫劳动等问题) 。① 它表明美国、 加拿大和墨西哥通过 《北美劳工合作协定》, 建立起在北美自由贸易区适用的劳工标准规范内容和劳工争端解决机制, 形成了一个独立的劳工标准实施体系。 然而, 《北美劳工合作协定》 缺乏强有力的执法机制。 它对所列明的11 项劳工原则涉及的劳工权益提供不同程度的保护, 仅对特定种类的劳工权利的侵害的投诉适用仲裁程序, 且处罚不力。 “ 依据 《北美劳工合作协定》, 即使工人们已经证明他们的案子符合投诉相关规定, 但救济结果并不明显, 侵权行为持续发生……因此, 必须在主协定 《北美自由贸易协定》 中包括可执行的劳工标准, 附属协定发挥不了实际作用。”②
第四节 《北美劳工合作协定》 劳工标准的构建特征
一般来讲, 《北美劳工合作协定》 劳工标准的构建有以下三方面的特征。
一 《北美劳工合作协定》 是不对称的合作
从 《北美自由贸易协定》 及其附属协定 《北美劳工合作协定》 的谈判历史看, 《北美自由贸易协定》 文本草案最初并未包括劳工条款, 美国签订其附属协定 《北美劳工合作协定》 是政府迫于工会等重要社会团体的压力做出的现实选择, 也是克林顿政府的政治需要。 《北美自由贸易协定》 的起草和谈判过程显示, 美国工会和某些企业领导人最初对 《北美自由贸易协定》 持反对态度。 主要原因有两个: 一是工会担心 《北美自由贸易协定》 会减损工会既有权力, 二是某些企业领导人认为美国和加拿大相对 ( 与墨西哥相比) 较高水平的劳工标准和守法率会弱化这两个国家企业的竞争力。③ 因此美国的工会对 《北美自由贸易协定》 的起草者
① 参见xxx 《国际劳工标准: 演变与争议》, 社会科学文献出版社, 2006, 第132 页。
② Xxxxxx Kay, “ Legal Transnationalism: The Relationship between Transnational Social Move⁃ ment Building and International Law,” Law and Social Inquiry 2 (2011): 444.
③ xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第184、 第201 页。
第六章 《北美自由贸易协定》 中的劳工标准
和谈判者施加压力, 要求其在协定文本中增加有关劳工内容, 特别是增加能够阻止墨西哥的雇主因使用较低成本劳动力而获得的成本优势。 这是谈判者必须首先回应的问题。 克林顿政府为消除工会和企业领导人的担心, 一方面力主继续 《北美自由贸易协定》 的谈判, 另一方面通过签订附属协定的方式对劳工问题做出规定, 因此直到 1993 年 3 月才开始进行劳工附属协定的谈判。① 实际上, 《北美劳工合作协定》 的签订是一个在任的总统获得其政治基础支持的战略行动, 这是政治上的考量。
从三个缔约国的发展水平看, 《北美劳工合作协定》 是两个发达的工业化国家和一个发展中国家签订的协定, 它们之间的经济和社会发展水平相差巨大。 而且法律体系也不相同, 美国和加拿大属于不成文法系国家, 只有墨西哥是成文法系国家。 在这种情况下, 《北美劳工合作协定》的谈判者则会选择在各成员国中占主流地位的法律体系作为区域的法律制度, 这种选择得到活跃在那些占主导地位的法律环境中强势的核心人物 ( 经济上的领导团体、 市民社会协会、 xxx等) 的关键支持。 因此,在美国和加拿大业已存在的法律环境中, 美国作为一个超级大国, 根本不会在其本国法律制度的完整性方面做出任何让步。② 比如, 在 《北美劳工合作协定》 附录 1 中, 只是原则性地xx移徙工人应享有与本国工人相同的工作条件的保护, 它对失业救济的权利只有间接且只是潜在的影响, 对移徙工人享有失业救济的资格的影响在很大程度上不是其本意而且无论从什么角度讲都没有明确。 因为在北美自由贸易区, 担心墨西哥会大量向美国移民, 因此劳动力流动被大大限制, 所以还谈不上移徙工人的失业救济。 正是在工会利益和政治环境的语境中, 我们才能理解为什么在 《北美劳工合作协定》 中没有直接规定移民工人享有失业救济的权利。③
另外, 对于11 项劳工原则, 美国、 加拿大和墨西哥只是在 《北美劳
117
① Xxxxxx E Abelson and Xxxxxxx Lusztig, “ The Consistency of Inconsistency: Tracing Ontarios Opposition to the North American Free Trade Agreement,” Canadian Journal of Political Science
4 (1996): 698.
② xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第6 页、 第84 页、 第201 页。
③ xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第139 ~ 142 页。
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自由贸易协定中的劳工标准
工合作协定》 第3 条规定 “ 通过适当的政府行动, 促进遵守和有效执行劳动法”, 并且明确规定要遵守三国各自国内法。 为避免未经批准的国际劳工组织的标准间接通过 《北美劳工合作协定》 适用于美国, 《北美劳工合作协定》 甚至没有提及在美国普惠制中普遍存在的术语 “ 国际公认的”劳工权利。 这凸显出美国的双重标准: 一方面要求别国提高标准, 而另一方面, 在别国的劳工标准高于自己时, 则避而不谈。①
二 《北美劳工合作协定》 采取最低纲领主义模式
最低纲领主义模式依赖于互相认可、 其他组织规定的标准和一套因应性的争端解决机制。 绝大多数不成文法系成员国一般都采取最低纲领主义模式, 倾向于把各国层面上已有的原则复制到区域层面上。② 正如
《北美自由贸易协定》 谈判期间在美国贸易代表处工作的一位律师所说, “ 北美自由贸易协定不要求美国法律做太多的修改”。 这种最低纲领主义模式迎合了一大批出口导向企业的支持者的口味。 《北美自由贸易协定》法律制度的不干预性对企业特别有吸引力, 它们非常欢迎 《北美自由贸易协定》 开放市场但并不要求其做出改变, 因为它们绝大多数都长期在国内环境中经营。 来自加拿大的大企业、 加拿大全国事务商会、 加拿大制造商出口商联盟等也发出xx支持 《北美自由贸易协定》 的呼声; 在墨西哥有许多企业依赖美国市场, 它们已经预见可以使用最小的代价从自由化中获益, 因此企业协会如墨西哥雇主协会等都对 《北美自由贸易协定》 给予支持。③
比如, 《北美劳工合作协定》 明确承认罢工和组织工会的权利, 其原因是因为三个缔约方都已经在其本国法律制度中赋予工人这种权利。 从这个意义上讲, 只需在 《北美劳工合作协定》 中要求缔约方承诺实施现有的本国立法, 并没有必要制定新的规定。 在加拿大, 罢工和组织工会
① 参见xx 《美欧社会倾销论实质研究———反倾销实践的新动向》, 中国商务出版社,
2014, 第61 页。
② xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第 6 页、 第 84 页、 第 201页。
③ xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第84 ~ 88 页。
第六章 《北美自由贸易协定》 中的劳工标准
的权利早在1967 年颁布的 《公共机构工作人员关系法》 和 1971 年颁布的 《加拿大劳工法典》 中就已经存在了, 在省一级的法律中也有平行的或更具体的规定; 在墨西哥, 《1917 年宪法》 第123 条就承认罢工和组织工会的权利, 1931 年联邦劳动法律出台的 《联邦劳工法》 使该项权利法典化; 在美国, 1935 年出台的 《国家劳工关系法》 ( 《xxx法》) 承认罢工和组织工会的权利。① 当然, 三个缔约方在这些措施的实施范围和实施情况上相互差别较大,② 《北美劳工合作协定》 并没有去协调这些差别,只要求他们遵守现行法律。
三 《北美劳工合作协定》 程序规则突破了传统劳动法领域的主权原则
《北美劳工合作协定》 是应用研究的一个重要案例, 同时也是构建法律跨国主义理论的一个强大的案例, 因为自 1919 年国际劳工组织成立以来, 在北美洲工会所利用的跨国法律机制中, 它是唯一一个在美国、 加拿大和墨西哥三国之间建立关系的法律机制。③
在结构方面, 建立裁判机制的国际法要求 ( 事实上或法律上的) 当事方要相互接触, 这比那些没有建立裁判机制的国际法更有利于动员。
《北美劳工合作协定》 创建了一个新的劳工协作与合作跨国法律平台。 各缔约国设立国家行政办公室, 负责处理对劳工权益侵害的跨国投诉。④
《北美劳工合作协定》 规定, 可以对任一缔约国政府 “ 持续地未能有效实施所涉劳动法” 的行为提起投诉, 然而投诉只能由涉嫌侵害劳工权利的缔约国之外的其他缔约国提起。 换言之, 对任一缔约国政府的投诉, 必须由其他缔约国通过其国家行政办公室提起, 因此这一程序规则迫使该国工会不得不在其他缔约国寻找合作方, 以便由合作方协助提起投诉。
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① xxxxx·xx: 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、 北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009, 第138 页。
② 如美国和加拿大关于罢工权利的规定 ( 尤其是公共部门职员享有的罢工权利), 以及墨西哥在这一领域存在的限制。 参见xxxxx·xx 《自由贸易的社会构建———欧洲联盟、北美自由贸易协定及南方共同市场》, xxx、 徐铭原译, 中国社会科学出版社, 2009,第138 页。
③ Xxxxxx Kay, “ Legal Transnationalism: The Relationship between Transnational Social Move⁃ ment Building and International Law,” Law and Social Inquiry 2 (2011): 421.
④ 《北美劳工合作协定》 第21 条。
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自由贸易协定中的劳工标准
在实践中, 这种程序规则加强了现有的跨国关系并催生了以前没有的其他合作关系。① 简言之, 《北美劳工合作协定》 给20 世纪末的主权原则增加了新的特点。 该协定中劳工条款的规定既包含对劳动事务传统主权原则的尊重, 也体现了三个缔约方监督和执法的开放性。②
第五节 结语
北美自由贸易区的一个共同愿望, 就是支持三个缔约方在存在经济发展的机会方面进行合作。 劳动者基本权利的保障被认为是高生产力经济的一个重要因素, 这是各方之间的共同目标。 《北美劳工合作协定》 的重点是三个缔约国制定行政和司法机构的运作的基本原则, 并纳入劳动原则的定义。 劳工标准的范围和内容包括追求高劳工标准的国家劳动法以及可接受的工作条件和移民权利。 劳动标准的可执行机制用于涉及违反保护童工、 职业健康和安全和最低工资方面的国内法律和法规的情形。自 《北美劳工合作协定》 签订后, 具体劳动权的规定被美国纳入其后续签订的所有自由贸易协定中。③
① Xxxxxx Kay, “ Legal Transnationalism: The Relationship between Transnational Social Move⁃ ment Building and International Law,” Law and Social Inquiry 2 (2011): 425.
② Lance Compa, “ Enforcing Worker Rights under the NAFTA Labor Side Accord,” Proceedings of the Annual Meeting ( American Society of International Law) 88 (1994): 535 - 537.
③ Xxxxx Artuso and Carolan McLarney, “ A Race to the Top: Should Labour Standards be In⁃ cludedin Trade Agreements?” VIKALPA The Journal for Decision Makers 1 (2015): 11.